Licenciamento Ambiental naIndústria de Óleo & GásUpstream
Luiz Gustavo Bezerra
07/03/2017
Tendências
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Sumário
• Aspectos Gerais
• Peculiaridades para Upstream
• Tendências
• Compensação Ambiental
• Fraturamento Hidráulico (fracking)
• Descomissionamento na Indústria
• Fiscalização: Órgãos Ambientais
• Margem Equatorial
• Conclusões
Licenciamento Ambiental na Indústria de Óleo & Gás
Aspectos Gerais
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Licenciamento Ambiental: Normas Gerais
• Obrigação legal e prévia à instalação de qualquer empreendimento ou atividadepotencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente.
• Procedimento pelo qual o órgão ambiental competente autoriza a localização,instalação, ampliação e operação destes empreendimentos.
• Principais guidelines previstas nos seguintes textos: Lei 6.938/81, Constituição Federal,Resoluções CONAMA 1/86 e 237/97 e Lei Complementar 140/2011.
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Etapas do Licenciamento Ambiental (Resolução Conama nº 237/97)
Termo de Referência
Elaboração e apresentação de
EIA/RIMA
Requisição de licença
Análise de documentos,
projetos e estudos
Audiência pública, quando couber
Solicitação de esclarecimentos e complementações
Parecer técnico conclusivo e,
quando couber, jurídico
Deferimento ou indeferimento do pedido de licença
(LP)
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Etapas do Licenciamento Ambiental (Resolução Conama nº 237/97)
Elaboração do Plano Básico Ambiental
(PBA)
Atendimento às condicionantes
Requerimento da Emissão de LI
Deferimento ou indeferimento do
pedido de licença (LI)
Execução de Programas Ambientais
e pagamento de compensação exigível
Instalação do Empreendimento
Parecer técnico conclusivo e, quando
couber, jurídico
Deferimento ou indeferimento do
pedido de licença (LO)
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Repartição de competências (LC 140/2011)
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Competência Federal
Empreendimentos localizadosno Brasil e em país limítrofe;
no mar territorial, naplataforma continental ou nazona econômica exclusiva;
em Terras indígenas;
em Unidades de Conservaçãoinstituídas pela União, excetoem APAs;
localizados ou desenvolvidosem dois ou mais Estados;de caráter militar;
destinados a pesquisar, lavrar,produzir, beneficiar,transportar, armazenar edispor material radioativo;
que atendam tipologiaestabelecida por ato do PoderExecutivo
Competência Estadual
Empreendimentos que não seenquadrarem nos casos decompetência federal emunicipal;
localizados ou desenvolvidosem Unidades de Conservaçãoinstituídas pelo Estado, excetoem APAs;
Competência Municipal
Conforme tipologia definidapelos respectivos ConselhosEstaduais de Meio Ambiente,considerados os critérios deporte, potencial poluidor enatureza da atividade;
empreendimentos localizadosem Unidades de Conservaçãoinstituídas pelo Município,exceto em APAs.
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Conflito de Competência (Histórico)
• Reconhecimento de possibilidade de duplo licenciamento.
ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESASSOREAMENTO DO RIOITAJAÍ-AÇU. LICENCIAMENTO. COMPETÊNCIA DO IBAMA. INTERESSE NACIONAL.
1. Existem atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a Nação epara os Estados e, nesse caso, pode até haver duplicidade de licenciamento. (...)
3. Não merece relevo a discussão sobre ser o Rio Itajaí-Açu estadual ou federal. Aconservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou referênciashistóricas, extrapolando os limites impostos pelo homem. (...)
4. Está diretamente afetada pelas obras de dragagem do Rio Itajaí-Açu toda a zonacosteira e o mar territorial, impondo-se a participação do IBAMA e a necessidade deprévios EIA/RIMA. A atividade do órgão estadual, in casu, a FATMA, é supletiva.
(REsp 588022/SC, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em17/02/2004, DJ 05/04/2004 p. 217)
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Conflito de Competência (Segurança Jurídica)
• Detalhamento das hipóteses de competência da União e dos Municípios (Estado comcompetência residual).
• LC 140/2011 encerra o conflito.
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados,ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com asatribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§ 1o Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgãoresponsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante,respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental. (...)
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Competência para Fiscalização
• Primária do licenciador: o órgão que fiscaliza é aquele que tem competência paralicenciar ou autorizar (princípio do licenciador-fiscalizador primário).
• Constituição Federal, art. 23: competência comum da União, Estados, Municípios eDistrito Federal para “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquerde suas formas”.
• Outros entes podem tomar medidas para evitar a ocorrência de degradação daqualidade ambiental e exercer sua competência comum para a fiscalização.
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Decreto Federal 8.437/2015
• Trouxe a nova regulamentação da Lei Complementar 140/2011 para estabelecertipologias e empreendimentos licenciados pela União Federal. Diversos setores deinfraestrutura foram impactados pela nova regulamentação.
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TIPOLOGIA HIPÓTESES OBSERVAÇÕES
Exploração e produção de
petróleo, gás natural e outros
hidrocarbonetos
Exploração e avaliação de jazidas
convencionais localizadas no mar ou
em zona de transição terra-mar
Compreende as atividades de
aquisição sísmica, coleta de dados de
fundo (piston core), perfuração de
poços e teste de longa duração.
Exploração e produção em jazidas
convencionais localizadas no mar ou
em zona de transição terra-mar
Compreende as atividades de
perfuração de poços e implantação
de sistemas de produção e
escoamento.
Exploração e produção a partir
de recursos não convencionais
localizados em terra, no mar ou
em zona de transição terra-mar
Compreende as atividades de
perfuração de poços, fraturamento
hidráulico e implantação de sistemas
de produção e escoamento.
Peculiaridades para Upstream
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Etapas Regulares (Upstream)
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LEVANTAMENTOS
SÍSMICOSPERFURAÇÃO
AVALIAÇÃO DA
DESCOBERTA
DESCOBERTA
NÃO DESCOBERTA
NÃO COMERCIAL
COMERCIALRISCO GEOLÓGICO
RISCO DE
COMERCIALIDADE
DESENVOLVIMENTO E PRODUÇÃO
FASE DE EXPLORAÇÃO
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Principal Legislação Federal Aplicável
• Resolução CONAMA 23/1994 – Exploração e produção (petróleo e gás natural)
• Resolução CONAMA 350/2004 – Aquisição de dados sísmicos marítimos
• Resolução CONAMA 393/2007 – Descarte contínuo de água de processo ou de produção
• Resolução CONAMA 398/2008 – PEI
• Portaria MMA 422/2011 – Exploração e produção (petróleo e gás natural) para o licenciamentofederal (offshore)
• Portaria Interministerial 198/2012 – Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (AAAS)
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Portaria MMA nº 422/2011
• Critérios mais objetivos para o licenciamento
• Instrumentos de Racionalização e Eficiência:
• Polígonos de Perfuração
• Estudos de abrangência regional
• Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (EAAS)
• Processo Administrativo de Referência (PAR)
• Processos de licenciamento ambiental único
• Delimitação de prazos para emissão de licenças. Contexto do “Pacote de Portarias” de
2011
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IN IBAMA 15/2014
• SIEMA (Sistema Nacional de Emergências Ambientais)
Ferramenta informatizada de comunicação de acidentes ambientais, visualização de mapas interativos e geração
de dados estatísticos para comunicação imediata.
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Portaria MMA nº 422/2011 – Licenças e Estudos Necessários
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Licença de Pesquisa Sísmica
(LPS)
Classe 1 (profundidade inferior a 50 metros ou em
áreas de sensibilidade ambiental)
Classe 3 (profundidade superior a 200 metros)
Classe 2 (profundidade entre
50 e 200 metros)
EIA/RIMAEAS/RIAS
EAS OU INFORMAÇÕES
COMPLEMENTARES AO PCAS
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Portaria MMA nº 422/2011 – Licenças e Estudos Necessários
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Licença de Operação (LO)
para perfuração
Classe 1 (profundidade inferior a 50 metros ou a
menos de 50km de distância da costa ou em
áreas de sensibilidade ambiental)
Classe 3 (profundidade superior a 1000m, a
mais de 50km de distância da costa)
Classe 2 (profundidade entre 50 e 1000m, a mais
de 50km de distância da costa)
EIA/RIMA
EAP/RIAP
EAP/RIAP
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Portaria MMA nº 422/2011 – Licenças e Estudos Necessários
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Licenciamento de Teste de Longa
Duração (TLD) –LP, LI e LO
TLD que: (i) envolver apenas um poço; (ii) tiver duração máxima de 180 dias; (iii)
estiver localizado a mais de 50 km da costa; (iv) estiver localizado em águas com mais de
50 m de profundidade.
TLD em demais situações
EATLD/RIATLD
EIA/RIMA
Licenciamento da Produção, Escoamento
de Petróleo e Gás Natural – LP, LI e LO
EIA/RIMA
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Portaria Interministerial MME/MMA nº 198/2012
• Avaliação Ambiental de Área Sedimentar (AAAS)
• Avaliação baseada em estudo multidisciplinar, com abrangência regional, utilizado pelo
MME e MMA.
• Escopo: avaliar impactos socioambientais associados à empreendimentos de E&P e
classificação da aptidão de áreas.
• É esperado da AAAS obter recomendações a serem integradas aos processos decisórios
relativos à outorga de blocos exploratórios e ao respectivo licenciamento ambiental.
• Caráter prévio às rodadas ANP para evitar o leilão de blocos “não-licenciáveis”.
• As bacias sedimentares de Sergipe-Alagoas e Jacuípe (offshore), na Bahia, e do Solimões
(onshore), na Amazônia, serão a primeiras a serem submetidas à Avaliação Ambiental de
Área Sedimentar.
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Casos Emblemáticos
• Devon e Sipetrol: indeferimento de LPPer devido à proximidade com reservabiológica no Sergipe. Interrupção definitiva das atividades.
• Newfield: indeferimento de licença por localizar-se nas proximidades do ParqueNacional de Abrolhos. Arbitragem com ANP.
• El Paso: “indeferimento” de licença ambiental do Campo de Pinaúna, devido àsensibilidade ambiental da área (ocorrência de corais).
• Abrolhos: discussão judicial decretando a impossibilidade de atividades de exploraçãode petróleo em um raio de 50 km do Parque Nacional Marinho de Abrolhos. Suspensãodos efeitos da sentença em 2010.
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Rodadas da ANP
• Rodadas 0 a 3: licitação de blocos sem mapeamento ambiental prévio.
• Rodada 4: primeiro guia de licenciamento para atividade de perfuração.
• Rodadas 5 a 9: guias de licenciamento para atividades de sísmica e perfuração.
• Rodadas 10 e 11: pareceres emitidos pelo GTPEG e por todos os órgãos estaduaiscompetentes.
• Rodada 12: pareceres emitidos pelo GTPEG e por todos os órgãos estaduaiscompetentes.
• Rodada 13: pareceres emitidos pelo GTPEG e por todos os órgãos estaduaiscompetentes.
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AM, AL, PI e ES: Normas genéricas para Licenciamento.
RN e BA: Normas específicas paraLicenciamento.
SE: Possui norma que faz referênciaaos procedimentos da Resolução CONAMA nº23/1994.
Legislação Estadual (Exemplos)
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Compensação Ambiental
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Compensação ambiental
• Lei Federal 9.985/2000 (Art. 36)
• “Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto
ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em
estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é
obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do grupo de
proteção integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta lei”
• § 1º “O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade
não pode ser inferior a 0,5% (meio por cento) dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental
licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento”.
• Limitação imposta com a ADIn 3.378-6 pelo STF (09/04/2008): inconstitucionalidade
da expressão “não pode ser inferior a 0,5%”.
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Compensação ambiental
• Decreto 6.848/2009 (âmbito federal)
• Alteração do antigo Decreto 4.340/02.
• Grau de Impacto (“GI”) entre 0% a 0,5% (meio por cento). Fatores de cálculo: impacto
sobre a biodiversidade, comprometimento de áreas prioritárias e influência em unidades de
conservação.
• Valor de Referência (“VR”) consiste na soma dos investimentos para implantação do
empreendimento. Desconta-se: (i) programas de mitigação; (ii) encargos e custos de
financiamento, garantias e seguro do empreendimento.
• Cálculo: VR x GI.
• Resolução CONAMA 371/2006, IN IBAMA 8/2011 e IN ICMBio 10/2014:
procedimentos para pagamento e celebração dos TCCAs.
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Compensação ambiental
• Execução Direta x Indireta (TCU)
– Pagamento em dinheiro: execução indireta
– Adoção de medidas: execução direta
• Em 2013, o TCU entendeu (preliminarmente) pela inexistência de respaldo legal para que
a compensação ambiental fosse cumprida sob a forma de aporte de recursos.
• Entre 2013-2016: lapso temporal que permitia que o empreendedor optasse.
• Abril de 2016: decisão final do TCU, fixando o entendimento de que a compensação
ambiental somente pode ser cumprida na modalidade direta.
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Compensação ambiental
• Temas Atuais
• Discussão sobre incidência em casos de EIA/RIMA e/ou estudos menos complexos.
• Metodologia imposta pelo Decreto Federal 6.848/2009 e discussão sobre aplicabilidade
em processos estaduais.
• Critérios para definição do Grau de Impacto e a discricionariedade técnica do órgão
licenciador.
• Recurso contra o cálculo: efeitos práticos e aplicabilidade jurídica.
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Compensação ambiental
• Temas Atuais
• Processos desordenados e sem previsibilidade (e.g. compensações ambientais sendo
cobradas anos após o encerramento de campanhas exploratórias).
• Conflitos entre órgãos gestores de UCs e órgão licenciador: descompasso no
relacionamento governamental.
• Discussão sobre aplicabilidade de SELIC vs. IPCA.
• Questionamento do Ministério Público quanto à efetividade das obrigações (e.g.cumprimento dos TCCAs).
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Recomendações Práticas
• O licenciamento ambiental, apesar de ser um processo eminentementetécnico, deve ser acompanhado também do ponto de vista jurídico:
Revisão de estudos ambientais, evitando deficiências do ponto de vistanormativo
Mitigação dos riscos de judicialização
Monitoramento de riscos de autuação e preparação preventiva para defesa
Evitar perda de oportunidades de recursos (ex. cálculo de compensaçãoambiental) ou de pedidos de reconsideração (ex. estudos inexigíveis do pontode vista legal)
De modo geral: auxiliar o órgão ambiental a fazer seu próprio trabalho, demaneira que o processo tenha a maior segurança jurídica possível para evitar /mitigar impactos de futuros questionamentos do MP
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Recomendações Práticas
• Audiência pública etapa crítica do licenciamento ambiental
Tal como as demais etapas do processo, é imprescindível o acompanhamentodo ponto de vista jurídico
Realização de simulados e treinamentos prévios
Mapeamento e realização de background check de stakeholders,notadamente membros do Ministério Público e de organizações não-governamentais
Monitoramento de veículos de comunicação
Em casos de alta sensibilidade, monitoramento de eventuais medidasjudiciais objetivando suspensão da audiência / do processo
Observância dos ritos da audiência conforme prescrições normativas:novamente, auxiliar o órgão ambiental a fazer seu próprio trabalho
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Fraturamento Hidráulico
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Principais Impactos
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Impactos
Gerenciamento do Flowback
Intenso uso dos Recursos
Hídricos
Disposição dos efluentes produzidos e
da lama
Abalos Sísmicos
Emissões de Carbono e
Metano
Qualidade do ar
Risco para a potabilidade
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Fonte: Reuters Graphic
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0
5
10
15
20
25
30
35
40
Reservas Globais de Gás de Folhelho
Em trilhões de metros cúbicos
35
Reservatórios no Brasil
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Bacias com Potencial paraGás de Xisto
Fonte: ANP e MME
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Resolução ANP 21/2014
• Necessária a aprovação prévia para a realização da operação com 60 dias deantecedência.
• Divulgação dos compostos químicos utilizados na fórmula a ser injetada.
• Vinculação da autorização da ANP à validade do licenciamento ambiental realizadopelo órgão competente.
• Escopo mais relacionado à utilização dos produtos e enfoque regulatório.
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Contencioso (12ª Rodada)
• Seis ACPs ajuizadas em face dos Concessionários (Operadores e Não-Operadores)visando a suspensão dos efeitos da 12ª Rodada nos Estados do PI, AC, SE, PA, SP eBA até a elaboração da AAAS e da existência de Resolução CONAMAespecífica para a atividade. 1 Sentença e 5 Liminares favoráveis ao MPF já proferidas.
• ANP: “AAAS não é o meio adequado para conferir segurança à exploração porfraturamento hidráulico”, sendo aplicável à aptidão de áreas.
• MPF: “AAAS não garante a absoluta segurança da exploração de recursos nãoconvencionais, mas resultará em maior segurança ambiental para as áreas suscetíveisaos efeitos das atividades de E&P desse tipo de gás”.
• Impasse interpretativo sobre instrumentos do licenciamento ambiental.
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Descomissionamento na Indústria do Petróleo
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Características
• Etapa crítica em virtude de pouco interesse econômico envolvido.
• Custos adicionais e ocasionalmente imprevistos. Descomissionamento podesuperar as receitas de exploração e produção.
• Regime da responsabilidade civil ambiental e da reparação integral do meioambiente. Status quo ante.
• Recolhimento de linhas, dutos e estruturas fixas. Remoção total de substâncias emateriais potencialmente poluentes (óleos e combustíveis, asbestos, PCBs, tintas anti-incrustantes, cantos vivos, entre tantos outros).
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Manutenção de Estruturas
• Matéria The Economist, 14/06/2014. Reefer madness: Turning oil rigs into reefssaves money and marine life. Yet many greens oppose it
• Gastos em energia e recursos para remoção são significativos.
• “More than 490 platforms in American waters have become reefs in the pastthree decades. The federal Bureau of Safety and Environmental Enforcement urgesstates to issue reefing permits”.
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41Licenciamento Ambiental na Indústria de Óleo & Gás
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Legislação Aplicável
• Ausência e necessidade de legislação sobre questões ambientais, sociais e políticasenvolvidas.
• Instrução Normativa IBAMA nº 22/2009: apresentação de Plano Logístico de Descomissionamentoao IBAMA.
• Resolução ANP nº 27/2006, Anexo Único, Item 4.7: “Se a remoção de uma Instalação deProdução não for recomendada por razões de segurança ou de proteção ambiental, conformejustificativa técnica ou conforme determinado pelo órgão ao qual compete o controle ambiental na áreae, quando couber, pela Autoridade Marítima, as instalações deverão estar livres de produtos quepossam causar poluição ou trazer riscos à saúde humana”
• Próximos passos?• Construção de legislação aplicável (ANP, IBAMA e demais stakeholders) com contribuição da indústria.
• Interface ANP x IBAMA
• Questionamentos (Ministério Público)
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Fiscalização:Órgãos Ambientais
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Fiscalização: Órgãos Ambientais
• Levantamento de autuações administrativas em face de Operadores.
• 227 autuações identificadas em face de Operadores entre os anos de 2010-2017.Total: R$ 236 milhões.
• Diversas autuações não identificadas nos registros do IBAMA. Órgãos estaduais compouca informação disponibilizada.
• Levantamento geral IBAMA (TRF-1): 70% das autuações do órgão são revertidasou reduzidas no Poder Judiciário.
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Recomendações – Por quê defender?
• Autos de infração: sempre apresentar defesas e recursos,independentemente do valor da multa.
O pagamento da multa pode ser utilizado como argumento para caracterizar oreconhecimento da infração consequências negativas nas demais esferas de
responsabilização
Pagar a multa não encerra o processo: IBAMA prossegue com instruçãosimplificada, sendo possível, inclusive, que a multa seja majorada mesmo após opagamento
O longo lapso temporal comumente observado na tramitação de processosadministrativos federais abre a possibilidade de prescrição intercorrente
Enquanto perdurar o processo administrativo, eventual majoração por reincidência deauto de infração posterior será sempre passível de questionamento
Mesmo em casos em que a infração seja evidente, há sempre a possibilidade, porexemplo, de redução da multa ou sua conversão
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Margem Equatorial (Oportunidades e Desafios)
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Características
• “Fronteira exploratória” em virtude da baixa quantidade de dados e doconhecimento geológico insuficiente.
• Riscos associados à proximidade dos blocos com áreas ambientalmente sensíveis:– Recifes de 9,5 mil km², uma área 20% maior que a região metropolitana de São Paulo.
– Maior área de manguezal do mundo, localizada entre o Pará e Maranhão.
– Habitats endêmicos à reprodução e rota migratória de diversas espécies sob risco de extinção, comotartarugas e peixes-boi marinhos.
– Águas agitadas e fortes correntezas na direção do Caribe e Guiana Francesa elevam o desafio da exploraçãodestas Bacias. PEI (mitigação do risco ambiental, mas também evitar conflitos internacionais).
• Laboratório de Ensaio: Portaria 422/2011.
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Margem Equatorial – Bacias e Operadores
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49Licenciamento Ambiental na Indústria de Óleo & Gás
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Margem Equatorial – Viabilidade Econômica
• Os altos custos levam os operadores da Margem Equatorial a optarem por estudoscompartilhados.
• Exemplo: acordo entre Petrobras e Total para realização de estudos conjuntos nas áreas exploratóriasda Margem Equatorial. “Estudos conjuntos nas áreas exploratórias da Margem Equatorial e na área sulda Bacia de Santos, aproveitando a sinergia existente entre as duas companhias, já que cada umadetém destacado conhecimento geológico nas bacias petrolíferas situadas nas duas margens doAtlântico” (Fonte: http://www.petrobras.com.br/fatos-e-dados/avancamos-na-alianca-estrategica-com-a-total-com-a-assinatura-de-novos-acordos.htm, Dez/2016)
• Estudo Ambiental de Caráter Regional compartilhado por três Operadores (FZA-M-59, FZA-M-57, FZA-M-86, FZA-M-88, FZA-M-125, FZA-M-127 e FZA-M-90) – BP, Total e Queiroz Galvão. Escopo: avaliaçãoconjunta de meio físico, biótico e socioeconômico.
• Aproximadamente 30 processos de licenciamento ambiental (fase exploratória) e 38processos para levantamento de dados sísmicos em andamento.
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Conclusões
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Conclusões
• Licenciamento ambiental visto como empecilho para desenvolvimento.
• DILIC vs. CGPEG
• Uma possível solução: criação de Banco de Dados
• PL 3.729/2004, Artigo 8º
• § 1º As condicionantes ambientais devem ser acompanhadas de fundamentação técnica porparte da autoridade licenciadora, que aponte a relação com os impactos ambientais da atividade ouempreendimento identificados no processo de licenciamento ambiental.
• § 2º Empreendimentos ou atividades com áreas de influência sobrepostas total ouparcialmente podem, a critério da autoridade licenciadora, ter as condicionantes ambientaisexecutadas de forma integrada.
• § 3º As condicionantes estabelecidas na forma do caput não poderão obrigar o empreendedor apraticar atos exclusivos do poder público”.
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Conclusões
• Regulamentação pendente: fracking e descomissionamento.
• AAAS (14ª Rodada Exploratória e 2ª e 3ª Rodadas Pré-Sal). Atuação do MinistérioPúblico Federal.
• Poder de Polícia dos órgãos ambientais: atuação contínua permanente.
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