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COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 10.2.2016
COM(2016) 85 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO
CONSELHO
Comunicação sobre a situação de execução das ações prioritárias da Agenda Europeia
da Migração
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Comunicação sobre a situação de execução das ações prioritárias da Agenda Europeia da
Migração
I INTRODUÇÃO: GESTÃO DA CRISE DOS REFUGIADOS
Há mais de 60 milhões de refugiados ou pessoas deslocadas no interior do seu próprio país em todo o
mundo. Trata-se da mais grave crise de refugiados desde a Segunda Guerra Mundial. O conflito e a
crise na Síria e noutros países são apontados como a causa imediata do problema, mas as tendências
demográficas subjacentes, as alterações climáticas, a pobreza, a globalização dos transportes e das
comunicações são elementos que contribuíram igualmente para o número recorde de migrantes e
refugiados chegados à União Europeia em 2015. É improvável que esta combinação de fatores seja
revertida num futuro previsível. Por conseguinte, em 2016, será necessário um reforço radical do
sistema de migração da UE. É imperioso irmos além de meras iniciativas para contrariar as
consequências de fluxos migratórios não controlados e irregulares. Com efeito, devemos ser capazes
de gerir efetivamente esses fluxos, proporcionando às pessoas que necessitem de proteção
possibilidades legais e organizadas de entrada no território da UE e, simultaneamente, ser capazes de
identificar e repatriar rapidamente e com eficácia as pessoas que não têm o direito de permanecer na
União Europeia.
O segundo semestre de 2015 foi marcado por um número sem precedentes de pessoas entradas
irregularmente na União Europeia. No pico ocorrido em outubro de 2015, mais de 200 000 pessoas
chegaram à Grécia num mês. Mesmo se este número registou uma diminuição substancial para pouco
mais de 60 000 em janeiro, os números continuam elevados para os meses de inverno, em
comparação com anos anteriores. O agravamento do conflito na Síria nos últimos dias deverá
implicar um maior afluxo de refugiados à Turquia. Tal significa que a solidariedade europeia
continuará a ser solicitada, em conformidade com as responsabilidades que a UE assumiu a título da
Convenção de Genebra de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados e com os valores humanitários que
todos os Estados-Membros da União Europeia subscreveram. A UE deve também evitar que os
refugiados tenham necessidade de se lançar em viagens perigosas, ajudando-os mais próximo das
suas casas. Apesar de uma redução dos fluxos ser altamente desejável uma vez que as autoridades
nacionais e locais ficam frequentemente sobrecarregadas, não deve haver ilusões de que a crise dos
refugiados seja resolvida se as suas causas profundas — a instabilidade, a guerra e o terror na
vizinhança imediata da Europa, nomeadamente a continuação da guerra e das atrocidades na Síria —
não forem definitivamente erradicadas. A única linha de ação responsável é enfrentar esta realidade e
explicá-la aos cidadãos de forma aberta e honesta e intensificar os esforços para gerir com maior
eficácia as consequências desta situação na União Europeia, através de uma abordagem europeia
melhor coordenada e no respeito das normas e dos valores comuns da UE.
Nos últimos meses formou-se uma rota migratória no Mediterrâneo Oriental e em toda a região dos
Balcãs Ocidentais através da qual os migrantes progridem rapidamente em direção ao norte, uma
fronteira após outra, em contradição com os princípios essenciais do Sistema Europeu Comum de
Asilo e das regras de Schengen. Esta situação, por sua vez, levou vários Estados-Membros a
recorrerem à reintrodução temporária dos controlos nas fronteiras internas, pondo em causa o bom
funcionamento do espaço Schengen de livre circulação e das suas vantagens para os cidadãos
europeus e para a economia europeia. A segurança é também extremamente preocupante, em especial
na sequência dos recentes atentados terroristas em solo europeu, e tem sido invocada por alguns
Estados-Membros para justificar a aplicação desse tipo de medidas temporárias. O objetivo deve ser
o de assegurar que todas as pessoas que chegam à UE são sujeitas a controlos de segurança
rigorosos.
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Durante os últimos seis meses, a Comissão Europeia tem trabalhado de forma constante e contínua
para dar uma resposta europeia rápida e coordenada. Apresentou uma extensa série de propostas
destinadas a dotar os Estados-Membros das ferramentas necessárias para gerir o grande número de
chegadas, muitas das quais foram já adotadas pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Desde
triplicar a nossa presença no mar, passando pela criação de um novo mecanismo de solidariedade de
emergência para recolocar os requerentes de asilo a partir dos países mais afetados, por uma
mobilização sem precedentes do orçamento da UE de mais de 10 mil milhões de EUR para resolver a
crise dos refugiados e ajudar os países mais afetados, pela criação de um novo quadro de
coordenação e cooperação para os países dos Balcãs Ocidentais, pelo lançamento de uma nova
parceria com a Turquia, até uma proposta ambiciosa de criação de uma nova guarda costeira e de
fronteiras europeia, temos reforçado de forma significativa a política europeia de asilo e de migração
para que possa lidar com os novos desafios com que se confronta.
Embora os elementos constitutivos essenciais de um sistema de gestão da migração sustentável
tenham sido passados para o papel, tem falhado a sua implementação rápida e integral no terreno.
Em dezembro, a Comissão Europeia comunicou os progressos realizados no âmbito da execução das
decisões tomadas pelos Estados-Membros e verificou que a sua aplicação era demasiado lenta. Dois
meses mais tarde, já se registaram alguns progressos em relação a alguns pontos. No entanto, vários
prazos não foram respeitados e muitos compromissos têm sido cumpridos de forma muito lenta. As
responsabilidades políticas devem ser assumidas ao mais alto nível em todos os Estados-Membros, a
fim de assegurar que as autoridades nacionais e locais possam, com o apoio e a assistência que a UE
tem disponibilizado ao longo dos últimos meses, dar execução à resposta europeia coordenada que foi
decidida para lidar com a crise dos refugiados rapidamente e com eficácia no terreno.
O restabelecimento da gestão ordenada das fronteiras na rota do Mediterrâneo Oriental/Balcãs
Ocidentais é atualmente a prioridade mais urgente para a União Europeia. Na próxima reunião do
Conselho Europeu, os dirigentes deverão comprometer-se a fazer tudo o que for necessário para
restabelecer o funcionamento do sistema de migração e impor o controlo dos fluxos irregulares e não
controlados através da rota do Mediterrâneo Oriental/Balcãs Ocidentais antes da primavera. Tal irá
exigir decisões difíceis, ação determinada, responsabilidade e solidariedade por parte de todos os
Estados-Membros.
É particularmente importante que todos os Estados-Membros se empenhem em acabar com a
abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas que tencionam solicitar asilo noutros
países. As pessoas que chegam à União devem saber que se precisam de proteção irão recebê-la, mas
que não lhes cabe escolher um país da sua preferência. Se não tiverem direito a beneficiar de
proteção, serão repatriadas, no pleno respeito pelo princípio da não-repulsão.
A Grécia e os países situados a montante da rota dos Balcãs Ocidentais irão precisar de apoio
substancial para registar e tratar corretamente as pessoas necessitadas de proteção, bem como para
repatriar rapidamente os outros migrantes para os seus países de origem ou para países terceiros
seguros pelos quais tenham transitado. Os demais Estados-Membros devem honrar os compromissos
que assumiram sobre a partilha da responsabilidade de acolher as pessoas com necessidade de
proteção e de lhes proporcionar um refúgio, acelerando a implementação dos regimes de recolocação
de emergência, em vigor desde setembro de 2015. Por conseguinte, embora a Grécia deva fazer o
necessário para restabelecer a aplicação normal dos controlos nas fronteiras externas de Schengen e
das regras de Dublim, não pode ser deixada sozinha a fazer face às consequências da crise dos
refugiados, devendo continuar a receber apoio financeiro e assistência técnica por parte das
instituições e agências da UE e de todos os outros Estados-Membros, a fim de estar em condições de
assumir as responsabilidades que incumbem a um Estado-Membro de primeira entrada, tal como
previsto pelas normas da UE decididas de comum acordo.
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A presente comunicação faz o balanço da execução das medidas decididas em resposta à crise dos
refugiados e destaca os principais domínios em que é necessária uma ação imediata para restabelecer
o controlo da situação. A Comissão fornecerá, antes do Conselho Europeu de março, informações
adicionais sobre as alterações mais importantes necessárias a uma política de migração sustentável e,
em especial, a uma reforma do sistema de Dublim.
Para ajudar a gerir com eficácia a crise dos refugiados, os dirigentes presentes no Conselho
Europeu de fevereiro devem comprometer-se a:
Concluir urgentemente os centros de registo na Grécia e em Itália, a fim de assegurar o registo
dos migrantes e refugiados e a assistência de que necessitam, em consonância com o princípio
de que ninguém deve entrar na UE sem ter sido devidamente registado e sem terem sido
recolhidas as suas impressões digitais, com o apoio direcionado da UE visando garantir o
reforço das capacidades de acolhimento e o correto funcionamento dos procedimentos de asilo
e de regresso;
Acabar com a abordagem que permite a passagem indiscriminada de pessoas e insistir para
que sejam aplicadas as normas da UE em matéria de asilo e de gestão das fronteiras;
Acelerar sensivelmente a aplicação do sistema de recolocação adotado para aliviar a pressão
sobre a Itália e a Grécia;
Recorrer mais frequentemente e de forma mais coerente às disposições que permitem o
regresso de requerentes de asilo para países terceiros seguros;
Executar a abordagem acordada sobre uma cooperação e coordenação acrescidas entre os
países situados ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais;
Intensificar consideravelmente os esforços desenvolvidos a todos os níveis para assegurar
regressos e readmissões efetivos e para lutar contra as causas profundas da migração através
da maximização de todos meios disponíveis, nomeadamente as preferências comerciais e a
ajuda ao desenvolvimento, a fim de garantir o empenhamento dos países terceiros a favor de
resultados concretos;
Prosseguir as ações desenvolvidas no quadro do Plano de Ação Conjunto UE-Turquia para
conter os fluxos provenientes da Turquia e dar rápida execução aos projetos a título do
Mecanismo de apoio aos refugiados na Turquia;
Reforçar os controlos nas fronteiras externas adotando a proposta relativa à guarda costeira e
de fronteiras europeia o mais tardar em junho, e tornando-a operacional durante o verão;
Prestar assistência às necessidades básicas dos migrantes e refugiados mais vulneráveis, em
particular as crianças;
Reforçar a capacidade da UE para prestar ajuda humanitária aos países terceiros e criar uma
capacidade que possa prestar ajuda humanitária a nível da UE, a fim de apoiar os países
confrontados com um grande número de refugiados e migrantes;
Intensificar o apoio da UE aos refugiados sírios, nomeadamente abrindo vias de acesso legais
que facilitem a reinstalação e apoiando o programa voluntário de admissão por motivos
humanitários em associação com a Turquia, conforme recomendação da Comissão de 15 de
dezembro de 2015.
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II O QUE FOI FEITO
II.1 Medidas operacionais
Gerir os fluxos de entradas de migrantes e refugiados
O salvamento no mar foi a primeira prioridade da União Europeia. Durante 2015, as operações
conjuntas Triton e Poseidon, coordenadas pela Frontex, permitiram salvar mais de 250 000 pessoas1.
Estas intervenções, conjugadas com o destacamento de equipas de intervenção rápida da Frontex nas
fronteiras no mar Egeu, contribuíram para detetar mais de um milhão de migrantes irregulares e deter
mais de 900 presumíveis passadores.
A ação da UE está também diretamente direcionada para o tráfico de pessoas e migrantes. No
Mediterrâneo do Sul e no Mediterrâneo Central, a operação Sophia da EUNAVFORMED entrou com
êxito numa fase que permite proceder à subida a bordo, busca, confisco e desvio em alto mar de navios
e embarcações suspeitos de serem utilizados na introdução clandestina de migrantes ou no tráfico de
pessoas. Até agora, a referida operação já socorreu mais de 9000 pessoas e está preparada para alargar
as suas operações a águas territoriais líbias se a evolução da situação institucional e política na Líbia o
permitir.
As agências da UE, Europol, Frontex e Eurojust, aumentaram a sua capacidade para lutar contra a
introdução clandestina de migrantes, mediante o reforço da coordenação, de recursos adicionais e uma
presença permanente nos Estados-Membros sob pressão. Tal inclui a recolha de informações no
terreno, nomeadamente nos centros de registo, para ajudar as autoridades nacionais a recolherem
informações e lançarem investigações. Em 2015, 10 735 novos suspeitos de ligação à introdução
clandestina de migrantes foram inseridos na base de dados da Europol, que possui atualmente mais de
38 600 suspeitos. A Europol lançará brevemente, em 22 de fevereiro, o Centro Europeu contra a
Introdução Clandestina de Migrantes, que consiste numa plataforma europeia de informações sobre
este tráfico2.
Com o apoio sólido e direcionado da UE, a Grécia e a Itália começaram a instalar e, em alguns casos,
concluíram, os centros de registo3 para assegurar a triagem, a identificação e a recolha das impressões
digitais dos nacionais de países terceiros que cheguem de modo irregular à fronteira externa da UE. O
registo é a primeira etapa essencial no controlo e gestão dos fluxos de pessoas. Os centros de registo
são concebidos para permitir que equipas integradas de agentes fronteiriços operem em instalações
adaptadas, 24 horas por dia e 7 dias por semana. Todas as pessoas que chegam às fronteiras externas
devem ser registadas, sujeitas à recolha das impressões digitais e à verificação dos seus documentos
nas bases de dados de segurança nacionais e internacionais. Os nacionais de países terceiros que
cheguem de forma irregular devem ser seguidamente encaminhados para um dos três sistemas
1 Os meios de ação da operação Triton no Mediterrâneo Central triplicaram em maio e 155 000 pessoas foram
salvas entre 1 de janeiro de 2015 e 31 de janeiro de 2016. A ação no Mediterrâneo Oriental foi intensificada
em dezembro de 2015, graças à operação conjunta Poseidon, e salvou mais de 107 000 pessoas no mesmo
período. 2 O Centro, dotado de um efetivo de 30 pessoas, será uma plataforma de informações, mas também irá
aprofundar a cooperação entre os principais organismos, designadamente as unidades de informações
financeiras, a unidade de sinalização de conteúdos na internet e os pontos de contacto nacionais dos
Estados-Membros. 3 Comunicações da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: relatórios intercalares sobre a
implementação dos centros de registo na Grécia e em Itália, respetivamente, COM(2015) 678 final e
COM(2015) 679 final de 15 de dezembro de 2015. Ver anexos 2 e 3.
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seguintes: o sistema de asilo nacional, o sistema de recolocação europeu ou o sistema de regresso. A
proporção de migrantes cujas impressões digitais foram inseridas na base de dados Eurodac
aumentou na Grécia de 8 %, em setembro de 2015, para 78 % em janeiro de 2016, e em Itália de
36 % para 87 % no mesmo período4. Prevê-se que estes números melhorem à medida que os centros
de registo se tornem plenamente operacionais. A Comissão dispõe, nos dois Estados-Membros, de
uma presença permanente que tem por missão exclusiva ajudar as autoridades nacionais. Apenas 518
agentes da Frontex e 21 peritos do EASO estão atualmente destacados nos centros de registo, número
que é manifestamente insuficiente para fazer face às necessidades. O apelo lançado aos
Estados-Membros solicitando equipas de intervenção rápida foi mais bem-sucedido5.
A Comissão mobilizou o orçamento da UE de uma forma sem precedentes para consagrar mais de 10
mil milhões de EUR à resolução da crise dos refugiados. A título de exemplo, um reforço do
financiamento de emergência permitiu desbloquear 174 milhões de EUR em 2015; este montante foi
rapidamente disponibilizado e inteiramente gasto antes do final do ano. Em 2016 foram igualmente
disponibilizados 161 milhões de EUR. Cerca de 146 milhões de EUR foram concedidos à Grécia a
título de financiamento de emergência.
Outro elemento importante do apoio da UE tem sido a recolocação. A legislação e as estruturas estão
criadas para permitir a recolocação de emergência noutros Estados-Membros de cerca de 160 000
pessoas com necessidade manifesta de proteção internacional6. O orçamento da UE disponibilizou
640 milhões de EUR para apoiar a recolocação7. Contudo, a taxa de execução é muito inferior ao
necessário (ver a secção sobre a recolocação e o anexo 4).
Em resposta à forte pressão migratória e às dificuldades particulares enfrentadas pela Suécia, a
Comissão propôs em dezembro que as obrigações de recolocação desse país fossem temporariamente
suspensas. A Comissão propôs agora igualmente uma suspensão semelhante das obrigações de
recolocação que incumbem à Áustria.
Em dezembro, a Comissão aprovou um programa de 80 milhões de EUR para ajudar a construir
instalações de acolhimento para alojar os migrantes e refugiados na Grécia, tendo por objetivo criar
os 50 000 lugares suplementares acordados, incluindo uma rede de 20 000 lugares para requerentes de
asilo geridos pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) graças a um
sistema de cupões, bem como para apoiar a criação de 7 000 lugares nas áreas dos centros de registo.
Foram disponibilizados 14 950 lugares ao abrigo do sistema de cupões.
A Comissão criou um grupo de trabalho consagrado à estratégia de informação dos migrantes,
encarregado de definir e divulgar informações úteis aos requerentes de asilo sobre os seus direitos e
obrigações. É essencial que as pessoas saibam que têm o direito de requerer asilo, mas não de escolher
o Estado-Membro, e que sejam corretamente informadas sobre as implicações do regime de
recolocação. O primeiro dossiê de informação sobre o direito de asilo e a recolocação está disponível
4 A Itália e a Grécia faziam parte dos quatro Estados-Membros (sendo os outros Chipre e a Croácia) contra os
quais a Comissão tinha dado início a processos de infração no respeitante ao Regulamento Eurodac. 5 O atual pedido da Frontex permitiu obter 83 % dos recursos solicitados. O EASO solicitou 374 peritos,
tendo-lhe sido prometidos 201. 6 No Fórum sobre a recolocação e a reinstalação com os Estados-Membros, organizado pela Comissão em
setembro, foram decididas as diferentes medidas destinadas a dar execução à recolocação na prática. 7 Incluindo uma subvenção de 20 milhões de EUR concedida em dezembro para ajudar a implementação na
Grécia, bem como a concessão de um montante fixo de 6 000 EUR aos Estados-Membros por pessoa
recolocada e 500 EUR para suportar os custos da transferência. Este último montante será pago aos
Estados-Membros na próxima disponibilização de fundos no quadro dos programas nacionais a título do
FAMI e do FSI.
7
em 14 línguas8 e é utilizado atualmente pelo EASO nos centros de registo.
Solidariedade e responsabilidade
O Mecanismo de Proteção Civil da União (UCPM) tem sido utilizado para apoiar cinco países, com
quatro pedidos ainda ativos provenientes da Sérvia, da Eslovénia, da Croácia e da Grécia. No total, 15
países ofereceram assistência, fornecendo artigos como tendas, roupa de cama, artigos de proteção
pessoal, aquecedores, geradores e iluminação. A Comissão Europeia apoia financeiramente o
transporte da assistência oferecida pelos Estados participantes e facilita a coordenação geral do
transporte e da logística. A Comissão aumentou recentemente o seu financiamento e agora cobre 85 %
das despesas de transporte desta ajuda, mas encontram-se ainda pendentes pedidos de assistência
provenientes de Estados-Membros, conforme descrito no anexo 9.
Têm sido realizadas reuniões semanais organizadas pela Comissão para monitorizar o plano de 17
pontos aprovado na reunião de dirigentes organizada pelo Presidente Juncker sobre os fluxos de
refugiados ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais. Numa altura em que todas as comunicações
praticamente cessaram, esta coordenação tem sido crucial para reduzir o risco de que medidas
imprevistas tomadas num país tenham repercussões nos outros. Esta situação foi reforçada com o
financiamento direto: a Comissão concedeu 10 milhões de EUR à Sérvia e à antiga República
jugoslava da Macedónia para obter resultados concretos através do aumento da capacidade operacional
da gestão da migração9. Este montante vem juntar-se aos 22 milhões de EUR atribuídos à ajuda
humanitária.
II.2 Dimensão externa
As dimensões externa e interna da migração estão muito interligadas. A ação da UE centrou-se em
tratar as causas profundas da intensificação dos fluxos migratórios, dissociando-os entre os elementos
que geram os fluxos e os que os facilitam, bem como em eliminar a necessidade de os refugiados se
lançarem numa perigosa viagem para a Europa, ajudando-os em locais mais próximos das suas casas.
A referida ação também se centrou em reforçar a cooperação em matéria de gestão da migração com
os países terceiros de origem e de trânsito, como parte essencial da sua parceria bilateral com a UE e
os seus Estados-Membros.
Os esforços diplomáticos para resolver crises como as da Síria e da Líbia e lutar contra a ameaça do
Daexe incidem sobre as causas profundas que geram os fluxos, destinando-se igualmente a criar um
enquadramento estável para que os refugiados possam regressar. Este esforço tem de ser mundial. No
caso da Líbia, a UE tem prestado apoio político, financeiro e logístico aos esforços das Nações Unidas
para pôr fim à crise política e de segurança. Registaram-se progressos significativos nos últimos meses
com a assinatura do acordo político líbio em dezembro. No entanto, os progressos são frágeis e estas
medidas devem ser rapidamente consolidadas, designadamente mediante um governo de unidade
nacional que disponha de autoridade suficiente para fazer face às ameaças e aos desafios com que a
Líbia se confronta. O acordo assinado em dezembro tem de ser seguido por um governo de unidade
nacional capaz de fazer face às ameaças e aos desafios que se colocam ao país: a UE tem disponível
um pacote de apoio de 100 milhões de EUR para ajudar um futuro governo. No caso da Síria, para
além de ser o principal doador de ajuda humanitária e de ajuda ao desenvolvimento, a UE
desempenhou e continua a desempenhar um papel ativo na criação e nos trabalhos do grupo de apoio
internacional ao país, incluindo nos esforços conducentes à adoção unânime da Resolução do
Conselho de Segurança das Nações Unidas que define o roteiro para as conversações internas e o
8 Inglês, francês, espanhol, italiano, português, árabe, farsi, arménio, pastum, russo, somali, albanês, tigrínia e
urdu. 9 Assim como 8 milhões de EUR do programa regional.
8
processo político na Síria. Uma vez que os combates no norte da Síria se intensificaram, os esforços
diplomáticos devem ser redobrados no presente contexto.
A UE tem respondido de várias formas ao impacto devastador da crise síria. Em termos de ajuda
humanitária à Síria e aos países de acolhimento vizinhos, a contribuição do orçamento da UE
ultrapassou 400 milhões de EUR em 2015, como parte do compromisso global da UE superior a 5 mil
milhões de EUR à ajuda humanitária, ao desenvolvimento e à estabilização. Esta contribuição incluiu
o apoio direto aos sírios que ainda se encontram no país, bem como aos países que têm a maior
percentagem per capita de refugiados sírios. Mais de 160 milhões de EUR foram consagrados às
operações de salvamento na própria Síria, em setores como saúde, proteção, água, saneamento,
alimentação e alojamento: 97 milhões de EUR para os refugiados no Líbano, 58 milhões de EUR para
a Jordânia e 35 milhões de EUR para a Turquia. O Fundo Fiduciário Regional da UE em resposta à
crise síria constitui um meio muito flexível e eficaz de partilha e implementação de assistência da UE
e dos seus Estados-Membros. Até agora, o referido fundo já atraiu contribuições de 654 milhões de
EUR, apesar de as contribuições nacionais ainda não terem atingido o objetivo de igualar a
contribuição do orçamento da UE10. O Fundo apoia até 1,5 milhões de refugiados sírios e cobre as
comunidades de acolhimento sobrecarregadas no Líbano, na Turquia, na Jordânia e no Iraque, através
da prestação de serviços básicos de educação e de proteção das crianças, um melhor acesso a cuidados
de saúde, melhores infraestruturas de água e saneamento, bem como de apoio a oportunidades
económicas e à inclusão social. Como foi anunciado na semana passada na Conferência de Londres
de apoio à Síria e à região, a contribuição da UE em 2016 para a crise síria atingirá 1,115 mil
milhões de EUR. A Comissão está a tomar medidas para assegurar que a contribuição da UE se
mantenha ao mesmo nível em 2017. Na referida conferência, a Comissão também assumiu um papel
de liderança na resposta internacional, propondo o desenvolvimento de «pacotes» para a Jordânia e o
Líbano, que incluem um amplo conjunto de medidas estratégicas em todos os âmbitos de competência
da União, nomeadamente a nível das preferências comerciais.
A Cimeira de Valeta sobre Migração, realizada em novembro de 2015, reuniu Chefes de Estado e de
Governo europeus e africanos com o intuito de reforçar a cooperação em matéria de migração entre os
países de origem, de trânsito e de destino. Esta cimeira sublinhou a necessidade de intensificar os
esforços para lutar contra a migração irregular para a Europa e integrar a migração na cooperação para
o desenvolvimento, tendo aprovado ações concretas que devem ser implementadas até ao final de
2016. A UE criou um Fundo Fiduciário de Emergência para África a favor da estabilidade e da luta
contra as causas profundas da migração irregular e do fenómeno dos deslocados, bem como da
cooperação em matéria de migração com os países de origem e de trânsito. O nível de financiamento
está a aproximar-se de 1,9 mil milhões de EUR, mas também neste caso está longe de ser atingido o
objetivo de o financiamento nacional igualar o financiamento da UE, pois as contribuições nacionais
são inferiores a 82 milhões de EUR11. Já foram aprovados projetos num montante total superior a
350 milhões de EUR, abrangendo áreas como a criação de emprego, a melhoria da gestão da migração
e o reforço da segurança12. Além disso, a UE continua a apoiar os refugiados e deslocados
10 Ver anexo 7. Até agora, foram atribuídos 654 milhões de EUR ao Fundo Fiduciário para a Síria, sendo 594
milhões de EUR do orçamento da UE, mas apenas 60,5 milhões de EUR provenientes de 19
Estados-Membros. 11 Ver anexo 7. 12 Os exemplos incluem: Mali: três projetos no valor de 43,5 milhões de EUR para apoiar as autoridades locais
e a população vulnerável no norte do Mali e criar postos de trabalho no resto do país; Níger: dois projetos no
valor de 32 milhões de EUR que devem ser executados na região de Agadez, para ajudar as autoridades a
gerir os fluxos migratórios e a promover alternativas sustentáveis para a migração irregular; Senegal: um
projeto no valor de 8 milhões de EUR para ajudar as pessoas mais vulneráveis no país através da melhoria
das condições de vida e resiliência das populações locais; processo de Cartum: um projeto no valor de 40
milhões de EUR para melhorar a gestão da migração através do desenvolvimento de capacidades e do
fornecimento de equipamentos de base, da elaboração de políticas e de legislação sobre o tráfico de pessoas e
9
internamente na Líbia. A nível diplomático, a Alta Representante/Vice-Presidente e a Comissão
iniciaram também uma ação para incluir a migração e a segurança nas prioridades das políticas
bilaterais com os países africanos.
O Plano de Ação Conjunto UE-Turquia13 constituiu um grande avanço na cooperação para apoiar os
sírios que beneficiam de uma proteção temporária na Turquia e na gestão da migração para resolver a
crise criada pela situação na Síria (ver a secção sobre a cooperação com a Turquia infra). A UE e os
Estados-Membros intensificarão a sua cooperação com a Turquia e reforçarão substancialmente os
seus compromissos políticos e financeiros. Um importante contributo da UE, e que reflete o espírito de
partilha da responsabilidade, é o novo Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia, criado
pela Comissão a 24 de novembro de 2015, com o respetivo financiamento aprovado pelos
Estados-Membros a 3 de fevereiro de 2016. Este mecanismo reagrupa o orçamento da UE e os
recursos dos Estados-Membros para fornecer, a partir de agora, um pacote de assistência global e
coordenado de apoio a 2 milhões de refugiados sírios na Turquia. O referido montante atingirá
3 mil milhões de EUR no período de 2016-2017.
III MEDIDAS PRIORITÁRIAS PARA AS PRÓXIMAS SEMANAS E MESES
As fortes pressões resultantes dos fluxos de refugiados e migrantes representam um enorme desafio
para a gestão da migração pela UE. A gestão das fronteiras e os procedimentos de asilo nos pontos de
primeira entrada na UE não têm conseguido dar resposta a este desafio. Emergiu um fluxo de
refugiados e de migrantes que viola claramente as principais regras do sistema de asilo da UE.
Os refugiados procuram viajar por sua iniciativa para os destinos que lhes interessam, quando as
normas da UE estipulam que estes devem solicitar proteção no primeiro país onde entram na UE.
Os países situados ao longo da rota, em vez de cumprirem as suas responsabilidades lidando com os
pedidos de asilo, começaram a ver-se a si próprios apenas como países de trânsito. O resultado foi uma
fragmentação na aplicação das normas e o surgimento de uma pressão desproporcionada e
insustentável, que se faz sentir igualmente em três dos principais Estados-Membros de destino,
impedindo o processo de recolocação de ganhar dinamismo. A reposição da ordem nestas
circunstâncias implica a adoção de medidas rápidas e coordenadas a nível europeu, a fim de suprir as
carências mais imediatas e de reduzir a dimensão dos fluxos migratórios.
III.1 Estabilizar a situação nos Estados-Membros sob maior pressão
É claramente necessário intervir para responder às enormes pressões enfrentadas pelos
Estados-Membros onde entra pela primeira vez na UE a maioria dos refugiados e migrantes, o que
requer apoio da parte de todos os Estados-Membros, colocando a tónica na prestação de apoio à Grécia
e Itália.
A abordagem dos centros de registo (os chamados hotspots) permite concentrar os esforços nos locais
sob maior pressão. Estes centros proporcionam um elemento de ordem e de processamento numa
situação que se carateriza por um número de chegadas sem precedentes. Contudo, seis meses após a
referida abordagem ter sido lançada, em setembro último, os progressos têm sido muito mais lentos do
a introdução clandestina de migrantes, e sensibilização sobre os perigos da migração irregular; Etiópia: um
projeto no valor de 20 milhões de EUR para melhorar as condições de vida dos migrantes e retornados
através de ações de formação profissional, microfinanciamento e criação de emprego, com vista à criação de
condições para o regresso e a reintegração dos refugiados etíopes; Somália: um projeto no valor de 50
milhões de EUR para apoiar a gestão do regresso voluntário dos refugiados somalis a regiões estáveis da
Somália, criando um enquadramento favorável para o seu regresso e reintegração. 13 O Plano de Ação Conjunto foi ativado na Cimeira de Chefes de Estado e de Governo da UE com a Turquia,
em 29 de novembro de 2015. Ver anexo 1.
10
que o exige a escala do desafio. Atualmente, existem apenas três14 centros de registo totalmente
operacionais. É crucial tornar esses centros plenamente operacionais. Todos têm de ficar prontos
urgentemente, caso contrário, há um elevado risco de que as pressões simplesmente sejam desviadas
para o ponto mais fraco. Os próximos dias devem ser aproveitados para acelerar este processo, de
modo a que os centros de registo fiquem totalmente equipados e operacionais. Isto implica corrigir,
com o apoio dos funcionários nacionais e da UE presentes no terreno, as deficiências existentes em
termos de infraestruturas, recursos humanos e interligação entre os centros de registo e o restante
sistema de migração. As regras em matéria de registo, identificação, recolha de impressões digitais e
triagem de segurança das chegadas devem ser aplicadas de uma forma eficaz e sistemática. É crucial
que os Estados-Membros disponibilizem os peritos solicitados pela Frontex e pelo EASO15.
No caso da Grécia, isto implica uma aceleração dos esforços e um maior empenho em resolver os
problemas existentes. A criação dos centros de registo tem sido lenta, dada a necessidade de serem
construídos de raiz e as carências existentes em matéria de infraestruturas, pessoal e coordenação.
Atualmente, só um desses centros pode ser considerado como estando totalmente operacional, embora
outros se encontrem quase concluídos16. Na sequência de um intenso diálogo com a Comissão, o
governo grego comprometeu-se recentemente a recorrer às forças armadas para assegurar que os
centros de registo ficarão plenamente operacionais até à data do Conselho Europeu de fevereiro. Isto
implica terminar a construção, prestar serviços essenciais e disponibilizar os recursos humanos
necessários. Devem ser aumentadas as capacidades de acolhimento, de modo a satisfazer as
necessidades em termos de ajuda humanitária e a melhorar a gestão dos fluxos, havendo já
financiamento da UE disponível para ajudar a alcançar rapidamente o objetivo de 50 000 lugares que
foi acordado na reunião dos líderes dos Balcãs Ocidentais. Devem ser aplicados procedimentos
normalizados em todas as fases do processo e ser integralmente instalados os aparelhos de recolha de
impressões digitais do Eurodac. Não pode haver falhas no apoio da UE: as agências têm de estar
presentes em todas as ilhas.
Em Itália, as chegadas diminuíram devido ao inverno, mas é necessário encetar os preparativos para
um provável aumento repentino logo que as condições climatéricas o permitam17. Só dois dos centros
de registo18 se encontram plenamente operacionais. Está em curso a renovação e abertura de outros
dois. A lentidão dos progressos na abertura desses centros decorre do uso atual de um dos locais como
centro de realojamento e de problemas administrativos com as autoridades portuárias no caso do outro.
Se necessário, devem ser consideradas localizações alternativas, caso seja for essa a única forma de
dispor de capacidade suficiente nas próximas semanas. Será igualmente necessário envidar esforços
para colmatar as lacunas e melhorar a eficiência, nomeadamente melhorar o apoio médico prestado,
coordenar o desembarque dos migrantes resgatados no mar e assegurar a plena interligação das bases
de dados de controlo de segurança. A Comissão está disponível para criar uma equipa para os centros
de registo, móvel e inovadora (com agentes da Frontex e do EASO), no leste da Sicília, a fim de
facilitar a identificação, a recolha das impressões digitais e a prestação de informações aos migrantes
que não possam desembarcar nos portos designados para registo, ajudando a suprir as lacunas na
recolha de impressões digitais e no registo de migrantes fora dos centros de registo. A ligação com o
continente é importante para garantir que os migrantes identificados para repatriamento ou para novos
procedimentos de asilo permaneçam dentro do sistema.
14 Dois na Itália e um na Grécia. 15 Este apoio também precisa de ser mantido quando o mandato dos peritos individuais chegue ao seu termo.
Existe um risco real de retrocesso, caso os peritos regressem aos postos de origem sem serem substituídos. 16 Ver Anexo 2. 17 Ver Anexo 3. 18 Lampedusa (desde outubro de 2015) e Pozzallo (desde 19 de janeiro de 2016).
11
Um componente essencial dos centros de registo tanto para a Itália como para a Grécia é o reforço das
medidas de segurança. Foram identificados problemas na coerência dos documentos fornecidos, que
parecem ser mais graves nos pontos de maior pressão, nomeadamente aquando da transferência dos
centros de registo para o continente. Na Grécia, a introdução de elementos de segurança nos
documentos emitidos aquando do registo é fundamental para evitar que estes sejam trocados ou
falsificados. As verificações nas bases de dados de segurança e de documentos europeias e da Interpol,
nomeadamente o Sistema de Informação de Schengen, devem passar a ser sistemáticas, devendo ser
disponibilizado acesso às bases de dados europeias aos agentes convidados da Frontex.
As verificações sistemáticas nas bases de dados de segurança não só são obrigatórias por força da
legislação da UE como se mostram ainda mais importantes perante a presente ameaça terrorista muito
real. A Grécia e a Itália têm enfrentado problemas com migrantes que se recusam a autorizar a recolha
das respetivas impressões digitais. A legislação nacional terá de ser alterada com caráter prioritário e
tomadas todas as medidas operacionais para assegurar que são recolhidas as impressões digitais de
todos os migrantes — incluindo, em último recurso, através do uso proporcionado de medidas
coercivas — devendo ser impedidos os movimentos secundários de migrantes não identificados e não
registados. Embora tenham sido envidados progressos neste domínio, precisam de ser acelerados,
de modo a assegurar uma cobertura a 100% da identificação e registo de todas as entradas até ao
Conselho Europeu de março. Ao mesmo tempo, deve ser assegurada uma investigação e uma
perseguição mais rigorosas dos criminosos que utilizam documentos de identidade e de viagem
fraudulentos para efeitos de tráfico de migrantes.
O ponto fulcral da abordagem dos centros de registo é ajudar a distinguir quem precisa e quem não
precisa de proteção internacional, mediante um processo de identificação e triagem dos pedidos. A UE
e as suas agências devem estar prontas para fornecer toda a assistência a este processo. Neste contexto,
as ligações ao sistema de repatriamento são particularmente importantes. Em 1 de fevereiro, a
Frontex lançou um novo programa de apoio no domínio do regresso, incidindo nomeadamente sobre a
Grécia, a Itália e a Bulgária, que prevê uma assistência abrangente e flexível. A Grécia tem tido algum
êxito neste domínio: em 2013, o desempenho esteve acima da média da UE, com uma taxa de
repatriamento de 59 %. Agora, é necessário envidar um esforço especial para acelerar os
procedimentos. A Grécia precisa de tomar rapidamente as decisões de repatriamento dos migrantes
que entram no seu território irregularmente, caso estes não solicitem ou não sejam elegíveis para asilo.
Deve adotar procedimentos acelerados, sempre que possível, para o repatriamento desses migrantes e
garantir que todos eles permanecem sob o controlo das autoridades durante o processo. Também neste
caso importa adotar medidas para impedir que os migrantes em situação irregular se evadam antes de
serem repatriados, se necessário recorrendo à detenção.
A Itália também tem deparado com problemas para assegurar um repatriamento efetivo. O país tem
feito progressos com um novo programa de regresso voluntário assistido, que estará operacional
brevemente, está a trabalhar na readmissão e aplica com êxito procedimentos acelerados na tomada de
decisões de repatriamento dos migrantes em situação irregular para determinados países africanos.
No entanto, persiste um problema com os migrantes em situação irregular que se evadem antes da
conclusão dos procedimentos. As limitações das capacidades de detenção e o limite máximo de
90 dias da detenção administrativa para efeitos de repatriamento são problemas que têm de ser
abordados urgentemente. A UE e as suas agências continuarão a ajudar as autoridades italianas nesta
matéria.
Retoma das transferências para a Grécia ao abrigo do Regulamento de Dublim
Para que o Sistema Europeu Comum de Asilo funcione devidamente, tem de haver verdadeiras
oportunidades de um requerente de asilo regressar ao país onde primeiro entrou no território da UE
(«transferências de Dublim»), tal como previsto na regulamentação da UE estabelecida de comum
acordo. Em outubro, a Comissão recordou que, desde 2010-11, os Estados-Membros não tinham
12
condições para efetuar transferências de Dublim para a Grécia19. Entre as deficiências sistémicas
identificadas pelo Tribunal Europeu dos Direitos do Homem e pelo Tribunal de Justiça Europeu
contam-se o pleno acesso ao sistema de asilo e o fornecimento e qualidade das capacidades de
acolhimento. A responsabilidade pela decisão de retomar as transferências cabe às autoridades dos
Estados-Membros, sob o controlo dos respetivos tribunais e do Tribunal de Justiça. Embora tenham
sido efetuados alguns progressos neste domínio, subsistem deficiências nas áreas da capacidade e das
condições de acolhimento, do acesso aos procedimentos de asilo, dos recursos e do apoio judiciário.
Consequentemente, a Comissão adotou hoje uma recomendação que enumera as medidas concretas
que são necessárias para que a Grécia possa regressar ao sistema de Dublim20. Os relatórios elaborados
pela Grécia sobre os progressos efetuados na implementação das medidas recomendadas, assim como outras informações, nomeadamente os relatórios do Comité de Ministros do Conselho da
Europa sobre a execução dos acórdãos e do ACNUR, permitirão confirmar se estão ou não reunidas as condições para que os Estados-Membros possam retomar as transferências individuais para a
Grécia ao abrigo do Regulamento de Dublim, tendo em conta que o volume de transferências e as
categorias de pessoas a transferir devem corresponder aos progressos concretos realizados.
Principais medidas a adotar:
Com o pleno apoio da UE, a Grécia e Itália devem disponibilizar, o mais rapidamente possível,
centros de registo plenamente operacionais em todos os locais em causa;
Os outros Estados-Membros devem preencher urgentemente os postos de peritos da Frontex e do
EASO em falta;
A Grécia e Itália devem redobrar os esforços para assegurar regressos eficazes e impedir a evasão
dos migrantes em situação irregular antes de serem repatriados;
A Grécia deve tomar as medidas enunciadas na recomendação da Comissão hoje apresentada,
de modo a permitir a retoma das transferências de Dublim, caso a caso e com base nos progressos
realizados.
III.2 Aplicação prática do processo de recolocação
As duas decisões de recolocação juridicamente vinculativas que foram adotadas pelo Conselho são o
reconhecimento da necessidade de prestar assistência urgente à Grécia e à Itália. O processo de
recolocação é um instrumento essencial para reduzir a pressão sobre os Estados-Membros em situação
mais crítica e restabelecer a ordem na gestão da migração. No entanto, requer uma cooperação efetiva
entre os países onde os migrantes se encontram e os Estados-Membros onde irão ser recolocados.
Em primeiro lugar, é essencial que a Grécia e a Itália cumpram o compromisso de efetuar um registo e
uma triagem exaustivos e ordenados. Os dois Estados-Membros estão a criar sistemas para identificar,
referenciar, registar e transferir os candidatos à recolocação, bem como a proceder exames médicos e a
controlos de segurança antes da partida.
Os requerentes de asilo devem compreender que o processo de recolocação lhes proporciona mais
segurança do que evadirem-se do sistema de asilo local e que serão impedidos de viajar irregularmente
19 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho Europeu e ao Conselho «Gerir a crise
dos refugiados: balanço da execução das ações prioritárias no quadro da Agenda Europeia da Migração»,
COM(2015) 510 final de 14 outubro de 2015. 20 Recomendação da Comissão dirigida à República Helénica sobre as medidas que a Grécia deve adotar com
urgência para permitir a retoma das transferências ao abrigo do Regulamento n.º 604/2013 (C(2016) 871 da
UE de 10 de fevereiro de 2016).
13
para o Estado-Membro da sua escolha. No caso da Grécia, a situação exige um melhor controlo (com
apoio e assistência da UE) da fronteira com a antiga República jugoslava da Macedónia, de
modo a assegurar o registo das pessoas que tenham entrado irregularmente no território da UE. Além
disso, a Grécia deve receber auxílio para a identificação rápida e eficaz e o consequente regresso das
pessoas sem direito a permanecer na União. É também fundamental sancionar os movimentos
secundários para outros Estados-Membros, sendo as pessoas em causa reenviadas para o Estado-
Membro de recolocação.
Contudo, o fator determinante continua a ser o empenho político dos Estados-Membros no êxito do
processo de recolocação21. Enquanto o número de candidatos elegíveis identificados continuou a
aumentar, os Estados-Membros só formalizaram, até à data, pouco mais de 2 000 lugares de
recolocação, e apenas 12 Estados-Membros acolheram migrantes no quadro do mecanismo de
recolocação. Até 8 de fevereiro, apenas 218 pessoas haviam sido transferidas a partir da Grécia e 279 a
partir de Itália22. Cinco Estados-Membros ainda não disponibilizaram quaisquer lugares para efeitos de
recolocação23. A lentidão do ritmo de recolocação tem sido atribuída a fatores como a falta de pontos
de contacto dedicados (para efetuar os exames médicos e os controlos de segurança, únicos motivos
pelos quais o Estado-Membro de recolocação pode recusar candidatos) e a insuficiente capacidade de
acolhimento do Estado-Membro de recolocação. Os Estados-Membros de recolocação têm de pôr
termo aos atrasos registados e ao estabelecimento de preferências inaceitáveis na indicação e
preenchimento dos lugares disponíveis.
Por esse motivo, a Comissão decidiu relembrar hoje, por escrito, a todos os Estados-Membros as
obrigações que lhes incumbem por força das duas decisões, instando-os a acelerarem o ritmo de
implementação do processo de recolocação para que possa ser prestada ajuda urgente. À medida
que vão sendo reforçados os controlos fronteiriços ao longo da rota dos Balcãs Ocidentais, a pressão
que as referidas decisões pretendiam aliviar poderá aumentar, tornando essa solidariedade ainda mais
premente.
Principais medidas a adotar:
Os Estados-Membros devem honrar os seus compromissos mediante a aceleração da
implementação das decisões de recolocação.
Os Estados-Membros e as agências da UE (Frontex, EASO) devem auxiliar a Grécia a controlar
a fronteira com a antiga República jugoslava da Macedónia, de modo a assegurar, nomeadamente,
o registo das pessoas que entraram irregularmente no território da UE. Além disso, a Grécia deve
ser ajudada a identificar rápida e eficazmente as pessoas que não têm direito a permanecer na
União e a proceder ao seu consequente repatriamento.
III.3 Fronteiras sólidas
A gestão das fronteiras externas da UE implica responsabilidades. Se uma pessoa transpuser a
fronteira de forma irregular deve ser-lhe dada a possibilidade de requerer proteção internacional.
Para tal, o Estado-Membro onde primeiro entrou no território da UE deve dar-lhe acesso aos
21 No Fórum de Reinstalação e Recolocação organizado pela Comissão com os Estados-Membros em
setembro foram acordadas várias medidas para o funcionamento prático da recolocação. 22 Dos 40 000 lugares criados no âmbito do primeiro mecanismo de recolocação, falta ainda repartir 8 000
lugares pelos Estados-Membros. 23 Dados de 8 de fevereiro de 2016. Ver Anexo 4 para mais pormenores.
14
procedimentos de asilo nacionais, como estipulado na legislação europeia e internacional. Se a pessoa
não requerer asilo, o Estado-Membro da primeira entrada pode e deve recusar-lhe a entrada.
Esta responsabilidade pelo controlo da fronteira reflete as obrigações dos migrantes na fronteira, com
base no princípio «sem registo não há direitos». Os cidadãos de países terceiros devem satisfazer as
condições de entrada previstas no Código das Fronteiras Schengen, nomeadamente a posse de um
documento de viagem válido24
. Os Estados-Membros devem tomar as medidas adequadas para
garantir que as pessoas a quem foi concedido acesso ao seu território por motivos de asilo não se
podem evadir antes de ter sido efetuada uma avaliação e tomada uma decisão sobre o respetivo pedido
de asilo. É importante clarificar que a intenção de transitar por um Estado-Membro a fim de requerer
asilo noutro Estado-Membro não é um motivo aceitável para autorizar a entrada. O direito de acesso a
procedimentos de asilo equitativos – reconhecido nos termos do direito internacional dos refugiados e
observado pelos Estados-Membros da UE e pelos países dos Balcãs Ocidentais – não pode ser
utilizado como pretexto para escolher o país no qual o requerente de asilo irá apresentar o pedido de
asilo.
Esta é, contudo, uma das tendências que tem caracterizado nos últimos meses os controlos fronteiriços
na rota dos Balcãs Ocidentais. Devido às fortes pressões migratórias, vários países, incluindo
Estados-Membros, têm desempenhado o papel de países de trânsito, estabelecendo uma capacidade de
acolhimento de pequena escala e de prazo muito curto e, em certos casos, transportando os migrantes
de uma fronteira para outra. A cooperação entre os países da rota dos Balcãs Ocidentais continua a ser
insuficiente. Têm-se verificado ocorrências regulares de decisões que são tomadas de forma unilateral
por um país e que têm um efeito de dominó na fronteira de cada um dos países a montante.
O resultado é uma política efetiva de recusa de entrada por nacionalidade ou em função do país onde o
migrante pretende apresentar o pedido de asilo. Estas políticas não representam uma solução estrutural
para o desafio que a União Europeia enfrenta. Por este motivo, a Comissão tem insistido na
importância do registo dos migrantes, no aumento da capacidade de resistência das fronteiras e no
aumento das capacidades de acolhimento.
O primeiro passo para normalizar esta situação é aceitar a necessidade de coordenação dessas medidas,
a fim de evitar o descartar de responsabilidades e criar tensões entre países vizinhos, prevenindo que
um grande número de migrantes fique bloqueado a meio do caminho. Este processo deve envolver a
emissão de alertas rápidos e uma grande transparência. O segundo passo deve consistir em
restabelecer a ordem no sistema, sendo concedida entrada apenas a quem requerer asilo no
quadro do sistema nacional de asilo do Estado-Membro responsável segundo as normas de
Dublim. O facto de um Estado-Membro ter conhecimento de que um refugiado ou migrante já
atravessou o seu território afeta sem qualquer dúvida a sua disponibilidade para dar cumprimento a
essa responsabilidade. O objetivo consiste, contudo, em restabelecer a aplicação desta norma.
A mais recente tendência nos países da rota dos Balcãs Ocidentais é, contudo, muito clara: reforçar
progressivamente os controlos fronteiriços, o que pode levar ao encerramento das fronteiras, caso o
fluxo de migrantes não diminua. Importa, por conseguinte, acelerar o cumprimento dos compromissos
assumidos na reunião dos líderes dos Balcãs Ocidentais, assegurando que as decisões tomadas nos
países são plenamente coordenadas e, se for caso disso, enquadradas pelo direito da União Europeia.
Neste contexto, espera-se que a Grécia, com um apoio reforçado da Frontex, exerça pleno controlo
sobre a sua fronteira com a antiga República jugoslava da Macedónia. A aplicação dessas medidas já
teve início na sequência de um pedido apresentado pela Grécia, com um destacamento de uma equipa
Frontex. Esse destacamento deve agora ser intensificado e ser aproveitado todo o seu potencial,
24 Aplica-se tanto à fronteira externa como às fronteiras internas em que foram reintroduzidos controlos
fronteiriços. Um Estado-Membro pode igualmente, por razões humanitárias, autorizar a entrada sem que
estejam preenchidas as condições de entrada, devendo informar os outros Estados-Membros.
15
nomeadamente aumentando o número das funções desempenhadas pelos agentes destacados. Embora
não seja possível levar a cabo uma operação conjunta Frontex diretamente no território da antiga
República jugoslava da Macedónia, estão a ser preparados meios alternativos de apoio da Frontex.
Quaisquer medidas complementares a adotar do lado norte da fronteira devem ser enquadradas pelo
direito da UE.
A capacidade da União Europeia de manter um espaço livre de controlos fronteiriços internos depende
da existência de fronteiras externas seguras. O sistema de Schengen tem uma grande flexibilidade para
permitir aos Estados-Membros responder à evolução das circunstâncias. As normas permitem
responder a situações específicas, através da reintrodução temporária dos controlos fronteiriços,
na totalidade ou em partes específicas das fronteiras internas, por motivos de ameaça grave à
segurança interna ou à ordem pública. O aumento contínuo do número de migrantes e refugiados
resultou na tomada de medidas excecionais e de último recurso pelos Estados-Membros, como a
construção de vedações ou a reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas25. O Código
das Fronteiras Schengen estabelece prazos para a reintrodução de controlos fronteiriços de acordo com
a sua natureza excecional, sendo a sua prorrogação apenas possível em condições rigorosamente
definidas. Esses controlos devem ser suspensos após um total de oito meses, a menos que o Conselho
recomende a sua prorrogação devido a deficiências graves e persistentes relacionadas com o controlo
das fronteiras externas identificadas no quadro de um relatório de avaliação Schengen, sempre que o
funcionamento geral do espaço Schengen seja posto em risco e exista uma ameaça grave à ordem
pública ou à segurança interna.
Em novembro de 2015, foi realizada uma visita de avaliação Schengen não anunciada às fronteiras
externas da Grécia no âmbito da avaliação de rotina da gestão das fronteiras externas. Duas equipas
constituídas por peritos dos Estados-Membros e da Comissão avaliaram a fronteira marítima grega
(duas ilhas no Mar Egeu) e a fronteira terrestre com a Turquia. Depois de ter sido dada às autoridades
gregas a oportunidade de se pronunciarem sobre o teor do relatório, este recebeu parecer positivo dos
Estados-Membros no âmbito do Comité de Avaliação de Schengen. Em 2 de fevereiro, a Comissão
concluiu que as carências identificadas constituíam deficiências graves. O Conselho está atualmente a
ponderar recomendações para resolver essas deficiências graves. A Comissão está pronta para tomar
as medidas de execução adequadas logo que o Conselho adote uma decisão.
Custos da reintrodução dos controlos nas fronteiras internas
A estabilização do sistema de Schengen mediante o recurso aos respetivos mecanismos de salvaguarda
é essencial para garantir o posterior levantamento de todos os controlos nas fronteiras internas.
Caso contrário, as pessoas seriam privadas dos enormes benefícios da livre circulação transfronteiriça
com enormes custos económicos para os cidadãos e as empresas, prejudicando o mercado único26.
Se fossem reintroduzidos controlos fronteiriços de uma forma mais sistemática e duradoura, os custos
diretos poderiam ser muito significativos, em especial para os trabalhadores transfronteiriços, os
transportadores rodoviários de mercadorias e as administrações públicas. O livre intercâmbio de
mercadorias na UE representa atualmente mais de 2,8 biliões de EUR em valor e 1 700 milhões de
toneladas em volume. As estimativas sugerem que a reintrodução dos controlos nas fronteiras internas
de uma forma sistemática e a longo prazo poderia representar um valor situado entre 5 000 milhões e
25 A reintrodução dos controlos nas fronteiras internas pela Hungria e pela Eslovénia já terminou. França e
Malta também aplicaram controlos nas respetivas fronteiras internas por motivos não relacionados com a
crise migratória. 26 Segundo a France Stratégie, o comércio entre os países da zona Schengen poderia diminuir pelo menos 10 %
se fossem reintroduzidos de forma permanente controlos fronteiriços internos.
16
18 000 milhões de EUR só em custos diretos globais27. O impacto iria muito além do setor dos
transportes, afetando o volume e os custos do comércio de mercadorias e a eficiência do setor de
logística europeu, causando um provável aumento dos preços. Imporia igualmente novas restrições ao
mercado laboral: 1 % dos cidadãos empregados que residem nos países Schengen trabalha
além-fronteiras e seria afetado pela reintrodução dos controlos fronteiriços28.
Se os controlos fronteiriços estiverem associados a uma fragmentação da política comum de vistos da
UE, as simulações apontam para um enorme impacto na indústria do turismo (entre 10 000 e 20 000
milhões de EUR ou 0,07 %-0,14 % do PIB da UE). Se for iniciado um processo que coloque em risco
a profundidade da integração económica, incluindo o bom funcionamento da União Económica e
Monetária, os custos indiretos a médio prazo podem ser substancialmente superiores às estimativas
diretas, visto que o impacto no comércio, no investimento e na mobilidade intracomunitários não teria
precedentes.
Uma solução sustentável nas fronteiras externas
Em dezembro de 2015, a Comissão adotou um conjunto de medidas relativas às fronteiras que foi
concebido para ajudar a gerir melhor a migração e lidar com as ameaças à segurança na UE,
salvaguardando ao mesmo tempo o princípio da livre circulação no espaço Schengen. Este conjunto de
medidas centra-se na proposta apresentada em 15 de dezembro de 2015 pela Comissão sobre a
Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia29. A referida proposta visa criar um sistema comum para
aumentar consideravelmente a eficácia dos controlos nas fronteiras externas, identificar muito mais
rapidamente as carências existentes e definir medidas operacionais claras para as resolver30. Logo que
seja possível, a Frontex será transformada numa Agência Europeia da Guarda Costeira e de Fronteiras,
com novas funções e responsabilidades, dotada de recursos próprios, que lhe permitirão intervir
operacionalmente nas fronteiras externas sempre que for necessária uma intervenção urgente.
Para além de duplicar o pessoal atual da Frontex, a nova agência poderá recorrer a uma reserva de
recrutamento que disporá de pelo menos 1 500 peritos nacionais que podem ser mobilizados no prazo
de três dias. A nova agência permitirá solucionar o problema que atualmente se coloca à Frontex
quando os Estados-Membros não satisfazem os pedidos de destacamento de guardas fronteiriços
nacionais por esta formulados. A proposta vem dar resposta a uma necessidade urgente e as fronteiras
da UE irão continuar a estar vulneráveis até que a mesma seja adotada. As conclusões do Conselho
Europeu de dezembro de 2015 obrigam o Conselho a tomar uma posição até junho. A Comissão
subscreve o apelo dos líderes que pretendem acelerar a criação da nova Guarda Costeira e de
Fronteiras Europeia e torná-la operacional durante o verão.
27 O cenário mais provável prevê 7 100 milhões de euros em custos adicionais, sendo que as transportadoras
rodoviárias seriam responsáveis por um valor adicional de 3 400 milhões de euros por ano (se o atraso médio
na fronteira tiver a duração de uma hora) e mais de 6 700 milhões por ano (se esse atraso médio for de duas
horas), afetando pelo menos 57 milhões de operações de transporte rodoviário internacional. No caso dos
passageiros, o transporte terrestre seria o mais afetado devido ao aumento da duração da viagem, aos atrasos
e ao congestionamento (2 600 milhões de EUR por ano), enquanto os procedimentos adicionais de controlo
de documentos custariam aos Estados-Membros cerca de 1 100 milhões de EUR por ano. 28 A percentagem de trabalhadores transfronteiriços é particularmente elevada na Eslovénia (5,7 %), na Estónia
(3,5 %), na Hungria (2,4 %) e na Bélgica (2,3 %). 29 Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à Guarda Costeira e de Fronteiras
Europeia e que revoga o Regulamento (CE) n.º 2007/2004, o Regulamento (CE) n.º 863/2007 e a Decisão
2005/267/CE do Conselho, COM(2015) 671 final de 15 de dezembro de 2015. 30 A proposta será complementada por uma outra proposta relativa às «fronteiras inteligentes», tendo em vista
melhorar a eficiência, a eficácia e a segurança das fronteiras externas da UE, recorrendo a tecnologias para
apoiar a gestão do espaço Schengen.
17
A Comissão propôs também que fosse introduzida uma alteração específica no Código das Fronteiras
Schengen, de modo a que possam ser efetuadas nas fronteiras externas verificações sistemáticas
obrigatórias dos cidadãos da UE por confronto com as bases de dados pertinentes31. Estas verificações
contribuiriam de forma significativa para a segurança, nomeadamente no que respeita à deteção de
combatentes terroristas estrangeiros. As verificações sistemáticas dos cidadãos de países terceiros nas
bases de dados pertinentes continuarão a ser obrigatórias tanto à entrada como à saída do território da
UE.
Principais medidas a adotar:
O Parlamento Europeu e o Conselho devem acordar, o mais tardar em junho, senão mesmo
antes, na criação da Guarda Costeira e de Fronteiras Europeia, que deverá ficar operacional antes
do verão;
Todos os países dos Balcãs Ocidentais devem passar do sistema de alerta rápido em caso de
alterações nas normas e procedimentos fronteiriços para o restabelecimento da plena aplicação da
legislação europeia e internacional;
A Grécia deve suprir rapidamente as carências identificadas através dos procedimentos de
salvaguarda Schengen, incluindo o pleno controlo da fronteira com a antiga República jugoslava
da Macedónia;
Toda a assistência complementar prestada à antiga República jugoslava da Macedónia deve ser
prestada no âmbito de um enquadramento da UE.
III.4 Apoio às necessidades básicas dos migrantes e refugiados
O imperativo humanitário e os direitos fundamentais são os princípios orientadores da abordagem da
UE quanto aos refugiados e migrantes. Esses direitos motivam muitas das iniciativas específicas em
curso, como as ações de busca e salvamento no Mediterrâneo e no Egeu, a cooperação com os países
que se deparam com um afluxo substancial de refugiados, a fim de melhorar as suas capacidades de
acolhimento, e as medidas adotadas para ajudar os Estados-Membros a prestar auxílio às pessoas mais
necessitadas e a apoiar a sua integração.
Existem dois elementos fundamentais que devem ser respeitados na forma como a UE e os seus
Estados-Membros tratam os migrantes e os refugiados. O primeiro diz respeito ao acesso ao sistema de
asilo e à oportunidade de requerer proteção internacional. Este procedimento deve ser rápido, efetivo e
permitir que cada caso seja tratado com base no respetivo mérito, devendo ser previstas vias de recurso
adequadas. O direito de não repulsão32 deve ser sempre respeitado. O segundo diz respeito às
condições em que devem ser tratados todos os migrantes e refugiados. As normas de base devem
respeitar os direitos humanos e a dignidade de todas as pessoas.
A Agenda Europeia da Migração deu especial relevo à necessidade de proteger as crianças e ao
seguimento do Plano de Ação relativo a menores não acompanhados (2010-2014)33. Esse trabalho está
31 Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho que altera o Regulamento n.º 562/2006 (CE)
no que diz respeito ao reforço dos controlos nas fronteiras externas por confronto com as bases de dados
pertinentes, COM(2015) 670 final de 15 de dezembro de 2015. 32 Este princípio, consagrado na legislação europeia e internacional, proíbe a expulsão ou regresso de um
refugiado a territórios onde a sua vida ou liberdade possam estar ameaçadas por motivos de raça, religião,
nacionalidade, pertença a determinado grupo social ou opinião política. 33 Plano de Ação relativo a menores não acompanhados 2010 – 2014, COM(2010) 213 final de 6 de maio de
2010.
18
neste momento a ser realizado, a fim de implementar uma abordagem abrangente para a proteção das
crianças em toda a cadeia migratória. A prioridade dada às pessoas mais vulneráveis, nomeadamente
os menores não acompanhados, foi também integrada no processo de recolocação. A proteção e a
salvaguarda das crianças são planeadas de forma a serem plenamente integradas nos centros de registo.
O Anexo 6 descreve as ações em curso e a curto prazo que contribuem para proteger as crianças.
Há também fortes indícios de que a crise migratória tem sido explorada por redes criminosas
envolvidas no tráfico de seres humanos que têm como alvo os migrantes mais vulneráveis,
nomeadamente as mulheres e as crianças. As pesquisas sugerem que as instalações de acolhimento de
alguns Estados-Membros foram alvo destas redes criminosas, havendo casos em que desapareceram
até 60 % dos menores com um grande risco de poderem ter acabado em redes de tráfico. A Europol
indicou que existe uma forte ligação entre os passadores de refugiados e os gangues que se dedicam a
raptar pessoas para exploração no comércio sexual ou em trabalhos forçados. Por este motivo, é
essencial que, desde a primeira fase nos centros de registo, as vítimas reais ou potenciais de tráfico
humano sejam identificadas e informadas dos respetivos direitos, e que exista uma cooperação com a
polícia e as autoridades judiciais a fim de assegurar a identificação e a prossecução judicial dos
traficantes.
À medida que são reforçados os controlos fronteiriços, o que constitui a tendência atual ao longo da
rota dos Balcãs Ocidentais, a UE deve estar preparada para aumentar rapidamente a assistência
humanitária prestada ao longo de toda essa rota. Isto requer que a UE aumente a sua capacidade de
prestar assistência humanitária externamente e que crie essa capacidade internamente, a fim de apoiar
os países que se confrontam com um grande número de refugiados e migrantes.
Principais medidas a adotar:
Os Estados-Membros devem prestar especial atenção às necessidades dos menores não
acompanhados quando aplicarem a abordagem dos centros de registo e procederem à
recolocação de migrantes;
Importa aumentar a capacidade da UE para prestar assistência humanitária a países terceiros e
criar capacidade para prestar assistência humanitária dentro da UE, a fim de apoiar os países
que se confrontam com um grande número de refugiados e migrantes;
A Comissão canalizará fundos para reforçar a sua resposta em matéria de proteção dos menores
migrantes, incluindo programas de educação e de proteção de menores dentro e fora da UE.
III.5 Reforçar o funcionamento do regresso e da readmissão
O regresso dos migrantes em situação irregular de forma sistemática e rápida é um elemento
indispensável a uma adequada gestão da migração, tendo um poderoso efeito dissuasor sobre a
migração irregular. A UE está totalmente empenhada em proteger as pessoas que fogem da violência e
dos conflitos. Contudo, os migrantes que não necessitam de proteção devem ser efetivamente
repatriados para o seu país de origem ou de trânsito, no pleno respeito pelos direitos humanos e a
dignidade humana. Um sistema de regresso eficaz também é crucial para que os recursos possam ser
orientados para o acolhimento de pessoas que necessitam de proteção. Tal requer medidas tanto no
interior da UE como nos países terceiros. Todavia, os sistemas nacionais de regresso enfrentam muitos
problemas práticos: falta de documentos de viagem, falta de capacidade de detenção nos
Estados-Membros, procedimentos nacionais morosos e ineficazes que facilitam as fugas, e países de
origem que obstruem a readmissão. As percentagens de regresso executados em 2014 são reduzidas,
atingindo 16 % em determinados casos de países africanos, sendo a percentagem média da própria UE
(40 %) excessivamente baixa.
19
Melhorar o sistema de regresso
As capacidades da UE em matéria de regresso necessitam de ser reforçadas e melhoradas devido ao
número crescente de migrantes verificado em 2015 e previsto para 2016. Um sistema de regresso
eficaz é fundamental para a viabilidade das políticas europeias de migração: se a Europa quer dar
acolhimento às pessoas que necessitam de proteção, deve fazer regressar rapidamente todas as não têm
o direito de permanecer na UE. Até à data, os Estados-Membros não têm conseguido estabelecer com
sucesso sistemas nacionais capazes de responder a estes desafios, sendo a credibilidade do conjunto do
sistema de regresso da UE prejudicada em virtude disso. O Plano de Ação da UE sobre o regresso34
proporciona um instrumento para um sólido sistema de regresso nacional e europeu.
Para esse efeito, são necessárias medidas tanto a nível da UE como dos países terceiros. A nível da
UE, os Estados-Membros devem aplicar plena e corretamente a Diretiva Regresso e colaborar com a
Comissão para identificar e tratar os obstáculos jurídicos e práticos que impedem a eficácia das
operações de regresso, desde logo com a tomada de decisões de regresso visando garantir que os
interessados não se furtem ao processo, salvaguardando simultaneamente os direitos humanos básicos
e as necessidades de proteção de todos. Em dezembro, a Comissão apresentou uma proposta relativa a
um novo documento de viagem europeu para o regresso35. O regresso voluntário continua a ser a
opção preferida, pois é a mais digna e menos dispendiosa, estando a ser financiado pelo orçamento da
UE, bem como por programas conjuntos e pelo intercâmbio de boas práticas. No entanto, muitas vezes
os migrantes apenas aceitam o regresso voluntário se sujeitos a uma ameaça séria e credível de serem
obrigados a regressar de forma coerciva. Portanto, os Estados-Membros devem assegurar que tal
possibilidade é efetivamente real.
A abordagem da Comissão tem sido reforçada graças a apoio prático e financeiro. Está a ser criado um
sistema integrado de gestão do regresso em que participam todos os Estados-Membros e as redes da
UE responsáveis pelos regressos e a reintegração. A Frontex coordenou 66 voos conjuntos de regresso
e um total de 3 565 migrantes foram repatriados nestas operações conjuntas em 201536. O orçamento
da Frontex para o regresso foi significativamente aumentado para 2016. As operações conjuntas de
regresso serão apoiadas por um orçamento de 65 milhões de EUR, em comparação com os cerca de 10
milhões de EUR anteriores. O resultado será verificado nas próximas semanas, em operações
específicas para apoiar o regresso dos migrantes em situação irregular desde a Grécia e a Itália.
Cooperação com países terceiros em matéria de regresso e readmissão
O regresso de migrantes em situação irregular que não necessitem de proteção internacional é
um elemento crucial da política de migração da UE. Os países terceiros têm a obrigação de readmitir
os seus nacionais. No entanto, as dificuldades persistentes em fazê-lo e as tendências da migração
irregular em 2015 contribuíram para que o regresso e a readmissão sejam uma das principais
prioridades das relações da UE com os países terceiros de origem e de trânsito37. A Comissão e os
Estados-Membros estão a examinar os incentivos, tanto positivos como negativos, que podem ser
utilizados para assegurar a aplicação efetiva dos acordos de readmissão existentes ou a celebração de
34 Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho: Plano de Ação da UE sobre o regresso,
COM(2015) 453 final de 9 de setembro de 2015. 35 Proposta de regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo a um documento de viagem europeu
para o regresso dos nacionais de países terceiros em situação irregular, COM(2015) 668 final de 15 dezembro
de 2015. 36 Só se contabilizam as operações de regresso nacionais executadas com a assistência da Frontex. 37 A este respeito, será dedicada atenção especial aos principais países de origem e de trânsito da migração
irregular para a UE, a saber: Afeganistão, Argélia, Bangladesh, Costa do Marfim, Etiópia, Gana, Mali,
Marrocos, Níger, Nigéria, Paquistão, Senegal, Somália, Sudão e Tunísia.
20
novos acordos. Tal está em consonância com o pedido do Conselho Europeu de outubro de 2015 para
definir pacotes globais e adaptados visando reforçar junto dos parceiros a importância da cooperação
em matéria de readmissão para as relações no seu conjunto. Estes pacotes de incentivos e apoios,
incluindo o funcionamento das preferências comerciais, devem ser aplicados de forma coordenada
pela UE e os seus Estados-Membros. A sua conceção teve por objetivo informar o Conselho Europeu
de março sobre os primeiros resultados.
Está a ser prestada especial atenção à melhoria da cooperação em matéria de regresso e readmissão
com parceiros específicos. Destacam-se os países terceiros com uma baixa taxa de regressos e com os
quais as negociações para a celebração de um acordo de readmissão não estão a avançar, como a
Argélia ou Marrocos, ou com o qual o acordo de readmissão já assinado não é aplicado corretamente,
como o Paquistão. No caso deste último país, apesar dos contactos de alto nível e dos esforços da UE
no decurso de 2015, a aplicação do acordo de readmissão vigente confrontou-se com obstáculos
sucessivos. Além disso, é dada especial atenção aos países a partir dos quais as entradas irregulares
têm aumentado de forma significativa, nomeadamente o Afeganistão e o Bangladesh: mais de
200 000 afegãos entraram na UE através da Grécia em 2015, enquanto o número de nacionais do
Bangladesh entrados irregularmente triplicou entre 2014 e 2015.
No que diz respeito a África, na sequência do plano de ação de Valeta, a Comissão está a trabalhar em
estreita colaboração com os países da África Subsariana de origem a fim de lhes permitir respeitar a
obrigação jurídica, por força do Acordo de Cotonou, de readmitir os seus nacionais. As taxas de
regresso efetivas atuais são baixas, atingindo 16 % em determinados casos, consideravelmente abaixo
da taxa média da UE de 40 %, ela própria muito baixa. As medidas para melhorar esta situação
procuram identificar formas práticas para os ajudar a aplicar os seus compromissos em matéria de
readmissão
Países terceiros seguros
A Diretiva Procedimentos de Asilo permite que um Estado-Membro não analise um pedido de asilo
quanto ao fundo no caso em que, devido a uma ligação suficiente a um «país terceiro seguro», o
requerente possa, em alternativa, solicitar aí proteção. Se estiverem reunidas as condições aplicáveis,
esta disposição permite aos Estados-Membros encerrar o procedimento de asilo e fazer regressar o
requerente de asilo ao país terceiro seguro em questão. No entanto, nesta fase, nem todos os
Estados-Membros preveem a aplicação desta possibilidade nas respetivas legislações nacionais, ou
fazem-no sob condições restritivas38. Por conseguinte, todos os Estados-Membros são encorajados
a prever nas respetivas legislações nacionais o conceito de país terceiro seguro e a aplicá-lo
quando as condições estiverem preenchidas.
Neste contexto, a Comissão sublinha que o conceito de país terceiro seguro, tal como definido na
Diretiva Procedimentos de Asilo39
, obriga a que exista a possibilidade de receber proteção em
conformidade com a Convenção de Genebra, mas não exige que o país terceiro seguro tenha
ratificado a referida convenção sem reserva geográfica. Além disso, no que diz respeito à questão
de saber se existe uma ligação com o país terceiro em causa e se é, portanto, razoável para o
requerente ir para esse país, também pode ter-se em conta o facto de o requerente ter transitado através
desse país terceiro seguro, ou se esse país terceiro seguro está geograficamente próximo do país de
origem do requerente.
38 Numa conferência de imprensa realizada em 5 de fevereiro de 2016, o Ministro do Interior grego,
P. Kouroumplis, declarou que a Grécia considera a Turquia como um «país terceiro de trânsito seguro». 39 Artigo 38.° n.° 1, alínea e), da Diretiva Procedimentos de Asilo (2013/32/UE).
21
Principais medidas a adotar:
Em cooperação com a Comissão, os Estados-Membros devem tratar rapidamente a questão dos
obstáculos e estrangulamentos administrativos para que os procedimentos de regresso se
realizem de forma sistemática e com rapidez;
Com a plena participação dos Estados-Membros com base nas suas próprias relações bilaterais,
deve ser intensificado o compromisso com os países prioritários para dar cumprimento aos
pacotes de incentivos e apoios para melhorar as taxas de readmissão;
Todos os Estados-Membros devem prever nas respetivas legislações nacionais o conceito de país
terceiro seguro e aplicá-lo quando as condições estiverem preenchidas.
III.6 Cumprir os objetivos do Plano de Ação Conjunto UE-Turquia
O cumprimento dos objetivos do Plano de Ação Conjunto UE-Turquia será essencial para travar o
fluxo de migrantes irregulares nas próximas semanas e meses, tendo em conta que os volumes de
chegadas irregulares permaneceram excecionalmente elevados durante o inverno apesar das condições
meteorológicas. Imediatamente após a ativação do Plano de Ação Conjunto, a Turquia tomou
importantes medidas tendo em vista a sua aplicação. Graças às medidas destinadas a abrir o mercado
de trabalho turco aos sírios que beneficiam de uma proteção temporária, os refugiados deverão
encontrar mais facilmente um emprego legal. Há outras medidas em curso que visam eliminar os
obstáculos à cooperação com a UE para lutar contra a introdução clandestina de migrantes e a
migração irregular, bem como utilizar a informação para desencorajar os refugiados a iniciarem uma
perigosa viagem para a Europa. A Turquia assinalou um aumento da detenção de migrantes em
situação irregular e de passadores, prendendo 3700 traficantes em 2015, embora a cooperação em
matéria policial e judiciária deva ser reforçada.
Foram mantidos contactos intensos com as autoridades turcas para garantir que as medidas concretas
no âmbito do Mecanismo de Apoio aos Refugiados na Turquia, no valor de 3 mil milhões de EUR,
comecem a financiar projetos assim que possível. No final de 2015, em cooperação com as autoridades
turcas, a Comissão lançou uma avaliação das necessidades dos sírios que beneficiam de uma proteção
temporária na Turquia. Uma primeira perspetiva geral dessa avaliação é esperada para meados de
fevereiro com o objetivo de identificar os projetos a serem financiados através do referido mecanismo.
As áreas prioritárias são a ajuda humanitária aos refugiados, o apoio socioeconómico, a integração no
mercado de trabalho, os cuidados de saúde, a inclusão social, as infraestruturas municipais e a gestão
dos fluxos de refugiados40.
Será igualmente importante realizar progressos em matéria de readmissão. Seria essencial uma
aplicação eficaz do acordo de readmissão UE-Turquia41, tanto no que diz respeito à readmissão dos
próprios nacionais pela Turquia e, a partir de 1 de junho de 201642, quer à readmissão de nacionais de
outros países que tenham transitado pela Turquia antes de chegarem à União. Paralelamente, foram
desenvolvidos intensos esforços para tornar mais eficaz o acordo bilateral de readmissão entre a
Turquia e a Grécia respeitante à readmissão dos nacionais de outros países, mas até agora a sua
aplicação concreta tem sido manifestamente insuficiente. A Comissão examina atualmente a
possibilidade de novos apoios e está pronta a trabalhar de forma estreita com as autoridades gregas e
40 No apêndice do anexo 1 está incluída uma lista das áreas prioritárias. 41 Trata-se de um ponto importante do roteiro de liberalização do regime de vistos com a Turquia. 42 Em conformidade com o Plano de Ação Conjunto, a Comissão apresentou medidas para antecipar a data de
aplicação desta disposição de 1 de outubro de 2017 para 1 de junho de 2016.
22
turcas a fim de intensificar os regressos à Turquia ao abrigo do acordo bilateral existente, enquanto se
aguarda a plena entrada em vigor do acordo entre a UE e a Turquia.
Principais medidas a adotar:
A Comissão e os Estados-Membros devem lançar urgentemente as primeiras ações ao abrigo do
Mecanismo de Apoio aos Refugiados na Turquia;
As medidas adotadas pela Turquia e pela UE devem apresentar resultados reais e rápidos na
contenção do fluxo de migrantes irregulares e na execução eficaz do seu regresso.
III.7 Apoiar os refugiados fora da União Europeia
A situação dos sírios é desesperada, estando 13,5 milhões de pessoas a necessitarem de ajuda
humanitária, seis milhões dos quais são crianças. Em 2016, a Comissão manterá o nível elevado de
assistência humanitária prestada em 2015, a fim de satisfazer as necessidades mais urgentes dos
refugiados na região afetada pela crise síria. No interior da Síria, apesar da intensificação do conflito e
do agravamento da situação humanitária, com novos surtos de deslocados, a UE assegurará que a
assistência é entregue às pessoas com necessidades, incluindo alimentação, água, alojamento e
educação, com destaque especial para as pessoas mais vulneráveis. O Fundo Fiduciário da UE para a
Síria irá consagrar 350 milhões de EUR para ajuda urgente a 1,5 milhões de refugiados e às suas
comunidades de acolhimento muito sobrecarregadas no Líbano, Turquia, Jordânia e Iraque, a fim de
ajudar a mitigar as necessidades básicas, como a educação, os cuidados de saúde e a higiene. A
Comissão vai agora concretizar rapidamente os compromissos assumidos e examinar todas as
possibilidades de ação seguintes. Por exemplo, a Comissão está a desenvolver formas inovadoras de
utilizar as preferências comerciais para dar assistência aos refugiados na Jordânia. Os
Estados-Membros também devem cumprir rapidamente as suas promessas a fim de contribuírem para
uma melhoria real no terreno.
A comunidade internacional deve continuar a intensificar os seus esforços coletivos para ajudar os
refugiados sírios. A UE deve aproveitar a oportunidade de sublinhar a necessidade de um esforço
mundial em toda uma série de instâncias internacionais. Este contexto exige uma preparação
cuidadosa da reunião de alto nível sobre a partilha da responsabilidade a nível mundial através de vias
de admissão de refugiados sírios, organizada pelo ACNUR em Genebra em 30 de março, da Cimeira
Humanitária da ONU, a realizar em Istambul em maio de 2016, e da Cimeira sobre a resposta a
grandes deslocações de refugiados e migrantes, a realizar na Assembleia Geral das Nações Unidas em
setembro de 2016. Estes eventos proporcionarão novas oportunidades para a UE e a comunidade
internacional demonstrarem o seu apoio de longo prazo à Síria e aos países vizinhos.
Tratar as causas profundas das deslocações noutras regiões
A UE apoia igualmente os refugiados e os seus países de acolhimento noutras partes do mundo
confrontadas com situações de deslocações forçadas. Em meados de 2015, havia 4,1 milhões de
refugiados e cerca de 11,4 milhões de pessoas deslocadas no interior dos seus países na África
subsariana. O Sudão e a Etiópia acolhem mais de 1 milhão de refugiados provenientes de países
23
vizinhos, para além dos quase 3,5 milhões de pessoas deslocadas no interior do país. Uma pressão
adicional advém do rápido aumento do número de jovens em África43.
A situação exige um empenhamento constante e determinado da União e de outros intervenientes
mundiais nos países em causa. Pode ser fornecido um financiamento rápido, em particular através do
Fundo Fiduciário de Emergência da UE para África. A fim de ajudar os países abrangidos por este
fundo a acolher os refugiados da região, é conveniente lançar projetos visando dar aos refugiados
acesso à educação, aos serviços sociais e ao mercado de trabalho, bem como apoiar esses países na
gestão das suas fronteiras.
Criar vias legais
Os programas de reinstalação ou de admissão humanitária constituem outra forma de ajudar os
refugiados de forma ordenada. Estes programas proporcionam vias legais para dar proteção às pessoas
com necessidades, sem que devam recorrer às perigosas viagens que têm sido a causa de tantas
tragédias humanas. A reinstalação constitui uma abordagem global e os parceiros que trabalham com o
ACNUR em todo o mundo têm condições para apoiar o esforço global de ajudar as pessoas que
necessitam de proteção internacional.
Na sequência da recomendação da Comissão de junho de 201544, foi aprovado um regime de
reinstalação respeitante a 22 504 pessoas, com o objetivo de ajudar as pessoas deslocadas
provenientes de países externos à UE com manifesta necessidade de proteção internacional. A
reinstalação efetiva ao abrigo do regime acordado dá resposta a um pedido do ACNUR e cobre o
período de dois anos. De acordo com as informações comunicadas pelos Estados-Membros que
participam no programa, tinham sido reinstaladas 3358 pessoas até ao final de 201545. Os
compromissos acordados devem ser honrados em tempo útil. Em abril, com base na experiência
prática adquirida até essa data, a Comissão apresentará uma iniciativa de reinstalação horizontal de
modo a assegurar uma abordagem coletiva da reinstalação e a posicioná-la como uma ferramenta
essencial que regula a forma como a UE ajuda os países que acolhem um grande número de refugiados
e fornece proteção a estas pessoas sem que necessitem de recorrer às perigosas rotas clandestinas nas
mãos dos traficantes.
O programa voluntário de admissão por motivos humanitários com a Turquia46 deve ser posto
em prática rapidamente a fim de fornecer uma via legal para os Estados-Membros oferecerem proteção
internacional a pessoas deslocadas em razão do conflito na Síria, e os Estados-Membros devem
acelerar os trabalhos sobre a recomendação da Comissão. A ativação deste programa está subordinada
à redução do número de pessoas que atravessam a fronteira da Turquia de forma irregular e pode ser
ajustada de acordo com a dimensão da população de refugiados neste país. Um acordo e execução
rápidos daria um importante contributo para a eficácia das relações com a Turquia em matéria de
migrações e completaria a realização das ações previstas no Plano de Ação Conjunto UE-Turquia.
43 Segundo as estimativas, a população de África, 60 % da qual com 24 anos ou menos, aumentará em quase
500 milhões de indivíduos até 2030 - Fonte: Nações Unidas, Departamento de Assuntos Económicos e
Sociais, Divisão da População (2015). 44 Recomendação da Comissão de 8.6.2015 relativa a um programa de reinstalação europeu, C(2015) 3560
final. 45 Bélgica (123), República Checa (16), Irlanda (163), Itália (96), Países Baixos (220), Reino Unido (1000),
Liechtenstein (20), Suíça (387). 46 Recomendação da Comissão de 15.12.2015 relativa a um programa voluntário de admissão por motivos
humanitários com a Turquia, C(2015) 9490.
24
Principais medidas a adotar:
A UE deve cumprir rapidamente os compromissos assumidos na Conferência de Londres;
A UE e os seus Estados-Membros devem aumentar o seu empenhamento na resolução das causas
profundas das deslocações de pessoas, melhorando a cooperação em matéria de assistência e
cumprindo o objetivo de 0,7 % de ajuda pública ao desenvolvimento (APD);
Os compromissos nacionais a favor do Fundo Fiduciário de Emergência para África e do Fundo
Fiduciário para a Síria devem aumentar para igualar a contribuição da UE;
Os Estados-Membros devem acelerar a reinstalação conforme acordado em 2015 e aprovar
rapidamente o programa voluntário de admissão por motivos humanitários com a Turquia,
como recomendado pela Comissão em 15 de dezembro de 2015;
Em abril, a Comissão irá propor uma iniciativa de reinstalação à escala da UE para permitir
intensificar consideravelmente os esforços de reinstalação.
IV APLICAÇÃO DO DIREITO DA UE/INFRAÇÕES
Em setembro de 2015, a Comissão lançou uma iniciativa para abrir ou prosseguir diversos dossiês
relativos à aplicação integral e correta da legislação em matéria de procedimentos de asilo, de
condições de acolhimento, de impressões digitais ao abrigo dos regulamentos Dublim e Eurodac, e de
regresso. No domínio do asilo, em 2015, a Comissão adotou um total de 58 decisões (cartas de
notificação formal e pareceres fundamentados), relacionadas com a transposição e observância do
acervo da UE em matéria de asilo, desde 23 de setembro de 2015.
Desde que as medidas foram tomadas em setembro, vários Estados-Membros comunicaram à
Comissão a legislação nacional considerada como sendo a plena transposição das diretivas em causa.
Os serviços da Comissão avaliam atualmente a integridade das medidas notificadas47. Na ausência de
notificação completa das disposições em causa, a Comissão decidiu hoje formular pareceres
fundamentados em 9 casos.
Em relação à Diretiva Regresso, a Comissão enviou cartas administrativas a 10 Estados-Membros
solicitando esclarecimentos sobre a adoção de decisões de regresso e sobre as medidas tomadas para
assegurar a sua aplicação efetiva. Tendo recebido as suas observações, a Comissão está a colaborar
estreitamente com os Estados-Membros em causa para identificar os obstáculos e estrangulamentos
que atualmente dificultam os regressos, bem como as medidas que devem ser adotadas para
resolvê-los, de modo a aumentar a taxa de regressos e garantir que as obrigações sejam plenamente
respeitadas.
O trabalho da Comissão sobre a aplicação da legislação e as infrações reflete o facto de que um
dos pontos fracos do sistema de gestão da migração da UE e do Sistema Europeu Comum de Asilo em
particular, tem sido a transposição incompleta e a aplicação incoerente nestas matérias. A Comissão
está a trabalhar arduamente para ajudar os Estados-Membros a assegurarem a plena conformidade da
legislação nacional. Continuará a utilizar as competências que lhe conferem os Tratados para dar
seguimento a procedimentos relativos a infrações potenciais ou declaradas, a fim de garantir a plena
conformidade com as normas da UE adotadas de comum acordo.
47 Ver anexo 8.
25
V CONCLUSÃO
Tendo em conta o próximo Conselho Europeu de fevereiro, é urgente fazer tudo o que for necessário
para restabelecer a ordem no sistema de migração e impor o controlo dos fluxos irregulares através
da rota do Mediterrâneo Oriental/Balcãs Ocidentais. O Conselho Europeu deverá empenhar-se na
adoção das medidas consideradas necessárias, e as instituições, as agências da UE e todos os
Estados-Membros deverão executá-las com determinação.
Uma gestão das fronteiras adequada exige que todas as novas pessoas chegadas sejam efetivamente
registadas e dirigidas para os procedimentos de asilo nacionais, os procedimentos de recolocação ou
os procedimentos de regresso, em consonância com as regras do Regulamento Dublim da UE. A
plena aplicação da legislação da UE em matéria de asilo e de gestão das fronteiras, bem como a
aplicação das decisões coletivas tomadas no ano passado, permitiriam garantir que a
responsabilidade é partilhada de forma uniforme entre os Estados-Membros da UE e que cada um
dos Estados-Membros é capaz de fazer face à situação.
A supressão dos incentivos à migração irregular passa também por melhorar as condições de vida
nos países de origem, a cooperação com os principais países de trânsito, como a Turquia, vias legais
de migração fiáveis, e regressos e readmissões eficazes, sistemáticos e rápidos das pessoas que não
tenham o direito de permanência.
A União Europeia tem uma obrigação jurídica e moral, bem como uma responsabilidade histórica de
oferecer proteção a quem dela necessita. Coletivamente, a Europa pode — e deve — gerir a crise dos
refugiados. Para este efeito, o conjunto dos países, das instituições e das agências da UE devem
desenvolver todos os seus esforços em várias frentes para dar execução às medidas que foram
acordadas. A Comissão continuará a consagrar toda a sua energia à ajuda e apoio dos
Estados-Membros no exercício das suas responsabilidades.
Anexos
Anexo 1: Plano de Ação Conjunto UE-Turquia: Relatório de aplicação
Anexo 2: Grécia – Relatório sobre o ponto da situação
Anexo 3: Itália – Relatório sobre o ponto da situação
Anexo 4: Recolocação – Ponto da situação: Grécia
Anexo 5: Seguimento da reunião dos dirigentes dos Balcãs Ocidentais – Relatório sobre o
ponto da situação
Anexo 6: Ações em curso que contribuem para a proteção das crianças migrantes
Anexo 7: Compromissos dos Estados-Membros para fundos fiduciários – Ponto da situação
Anexo 8: Aplicação da legislação da UE - Ponto da situação
Anexo 9: Apoio dos Estados-Membros aceite para o Mecanismo de Proteção Civil para a
Sérvia, Eslovénia, Croácia e Grécia
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