MONITORANDO E AVALIANDO POLÍTICAS
PÚBLICAS EM AMBIENTES DE GOVERNANÇA
COMPARTILHADA: LIÇÕES DA POLÍTICA
INDUSTRIAL RECENTE
JACKSON DE TONI
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Painel 18/055 Avaliação de resultados como política de governo: uma tendência
MONITORANDO E AVALIANDO POLÍTICAS PÚBLICAS EM
AMBIENTES DE GOVERNANÇA COMPARTILHADA: LIÇÕES DA POLÍTICA INDUSTRIAL RECENTE
Jackson De Toni
RESUMO
O monitoramento de políticas públicas ganha relevância ainda maior numa
conjuntura de alta complexidade onde as atribuições da produção e execução dependem do grau de maturidade dos mecanismos de coordenação institucional.
Por sua vez, quando as competências são comparti lhadas e distribuídas assimetricamente entre diversas organizações estatais, a avaliação se torna um processo intensivo de negociação, ora cooperativa, ora conflitiva. Este é o caso da
política industrial brasileira recente. A política industrial, como política pública é per si uma política complexa porque envolve o uso combinado e simultâneo de diversos
instrumentos: regulatórios, financeiros, institucionais, de capacitação, de segurança jurídica, de pesquisa e desenvolvimento tecnológico, para citar alguns. Um balanço crítico das lições aprendidas na implementação das Políticas Industriais recentes,
em especial o “Plano Brasil Maior” (e seu sistema de monitoramento) , apoiado pela Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial, é o objeto deste artigo.
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1 INTRODUÇÃO
Não há registro na história do desenvolvimento das nações, de trajetórias
de desenvolvimento bem sucedidas onde a industrialização e a inovação não
desempenharam um papel central. A indústria é responsável pelo aumento geral da
produtividade, pela geração de empregos qualificados e , sobretudo pela inovação e
geração de tecnologia que se transmite aos demais setores, os serviços e a
agroindústria. No Brasil a indústria de transformação representa apenas 13% do
PIB, mas responde por 30% da carga tributária. Desde 1970 o PIB cresceu acima de
4% ao ano em vinte e duas ocasiões, em treze delas foi a manufatura o motor do
crescimento. Desde o final do regime militar a política industrial foi praticamente
abolida da agenda de governo no plano federal. O final da hegemonia liberal e a
necessidade de (re)industrializar trouxe o tema de volta aos debates, mas agora de
forma renovada em relação à “velha” política industrial. A nova política, menos
dependente de investimentos diretos do Estado e mais alicerçada na combinação de
incentivos, exigiu um arranjo institucional de geometria variável, combinando
incentivos, instrumentos e organizações heterogêneas. Esta diversidade institucional
criou o que este texto chama de “governança compartilhada”, identificada no
contexto da política industrial recente como um problema de coordenação em dois
planos, intragoverno e público-privada. A conclusão é de que os problemas de
coordenação e governança compartilhada criaram restrições não previstas ao
sistema de monitoramento e avaliação de impacto da política. Monitoramento e
avaliação que por si só já determinavam uma tarefa de alta complexidade,
considerando a natureza dos seus instrumentos e o mosaico polissêmico de
mandatos institucionais não articulados. O texto divide-se em três partes, a primeira
analisa os problemas de implementação, a segunda a natureza da política industrial
e o Plano Brasil Maior, como estudo de caso. Por fim, a terceira parte os problemas
associados ao modelo de governança. Nas conclusões as lições aprendidas são
sistematizadas tendo em vista as restrições já mencionadas, em três dimensões
distintas: (a) no arranjo institucional; (b) no design da política e finalmente (c) em
relação às falhas de coordenação.
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2 OS PROBLEMAS DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS1
A implementação de uma política pública é sempre o debate em torno do
conjunto de ações, processos ou dinâmicas envolvendo indivíduos ou grupos na
esfera pública ou privada que se relacionam à execução de objetivos ou metas de
uma política ou programa governamental específico. A implementação de uma
política pública depende de um conjunto muito grande de variáveis: natureza da
política, níveis federativos envolvidos, amplitude geográfica, demanda de recursos
financeiros, relação com marcos regulatórios, etc.
As condições para implementação ideal de uma política pública sinalizam
a complexidade do escopo de investigação nesta área. Entre várias condições,
pode-se citar, por exemplo, que as circunstâncias externas à agência
implementadora não devem impor restrições que a desvirtuem, que o programa
deve dispor de tempo e recursos suficientes, que não apenas não deve haver
restrições em termos de recursos globais, mas também, em cada estágio da
implementação, a combinação necessária de recursos deve estar efetivamente
disponível, que a política a ser implementada deve ser baseada numa teoria
adequada sobre a relação entre a causa (de um problema) e o efeito (de uma
solução que está sendo proposta), que esta relação entre causa e efeito deve ser
direta e, se houver fatores intervenientes, estes devem ser mínimos ou que deve
haver uma só agência implementadora, que não depende de outras agências para
ter sucesso; se outras agências estiverem envolvidas, a relação de dependência
deverá ser mínima em número e em importância.
A implementação não pode ser separada do processo de planejamento.
De fato o planejamento como um cálculo que precede e preside a ação, não pode
ser separado do “ato de gestão”, de execução de um programa ou política pública.
Particularmente no setor público a tarefa que se impõe é identificar o planejamento
estratégico como um processo politicamente contraditório e institucionalmente
inconcluso, que condensa num determinado momento histórico uma relação de
forças entre atores sociais. Ou seja, o planejamento é um campo em disputa.
1 Adaptado de De Toni (2014).
5
Cabe analisar o processo de planejamento governamental recusando todo o viés
normativista, que separa os campos da política e da técnica, como se o ato de
planejar fosse apenas resultante da aplicação da “boa técnica” , independente dos
interesses em jogo e para os quais o burocrata não pode manter-se indiferente
(MATUS, 1993).
Normalmente os estudos sobre implementação de programas começam
pelos objetivos oficiais declarados. Aqui começam os problemas, pois na maioria
dos casos os objetivos são ambíguos, genéricos ou simplesmente não guardam
coerência lógica com o conjunto do programa, suas suposições, instrumentos,
executores intermediários ou mecanismos de funcionamento. A intangibilidade dos
objetivos muitas vezes direciona o pesquisador para um “objetivo substituto”, uma
proxy do objetivo declarado. Outras vezes os objetivos do programa se confundem
com os da própria sobrevivência da organização responsável pela sua
implementação. Essa “captura” do plano por interesses autorreferenciados da
burocracia cria as conhecidas situações de “soluções em busca de problemas”.
Nos estudos de avaliação há, grosso modo, duas grandes abordagens
que organizam os trabalhos do campo. A primeira conhecida como “teoria do
programa” supõe que todo projeto tenha subjacente uma teoria, uma explicação
coerente da realidade sobre a qual pretende-se interagir. Segundo Wholey (1987), a
“teoria do programa” busca em especial identificar as cadeias causais que tornam
plausíveis a articulação entre “meios” e “fins” na dinâmica da ação governamental.
Pergunta-se em que medida as ações desencadeadas resultam nas mudanças
esperadas na realidade ou no público-alvo. Um outro enfoque, conhecido como
“teoria da implementação”, se enfatizam as condições concretas de funcionamento
do programa e alcance dos objetivos esperados, ou não. Esta abordagem não se
preocupa com a coerência teórica ou as suposições básicas do modelo conceitual,
mas com a realização dos objetivos do programa. Neste foco o que importa é a
oferta de serviços que foi criada ou aumentada. Se entendidas apenas como
ênfases diferenciadas, as duas visões não são, em tese, antagônicas, podem ser
articuladas com algumas condições.
6
Alguns autores, como Weiss (1998), combinam as duas abordagens. Para
esta autora o que importe é articular a compreensão dos mecanismos de mudança
que o programa quer implementar com a identi ficação da sua lógica causal interna.
A avaliação de implementação identificaria os pontos de convergência e divergência
na execução do programa do design originalmente criado. Para Weiss os elementos
básicos da avaliação seriam a identificação dos “inputs” do programa, das atividades
operacionais, dos resultados obtidos e esperados.
Independente da abordagem teórica a prática de avaliação de programas
traz inúmeros benefícios para a gestão de políticas públicas: (a) ajuda a qualificar o
processo decisório com maior racionalidade técnica e política; (b) contribui para
melhorar a performance das organizações, qualificando a governança e melhorando
a governabilidade; (c) ajuda a melhorar a alocação de recursos públicos e privados
na medida em que sinaliza critério de eficiência e eficácia nas ações de governo e
(d) ajuda na busca de maior transparência, accountability e participação da
sociedade civil no controle das ações públicas.
Tanto a teoria “do programa” quanto “da implementação” fornecem insights para
discutir o problema da avaliação de impacto na política industrial, como veremos
a seguir.
3 A NOVA POLÍTICA INDUSTRIAL2
Modernamente as políticas industriais visam: (a) compensar ou minorar as
falhas de mercado na otimização das principais variáveis econômicas (políticas mais
clássicas), (b) recuperar o atraso econômico em regiões deprimidas ou (c) aumentar
a competitividade das empresas via capacidade de inovação 3 , esta última
abordagem organiza as políticas públicas mais modernas.
2 Adaptado de De Toni (2014).
3 O conceito de “inovação” é trabalhado neste texto como a melhoria de produtos, processo produtivos ou serviços que são parte da estrutura econômica e resultam de trabalho permanente e
intensivo de pesquisa e desenvolvimento realizado pelas firmas, normalmente através da percepção de oportunidades do mercado, parcerias em redes de cooperação e perspectivas de retorno econômico. Conforme a conhecida definição schumpeteriana, inovação não se confunde com
“invenção”, esta última mais vinculada à pesquisa cient ífica e acadêmica (SCHUMPETER, 1982).
7
Assim uma série de medidas, por exemplo, nos subsídios a segmentos
industriais, nas isenções tributárias ou na diluição do risco privado, poderiam
eventualmente corrigir imperfeições resultantes das decisões privadas. Problemas
de assimetria no acesso às informações, externalidades inerentes a certos tipos de
negócios e condições naturais de monopólio, são alguns exemplos que justificariam
a intervenção estatal e governamental.
Esta visão do mercado como locus do equilíbrio e da otimização de
fatores decorre de uma visão particular e quase idílica de organização, o mercado
competitivo neoclássico, inviável no mundo contemporâneo. As “falhas” do mercado
antes de anomalias seriam, portanto, atributos intrínsecos à sua própria
funcionalidade4.
Outra forma de entender a política industrial é colocada por Chang (1994),
em termos de “custos de transação” e “falhas de coordenação”. Ao lado do conceito
clássico de “custo de produção” (salários, insumos, máquinas, etc.) devem-se
considerar os custos nem sempre tangíveis implícitos nas transações econômicas,
derivados da racionalidade limitada dos atores e da incerteza do comportamento dos
mercados em situações futuras.
A solução clássica para o problema das externalidades é a definição de
direitos de propriedade que, entretanto, implicam em custos de transação, os custos
de obtenção de informação também. A decisão econômica deveria ponderar sobre
qual é a melhor relação benefício/custo comparando os custos de transação na
alocação de recursos via mercado com aqueles gerados pela intervenção estatal.
Caberia ao Estado minorar os custos de transação garantindo estabilidade
econômica, por exemplo, estimulando o adensamento de cadeias produtivas onde a
escala mínima de operação não foi atingida, impulsionando o sistema educacional
ou construindo regras e espaços formais para pactuação de consensos sociais.
Como assinala Chang, a coordenação ex post do mercado pode ser ineficiente pois
falhas de coordenação que envolvem certos ativos (tecnologia) geram uma redução
líquida no montante de recursos disponíveis para todo o sistema. Por exemplo,
4 As “falhas” de mercado mais comuns assinaladas pela literatura que legitimariam a intervenção do Estado e a “correção dirigida” dos preços relativos seriam a assimetria de informação, estruturas de mercado ou condutas não competitivas, os direitos de propriedade mal definidos e os problemas
decorrentes da ação coletiva.
8
novas descobertas que aumentariam o nível de bem estar futuro podem
simplesmente não existir, pois não há sinais no mercado presente capazes de
precificar este esforço ou segurar os riscos envolvidos. A prospecção das fronteiras
tecnológicas, por exemplo, nas políticas que envolvem o uso e difusão de
nanotecnologia requerem algum tipo de coordenação extramercado, capaz de
sincronizar ex-ante as possibilidades de êxito, diante dos riscos que os cenários de
incerteza costumam carregar. No jogo de mercado essa coordenação ocorre ex
post, punindo os fracassos e recompensando os vitoriosos, integrando milhares de
decisões privadas, mas de forma imperfeita, gerando custos sociais. Os
investimentos em inovação são quase especulativos, simplesmente porque é
impossível apropriar com segurança todos os custos envolvidos nos resultados
incertos e externalidades geradas pela pesquisa básica e aplicada. Nestes casos a
política industrial deveria promover a coordenação e compensar os riscos.
O que a história dos casos de sucesso parece demonstrar exatamente é a
grande capacidade de coordenação estatal e não estatal (grandes empresas) em
áreas sensíveis (como o são aquelas da economia do conhecimento) cuja
capacidade de articulação prévia de decisões interdependentes foi fator-chave para
explicar o rápido crescimento das últimas décadas.5 Em economias com estruturas
industriais mais modernas e já consolidadas, um conjunto de políticas industriais
baseadas na capacidade de inovação tem surgido. Nestas economias, como diz
Castro (2002), não se trata de corrigir sinais de mercado (preços), para que os
agentes privados reencontrem (como na visão centrada no combate ás falhas de
mercado) a alocação ótima dos recursos existentes na economia, mas a capacidade
para introduzir variações – seja nos produtos levados ao mercado, seja na própria
forma de inserção no mercado.
Nesta perspectiva caberia ao Estado garantir algum tipo de proteção
temporária e localizada às empresas para cultivar capacidade de inovação que de
outra forma – expostas às imperfeições dos mecanismos de preços – não resultaria
em aproveitamento de todo o potencial existente nos recursos produtivos disponíveis.
5 Mazzucato (2011) demonstrou que a intervenção do Estado é fundamental para garantir o avanço tecnológico, inclusive em grandes empresas como a Microsoft ou a Google, que no seu início
tiveram apoio maciço de instituições públicas estatais.
9
Nesta vertente de políticas ganha relevância maior aquelas que souberem
desenvolver o potencial de diversidade de processos, ritmos e enfoques
empresariais. É por isso que os formuladores devem trabalhar simultaneamente em
diversos planos, fiscal, tributário, marcos regulatórios, desenvolvimento de pessoas,
parcerias público-privado, etc., num ciclo sem fim de decisões interconexas. Se
antes o foco das políticas era estimular grandes plataformas de produção industrial
padronizável, comercializáveis no mercado externo, a baixo custo e preço
competitivo, agora se trata de estimular novos nichos, novos mercados com maior
liderança dinâmica, para empresas intensivas em conhecimento.
As categorias centrais atualmente parecem se organizar em torno dos
conceitos de coordenação de atores (criação de sinergias), seletividade e
horizontalidade dos instrumentos regulatórios (novas institucionalidades) e
modernização dos incentivos para os setores mais sensíveis, particularmente as
áreas estratégicas e portadoras de futuro (redução de risco). As políticas industriais
no Brasil tem dialogado com estas dimensões, como foi o Plano Brasil Maior, a
política industrial do primeiro governo Dilma Rousseff.
O “Plano Brasil Maior” (PBM), lançado em Agosto de 2011, continuou o
esforço de coordenação governamental, mas foi implementado num ambiente
claramente adverso. Não atingiu nenhuma das dez macrometas fixadas. Diferente
do boom exportador que iniciava em 2004 e da PDP6 anunciada antes da crise de
2008, a atual política veio num momento de mais incertezas internacionais. A
instabilidade externa só aumentou o potencial negativo de problemas conhecidos:
duas décadas de apreciação cambial, infraestrutura física e humana precária e lento
progresso tecnológico da indústria de transformação, entre outros problemas. A
política organizava-se em duas dimensões, como o modelo clássico de política
industrial: um corte setorial ou vertical com medidas específicas para setores
prioritários (competitivos acima da média ou vulneráveis) e um corte horizontal, com
medidas transversais e pervasivas. Na dimensão horizontal aparecem medidas
como o incremento da defesa comercial contra práticas desleais, o reforço dos
6 “Política de Desenvolvimento Produtivo”, anunciada em 2008, foi a política industrial do segundo
governo Lula.
10
recursos destinados à inovação (em especial da FINEP7), a formação e qualificação
profissional, a produção sustentável e o reforço aos mecanismos de incentivo ao
investimento, entre outros. Já nas políticas setoriais a proposta identificou as várias
cadeias produtivas conforme a natureza do impacto das medidas. Assim, no primeiro
bloco, por exemplo, temos as cadeias do petróleo e gás e indústria naval, do
complexo de saúde, do setor automotivo, da indústria aeronáutica e espacial, de
bens de capital, das tecnologias de informação e comunicação e do complexo de
defesa. Este bloco seria o de maior coeficiente de arrasto sobre o tecido econômico,
produzindo mais “transbordamentos” sobre os demais setores em cada real
investido ou incentivado. Os demais blocos são classificados em “intensivos em
escala”, “sistemas intensivos em trabalho”, “agroindústria” e assim por diante. A nova
política industrial apresentou diversas “diretrizes estruturantes”: fortalecimento das
cadeias produtivas, ampliação de competências tecnológicas e de negócios,
desenvolvimento da cadeia de suprimentos em energia, diversificação exportadora e
internacionalização e crescimento sustentável. Tanto estas medidas ditas
“estruturantes” quanto aquelas de natureza dita “sistêmica” ou “horizontal” o
reorientaram a formulação de um cem número de iniciativas (as Agendas Setoriais),
ações e projetos que deverão ser monitorados e avaliados para produzirem efeitos
concretos e irem além da retórica das boas intenções.8
Na prática o PBM demonstrou ser, como a PDP, mais uma política
anticíclica de curto prazo para manutenção da demanda do que uma política
industrial capaz de induzir mudanças estruturais no padrão de organização
industrial ou alterar a inserção nacional nas cadeias globais de valor. A
predominância de medidas de natureza fiscal como a desoneração da folha de
pagamentos, que gerou uma renúncia fiscal de aproximadamente R$ 42 bi lhões,
reforça esta conclusão.9 Mesmo o projeto “InovarAuto” (Decreto 7.819/2012) que
estabeleceu um mecanismo de incentivo fiscal condicionado ao aumento da
7 Financiadora de Estudos e Projetos, é uma autarquia que gerencia recursos de fomento à inovação (Fundos Setoriais), vinculada ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação.
8 A íntegra das medidas do Plano está no site http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/.
9 A despeito da desoneração ter gerado empregos e aumentos da massa salarial, ainda que o custo fiscal de compensação da Previdência Social não esteja computado no modelo, em Scherer, C.
(2015).
11
eficiência energética, dispêndio de 0,5% em P&D e nacionalização progressiva de
65%, – o arranjo institucional mais avançado do PBM – teve efeitos limitados. Além
dos problemas já conhecidos relacionados à condução da política econômica, em
especial a política cambial desindustrializante e a política monetária inibidora do
investimento, o modelo de governança do PBM limitou sua eficácia. De um lado a
persistência dos conhecidos problemas de coordenação intragovernamental, do
outro, a perda de foco na multiplicidade de fóruns pouco prestigiados 10 e na
fragilidade das arenas público-privada de alto nível.11
4 GOVERNANÇA COMPARTILHADA E A DINÂMICA DE MONITORAMENTO & AVALIAÇÃO
O conceito de governança tem origem no setor privado, a partir das
regulamentações da US Securities and Exchange Comission, em 1934,
estabelecendo normas para garantir e proteger a segurança dos investidores e a
eficiência dos mercados, num período em que a propriedade das empresas se
distanciava dos seus administradores. A partir das crises envolvendo fraudes
comerciais e contábeis nos anos noventa nos Estados Unidos, em especial, várias
organizações como o FMI e a OCDE adotaram códigos e recomendações de boas
práticas de conduta, isto é, de boa governança. No setor privado brasileiro destaca-
se a atuação do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC)12 que definiu
os quatro princípios básicos como transparência, equidade, prestação de contas e
responsabilidade corporativa.
No setor público a governança foi sendo moldada por um conjunto de
normas e marcos regulatórios, entre os quais cabe citar o Código de Ética
Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal, de 1994, a Lei de
Responsabilidade Fiscal, de 2000, o Programa nacional de Gestão Pública e
10
O exemplo mais eloquente da perda de foco foi a definição, desde 2011 de mais de mil medidas
distribuídas por 19 setores “prioritários”. 11
O balanço oficial do Plano pode ser encontrado em http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/images/data/201411/ f97a72083144d28b26013b7261e7e06b.pdf
12 http://www.ibgc.org.br/index.php
12
Desburocratização13, de 2005, e a Lei de Acesso à Informação14, de 2011, entre
outros dispositivos. Há uma profusão de conceitos e nuances diferenciadas sobre a
extensão do significado de governança pública, na maioria dos casos, usada como
termo equivalente a “fazer um bom governo”. Há conceitos amplos como o utilizado
pelo Banco Mundial (2007) onde governança aparece como: (a) as estruturas
democráticas; (b) os processos pelos quais os governos são selecionados,
monitorados e substituídos; (c) a organização do Estado e a divisão de poder e de
autoridade entre as instituições; (d) o comportamento ético dos governantes eleitos;
(e) os instrumentos institucionais de controle; e (f) o respeito dos cidadãos às
instituições que governam a economia e o Estado. Um outro conceito, mais restrito e
focado na capacidade de governo pode ser encontrado em Rhodes (1996). Para
este autor a governança trata da: (a) coordenação de ações; (b) do exercício do
controle em situações em que várias organizações estão envolvidas; (c) das
estruturas de autoridade; (d) da divisão de poder e responsabilidade entre atores; (e)
da alocação tempestiva e suficiente de recursos e (f) da capacidade do governo
coordenar a ação dos atores.
O sentido de governança aqui inclina-se para a segunda definição:
governança como capacidade de governar. Isto é, a “boa” governança seria a de um
“Estado ativador” (KISSLER e HEIDEMANN, 2006) cuja coordenação é capaz de
mobilizar recursos públicos e privados para execução de determinadas políticas. Na
literatura o conceito de coordenação, como materialização da boa governança
pública está associado à busca da eficiência administrativa e organizacional,
implicando na racionalização de métodos e processos, no compartilhamento de
objetivos e resultados e na otimização do uso de recursos (OCTAVIO, 2006; CUNILL
GRAU, 2005 e LINDBLOM, 2009). A capacidade de coordenação governamental
influencia diretamente os níveis de cooperação entre os atores e impacta na
probabilidade de sucesso das políticas, como assinala Stein et alii (2006):
13
http://www.gespublica.gov.br/ folder_rngp 14
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm
13
La capacidad de los actores políticos para cooperar a lo largo del tiempo es
un factor determinante y crucial de la calidad de las políticas públicas. Son múltiples los actores —como políticos, administradores y grupos de interés— que operan em diferentes momentos ... Si estos participantes
pueden cooperar entre ellos para concertar acuerdos y mantenerlos en el transcurso del tiempo, es probable que se desarrollen mejores políticas. En sistemas que alientan la cooperación es más probable que
surja un consenso en cuanto a la orientación de las políticas y los programas de reforma estructural, y que los gobiernos sucesivos consoliden lo que han logrado sus predecessores. (STEIN, et alii,p. 9, grifo meu)
15
No caso da política industrial brasileira recente o processo de
coordenação sofreu influência direta de duas dimensões. A primeira delas
relacionada ao funcionamento de instâncias colegiadas, de natureza consultiva,
como arenas discursivas de formação de consensos (DE TONI, 2013). A segunda
dimensão é presença marcante de empreendedores políticos que atuam no espaço
criado pela fragilidade institucional para conectar problemas e soluções modelando a
agenda política.16
O sistema de gestão – que abrigou o sistema de monitoramento &
avaliação – do “Plano Brasil Maior” foi profícuo na proliferação de instâncias, fóruns
e empreendedores políticos. Entre 2011 e 2012 foram construídas 38 diferentes
instâncias, entre Conselhos diretivos, conselhos setoriais e sistêmicos (com
natureza mista público-privada), envolvendo a participação de 700 pessoas entre
gestores públicos, representantes empresariais e trabalhistas, além de consultores
acadêmicos.17 A tarefa de monitorar as dezenas de medidas setoriais (relativas ao
apoio às cadeias produtivas selecionadas) e sistêmicas (relativas a temas
transversais como as políticas de inovação ou qualificação da força de trabalho)
ficaram a cargo da Agência Brasi leira de Desenvolvimento Industrial, ABDI.
15
“A capacidade dos atores políticos para cooperar ao longo do tempo é um fator determinante e crucial de qualidade das políticas públicas. São múltiplos os atores – como políticos,
administradores e grupos de interesse – que operam em diferentes momentos... Se estes participantes podem cooperar entre eles para concertar acordos e mantê -los no transcurso do tempo, é provável que se desenvolvam melhores políticas. Em sistemas que alimentam a
cooperação é mais provável que surja um consenso quanto à orientação das políticas e programas de reforma estrutural, e que os governos sucessivos consolidem o que tenham conquistado seus predecessores” [tradução livre, do autor].
16 Conforme Kingdon (2011) o empreendedor político assume riscos para conectar os fluxos decisórios, aproveitando e/ou criando janelas de oportunidade para reposicionar temas na agenda de governo.
17 Conforme De Toni e Pedreira (2015).
14
A ABDI criou inclusive um sistema informatizado denominado “Sistema de
Acompanhamento da Política Industrial” (SAPI), acessível aos stakeholders do plano,
para gestão das informações relativas ao monitoramento da política. 18 A instância
diretiva da política, denominada “Grupo Executivo”, foi composta por cinco
ministérios (MDIC, Casa Civil, MP, MCTI e MF), um banco público (BNDES) e uma
fundação (FINEP). O próximo quadro i lustra o organograma básico do plano e as
relações hierárquicas entre as diversas instâncias de coordenação e direção.
Quadro 1: Esquema geral de governança do PBM
Fonte: www.brasilmaior.mdic.gov.br
A coordenação da política, cujo arranjo institucional estava previsto
legalmente, reunião em tese todas as condições para a prática de uma boa
governança: (a) a coordenação era feita pelo ministério dotado de mandato e
competência constitucional, o MDIC; (b) todos os principais ministérios detentores de
18
A ABDI foi criada para apoiar a execução da Política Industrial (Lei nº 11.080/04 e Decreto nº 5.352/05) e o Decreto 7.540 de 02.08.2011 atribuiu funções específicas em relação ao Plano Brasil
Maior. Os relatórios de monitoramento do Plano estão disponíveis em www.brasilmaior.mdic.gov.br.
Comércio Exterior
Investimento
Inovação
Formação e qualificação
profissional
Produção sustentável
Competitividade de
pequenos negócios
Ações especiais em
desenvolvimento regional
Bem-estar do consumidor
Comitês
Executivos
Conselhos de
competitividade
setorial
CNDI
Coordenação: Presidência da República
Co
ord
en
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ord
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açõ
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Se
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Comitê Gestor
Casa Civil, MDIC, MF, MCT, MP
Coordenação: MDIC
Grupo Executivo
Casa Civil, MDIC, MP, MF, MCT, ABDI, BNDES e FINEP
Coordenação: MDIC
Aconselhamento
superior
Gerenciamento e
deliberação
Articulação e
formulação
15
mandatos e/ou instrumentos legais para implementação da política participavam do
órgão diretivo; (c) havia sistemas de apoio na gestão da informação e do
conhecimento necessários para o monitoramento & avaliação de impacto da política
(ABDI e sistemas de apoio), (d) um conjunto de fóruns setoriais forneciam
capilaridade e legitimidade na medida em que formalizavam os compromissos do
setor privado, a um só tempo protagonista e principal beneficiário da política
industrial e por fim (e) o design da política possuía os requisitos mínimos de
avaliabilidade tais como a definição de macrometas, metas setoriais, medidas
setoriais e transversais, cronogramas de execução, indicadores e responsáveis.
Na prática, de fato, estas condições não garantiram o funcionamento
desejável do sistema de monitoramento & avaliação. A hipótese sustentada neste
artigo é a de que as condições de governança compartilhada, impuseram restrições
metodológicas, políticas e institucionais severas a este processo. O problema de
avaliação de políticas industriais é comum em toda América Latina e está
relacionado não só aos problemas de design, mas ao baixo grau coordenação das
mesmas. Conforme alertam PERES & PRIMI (2009):
The situation in terms of policy evaluation is also unsatisfactory. Although there are assessments of a number of specific programs, such as those supporting SME in Chile, together with general assessments of what
happened after policy implementation, these studies generally do not analyze cause-consequence mechanisms. Lack of information frequently hampers policy evaluation; in addition, the instruments seldom explicitly
establish the criteria and mechanisms for follow up and evaluation. Also, there is a lack of consensus on how to evaluate policies with multiple targets, objectives and lines of action. Even though the discussion usually
focuses on the lack of evaluation of past and ongoing programs, policies seldom reach the stage in which they need to be evaluated. Countries dispose of policies which have been formulated, approved and announced,
but which are not always implemented. (p.38)
As lições aprendidas deste processo certamente fazem parte do processo
de aprendizagem institucional necessário e inevitável, ainda mais tratando-se de
políticas relativamente novas na agenda governamental, ainda não consolidadas
institucionalmente.
16
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS: AS LIÇÕES APRENDIDAS
O processo de implementação da política industrial em países na periferia
do centro dinâmico do capitalismo globalizado é sempre um processo de
autodescoberta, isto é de “tentativa e erro” (RODRIK, 2004). A presença maciça de
indústrias transnacionais, cujo centro decisório estratégico não está no Brasil, e o
ambiente democrático, com inúmeros atores com poder de veto, fazem da política
industrial uma grande aposta, sujeita a grandes incertezas. Neste quadro o modelo
de governança é necessariamente exigente em coordenação dos atores, sejam eles
públicos ou privados. A experiência brasileira recente foi profícua em ensinamentos
sobre o processo de monitoramento e avaliação da política no contexto de uma
governança compartilhada. Elencamos a seguir, a título de conclusão, as principais
lições aprendidas. Elas estão divididas em três grandes dimensões: (1) o arranjo
institucional; (2) o desenho da política; (3) as falhas de coordenação.
5.1 O arranjo institucional.
As políticas industriais contemporâneas por definição implicam no uso
combinado de múltiplos instrumentos (uso do poder de compra do Estado e
financiamentos dos bancos públicos, por exemplo). O uso efetivo dos mesmos
implica articular diferentes organizações, mandatos institucionais e lógicas
organizacionais distintas. A experiência brasileira recente demonstrou que a
autoridade político-institucional é a variável-chave para articulação de diferentes
instituições. O aspecto mais importante da autoridade política é sua capacidade
resolutiva e decisória, ainda mais importante num quadro fragmentado com dezenas
de instâncias e atores políticos buscando hegemonia de interesses num jogo
frequentemente difuso e pouco transparente. Duas características do governo
federal contribuíram para que o arranjo institucional dificultasse o processo de
monitoramento e avaliação: a quantidade de organizações públicas envolvidas no
mesmo nível hierárquico e a paralisia decisória decorrente dos custos de negociação
interna. Como vimos por definição a política industrial envolve múltiplos instrumentos
17
o que demanda negociação permanente. Por exemplo, programas de formação e
qualificação da força de trabalho devem se orientar pela demanda identificada no
setor produtivo. Este nem sempre é o critério das organizações encarregadas dos
instrumentos de capacitação. Os problemas do processo decisório (excessiva
morosidade, ação de veto players, informação assimétrica, ausência de feedback,
etc.), estiveram provavelmente relacionados ao escasso funcionamento do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Industrial, o CNDI, (que reuniu em apenas duas
oportunidades) e à inefetividade do próprio “Comitê Gestor” do PBM, composto só
por Ministérios.
5.2 O desenho da política
O desenho da política está relacionado ao processo de planejamento e
desenho da estratégia de implementação. A capacidade de governo depende
diretamente da qualidade deste processo. Isso implica que o modelo de governança
deve criar incentivos e mecanismos de compromisso institucional de todos os
envolvidos, do contrário, não haverá eficiência no processo executivo (AZEVEDO;
ANASTASIA, 2002). Por exemplo, se a política industrial estabelece um conjunto de
condicionalidades em troca de benefícios fiscais para a indústria, será preciso que o
design desta iniciativa resolva previamente os problemas de acesso a dados e
monitoramento, de enforcement legal para o cumprimento de metas e assim por
diante. Esses atributos não estavam garantidos a priori no desenho das políticas,
fator responsável pela elevação do custo político de sua obtenção após a execução
das medidas, sobretudo quando a meta não tinha sido atingida. Outro problema para
implementar a avaliação de impacto foi a debilidade ou ausência de estratégias
claras de implementação, com a previsão de cenários e a antecipação de condutas
estratégicas de aliados e oponentes. Esta debilidade pesa especialmente quando se
trata de avaliar porque determinada ação ou medida, apesar de sua aparente
racionalidade técnica, não logrou viabilidade política comprometendo seu êxito.
18
5.3 As falhas de coordenação
A coordenação de políticas de governança comparti lhada é um grande
desafio institucional. Os sistemas de gestão do conhecimento e informação são
necessários, mas não são suficientes. A experiência recente tem demonstrado que o
acesso das diversas organizações governamentais envolvidas tem do problema e do
objeto da política é absolutamente assimétrico e diacrônico. Os sintomas mais
visíveis deste problema são: (a) diretrizes, objetivos, metas e ações da política são
valoradas e ponderadas por diferentes critérios e pesos entre os participantes; (b)
diferentes níveis de prioridade política convivem de forma conflitiva na dinâmica
decisória; (c) o grau de responsabilização sobre os resultados (responsiveness) é
muito heterogêneo, afetando o comprometimento coletivo e (d) esses fatores
resultam na progressiva queda de governabilidade sobre as “entregas” da política,
que dependem cada vez mais de fatores exógenos (conjuntura externa, condução
da política econômica, etc.) reduzindo sua efetividade e comprometendo sua
legitimidade a curto e médio prazo.
A diversidade de instrumentos presentes na política permite inferir a
quantidade de partes interessadas e as dificuldades de coordenação inerentes ao
planejamento e execução das diversas medidas.
19
Quadro 2: Instrumentos da Política Industrial e método de avaliação
Fonte: De Toni e Pedreira, 2015
20
O Estado brasileiro retomou recentemente a agenda de política industrial.
Evidentemente que a política não foi implementada nas condições ideais que a
literatura internacional sugere. O boom de commodities, os problemas de
especialização regressiva da pauta exportadora e a necessidade de responder à
crise internacional de 2008 criaram restrições não triviais ao desenho inicial,
restringindo muitas vezes as medidas da política às iniciativas contracíclicas para
manutenção da demanda agregada da economia. Além disso, a estrutura estatal
está longe de ser funcional às demandas de diálogo e interação entre o setor público
e privado, que não sejam aquelas já conhecidas práticas que favoreceram no
passado ao rentismo privado e à captura da burocracia por interesses não
republicanos.
Nosso modelo de governança ainda está longe de associar virtuosamente
participação, transparência e accountability com eficiência, eficácia e efetividade. Os
problemas não resolvidos de coordenação são sintomas inequívocos da baixa
maturidade do modelo de governança e da baixa governabilidade na execução das
políticas públicas, em especial da política industrial. Parte insubstituível do processo
de crescimento institucional é identificar, sistemati zar e refletir sobre as falhas do
processo. Qualquer governo poderá cometer equívocos na condução de políticas
públicas. Ainda mais quando elas requerem uma (re)construção de capacidades
estatais inexistentes, como é o caso da política industrial. O que não seria tolerável
supor nem razoável imaginar, num Estado democrático, é a indiferença e a
incapacidade em transformar estes mesmos erros em lições para o futuro.
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AUTORIA
Jackson De Toni – Economista, Mestre em Planejamento Regional e Urbano (UFRGS), Doutor em Ciência Política (UnB) e Gerente de Planejamento da Agência Brasileira de Desenvolvimento
Industrial (ABDI) – www.abdi.com.br.
Endereço eletrônico: [email protected]
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