UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO
CURSO DE MESTRADO ACADÊMICO EM ADMINISTRAÇÃO
MARIO PACHECO DA SILVA NETO
ANÁLISE DA GESTÃO MUNICIPAL COM ENFASE NO
ATENDIMENTO DAS DIRETRIZES DA POLÍTICA PÚBLICA DE
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR: O CASO DE CASTANHAL – PA
BELÉM – PARÁ
2016
MARIO PACHECO DA SILVA NETO
ANÁLISE DA GESTÃO MUNICIPAL COM ENFASE NO
ATENDIMENTO DAS DIRETRIZES DA POLÍTICA PÚBLICA DE
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR: O CASO DE CASTANHAL – PA
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Administração
da Universidade da Amazônia, como requisito
para obtenção do título de Mestre em
Administração.
Linha de pesquisa: Gestão Organizacional
Orientador: Prof. Dr. Sérgio Castro Gomes
BELÉM-PARÁ
2016
MARIO PACHECO DA SILVA NETO
ANÁLISE DA GESTÃO MUNICIPAL COM ENFASE NO
ATENDIMENTO DAS DIRETRIZES DA POLÍTICA PÚBLICA DE
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR: O CASO DE CASTANHAL – PA
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Administração
da Universidade da Amazônia, como requisito
para obtenção do título de Mestre em
Administração.
Linha de pesquisa: Gestão Organizacional
Orientador: Prof. Dr. Sérgio Castro Gomes
Apresentada em: ____/____/_____
MEMBROS COMPONENTES DA BANCA EXAMINADORA:
________________________________________________
Presidente e Orientador: Prof. Dr. Sérgio Castro Gomes
Universidade da Amazônia - PPAD
_________________________________________________
Membro Titular: Profa. Dra. Cyntia Meireles de Oliveira
Universidade da Amazônia - PPAD
_________________________________________________
Membro Titular: Profa. Dra. Maria Lúcia Bahia Lopes
Universidade da Amazônia - PMDMAU
Aos meus pais Luciano (in memorian) e Iraci que me direcionaram na vida.
A minha irmã Luciana que sempre me incentivou nos estudos.
A minha esposa Regina, minha maior incentivadora.
Aos meus filhos Gabriel, Gustavo e ao Giovani que está chegando.
Dedico
AGRADECIMENTOS
Inicialmente quero agradecer a Deus, por ter me dado saúde e inteligência para
sobrepujar todos os desafios que apareceram no decorrer da minha passagem no curso de
mestrado.
Ao meu pai Luciano que antes de falecer me deixou o ensinamento de aceitar
desafios, mesmo que estes sejam maiores que nossos limites e de ajudar sempre o bem
comum, a minha mãe Iraci, que é um exemplo de superação e sempre me ensinou o caminho
da união familiar com valores e princípios.
A minha irmã Luciana, incentivadora dos meus estudos, a quem me guio em
conhecimento.
A minha esposa, Regina, pela cumplicidade, paciência e total compreensão, nas
horas de estudo que tive que me ausentar da família. Sempre lhe serei grato por toda esta
dedicação. Esta vitória é da família Pacheco.
Aos meus filhos Gabriel, Gustavo e ao bebê Giovani ou Giovana que cresce no
ventre de minha esposa pela compreensão de minha ausência em passeios e momentos de
diversão em fim de semana.
Agradeço ao meu orientador Prof. Dr. Sérgio Gomes, pela liberdade e confiança
referente ao presente trabalho, além da indiscutível amizade e compreensão em momentos
difíceis. Tenho a plena certeza que ganhei além de um professor orientador, um amigo e um
irmão.
À banca examinadora, cujos professores doutores aceitaram o convite para
contribuir e adicionar experiência acadêmica ao meu trabalho.
Um obrigado especial aos professores Milton Cordeiro e Fernando Palácios,
ambos me ensinaram a ciência da administração de uma maneira que jamais esquecerei, pois
transmitirei aos meus futuros alunos tal como aprendido.
A todos os professores do Programa de Mestrado em Administração da UNAMA,
pelos ensinamentos transmitidos em sala de aula, solidificando minha base de conhecimento.
Aos meus amigos de mestrado, que participaram de forma honrosa da minha
caminha, sempre com respeito e carinho.
Agradeço a prefeitura municipal de Castanhal/PA, pelo apoio incondicional a
minha pesquisa, por meio de sua Secretaria Municipal de Educação, Secretaria Municipal de
Finanças, Área de Licitação.
Um obrigado especial a Sra. Thaisa Karen, coordenadora do programa nacional de
alimentação escolar em Castanhal, pois sem sua ajuda este trabalho não teria alcançado o
objetivo proposto.
Agradeço a Dra. Roberta Faro, advogada, responsável pela elaboração das
licitações sobre mercado institucional da merenda escolar, suas informações e diálogo deram
fundamento a minha pesquisa.
Agradeço ao Sr. Raimundo Nonato, vice-presidente do Conselho de Alimentação
Escolar do município de Castanhal, aprendi bastante com nosso diálogo sobre as atividades do
CAE.
Agradeço a Sra. Eleni do setor de contas da prefeitura de Castanhal, suas
informações sobre os recursos do PNAE, foram definitivas para o fechamento conclusivo de
minha pesquisa.
Um obrigado final as diretoras de escola, funcionários, pais de alunos que
entrevistei e a todos que de forma direta ou indireta, ajudaram meu crescimento acadêmico.
RESUMO
A presente pesquisa faz um estudo focado na gestão do Programa Nacional de
Alimentação Escolar no município de Castanhal/PA, com o objetivo geral de analisar o
processo de gestão do PNAE considerando a gestão administrativa, financeira e operacional.
Este trabalho está sustentado na teoria da política pública da gestão integrada entres os
poderes federal, estadual e municipal, na descentralização da gestão pública, na eficiência da
gestão pública. A problemática de interesse da pesquisa focou atenção para responder ao
questionamento sobre como a gestão municipal se estrutura para atender as diretrizes de uma
política pública de alimentação escolar. A motivação desta pesquisa está pautada no interesse
em investigar os fluxos administrativos, financeiros e operacionais presentes na gestão do
PNAE, no município de Castanhal/PA, localizado na região metropolitana de Belém desde o
ano de 2011, considerado um polo econômico e o com maior número de alunos matriculados
no ensino básico e contabilizados pela gestão municipal na elaboração e implementação do
programa. A pesquisa tem abordagem qualitativa e em que foram realizadas entrevistas
semiestruturadas junto aos gestores municipais responsáveis pelo PNAE e coletados
documentos oficiais, registros administrativos e relatórios de gestão. A análise de conteúdo
foi aplicada para extrair as informações utilizadas nas discussões dos resultados. A
descentralização da gestão pública é percebida na execução do CAE no que tange a
fiscalização, acompanhamento da qualidade dos alimentos e participação no processo do
mercado institucional do PNAE. O município possui uma estrutura administrativa mínima que
atua conforme orientação do FNDE. No entanto, a execução é realizada de forma precária
uma vez que o quadro de pessoal em sua maioria é de contratados o que coloca em cheque a
continuidade das atividades do programa.
Palavras-chave: Programa Nacional de Alimentação Escolar, descentralização, mercado
institucional, eficiência, política pública.
ABSTRACT
The present research is a study focused on the management of the National School
Feeding Program in the municipality of Castanhal/PA, with the general objective of analyzing
the PNAE management process considering administrative, financial and operational
management. This work is supported by the public policy theory of integrated management
between the federal, state and municipal powers, in the decentralization of public
management, in the efficiency of public management. The research interest problem focused
attention to answer the question about how municipal management is structured to meet the
guidelines of a public school feeding policy. The motivation of this research is based on the
interest in investigating the administrative, financial and operational flows present in the
management of the PNAE, in the municipality of Castanhal/PA, located in the metropolitan
region of Belém since 2011, considered an economic pole and the one with greater number of
students enrolled in basic education and counted by municipal management in the elaboration
and implementation of the program. The research has a qualitative approach and in which
semi-structured interviews were carried out with the municipal managers responsible for the
PNAE and collected official documents, administrative records and management reports. The
content analysis was applied to extract the information used in the discussions of the results.
The decentralization of public management is perceived in the execution of the CAE in what
concerns the inspection, monitoring of food quality and participation in the process of the
institutional market of PNAE. The municipality has a minimum administrative structure that
acts as directed by the FNDE. However, the execution is performed in a precarious way since
the majority of staff is hired, which puts in check the continuity of the program activities.
Keywords: National School Meal Program, management, decentralization, institutional
market, efficiency, public policy.
LISTA DE SIGLAS
AEE ATENDIMENTO EDUCACIONAL ESPECIALIZADO
APAE ASSOCIAÇÃO DOS PAIS E AMIGOS DOS EXCEPCIONAIS
ATER ASSISTENCIA TECNICA RURAL
CAE CONSELHO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
CGU CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO
CME CAMPANHA DE MERENDA ESCOLAR
CNAE CAMPANHA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
DAP DOCUMENTO DE APTIDÃO AO PRONAF
EE ENTIDADES EXECUTORAS
EJA EDUCAÇÃO DE JOVENS E ADULTOS
EMATER EMPRESA DE ASSISTÊNCIA TÉCNICA E EXTENSÃO RURAL
FISI FUNDO INTERNACIONAL DE SOCORRO À INFÂNCIA
FNDE FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO
INEP INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
LDB LEI DE DIRETRIZE DE BASES
MIA MERCADO INSTITUCIONAL DE ALIMENTOS
MP MINISTÉRIO PÚBLICO
PAA PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS
PGPM POLÍTICA DE GARANTIA DE PREÇOS MÍNIMOS
PNAE PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR
PRODEPA PROCESSAMENTO DE DADOS DO ESTADO DO PARÁ
PRONAF PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR
PRONAN PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAÇÃO E NUTRIÇÃO
SEFIN SECRETARIA MUNICIPAL DE FINANÇAS
SEMED SECRETARIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO
SIAFI SISTEMA INTEGRADO DE ADMNISTRAÇÃO FINANCEIRA
SIGECON SISTEMA DE GESTÃO DE CONSELHOS
SIGPC SISTEMA DE GESTÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS
TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Transferências Constitucionais do FUNDEF/FUNDEB 2000 e 2010
Tabela 2 – Repasse FUNDEB no ano de 2015 para os municípios paraenses
Tabela 3 – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
Tabela 4 – Estrutura de pessoal e função administrativa realizada no PNAE
LISTA DE FLUXOGRAMA
Fluxograma 1 – Fluxograma da dinâmica de gestão do PNAE na PM de Castanhal
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Organograma de distribuição de responsabilidades no PNAE
Figura 2 - Dinâmica do mercado institucional para a agricultura familiar
SUMÁRIO
1. CONTEXTUALIZAÇÃO 11
2. PROBLEMATIZAÇÃO 14
3. OBJETIVOS 14
3.1 Geral 14
3.2 Específico 14
4. MUNICÍPIO DE CASTANHAL 15
5. REVISÃO DA LITERATURA 18
5.1 Política pública de gestão integrada 18
5.2 Descentralização da gestão pública 20
5.3 Mercado institucional de alimento 23
5.4 Conceito de eficiência aplicado a política pública 26
6 PNAE - CONCEPÇÃO, HISTÓRICO E GESTÃO 27
6.1 Fundamentos 27
6.2 O Conselho de alimentação escolar 29
6.3 A execução da política – parceiros e competências 34
6.4 Fiscalização e prestação de contas 35
7 METODOLOGIA 37
8 RESULTADO DA PESQUISA 40
8.1 A execução do PNAE 40
8.2 Estrutura administrativa da prefeitura 49
8.3 Recursos humanos empregados na execução PNAE 56
8.4 A Demanda de alunos atendida pelo PNAE no município 58
8.5 A Gestão do Conselho de Alimentação Escolar - CAE 60
8.6 A Gestão financeira do PNAE 65
8.7 O mercado institucional de alimentos 68
9 CONCLUSÃO 73
REFERÊNCIAS 75
12
1 CONTEXTUALIZAÇÃO
Durante a criação da Constituição de 1988 várias questões relacionadas à gestão
da administração púbica sofreram alterações com o intuito de extinguir a herança
deixada pelo regime militar. Dentre elas, o regime de democracia do Estado aliada ao
fortalecimento do controle externo da administração pública e um novo papel
proporcionado ao Ministério Público (MP), a descentralização política, financeira e
administrativa que dispôs de maior participação cidadã e inovações no âmbito da gestão
pública, e por fim a profissionalização da burocracia, por meio da meritocracia,
consolidado pelos concursos públicos (CATELLI, 2000; ABRÚCIO, 2007).
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso ocorreram mudanças
importantes na administração pública através da chamada reforma Bresser, com
destaque à intensa reorganização administrativa do governo federal, em que ocorreu
uma melhor sistematização das informações da administração pública e o fortalecimento
das carreiras de Estado. Atrelado a essas medidas foram desenvolvidos de forma
complementar, processos de capacitação dos servidores públicos e o incentivo de novas
carreiras públicas com o objetivo de melhorar o desempenho do serviço público
(BEHN, 1998; ABRÚCIO, 2007).
A visão gerencial da administração pública busca atuar de forma
descentralizada, eficiente e voltada para o atendimento dos cidadãos, em que o gestor
público é recompensado de forma meritória por suas iniciativas e criatividade em
administrar seus recursos humanos e materiais (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Os princípios da descentralização das políticas públicas foram aplicados na
formulação, monitoramento e avaliação do Programa Nacional de Merenda
Alimentação Escolar (PNAE), em função de dificuldades operacionais relacionadas a
gestão de recursos financeiros e humanos insuficientes, a não existência de cronograma
contínuo e suficiente de desembolso, a impossibilidade de planejar cardápios pela
dificuldade de identificar o público-alvo, a falta de uma programação de compra de
produtos da agricultura familiar, e problemas logísticos de transporte e armazenamento
(CARVALHO, 2009).
O PNAE partiu do entendimento que a alimentação escolar deve induzir o hábito
alimentar saudável à criança e que deve haver uma redução do consumo de produtos
industrializados com conservantes, aromatizantes e corantes. Dessa maneira o Estado
13
passou a promover, de um lado, ações vinculadas à distribuição de produtos
agropecuários às pessoas em situação de risco alimentar e, de outro lado, incentivar a
agricultura familiar, a partir da participação dos agricultores habilitados no Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) (BRASIL, 2012).
Na opinião dos professores das escolas públicas a merenda escolar é uma
atividade essencial na escola, um importante complemento com função tríplice: ajuda a
recuperar a deficiência alimentar do aluno; mantém o aluno na escola; e contribui para o
melhor aprendizado (BEZERRA, 2009).
A descentralização dos recursos para execução do PNAE pelos Estados e
Municípios ocorreu em 1994 e delegou a competência para alimentar os alunos das
redes de ensino municipal, a partir da elaboração do cardápio de acordo com o hábito
alimentar da região e inseriu a participação da sociedade civil na gestão dos recursos
através do Conselho de Alimentação Escolar (CAE), de tal forma que todos os
procedimentos da gestão passaram a fazer parte dos organogramas das Prefeituras
(TURPIN, 2008; VOGOT; SOUZA, 2009; ESQUERDO; BERGAMASCO;
ANDRADE, 2013).
O processo de gestão institucional do PNAE pode ser operacionalizado de
maneira centralizada ou escolarizada. Em torno de 83,2% dos municípios brasileiros
inscritos no PNAE, em 2005, operacionalizavam o programa de maneira centralizada
em que as prefeituras administram e prestam contas do recurso federal. Na condição de
uma gestão escolarizada encontravam-se 9,8%, situação em que as prefeituras
transferem os recursos diretamente para as creches e escolas da rede municipal que
executam o programa em todas as suas etapas (BELIK; CHAIM, 2009; CARVALHO,
2009).
A gestão municipal de Castanhal optou pela gestão descentralizada do PNAE
pelo fato deste procedimento possibilitar o controle eficaz de todo o processo de
aquisição de alimentos, desde o processo licitatório de compras públicas, garantia de
qualidade dos produtos, além de proporcionar maior poder de negociação junto aos
produtores e ter redução dos custos.
Neste tipo de gestão os principais obstáculos para que os municípios tivessem a
condição de gerir as políticas públicas, principalmente os pequenos, estão relacionados
a capacidade financeira, a deficiência de recursos humanos e a estrutura física
(ALMEIDA, 1995; AFFONSO; SILVA, 1996; COSTA, 2013).
14
Há o consenso, entre os autores brasileiros que estudam as políticas sociais no
Brasil, de que a descentralização norteou o desenvolvimento da grande maioria dos
processos de implementação e gestão das políticas sociais pós-constituição de 1988, em
que o PNAE aparece como um dos casos mais consolidado de gestão compartilhada
entre as três esferas de governo (ARRETCHE, 2004)
A fragilidade na condução e funcionamento dos instrumentos de
operacionalização do PNAE pode ser observada quando: 27,5% dos municípios
brasileiros inscritos no programa, em 2005, não tinham nutricionista; o número de
profissionais é insuficiente para atender a demanda do município; o número médio de
merendeiras por escola é insuficiente para atender a quantidade de refeições diárias; a
não utilização de 30% do valor alocado pelo PNAE para aquisição dos alimentos
oriundos da agricultura familiar; e ausência do Conselho de Alimentação Escolar (CAE)
(PRADO, 2013; BELIK; CHAIM, 2009).
A prefeitura de Castanhal, em 2008 beneficiou, via PNAE, 29.757 alunos e
chegou em, em 2014, com 45.389 alunos, crescimento de 52,5% entre os anos. Neste
período, o número de escolas permaneceu em 98 unidades. O repasse cresceu 205,3%
em termos nominais, saindo de R$ 1.309.308,00, em 2008, para R$ 3.997.360,00, em
2014. Em relação aos recursos alocados por aluno, o município aplicava R$ 88,08,
enquanto a média nacional foi de R$ 87,43, em 2014. No mesmo ano a média de
repasse por escola no município foi de R$ 40.792,45, enquanto a média nacional ficou
em R$ 23.343,99 (DEEPASK, 2015).
Os resultados da gestão do PNAE no município de Castanhal mostram que para
executar o programa nos anos em foco os custos gerados foram superiores a média
nacional, e diante de tal situação investigou-se em que medida esses resultados estão
relacionados ao planejamento e execução das diretrizes da política pública de
alimentação escolar pelo município.
15
2 PROBLEMATIZAÇÃO
Diante deste estudo busca-se responder o seguinte questionamento nesta dissertação:
em que medida a gestão municipal se estrutura para atender as diretrizes de uma
política pública de alimentação escolar no município de Castanhal?
3 OBJETIVOS
3.1 Geral
Analisar o processo de gestão do PNAE considerando a gestão
administrativa, financeira e operacional.
3.2 Específicos
Analisar a estrutura organizacional da gestão municipal do PNAE.
Analisar a gestão integrada do programa.
Avaliar os resultados da gestão do PNAE.
16
4 MUNICÍPIO DE CASTANHAL
O Município de Castanhal passou a pertencer à Mesorregião Metropolitana de
Belém desde o ano de 2011 por meio da Lei complementar 076/2011, pois
anteriormente este ano pertencia a região do nordeste paraense, localiza-se no norte
brasileiro, distante 68 km da capital estadual Belém (DOE, 2011)
Castanhal está entre as dez principais cidades paraenses com maior Produto
Interno Bruto (PIB) e tem a funcionalidade de uma cidade polo da região Nordeste do
Estado. O município tem privilegiada posição geográfica no Pará, sendo cortado pela
rodovia federal BR-316 e acesso ao BR-010, importantes rotas de entrada e saída de
mercadorias no Estado do Pará (IBGE, 2013).
Em 2010 o município contava com uma população de 173.149 mil habitantes,
distribuídos em 1 028,889 km² de extensão territorial, o que dá uma densidade
populacional de 168,29 habitantes por km quadrado; é o 6° município mais populoso do
Estado Pará, em que 153.378 habitantes vivem na área urbana e 19.771 na área rural;
84.476 pessoas são homens e 88.673 mulheres. No município residiam, em 2010,
36.612 crianças na faixa etária 05 a 14 anos, parcela, potencialmente atendida pelo
PNAE (FAPESPA, 2016).
A principal atividade econômica de Castanhal é o comércio, onde tem grande
contribuição no abastecimento das cidades vizinhas, através da venda de utensílios,
alimentos, ferramentas, material de construção. Nos últimos anos as autoridades
políticas tem aumentado o incentivo para instalação de indústrias de diversos ramos, e
também contribuindo para melhoria das indústrias pioneiras na cidade (FAPESPA,
2016).
O polo industrial da cidade atua em ramos diversificados como: calçados, têxtil,
metalmecânica, alimentos, pré-moldados, material elétrico e vestuário. Ao se fazer uma
comparação regional no estado do Pará, Castanhal é o município mais desenvolvido da
Região Nordeste do Pará e o que apresenta o crescimento mais acelerado nas áreas de
indústrias e comércio (IBGE, 2013)
Tendo um comércio forte e indústrias em franca expansão, o município de
Castanhal teve um aumento no ranking do PIB per capita do estado do Pará. No ano de
2003 ocupava a 35ª posição com valor de R$ 3.494,00, e em 2011, passou a ocupar a
21ª posição com o valor de R$ 9.188,00. O município contribuiu com R$ 515,235
milhões na formação do PIB do Estado (FAPESPA, 2016).
17
A Tabela 1 mostra o crescimento do valor nominal da receita de transferências
constitucionais para o município, em que a participação do Fundo de Desenvolvimento
da Educação (FUNDEF) e do Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica
(FUNDEB) no total das receitas registrou crescimento de 6,27 pontos percentuais, em
2010 comparado a 2000.
Tabela 1 – Transferências Constitucionais do FUNDEF/FUNDEB, município de
Castanhal, 2000 e 2010
Anos FUNDEF/FUNDEB Total Percentual
2000 R$ 4.426.694,00 R$ 15.704.842,00 28,19
2010 R$ 34.671.483,50 R$ 100.620.912,16 34,46
Fonte: STN, 2014
A Tabela 2 apresenta o repasse do FUNDEB para os municípios de Bragança,
Capanema, Tomé-açu e Castanhal, em 2015, que juntos representaram 10,5% do total
repassado ao Estado, em que este percentual ficou distribuído entre os municípios da
seguinte forma: Castanhal 3,8%, Tomé-açu 2,9%, Capanema 1,1%, e Bragança 2,8%.
O município de Castanhal possuía 46 estabelecimentos educacionais na pré-
escola, 80 de ensino fundamental e 15 de ensino médio, em 2014, que atendiam 41.512
alunos matriculados na rede pública de ensino (MEC/INEP/SEDUC, 2014).
Tabela 2 – Repasse FUNDEB no ano de 2015 para os municípios paraenses
MUNICIPIO FUNDEB (R$)
Bragança 55.702.316,57
Capanema 20.815.119,11
Tomé-açú 57.030.279,04
Castanhal 75.156.808,53
Pará 1.980.816.169,99
Fonte: STN, 2016
Na Tabela 3, observa-se a trajetória crescente do valor de aquisições de
alimentos da Agricultura Familiar pela Prefeitura de Castanhal no ano de 2011, que
reflete o fim de uma legislatura que utilizou apenas 6,44% do valor repassado pelo
18
PNAE à Prefeitura mostrando que a diretriz relativa ao desenvolvimento local via
participação dos produtores da Agricultura Familiar no programa não foi atingida.
Nos anos seguintes têm-se evidências de que as diretrizes do PNAE em
Castanhal, agora sob uma nova gestão municipal, busca atender aos preceitos
estabelecidos no programa em relação a aquisição de alimentos da Agricultura Familiar
uma vez que a porcentagem de recursos repassados chegou a 27,82%, próximo dos
30,00% estabelecidos pelo programa.
Tabela 3 – Valor de Repasse e de aquisições da Agricultura Familiar pelo PNAE,
Castanhal, 2011 a 2014
Ano Valor Repasse
(R$1,00)
Valor aquisições da
Agricultura Familiar
(R$1,00)
%
2011 3.170.040 204.261 6,44
2012 3.918.276 643.510 16,42
2013 3.809.348 770.914 20,24
2014 3.576.582 994.835 27,82
Fonte: FNDE
Os resultados agregados da atividade econômica e dos investimentos
sociais no município de Castanhal pode ser expressos pelo Índice de Desenvolvimento
Humano Municipal (IDHM), em que quanto mais próximo de 1 melhor o nível de
desenvolvimento do município que saiu de 0,550, em 2000, para 0,673, 2010,
classificado como de desenvolvimento médio e estava na 6ª posição no ranking de
maior valor de IDHM (PNUD / IPEA / FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2014).
.
19
5 REVISÃO DA LITERATURA
Neste capítulo apresenta-se a revisão da literatura utilizada na discussão dos
resultados da pesquisa de empírica em que se deu ênfase a gestão pública integrada e
sua eficiência, ao programa nacional de alimento escolar e permeando de forma
transversal a essas áreas, discute-se a inclusão produtiva da agricultura familiar e a
eficiência da gestão do PNAE.
5.1 Política pública de gestão integrada
A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 18 concedeu autonomia político
administrativa aos entes federativos e facultou aos municípios o direito de emitir
normas e a estabelecer políticas, viabilizando, com isto, a implantação do regime de
colaboração e não mais a manutenção de relações hierárquicas entre as três esferas
políticas de poder (União, Estados e Municípios), pelo menos no âmbito da lei. Em que
pese a importância da CF nesta matéria, é importante sublinhar que a definição clara de
competência dos municípios para a instituição de seus próprios sistemas, como exemplo
o de ensino, que decorre mais das definições prevista na nova LDB (Lei n° 9.394/96),
do que naquela Constituição (SAVIANI, 1999).
De um modo ou de outro, em face da atribuição de uma maior autonomia aos
municípios, estes se viram diante de desafios concernentes à participação no regime de
colaboração, de forma solidária, junto aos estados e à União; na formulação de suas Leis
Orgânicas (LOs); elaboração de seus diversos programas e planos municipais; além da
constituição de seus conselhos e também de acompanhamento e controle social.
A implantação do processo de descentralização nas diversas áreas nem sempre
tem considerado a análise dos limites e possibilidades dos estados e municípios. A
decisão sobre qual desses níveis governamentais se encontra mais apto a assumir
determinadas atribuições deveria levar em consideração, portanto, diferentes variáveis
(administrativas, culturais, demográficas, etc.) que os habilitariam ou não a assumir
determinados serviços públicos. Por isto, ao abordar-se a problemática da
descentralização, enquanto estadualização e/ou municipalização, duas vertentes devem
ser consideradas: a da ótica interna ao próprio Estado federativo (União, Estados,
Distrito Federal e Municípios), e a dos vínculos existentes entre estado e sociedade. A
qualidade democrática das relações em tela, tanto no âmbito interno às três instâncias
governamentais, como na esfera do binômio Estado - Sociedade, historicamente
20
hierarquizados, é que irá determinar se houve realmente transferência do poder
decisório, simples deslocamento de problemas e encargos, que implicam, muitas vezes
na privatização dos serviços públicos. (FREITAS, 1998; GONÇALVES, 1998;
ABREU, 1999; SARI, 1999; DUARTE, 2002;).
No que concerne às relações intergovernamentais do Estado federativo, Abreu
(1999) sinaliza para as tendências que vêm reduzindo o processo de municipalização à
sua prefeiturização, ou seja, à mera transferência de atribuições somente no plano da
administração. Corroborando esta percepção, Gonçalves (1998) e Azevedo (2001)
destacam a distância entre as políticas executadas pelos governos Federal e Estadual em
relação aos municípios que, muitas vezes, desconsideram as suas prioridades e
especificidades locais, acabando, também, por se limitarem às ações de cunho
administrativo e político-institucional.
É importante frisar que a dita “descentralização” da atividade social do Estado,
fundamentalmente realizada pela ‘municipalização’ e transferência para as organizações
locais do chamado ‘terceiro setor’ tem sido realizada apenas no nível do gerenciamento,
e não de sua gestão.
Assim, enquanto a gestão refere-se a processos tanto administrativos quando
decisórios (políticos) da atividade, a racionalidade neoliberal reduz este conceito ao de
“gerência”, apenas ligado à administração dos fundos e da execução. Isto é, o que se
transfere para a esfera local/municipal são apenas os processos administrativos,
gerenciais, não os políticos e decisórios (MONTAÑO, 2002, p. 192).
Nas cidades, há políticas que são setoriais como a ligada ao alimento escolar e
outras que são mais abrangentes como a lei do plano diretor participativo ou a lei do
orçamento participativo. As políticas públicas direcionadas para as cidades são os
programas, os projetos, as decisões estratégicas, as atividades governamentais que
tenham como foco de trabalho a cidade (GATTAI, 2008).
Uma política pública integrada é aquela que traz em seu bojo as respostas, as
oportunidades e as soluções que não visam os interesses e direitos das elites, poder
político e poder econômico. Considera os direitos, necessidades e interesses daqueles
grupos que mais necessitam dela para sobreviver dignamente e, essa qualidade somente
ocorre quando a sociedade civil se organiza e exige seus direitos no espaço público,
passando a existir a partir do momento que a sociedade civil deixar de ter com o poder
político da cidade uma relação de clientelismo e dependência que tem gerado, ao longo
21
da história do Brasil, políticas públicas fragmentadas e voltadas aos interesses não das
minorias sociais e econômicas, mas dos pequenos grupos ligados ao poder econômico e
às elites (GATTAI, 2008).
Em fim, após noventa anos de centralização da gestão pública, surge um novo
conceito, uma nova teoria de gestão pública, sendo que agora de forma integrada que é
fundamentada na melhoria da eficiência dos processos administrativos do governo, em
qualquer esfera de atuação. Foi disponibilizado aos gestores públicos uma visão
integrada das diferentes áreas da gestão e das informações sobre os cidadãos, o que
contribui para a otimização na distribuição dos recursos disponíveis e para a melhoria
da prestação de serviços à população.
A gestão integrada busca, basicamente, a compatibilização de visões das
diferentes esferas de decisão e ação. Esta forma de atuação gerencial da coisa pública é
uma tentativa de superar as dificuldades da forma tradicional de se gerenciar, que se
pauta pela centralização e setorialização, características incompatíveis com o conceito
de uma nova gestão pública (SHIKI, 2013).
As principais dificuldades para a colaboração entre os entes federados nas
diversas áreas referem-se, por um lado, à falta de dados e informações suficientes sobre
a realidade em seus locais de atuação e, por outro lado, a razões de ordem política. A
falta de experiência democrática e a estrutura hierárquica e vertical da sociedade
brasileira tornam difícil a negociação entre as partes, com a predominância de decisões
tomadas nas instâncias federal ou estadual e impostas às demais. Soma-se a isso, a
presença nas relações entre as instâncias da federação do clientelismo e da
partidarização.
5.2 Descentralização da gestão pública
O país caminhou da transição do federalismo centralizado reflexo do histórico de
governos totalitários para um federalismo cooperativo descentralizado após a
Constituição de 1988 (ALMEIDA, 1996). Tal arranjo, em célere fase de construção,
pressupõe o fortalecimento de parcerias com base na definição clara de competências
compartilhadas e de um processo de negociação de caráter de jogo de soma positiva,
isto é, o ganho de um ator não necessariamente resulta na perda de outro.
De acordo com Fleury (2006), a descentralização é um processo complexo,
relativamente recente na administração pública, tendo papel de destaque somente nas
22
últimas décadas do século XX e pode ser associado à crise do modelo centralizador e as
novas realidades como democratização do poder público e demandas por melhorias do
desempenho governamental.
A descentralização ocorre em duas frentes: uma de caráter estritamente político
que inclui a transferência de poder e autonomia ao ente subnacional, o que implica na
existência de assembleias legislativas regionais e estrutura tributária própria; e outra
mais restrita à gestão, que consiste na delegação de funções no processo de
implementação e execução das políticas públicas. Nesse sentido, Arretche (2000) na
análise das políticas sociais argumenta: “descentralização significa genericamente a
‘institucionalização no plano local de condições técnicas para a implementação de
tarefas de gestão de políticas sociais”.
O Banco Mundial defende que descentralização se fundamenta na transferência
de autoridade e responsabilidade de questões públicas do governo central para governos
locais ou intermediários, para organizações governamentais semi-independentes e/ou
para o setor privado (WORLD BANK, 2002). Esse conceito apresenta uma visão
abrangente do fenômeno que ultrapassa a fronteira das relações federativas, incluindo
ainda o terceiro setor e a iniciativa privada. De modo geral, pressupõe que a
descentralização incorpora a ideia de ampliação da ação compartilhada, haja vista, a
constante evolução das atribuições do Estado.
Nos debates da Assembléia Constituinte, a defesa da descentralização de
responsabilidades se explicava como uma forma de ampliação da democracia, da
eficiência e eficácia das ações do governo (ALMEIDA, 2005). Aliado à aversão ao
centralismo burocrático das ações governamentais vigente durante os governos militares
e ao consenso de que a extensão do território nacional requeria iniciativas conjuntas e
pautadas no conhecimento das particularidades de cada região, os constituintes optaram
pelo formato das competências concorrentes e de gestão compartilhada com os
governos estaduais e municipais, principalmente nas políticas de gestão integrada.
Em seu artigo 23, a Constituição Federal define competências comuns para
União, estados e municípios nas áreas de saúde, assistência social, educação, cultura,
habitação e saneamento, meio ambiente, proteção do patrimônio histórico, combate à
pobreza e educação para o trânsito. No entanto, fica a cargo da legislação complementar
estabelecer as formas de interação entre as esferas de governo. Nesse ponto, algumas
áreas já aprovaram suas normatizações, tais como a saúde, educação e assistência e
23
outras ainda se encontram em fase de tramitação. Logo, as primeiras tendem a possuir
uma estrutura de relações federativas mais consolidadas do que as demais.
A disparidade entre as regiões, estados e municípios brasileiros no tocante às
capacidades financeiras dos pequenos municípios, à deficiência de recursos humanos e à
estrutura física para gerir as políticas públicas eram os principais obstáculos para a
consolidação da descentralização. Desse modo, o governo federal é o protagonista da
coordenação federativa, em função da sua posição estratégica em relação aos governos
subnacionais, do papel de principal financiador e de normatizador (ALMEIDA, 1995;
AFFONSO; SILVA, 1996).
A estrutura de incentivos e a consequente propensão a descentralização de cada
política esta vinculada à suas disposições constitucionais, ao desenho de um programa
de descentralização e seu modo efetivo de implementação (ARRETCHE, 2004). Desse
modo, é possível compreender as razões que levaram a configurações distintas de
política social no país. Entretanto, a literatura converge na concepção de que a
descentralização norteou o desenvolvimento da grande maioria dos processos de
implementação e gestão das políticas sociais pós-constituição, sendo o Programa PNAE
um dos casos mais consolidados de gestão compartilhada entre as três esferas de
governo.
Bresser Pereira (1996) em seu artigo sobre “Da Administração Pública
Burocrática à Gerencial”, trata dos três momentos de reforma da administração pública,
sendo a primeira a burocrática que permeou até 1936; o segundo momento com a
reforma de 1967 que ficou conhecido como um ensaio de descentralização e de
desburocratização; e o terceiro momento no ano de 1980, em que se apresenta a
proposta de administração pública gerencial, como uma resposta à grande crise do
Estado e à globalização da economia.
A administração pública gerencial é aquela que atua de forma descentralizada,
eficiente, voltada para o atendimento dos cidadãos e devem, principalmente, não
impedir a recompensa do mérito pessoal desvinculado de tempo de serviço e não
aumentar as limitações à iniciativa e criatividade do administrador público em
administrar seus recursos humanos e materiais (BRESSER-PEREIRA, 1996).
24
5.3 Mercado institucional de alimento
O mercado institucional de alimento é uma ação sem fins lucrativos, que o
estado seja no âmbito federal, estadual ou municipal executa com a finalidade realizar
compras para si, dando a destinação pública aos produtos adquiridos.
Os mercados institucionais são constituídos basicamente por instituições como
escolas, hospitais e creches, entre outras, que normalmente apresentam limitações de
recursos e não objetivam o lucro com suas compras, mas apenas a complementação do
pacote de serviços que prestam aos seus usuários.
Estes mercados apresentam elevada capacidade de compra, sendo em muitas
cidades, os principais compradores de produtos e serviços oferecidos. O preço é um
fator importante nos mercados, embora qualidade e pontualidade sejam também
relevantes.
Os fornecedores locais, quando possível, costumam ser privilegiados pelos
mercados institucionais e, independente do fornecedor, estes costumam ter um amplo
trabalho burocrático, em função das documentações e critérios necessários para
negociar com as organizações públicas (PORTAL EDUCAÇÃO, 2013).
No Brasil, os processos de compra nos mercados institucionais são
desenvolvidos em consonância com a lei federal 8.666, de 1993, que estabelece os
critérios e procedimentos para a realização de compras por essas organizações. O
mercado institucional de uma prefeitura, por exemplo, pode ser utilizada em três
modalidades de aquisição de alimentos para a merenda escolar a licitação, a dispensa e a
chamada pública (PORTAL EDUCAÇÃO, 2013).
A chamada pública é um processo para formalização de dispensa de licitação,
utilizada para a contratação de serviços de assistência técnica e extensão rural (ATER),
prevista como serviços de educação não formal, de caráter continuado, no meio rural,
que vise à promoção e divulgação de conhecimentos para gestão, produção,
beneficiamento e comercialização de atividades e serviços agropecuários e não
agropecuários, agroextrativistas, florestais e artesanais. É utilizada também na compra
de alimentação escolar feita no âmbito do PNAE.
A licitação é o procedimento administrativo formal para contratação de serviços
ou aquisição de produtos pelos entes da administração pública direta ou indireta. No
Brasil, para licitações por entidades que façam uso da verba pública, o processo é
regulado pelas leis n° 8.666/93 e n° 10.520/02.
25
A dispensa de licitação é uma forma de licitação dispensada ocorre nos casos em
que não é realizada a licitação por razões de interesse público devidamente justificado.
É o caso da alienação de bens da administração pública que será precedida de avaliação
e não de licitação (art. 17 da Lei n° 8666/93).
Para o reconhecimento da agricultura familiar no cenário da agricultura
brasileira, importantes mudanças foram assinaladas quanto ao papel atribuído à
agricultura familiar no contexto nacional. Para Abramovay (2007), esta forma social de
produção não supõe apenas a garantia do abastecimento alimentar do país, mas também
representa uma opção estratégica em favor do desenvolvimento equilibrado da
sociedade. Ela seria o objeto para onde convergem desenvolvimento e equidade.
Porém, fica cada vez mais evidente que são necessárias ações consistentes que
ultrapassem o senso comum, no sentido de instrumentalizar um determinado setor para
potencializar seus atributos e contribuir para consolidar seu espaço no cenário político e
social do Brasil.
Nesta acepção, a necessidade de instrumentos de políticas públicas vem
demonstrando o reconhecimento dos atributos transversais do segmento agrícola
familiar, especialmente os relacionados a temática da segurança alimentar e nutricional
e dos mercados institucionais (MACIEL, 2008).
A comercialização de produtos da agricultura familiar por meio do mercado
institucional, no caso brasileiro, é um fenômeno relativamente recente. De acordo com
Schimitt e Guimarães (2008), as primeiras experiências dessa natureza foram
localizadas e, muitas vezes, descontínuas no tempo, desenvolvidas por governos
municipais e estaduais interessados em incentivar a agricultura familiar e a produção
local de alimentos.
Porém, estas experiências deram fôlego para um projeto mais ambicioso que se
pauta na questão da comercialização da produção da agricultura familiar por meio do
mercado institucional de alimentos, pois a agricultura diversificada de pequena escala,
por seu turno, tem condições de oferecer possibilidades de se estabelecerem vínculos
produtivos e comerciais, em âmbito regional, voltados para a produção, a distribuição e
o consumo de alimentos diferenciados (MALUF, 2004).
O mesmo autor aponta, ainda, os circuitos regionais que são passíveis de
domínio ou de controle por parte de um ou mais agentes econômicos privados que se
26
dediquem a organizá-los, nem sempre resultando em benefícios para os pequenos
agricultores e para os consumidores (MALUF, 2004).
Também por essa razão, cabe à implementação de ações públicas visando
promover a produção e o consumo de alimentos regionais de qualidade, sob a forma de
programas governamentais e de projetos envolvendo organizações não governamentais
de apoio e entidades representativas dos agricultores e dos consumidores, ou seja, o
Mercado Institucional de Alimentos.
Para Maciel (2008) o Mercado Institucional de Alimentos (MIA), em seu sentido
mais amplo, é aquele que envolve as três esferas governamentais - municipal, estadual e
federal – em todas as suas operações de compra de alimentos, sejam as compras de
caráter contínuo - como as aquisições para creches, escolas, sistema carcerário, forças
armadas e hospitais - quanto às aquisições de caráter esporádico - como aquelas que
ocorrem para atender a população em casos de calamidade pública ou as referentes às
políticas de Estado e programas de governo, tais como a Política de Garantia de Preços
Mínimos (PGPM), o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e outros (MACIEL,
2008).
A Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural – EMATER conceitua
mercado institucional como sendo as compras com recursos governamentais para
atendimento a programas tais como merenda escolar, restaurantes populares, hospitais,
exército, compra e doação de sementes dentre outros.
No Brasil, o mercado institucional para a agricultura familiar passou por uma
construção de programas que ajudaram a fortalecer o comércio com os pequenos
produtores rurais. O programa de aquisição de alimentos - PAA que foi aplicado de
maneira pioneira em nosso país, visava de maneira acertada focar a inserção da
agricultura familiar no mercado institucional.
Os produtos da agricultura familiar tinham como principal mercado os arranjos
de comercialização informal, feiras livres e venda para atravessadores. Dessa forma,
para a maioria dos agricultores atendidos pelo PAA, o programa representou a
oportunidade de se estruturarem para atender outros mercados, bem como funcionou
como fase preparatória para a participação na alimentação escolar (SOUZA, 2011).
O PAA já se apresenta como uma experiência exitosa de comercialização dos
produtos da agricultura familiar no mercado institucional, o programa está situado como
uma efetiva política de governo, apesar de depender do orçamento público e da
27
estabilidade e “saúde” das contas públicas. Enquanto o PNAE tem condição distinta, a
de lei constitucional, ou seja, tem orçamento garantido. Diante disso, o PNAE poderá
ganhar a confiança dos agricultores e assentar-se como o principal mecanismo de
estímulo a participação da agricultura familiar e suas organizações enquanto agentes de
comercialização nos mercados institucional e convencional.
5.4 O Conceito de eficiência aplicado na política pública
Segundo o Guia Referencial para Medição de Desempenho e Manual para
Construção de Indicadores, elaborado pelo Ministério do Planejamento, através da
Secretaria de gestão o conceito de eficiência aplicada na política pública seria a relação
entre os produtos/serviços gerados (outputs) com os insumos utilizados, relacionando o
que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma de custos
ou produtividade. Por exemplo: uma campanha de vacinação é mais eficiente quanto
menor for o custo, ou seja, quanto menor for o custo da campanha, mantendo se os
objetivos propostos. Indicadores de eficiência podem ser encontrados na Carta de
Serviços com seus elementos de custos e em informações de sistemas estruturantes do
Governo, como o SIAFI;
A eficiência não se preocupa com os fins, mas apenas com os meios, ela se
insere nas operações, com vista voltada para os aspectos internos da organização. Logo,
quem se preocupa com os fins, em atingir os objetivos é a eficácia, que se insere no
êxito do alcance dos objetivos, com foco nos aspectos externos da organização.
A eficiência é a capacidade de ‘fazer as coisas direito’, é um conceito
matemático: é a relação entre insumo e produto (input e output). Um administrador
eficiente é o que consegue produtos mais elevados (resultados, produtividade,
desempenho) em relação aos insumos (mão-de-obra, material, dinheiro, máquinas e
tempo) necessários à sua consecução. Em outras palavras, um administrador é
considerado eficiente quando minimiza o custo dos recursos usados para atingir
determinado fim. Da mesma forma, se o administrador consegue maximizar os
resultados com determinada quantidade de insumos, será considerado eficiente
(MEGGINSON et al, 1998).
A eficiência é um conceito mais limitado que diz respeito aos trabalhos internos
da organização. A eficiência organizacional é o volume de recursos utilizados para
produzir uma unidade de produto. Ela pode ser medida como a razão entre as entradas e
28
as saídas. Se uma organização puder conseguir um determinado nível de 5 (cinco)
produção com menos recursos que outra, diz-se que ela é mais eficiente (DAFT, 1999).
A eficiência é mais importante que o simples alcance dos objetivos
estabelecidos, é deixar explícitos como esses foram conseguidos. Existe claramente a
preocupação com os mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal, ou
seja, é preciso buscar os meios mais econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade
econômica que busca maximizar os resultados e minimizar os custos, ou seja, fazer o
melhor com menores custos, gastando com inteligência os recursos pagos pelo
contribuinte (TORRES, 2004).
No PNAE o conceito de eficiência no programa está vinculado aos
investimentos dos recursos recebidos, revertidos em compras institucionais que
alavanquem a economia local juntamente com a entrega de uma alimentação saudável
ao cliente final que são os alunos. Este recurso deve ser aplicado na integralidade e deve
atender o maior número de fornecedores locais, já a alimentação possui como indicador
a melhoria no rendimento escolar.
Outra forma de se avaliar o programa é a própria atuação do conselho de
alimentação escolar, é preciso saber quais medidas de gestão o CAE está tomando para
fiscalizar os recursos aplicados, quais ações estão sendo desenvolvidas para melhorar a
saúde alimentar dos alunos. O desenvolvimento local é outro indicador de eficiência que
pode ser evidenciado com a participação dos produtores locais no mercado institucional
de alimentos.
6 O PNAE – CONCEPÇÃO E GESTÃO
6.1 Fundamentos
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), popularmente conhecido
como merenda escolar, é gerenciado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação (FNDE) e visa à transferência, em caráter suplementar, de recursos
financeiros aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios destinados a suprir,
parcialmente, as necessidades nutricionais dos alunos. É considerado um dos maiores
programas na área de alimentação escolar no mundo e é o único com atendimento
universalizado (FNDE, 2016).
O Programa tem sua origem no início da década de 1940, quando o então
Instituto de Nutrição defendia a proposta de o Governo Federal oferecer alimentação ao
29
escolar. Entretanto, não foi possível concretizá-la, por indisponibilidade de recursos
financeiros.
Na década de 1950, foi elaborado um abrangente Plano Nacional de
Alimentação e Nutrição, denominado Conjuntura Alimentar e o Problema da Nutrição
no Brasil. É nele que, pela primeira vez, se estrutura um programa de merenda escolar
em âmbito nacional, sob a responsabilidade pública (FNDE, 2016).
Em 31 de março de 1955, foi assinado o Decreto n° 37.106, que instituiu a
Campanha de Merenda Escolar (CME), subordinada ao Ministério da Educação. Na
ocasião, foram celebrados convênios diretamente com o Fisi e outros organismos
internacionais (FNDE, 2016).
A partir de 1976, embora financiado pelo Ministério da Educação e gerenciado
pela Campanha Nacional de Alimentação Escolar, o programa era parte do II Programa
Nacional de Alimentação e Nutrição (Pronan). Somente em 1979 passou a denominar-se
Programa Nacional de Alimentação Escolar (FNDE, 2016).
Com a promulgação da Constituição Federal, em 1988, ficou assegurado o
direito à alimentação escolar a todos os alunos do ensino fundamental, por meio de
programa suplementar de alimentação escolar a ser oferecido pelos governos federal,
estaduais e municipais.
A mesma Constituição estabeleceu as bases para um novo modelo de gestão
pública e um novo arranjo federativo, onde a esfera local ganhou uma maior
importância, “com impacto, portanto, sobre as relações intergovernamentais, devido a
tendência a descentralização de algumas políticas públicas” (SOUZA, 2006).
A transferência de novas responsabilidades para esses entes locais e a declaração
de sua autonomia, requereu que os mesmos possuíssem, principalmente, autonomia
administrativa, que para Andrade (1998) está assentada em quatro eixos:
Capacidade de auto-organização, por meio da elaboração de lei orgânica
própria;
Capacidade de autogoverno – pela eletividade do prefeito e dos
vereadores;
Capacidade normativa própria ou capacidade de auto legislação,
mediante elaboração de leis municipais sobre matérias de sua
competência exclusiva ou suplementar;
30
Capacidade de auto administração, administração própria para manter e
prestar os serviços de interesse local.
Com essas mudanças, veio à tona a necessidade de mecanismos de
monitoramento e controle das ações do Estado, que já eram reivindicados pela
sociedade civil através dos movimentos sociais, almejando a transparência e a
participação nas decisões públicas.
Desde sua criação até 1993, a execução do programa se deu de forma
centralizada, ou seja, o órgão gerenciador planejava os cardápios, adquiria os gêneros
por processo licitatório, contratava laboratórios especializados para efetuar o controle de
qualidade e ainda se responsabilizava pela distribuição dos alimentos em todo o
território nacional.
Em 1994, a descentralização dos recursos para execução do Programa foi
instituída por meio da Lei n° 8.913, de 12/7/94, mediante celebração de convênios com
os municípios e com o envolvimento das Secretarias de Educação dos estados e do
Distrito Federal, às quais delegou-se competência para atendimento aos alunos de suas
redes e das redes municipais das prefeituras que não haviam aderido à descentralização,
o número de municípios que aderiram à descentralização evoluiu de 1.532, em 1994,
para 4.314, em 1998, representando mais de 70% dos municípios brasileiros (FNDE,
2016).
A Medida Provisória n° 2.178, de 28/6/2001 (uma das reedições da MP n°
1.784/98), propiciou grandes avanços ao PNAE. Dentre eles, destacam-se a
obrigatoriedade de que 70% dos recursos transferidos pelo governo federal sejam
aplicados exclusivamente em produtos básicos e o respeito aos hábitos alimentares
regionais e à vocação agrícola do município, fomentando o desenvolvimento da
economia local.
6.2 O Conselho de alimentação escolar
Outra grande conquista foi a instituição, em cada município brasileiro, do
Conselho de Alimentação Escolar (CAE) como órgão deliberativo, fiscalizador e de
assessoramento para a execução do Programa. Sua criação se dá pela reedição da MP n°
1.784/98. Atualmente, os CAEs são formados por representantes de entidades civis
organizadas, dos trabalhadores da educação, dos discentes, dos pais de alunos e
representantes do poder Executivo.
31
Entre suas atribuições tem como as principais a fiscalização dos recursos
federais repassados a entidade executora do PNAE, garantir as boas práticas sanitárias e
de higiene dos alimentos nas instituições de ensino. É ainda atribuição do CAE, emitir
anualmente um parecer sobre o uso desses recursos pela rede de ensino, trabalho que
exige precisão, já que é com base nesse relatório que será determinada a continuidade
ou a interrupção dos repasses do FNDE para a alimentação escolar (FNDE, 2016).
O Conselho Gestor é uma forma institucionalizada que permitem o controle do
estado por parte da sociedade, monitorando as políticas públicas, discutindo-as e em
alguns casos deliberando acerca delas. Esta é mais uma condicionante indispensável
para a implementação de algumas políticas sociais, como no do Programa Nacional de
Alimentação Escolar (PNAE).
Os conselhos de políticas, estruturas políticos-institucionais permanentes,
criadas a partir de legislações específicas, tem caráter deliberativo, acerca das políticas
públicas, devendo criar parâmetros para esta política controlar a ação do Estado
(CUNHA, 2007).
Os conselhos gestores são formados por representantes da sociedade civil e do
Estado, o que possibilita para Cunha (2007, p. 26) a efetivação de diálogos mais
permanentes entre os diferentes atores e a produção de acordo legítimos, visando à
solução de problemas e ao entendimento de necessidade e demandas da população,
combinando a democratização das relações de poder e o efetivo atendimento às
demandas sociais. Para Andrade (1998, p. 32) o simples fato da sua existência e a
participação de grupos organizados da sociedade, em seu interior, já representa um
diferencial significativo no processo de ampliação do espaço público.
Cada conselho possui sua lei de criação, que define entre outros aspectos o modo
como são escolhidos os conselheiros, o número de representantes de cada segmento, se
ele possui caráter deliberativo e se a sua composição é paritária ou não. Essas definições
refletem no funcionamento do conselho, como em casos no qual a composição de um
conselho tem em sua maioria, representantes de um determinado segmento existindo
nesse fato a possibilidade de que os custos das decisões tomadas recaiam para esse
grupo presente em maioria (MOURA; LACERDA; ALMEIDA, 2011).
A partir de 2006, uma conquista fundamental foi a exigência da presença do
nutricionista como Responsável Técnico pelo Programa, bem como do quadro técnico
composto por esses profissionais em todas as Entidades Executoras, o que permitiu uma
32
melhoria significativa na qualidade do Pnae quanto ao alcance de seu objetivo (FNDE,
2016).
Em 2009, a sanção da Lei nº 11.947, de 16 de junho, trouxe novos avanços para
o PNAE, como a extensão do Programa para toda a rede pública de educação básica,
inclusive aos alunos participantes do Programa Mais Educação, e de jovens e adultos, e
a garantia de que, no mínimo, 30% dos repasses do FNDE sejam investidos na
aquisição de produtos da agricultura familiar. Outra mudança importante foi a inclusão
do atendimento, em 2013, para os alunos que frequentam o Atendimento Educacional
Especializado – AEE, para os da Educação de Jovens e Adultos semipresencial e para
aqueles matriculados em escolas de tempo integral (FNDE, 2016).
Em relação aos recursos financeiros, o PNAE transfere per capitas diferenciados
para atender as diversidades étnicas e as necessidades nutricionais por faixa etária e
condição de vulnerabilidade social. Dessa forma, merece destaque o fato de o Programa
priorizar os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais indígenas e
comunidades quilombolas quanto à aquisição de gêneros da Agricultura Familiar, bem
como diferenciar o valor do per capita repassado aos alunos matriculados em escolas
localizadas em áreas indígenas e remanescentes de quilombos (FNDE, 2016).
Em 2015, a Resolução CD/FNDE nº 4, considerando o fortalecimento da
Agricultura Familiar e sua contribuição para o desenvolvimento social e econômico
local, alterou a redação dos artigos 25 a 32 da Resolução FNDE nº 26, que tratavam da
aquisição de gêneros alimentícios oriundos da agricultura familiar e do empreendedor
familiar rural ou suas organizações (FNDE, 2016).
A Resolução publicada em 2015 modificou a forma de aplicação dos critérios
para seleção e classificação dos projetos de venda; estabeleceu o que são grupos formais
e informais de assentados da reforma agrária, comunidades tradicionais indígenas e
quilombolas e critérios para desempate; definiu os locais onde deverão ser divulgados
os editais das chamadas públicas; incluiu o documento para habilitação dos projetos de
venda dos grupos formais (FNDE, 2016).
De acordo com o FNDE, para que o CAE cumpra com seus deveres, o
normativo do PNAE determina que é obrigação de estados, Distrito Federal e
municípios garantir ao CAE a infraestrutura necessária à plena execução das atividades
de sua competência, tais como o local em condições adequadas para as reuniões do
Conselho, disponibilização de equipamento de informática, transporte para o
33
deslocamento dos membros aos locais relativos ao exercício de sua competência,
disponibilidade de recursos humanos e financeiros, previstos no plano de ação do CAE,
necessários às atividades inerentes às suas competências e atribuições previstas no o art.
27 da Resolução N.º 38/2009.
Além dos recursos materiais e humanos levantados anteriormente, sempre que se
faça necessário, os entes federados participantes do programa devem fornecer ao CAE
todo e qualquer documento que se refira a alguma etapa de execução do programa,
desde os editais de licitação, até o cardápio que é aplicado nas escolas.
O CAE tem o dever de comunicar ao FNDE, aos Tribunais de Contas, à
Controladoria-Geral da União, ao Ministério Público e aos demais órgãos de controle
qualquer irregularidade identificada na execução do PNAE, inclusive em relação ao
apoio para funcionamento do CAE, sob pena de responsabilidade solidária de seus
membros.
De acordo com Pipitone et al. (2003, p. 145) as funções de orientar, fiscalizar e
controlar a aplicação dos recursos destinados à merenda, bem como a prerrogativa de
interferir nas decisões de compra de produtos e na composição dos cardápios, devem ser
exercidas sob pena de comprometer os princípios da descentralização e fragilizar o
Programa Nacional de Alimentação Escolar.
Para Gabriel et al (2013) em amostra de 152 municípios catarinenses, verificou-
se que a maioria dos CAEs desempenhava atribuições, tais como a análise da prestação
de contas, a fiscalização dos recursos, o zelo pela qualidade do PNAE, orientações
quanto ao armazenamento dos alimentos, a participação na elaboração do cardápio e o
acompanhamento da compra de gêneros; entretanto, apenas 22,4% realizavam todas as
atribuições com frequência maior ou igual à anual.
O FNDE considera os CAEs da região sudeste como os mais atuantes, e dos
mais atuantes menos de ¼ atua com frequência maior ou igual à anual de suas
atribuições no estado de Santa Catarina. Então fica a informação de que se precisa
avançar muito ainda em todas as atribuições e em todos os CAEs do Brasil.
Por fim dentre as atribuições aparece a de informa a população, pois a maior
parte das pessoas desconhece a existência do colegiado, uma boa estratégia para
fortalecê-lo é tornar pública a sua atuação. Para isso, os conselheiros podem preparar
informes sobre as transferências e o uso dos recursos do PNAE e divulgá-los em locais
públicos, como murais de escolas, da Câmara Municipal, de igrejas e de associações.
34
O FNDE disponibiliza ao CAE uma ferramenta de gestão que tem como função
a fiscalização da aplicação dos recursos, o acompanhamento das despesas, além de
auxiliar em reuniões que podem ser relatadas em campo específico, pois ao final de
cada exercício basta consultar as informações já coletadas e fazer o parecer final. Esta
ferramenta está disponibilizada no Sistema de Gestão de Conselhos (SIGECON) no
endereço eletrônico www.fnde.gov.br/sigecon (FNDE, 2016).
O FNDE mede a eficiência da gestão do trabalho dos conselheiros de
alimentação escolar por meio de diferentes ações, entre elas a de realizar reuniões para
analisar a documentação pertinente a edital de licitação e edital de chamada pública,
extratos bancários, notas fiscais de compras, cardápios, verificar se pelo menos 30% do
total de recursos financeiros foram realmente aplicados em compras de gêneros
alimentícios diretamente da agricultura familiar e/ou do empreendedor familiar rural.
Toda esta documentação deve ser anexada ao SIGECON, caso não seja estaria
contrariando a eficiência no trabalho de gestão do CAE.
O FNDE utiliza-se ainda como forma de medir a eficiência na gestão do CAE a
participação deste, frente a fiscalização nas escolas e nas licitações que deverá ser
mencionada nas atas de reunião o quantitativo de fiscalizações efetuadas. Cada visita de
fiscalização a uma escola e cada participação em licitação que versa sobre a merenda
escolar enseja em informações ao FNDE e desta forma comprova a operacionalização
do CAE em sua gestão.
A gestão técnica ligada a alimentos do PNAE é atribuição dada a Nutricionista
que deveria ser auxiliada por um tecnólogo de alimentos e pelo corpo de merendeiras
das escolas. Ambos profissionais devem zelar pela qualidade dos alimentos, em especial
quanto às condições higiênicas, os profissionais de maior conhecimento técnico podem
compor a equipe do CAE no momento das fiscalizações nas escolas e no depósito
central, verificando a infraestrutura, a higiene do ambiente, o estado de conservação de
utensílios e equipamentos, a armazenagem e a conservação dos gêneros alimentícios,
além da preparação e a distribuição dos alimentos.
A gestão administrativa do PNAE é realizada pela prefeitura quando é na forma
centralizada e pelas escolas quando é no formato descentralizado. Na forma centralizada
cabe a entidade executora toda a responsabilidade sobre os recursos recebidos, desde a
aquisição dos alimentos até sua distribuição ao cliente final. Todo o esforço
administrativo de pessoal, material e equipamentos recai sobre a entidade executora,
35
então se deve ter atenção que participar de um programa desta magnitude financeira
também é ter responsabilidade com planejamento, direcionamento, controle e ação.
6.3 A execução da política – parceiros e competências
Para a execução do programa são necessários recursos financeiros oriundos do
tesouro nacional que estão assegurados constitucionalmente no orçamento da união
(TESOURO NACIONAL, 2016). O FNDE realiza transferência financeira às entidades
executoras (EE) em contas correntes específicas abertas pelo próprio FNDE, sem
necessidade de celebração de convênio, ajuste, acordo, contrato ou qualquer outro
instrumento.
A transferência é feita em dez parcelas mensais, a partir do mês de fevereiro,
para a cobertura de 200 dias letivos. Cada parcela corresponde a vinte dias de aula e o
valor a ser repassado para a EE é calculado da seguinte forma: TR = Número de alunos
x Número de dias x Valor per capita, onde TR é o total de recursos a serem recebidos
(FNDE, 2016).
A escola beneficiária precisa estar cadastrada no censo escolar realizado pelo
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep/MEC).
As escolas filantrópicas, comunitárias e confessionais, sem fins lucrativos, que atendam
aos critérios estabelecidos na Resolução FNDE nº 26/2013 são consideradas como
integrantes da rede pública de ensino.
Em pesquisa realizada durante o período de 1996 a 2007 nas escolas municipais,
da cidade de Ribeirão Preto/SP o modelo de gestão é centralizado, ou seja, a prefeitura
executa o programa PNAE em todas as suas fases, isto é, recebe, administra e presta
contas do recurso federal, sendo responsável pela aquisição e distribuição dos alimentos
e, também, pela elaboração dos cardápios. Nas escolas estaduais, coexistem as duas
modalidades, pois a Secretaria Estadual de Educação transfere parte dos recursos
diretamente para as escolas pertencentes à sua rede, que passam a ser responsáveis pela
complementação do cardápio (VIEIRA et al., 2008).
Para Spinelli e Canesqui (2002), a presença de duas modalidades de atendimento
revela a ausência de articulação entre as duas instâncias governamentais e que, para uma
política ser implementada, é necessário que um conjunto de pessoas e organizações
direcione suas ações, visando alcançar os resultados programados.
FNDE - É responsável pela assistência financeira em caráter complementar,
normatização, coordenação, acompanhamento, monitoramento e fiscalização da
36
execução do programa, além da avaliação da sua efetividade e eficácia. Entidades
executoras (EE) - Secretarias de educação dos estados e do Distrito Federal, prefeituras
municipais e escolas federais, que são responsáveis pelo recebimento, pela execução e
pela prestação de contas dos recursos financeiros transferidos pelo FNDE (FNDE,
2016).
Conselho de Alimentação Escolar (CAE) – órgão colegiado de caráter
deliberativo e autônomo composto por representantes do poder executivo, das entidades
civis organizadas, de trabalhadores da educação e de discentes e de pais de alunos, com
mandato de quatro anos, podendo ser reconduzidos conforme indicação dos seus
respectivos segmentos. O principal objetivo do CAE é fiscalizar a aplicação dos
recursos transferidos e zelar pela qualidade dos produtos, desde a compra até a
distribuição nas escolas, prestando sempre atenção às boas práticas sanitárias e de
higiene.
Tribunal de Contas da União e Controladoria Geral da União - São órgãos
fiscalizadores.
Secretarias de Saúde e de Agricultura dos estados, do Distrito Federal e dos
municípios ou órgãos similares - Responsáveis pela inspeção sanitária dos alimentos.
Ministério Público da União - Responsável pela apuração de denúncias, em
parceria com o FNDE.
Conselhos Federal e Regionais de Nutricionistas - Responsáveis pela
fiscalização do exercício da profissão, reforçando a importância da atuação do
profissional na área da alimentação escolar.
6.4 Fiscalização e prestação de contas
Cabe ao FNDE e ao Conselho de Alimentação Escolar (CAE) fiscalizar a
execução do programa, sem prejuízo da atuação dos demais órgãos de controle interno e
externo, ou seja, do Tribunal de Contas da União (TCU), da Controladoria Geral da
União (CGU) e do Ministério Público.
Caso o CAE constate qualquer irregularidade identificada na execução do
PNAE, inclusive em relação ao apoio para seu funcionamento, deverá comunicar o fato
ao FNDE, aos Tribunais de Contas, à Controladoria- Geral da União, ao Ministério
Público e aos demais órgãos de controle, sob pena de responsabilidade solidária dos
37
conselheiros (FNDE, 2016). Qualquer pessoa física ou jurídica pode denunciar
irregularidades a um desses órgãos, ficando assegurado o sigilo de seus dados.
A Prestação de Contas de todos os programas do FNDE é via internet. O Sistema
de Prestação de Contas online foi desenvolvido para facilitar a gestão dos processos de
prestação de contas dos recursos repassados, no âmbito do PNAE, aos Estados, Distrito
Federal e Municípios. A partir de 2012, a utilização do sistema tornou-se obrigatória
para o processamento online de todas as fases relacionadas ao rito de prestação de
contas dos recursos repassados (FNDE, 2016).
O prazo para a EE prestar contas no Sistema de Gestão de Prestação de Contas –
SiGPC Contas Online será até 15 de fevereiro do exercício subsequente ao do repasse,
cabendo ao CAE emitir o parecer conclusivo sobre a prestação de contas no Sistema de
Gestão de Conselhos – SIGECON Online até 31 de março (FNDE, 2016).
38
7 METODOLOGIA
A pesquisa, desenvolvida em dois momentos distintos, ocorreu no município de
Castanhal que se destaca como centro educacional na região nordeste paraense, por
possuir universidade pública federal e estadual, e privada. O município contava com 72
escolas de categoria pré-escolar, 113 de ensino fundamental e 24 de ensino médio para
atender às necessidades do ensino elementar (FAPESPA, 2016).
O esforço deste trabalho consiste ainda em trazer o debate sobre a gestão da
política pública de alimentação escolar sob o enfoque dos gestores municipais na área
administrativa, financeira e operacional, embora com atribuições distintas, não podem
existir um sem o outro, mesmo possuindo algum aspecto essencial que o outro não
possui (TRIVIÑOS, 1987).
Diante da necessidade de investigar resultados de processos de gestão da
administração pública, a presente investigação optou por identificar os fluxos de
processos, as estruturas administrativas estabelecidas para desenvolvê-los, a
qualificação do capital humano envolvido no processo e os resultados numéricos da
gestão como forma de melhor qualificar o trabalho, o que foi obtido a partir do uso de
práticas de pesquisa qualitativa.
A investigação, objeto deste estudo se deu na prefeitura de Castanhal, na
secretaria municipal de educação, na secretaria municipal de finança, no setor de
licitação da prefeitura, no conselho de administração escolar e em duas escolas públicas
municipais atendidas pelo programa de merenda escolar, durante os meses de março a
agosto de 2015. Na secretaria municipal de educação, buscou-se, mais especificamente
a coordenação da merenda escolar, onde se obteve a entrevista com a coordenadora do
programa de merenda escolar.
Na secretaria municipal de finanças, buscou-se o setor de contas que é o
responsável tanto pelo recebimento quanto ao pagamento das notas fiscais dos
fornecedores da merenda escolar. A entrevista foi realizada com a técnica de finanças.
No setor de licitação que é uma área independente com suas atividades, mas
subordinada fisicamente a secretaria de finanças, entrevistou-se a advogada responsável
pelos processos de licitação da merenda escolar.
No conselho de administração escolar que se localiza na casa dos conselhos com
uma estrutura apoiada pela prefeitura municipal, mas com seu colegiado independente,
39
se entrevistou o vice-presidente do conselho de administração escolar e outros dois
conselheiros.
Finalizando as entrevistas, escolheram-se duas escolas públicas municipais
atendidas pelo programa de merenda escolar para a realização das entrevistas. Onde se
teve a oportunidade de entrevistar, em ambas, escolas, as diretoras, merendeiras e pais
de alunos.
Para que se estabelecessem as relações entre o processo de gestão
administrativo, operacional e financeiro com a prática, foram entrevistados profissionais
que atuam na coordenação municipal do programa (nutricionista, apoio administrativo,
engenheiro de alimentos e estoquistas) e que dirigem as atividades de planejamento,
execução e supervisão, no conselho de alimentação escolar (vide presidente e membro)
responsável pela fiscalização, na licitação (advogada encarregada na elaboração do
edital e execução da licitação) responsável pela legalidade dos atos na contratação de
fornecedores do mercado institucional e setor financeiro (técnico contábil) responsável
pela prestação de contas junto ao governo federal.
Com relação ao instrumento de coleta de dados, optou-se pela técnica de
entrevista aberta e análise documental. Por meio desta técnica permitiu-se a apreensão
de aspetos importantes, que iluminaram o entendimento do objeto, estabeleceram
relações por meio da captação imediata da informação desejada e proporcionaram
liberdade e espontaneidade ao entrevistado, pois os questionamentos básicos
propiciaram a inclusão de novas questões.
As entrevistas foram gravadas, após obter-se a aquiescência do entrevistado e,
posteriormente, transcritas. Foram entrevistadas 08 pessoas, sendo elas da secretaria de
educação a nutricionista, a coordenadora do programa, engenheiro de alimentos,
estoquista; do conselho de alimentação escolar o vice-presidente e um membro; da
secretaria municipal de finanças um técnico contábil de prestação de contas; do setor de
licitação a advogada.
A observação livre limita-se a aspectos da realidade referentes a gestão
municipal da merenda escolar desde a solicitação de recursos federais até a prestação de
contas. Ainda, durante o período de entrevista com os diversos atores, procurou-se
captar as conversas informais, comportamentos e gestos que dizem respeito ao tema da
pesquisa.
40
Os atores escolhidos nas entrevistas foram chefes e coordenadores de programas,
técnicos de cada atividade relacionada ao PNAE como a área de recebimento e
distribuição de alimentos, financeiro e administrativo, diretores de escolas que
pertencem ao programa alimentar e voluntários do CAE. Os atores são membros
concursados e contratados da Secretaria municipal de educação, Coordenação do
PNAE, Secretaria municipal de finanças, escolas municipais de Castanhal e Conselho
de Alimentação Escolar.
Em relação à análise dos dados, utilizou-se a técnica de análise conteúdo como
forma de capturar na fala dos entrevistados aspectos frequentes em suas respostas
espontâneas relacionados aos aspectos centrais de interesse em cada pergunta efetuada
na entrevista semi estruturada.
Para a operacionalização desta proposta, seguiram-se os seguintes passos:
ordenação dos dados (transcrição das gravações, releitura do material, organização dos
relatos), classificação dos dados (elaboração dos núcleos de sentido) e análise final
(articulações estabelecidas entre os dados e a teoria).
Foi realizada análise documental, explorando-se, nos relatórios de atividades, as
informações relevantes sobre questões diagnosticadas na primeira etapa do estudo.
Outra parte do estudo foi à busca de informações em endereços eletrônicos oficiais de
órgãos e leituras de artigos relacionados ao tema objeto de estudo.
41
8 RESULTADOS DA PESQUISA
8.1 A execução do PNAE
O programa para alcançar a sua plenitude de execução precisa que haja
inicialmente a integração do governo federal, estadual e municipal. Cabe ainda ressaltar
que esta integração deve ser acompanhada das normas de execução técnica,
administrativa e financeira no programa conforme Resolução nº 26/2013 do conselho
deliberativo do FNDE. Cada entidade precisa colaborar com parte desta execução, seja
com documentação e recursos, com a parte técnica em apoio a atividades do programa e
com a responsabilidade de executa-lo de maneira eficiente.
Em Castanhal o governo federal participa com o depósito mensal dos recursos
financeiros que serão utilizados na compra dos alimentos para a merenda escolar à
Prefeitura de Castanhal e disponibiliza ainda o material de apoio no site do FNDE.
A execução do PNAE com a participação do estado continua no modelo de
gestão escolar centralizada, dessa forma evidencia-se que o estado não possui condições
para executar este modelo para gerir suas escolas em todo território e nem possui
condições com pessoal para gerir direto nas escolas como no modelo escolarizado.
Desta forma, utiliza-se dos municípios para gerir também as escolas estaduais em
conjunto com as municipais conforme o artigo 8° da LDB 9394/96, que determina “A
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de
colaboração, os respectivos sistemas de ensino”.
O governo do estado do Pará executa o PNAE por meio de apoio financeiro para
atender as escolas estaduais e o apoio tecnológico de acesso a internet por meio da
PRODEPA e o programa NAVEGAPARÁ, mais especificamente em Castanhal, através
da Rede Metro Castanhal (Coordenação do NavegaPará – SEDUC, 2016).
Para o município de Castanhal não se consegue com facilidade o acesso aos
dados em relação ao montante em apoio financeiro por parte do estado, mas a
coordenação do PNAE relata que os repasses são realizados, porém às vezes com algum
atraso. Quanto ao navegapará administrado pela coordenação da SEDUC não se
identifica qualquer apoio relevante ao programa ou se ao menos foi convidada alguma
vez pela prefeitura para se integrar ao programa.
Neste estudo, a coordenação do programa não comprovou por meio de nenhum
documento sua articulação com os órgãos governamentais nos âmbitos municipal,
estadual e federal e com outros da administração pública, ou privada, a fim de obter
42
colaboração ou assistência para a melhoria da alimentação escolar nas escolas.
Gonçalves (1998) e Azevedo (2001) apontam a distância entre as políticas executadas
pelos governos federal e estadual em relação aos municípios como um ponto fraco dessa
estruturação entre os governos.
Segundo relato da coordenadora já houve uma visita de aproximação junto ao
ministério publico estadual para receber orientações sobre procedimentos em casos de
desvio de conduta de funcionários nas escolas com a merenda escolar e uma visita a
escola agrotécnica de Castanhal com a finalidade de melhorar as práticas de
manipulação de alimentos e que existe uma boa relação com a vigilância sanitária
municipal que ajuda na fiscalização das escolas. Porém, nada comprovado
documentalmente.
A prefeitura participa da execução do PNAE em diversos momentos. Na
execução técnica, com sua nutricionista que elabora os cardápios semanalmente e
concorre também no controle de qualidade dos alimentos por meio de seu engenheiro de
alimentos na hora do recebimento dos produtos no depósito central da Prefeitura. Além
de colocar a disposição toda uma rede de funcionários que operam a área administrativa
e operacional como as merendeiras, diretores de escolas, e auxiliares administrativos.
Destaca-se que em Castanhal a política de gestão integrada funciona entre o
poder federal e municipal, mas fica a desejar a participação do estadual. Constata-se que
existe a falta ou a pouca sintonia entre o poder público estadual com os demais poderes
para este programa.
Durante as entrevistas desta pesquisa buscou-se descobrir se houve no passado
algum tipo de parceria do estado com o município no PNAE, mas as respostas sempre
foram de desconhecimento e que este tipo de parceria sempre fica em função da
política, cabe ao estado realizar o repasse de recursos e o município operacionalizar
sozinho. Diante destas afirmações evidencia-se que o programa jamais poderá funcionar
em sua plenitude sem a presença de todos os poderes.
Dessa forma a gestão pública integrada não funciona na prática: seja por falta de
coordenação nos relacionamentos (governança) entre as esferas de governo ou pela
precariedade desses relacionamentos potencializados pela falta de alinhamento político
entre as esferas de governo o que compromete a eficiência do PNAE.
A execução do PNAE no município de Castanhal foi concebida a partir das
entrevistas o que possibilitou a elaboração do fluxograma 1 a seguir que será divido em
43
três partes para uma melhor compreensão de cada atividade. Nele o governo federal
participa somente no momento da prestação de contas e no repasse, nos demais pontos
cabe a prefeitura executar o programa na sua totalidade.
Fluxograma 1 – Fluxograma da dinâmica de gestão do PNAE na Prefeitura Municipal
de Castanhal
Sim
Não
Fonte: Prefeitura Municipal de Castanhal
Elaboração o autor
Quando ocorre o repasse do FNDE ao caixa da prefeitura, a coordenadoria do
PNAE no município já deve possuir seu estudo de cardápios e sua programação de
aquisição de alimentos que é realizada em conjunto com uma pesquisa de preços que vai
alimentar todo o processo licitatório. Este é um momento de gargalo em todo o processo
devido a área de licitação poder sofrer recursos jurídicos, prejudicando todo um estudo
de compras.
Em Castanhal é utilizado o procedimento de chamada pública para aquisição de
alimentos, este procedimento inclusive é orientado pelo FNDE como sendo o mais
eficiente. No entanto, é mais exigente em documentação com as associações e
cooperativas que precisam possuir a documentação de aptidão ao Pronaf seja coletivo
ou individual.
Repasse de recursos do FNDE
para o Estado/Município
Planejamento dos cardápios e programação da aquisição de acordo com a meta nutricional do PNAE, aceitabilidade e
recursos disponíveis.
Complementação do recurso
por estados e municípios
Processo licitatório para aquisição de gêneros (concorrência, pregão e/ou registro de preço). Em Castanhal, utiliza-se a Chamada Pública.
Empenho e contratação das
instituições vencedoras
Pesquisa de preço
Análise da prestação
de contas
Contas
aprovadas? Suspenção do repasse de
Recursos do FNDE
44
Fluxograma 1 – Fluxograma da dinâmica de gestão do PNAE na Prefeitura Municipal
de Castanhal – continuação
Não
Sim
Não Não
Sim
Fonte: Prefeitura Municipal de Castanhal
Elaboração o autor
Após o empenho a empresa vencedora começa a encaminhar os gêneros
alimentícios conforme especificado no edital, cabe a prefeitura com sua logística fazer a
coleta de amostras para o controle de qualidade, se o produto é aprovado segue logo
para o armazenamento ou distribuição conforme solicitação da coordenadoria. Caso o
produto não seja aprovado no controle de qualidade o fornecedor opta em restituir ou
pede uma nova análise se for aprovado segue os trâmites normais, mas se não for,
ocorre a substituição do produto.
Fluxograma 1 – Fluxograma da dinâmica de gestão do PNAE na Prefeitura Municipal
de Castanhal – continuação
Fonte: Prefeitura Municipal de Castanhal
Elaboração o autor
Recebimento dos gêneros de acordo com especificação de edital em depósito centralizado
e diretamente nas escolas
Coleta de amostra para controle de qualidade
Produto
aprovado? Fornecedor opta por
substituir?
Reanálise do
produto
Produto
aprovado?
Substituição do produto
Registro no Sistema Pagamentos on line - FNDE
Distribuição e transporte às escolas
Conferência, recebimento e armazenamento na escola
Preparo e distribuição da alimentação escolar
Consumo
Recebimento das Notas Fiscais
Encaminhamento ao Financeiro da Prefeitura
Pagamento ao Fornecedor
Prestação de contas de acordo com a normatização
45
Estando o produto aprovado e entregue, chegamos a fase final, onde ocorrem
dois caminhos um de recebimento, conferencia, lançamento e pagamento de notas
fiscais e outro logístico onde acontecerá a distribuição, armazenamento, preparo e
consumo dos alimentos. Depois desta etapa anterior vem a prestação de contas onde é
verificado o que foi entregue com o que foi recebido dentro de uma normatização
documental.
Com este fluxograma a prefeitura de Castanhal, poderia realizar diversas
inovações como avaliar o tempo de execução em cada etapa do processo e desta forma,
buscar gargalos de execução. O fluxo ajudaria na avaliação do quantitativo de pessoal
para cada setor ou processo, evidenciando a eficiência no serviço público. A exemplo de
Castanhal que atualmente é composto somente por uma única pessoa que realiza o
lançamentos de pagamento no PNAE no financeiro.
O Fluxograma é uma forma de se ver a eficiência no processo de gestão como
um todo, mas cada etapa possui seus gargalos que precisam ser combatidos por meio de
estudos.
Assim como ocorre em outros municípios, Castanhal também possui autonomia
para administrar o dinheiro e competência para realizar a complementação financeira
para a melhoria do cardápio escolar. A transferência deveria ocorrer em 10 (dez)
parcelas mensais, com início em fevereiro de cada ano, para a cobertura de 200 dias
letivos. No entanto, constatam-se na realidade, atrasos nos repasses, de um lado o
governo federal reclamando da falta de documentação ou falta de prestação de contas
adequada via sistema, do outro lado a prefeitura reclamando que o recurso chega a
menos do que deveria.
Na execução do PNAE o setor de licitação tem seu grande destaque e
importância. È desta área que serão celebrados todos os contratos de compras da
alimentação escolar. Em Castanhal a área de licitação auxilia a coordenação do PNAE
nas compras de alimentos da merenda escolar por meio de publicação de editais de
pregão e de chamada pública.
Em Castanhal observa-se que a primeira etapa de um procedimento licitatório é
a cotação de preços dos produtos pré-definidos em cardápio, esta ação é de
responsabilidade da coordenação do PNAE. Da mesma forma, ressalta-se que
Guimarães, et al. (2001) afirma que a etapa da requisição é a primeira a ser realizada em
todas as compras, e deve conter todas as especificações elaboradas de forma correta
46
(considerando-se que só se faz a licitação de bens que tenham similar) e a indicação das
quantidades e necessidades.
Em seguida cabe o setor de licitação a elaboração de edital que para a compra da
agricultura familiar são as chamadas públicas. A coordenação do PNAE não realiza a
compra direta e da corroborando-se do mesmo pensamento Guimarães, et al. (2001),
explica que compra é um instrumento que dá, de forma definitiva, o direito de
propriedade de determinado bem para a administração e portanto, é uma aquisição de
bens, de forma parcelada ou integral.
Outra atividade na pesquisa que foi bastante explorada e acompanhada foi a
logística com a existência de uma espécie de central de compras na prefeitura de
Castanhal que facilita o trâmite das atividades, pois unifica o processo e simplifica o
controle logístico. Desta forma, há uma economia de recursos, pessoas, processos e
tempo, contribuindo para o avanço do setor público.
Diante desta constatação o processo de compra da Prefeitura pode ser melhor
estruturado a partir de um centro de compras o que tornará mais eficiente o processo
como observado por Assini et al. (2012), que aponta para o fato de vários órgãos
públicos já terem implantado central de compras, capacitando também os servidores
envolvidos, uma vez que a centralização das compras se constitui numa peça
fundamental dentro da logística utilizada pela Administração Pública para atender aos
anseios sociais.
O fato da administração pública se submeter à instauração de procedimento
licitatório para adquirir bens e serviços faz com que a central de compras seja submetida
a um controle e rigor excessivo, para que situações desconfortáveis não sejam geradas,
principalmente com compras desnecessárias ou superfaturamento nas aquisições. Os
processos licitatórios devem respeitar inúmeros atos e demandam um tempo razoável
para sua finalização, motivo pelo qual torna a central de compras tão importante para
Assini et al. (2012 p. 79).
Pela sua importância, no contexto da logística, o processo de compras públicas
necessita de um conhecimento jurídico para a sua execução, para que não haja erros que
possam ser questionados pelo Tribunal de Contas da União ou do Estado (ROSA,
2010).
A logística de suprimentos presente no processo de compra da merenda escolar
em escolas públicas é uma das tarefas a ser executada pelo gestor público destas
47
instituições, visto que o processo envolve, além da compra dos produtos alimentares, o
processo licitatório, o transporte, o tempo de entrega, o local de armazenamento
adequado destes produtos, as condições de armazenagem e o prazo de validade de cada
produto.
No PNAE a inspeção dos produtos nas escolas sejam eles perecíveis ou não
passam pela inspeção inicial da merendeira que foi devidamente treinada para esta
função e em seguida pela direção da escola, o acondicionamento de tudo é feito em
geladeira, freezer e uma sala tecnicamente preparada que funciona como dispensa.
Nesta pesquisa de campo duas escolas públicas municipais, foram visitadas na
busca de evidências sobre esta aceitabilidade do cardápio e sobre a visita do CAE nas
escolas. Na primeira escola conversamos com a diretora e professora da Escola
Municipal de Ensino Fundamental Manoel Pinto de Sousa, situada na R. Manoel Alves
de Prado - Titalândia, Castanhal/PA.
A escola atua na formação de cento e cinquenta crianças da primeira a quinta
série do ensino básico e mais de trinta adultos pela noite. Todos divididos em três turnos
de alunos, sendo um pela manhã, um a tarde e outro a noite com o EJA - Educação de
Jovens e Adultos trabalhadores com 15 anos ou mais que não concluíram o ensino
fundamental, existe ainda o projeto mais educação, uma espécie de reforço escolar para
manter por mais tempo as crianças na escola com atividades de educação física, dança,
teatro, leitura. A diretora da escola afirma que em todos os turnos há recebimento da
merenda escolar.
A gestão da merenda escolar é feita pela direção da escola, que inicia pelo
cardápio recebido semanalmente onde consta a previsão de merenda escolar a ser
recebida, os dados tem referência ao quantitativo per capita e a alimentação a ser
entregue, além do dia exato da entrega que deverá ser feita na presença da Direção ou
coordenação de secretaria e a merendeira da escola.
Segundo a diretora,
“na última visita do CAE na escola, foi realizado a
pesquisa sobre a aceitação da merenda pelas
crianças e o resultado foi de bom para excelente. A
prefeitura de Castanhal implantou também o
programa CAFÉ DA MANHÃ NA ESCOLA, pois
percebeu que muitas crianças já chegavam para
estudar com fome e pouco rendiam, pois só iriam se
alimentar depois das 10:00 h. Houve uns 3 anos
atrás o programa HORTA ESCOLAR cujo objetivo
48
era de mostrar as crianças de onde vem o alimento
do campo e em paralelo fornecer uma aula sobre
educação ambiental”.
Durante a pesquisa a merendeira da escola, relatou que ainda não participou de
nenhuma turma de capacitação da vigilância sanitária, mas já recebeu orientação do
CAE e da nutricionista da prefeitura, também aprendeu algo com as serventes da escola
que já participaram do curso de manipulação de alimentos.
Dentre suas funções está a responsabilidade de recebimento dos alimentos, a de
seguir rigorosamente o cardápio da merenda que fica semanalmente afixado na cozinha
para o conhecimento de todos, trata da limpeza da cozinha e da higiene e preparo dos
alimentos, para ela.
“sua preocupação maior é com a validade dos
alimentos, pois algumas frutas e legumes têm seus
prazos de validade mais curtos”.
A mãe de uma aluna matriculada na escola sempre que pode estar na escola da
filha, procura saber sobre a merenda escolar e o desempenho da filha, sempre foi bem
recebida pala direção e que participou de algumas reuniões onde foi abordado o tema
merenda escolar, mas que os pais pouco falam sobre esse tema porque nunca houve
reclamação dos filhos ou qualquer problema de saúde oriundo da merenda escolar e o
que percebe as crianças bem tratadas e alimentadas. Escuta sempre comentário de sua
filha que na escola a merenda são frutas, verduras, legumes, sucos, biscoitos, iogurte e
sorvete.
Para a mãe da aluna.
“as escolas do município são boas, já mudou de
bairro duas vezes e mudou a filha de escola
municipal, pensou que mudando de professor e de
escola a filha iria estranhar o estudo e a merenda,
mas descobriu que há um trabalho igual nas escolas
por onde passou sua filha e que não tem diferença
nas escolas sejam elas no centrou ou longe do
centro da cidade”.
A segunda escola visitada foi a Escola Municipal de Ensino Fundamental
Manoel de Oliveira Pastana, situada na Travessa Emaneces Porpino, Saudade II,
Castanhal/PA. Nesta entrevista conversou-se com a professora que ocupa o cargo de
direção há três anos, sendo responsável na formação de cento e sessenta e cinco crianças
da primeira a quinta série do ensino básico.
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A escola possui dois turnos de alunos, sendo um pela manhã e outro a tarde,
desta forma possui o recebimento somente de duas etapas de merenda escolar, segundo
a direção a aceitação da merenda escolar é boa e nunca houve a falta de fornecimento de
merenda para os alunos.
A direção relatou que o CAE realiza visitas de fiscalização na escola. Em 2015
em todas as visitas realizadas todos foram orientados sobre o acondicionamento dos
alimentos, vestimenta das merendeiras, reaproveitamento de alimentos, boas práticas de
manipulação de alimentos e outras orientações que se fazem necessárias. Buscam
sempre que possível, disponibilizar junto a Prefeitura capacitação para os gestores sobre
o tema merenda escolar, capacitação para as merendeiras. Em 2014/2015 foi criado
concurso municipal para premiar a melhor receita de merendeira do município.
Para a mãe de uma aluna matriculada na escola.
“no passado nas escolas de Castanhal não havia
toda essa preocupação por parte do município com
a merenda escolar. Sente falta do programa de
horta nas escolas, sua filha tinha dificuldades de se
alimentar com frutas, legumes e hortaliças como
alface, mas que agora já aprendeu na escola que
devemos nos alimentar de forma correta e que
existem pessoas trabalhando o dia inteiro para
fornecer alimento para as cidades”.
Todos os relatos das escolas visitadas se remetem a participação do CAE em
algum tipo de ação, mas pouco se observa na presença da comunidade. Para Pipitone et
al (2003) é inegável para o aperfeiçoamento do CAE que sua atuação seja vinculada as
decisões e a participação da população, para que assim haja uma maior efetividade das
suas ações e cumprimento das suas funções.
50
8.2 Estrutura administrativa da prefeitura
O Ministério da Educação em conjunto com o FNDE por meio da
RESOLUÇÃO/CD/FNDE Nº 38/2019, deixa claro que para uma entidade executora do
PNAE, possa atender as demandas de alimentação escolar em seu município é necessário
possuir estrutura para realizar processo licitatório; realizar o controle de estoque e o
armazenamento dos gêneros alimentícios; realizar a ordenação de despesas e a gestão e
execução dos contratos administrativos decorrentes do processo licitatório e prestar
contas dos recursos recebidos.
Porém, não há nenhuma recomendação por parte deste mesmo Ministério ou do
próprio FNDE de como as entidades executoras podem executar administrativamente o
PNAE, com pessoal, equipamentos, local adequado, ficando a cargo de cada gestor
local, tomar sua decisão em relação a sua demanda.
No município de Castanhal/PA os gestores municipais aplicaram dois tipos de
processos administrativos na execução do PNAE, um de forma centralizada que ocorreu
antes de 2013, onde tudo era decidido na sede da prefeitura; e a forma descentralizada
que ocorreu depois de 2013, onde foi dado o poder de decisão da maioria das atividades
aos coordenadores de cada área.
Essas medidas administrativas focadas na descentralização contribuíram, em
grande medida, para elevação da porcentagem do valor de aquisição da Agricultura
Familiar em relação ao repasse do FNDE para execução do PNAE uma vez que a taxa
de aplicação foi de 20,24% em 2013 e 27,82%, em 2014 (FNDE, 2015). As vantagens
de uma gestão descentralizada dos programas sociais foram apontadas como fator de
sucesso dos programas por Arretche (2000).
Nesta pesquisa observa-se que a prefeitura descentraliza o PNAE por meio da
secretaria municipal de educação – SEMED e durante a coleta de informações com a
coordenação do programa foi informado que as atividades administrativas se
concentram na produção de informações necessárias para subsidiar todas as etapas
relativas a identificação da demanda de alunos, elaboração de cardápios, coleta de
preços dos produtos locais, número de pessoal envolvido, realização da licitação para
execução, recebimento, armazenamento e a logística de distribuição da merenda, o que
é apresentado em relatórios exigido pelo FNDE.
Durante a entrevista este pesquisador só teve acesso ao levantamento do número
de matrícula de cada ano, um exemplo de cardápio semanal de uma escola e o número
51
de envolvidos na equipe da SEMED. Não se teve acesso ao principal documento do
programa que são os relatórios encaminhados ao FNDE. No entanto, no decorrer da
entrevista foi possível capturar informações sobre o processo de elaboração e execução
do PNAE em Castanhal.
A demanda licitatória do PNAE no município é grande se for levado em
consideração o valor alocado na aquisição de produtos agrícolas a serem consumidos
pelas escolas, em média de R$ 200.000,00 (Duzentos mil reais) ao mês. No entanto, o
processo de contratação de produtos pelo mercado institucional de alimentos resume-se
a duas chamadas públicas em que agricultores familiares se habilitam via associações ou
cooperativas para participar dos certames.
Para atender a estruturação administrativa na área de licitação do PNAE, a
prefeitura de Castanhal/PA não teve nenhum problema aparente, pois como já possuía
um setor específico para tratar de compras licitatórias, apenas passou ao setor a tarefa de
elaborar o edital, acompanhar o levantamento de preços, feito pela SEMED, realizar a
licitação específica seja na modalidade de pregão, seja na modalidade de compra direta
do produtor rural no formato de chamada pública.
Na merenda escolar é regra para a licitação respeitar a Resolução no 32/2006 do
FNDE, que determina que o programa incentive a compra de gêneros alimentícios
diversificados, dando preferência aos produzidos e comercializados em âmbito local,
respeitando-se os hábitos alimentares e as práticas pertencentes à cultura e da
preferência alimentar regional. A coordenadora do PNAE afirma que.
“alguns alimentos regionais como: macaxeira,
goma de tapioca, tapioca, polpa de cupuaçu, açaí
pasteurizado, jambú, tucupi, fazem parte da
alimentação dos alunos”.
A advogada da área de licitações responsável pela elaboração das chamadas
públicas no PNAE que compõem a equipe de compras da prefeitura de Castanhal,
relatou que no município como regra a legalidade dos atos não se pode misturar quem
realiza a cotação com quem executa a contratação até para não eivar de nulidade o
processo licitatório. Segundo a advogada da prefeitura.
“ainda observa-se precariedade por parte dos
participantes nos itens de documentação, pouco
conhecimento neste mercado institucional, pouca
publicidade dos editais ligados a alimentação
escolar, pois somente saí no diário oficial do
52
município que apesar de ser público, poucos tem
acesso on line, pouco conhecimento na modalidade
de chamada pública, pouca participação de
instituições no certame, sempre são as mesmas
entidades participantes, falta de organização de
outras associações e cooperativas em participar”
A estrutura administrativa do setor de licitação é pequena e enxuta, pois
atualmente é composto por um presidente e dois membros auxiliares que são servidores
efetivos e um advogado contratado para acompanhar com pareceres e ajudar na
legislação pertinente aos processos. Neste setor o maior desafio é o de estimular o maior
número de fornecedores, pois no caso de produtores rurais, somente o presidente da
Associação ou Cooperativa é quem participa das transações de compra e venda de
produtos, ficando os demais alienados do processo, porém, como a compra é feita junto
a pessoa jurídica seria interessante que os órgãos que atuam de forma integrada na
execução dos mecanismos de realização do mercado institucional fossem mais atuantes
e atuassem de forma efetiva na sistema de governança presente na relação entre os
produtores de maneira a reduzir a assimetria da informação na busca por um preço justo
e uma maior absorção de valor das vendas por parte dos integrantes das associações e
cooperativas.
No processo operacional constatou-se que a SEMED executa de forma exclusiva
o recebimento, acondicionamento, verificação e distribuição dos alimentos, sejam
perecíveis ou de maior duração nos vencimentos. Junto a secretaria existe um galpão
com freezer e pallets de madeira para acondicionar e preparar toda a distribuição.
O elevado número de contratados pela Prefeitura para exercer suas atividades no
setor de logística torna a execução da atividade de caráter precário uma vez que esses
funcionários não apresentam estabilidade funcional e podem ser desligado de suas
atividades em função de contingenciamentos, troca de grupo político a frente da
Prefeitura ou por ação judicial impetrada pelo Ministério Público para se fazer cumprir
a lei de responsabilidade fiscal e a contratação de concursados.
Para a coordenadora do PNAE em castanhal, o armazenamento e a logística de
distribuição dos produtos deveria ser mais bem estruturada para tornar eficiente o
processo acondicionamento dos produtos e a distribuição às escolas. A necessidade de
refrigeração dos alimentos perecíveis, a quantidade diária de alimento a ser preparado,
também deve ser analisada pelo gestor, respeitando-se o prazo dos dias letivos de cada
53
período letivo anual Rosa (2010). Portanto, é imprescindível que a merenda chegue ao
local de destino, isto é, nas escolas, em tempo hábil, com qualidade e quantidade
suficiente para atender a todos os alunos da instituição.
“ser mais bem equipada, com uma câmara
frigorífica, balança de precisão, com estantes no
formato de pallets, um maior número de servidores
que ajudassem tanto no recebimento, pesagem,
preparação e distribuição. Principalmente na
distribuição que atualmente consta somente com um
veículo pequeno porte que atende a fiscalização do
CAE e muitas das vezes precisa fazer várias viagens
para as escolas, aumentando o custo com
combustível e atraso nas entregas”.
A coordenação do PNAE no município por questões de logística definiu duas
formas de entrega para o fornecedor, sendo uma para produtos perecíveis direto nas
escolas e outra de produtos não perecíveis na secretaria municipal de educação no
almoxarifado central, tais entregas devem ser obrigatoriamente em veículos baú
refrigerados quando o produto necessitar. Da mesma forma relata Rosa (2010), com as
opções de modais, o rodoviário, o ferroviário, o aquaviário, o dutoviário e o aéreo,
porém, na escola, o principal meio de transporte utilizado no processo de compras é o
modal rodoviário, pois os demais necessitam de instalações fixas que não existem no
município.
Na realidade em Castanhal segundo relato da coordenação do PNAE e da área de
licitação conforme previsto em edital, cabe aos fornecedores a entrega dos gêneros
alimentícios, sendo que os meios de transporte utilizados dependem de cada
estabelecimento fornecedor, sendo normalmente veículos de pequeno porte, como
caminhonetes e caminhões refrigerados. Como levantado por Souza (2011), no PNAE a
entrega dos produtos é de responsabilidade dos agricultores e suas organizações
conforme programado no edital. Este procedimento logístico rodoviário é frequente
entre as prefeituras e esta definição se deu por orientação dos órgãos de fiscalização e
controle do PNAE como citado por Rosa (2010).
Os alimentos não perecíveis em grande quantidade são armazenados no
almoxarifado central, pois passam pela verificação do controle de qualidade por parte
do tecnólogo de alimentos que aprovará para o consumo dos alunos. Segundo o
Tecnólogo de alimentos.
54
“a inspeção inicia-se com a anotação dos dados
dos lotes, data de validade e que tipo de produto
está sendo recebido nas caixas ou sacas, em seguida
passam pela coleta de amostragem onde evidencia
se a cor, o cheiro, o peso, quantidade entregue, se
salta algum líquido ou está vazando, latas
amassadas não são recebidas. A estrutura de
recebimento é bastante criteriosa, pois ocorre a
inspeção da vigilância sanitária no local e o próprio
tecnólogo de alimentos atesta em conjunto com a
nutricionista via documentos próprios que tudo está
conforme as normas técnicas de saúde alimentar
para o consumo humano. Vale ressaltar que caso
algum lote de alimento não seja aprovado, o
fornecedor é chamado para substituir até que este
alimento passe na inspeção”.
Porém, nem tudo é uma verdadeira perfeição dentro da gestão administrativa e
da operacionalização, como exemplo foi citado que:
o almoxarifado central em pouquíssimo tempo não irá mais comportar a
demanda com o aumento expressivo de alunos na rede pública,
que o efetivo de estoquistas (auxiliares) poderia ser aumentado,
a coordenação não dispõem de um automóvel exclusivo para entrega dos
produtos,
a grande maioria de colaboradores na coordenação do PNAE não é
concursada, podendo a qualquer momento ser retirada, gerando um
retrabalho de treinamento em caso de entrada de novos colaboradores,
instrumentalização para equipe com equipamentos de leitura ótica para
um melhor controle de entrada e saída de estoque,
além de um sistema que se interliga as escolas com a coordenação do
PNAE,
A atividade financeira no PNAE fica a cargo da secretaria municipal de finanças
– SEFIN. As demandas são apenas de recebimento de recurso, lançamento de
informações via sistema para o FNDE e pagamento de fornecedores. Todos esses
processos atualmente são realizados por uma única pessoa. Essa situação mostra o
elevado de risco na atividade, pois ninguém mais está habilitado para tal função
configurando-se uma verdadeira caixa preta. A Prefeitura entende que uma única pessoa
na função financeira do PNAE é suficiente, mas para quem está gerindo o trabalho
55
relata que é cansativo e exige muita atenção no lançamento das informações, além dos
sistemas não ajudarem, pois não conversam entre si, gerando sempre um retrabalho final
na execução do serviço.
Na prefeitura de Castanhal, foi detectado que a participação da população no
processo de gestão do PNAE é quase inexistente, pois a sociedade civil se faz
representada junto ao CAE como membro, porém, não foram encontradas evidências de
práticas de gestão compartilhada com a comunidade escolar. A existência do CAE
atende, minimamente, a representação popular como preconizado por Abrucio (2007),
quando trata da descentralização administrativa como forma de uma maior participação
cidadã e inovações.
Há ainda evidências na pesquisa que a prefeitura de Castanhal aparentemente
cumpre os quatro eixos de capacidade de auto-organização, de autogoverno, normativa
própria e de autoadministração citados por Andrade (1998). Com efeito, tem-se uma
estrutura administrativa autônoma que resulta, em parte, das práticas administrativas
levadas a efeito pela gestão municipal no poder a época da pesquisa.
Fica claro que a adequada estrutura da gestão municipal contribui em muito na
operacionalização e prestação de contas do programa. Esta constatação vem ao encontro
do estudo desenvolvido por Vianna e Tereso (1997) que destaca a importância da
estrutura administrativa para oferecer as condições técnicas e administrativas
necessárias ao desenvolvimento e sucesso do programa.
Evidencia-se por meio desta pesquisa que, em termos estruturais, a gestão
municipal criou condições técnicas para desenvolver as etapas necessárias de gestão do
PNAE em um contexto de descentralização proposto pelo Fundo Nacional de
Desenvolvimento Educacional (FNDE) de forma a atingir a institucionalização no plano
municipal de condições mínimas necessárias a efetivação da política pública
(ARRETCHE, 2000). Porém, mostra-se que a prática da gestão municipal
descentralizada em Castanhal não atende aos preceitos que regem um modelo de gestão
integrado, em que o fluxo de registros segue de maneira conecta entre os setores de
forma a tornar possível a produção e acesso a informação, configurando-se em um
paradoxo da administração do município diante do que é evidenciado por Saviani
(1999), Fleury (2006) e outros autores.
Deve-se levar em conta ainda que uma estrutura administrativa é cara e não pode
ser cruzada com outras atividades já realizadas, sob pena de haver fracasso no programa
56
por desvio de função e qualificação necessária para a atividade a ser desenvolvida.
Observou-se na pesquisa que a prefeitura não tem como manter com exclusividade em
todas as áreas um profissional só para o PNAE, mas sim um profissional mais
qualificado que contribua com o programa.
Durante o levantamento de dados da pesquisa e as informações disponibilizadas
elaborou-se o organograma apresentado na Figura 1 para ilustrar melhor como ficou a
distribuição de responsabilidades na descentralização das atividades, uma vez que, até o
ano de 2012, toda estrutura administrativa do PNAE encontrava-se na Secretaria
Municipal de Educação (SEMED) sobrecarregando toda a equipe com atividades que
deveriam ser realizadas por outros setores.
Figura 1 - Organograma de distribuição de responsabilidades no PNAE
Fonte: Prefeitura municipal de Castanhal
Atividades como de contabilidade, financeira e de licitação, foram transferidas
para a secretaria de finanças e até o CAE é um bom exemplo, pois não possuía local
definido para suas atividades próprias, e depois, passou a contar com o apoio da
prefeitura e uma sede administrativa na casa dos conselhos. Essa mudança estrutural
não deixa de ser uma nova prática administrativa resultante, em grande medida, da
descentralização como evidenciado por Abrucio (2007).
57
8.3 Recursos humanos empregados na execução PNAE
Na secretaria municipal de educação em Castanhal, localiza-se a coordenação do
PNAE, exercida por funcionária de carreira da prefeitura, no cargo de nutricionista
municipal e membro do CAE. A coordenadora no PNAE descreveu sua estrutura
administrativa como enxuta, pois conta com 13 funcionários em que mais de ¾ deles
são contratados sem vínculo funcional com a Prefeitura, entre os contratados tem um
técnico de alimentos, profissional da mais alta importância no processo de aquisição de
alimentos e no seu acondicionamento (Tabela 4).
Tabela 4 – Estrutura de pessoal e função administrativa realizada no PNAE
Função Quantidade Condição Contratação Carga horária
Nutricionista 01 Concursada 40h
Tecnólogo de alimento 01 Contratado 40h
Estoquista 02 Contratados 30h
Agente administrativo. 01 Concursado 30h
Apoio
Apoio
7
1
Contratados
Concursado
30 h
Fonte: SEMED/coordenação do PNAE
A coordenação conclui que:
“... atualmente o efetivo poderia ser maior, o
trabalho renderia mais se não houvesse a falta de
veículos para ajudar nas entregas e que dos treze
colaboradores somente três são concursados, que
em caso de mudança de governo tem que treinar
novamente os novos contratados, os concursados já
estão a três anos nas funções que desempenham...”
Essa situação precária fragiliza a consecução das atividades do setor de merenda
escolar em decorrência da incerteza gerada pelo cargo temporário do funcionário e
compromete a implantação e manutenção das diretrizes estabelecidas pelo FNDE no
que tange a capacidade auto administrativa da Prefeitura de manter e prestar os serviços
relativos a oferta da merenda escolar no município (ANDRADE, 1998).
No município de Castanhal a nutricionista também ocupa o cargo de
coordenadora do PNAE e possui a atribuição de planejar os cardápios das escolas de
acordo com as orientações do FNDE, e da disponibilidade de produtos locais. Ela
também faz a gestão de todas as fases PNAE auxiliada pelos setores financeiro e de
58
licitação e o CAE. Realiza a gestão da informação sobre alunos nas escolas municipais e
estaduais para fins de cálculo do repasse de recursos federais advindos do FNDE, bem
como o controle dos alimentos adquiridos, que vai desde o recebimento, estocagem e
distribuição para as escolas, cotação anual de preço dos alimentos que serão licitados
para o próximo exercício e o treinamento das merendeiras das escolas.
Diante do observado e relatado pela coordenação do PNAE tem-se a impressão
que o município atende as exigências previstas na gestão do PNAE pelo FNDE. No
entanto, foi observado pelo pesquisador que a precariedade funcional dos servidores
municipais compromete a execução do programa nas diferentes etapas, desde a
licitação, passando pela gestão das operações e de finanças até geração dos relatórios
finais, o que pode ser expresso pela porcentagem do valor utilizado na aquisição de
produtos da Agricultura familiar que, em 2011, último ano de uma legislatura municipal
iniciada em 2008 a taxa foi de 6,44% o que pode ser explicado, em parte, pela
necessidade contigencial da Prefeitura em reduzir o número de servidores contratados.
No primeiro ano da legislatura de 2012 a 2015 a taxa foi de 16,42% (FNDE, 2016) e
reflete as mudanças administrativas e de pessoal que atua no programa conforme relato
da Coordenação do Programa.
Essa situação mostra certa incongruência entre aquilo que se observa na
estrutura administrativa elaborada pela Prefeitura para executar o programa e a condição
real da execução, em que se percebe: acumulo de funções administrativas; precariedade
funcional dos servidores; estrutura logística deficitária, entre outros aspectos menos
importantes.
A configuração de cargos e funções administrativas observada em Castanhal
atende as demandas por alimentos das 98 escolas do município, com uma relação de
quase 8 escolas para ser atendida por cada funcionário. Essa taxa fica bem abaixo da
calculada por Vianna e Tereso (1997) para a prefeitura de Campinas em que cada 2
funcionários respondem por 20 empresas o que mostra a superioridade no atendimento à
merenda escolar decorrente, em grande medida, da gestão de recursos humanos
contratado de forma adequada e a existência de estrutura logística para viabilizar a
execução das atividades.
59
8.4 A Demanda de alunos atendida pelo PNAE no município
O quantitativo de alunos atendidos pela Prefeitura de Castanhal alcançou 51.000
em 2010, sendo que a maior parcela destes foi beneficiada com refeições e lanches e
outra com o café da manhã. Esse número chegou a 56.546, em 2015, com um aumento
de quase 5.000 novos alunos inseridos no programa nos últimos cinco anos, e os
atendidos com o café da manhã chegou 4.760.
Segundo a coordenação do PNAE em Castanhal é possível que parte destes
alunos seja fruto do aumento do desemprego gerado pela crise econômica na região, ou
seja, parte dos alunos da rede privada passou a integrar a rede pública de ensino, o que
demandou uma melhor estruturação administrativa do setor. A tendência de aumento do
número de alunos deve se manter nos próximos anos por conta do arrefecimento da
crise econômica nacional e seus reflexos no município com efeitos diretos sobre a
redução dos postos de trabalho e a decisão dos pais em remanejar seus filhos da escola
particular para escola pública.
Como o programa de Café da manhã é mantido como recursos próprios da
Prefeitura do município a Coordenação relata que se persistir a redução da arrecadação
própria do município a perspectiva é de ter cortes neste programa de forma a adequar
seus custos aos recursos alocados pelo poder público sem ter que finalizar o programa
que foi bem recebido pelos alunos e contribui para melhorar as condições nutricionais
dos discentes e o seu poder de absorção de conhecimento repassado em sala de aula.
Para a coordenadora do PNAE em castanhal o objetivo do PNAE sempre foi
“o emprego da alimentação saudável e adequada,
compreendendo o uso de alimentos variados,
seguros, que respeitem a cultura, as tradições e os
hábitos alimentares saudáveis, contribuindo para o
crescimento e o desenvolvimento dos alunos e para
a melhoria do rendimento escolar, em conformidade
com a sua faixa etária e seu estado de saúde,
inclusive dos que necessitam de atenção específica”.
Sua clientela atendida vai desde a creche, educação infantil, ensino fundamental,
ensino médio, EJA, escola quilombola até a APAE. O objetivo do programa Café da
manhã é reforçar a alimentação escolar com o oferecimento de mais uma refeição aos
alunos, principalmente de escolas situadas em bairros periféricos. O projeto foi iniciado
60
em 2010 com custeio próprio da prefeitura de Castanhal, possui a clientela atendida
especificamente na educação infantil e ensino fundamental.
Para Valente (1996) no intuito de enfatizar a formação de hábitos alimentares
saudáveis, o PNAE propõe, em sua base legal, alguns princípios, dentre eles o respeito
aos hábitos alimentares saudáveis, como as práticas tradicionais que fazem parte da
cultura e da preferência alimentar local. Dessa forma, o programa contribui para a
preservação dos hábitos alimentares regionais.
Na pesquisa junto a nutricionista da prefeitura de Castanhal, que também assume
a condição de Coordenadora do PNAE, questionou-se sobre o estudo dos hábitos
alimentares locais, levando-se em conta quanto à elaboração dos cardápios para
alimentação escolar, a nutricionista informou que não existem exatamente estudos
técnicos em relação a hábitos alimentares. Porém, alguns alimentos regionais como a
macaxeira, goma de tapioca, tapioca, polpa de cupuaçu, açaí pasteurizado, jambú,
tucupi, fazem parte da alimentação dos alunos conforme nos ensina Valente (1996) em
relação aos hábitos alimentares regionais e o respeito a cultura e a preferencia alimentar
local.
Nesta etapa da pesquisa os relatos apresentados pela Coordenação do PNAE
sugerem que o processo de gestão integrada com demais órgãos da esfera estadual e
federal não é uma realidade no município, seja por uma acomodação das partes
envolvidas na operacionalização do PNAE, ou por falta de mecanismos de cobrança da
sociedade do município no que tange a sua participação social na gestão municipal
como forma de exercer seu direito de cidadão e exigir a execução dos programas sociais
de forma eficiente e efetiva conforme preconizado por Gonçalves (1998), Azevedo
(2001), Gattai (2008) no que se refere aos modelos de gestão integradas de programas e
seus reflexos no desenvolvimento de localidades.
61
8.5 A Gestão do Conselho de Alimentação Escolar - CAE
O CAE do município de Castanhal/PA passou a ter reconhecimento legal por
meio do Diário Oficial Municipal, edição 249, ano XIX, publicado entre os dias 12 a 18
de outubro de 2013. Sua composição é de um representante do poder executivo,
indicado pelo chefe desse poder, dois representantes das organizações civis e dois
representantes dos professores, indicados pela associação de pais e professores e/ou
conselhos escolares. No ano de 2015, sete pessoas atuaram como conselheiros do CAE
com a nobre função de gerir o programa da merenda escolar no município.
Cada membro titular do CAE possui um suplente da mesma categoria, sua
nomeação é feita por decreto do Prefeito municipal, seu mandato tem duração de 04
anos, podendo ser reconduzidos de acordo com a indicação dos seus respectivos
segmentos, o exercício do mandato de conselheiro do CAE é voluntário e constitui de
serviço público relevante.
O processo para eleição da presidência e vice-presidência do CAE, ocorre em
reunião especialmente convocada para tal fim, com quórum de 50% mais um dos
membros. O presidente eleito ficará responsável por coordenar o CAE, assim como ser
o elo entre o FNDE e a fiscalização da merenda escolar no seu município.
A composição mínima do CAE foi estabelecida desde a sua criação com sete
membros ativos e seus suplentes. No entanto, Nascimento (2013) mostra que há casos
em que foi eleito o dobro de membros, o que mostra o interesse da sociedade em
participar dos sistemas de controle e execução de políticas públicas.
A gestão do CAE tem como ferramenta administrativa em suas reuniões a
utilização de Ata para registrar todas as suas decisões conforme orienta o FNDE. Nesta
pesquisa solicitou-se ao CAE de Castanhal acesso às Atas das últimas reuniões, no
entanto, não foi disponibilizado, pois a presidente do CAE anterior informou que havia
perdido e não havia cópias, não havia nada salvo em computador, sempre com
dificuldades em apresentar o que se havia feito em anos anteriores. Tal situação mostra
a frágil composição do CAE de Castanhal o que estimula a falta de transparência
administrativa e distorce as diretrizes do programa e de sua execução, pondo em risco
os objetivos estabelecidos pelo FNDE para execução do PNAE dado a sua importância
como política social de melhoria da educação e da redução das desigualdades presentes
no meio rural (ABRAMOVAY, 2007).
62
Neste aspecto ligado a tomada de decisão do CAE em reuniões, a avaliação da
gestão operacional do conselho de Castanhal, ficou prejudicada, seja na parte
operacional ou administrativa, pois, é por meio da Ata do CAE que se faz os registros
das deliberações coletivas sobre os planos de aquisição de produtos, definição de
cardápios e as prestações de contas, ações que deveriam se tornar públicas conforme
orienta o FNDE (2015) e cujos desdobramentos levam a desvios de recursos públicos,
aplicações indevidas e a ineficiência da aplicação do recurso público.
Como consequência desta falta de organização nas reuniões as políticas públicas
previstas para serem aplicadas e a institucionalização do programa no plano local, ficam
prejudicadas sem a presença do estado, perdendo o município, o programa e a
sociedade.
O FNDE orienta que as reuniões aconteçam no mínimo uma vez ao mês para
que se possa exercer um acompanhamento maior do PNAE, prevenindo e corrigindo
eventuais falhas que apareçam durante a sua execução. Por esta análise evidencia-se que
as reuniões são um gargalo para os CAE. No município de Castanhal foi relatado, pela
coordenação do programa, que ocorre uma reunião ao mês, porém não se pode
evidenciar por via documental tal afirmação.
Diante da ausência de registros oficiais ou da negação ao acesso foi realizada a
entrevista com o vice-presidente do CAE que relatou
”que são realizadas visitas nas escolas, que é
imprescindível que os conselheiros conheçam as
cozinhas, as despensas e os refeitórios das escolas
para avaliar o gerenciamento de estoque, o
cardápio, a higiene na preparação dos ingredientes
e o fornecimento dos mesmos.”
Buscou-se em Castanhal observar a infraestrutura administrativa e operacional
do CAE e observou-se que existe uma nutricionista que também é a Coordenadora do
programa e tecnólogo de alimentos para trabalhar na logística dos alimentos. Belik e
Chaim (2009) relatam que 27,5% dos municípios brasileiros participantes do PNAE, em
2005, não tinham nutricionista contratado, ou o número de profissionais é insuficiente
para atender a demanda do município.
Silva e Danelon (2013) mostram o quanto é problemático para a segurança
alimentar a ausência de nutricionistas. O Conselho Federal de Nutricionistas revelou
que expressiva parcela dos municípios brasileiros ainda não conta com este profissional.
63
Em 2005 dos 5.564 municípios atendidos pelo PNAE, 1.830 possuíam nutricionistas
cadastrados. (FNDE, 2016)
Para o programa de alimentação escolar, o nutricionista tem varias funções, não
só pela questão nutricional ou de saúde alimentar, mas também pela importância
estratégica em um município, pois este profissional é responsável pela educação
alimentar de milhares de crianças e colabora diretamente com as políticas públicas
voltadas a educação, saúde e de gestão ambiental. Uma criança bem alimentada gera um
maior rendimento escolar, evita problemas de saúde, reduz gastos nos postos de saúde e
o desperdício com a alimentação em casa.
Entretanto, ainda de acordo com o referido Conselho, tem havido aumento na
participação desse profissional no programa, como resultado, entre outros fatores, da
Resolução Nº 358, de 18 de maio de 2005, que definiu as atribuições técnicas do
profissional no PNAE e estabeleceu parâmetro numérico de nutricionistas responsáveis
técnicos que devem atuar no programa, calculado de acordo com o número de alunos e
as modalidades de ensino presentes em cada município.
Segundo o Conselho Federal de Nutricionistas (2012), entre os anos de 2005 a
2007, houve um aumento de 64% no número de municípios cujo PNAE contava com
esse profissional, fortalecendo uma das etapas de gestão do programa em atenção a
melhoria da qualidade da merenda oferecida aos alunos, assim como a criação de
cardápios mais adequados de acordo com as bases alimentares do local.
Em relação aos demais profissionais que manipulam os alimentos, apurou-se nas
escolas de Castanhal que existem em média duas merendeiras por escola e que foram
servidos 148 refeições por dia em cada escola.
Para a infraestrutura administrativa do CAE, constatou-se em pesquisa de campo
que o seu funcionamento ocorre na casa dos conselhos com sala refrigerada, equipada
com mesas, cadeiras, computador e telefone celular para os conselheiros usarem em
serviço. No entanto o transporte para fiscalização nas escolas é o mesmo veículo
utilizado pela SEMED.
Existem críticas à infraestrutura do programa, no que se refere tanto à ausência
de estrutura física para a aquisição e o armazenamento de gêneros, especialmente, o
acondicionamento dos perecíveis que demandam a utilização de freezers.
Outra crítica apontada pelos conselheiros na pesquisa de Silva e Danelon (2013)
foi a inadequação de equipamentos, de utensílios, da área física das cozinhas e de
64
mobiliários. Ressalta-se que na pesquisa de campo em Castanhal, as cozinhas, móveis,
utensílios e equipamentos utilizados nas escolas, constam todos em total condição de
uso para a merenda escolar, inclusive no que se refere a condicionamento refrigerado.
Na gestão do CAE, o item de zelo pela qualidade de alimentos é algo que muito
preocupa os conselheiros. Porque está ligada a saúde pública de terceiros e a
responsabilização via ministério público de ação civil pública por não observância a sua
competência. O mesmo ocorre com a aceitabilidade dos cardápios oferecidos, que
quando ocorre pouca aceitabilidade resultam em série de problemas de saúde e de baixo
rendimento escolar. Normalmente isso ocorre, segundo relato da coordenação, porque o
alimento não faz parte da cultura alimentar dos estudantes ou porque não foi agradável
ao paladar deles.
A partir dos relatos dos membros do CAE, constatou-se que são realizados tais
acompanhamentos nas escolas. Buscou-se algum tipo de documento que comprovasse
tal afirmação, mas nada foi evidenciado de forma documental, apenas relatos o que
carrega de incerteza o conteúdo deles. Para Pipitone et al. (2003), a participação na
elaboração dos cardápios possibilita ao conselho verificar se estão sendo respeitados os
hábitos alimentares dos usuários do programa e as vocações agrícolas regionais, bem
como comprovar a utilização preferencial de produtos in natura em detrimento dos
produtos previamente formulados.
Em Castanhal segundo relatos da coordenação do PNAE, do vice-presidente do
CAE e das diretoras das escolas visitadas, o CAE visitou as escolas e realizou diálogo
com os alunos, professores e merendeiras sobre a qualidade dos alimentos, tipo de
alimentos que são ofertados, sabor e quantidade mesmo que de forma empírica, mas
realiza. O que nunca foi realizado por esta gestão foi a aplicação do teste de
aceitabilidade nas unidades escolares.
O fato de não ser aplicado um modelo de teste orientado pelo FNDE, pode gerar
várias linhas de implicação. Entre elas a de não ter um modelo técnico de avaliação já
testado e comprovado em várias cidades, não ter uma avaliação sobre os hábitos
alimentares dos alunos, não ter um cálculo mais preciso sobre o desperdício e, ainda
acima de tudo, não ter relatórios oficiais que poderiam ajudar o nutricionista na
melhoria da alimentação escolar e ao FNDE sobre estudos regionais de hábitos
alimentares, saúde escolar e desenvolvimento educacional.
65
Como síntese do que foi observado, a partir dos levantamentos de campo
realizados junto ao CAE, tem-se fortemente presente a ausência de registros e a sua
publicação para controle por parte da sociedade como vislumbrado pelos formuladores
da política pública de alimentação escolar cujo referencial teórico repousa sobre gestão
pública integrada e a descentralização da política pública. Como consequência direta
desse fato é que a população fica sem acesso a informação de como o recurso público é
utilizado.
66
8.6 A Gestão financeira do PNAE
Em Castanhal, a secretaria municipal de finanças é a responsável pela gestão
financeira do PNAE que vai desde o recebimento até a prestação de contas ao FNDE. A
técnica de finanças, efetiva da prefeitura de Castanhal, foi a responsável por todas as
informações durante a pesquisa, ela informou que todo o processo financeiro do PNAE
está condicionado ao sistema de gestão de prestação de contas da merenda escolar e que
trabalha começou a utilizar este sistema em 2012. O setor financeiro da prefeitura de
Castanhal possui em torno de dez funcionários, porém somente a Sra. Eleni trabalha
especificamente com a prestação de contas de verbas federais e estaduais e entre elas a
prestação de contas da merenda escolar junto ao FNDE. Essa estrutura mostra que a
execução do PNAE se dá de forma integrada e descentralizada como preconizado por
Almeida (1996).
No ano de 2015 o repasse para compras de produtos da agricultura familiar
chegou a soma de R$ 3.823.864,00. Porém, deste total houve uma sobra para ser
reutilizada em 2016. Deve-se salientar que nesta mesma linha de estudo Prado et al.
(2013) em sua pesquisa já apontava como um ponto frágil no programa a não aplicação
de 30% por parte das prefeituras na aquisição dos alimentos oriundos da agricultura
familiar seja por falta de recursos, seja por não desejar aplicar como desenvolvimento
local, deixando de incentivar a economia municipal. A entrevistada relatou que alguns
anos consegue-se aplicar no todo, mas em outros não, depende da característica de cada
governo. Daí a necessidade se ter o CAE independente e atuante, que discuta e delibere
sobre a aplicação dos recursos do PNAE e sua execução entre as escolas do município,
fato que não ocorre em Castanhal conforme relato da funcionária.
Para 2016 o valor orçado foi de R$ 3.200.000,00 (três milhões e duzentos mil)
de repasse do FNDE que será paga em dez parcelas, referente à compra de produtos da
agricultura familiar, valor inferior ao do ano anterior, representando 26% do valor a ser
aplicado para chamadas publicas com produtores rurais e o restante de 4% cabe a
prefeitura como contra partida ao programa, alcançando o mínimo exigido de 30%.
Em 2016 o valor foi abaixo do esperado pela prefeitura, pois receberam a
informação que em virtude da crise econômica o valor seria inferior ao de 30% que
deveria ter sido repassado. Mas a entrevistada apenas lembrou que por ser ano de
eleição é bem provável que mais recursos sejam recebidos dentro do prazo legal que
antecede as eleições.
67
A Sra. Eleni relatou que a gestão financeira em Castanhal não é realizada apenas
pelo seu administrador responsável, já que conta com o apoio e com as decisões de
todos os envolvidos no PNAE. É bem observado este relato porque corrobora-se com o
observado por Ramires, Horta e David (2012), no que tange a importância dos gestores
administrem com critérios as três etapas consideradas fundamentais nesse processo,
além de ser muito importante que eles alertem os funcionários que auxiliam nesse
processo para a obrigação de atender às questões legais, funcionais e operacionais, uma
vez que a coordenação, o setor financeiro, o CAE e as escolas integram o sistema de
administração pública da educação, devendo ser observados os princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
No entanto, como observado a publicidade dos atos do CAE não foi feitas na
gestão em foco como relatado pela presidente do CAE, o que rompe com um dos
princípios da administração pública e acaba por disseminar a ideia da ausência de
transparência da gestão do PNAE em Castanhal e com isso não atende os ditames
apresentados pelo FNDE (2016).
A entrevistada declarou que a prestação de contas do programa em Castanhal
funciona conforme a legislação exige e da mesma maneira que outros municípios
realizam. Observa-se que para Ramires, Horta e David (2012, p. 38) a prestação de
contas é como um conjunto de documentos comprobatórios das despesas efetuadas.
Entretanto, esse conceito vai além da mera exigência legal, já que todo gestor público é
obrigado a prestar contas dos recursos recebidos, sob a pena de sanções previstas em lei.
Observa-se ainda que em Castanhal não a vontade dos gestores em inovar com
as informações financeiras. O CAE poderia dar uma resposta à sociedade, destes
recursos de quanto refletiu e causou impacto no desempenho, na aprendizagem e na
saúde dos alunos. No entanto o que se tem são mecanismos de recebimento e prestação
de contas, sem nunca demonstrar a verdadeira eficiência da aplicação dos recursos
públicos.
Por isso, a necessidade da transparência para gerir e principalmente, de prestar
contas, ressaltando que a disponibilização de maneira clara e objetiva das informações
relativas à gestão dos recursos da merenda escolar, mais do que uma exigência formal
dos órgãos de controle, é fundamental como meio de comunicação e satisfação para os
principais envolvidos no processo de gestão pública: a sociedade. (RAMIRES, HORTA,
DAVID, 2012, p. 41),
68
De acordo com David, Sanábio e Fabri (2012, p. 153) as práticas
descentralizadas que hoje percebemos na educação pública no Brasil representam um
avanço que deve ser estimulado e intensificado. A gestão financeira no PNAE deve ser
acompanhada de novas práticas de governança, que reforcem os princípios de
responsabilização, de integridade, transparência e eficácia na gestão da educação.
Observa-se que na área da gestão financeira do PNAE em Castanhal não houve nenhum
tipo de evolução de novas práticas, salvo os sistemas disponibilizados pelo FNDE.
Ainda de acordo com David, Sanábio e Fabri (2012, p.148), a transparência é
também essencial para ajudar a assegurar que os dirigentes são verdadeiramente
responsáveis e isso é importante para uma boa governança. Destaca-se que a prestação
de contas das prefeituras relativas ao PNAE, inclusive a de Castanhal aparecem no site
do FNDE somente por uma questão de legalidade, mas não há outro sistema
disponibilizado de acompanhamento dos gastos públicos nos municípios.
Em Castanhal consta-se que a gestão do processo financeiro de pagamento das
notas fiscais emitida pelos fornecedores da merenda escolar é burocrático não no
sentido de controle, mas no sentido de demora desnecessária. As notas passam por no
mínimo oito departamentos e levam em média mais de 25 dias até serem pagas,
lembrando que atualmente o processo de pagamento já é todo informatizado. O que
mostra a ineficiência da gestão do PNAE decorrente, em grande medida, pela estrutura
burocrática institucionalizada e executada de forma precária.
69
8.7 O mercado institucional de alimentos
A cada ano, o mercado institucional de alimentos vem se tornando um atraente
negócio que movimenta bilhões de reais, o que demonstra seu potencial para auxiliar as
comunidades e governos locais na resolução de problemas políticos, sociais,
econômicos e ambientais relevantes por meio de compras públicas sustentáveis, não
significando que o menor preço deva ser critério único e indispensável.
Este numerário financeiro de alimentos advém de programas como o PAA e
PNAE que são executados de forma descentralizada pelos estados e municípios. Com a
promulgação da Constituição de 1988 a alimentação escolar tornou-se um direito da
criança em recebê-la e dever do Estado oferecê-la (BRASIL, 2006).
No início do mercado institucional de alimentos apenas os grandes
empreendedores (redes de supermercados) poderiam fornecer a alimentação para as
escolas e não havia uma variação do cardápio de acordo com suas particularidades
regionais, em certos casos o alimento que chegava à determinada região sequer era
conhecido por seus consumidores.
A expressão da “semeadura ao supermercado” descreve bem o domínio da
indústria de alimentos da produção, da distribuição e na venda dos alimentos. Essa
indústria tem poder sobre as safras, ou porque é proprietária da terra que produz
alimento, ou porque ela arrenda, ou ainda garante a compra de toda a produção
(HELENE; MARCONDES; NUNES, 1994, p. 5).
Com o aprimoramento do PNAE e a existência de uma política que assegura a
alimentação escolar, o mercado institucional de alimento escolar tomou um
direcionamento jamais imaginável para a sociedade, pois a prefeitura ou as escolas
passaram a comprar alimentos diretamente das famílias integrantes do Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF.
O PRONAF foi criado como suporte financeiro às atividades agropecuárias, para
implantação, ampliação ou modernização da estrutura de produção, beneficiamento,
industrialização e de serviços, no estabelecimento rural ou em áreas comunitárias rurais
próximas, de acordo com a apresentação de projetos específicos. Destinado, portanto, a
promover o aumento da produção e da produtividade e a redução dos custos de
produção, visando à elevação da renda da família produtora rural.
Com esta política de fortalecimento da agricultura familiar e abastecimento das
escolas, o governo brasileiro buscou “resolver” um problema que pode ser considerado
70
uma chaga na política agrária, manter o homem do campo no campo com dignidade e
igualdade de oportunidades atenuando assim, o êxodo rural. Para tanto, passou a investir
na formação de um mercado institucional para a agricultura familiar, avalizando o
escoamento e a comercialização da produção das famílias pertencentes aos programas
de abastecimento como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o PNAE,
redistribuindo o percentual mínimo de 30% da produção destas famílias para a
segurança alimentar nas escolas brasileiras.
Se, por um lado, esses programas mostraram as fragilidades das políticas
agrícolas e agrárias no Brasil, por outro, comprovaram que a agricultura familiar, desde
que apoiada por políticas públicas adequadas, é capaz de fornecer alimentos para
atender às demandas de compras do governo e pode também se tornar o grande
fornecedor de alimentos diversificados para garantir a segurança alimentar (IPEA,
2014)
A coordenação do PNAE em Castanhal relata que se as compras da merenda
escolar fossem centralizadas na esfera federal ou na estadual, impossibilitaria o pequeno
empresário do município ou o produtor rural de participar deste mercado institucional,
só os grandes fornecedores iriam participar como ocorria no passado. Nesta mesma
linha de pensamento Belik; Chaim (2009) afirmam que as compras institucionais
descentralizadas também abriram a possibilidade de inserção da pequena empresa, do
comércio local, do pequeno produtor agrícola e da pecuária local nesse mercado
institucional.
No Ceará e no Piauí, Nehring e Mckay (2013) observaram que a aproximação
entre a gestão municipal e os agricultores familiares foi um dos efeitos positivos não
intencionais da implantação do programa em parceria com administrações municipais.
Essa aproximação, em muitos casos, resultou na criação de secretarias e programas
voltados para este público.
O programa fez com que a gestão local enxergasse essa parte da população antes
esquecida. O mesmo não pode ser observado no município de Castanhal/PA, onde a
aplicação do programa não trouxe outros programas municipais para os agricultores, ao
menos que tenha sido evidenciado durante esta pesquisa. Mas apesar de seus mais de 8
anos de existência a presença do programa de aquisição de alimentos em Castanhal/PA
ainda é pequena e precisa ser aumentada.
71
Para os administradores acostumados a operar as compras públicas através da
Lei 8.666 de 1993 (Lei das Licitações) que trabalha com a lógica de “menores custos”, é
um desafio pensar nessas transações como promotoras do desenvolvimento da
agricultura familiar, e, consequentemente do desenvolvimento local. Segundo
Bavaresco e Mauro (2012) as compras institucionais são uma das mais importantes
políticas públicas para a agricultura familiar. Mas para Triches (2013), tornar esta
proposta efetiva, mesmo após sua obrigatoriedade legal, ainda é um desafio.
Baccarin et al. (2011) realizaram estudo interessante sobre o tema. Eles
analisaram as chamadas públicas de algumas prefeituras nos anos de 2010 e 2011 e seu
possível impacto sobre os agricultores familiares. Foram observadas inúmeras
inadequações, como o elevado número de pontos de entrega e a presença de produtos
com grande transformação industrial, fatores que dificultam ou mesmo impossibilitam –
a participação da maioria dos agricultores familiares no PNAE.
Em Castanhal segundo a coordenação do PNAE a logística é um dos maiores
gargalos enfrentados pelos agricultores, já que a maior parte das associações e
cooperativas de produtores familiares não tem caminhão ou outro veículo para
transportar sua produção, e terceirizar o frete diminui sua renda. Outro fator levantado
são as barreiras sanitárias para o pequeno produtor rural.
Em Castanhal utiliza-se a chamada pública para aquisição de alimentos do
produtor rural para a merenda escolar por possuir características mais simples de
contratação, porém não tão acessíveis a todos os agricultores. Em Castanhal esta
atividade se faz presente com a EMATER (Empresa de Assistência Técnica e Extensão
Rural) que emite as DAP, mas não trabalha com a preparação para o mercado
institucional, apenas com a parte técnica agrícola e com isso fica um grande vazio para
os produtores acessarem as vendas para a prefeitura local.
A Advogada do setor de licitação explica que:
“a chamada pública é a modalidade mais recente,
criada através do Decreto nº 7.775/2012, na qual
permite que estados, Distrito Federal e municípios,
bem como órgãos federais possam comprar
alimentos da agricultura familiar com seus próprios
recursos financeiros, para atendimento às suas
demandas regulares de consumo, com dispensa de
licitação. Poucos são beneficiados verdadeiramente
com o mercado institucional, há anos a prefeitura
72
cumpre somente os 30% mínimos, mas poderia fazer
muito mais”.
Em Castanhal o número de agricultores familiares beneficiados que se
organizam por meio de cooperativas e associações no ano de 2015 foram a Cooperativa
de produtores rurais da região dos caetes - COOCAETES com aproximadamente 32
famílias de agricultores e a Associação de desenvolvimento comunitário e rural Bom
Jesus com 20 famílias de produtores rurais, apenas estas duas instituições que assinaram
contrato de fornecimento de alimentos para a merenda escolar.
A Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado do Pará –
EMATER/PA da regional de Castanhal esclarece que a região administrativa de
Castanhal compreende atualmente 18 escritórios locais nos municípios de Bujaru,
Castanhal, Colares, Curuçá, Concórdia do Pará, Igarapé Açu, Inhangapi, Maracanã,
Marapanim, Magalhães Barata, Santa Izabel, Santo Antônio do Tauá, São Caetano de
Odivelas, São Francisco do Pará, São João da Ponta, Terra Alta, Tomé Açu e Vigia de
Nazaré, possui uma área de abrangência de 15.796 km², correspondendo a 1,27% da
área física do Estado do Pará e nestes 18 municípios o público beneficiário são
agricultores familiares, assentados, quilombolas, ribeirinhos, extrativistas e indígenas,
totalizando cerca de 10.000 famílias atendidas anualmente (EMATER, 2015).
Através da Figura 01, pode-se observar que os mercados institucionais formam
um sistema público, com gestão inter setorial e com a necessidade de uma articulação
entre municípios, estados e governo federal. Daí o seu grande desafio, mas também o
seu potencial como um caminho para a reconexão entre a produção e o consumo de
alimentos em todo o país, através de canais diversificados e garantidos de
comercialização para a agricultura familiar e a promoção da segurança alimentar e
nutricional da população.
73
Figura 2 – Dinâmica do mercado institucional para a agricultura familiar
Fonte: Autor
Com os dados da região, verifica-se que somente 0,5% das famílias cadastradas
acessaram ao mercado institucional de alimentos de Castanhal que possui a obrigação
por meio da Lei 11.947/2009 de efetuar a compra de no mínimo 30% dos recursos do
Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), destinado à alimentação escolar
da educação básica de toda a rede pública de ensino. Evidencia-se que o mercado
institucional de Castanhal:
está restrito somente a 50 famílias,
que existem outros milhares de produtores que poderiam se beneficiar e
não o fazem,
que a prefeitura não está realmente interessada no verdadeiro mercado
institucional,
que apenas pratica o mínimo para uma população e para um CAE que
não executa sua ação de forma eficiente quando se tratar de minimizar a
pobreza local.
MERCADO INSTITUCIONAL PARA A AGRICULTURA FAMILIAR
PNAE PAA
COMPRA
COLETIVA
Programas Federais Política Estadual
Doação
simultânea
PAA
MEL
Compra
direta
Formação
de Estoque
Compra
Institucional
Diferentes
modalidades
Fonte de Recurso: Governo Federal –
MEC/FNDE, MDS e MDA
Fonte de Recurso: Órgãos
Públicos da União,
Estado e Municípios
Fonte de
Recurso: Órgãos
Públicos do
Estado
AQUISIÇÃO COM DISPENSA DE
LICITAÇÃO
74
9 CONCLUSÃO
A política pública de alimentação escolar criada na década de 50 passou por
várias mudanças significativas, seja no seu processo de condução que era mais
centralizado e com o passar das décadas passou a ser descentralizado, criando desta
forma uma maior integração entre os poderes. O programa de alimentação escolar
passou a ser um atrativo a mais para as crianças frequentarem as escolas no município e
desta forma surge a verdadeira importância do programa como política pública do
governo federal para os estados e municípios.
Nesta pesquisa evidenciou-se que a política pública de gestão integrada é
executada de forma precária no PNAE com a participação do poder federal emanando
suas diretrizes via FNDE para o município como principal executor do programa. A
integração do poder do estado no programa é pouco percebida uma vez que deveria
participar com repasse de recursos para atender as escolas estaduais e com a parte
técnica para atender produtores rurais, e o próprio CAE.
A descentralização da gestão pública é percebida na precária execução realizada
pelo CAE em aspectos como fiscalização, acompanhamento da qualidade dos alimentos
e participação no processo do mercado institucional do PNAE. No entanto, a estrutura
administrativa fica a desejar na execução adequada do programa pelo fato de ser
excessivamente enxuta.
No conselho de alimentação escolar, percebe-se uma falta de organização em
relação a documentação, pois a grande maioria das informações coletadas foram por
meio de entrevistas, o que compromete a legitimidade do conselho pela falta de
transparência de suas deliberações e por não reproduzir na prática aquilo que
fundamenta a política pública descentralizada que é a participação da sociedade nos
sistemas de controle de gastos públicos e na aplicação dos recursos municipais.
O mercado institucional de alimentos foi um dos melhores momentos da
pesquisa, pois nele pode-se compreender como funciona parte dos procedimentos de
compra no PNAE via chamada pública e como existe um grande mercado a ser
explorado por mais famílias de produtores. Cabendo a prefeitura, ao CAE e a sociedade
entender de uma vez por todas que este mercado é uma grande válvula de aplicação de
recursos para o desenvolvimento local seja para as famílias de pequenos produtores,
seja para pequenos comerciantes locais.
75
O município possui uma estrutura administrativa mínima que atua conforme
orientação do FNDE. No entanto, a execução é realizada de forma precária uma vez que
o quadro de pessoal em sua maioria é de contratados o que coloca em cheque a
continuidade das atividades do programas em períodos de contingenciamento financeiro
e na quebra dos agentes políticos que coordenam a gestão municipal.
Nesta pesquisa o questionamento da problematização não fica evidenciado a
plena politica pública de descentralização de atribuições, uma vez que a Prefeitura
utiliza sua estrutura de forma precária para conduzir a execução e não adota as práticas
de transparência da gestão por conta da não publicação de atos administrativos do CAE.
Este trabalho teve como maior limitação a coleta de documentação como ata,
relatórios de visitas de fiscalização e relatório anual de ações junto ao CAE, verifica-se
uma desorganização documental desde gestões anteriores e da atual. Porém, superou-se
com a participação dos entrevistados da licitação, do financeiro e a coordenação do
PNAE que sempre foram muitos atenciosos e abriram portas que jamais seriam
adentradas em pesquisa de campo.
Para pesquisas futuras sugere-se estudar sobre a participação de mais famílias de
produtores rurais nos certames licitatórios, pois existe recurso para que mais associações
e cooperativas participem deste processo de compra institucional. Pode-se ainda haver
um estudo sobre como municípios fazem para disponibilizar de forma on line os
documentos do PNAE garantindo uma maior participação da sociedade nesta política
pública, avançando em cidadania, em direitos humanos, em qualidade de vida e em
educação pública, gratuita e de qualidade para todos.
76
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