Residência FAU-USP
Desapropriação e Transferência de Potencial Construtivo
Alternativas institucionais para a implementação de projetos urbanos: o caso dos Eixos
de Transformação Urbana em São Paulo
Pedro do Carmo Baumgratz de Paula
16 de Novembro de 2015
Seção XI
Da transferência do direito de construir
Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poderá autorizar o proprietário de
imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante
escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação
urbanística dele decorrente, quando o referido imóvel for considerado necessário
para fins de:
I – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
II – preservação, quando o imóvel for considerado de interesse histórico,
ambiental, paisagístico, social ou cultural;
III – servir a programas de regularização fundiária, urbanização de áreas
ocupadas por população de baixa renda e habitação de interesse social.
§ 1o A mesma faculdade poderá ser concedida ao proprietário que doar ao
Poder Público seu imóvel, ou parte dele, para os fins previstos nos incisos I a III
do caput.
§ 2o A lei municipal referida no caput estabelecerá as condições relativas à
aplicação da transferência do direito de construir.
TPC – Estatuto da Cidade
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA:
Problema Geral:
•Quais são os principais desafios para a implantação dos Eixos de Estruturação da
Transformação Urbana em São Paulo?
•Para Fernando de Melo Franco, os problemas se resumem a:
• Regulação; Barreiras Jurídicas e Institucionais; e Financiamento
Problemas específicos:
Celeridade nos procedimentos de desapropriação:
• Como desenhar arranjos jurídicos e convênios que permitam dar celeridade às
desapropriações? Como viabilizar um aumento de mais de 1000% no volume de
desapropriações a serem realizadas? Como viabilizar desapropriações para
melhoramentos intersetoriais/intersecretariais? Quais as mudanças necessárias para
dar conta das desapropriações nos projetos integrados para os Eixos?
Transferência do direito de construir:
• Quais são suas reais potencialidades e problemas? Como deve ser utilizada? Em
quais situações gerará problemas? Qual o desenho institucional de utilização do
instrumento adequado às necessidades da política dos Eixos? Quais suas
possibilidades e limitações? Quem pode e como utilizar essas possibilidades?
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
HIPÓTESE:
• Instituições importam: aprendizado e experimentalismo
• Além de aprimorar instituições existentes, há a necessidade de se criar alternativas
aos caminhos tradicionais bypasses TPC, p.e.
• Projetos integrados necessitam de fluxos institucionais desenhados e, enquanto não
tiverem, os Eixos não cumprirão seus objetivos: tanto DESAP e TPC quanto PIU
dependem disso.
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO
Alternativas institucionais
TPC – fluxo e competências
Otimização dos processos de
desapropriação
RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO
MÉTODO:
• Descrição do ambiente institucional em que a pesquisa se situa; mapeamento de
experiências relevantes nacionais e internacionais; avaliação e adaptação de
propostas de reformas institucionais internas.
SUMÁRIO:
1. Introdução
2. A pesquisa no modelo lógico
3. Marcos teóricos: Alternativas Institucionais e o papel do Direito no Desenvolvimento
4. As alternativas e o experimentalismo institucional na implantação dos Eixos
a. Fluxos de desapropriação: os desafios dos projetos integrados
b. TPC: o desenho de um caminho alternativo?
5. Conclusões e encaminhamentos de pesquisa e políticas
RESULTADOS ALCANÇADOS
Art. 123. Fica autorizada a transferência do potencial construtivo de imóveis urbanos privados
ou públicos, para fins de viabilizar:
I - a preservação de bem de interesse histórico, paisagístico, ambiental, social ou cultural;
II - a execução de melhoramentos viários para a implantação de corredores de ônibus;
III - a implantação de parques planejados situados na Macrozona de Estruturação e
Qualificação Urbana;
IV - a preservação de áreas de propriedade particular, de interesse ambiental, localizadas em
ZEPAM, situadas na Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana, que atendam os
parâmetros estabelecidos na LPUOS;
V - programas de regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de
baixa renda;
VI - programas de provisão de Habitação de Interesse Social.
§ 1º A Prefeitura poderá receber imóveis para o atendimento às finalidades previstas neste
artigo, oferecendo como contrapartida ao proprietário a possibilidade de transferência do
potencial construtivo do bem doado, nas condições previstas nesta lei.
§ 2º A transferência prevista no “caput”, nos casos em que não houver doação do imóvel
cedente, fica condicionada às disposições previstas em lei, em especial ao atendimento às
providências relativas à conservação do imóvel cedente, e caso estas providências não forem
tomadas, o proprietário do imóvel ficará sujeito às sanções cabíveis.
§ 3º O controle da transferência de potencial construtivo será realizado pela Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Urbano, que expedirá, mediante requerimento, Declaração de
Potencial Construtivo Passível de Transferência e Certidão de Transferência de Potencial
Construtivo.
TPC – Plano Diretor Estratégico 2013
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
Desapropriações, fase administrativa:
P.Adm (fases) Descrição Gargalo Providências
Identificação do
Imóvel/terreno
Identificação do imóvel ou
terreno a expropriar
Consultas a diversos órgãos da
PMSP
Dificuldade de encontrar
imóveis e terrenos apropriados
aos projetos
Falta de respostas das pastas
às consultas
GTI e Prazo para resposta – 30
dias
Abertura do P.A. Manifestação da pasta
interessada na declaração de
utilidade pública ou interesse
social acompanhado da “planta
DUP;DIS” e com pedido de
urgência se for o caso
Equipe técnica insuficiente em
algumas secretarias
Dificuldade de ingresso nas
propriedades quando
necessário para topografia e
sondagem
Organização de auxílio técnico
por meio de Grupo de Trabalho
com secretarias interessadas
em desapropriações e
EDIF.SIURB
Publicação do
Decreto
Tramitação entre
departamentos, secretarias e
PGM
Demora na tramitação Redução da quantidade de
tramitações necessárias em
âmbito administrativo
Procedimentos
preparatórios
Elaboração do material
expropriatório
Avaliação administrativa
Encaminhamento para
ajuizamento autorizado por SNJ
Algumas equipes técnicas
insuficientes ou sem todo o
conhecimento necessário
Dificuldade de ingresso nas
propriedades e de obtenção
dos títulos em cartório
Demora na apresentação da
avaliação
Demora na tramitação interna
até chegar ao DESAP para
ajuizamento
Concentração da engenharia
em SIURB e contratação de
empresas por meio de ata
Adoção do ITBI como regra
para o valor da oferta
Alteração dos fluxos internos,
evitando que o PA tenha que
voltar à pasta interessada para
confirmação do interesse.
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
Desapropriações, fase judicial:
P. Judicial(fases) Descrição Gargalo Providências
Pagamento do perito
Ajuizamento e distribuição do
processo
Nomeação do perito pelo juiz e
estabelecimento dos
honorários
Pagamento dos honorários e
juntada do comprovante nos
autos
Processo aguardando muito
tempo na distribuição
Demora na nomeação do perito
e estabelecimento do valor dos
honorários
Lentidão nos processos
administrativos para
pagamento do perito
Implementação do protocolo
eletrônico na Fazenda Pública
Tratativas do Município junto
ao TJSP
Alteração do fluxo interno.
Delegação de competência
para DESAP efetuar
diretamente o pagamento
Laudo judicial
Intimação do perito sobre
pagamento dos honorários
Realização de vistorias
Juntada do laudo aos autos
judiciais
Demora na publicação do
despacho
Extrapolação do prazo fixado
pelo juiz para apresentar o
laudo
Tratativas do Município junto
ao TJSP
Acompanhamento intensivo
dos trabalhos dos peritos
Complementação da oferta
Encaminhamento do PA à pasta
para transferência do recurso
Empenho, liquidação e
depósito da complementação
Juntada aos autos do
comprovante da
complementação
Falta de planejamento das
pastas para reserva de recurso
complementar.
Falta de recursos e
necessidade de aprovação de
suplementação orçamentária
pela JOF
Decreto obrigando a reserva
prévia de 30% do valor da
oferta
Criação de Grupo de Trabalho
para que as necessidades de
recurso sejam comunicadas
nesse espaço
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
Desapropriações, fase judicial (continuação):
P. Judicial(fases) Descrição Gargalo Providências
Deferimento da imissão na
posse
Requerimento da imissão na
posse do imóvel
Deferimento pelo juiz da causa
Expedição do mandado
Não identificados Não identificados
Cumprimento do mandado de
imissão na posse
Envio à central de mandados
Designação do oficial de justiça
responsável por constatar as
condições do imóvel e pelo
cumprimento
Fornecimento dos meios
necessários ao cumprimento
Lentidão dos procedimentos
internos ao judiciário
Atuação desarticulada das
secretarias municipais para
fornecimento dos meios
necessários à imissão na posse
Dificuldade de conciliar os
cronogramas de
desapropriação e da
contratação da obra
Colaboração do Mun. Com o
TJSP
Obrigação de declarar desde o
início a existência de condições
para imissão (decreto)
Criação do Comitê
Intersecretarial para
acompanhar os procedimentos
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
TPC, benchmarking:
• A partir de um levantamento de 191 casos nos EUA, Pruetz e Stamridge
(2009) mapearam 10 características presentes nas 20 experiências de maior
sucesso do país.
1. Existência de demanda por
potenciais construtivos;
2. Áreas receptoras adequadas;
3. Regulação estrita nas áreas
provedoras;
4. Poucas ou nenhuma alternativa à
TPC para adquirir potenciais
construtivos;
5. Incentivos de mercado: fórmulas de
transferência e fatores de conversão
6. Certeza do direito de usar a TPC;
7. Forte suporte público da preservação;
8. Simplicidade de compreensão e
utilização;
9. Promoção e Facilitação da TPC;
10. Banco gestor – clearing house.
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
TPC, benchmarking:
• Kaplowitz et al (2008) mapearam, a partir de survey com gestores de
programas de TPC, as características dos programas que impactam no
sucesso:
Objetivos claros para a administração pública e para a população;
Existência de Bancos de TPC ou outra entidade facilitadora;
Clara definição da demanda;
Estudos de embasamento do programa.
• POA:
Redução de desembolso superior a 10% do valor total do projeto.
Utilização de bônus adicionais para agilizar adesão (30 dias – 20%; 60
dias 10%)
Definição clara de prós e contras para a administração
(autoconsciência das razões)
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
TPC, benchmarking:
• A partir desses estudos e com base em revisão
de literatura (Lane, 1998; Morais, 2011; Alochio,
2012; Manzato, 2007, entre outros) construiu-se
uma categorização analítica de desenhos
institucionais composta de 4 grupos: Finalidade,
atratividade, modo de transação e canais de
comunicação.
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
I. Finalidade da utilização do instrumento:
• Clareza para a administração e população;
• Definição de objetivos;
• Auxílio à tomada de decisões políticas
• Tempo x Desembolso?
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
II. Atratividade:
• Criação do mercado;
• Atração de doadores e de compradores
• TPC x OODC • Renúncia de receita
• Planejamento imobiliário e controle de
estoque
• A noção de custos de transação
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
III. Modo de transação:
• Internamente
• Banco
• Peer-to-peer
• Limites ao número de transações?
• Atacado x varejo?
• TPC x OODC
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE
IV. Canais de comunicação e informação:
• Clareza na definição de valores
• Acesso ao proprietário gerador de PC
• Isonomia na política pública
MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PDE
Art. 127. Nos casos de utilização da transferência do direito de construir nas
desapropriações amigáveis e doações, previstos no art. 126 desta lei, o potencial
construtivo passível de transferência será calculado segundo a equação a seguir:
PCpt = Atc x CAmax x Fi, onde:
PCpt - potencial construtivo passível de transferência;
Atc - área do terreno doado;
CAmax - coeficiente de aproveitamento máximo do terreno doado, vigente na data
de doação;
Fi - fator de incentivo à doação, vigente na data da doação.
§ 1º Segundo a finalidade de transferência, ficam definidos os seguintes fatores
de incentivo à doação:
I - 2,0 (dois) para melhoramentos viários para implantação de corredores de
ônibus;
II - 1,9 (um e nove décimos) para programas de construção de Habitação de
Interesse Social;
III - 0,8 (oito décimos) para programas de regularização fundiária e urbanização
de áreas ocupadas por população de baixa renda;
IV - 1,4 (um e quatro décimos) para implantação de parques.
PDE
Art. 128. Nos casos de transferência do direito de construir com ou sem doação,
previstos nos arts. 125 e 127 desta lei, o potencial construtivo a ser transferido
para o imóvel receptor será calculado segundo a equação a seguir:
PCr = (PCpt x VTcd) / (Cr x CAmaxcd), onde:
PCr - potencial construtivo equivalente a ser recebido no imóvel receptor;
PCpt - potencial construtivo passível de transferência, conforme consta da
declaração expedida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano;
VTcd - valor unitário, valor por 1m2 (um metro quadrado), do terreno cedente ou
doado de acordo com o Cadastro de Valor de Terreno para fins de Outorga
Onerosa vigente na data de referência ou doação, conforme consta da declaração
expedida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano;
Cr - valor unitário, valor por 1m2 (um metro quadrado), da contrapartida da
outorga onerosa no imóvel receptor;
CAmaxcd - coeficiente de aproveitamento máximo do imóvel cedente ou doado,
vigente na data de referência ou de doação, conforme consta da declaração
expedida pela Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano.
Doador PMSP DGPI DEUSO
Doador/Vendedor
Comprador
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO
Declaração
Prévia de
interesse
em um
certo
número de
matrículas
por Decreto
Adesão dos
interessados
Verificação de
Regularidade
imobiliária
Emissão
Declaração
de
Potencial
Construtivo
Titular do Certificado
Ingressa no Mercado
Online de Potenciais
Comprador acessa o
mercado e adquire o
CTPC
RESULTADOS ALCANÇADOS
Interessado adere ao
programa online* ou
fisicamente, nos termos
da declaração prévia de
interesses da
Administração
Portaria/Decreto
prevendo todas as
matrículas objetos de
declaração prévia de
interesse da
administração para fins
de doação por TDC, com
valores específicos.
*Essa proposta de adesão ao programa induzido online parte da premissa de que o modelo de “mercado de TDC” a ser
construído deve buscar reduzir custos de informação do usuário e se pautar por uma lógica diversa da “cartorária” vigente
nos negócios imobiliários no Brasil, de modo a eliminar os intermediários e reduzir a diferença de valor entre o preço obtido
pelo vendedor original (doador do terreno) e o comprador final do potencial construtivo(aumentando a eficiência econômica
do instrumento). Todas medidas desse modelo “ideal” pautam-se por premissas de eliminação de intermediários, redução
de custos de informação e aumento da eficiência da utilização do instrumento para o cidadão-comum doador do imóvel.
** http://www.receita.fazenda.gov.br/ICPBrasil/raiz.htm
Interessado se cadastra
previamente no sistema de ICP**
e, a partir daí, todos os
documentos do processo podem
ser digitais
DGPI verifica a
regularidade do
imóvel para fins de
doação
Convênio com
cartórios permitiria
acesso direto à
matrícula online
DEUSO emite
Declaração de
Potencial
Construtivo
Titular do
Certificado
Ingressa no
Mercado
Online de
Potenciais
Mercado “Operado/Regulado”
pela SPUrbanismo, com
capacidade de compra e de
venda de Certificados, mas
priorizando a formação de
uma Clearing de Certificados
transacionados peer-to-peer
Interessado em
potenciais construtivos
adicionais se cadastra
na plataforma online,
registrainteresse em “x”
m2 adicionais e
encontra vendedor
Por meio de assinatura digital o certificado passa do doador
ao comprador de potencial adicional. O Certificado só pode
ser transacionado uma vez, para evitar a criação de
intermediários e especulação, salvo quando comprado ou
vendido pela operadora do Sistema (SPUrbanismo)
A plataforma online (P2P),
além de reduzir custos de
informação e eliminar o
intermediário, funciona
como plataforma de controle
orçamentário da Adm.
Municipal.
(Acompanhamento da
renúncia de OODC operada
pela TDC
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
Interessado adere ao
programa pessoalmente,
nos termos da declaração
prévia de interesses da
Adm
Portaria/Decreto
prevendo todas as
matrículas objetos de
declaração prévia de
interesse da
administração para fins
de doação por TDC, com
valores específicos
DGPI verifica a
regularidade do
imóvel para fins de
doação
DEUSO emite
Declaração de
Potencial
Construtivo
Titular do Certificado é
cadastrado em site da
Secretaria para fins de
contato de interessados na
compra de potencial.
Interessado em potenciais
construtivos adicionais
encontram os detalhes dos
detentores de potenciais online
e os procuram para negociar.
Mesmo que esse modelo inicial seja menos despersonalizado e mais tendente à formação de
intermediários, pode-se pensar em limitar o número de transações do certificado. Também deve
ser pensado em como dar sinais aos particulares de que o mercado demandante existirá, isto é,
passar segurança de que o certificado não será um título podre no futuro. Uma forma de fazer isso
é autorizar a SPUrbanismo (no decreto) a comprar e transacionar certificados para estimular o
mercado.
O Sistema induzido prescinde da
declaração do CEADF, já que a
manifestação de interesse da
administração, nos termos e valores
publicados na portaria, foi antecipada,
agilizando o processo nas áreas
prioritárias.
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO RESULTADOS ALCANÇADOS
PROBLEMÁTICA HIPÓTESE MÉTODO
RESULTADOS ALCANÇADOS:
• Há a necessidade de se criar mecanismos efetivos de integração orçamentária e
decisória como requisitos prévios à viabilização de projetos integrados para os eixos:
v.g. Utilização de verbas do FUNDURB para complementação de depósito judicial de
desapropriações necessárias aos Eixos.
• A escala do plano dos Eixos e do Plano de Metas implica na necessidade de
combinação de estratégias tradicionais com criação de bypasses: i.e. Não basta
melhorar os fluxos de DESAP ou implantar TPC, tem que fazer ambos e mais.
• A efetiva integração depende mais do que articulação de grupos, da definição de
orçamento e competências capazes de unir e articular mais de uma secretaria e/ou
interesse em um melhoramento
RESULTADOS ALCANÇADOS
Top Related