CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO CEARÁ
FACULDADE CEARENSE
CURSO DE SERVIÇO SOCIAL
ANA BEATRIZ HELCIAS TEIXEIRA BRASILEIRO
A ATUAÇÃO E PRÁTICAS DAS ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS NO
TRABALHO SOCIAL DESENVOLVIDO E OPERACIONALIZADOS PELA CAIXA
ECONÔMICA FEDERAL/GIDUR-FO
FORTALEZA-CE 2013
ANA BEATRIZ HELCIAS TEIXEIRA BRASILEIRO
A ATUAÇÃO E PRÁTICAS DAS ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS NO
TRABALHO SOCIAL DESENVOLVIDO E OPERACIONALIZADOS PELA CAIXA
ECONÔMICA FEDERAL/GIDUR-FO
Monografia apresentada ao curso de
graduação em Serviço Social da
Faculdade Cearense – FAC, como
requisito para obtenção do titulo de
bacharelado.
Orientadora: Prof.ª Ms. Rubia Cristina
Martins Gonçalves
FORTALEZA-CE 2013
Bibliotecário Marksuel Mariz de Lima CRB-3/1274
B823a Brasileiro, Ana Beatriz Helcias Teixeira
A atuação e práticas das assistentes de projetos sociais no trabalho social desenvolvido e operacionalizado pela Caixa Econômica Federal – GIDUR – FO / Ana Beatriz Helcias Teixeira Brasileiro. – 2013.
82f. Il.
Orientador: Profª. Ms. Rúbia Cristina Martins Gonçalves.
Trabalho de Conclusão de curso (graduação) – Faculdade Cearense, Curso de Serviço Social, 2013.
1. Trabalho social. 2. Urbanização e habitação. 3. Caixa
Econômica Federal. I. Gonçalves, Rúbia Cristina Martins. II.
Título
CDU 364.68
ANA BEATRIZ HELCIAS TEIXEIRA BRASILEIRO
A ATUAÇÃO E PRÁTICAS DAS ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS NO
TRABALHO SOCIAL DESENVOLVIDO E OPERACIONALIZADOS PELA CAIXA
ECONÔMICA FEDERAL/GIDUR-FO
Monografia apresentada ao Curso de Graduação
em Serviço Social da Faculdade Cearense, como
requisito parcial para a obtenção do grau de
graduada em Serviço Social.
Aprovada em: ____/_____/________
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________
Prof.ª Ms. Rúbia Cristina Martins Gonçalves (Orientadora)
Faculdades Cearenses – FAC
______________________________________________
Prof.ª Ms. Valney Rocha Maciel
Faculdades Cearenses - FAC
______________________________________________
Prof.ª Ms. Ana Paula da Silva Pereira
Faculdades Cearenses – FAC
1
À Deus, a minha querida mãe e a minha família.
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao meu Senhor, Salvador e Rei Jesus Cristo, por ter feito o maior
dos sacrifícios por mim e por toda humanidade e que me deu força e sabedoria para
não desistir, és o meu querido;
Aos meus pais Salvador (in memorian) e Maria José por serem o canal pelo
qual Deus me colocou no mundo; principalmente você mãe pelos valores que me
ensinou e pelo exemplo que és. A senhora é meu porto seguro;
Aos meus irmãos, Alexandre e Juciana, que bom que somos uma família feliz
que já compartilhamos ótimos momentos enquanto crescíamos. Vocês são muitos
especiais para mim, amo vocês!
À empresa pesquisada e aos seus funcionários, em especial aos funcionários
do CETTS, pela acolhida da investigação, pelo desprendimento e disponibilidade em
participar desta pesquisa.
Aos amados colegas do curso, com quem compartilhei alegrias e tristezas,
sorrisos e lágrimas, certezas e dúvidas, quero agradecer o convívio e as trocas dos
saberes e das experiências inesquecíveis que passamos. Vocês marcaram a minha
vida;
À Professora Rúbia Cristina, pela competência em nortear minhas palavras
quando nem eu sabia mais onde estava, pelas horas investidas em mim, pela
correção quando necessário, pelo incentivo, apoio e dedicação, grato por tudo
Professora;
A minha querida amiga Janaina Nobre por ter sempre uma palavra vinda da
“boca de Deus” para me guiar. Jamais poderei pagar por todos os benefícios já feitos
a mim. Desejo-te toda sorte de benção você merece. Te amo em Cristo, mulher mui
preciosa.
Ao meu esposo, Jefferson a qual fiz uma aliança na qual jamais poderei
quebrar. Obrigada por toda paciência, incentivo e apoio. Você é um grande exemplo
de coragem e trabalho, eterno supridor do lar... Não existe dia ruim para você, tenho
muito orgulho de ser sua esposa. Amo-te muito.
E por fim, a vocês minhas duas estrelinhas que brilha no céu da mamãe, e ao
meu pequeno milagre Pedro Isaac que ainda não chegou mais já mudou nossas
vidas para melhor. Amores incondicionais.
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo analisar a atuação e práticas das assistentes de projetos sociais da Caixa Econômica Federal/GIDUR-FO no seu dia a dia no trabalho, tendo como diretrizes a Política Nacional de Habitação e Urbanização juntamente com os Normativos da CAIXA, todos respaldados na Legislação das políticas setoriais de habitação, saneamento e transportes, conforme o Art.23 CF que define como competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a promoção de “programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitação e de saneamento básico”. Tendo o trabalho como categorias centrais: questão urbana, habitação e os projetos sociais na área da habitação. Abordaremos um breve histórico da habitação no Brasil, como se dá o papel da CAIXA na habitação e por fim a atuação das assistentes de projetos sociais na execução e efetivação dos projetos sociais seguidos pela CAIXA. Pelo fato da Caixa Econômica Federal ser agente executor e responsável pela liberação dos recursos da habitação no Estado do Ceará se faz necessário analisar os aspectos facilitadores/dificuldades imposto a essas profissionais na execução do processo de trabalho na CAIXA. É importante destacar que esse tema é bem pertinente diante da realidade que hoje enfrentamos de tantas pessoas morando em área de risco e sem uma moradia digna, sendo assim, se faz necessário hoje como acadêmica fazer estudos, pesquisa para que possamos ter uma maior aproximação com esse tema tão atual. As escolhas metodológicas aconteceram por meio da pesquisa de campo e documental, tendo como instrumentais de pesquisa a entrevista e a aplicação de questionários, ambos aplicados a cem porcento das assistentes de projetos. Frente ao exposto, consideramos que as técnicas sociais demonstram uma coerência de pensamento com as discussões que vem sendo tratadas neste estudo, o que leva à conclusão de que o reconhecimento manifestado quanto ao aperfeiçoamento profissional como resultado das orientações recebidas, conforme expomos no decorrer desta monografia, condiz com a clareza na identificação das limitações vivenciadas, as quais devem ser tratadas como desafios a superar.
Palavras-Chave: Trabalho Social. Urbanização e Habitação. Caixa Econômica
Federal.
ABSTRAT
This paper aims to analyze the performance and practices of project assistants Social CEF / GIDUR-FO in their day to day work, taking as guidelines the National Policy on Housing and Urbanization along with Normative BOX, all Legislation supported in sectoral policies of housing, sanitation and transport, according to Art.23 CF that defines how common competence of the Union, States, Federal District and Municipalities promoting "programs of housing construction and improvement of housing conditions and sanitation. " Having work as central categories: urban issue, housing and social projects in the area of housing. We will cover a brief history of housing in Brazil, how is the role of CASE in housing and finally the role of assistants in the execution of social projects and realization of social projects followed by BOX. Because the CEF be executive agent and responsible for the release of housing resources in the State of Ceará is necessary to analyze the facilitators / tax difficulties to those professionals in the execution of the work process in BOX. Importantly, this theme is quite relevant due to the fact that so many people face today living in risk areas without decent housing, so it is necessary to make today as academic studies, research so we can have a closer relationship with this theme so current. Methodological choices occurred through field research and documentary, with the instrumental research interviews and questionnaires, both applied to one hundred percent of the project assistants. Based on these, we consider the social techniques demonstrate a consistency of thought with the discussions that have been treated in this study, which leads to the conclusion that the recognition expressed as to professional development as a result of instructions received, as we explain in the course of this monograph, consistent with clarity in identifying the limitations experienced, which should be treated as challenges to overcome.
Keywords: Social Work. Urbanization and Housing. CEF.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Trabalho Técnico Social da CAIXA........................................................... 50
Figura 2 - Estrutura Organizacional da GIDUR/FO................................................... 56
Gráfico1- Referente ao tempo de trabalho das assistentes na CAIXA..................... 59
Gráfico 2- Referente ao tempo de trabalho das assistentes na CAIXA/GIDUR-FO.. 59
Gráfico 3- Porcentagem de Projetos por assistentes de projetos sociais................. 61
Gráfico 4 - Total de demanda de programa operacionalizado pelas assistentes de
projetos no período da pesquisa............................................................................... 62
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AE- Atividade Especializada
BNH - Banco Nacional de Habitação
CEBS – Comunidades Eclesiais de Base
CEF – Caixa Econômica Federal
CETTS - Célula do Trabalho Técnico Social
COTS - Caderno de Orientação Técnico Social
CPRM – Serviço Geológico Do Brasil
DOC – Documento de Ordem de Crédito
EO - Entidade Organizadora
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
GIDUR – Gerências de Filial de Apoio ao Desenvolvimento Urbano
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
MCIDADES – Ministério das Cidades
MDS – Ministério do Desenvolvimento Social
METROFOR - Companhia Cearense de Transportes Metropolitanos
MN – Manual Normativo
OGU – Orçamento Geral da União
OP – Orçamento Participativo
PAC - Programa de Aceleração do Crescimento
PAIH - Plano de Ação Imediata para Habitação
PIS – Programa de Integração Social
PLHIS - Plano Local de Habitação de Interesse Social
PMCMV - Programa Minha Casa Minha Vida
PNHR - Programa Nacional de Habitação Rural
PNSH - Política Nacional de Habitação e Saneamento
PPI - Projeto Piloto de investimento
PTTS - Projeto de Trabalho Técnico Social
RMF – Região Metropolitana de Fortaleza
RSGOV - Regional de Sustentação ao Negócio
SBPE - Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos
SEAC - Secretaria Especial de Ação Comunitária
SFH - Sistema Financeiro de Habitação
SFI - Sistema de Financiamento Imobiliário
SIT - Sistema Integrado de Transportes
SNHIS - Sistema Nacional de Habitação Interesse Social
SR - Superintendência Regional
TED – Transferência Eletrônica Disponível
TTS - Trabalho Técnico Social
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO....................................................................................... 11
1 A QUESTÃO URBANA: ESPELHO DA SEGREGAÇÃO SÓCIO-
ESPACIAL ............................................................................................
17
1.1 Segregações sócio-espacial.......................................................... 17
1.2 Espaços urbano e cidade............................................................... 20
1.3 A história da habitação no Brasil.................................................... 23
1.4 A reforma da habitação a partir da década de 1980...................... 29
1.5 Urbanização na cidade de Fortaleza............................................. 34
2 A HISTÓRIA DA CAIXA ......................................................................
38
2.1 O papel da Caixa na habitação a partir da década de 1980.......... 42
2.2 Os programas de habitação de interesse social operacionalizados
pela Caixa na área de desenvolvimento urbano e rural...........................
44
2.3 O trabalho técnico social................................................................. 49
3 ASPECTOS METODOLÓGICOS DA PESQUISA ................................ 53
3.1 As assistentes de projetos sociais na Caixa Econômica
Federal/GIDUR-FO: conhecendo o cenário da pesquisa.........................
55
3.2 População e amostra........................................................................ 56
3.3 O trabalho das assistentes de projetos sociais na Caixa/GIDUR-
FO.............................................................................................................
57
3.4 Estudo de campo........................................................................... 59
CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................
67
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .......................................................
69
APÊNDICES.............................................................................................
76
ANEXOS...................................................................................................
81
11
INTRODUÇÃO
A presente monografia com o tema “A Atuação e Práticas das Assistentes de
Projetos Sociais no Trabalho Social desenvolvido e operacionalizados pela Caixa
Econômica Federal/GIDUR-FO” foi o tema que me saltou o interesse devido a
pertinente realidade que hoje enfrentamos de tantas pessoas morando em área de
risco.
O número de pessoas sem uma moradia digna, no Brasil, era de 680 mil de
acordo com o Serviço Geológico do Brasil (CPRM). No qual podemos até julgar
como “pessoas que vivem em situação sub-humanas”, sendo assim se faz
necessário, hoje como acadêmica fazer estudos, pesquisa, elaborar projetos para
que possamos ter uma maior aproximação com esse tema tão atual.
O objetivo geral da pesquisa é analisar a atuação e práticas profissionais
desenvolvidas pelas assistentes de projetos sociais da Caixa Econômica
Federal/GIDUR-FO, no atendimento das questões sociais e habitacionais.
Como objetivos específicos: expor a história da habitação, compreendendo
suas diferentes configurações no contexto da questão urbana no Brasil; distinguir e
apresentar os programas e projetos desenvolvidos pela CAIXA/GIDUR-FO; delinear
o perfil profissional das assistentes de projetos sociais, bem como compreender
quais os aspectos facilitadores e dificultadores que as assistentes de projetos sociais
encontram em suas rotinas diárias.
O interesse pela temática da habitação se deu através do estágio I, II e III,
que realizamos na instituição Caixa Econômica Federal, no setor de Gerências de
Filial de Apoio ao Desenvolvimento Urbano – GIDUR/FO (setor responsável pela
operação e coordenação dos Programas Sociais da CAIXA no Estado do Ceará).
A metodologia do trabalho de pesquisa abrange aspectos teóricos e práticos.
Trata-se de uma pesquisa de campo, de caráter bibliográfico e descritivo que na
visão de Rodrigues (2007) durante a pesquisa descritiva os “fatos são observados,
registrados, analisados, classificados e interpretados, sem interferência do
pesquisador e há uso de técnicas padronizadas de coleta de dados (questionário e
observação sistemática)”, exploratório que para Hair Júnior (2005 p. 104)
“apresentam um panorama ou uma descrição dos elementos administrativos em um
12
dado ponto de tempo. São dados analisados em um determinado período de tempo
e sintetizados estatisticamente”.
A abordagem foi quali-quantitativa, onde foram coletados dados em livros,
artigos e internet. Segundo Minayo (2000), a pesquisa qualitativa trabalha com o
universo de significados, valores e atitudes que corresponde a um espaço das
relações, dos processos e dos fenômenos, que começa com um problema ou uma
pergunta denominado fase exploratória da pesquisa e a quantitativa que Gil (1999)
considera que tudo pode ser quantificável, o que significa traduzir em números
opiniões e informações para classificá-las e analisá-las.
As técnicas utilizadas foram entrevistas semi-estruturado e questionário que
para Lakatos, (1992, p.107), permite ao pesquisador preparar previamente um
roteiro dos assuntos a serem abordados com o entrevistado. Desta forma, o
pesquisador pode, no momento da entrevista, introduzir questões que sejam
necessárias para uma boa conversação sobre o objeto investigado, que será
aplicado aos sujeitos, a fim de delimitar a abrangência do tema.
Para auxiliar na pesquisa, investigamos e exploramos autores ligados à
área, como Alfonsin (2006), Costa (2005), Maricato (2001), Pimentel (2012), Silva
(2002), Valladares (1998), Villaça (1998), dentre outros de igual importância, a fim de
delimitar a extensão do tema, devido à abrangência e à relevância dele.
Sabemos que a urbanização brasileira tem em suas metrópoles os principais
focos de sua concentração, tendo por característica, entre outros elementos, a
concentração econômica e demográfica. Tais mudanças quantitativas derivaram
inúmeros problemas, alguns que, se já existiam, foram ampliados, e outros que
ganharam contornos no século XX, quando a urbanização brasileira se deu de forma
mais contundente, o que gerou ao longo dos anos, mudanças qualitativas no
cotidiano dos citadinos, problemas estes intrinsecamente relacionados ao modo de
produção capitalista e a sua dinâmica que inclui de forma precária a maior parte da
população.
Estes problemas se concentram no espaço urbano, sobretudo das grandes e
médias cidades brasileiras, e relacionam-se, mormente, a problemas de habitação e
segregação sócio-espacial com a consequente marginalização da população pobre
que na maior parte das vezes não dispõe minimamente de serviços essenciais como
13
educação, saúde, lazer, entre outros, assim como saneamento básico e transportes
de qualidade.
Ao discorrer sobre a urbanização brasileira Villaça (2003) afirma que:
A cidade brasileira é hoje o país. O Brasil está estampado nas suas cidades. Sendo o país, elas são a síntese das potencialidades, dos avanços e também dos problemas do país. Vamos falar dos problemas. Nossas cidades são hoje o locus da injustiça social e da exclusão brasileiras. Nelas estão a marginalidade, a violência, a baixa escolaridade, o precário atendimento à saúde, as más condições de habitação e transporte e o meio ambiente degradado. Essa é a nova face da urbanização brasileira. (VILLAÇA, 2003, p. 28).
O processo de urbanização brasileiro é caracterizado por vários fenômenos,
entre eles a metropolização de áreas economicamente desenvolvidas pelo capital
industrial e a migração exacerbada da população entre as regiões subdesenvolvidas
e em desenvolvimento de nosso país.
Observa-se que devido ao alto índice de agrupamento populacional nos
centros urbanos, oriundo de uma migração rural e de relações sociais de escassa
estabilidade, existem territórios vulneráveis, que, na malha social, é a parcela
concreta do colapso social. Sobre o tema, Silva (2006) registra que o célere
crescimento demográfico de Fortaleza irrompeu a lógica espacial e estilhaçou a
estrutura urbana, disseminando pedaços de cidade por áreas com características
rurais.
A cidade expôs nos últimos anos um desprezo total pela população pobre
que convergia à capital em busca de melhores condições de vida. Esse
migrante sentia em seu corpo o sofrimento pela ausência de políticas
públicas. Sem emprego e sem moradia, a favela e a mendicância brotaram
como possibilidade de sobrevida. Hoje são mais de 800 mil favelados
(SILVA, 2002, p. 188).
A inoperância efetiva do poder público aliada a uma produção do espaço
urbano que favorece algumas áreas da cidade em detrimento de outras não
permitindo a todos os citadinos dispor de um mínimo de urbanidade tem gerado
entre outros problemas a violência urbana. No ano 2010, a população urbana do
Estado do Ceará atingiu mais de 75% da população total de 8.452.381 habitantes
(IBGE, 2010).
O processo de urbanização de Fortaleza, nos últimos anos, foi realizado de
maneira desorganizada sem um plano diretor efetivo, acarretando a proliferação de
favelas e áreas de risco. Pode-se acrescentar a isso o aumento populacional
14
ocorrido na última década, porém não como fator decisivo. Os arranjos urbanos
mostram e distinguem a relação entre a constituição da identidade e da memória,
que ampara a prática. Porém, o aniquilamento dos espaços onde se expõe a vida,
põe a identidade cidadão/metrópole num outro nível, determinado nos limites do
universo da mercadoria e do crescimento da sociedade de consumo,
compreendendo o consumo do espaço.
No início do século XX, a cidade de Fortaleza cresce em vários sentidos acompanhando os antigos caminhos ou estradas de caminho para o interior. Ao longo da estrada de Arronches surge o bairro Benfica, ao sul; da picada do Mucuripe; da estrada de Soure, surge o Farias Brito, a oeste; para sudeste surge o bairro Joaquim Távora; para leste o bairro do Outeiro (posteriormente Aldeota). (COSTA, 2005, p. 82)
Neste mesmo século as transformações de ordem econômico-social
favoreceram a expansão do sistema de transporte que produziu uma nova
configuração do espaço urbano. A sua população teve a possibilidade de habitar em
áreas um pouco mais distantes do Centro, pois já havia ligação entre os bairros
residenciais e os locais de trabalho no centro. Essas transformações na malha
urbana da cidade, também, estão diretamente ligadas aos investimentos do poder
público. A diminuição no tempo de deslocamento entre casa – trabalho deixa de ser
um entrave para o desenvolvimento da cidade. Portanto existe uma relação entre o
desenvolvimento do transporte e o aumento do tecido urbano, favorecendo uma
futura especialização do espaço urbano: usos residenciais, comerciais ou industriais.
Com uma política urbana eminentemente neo-liberal, fundamentada na
coerência do mercado e do consumo e numa visão instrumental do desenvolvimento
e progresso na acepção das ações governamental, (Adufc & Iabce, 1992, p. 2),
Fortaleza não obteve êxito em aperfeiçoar um aparato econômico, de infra-estrutura
urbana e serviços públicos aptos de atender aos seus habitantes, em particular aos
das classes economicamente desvalidas, apesar de uma sequência de obras
públicas com esta finalidade expresso, como o Projeto SANEAR, o Sistema
Integrado de Transportes (SIT) e o METROFOR. Esta realidade distingue um
processo de urbanização intensamente assinalado pela exclusão e miséria da maior
parte da população.
Em meio a estes dois registros da cidade rica e da cidade pobre, o habitante
de Fortaleza se vê diante a uma cidade em construção. Se por um lado uma de suas
partes está sendo desenvolvida para se tornar ainda mais encantadora, por outro
15
lado, existe uma abundância de obras públicas numa prova às precisões básicas da
população, principalmente na área do transporte.
Como órgão de cúpula, foi criado o BNH (Banco Nacional de Habitação),
com o objetivo de impulsionar a expansão da construção civil e do mercado
imobiliário, através da descentralização de recursos para edificação de moradias
populares que pudessem ser adquiridas por famílias de baixa renda.
Como grande parte dos recursos utilizados pelo BNH é proveniente do
FGTS, “os trabalhadores subsidiaram um dos capítulos mais vergonhosos das
políticas públicas brasileiras, na qual a corrupção, o superfaturamento e o uso do
dinheiro público para fins privados se generalizaram” (Maricato, 2001, p.32).
Em 1986 o BNH foi extinto e a Caixa Econômica Federal assumiu o espólio.
A CAIXA passou a ser a maior agência de fomento na área social e urbana do país,
administrando o FGTS e tornando-se um dos principais órgãos de repasse e de
financiamentos para a execução de Políticas de Desenvolvimento Urbano, Habitação
e Saneamento. No entanto, os financiamentos concedidos pela CAIXA continuaram
privilegiando os setores das classes média e alta, em detrimento da população que
recebia baixos salários. (Saule, 1997).
Segundo Souza (2006), a Política de Habitação encontra suporte na
Constituição Federal, a qual normatiza ser de atribuição da União, dos Estados e
dos Municípios, a promoção dos programas de construção de moradias e a melhoria
das condições habitacionais e de saneamento básico. A Carta Magna afirma assim,
a obrigação dos Entes Federados de atender os grupos sociais marginalizados e
excluídos do mercado habitacional, mediante a realização de programas de
interesse social.
Com vistas a buscar soluções e promover uma ação direcionada à redução
desse déficit habitacional, a administração pública passou a implementar programas
com recursos do Governo Federal, provenientes do OGU e do FGTS, para
construção de moradias populares e infra-estrutura urbana, voltados para
populações carentes.
No primeiro capítulo inicia com “A Questão Urbana: Espelho da segregação
sócio-espacial” onde abordaremos a “Segregação sócio espacial”, “Espaço urbano e
cidade”, “A história da habitação no Brasil”, “A Reforma da habitação a partir da
16
década de 1980”, e “Urbanização na cidade de Fortaleza”, aborda-se questões de
identificação dos principais entraves da política de desenvolvimento urbano do país,
bem como o seu reflexo na questão urbana.
No segundo capítulo tecemos sobre “A história da CAIXA” dando ênfase ao
"Papel da CAIXA na habitação a partir da década de 1980”, “Os programas de
habitação de interesse social operacionalizados pela CAIXA na área de
desenvolvimento urbano e rural” e “O trabalho técnico social” onde tratamos.
No terceiro capítulo apresentamos os aspectos metodológicos da pesquisa a
Metodologia e Análise dos Resultados onde através de entrevistas e questionários,
foi possível conhecer as percepções, sentimentos, comportamentos, opiniões e
necessidades dos participantes sobre o tema e que contribuíram para o
resultado da pesquisa.
17
1. A QUESTÃO URBANA: ESPELHO DA SEGREGAÇÃO SÓCIO-ESPACIAL
Pensar o urbano através da organização espacial das classes sociais nos
reporta a inúmeros problemas de ordem social, econômica, política e ideológica.
Dentre eles, destacam-se: pobreza, miséria, violência, degradação ambiental e
social, exclusão, desemprego, falta de moradia, favelização, periferização,
segregação, insuficiência de transporte adequado, entre outros. A questão da
segregação urbana tem uma longa tradição na história da sociedade, pois, desde a
antiguidade, a sociedade já conhecia formas urbanas de segregação sócio-espacial
na habitação no Brasil e, particularmente em Fortaleza.
1.1 Segregação sócio-espacial
Para compreender a questão urbana na atualidade temos que resgatar
primeiro sobre o que é segregação sócio-espacial nas pequenas, médias ou grandes
cidades. A segregação sócio-espacial caracteriza o espaço urbano das cidades: de
um lado, pessoas com alto poder aquisitivo e de mobilidade, formando a “cidade
legal” dotada de infra-estrutura; do outro, a classe formada por pobres e miseráveis,
com baixíssima condição de mobilidade, habitando as chamadas “cidades ilegais”
desprovidas de equipamentos, serviços e de infra-estruturas; e ainda, mais distante,
os que vivem na área rural, a qual se constitui em um espaço isolado dentro do
contexto da cidade.
Na ótica de Araújo (2004):
A segregação no Brasil está relacionada às condições econômicas. Desde o período colonial é pregado o bem estar dos ricos em detrimento dos pobres. A distância espacial era um meio de distinguir os moradores da Casa Grande e da Senzala. Porém, apesar de já existir a muito tempo, é no Capitalismo que ganha mais força. Este sistema é predatório e não permite que todos tenham os mesmos direitos aos bens de consumo, privilegiando, assim, uma minoria com condições econômicas melhores. Os principais responsáveis por estes espaços com características geográficas, econômicas e estéticas diferenciados são o Estado e a iniciativa privada. Eles são representados pelo capital imobiliário, construção civil e o estoque de terras urbanas. Os investimentos públicos e privados se concentram em determinadas áreas, valorizando-as ao disponibilizar saneamento básico, asfalto, transporte e segurança, enquanto a área periférica, como os cortiços, os bairros distantes do centro e os conjuntos habitacionais, são esquecidos. Os primeiros espaços citados são reservados para a elite e leva os que não possuem recursos financeiros à periferia. (ARAÚJO, 2004, p. 337).
18
Desta forma, temos um lado da cidade vinculado ao capital e outro lado
vinculado ao medo, à precariedade, à intranqüilidade e à volubilidade. A segregação
suprime a parte de menos poder aquisitivo dos espaços centrais e institucionalização
da heterogeneidade. A segregação espacial torna complicada a inserção de parte da
população à condição de cidadania digna.
Villaça (1998) alerta que a segregação espacial ainda é o principal agente da
exclusão social e da degradação ambiental, com uma lista interminável de
problemas: uma cidade dividida entre a porção legal, rica e com infra-estrutura e a
ilegal, pobre e precária onde a população que está em situação desfavorável sofre
as conseqüências. Ou seja, a produção da cidade, de seus equipamentos e
serviços, se dá mediante a privatização do espaço público, submetendo-o aos
interesses dos monopólios e do grande capital, sem a necessária atenção aos
anseios dos cidadãos e à melhoria de sua qualidade de vida.
A segregação espacial possui diferentes componentes. Não aparece de
maneira ocasional, porque as obras e ações dos agentes sociais, como o Estado e
os administradores imobiliários, apreciam de maneira distinguida o solo urbano,
episódio que determina a acessibilidade desigual aos inúmeros espaços e famílias.
Para Maricato (2000), a autora certifica:
O Estado, ainda, é responsável pelo planejamento urbano, ou seja, a maneira como o espaço é organizado. Esse planejamento, na maioria das vezes, não é devidamente adequado a toda sociedade. Ele concentra as atividades, tanto comerciais como sociais, em determinado local, colocando a elite a sua volta e afastando os que possuem menores rendas. Assim, o Estado acaba por expressar a influência das classes dominantes, que desejam um espaço particular para sua reprodução social, daí a inviabilidade de um planejamento democrático e igualitário (MARICATO, 2000, p. 137).
A urbanização produziu, ao longo do tempo, dois tipos de cidades em
regiões metropolitanas: a cidade “moderna” que abriga pessoas que desfrutam de
boa qualidade dos serviços públicos e que, por sua renda, tem acesso não só aos
bens indispensáveis à sobrevivência, mas a toda sorte de produtos gerados por
necessidade exclusivamente de mercado e a cidade “segregada” onde, nas favelas
e cortiços, moram pessoas cuja única opção, muitas vezes, é arriscar a vida e morar
em encostas de morros.
19
Essa situação de necessidade e urgência por uma melhor qualidade de vida
por parte dos menos favorecidos acaba gerando, de certa forma, condições
favoráveis para uma parcela de políticos que instituem, por meio de efetivação de
políticas públicas focalizadas e excludentes, uma relação de dependência e troca.
Desta forma, se estabelece o clientelismo, fortalecendo a dependência econômica e
negando-se o Estado de Direito.
Alfonsin e Fernandes (2003, p. 25) salientam que esse “caldeirão urbano em
que se misturam segregação espacial, exclusão, ilegalidades, violência,
desigualdades”, é regulado por duas forças historicamente aliadas. A primeira, o
mercado imobiliário e sua lógica mercantilista erigida sobre os sólidos alicerces da
propriedade privada e a segunda, a combinação da gestão e da legislação da ordem
urbanística, voltada exclusivamente para os interesses das elites.
Como se sabe, o processo de urbanização no Brasil apresenta a reprodução
de novos e antigos males, nos indicadores de violência, pobreza, degradação
urbana e ambiental, poluição, etc. As políticas públicas também não suprem essa
imensa demanda. Na ausência de alternativa habitacional regular, a população
excluída apela para seus próprios recursos e produz a moradia como e aonde pode.
As conseqüências desse universo de construção, completamente desregulado e
ignorado pelo Estado são trágicas, dadas suas dimensões.
Uma ação reguladora dos governos faz-se necessária para garantir a justiça
nas relações sociais. Ao contrário do que propõe a visão neoliberal, a atuação do
Estado e Município deve afirmar o desenvolvimento das políticas públicas e
obedecer à lógica da inversão de prioridades, visando atender às camadas que mais
se pauperizaram em decorrência dos programas de ajustes estruturais.
Essas questões apontam grandes desafios que implicam, primeiramente, em
perceber a questão urbana a partir dos distintos e muitas vezes divergentes
interesses, onde atores com papéis diversos tomam parte na construção dessa
realidade. Outro aspecto importante é a adoção de um novo modelo de
desenvolvimento sustentado, que tenha como objetivo o bem-estar da humanidade
em equilíbrio com a natureza, centralizado nos valores da democracia e da justiça
social, sem qualquer discriminação de gênero, posição social, econômica, política e
de crença.
20
1.2. Espaço urbano e cidade
Discorrer sobre o conceito do espaço urbano e também sobre o conceito de
cidade é um viés um tanto complexo e polêmico. Cada sociedade vê o espaço de
uma forma que diretamente estará ligada as suas concepções sociais e culturais.
Segundo Corrêa (2000):
O espaço urbano capitalista – Fragmentado, articulado, reflexo, condicionante social, cheio de símbolos e campo de lutas – é um produto social, resultado de ações acumuladas através do tempo, e engendradas por agentes que produzem e consomem espaço. São agentes sociais concretos, e não um mercado invisível ou processos aleatórios atuando sobre um espaço abstrato. A ação destes agentes é complexa, derivando da dinâmica de acumulação de capital, das necessidades mutáveis de reprodução das relações de produção, e dos conflitos de classe que dela emergem. (CORRÊA, 2000, p. 180).
Conforme Léfèbvre (1986, p. 159) o “urbano é a simultaneidade, a reunião, é
uma forma social que se afirma”, enquanto a cidade “é um objeto espacial que
ocupa um lugar e uma situação” ou “a projeção da sociedade sobre um local”
O urbano é um fenômeno que se impõe em escala mundial a partir do duplo processo de implosão-explosão da cidade atual. Ele é um conceito, uma temática e, por necessidade de articulação teoria e prática, uma problemática. A cidade vem da história porque a ela cabem os trabalhos espiritual, intelectual (a filosofia e, mais tarde, as ciências) e de organização político-econômica, cultural e militar. A cidade é fruto da primeira cisão da totalidade - entre a Physis e o Logos, da primeira divisão social do trabalho – entre a cidade e campo. Desde a cidade-estado grega o urbano existe enquanto potência, germe, porque “desde o primeiro ajuntamento ou amontoado de frutos (...) ele anunciava sua realização virtual.” (LÉFÈBVRE, 2004, p. 115).
É nesse espaço fragmentado e articulado que surge a cidade como pólo de
atração. As suas benesses e atrativos superam o simples desejo de melhoria de vida
e bem-estar social, ao mesmo tempo em que a cidade é repulsiva excludente, pois a
urbanização nos mostra o lado cruel do espaço ao vislumbrarmos a especulação
proveniente dos grupos detentores do solo e do capital.
A segregação sócio espacial nas cidades, é um fenômeno que ocorre de
acordo com a classe social a que o sujeito compete e se caracteriza pela produção
de um espaço onde são óbvias na paisagem urbana as desigualdades pertinentes
ao acesso ao solo urbano.
21
Corrêa (2000, p. 134) segregação é como um fenômeno inerente ao espaço
urbano, relacionado à questão residencial, que se encontra, por sua vez, imbricado
com a reprodução da força de trabalho.
Examina-se que a segregação sócio espacial guarda árdua ligação com a reprodução do indivíduo, dependendo da posição que ocupa na esfera produtiva. A segregação é um processo segundo o qual, diferentes classes ou camadas sociais tendem a se concentrar cada vez mais, em diferentes regiões gerais ou conjunto de bairros da metrópole. (CORRÊA, 2000 p. 142).
Ainda para Corrêa (2000):
O mais notório padrão de segregação das metrópoles brasileiras é o de centro x periferia, sendo o centro um local mais bem dotado da maioria dos serviços urbanos, públicos e privados e ocupado pelas classes de mais alta renda, enquanto a periferia caracteriza-se por ser subequipada e longínqua, ocupada predominantemente pelas classes de menor poder aquisitivo. (CORRÊA, 2000, p. 143).
O crescimento nas cidades é um processo espacial e demográfico. O
aumento da população leva a expansão da malha urbana e ao seu adensamento.
Esta expansão resulta de um entrelaçamento complexo das relações sociais e
econômicas das classes.
Com o crescimento das cidades a urbanização brasileira tem em suas
metrópoles os principais focos de sua concentração, tendo por característica, entre
outros elementos, a concentração econômica e demográfica. Tais mudanças
quantitativas derivaram inúmeros problemas, alguns que, se já existiam, foram
ampliados, e outros que ganharam contornos no século XX, quando a urbanização
brasileira se deu de forma mais contundente, o que gerou ao longo dos anos,
mudanças qualitativas no cotidiano dos citadinos, problemas estes intrinsecamente
relacionados ao modo de produção capitalista e a sua dinâmica que inclui de forma
precária a maior parte da população.
A cidade em si, como relação social e como materialidade, torna-se criadora de pobreza, tanto pelo modelo socioeconômico, de que é o suporte, como por sua estrutura física, que faz dos habitantes das periferias, pessoas ainda mais pobres. A pobreza não é apenas o fato do modelo socioeconômico vigente, mas, também, do modelo espacial (SANTOS, 1993, p. 10).
Os problemas, aos quais nos referimos que se concentram no espaço
urbano e nas cidades, sobretudo, das grandes e médias cidades brasileiras, são
22
aqueles relacionados, mormente, a problemas de habitação e segregação sócios
espacial com consequente marginalização da população pobre que na maior parte
das vezes não dispõe minimamente de serviços essenciais como educação, saúde,
lazer, entre outros, assim como saneamento básico e transportes de qualidade.
Como afirma Corrêa (2000):
O espaço de uma grande cidade capitalista constitui-se em um primeiro momento de sua apreensão, no conjunto de diferentes usos da terra justapostos entre si. Tais usos definem áreas, como o centro da cidade, local de concentração de atividades comerciais, de serviços e de gestão, áreas industriais, áreas residenciais distintas em termos de forma e conteúdo social, de lazer e, entre outras, aquelas de reserva para futura expansão. Este complexo conjunto de usos da terra é, em realidade, a organização espacial da cidade ou, simplesmente, o espaço urbano, que aparece assim como espaço fragmentado. (CORRÊA, 2000, p. 8).
Pode se constituir em todas as cidades, desde as pequenas até as grandes
metrópoles, mesmo que em escalas e níveis de apreensão diferentes, pois sua
ocorrência está ligada à organização da sociedade que mantém e fortalece as
desigualdades sociais. Endlich (2006) pondera que:
(...) as diferenças entre as grandes e pequenas cidades não são apenas referentes aos quilômetros quadrados que ocupam suas edificações e nem somente quanto ao seu volume demográfico, mas estão nas relações e interações que existem no âmbito das mesmas. (ENDLICH, 2006, p. 391).
Como assinala Grafmeyer (1994), a cidade é o lugar no qual se forma um
elo de identidade que faz com que seus habitantes percebam na fisionomia urbana,
sua própria história de vida, onde se efetivam as diversas relações entre os
indivíduos, suas atividades, modos de vida e costumes.
Segundo indicações de Stein (2005), entende-se como mínimos necessários
para se viver bem em um cidade, o cidadã tem que ter acesso a bens e serviços
como saúde, educação, alimentação, moradia, lazer, previdência social, etc., além
da inserção no mercado de trabalho, com direito a uma renda que possibilite aos
indivíduos levar uma vida por eles almejada, garantindo assim, a sua produção e
reprodução social. O que se vê na realidade, é que as cidades acabam consolidando
um modelo de gestão, onde não existe um padrão de dignidade para seus
moradores. Assiste-se de perto à perversidade da precarização do trabalho, da
informalidade urbana, da exclusão social, pauperização e desemprego, bem como
23
os contrastes entre o esteticamente belo e o disforme, os prazeres e as dores, a
riqueza e a miséria.
1.3 A história da habitação no Brasil
No fim do século XIX, no Brasil, há uma conjunção de acontecimentos que
influenciaram decisivamente a ampliação e a formação dos espaços urbanos no
país. O fim da escravidão fez com que milhares de negros fossem expulsos do
campo e migrassem para a cidade. Concomitantemente, imigrantes europeus
chegaram ao Brasil para trabalhar no campo e também na nascente indústria
brasileira. Esses fatores provocaram o aumento da população nas cidades,
especialmente em São Paulo e no Rio de Janeiro, fato que acarretou uma demanda
por moradia, transporte e demais serviços urbanos, até então inédita (Maricato,
1997).
Ainda para Maricato (1997) indica que:
Desde o fim da segunda guerra mundial em 1945, consolida-se no Brasil um modelo de desenvolvimento que se baseia no crescimento econômico, na acumulação do capital e no lucro. Anteriormente a esse período, as causas de uma urbanização desordenada, ressalta a autora, advêm de uma conduta colonizadora (1500) extremamente exploradora, seguida de um império (1822) que não trouxe grandes modificações e de uma república permeada por relações clientelistas e jogos de interesse político, onde a desigualdade social e a má distribuição de renda deram o tom do cenário nacional (MARICATO, 1997, p. 339).
Neste panorama Pechman & Ribeiro (1983), assinalam que a primeira
medida do governo brasileiro foi oferecer crédito às empresas privadas para que
elas produzissem habitações. Todavia, os empresários não obtiveram lucros com a
construção de habitações individuais, devido à grande diferença entre os preços
delas e das moradias informais; alguns passaram a investir em loteamentos para as
classes altas, enquanto outros edificaram prédios para habitações coletivas, que
passaram a figurar como a principal alternativa para que a população urbana pobre
pudesse permanecer na cidade, especificamente no centro, onde estariam próximos
das indústrias e de outras possibilidades de trabalho.
Santos (1993) abaliza que, no século XIX, aproximadamente 10% da
população brasileira se encontrava nas cidades. Nesta época, o país já apresentava
cidades consideradas de grande porte, mas é somente a partir da virada do século
24
XIX e das primeiras décadas do século XX, que o processo de urbanização começa
realmente a se consolidar. Este fator foi impulsionado pela emergência do
trabalhador livre, pela Proclamação da República, por uma indústria ainda incipiente
por atividades ligadas à cafeicultura e às necessidades básicas do mercado interno.
Apesar de financiar a construção das habitações coletivas, o poder público considerava os cortiços degradantes, imorais e uma ameaça à ordem pública. Assim, tendo como referência os ideais positivistas, o novo poder republicano realiza, no início do século XX, uma reforma urbana no Rio de Janeiro para melhorar a circulação de mercadorias, serviços e pessoas na cidade. Foram demolidos 590 prédios velhos para construção de 120 novos edifícios, o que significou a expulsão de diversas famílias pobres de suas moradias, a ocupação dos subúrbios e a formação das primeiras favelas do Rio de Janeiro (MARICATO, 1997, p. 340).
Baseando-nos no artigo de Motta (2013) conciliamos com a autora quando
pondera que nesse período, outras cidades seguiram o modelo de planejamento de
Paris, que combinava saneamento, embelezamento, circulação e segregação
territorial. Esse foi o caso de Belo Horizonte, que, segundo Le Ven (1977), adotou
um projeto segregacionista, buscando determinar quais espaços poderiam ser
ocupados por quais grupos sociais. Assim, antes mesmo da inauguração, a cidade já
tinha duas áreas ocupadas irregularmente - a do Córrego do Leitão e a do Alto da
Estação -, que abrigavam três mil pessoas ao todo (Guimarães, 1992).
Dessa forma, do início do século XX até a década de 1930, diversas cidades brasileiras tiveram o problema da habitação agravado, com o poder público atuando de maneira pontual e ineficiente. Somente a partir do fim da década de 1930, quando a industrialização e a urbanização do país ganham novo impulso com a Revolução de 30, é que começa a se esboçar uma política para a habitação. É nesse momento, também, que a ciência e a técnica ganham maior relevância que os conceitos de embelezamento e os problemas urbanos em geral são colocados na chave do social (MOTTA, 2013, p. 3).
Santos (1993), aponta que apesar de o processo de urbanização da
população brasileira ter se efetivado praticamente no século XX, ele conserva muito
das raízes da sociedade patrimonialista e clientelista próprias do Brasil pré-
republicano, quando o trabalho escravo foi substituído pelo trabalho livre, passando
as cidades a serem configuradas pela reprodução da força de trabalho.
A afirmação acima encontra respaldo em Castells (1999, p.4), que
considera a questão urbana como “um processo que está intrinsecamente ligado
às sociedades capitalistas e, consequentemente, ao processo de produção e
25
reprodução social”. Seguindo essa linha, Grafmeyer (1994) analisa que o
fenômeno urbano no sistema capitalista é caracterizado por um conjunto de
dimensões políticas, sociais, culturais, religiosas, econômicas, etc.,
possibilitando aos indivíduos integrantes da cidade, construir sua vida e suas
relações sociais que os interligam e os transformam. Dessa forma, o espaço
urbano visto como um lugar que reflete as mais variadas formas de viver, agir e
pensar das pessoas transforma-se, também, "num lugar de competição e
concorrência.” (id, p.13).
Na percepção de Santos (2005), a rápida urbanização pela qual passou a
sociedade brasileira, foi uma das principais questões sociais do país no século XX. A
urbanização vertiginosa introduziu um novo e dramático significado, onde as cidades
passaram a retratar e reproduzir as injustiças e desigualdades da sociedade.
Até 1930, o Brasil se baseava num modelo agrário-exportador, onde a
maioria da população estava concentrada nas áreas rurais. A partir daí, com a
substituição das importações, a industrialização começa a se desenhar como
urbano-industrial. O Estado passa a investir em infra-estrutura para o
desenvolvimento industrial, visando o fortalecimento de um mercado interno. Na
década de 1940, a expansão das atividades industriais que substituiu as
importações por produtos nacionais nos grandes centros, atrai milhares de
trabalhadores das áreas rurais, que vêem nas cidades chances de realização do
sonho por melhores condições de vida, com mais acesso à saúde, educação e
empregos. (Santos, 1993)
Acredita-se que as primeiras tentativas de intervenção do Estado na questão da habitação social – compreendida como uma parte do todo, o processo de urbanização –datam de 1920, no governo de Epitácio Pessoa (1919-1922), com a promulgação de um decreto relativo à construção de habitações de aluguel para os operários e os proletários (FERNANDES, 1998, p. 4).
O censo de 1940, que, conforme indicações de Gockel (2007), foi o primeiro
a dividir a população brasileira em rural e urbana, registra que, à época, 31,1% dos
habitantes se encontravam nas cidades. A autora ressalta que a partir de 1950, o
processo de urbanização brasileiro apresentava os seguintes aspectos: crescimento
desordenado da população urbana; processo de industrialização acelerado; intensa
migração rural-urbana, acentuada pela relativa estagnação da economia agrária.
26
O Brasil deixa então de ser um país essencialmente agrícola, com a sua
população urbana chegando a 55,92%. Silva (1996, p.44) acrescenta que essa
explosão demográfica foi tão expressiva “que surpreendeu o poder público e não
houve tempo hábil para preparar-se no sentido de um planejamento eficiente no uso
e ocupação do solo”. Enfatiza, também, que em decorrência desse fator, o poder
público começou então a investir em reformas urbanas em diversas cidades
brasileiras, com a realização de obras de saneamento básico para eliminação das
epidemias, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento paisagístico,
bem como as bases legais para atender aos interesses do mercado imobiliário.
Dessa forma, a população excluída desse processo, a maioria migrante, sem
escolaridade, nem experiência profissional, foi obrigada a se instalar em lugares
afastados, construindo suas moradias de forma precária, utilizando, inclusive,
material inadequado (taipa, caixotes, papelão, plástico, etc.) e erguidas próximas a
margens de rios, lagoas, córregos, charcos ou terrenos íngremes, enfrentando o
risco de enchentes, alagamentos e desmoronamentos. (Silva, 1996, p. 22).
Ainda Silva (1996, p.22) proliferam-se, desta forma, as favelas, cortiços,
palafitas e os loteamentos clandestinos e irregulares, que não dispunham de
condições básicas e infra-estrutura necessárias a uma vida digna e saudável de
seus habitantes, enquanto as áreas, cujos moradores detinham maiores rendimentos
e posição social, eram beneficiadas com as ações do Estado, em termos de
habitação, saneamento e infra-estrutura.
De acordo com Saule (1997) para amenizar essa situação que se agravava
cada vez mais e manter o regime de repressão, o governo militar estabeleceu
políticas públicas compensatórias, visando promover uma ação direcionada à
redução do déficit habitacional. Desta forma, foi promulgada a Lei 4.380/64 criando o
Sistema Financeiro de Habitação (SFH), com a finalidade de fomentar a indústria da
construção civil e promover o planejamento urbano em todo o território nacional,
financiando a aquisição da casa própria.
O governo de Gaspar Dutra (1946-1950) deu um passo importante em
direção à institucionalização de uma política nacional de habitação dirigida para as
necessidades da população de baixa renda, ao a criar em 1º de maio de 1946, a
Fundação da Casa Popular (Fernandes, 1998).
27
Mas foi no governo de Jânio Quadros (1961) que a crise de habitação
assumiu, de fato, grande importância, sob a influência de dois fatores externos: a
reforma urbana promulgada por Fidel Castro, em Cuba, e o lugar dado ao problema
da habitação pela Aliança para o Progresso, projeto reformista lançado pela
Administração Kennedy para tentar anular influência da Revolução Cubana na
América Latina (Sachs, 1997, p. 110-113).
Sachs (1997) ainda distingue que o regime autoritário traçava os objetivos
visados com as políticas de habitação: atingir simultaneamente os seus interesses
políticos ideológicos, sociais e antes de tudo, econômicos.
O Brasil entrou no século XXI com sua população urbana atingindo 81,2% e,
segundo o CENSO de 2010 as cidades abrigam hoje cerca de 161 milhões de
habitantes (84,4% da população). Uma realidade muito diferente daquela encontrada
na década de 40, quando os problemas urbanos já eram sentidos e apenas 31% da
população encontravam-se nas cidades (Maricato, 2003, p. 78).
Cabe reportar-se aqui às favelas, que são espaços ocupados pelas
populações carentes, que pelo fato de não possuírem condições de entrar no
mercado financeiro da especulação imobiliária, passam a ocupar áreas de difícil
acesso ou de risco, bem como espaços públicos, residindo em habitações precárias.
(Maricato, 2001).
Conforme aponta Maricato (2001):
O processo de urbanização se apresenta como uma máquina de produzir favelas e agredir o meio ambiente. A cidade legal (cuja produção é hegemônica e capitalista) caminha para ser, cada vez mais, espaço da minoria. A precariedade nas condições de vida, por si só, já torna temerário classificar o favelado como um cidadão urbano. Mas não é somente sob esse aspecto que a cidadania, entendida como um rol mínimo e imprescindível de direitos está ausente (MARICATO, 2001, p. 39).
Na visão de Alfonsin (1997, p. 48) as implicações econômicas, políticas,
culturais e ambientais deste fato são dramáticas e podem explicar os crescentes
problemas sócio-espaciais e ambientais. Na opinião da autora, “as cidades
brasileiras têm sido construídas reproduzindo terríveis desigualdades em seu
território”. Acrescenta ainda, que uma das causas desse processo é a globalização
28
direcionada por opções políticas neoliberais, que vem acarretando uma expansão
mundial de exclusão social.
Como explica Stein (2005, p.11) “o uso do termo ‘exclusão social’ tem se
tornado uma referência constante na linguagem cotidiana dos últimos anos”.
Tomando-se como base a realidade brasileira, a autora considera excluídos os
indivíduos que tiveram seus direitos sociais usurpados e são desprovidos de
oportunidades essenciais para que possam ter uma condição de vida que lhes
permita integrar-se à sociedade e ao mercado de trabalho.
Nesse contexto, a desigualdade social está associada à posição ocupada na
sociedade por seus membros, distinguida entre ricos e pobres; detentores de poder
e desprovidos de garantias e mínimos sociais; dominadores e dominados, tudo isso,
tendo como respaldo, o ideário neoliberal.
Como ressalta Santos (1984):
A exclusão social não pode ser compreendida na sua complexidade com base apenas na dimensão da pobreza, em relação ao acesso à renda para consumo privado, mas também, em outros fatores geradores de fortes desigualdades sociais que caracterizam a sociedade brasileira (SANTOS, 1984, p. 131).
Nesse cenário de tanto direitos negados, aumento da exclusão social de um
Brasil autoritário que buscava justificar sua opressão, censura e perseguição em
nome de segurança nacional. Em 1964 após o golpe militar foi criado à primeira
iniciativa brasileira de uma política habitacional de abrangência nacional com
objetivos e metas definidos, fontes de recursos permanentes e mecanismos próprios
de financiamento, com a edição da lei nº 4.380/64. Esta lei instituiu o Sistema
Financeiro de Habitação - SFH, o BNH cujo objetivo era difundir e promover a
aquisição da casa própria para famílias de baixa renda através do recurso do Fundo
de Garantia por tempo de Serviço (FGTS).
Alfonsin (1997, p. 49) explana que no período de 1964 a 1986, a Política
Habitacional Brasileira foi determinada pelo BNH. Foram construídos conjuntos
habitacionais periféricos, atendendo aos interesses dos setores imobiliários e da
construção civil, submetendo a população a viver fora da cidade, nos chamados
subúrbios, segregada e ignorada pela administração pública.
29
Como órgão de cúpula, foi criado o BNH, com o objetivo de impulsionar a expansão da construção civil e do mercado imobiliário, através da descentralização de recursos para edificação de moradias populares que pudessem ser adquiridas por famílias de baixa renda. Paralelo a isso se visava a implementação de políticas de planejamento urbanístico voltadas para a instalação e/ou ampliação da rede de tratamento de água e esgoto; drenagem e pavimentação de vias; melhorias nos sistemas de transportes e iluminação pública, dentre uma série de outros investimentos imprescindíveis para o trato da questão urbana. (ALFONSIN, 1997, p.49).
Vê-se aí, que a política do BNH, que deveria estar centrada nas camadas
populares, ignorou o desenvolvimento urbano adequado para a coletividade, bem
como o direito à cidade para todos. Foram gastas vultosas quantias de dinheiro
público em financiamentos de casas e apartamentos localizados em áreas nobres,
legalizadas e urbanizadas, privilegiando as classes média e alta, reforçando assim, a
estruturação de um mercado imobiliário puramente capitalista. Segundo Rolnik
(2002), menos de 13% dos recursos do SFH foram destinados à maior parte da
população, cuja renda familiar não ultrapassava 03 salários mínimos.
Entre a extinção do BNH (1986) e a criação do Ministério das Cidades
(2003), o setor do governo federal responsável pela gestão da política habitacional
esteve subordinado a sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes,
caracterizando descontinuidade e ausência de estratégia para enfrentar o problema
da habitação no Brasil. A Caixa Econômica Federal – um banco de primeira linha –
tornou-se o agente financeiro do SFH, absorvendo precariamente algumas das
atribuições, pessoal e acervo do agora antigo BNH, com veremos nos capítulos
subseqüentes.
1.4 A reforma da habitação a partir da década de 1980
Para Gohn (2001, p. 12) os anos 80 deram início com os movimentos sociais
fortalecidos. Recém-criados a partir da conjuntura política brasileira dos anos 70,
vários movimentos sociais haviam acabado de dar um grande salto qualitativo,
saindo das reivindicações isoladas para formas agregadas mais amplas das
demandas populares, como a luta pelas creches, moradia e transportes.
A contribuição dos movimentos sociais no processo de democratização do
Brasil, de acordo com Doimo (2006), teve início a partir de 1970, quando a
resistência ao regime militar começou a se articular. Nas cidades, as CEBS
30
(Comunidades Eclesiais de Base), embaladas pela Teologia da Libertação,
organizaram milhares de pessoas e deram origem a movimentos populares que
apoiados por sindicatos e partidos de esquerda, iniciaram uma ebulição no cenário
político do país.
A ausência da questão urbana na política nacional, principalmente nos anos de 1980 e 1990, bem como a inexistência de uma instância nacional de negociação entre os diversos atores que operam nas cidades, provocou a reconstrução de um Movimento Social pela Reforma Urbana, composto por movimentos populares, entidades sindicais e profissionais, organizações não governamentais, setores universitários e técnicos do poder público, enfim, todos que buscavam uma melhor qualidade de vida nas cidades para seus habitantes. Seu objetivo principal era o de lutar pela plataforma da Reforma Urbana, compreendida como direito à cidade, à cidadania, à gestão democrática da cidade, à função social da cidade e da propriedade. (SANTOS, 2006, p. 221).
Na alegação de Motta (2013, p. 6) a mesma afiança que na década de 1980
a crise financeira compromete mais gravemente os investimentos do SFH,
culminando na extinção do BNH em 1986, que transfere para a CAIXA suas funções.
Entre 1964 e 1986 (ano de sua extinção), o SNH financiou cerca de quatro milhões
de moradias, número bastante expressivo para a realidade do país. Porém, os
investimentos atingiram predominantemente a classe média emergente, alijando da
política de financiamento da casa própria os trabalhadores que recebiam menos de
um salário mínimo. Do total de moradias produzidas, 35% foram destinadas ao
“mercado popular”, com comprometimento de apenas 13% de todos os recursos
investidos pelo BNH.
Durante a década de 80, a sociedade brasileira foi palco de um processo de revitalização da sociedade civil que emergiu com a luta pela democratização do Estado e da sociedade. Esse período foi marcado por um movimento de conquistas democráticas que ganharam a cena pública como a organização de movimentos sociais em diferentes setores, o fortalecimento dos sindicatos, a visibilidade das demandas populares e a luta por direitos sociais (RAICHELIS, 2000, p. 63).
Gohn (1991, p. 33) trata que no Brasil, a temática dos movimentos sociais
urbanos surge como objeto central de investigação entre alguns cientistas sociais,
na década de 70, num movimento histórico em que estes movimentos começavam a
se projetar na cena política por dois motivos básicos: um de ordem estrutural que
assinala o agravamento da falta de condições de infra-estrutura urbana e o
rebaixamento salarial, que significou, o aumento da exploração econômica e da
espoliação urbana e outro de ordem conjuntural que constitui o regime político-militar
31
e a ausência ou repressão de espaços já tradicionais de participação popular, como
partidos e sindicatos.
Segundo Koga (2002, p.45), trazer à tona a voz dos excluídos coloca em
questão a ideia da democracia, da necessidade de fazer valer a voz de quem
normalmente é tratado como “objeto de políticas públicas”.
A criação e o fortalecimento de espaços democráticos em contextos de sofrimento e exclusão social significam fatores de potências dos sujeitos individuais e coletivos. Para tanto, deve-se considerar o lugar e as pessoas que nele vivem como portadoras de opiniões, críticas, conhecedoras da realidade. Isto implica numa questão vital na construção da democracia com a participação da sociedade civil, na condução dos programas e políticas urbanas e na intermediação dos conflitos que permitam a obtenção da urbanidade para os que dela estão excluídos. (KOGA, 2002, p. 36)
No final da década de 70, a burocracia estatal se reapropria do efeito
simbólico que encarna a ideologia participativa e a dimensão comunitária. De acordo
com Nascimento (1986) com a criação da Secretaria Especial de Ação Comunitária
(SEAC), no governo Sarney, os programas sociais começaram a ser executados
com a participação direta das comunidades organizadas. Os programas sociais
estabelecem uma série de critérios e normas que, se por um lado potencializam a
criação de canais de comunicação dos setores populares com o Estado, também
geram possibilidades de imprimir controle e disciplina aos movimentos sociais.
De acordo com os estudos de Santos (2006), a participação comunitária
surgiu no início do século XX, compondo a ideologia de um agrupamento de
pessoas coabitando num mesmo ambiente e compartilhando as mesmas condições
de subsistência.
Dentre os instrumentos também considerados como canais
institucionalizados de participação, o Orçamento Participativo (OP). Possibilita à
população participar do processo de decisão sobre como e onde serão gastos os
recursos públicos municipais, bem como sobre as principais obras e serviços a
serem executados pelas Prefeituras, para a melhoria da qualidade de vida dos
cidadãos.
As contradições geradas pelo crescimento econômico do país tornaram-se
cada vez mais evidentes e as comunidades se viram envolvidas na realização de
32
atividades nas quais se teria uma direção desejável para o sistema, onde
permaneciam intocadas as estruturas de classes e as relações de produção e de
dominação, ou seja, a sociedade complementava o Estado. Por sua vez, o Estado
passou a incentivar a colaboração da sociedade na execução das políticas sociais
por meio do voluntariado e do apelo à solidariedade dos cidadãos.
Dois anos após a extinção do BNH houve uma queda drástica nos recursos destinados às COHABs e os financiamentos se concentraram ainda mais na classe média. Para tentar minimizar essa situação, o governo federal lançou, em 1987, o Programa Nacional de Mutirões Habitacionais, da Secretaria especial de Ação Comunitária (SEAC), que tinha como objetivo financiar habitações para famílias com renda inferior a três salários mínimos. Apesar de sua grande importância (comparando ao baixo número de unidades financiadas pelas COHABs), o Programa não alcançou suas metas, pois, além da alta inflação do período, não tinha uma política e uma gestão bem definidas (MOTTA, 2013, p. 6).
Na ótica de Bedê (2005) e Cardoso (1988) o processo de mobilização do
movimento pela reforma urbana por ocasião da Assembléia Nacional Constituinte
fortaleceu a concepção de que as questões da cidade devem ser tratadas de
maneira integrada. Além disso, a Constituição Brasileira de 1988 consolidou o
processo de descentralização das políticas públicas de planejamento urbano, que
ficou a cargo dos municípios. Por um lado, esse processo possibilitaria à gestão
local ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das políticas. Mas por outro,
pesquisas recentes apontam para efeitos perversos, em que, sem uma definição
institucional de competências e de redistribuição de recursos, os municípios mais
pobres tendem a ficar alijados do acesso às ofertas de financiamento.
Na extraordinária seriedade de Valladares (1998) a autora delineia:
A crise do endividamento externo do início dos anos 80 e a recessão econômica que se sucedeu aos programas de estabilização trouxeram consigo, entre outros males, o desemprego. No entendimento de que o problema da inflação era um problema de excesso de demanda, a resposta do governo do general Figueiredo (1979-1985) deu-se através de uma política de controle de salários (tanto no sector público quanto no privado), introduzindo o reajustamento salarial por cascatas, através da aplicação de um redutor sobre as diferentes classes de salários. Quanto maior era o salário, maior era o redutor. Com isso, os salários deixaram de acompanhar a inflação, resultando em perda de poder de compra para os assalariados em geral. O desemprego levou a saques do FGTS e de cadernetas de poupança e na primeira metade de 1983 o sistema, pela primeira vez desde a sua criação, em 1964-1966, registrou saldos mensais negativos (saques maiores do que os depósitos) (VALLADARES, 1998, p.28).
33
A Constituição Federal de 1988 trouxe um dos seus grandes avanços, a
incorporação dos cidadãos nas decisões de interesse público, respondendo aos
anseios de anos de lutas, mobilizações e reivindicações dos movimentos populares.
De fato, a Carta Magna assegurou vários direitos reivindicados por esses grupos. No
entanto, como alerta Santos (2006), para que esses direitos sejam concretizados
pelo Estado, é necessário que exista uma pressão por parte dos mesmos e da
sociedade civil como um todo, no sentido de construir arenas de negociações que
possibilitem “a gestão da coisa pública, que tenha como parâmetro o
reconhecimento e universalização desses direitos” (id, p.16).
A Constituição da República de 1988, em seu artigo 6º, traz, entre seus
direitos sociais, a moradia, e no Título VII – Da Ordem Econômica e Financeira, em
seu capítulo II, prevê uma política urbana para o Estado brasileiro. Essa Política, de
responsabilidade dos municípios, “tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento
das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes” (art. 182).
Isso significa dizer que os benefícios oferecidos pela cidade (renda e acesso a bens,
serviços e equipamentos urbanos) devem estar à disposição de todos e não
somente de uma parte que pode pagar por eles. (Brasil, 1988).
Criado pela Lei 10.257 de 10.07.2001 no governo Lula, após 13 anos de
muitas ações e manifestações populares, O Estatuto da Cidade trouxe a
regulamentação necessária para viabilizar uma Reforma Urbana no país,
possibilitando a gestão democrática da cidade, onde a participação popular assume
papel destacado e de extrema importância. (Brasil, 2001).
Nos argumentos de Saule (2002), vê-se que o Estatuto da Cidade
estabeleceu uma nova base jurídica para o desenvolvimento urbano, traduzida em
mudanças importantes sobre o direito de propriedade e no enfrentamento do quadro
de exclusão, desigualdade e segregação. Entre as várias mudanças, a nova lei
incorpora a noção de direitos urbanos e da sustentabilidade para as cidades; define
a recuperação, para a coletividade, da valorização imobiliária decorrente de
investimentos do poder público; assegura a justa distribuição dos ônus e benefícios
decorrentes do processo de urbanização.
Vale salientar que a concepção de Direito à Moradia construída pela
doutrina, não se restringe à regularização da posse ou, ainda, à construção de casas
populares. O Direito à moradia adequada juntamente com o direito à cidade
34
sustentável implica em reconhecer que o acesso à educação, saúde, ao transporte,
ao lazer, ao saneamento básico, ao trabalho e aos equipamentos sociais urbanos
são também garantidos. (Brasil, 2007).
1.5 Urbanização na cidade de Fortaleza
O processo que compreende a transformação de Fortaleza em metrópole
teve início na segunda metade dos anos oitenta. Vale ressaltar que este período
compreende uma mudança significativa no cenário político cearense, uma vez que
nas eleições para governador ocorrido em 1986, Tasso Jereissati até então um
empresário iniciante na política, derrota os poderosos coronéis do Ceará (força
política herdeira da tradição econômica agropecuária).
Tasso conseguiu implementar tanto no Estado quanto na capital cearense,
um projeto político eminentemente vinculado à burguesia industrial, com um
programa de atração de indústrias para o Estado. Mas, por outro lado, não
conseguiu viabilizar projetos sociais que de fato atendessem às áreas da educação,
saúde, moradia; prevalecendo, assim, uma ação social limitada a uma prática
assistencialista (Farias, 1997).
A metropolização da cidade esteve vinculada pelo menos a quatro aspectos: 1) o aspecto geográfico, que compreendeu a expansão da cidade na direção de municípios vizinhos (a chamada região metropolitana de Fortaleza, que compreende os seguintes municípios: Fortaleza, Caucaia, Maranguape, Pacatuba, Aquiraz, Maracanaú, Eusébio, Itaitinga, Guaiuba, Chorozinho, Pacajus, Horizonte, São Gonçalo de Amarante, Pindoretama e Cascavel); 2) o aspecto arquitetônico, com a realização de obras públicas (viadutos, urbanização da orla marítima etc.) e particulares (perspectiva de construções verticais no entorno da orla, com grandes hotéis e condomínios fechados); 3) o aspecto cultural, referente ao processo de modernização e sofisticação dos padrões de consumo das camadas mais abastadas. 4) o aspecto populacional, referente ao crescimento da população da cidade. Esse fenômeno possivelmente vinculado a fatores de expulsão da população do campo (causado principalmente pela seca, situação de concentração da terra e má remuneração dos trabalhadores agrícolas) e pela inexistência de outros centros urbanos (municípios da região metropolitana) como alternativa de sobrevivência (ADUFC & IAB-CE, 1992, apud CORDEIRO, 2002, p. 10).
.
A população de maior poder aquisitivo buscou novos locais para residir com
mais espaço livre, áreas verdes, constroem chácaras, sobrados em Jacarecanga,
sendo um dos primeiros bairros ocupados por esta classe social.
Com a concentração da indústria na zona oeste ao longo da ferrovia e da
Avenida Francisco Sá, o bairro Jacarecanga atrai operários e indústrias. A poluição
35
das fábricas e da Maria fumaça (locomotiva movida à lenha) e a presença de
operários e retirantes, assim o bairro logo deixa de ser atrativo para as classes mais
abastadas.
A classe média desloca-se para outros bairros e os casarões são ocupados
por cortiços ou atividades comerciais. Desenvolvem-se novos bairros como a
Aldeota atendendo esta classe de maior poder aquisitivo.
A cidade desde seu nascimento até os anos de 1970 tinha como principal local de atividades comerciais, administrativas, culturais, lazer dentre outras, o Centro, ou seja, Fortaleza se configurava como cidade monocêntrica, pois a maioria das atividades realizava-se no Centro tradicional. A existência deste Centro em Fortaleza esteve ligada à concentração da elite comercial e financeira na área central, como seus estabelecimentos comerciais, residenciais. (SILVA, 1992, p. 162).
O adensamento populacional, os avanços tecnológicos no sistema de
transporte, a divisão social e técnica do espaço contribuíram para expansão da
malha e a formação de novas centralidades (subcentros) em bairros mais distantes.
A maioria das atividades comerciais, serviços e da administração da capital
e do Estado permaneceram no Centro até aproximadamente a década de 1970. Os
problemas de congestionamento, a falta de estacionamentos, os custos de locação e
compra de imóveis foram fatores que provocaram o deslocamento de parte destas
atividades para outros bairros.
O comércio de luxo e os serviços (bancos, clínicas especializadas)
acompanham o deslocamento das atividades administrativas em direção aos novos
bairros, habitados por consumidores de maior poder aquisitivo.
O movimento destes habitantes em direção ao centro se reduz, pois buscam
maior conforto e tranqüilidade, o que não mais encontram no centro tradicional de
compras, em função dos congestionamentos, insegurança.
Com isso, o atual Centro de Fortaleza (séc. XXI) tem passado por um processo de “deterioração”, por exemplo, estátuas, monumentos, edifícios, sem o devido investimento do poder público e sem uma população educada o suficiente para preservar o patrimônio público. A deterioração da área central tradicional corresponde ao abandono do centro pelas camadas de alta renda e a tomada pelas camadas populares. Os estabelecimentos comerciais e de serviços, várias lojas se deslocaram para novos bairros, ou melhor, novos centros comerciais, buscando atender as classes mais elevadas que deixaram de realizar compras e lazer no centro da cidade. Os centros tradicionais de nossas metrópoles, apesar de suas notórias “decadências”, continuam sendo os focos irradiadores da organização espacial urbana. Continuam sendo a maior concentração de lojas,
36
escritórios e serviços – e também de empregos – de nossas áreas metropolitanas. Atendem a mais população do que outro centro das metrópoles, uma vez que atraem maior número de viagens (VILLAÇA, 1998, p. 246).
A consolidação de Fortaleza como metrópole regional, na década de 1970, a
centralidade concentrada, começava a se voltar contra a própria cidade (Lopes,
2006). Daí a necessidade da incorporação, ou seja, da expansão da malha urbana,
gerando novos espaços comerciais. Carlos (2004), a metrópole assume a função de
comando e de irradiação dos processos transformadores, bem como o lugar de onde
se lê, de forma privilegiada, o mundo moderno.
Com a descentralização das atividades econômicas surgem as primeiras
novas centralidades da cidade: Aldeota, Água Fria, São Geraldo e Montese. Na
Avenida Gomes de Matos, no bairro do Montese se desenvolve lojas de autopeças,
além disso, se estabelece como um pólo de confecções. O comércio tem como
característica a facilidade de acesso, ocasionada pela proximidade de “pontos-
chave” de escoamento, como a Rodoviária, o Aeroporto e como elo de ligação do
Distrito Industrial de Maracanaú.
De acordo com Souza (2006, p. 158), o Centro de Fortaleza, que antes
detinha as funções comerciais e residenciais, passa a ter hoje, nessa nova lógica
capitalista, uma função comercial desestabilizada pelo aumento substancial dos
shoppings centers. Observamos para tanto o aparecimento da verticalização e
devido à descentralização comercial, o surgimento do que chamamos de subcentros
(novas centralidades), a Aldeota é um exemplo disso.
Com o deslocamento das classes mais abastadas, desencadeia o
movimento não só populacional, mas o centro se desloca em direção dos bairros
onde habitam estas classes. (Villaça, 1998, p. 246).
Apreciando as expressões de França (2011) concordamos com a autora
quando a mesma enfatiza na luz de sua experiência:
O espaço urbano de Fortaleza, como de outras cidades brasileiras, foi se compondo de maneira segregada, oportunizando precária relação entre moradia e renda da população. Sendo uma metrópole moderna, a Capital Alencarina constituiu local de importante acumulação de capital e de reprodução da força de trabalho, uma vez que os processos sociais, ao produzirem forma, movimento e conteúdo, produzem o espaço urbano. (FRANÇA, 2011, p. 16).
37
Fortaleza ostenta uma característica, que é a de se achar em bairros de
classe alta, inúmeras favelas e mansões ou condomínios residenciais, lado a lado, o
que não descaracteriza a segregação, visto que a população de menor poder
aquisitivo não tem a acessibilidade às civilidades locais destes espaços, como tem a
mais abastada.
O espaço urbano, segundo Corrêa (2003, p. 64), é fragmentado, articulado,
reflexo, condicionante social, repleto de símbolos e campos de lutas, cuja produção
se dá pela ação dos agentes produtores segundo as seguintes categorias: os
proprietários dos meios de produção, proprietários fundiários, promotores
imobiliários, o Estado e os grupos sociais excluídos. Os agentes agem
simultaneamente de forma contraditória e complementar, pois seguem a lógica
capitalista que busca o lucro e a apropriação privada da terra urbana, mas ao
mesmo tempo possuem interesses específicos.
A malha urbana de Fortaleza propaga-se à medida que existe um
desenvolvimento demográfico excessivo, tendo como essencial causador a
emigração rural que teve início no século XIX e reforçado por todo o século XX.
Esse desenvolvimento acarreta as contradições essenciais à produção do
espaço em uma sociedade como a brasileira, carimbada pelas desigualdades
sociais. A conseqüência é a segregação sócio-espacial, característica histórica da
urbanização brasileira, com a formação de periferias pobres, em contraposição às
áreas mais bem beneficiadas de infra-estrutura e habitadas por população de um
poder aquisitivo relevante. Esses contrastes apontados estão intimamente atrelados
às ações governamentais que foram direcionadas apenas para um lado da cidade, o
que dirigiu os demais moradores a um cenário de segregação social onde convivem
a exclusão e a pobreza, onde os aparelhamentos sociais básicos e infra-estrutura
são escassos e até mesmo ausentes.
Diante do cenário urbano de Fortaleza no próximo capitulo será abordado
questões referentes à história da CAIXA, onde serão citados algumas Leis,
Programas e projetos, que são desenvolvidos no Estado do Ceará e na cidade de
Fortaleza dando ênfase a esta pesquisa monográfica.
38
2. A HISTÓRIA DA CAIXA
A idéia da criação das Caixas por volta de 1830, surgiu nos Estados da
Bahia, Pernambuco, Alagoas, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Destas, apenas a de
Ouro Preto, no Estado de Minas Gerais, conseguiu sobreviver por mais tempo.
Vários fatores negativos concorreram para o aludido desaparecimento. Sua estrutura
primitiva, a crise financeira da época e a tendência à criação de institutos que
satisfizessem aos reclamos de grande parte da coletividade e não apenas a uma
parte mínima, foram os argumentos mais proclamados para a concorrência do fato.
(Lima, 2006, p. 1).
Após uma série de debates que inflamaram a Câmara e o Senado, gerando
segundo o Jornal do Comercio, “excessos lamentáveis de que não há exemplos nem
nos anos mais tempestuosos de nossa história política”, o Imperador D. Pedro II
pôde enfim promulgar, em 22 de agosto de 1860, a Lei nº 1.083, que a Assembléia
aprovara (por 70 votos a 21) nas tumultuadas sessões dos dias 6, 7 e 8 daquele
mês. De acordo com o cabeçalho, a lei continha em seus oito artigos providências
sobre os bancos de emissão, meio circulante e diversas companhias. Mas estava
destinada a passar à história com um nome mais simples e revelador, o nome com o
qual os próprios idealizadores se referiram a ela: Lei dos Entraves.
Apesar de pouco conhecida nos meios acadêmicos, a Lei dos Entraves
constitui um marco na história econômica do Brasil, simplesmente porque regeu a
política monetária da nação pelos 30 anos seguintes. Redigida pelo então Ministro
da Fazenda, o baiano Ângelo Muniz da Silva Ferraz (1812-1867), futuro barão de
Uruguaiana, a Lei dos Entraves, trazia entre suas várias determinações, a primeira
menção oficial à criação das Caixas. E, mesmo que para o surgimento da instituição
ainda fosse necessária a publicação de um novo decreto (assinado cinco meses
depois), não restam dúvidas de que a semente da CAIXA foi plantada pela Lei dos
Entraves.
O depoimento de Jeronymo de Castilho é nesse sentido, dos mais
eloqüentes. Em seu livro “Coisas da Velha CAIXA, publicado em 1983, Castilho, que
entrou na CAIXA como datilógrafo em 1922 e saiu dela presidente em 1964, afirma
que a lei de 22 de agosto de 1860 foi instituída basicamente para combater os juros
cobrados pelos exploradores da miséria alheia, no caso os agiotas e casas de
39
agiotagem, do Rio de Janeiro e outras cidades e províncias do Império, que
aceitavam penhores e emprestavam dinheiro à crédito.
Carlos Alfredo Simch, em seu bem documentado Jubileu de Diamante da
Caixa Econômica Federal do Rio Grande do Sul, publicado em maio de 1950, é
ainda mais taxativo. De acordo com o mesmo, a Lei dos Entraves nasceu para
enfrentar a “dissolvente subversão dos costumes que vogavam entre os pregões da
Bolsa, violentando as fronteiras da decência”. Tal opinião é compartilhada com
diversos autores que se debruçaram sobre a “História da CAIXA”, entre eles João
Gualberto de Oliveira e De Palácio e Silva.
A Lei dos Entraves tinha um objetivo mais complexo: acabar com os bancos
particulares que desde agosto de 1857, vinham emitindo cada vez mais notas,
bilhetes e títulos. Essa emissão provocara um nefasto surto especulativo, mas
também gerara uma movimentação sem precedentes no incipiente mercado
financeiro do Império.
Na prática, porém, a lei era inexeqüível. Tratava-se afinal de uma lei a favor
do monopólio bancário, concedido, a partir de então, ao Banco do Brasil. Era
também uma lei criada para frear o surgimento de sociedades anônimas,
estabelecendo, na opinião de alguns deputados, banqueiros e comerciantes da
época, “o mais perfeito instrumento para matar o espírito de associação e a própria
iniciativa individual”. Tal atitude afastaria o país do perigo da anarquia bancária e da
superabundância dos papeis, de acordo com as palavras do então presidente do
Banco do Brasil, o Visconde de Itaboraí, que estava destinado a ser também o
primeiro presidente da Caixa Econômica da Corte.
O mais ruidoso opositor da Lei nº 1.083, havia sido o Barão de Mauá (1813-
1889). O maior empresário privado do país, dono de um conglomerado de 17
empresas cujos ativos eram superiores a 115 mil contos de réis.
Embora os principais defensores da Lei dos entraves fossem o ministro
Ângelo Muniz da Silva Ferraz e seu antecessor na pasta da Fazenda, o visconde de
Itaboraí, ambos contumazes inimigos de Mauá, eles não agiram apenas em nome
das próprias convicções: como os mais efetivos membros da “tropa de choque” do
imperador no Congresso, Ferraz e Itaboraí cumpriam ordens. Afinal, mesmo que
gostasse de alimentar a versão segundo a qual, no Brasil ele só governava suas
40
coisas (minha casa e o Colégio D. Pedro II), D. Pedro II influía profunda e
decisivamente nos destinos do país.
Em Janeiro de 1861, Mauá e o imperador iriam entrelaçar outra vez seus
destinos, devido a um dos tantos desdobramentos da Lei dos Entraves. Em seu
Artigo 2º, nos parágrafos 14 a 22, a lei previa a criação das Caixas Econômicas do
Império. E, como o parágrafo 14 determinava que as instituições fossem dirigidas e
administradas gratuitamente por diretores nomeados pelo governo, escolhidos
dentre os mais destacados membros da elite financeira da nação, o barão de Mauá
acabou sendo eleito membro do Conselho Inspetor e Fiscal da Caixa da Corte.
No dia 12 de Janeiro de 1861 Dom Pedro II assinou o decreto 2.723 que
aprovava a criação de uma Caixa Econômica e um Monte de Socorro na Corte, cuja
finalidade era de conceder empréstimos e de estimular o hábito de poupar entre a
população até então tida como imprevidente, recebendo pequenas poupanças das
classes menos abastadas, incluindo os escravos, que podiam economizar para suas
cartas de alforria, pagando juros de 6% ao ano, garantindo o governo imperial a
restituição dos depósitos a ela confiados.
Às 9h da manhã de uma segunda-feira, 4 de novembro de 1861, 10 meses
depois da assinatura do decreto por D. Pedro II, a Instituição começou oficialmente
suas operações no Rio de Janeiro. Na época o Brasil já tinha quase 10 milhões de
habitantes e a população do Rio de Janeiro já chegava a 250 mil moradores. Nos
primeiros dias de funcionamento, já era possível identificar algumas tendências que
mais tarde se consolidariam.
A principal é que a instituição tinha surgido para atender à população mais
pobre: as somas depositadas pelos 50 primeiros clientes variavam entre 10 mil e 50
mil réis. Para ter uma idéia do valor, uma boa refeição não saía por menos de 2 mil
réis.
O primeiro depositante foi Antônio Álvares Pereira Coruja, de 55 anos,
morador da Zona central do Rio que correu até a CAIXA para depositar seus 2 mil
réis. Das dez primeiras contas da CAIXA, quatro foram abertas em nome de
crianças.
41
As Caixas Econômicas, em toda a parte, são índices seguros da fortuna e bem estar do povo, e demonstram, ainda, os hábitos de poupança e sobriedade – para abrigo de vicissitudes em dias incertos, que os há de toda a gente. Assim, há prosperidade desses estabelecimentos significa também a prosperidade do país a que pertencem. O ‘pé de meia’, a economia de vintém, de tostão a tostão, de mil réis a mil réis, ou o crescendo dessa escala ascendente de valores da moeda, - tem sido o segredo de muita fortuna, em cada caso particular, como ainda a causa do engrandecimento de muitos povos, em relação á coletividade (MARTINS, 1926, p. 7).
Presentemente chamada hoje de Caixa Econômica Federal, ela vem sendo
o principal agente das Políticas Públicas do Governo Federal e, está presente na
vida de milhões de brasileiros. Isso porque a CAIXA é uma empresa 100% pública e
atende não só os seus clientes bancários, mas todos os trabalhadores formais do
Brasil, estes por meio do pagamento de FGTS, PIS e Seguro-Desemprego,
beneficiários de programas sociais e apostadores das loterias.
Além disso, ao priorizar setores como habitação, saneamento básico, infra-
estrutura e prestação de serviços, a CAIXA exerce um papel fundamental no
agenciamento do desenvolvimento urbano e da justiça social no país, contribuindo
para melhorar a qualidade de vida da população, principalmente a de baixa renda. A
atuação da CAIXA também se estende aos palcos, salas de aula e pistas de corrida,
com o apoio a iniciativas artístico-culturais, educacionais e desportivas.
A CAIXA também se destaca quando o assunto é atendimento. Sua rede, a
maior do País, abrange todos os 5.561 municípios brasileiros, com mais de 17 mil
pontos de atendimento entre agências, lotéricas e correspondentes bancários. Até
mesmo quem está fora do Brasil pode contar com a CAIXA.
Desde 2004, os brasileiros emigrados podem utilizar o CAIXA Internacional
para fazer remessas de recursos ao país. Firmado em 2005, um convênio com o
banco português garantiu ainda mais facilidade nesse processo.
Colaborar com o crescimento do país é prioridade para a CAIXA. Para isso,
ela desenvolve parcerias com o poder público, especialmente o municipal. Essas
parcerias têm a intenção de proporcionar soluções mais eficientes para a gestão
financeira dos municípios e para a implantação de projetos de infra-estrutura.
Além de disponibilizar recursos, a CAIXA auxilia prefeituras e governos
estaduais a projetarem e acompanharem com eficiência obras promotoras de
42
desenvolvimento urbano. Da mesma forma, estimula o contínuo aperfeiçoamento da
administração pública, conferindo às ações mais bem-sucedidas o Prêmio Melhores
Práticas de Gestão.
2.1 O papel da CAIXA na habitação a partir das décadas de 1980
A CAIXA vem acumulando experiência em financiamento imobiliário desde a
criação de sua Carteira Hipotecária em 1931. A absorção de conhecimentos
estendeu-se, inclusive, à formação de mão-de-obra de técnicos do BNH em sua fase
de implantação. Com a introdução do Sistema Financeiro da Habitação em 1964, a
CAIXA passou a ser um dos agentes do financiamento da moradia no Brasil.
Por ocasião da extinção do BNH, a CAIXA tornou-se o principal agente do
Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos (SBPE), administradora do FGTS e
de outros fundos do SFH e condutora de programas de habitação de interesse
social, de saneamento e de apoio ao desenvolvimento urbano.
A partir de 1986 e até meados de 1990 não se registrou nenhuma ação
governamental de grande significado ou, pelo menos, que se mostrasse eficaz no
abrandamento da crise habitacional no país. Nem mesmo uma melhor redistribuição
dos recursos alocados pelo Estado no setor.
No primeiro semestre de 1990, foram financiadas 18.254 unidades
habitacionais para a população de baixa renda e 52.195 para o segmento com renda
média superior.
Em 1990, o governo federal anunciou uma nova política habitacional,
instituindo o Plano de Ação Imediata para Habitação (PAIH), tendo como objetivo
financiar à aquisição de moradias populares, lotes urbanizados e material de
construção às famílias com renda de até cinco salários mínimos. Buscou-se ainda,
incentivar a autoconstrução por meio do sistema de mutirão, utilizando recursos
oriundos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS). Em 1996, esse
programa possuía 187.192 contratos, dos quais 58% apresentavam elevados
índices de inadimplência.
43
A partir de 1995, a política habitacional passou a ser conduzida pelo
Ministério do Planejamento e Orçamento, por meio da Secretaria da Política Urbana.
No ano seguinte, o Presidente Fernando Henrique Cardoso editou uma medida
provisória criando condições especiais para a renegociação de contratos, com
desconto de até 95% do saldo devedor. Somente nos primeiros quatro meses após
a edição da MP foram liquidados cerca de 32 mil contratos, permitindo a
arrecadação de R$ 335 milhões.
O Governo também implantou diversos programas com diferentes linhas de
crédito: Pró-Moradia, Carta de Crédito – CEF, Programa de apoio à Produção de
Habitação, Crédito com Garantia Lastreada em Antecipação de Recebíveis, além do
Programa Carta de Crédito – FGTS. De 1995 a 1998, os recursos para habitação
atingiram o montante de R$ 9,53 bilhões, permitindo o financiamento de 913 mil
unidades, que beneficiaram 3,55 milhões de pessoas.
No mesmo período o volume de contratos administrados pela CAIXA
cresceu 48,57%, apresentando ao final de 1998, um estoque de 1,8 milhões de
unidades. Foi mantida a política de incentivo à liquidação antecipada de contratos
habitacionais mediante a concessão de descontos.
Em novembro de 1997, o governo criou o Sistema de Financiamento
Imobiliário (SFI), que trouxe como principal novidade a alienação fiduciária de bens
imóveis. Essa é a mais eficiente forma de garantia para o credor que concedeu o
financiamento, pois ele se torna proprietário do bem até que o financiamento seja
pago. Já o devedor fica somente com a posse direta do imóvel enquanto estiver
pagando. Com o SFI, o país vive uma nova realidade. As baixas taxas de inflação e
a perspectiva de baixa nos juros permitem viabilizar investimentos e aplicações de
longo prazo. A criação das companhias hipotecárias e securitizadoras inauguraram
uma nova era, reforçada pelo mecanismo de alienação fiduciária para a garantia dos
financiamentos imobiliários que lastreiam os títulos emitidos.
Atualmente, a CAIXA é o maior agente financeiro de habitação do Brasil,
detendo 50% do total dos financiamentos do país.
44
2.2 Os programas de habitação de interesse social operacionalizados pela
CAIXA/GIDUR-FO na área de desenvolvimento urbano e rural.
O objetivo dos programas de habitação é oferecer a toda população uma
moradia digna, regular e dotada de serviços públicos, em localidades urbanas ou
rurais, mitigando as desigualdades sociais e contribuindo para a ocupação urbana
planejada (CAIXA, 2012).
Os programas que vem sendo conduzidos na atual política habitacional congregam diretrizes, instrumentos e linhas de financiamentos voltados à maior cobertura do déficit habitacional do país. Se por um lado, isto significa a atenção à demanda histórica da população no pleito por moradia popular, por outro, demonstra que o governo precisa criar subsídios que alavanquem o setor habitacional de forma sustentada, a fim de que possa assegurar às classes mais pauperizadas o acesso ao sistema habitacional (PIMENTEL, 2012, p.14).
Antes de começar explanar sobre os programas operacionalizados pela
CAIXA/GIDUR-FO é importante descrever um pouco sobre o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC) por se tratar hoje do maior financiador de
investimento em infraestrutura, em áreas como saneamento, habitação, transporte,
energia e recursos hídricos, entre outros. Criado em 22 de janeiro de 2007, pelo
Governo Lula até os dias atuais, é um plano estratégico de resgate do planejamento
e de retomada dos investimentos em setores estruturantes do país, o PAC contribuiu
de maneira decisiva para o aumento da oferta de empregos e na geração de renda,
e elevou o investimento público e privado em obras fundamentais de infraestrutura
social, urbana, logística e energética do país, contribuindo para o seu
desenvolvimento acelerado e sustentável.
A CAIXA operacionaliza vários programas de habitação de interesse
social. No entanto, destacam-se aqui os mais operacionalizados pela GIDUR-FO.
O PPI intervenções em favelas dos Projetos Piloto de investimento visam à
implantação de ações necessárias à regularização fundiária, salubridade e
habitabilidade de população localizada em área inadequada à moradia, para a sua
permanência ou realocação, por intermédio da execução de ações integradas de
habitação, saneamento e inclusão social. As intervenções em favelas objetivam a
implantação das ações abaixo: apoio a empreendimentos de saneamento integrado
45
em assentamentos precários em municípios de regiões metropolitanas, de regiões
integradas de desenvolvimento econômico ou municípios com mais de 150 mil
habitantes. Apoio à urbanização de assentamentos precários. O projeto deve
assegurar a adoção de medidas efetivas para a estabilização da expansão da
ocupação da área, atender exclusivamente a área de intervenção definida, adequar
ou melhorar as relações funcionais da área de intervenção em relação ao tecido
urbano em que se insere, e contemplar o atendimento a todas as necessidades
básicas diagnosticadas na área, especialmente em relação à: eliminação de riscos;
medidas de desadensamento com re-ordenamento da ocupação, visando eliminar a
subnormalidade habitacional; regularizar o assentamento, do ponto de vista jurídico-
fundiário, em favor das famílias moradoras; adequar o sistema viário, de forma a
possibilitar acesso a serviços públicos e atendimento emergenciais.
O Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS) é um instrumento
de implementação do Sistema Nacional de Habitação Interesse Social (SNHIS),
instituída pela lei federal 11.124/2005, que objetiva promover o planejamento das
ações do setor habitacional de forma a garantir o acesso à moradia digna,
regulamentar a expressão dos agentes sociais sobre a habitação de interesse social
e a integração dos três níveis de governo. O PLHIS tem o objetivo de diagnosticar a
situação habitacional do município e dar as orientações e diretrizes para o
planejamento do setor habitacional local, tanto na área urbana quanto rural, com
foco especial na habitação de interesse social para que a cidade possa planejar e
saber exatamente onde irá aplicar os recursos adquiridos e como vai crescer e
requalificar habitações precárias existentes, além de identificar que tipo de moradia
as pessoas desejam e como será feito o acesso a esta moradia.
O Programa Saneamento Para Todos – Setor Público e Privado tem por
objetivo promover a melhoria das condições de saúde e da qualidade de vida da
população por meio de ações integradas e articuladas de saneamento básico no
âmbito urbano com outras políticas setoriais, por meio de empreendimentos
financiados ao setor público ou privado. Os recursos do programa são oriundos de
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS e da contrapartida do solicitante. O
programa se destina ao: Setor Público - Estados, municípios, Distrito Federal,
concessionárias públicas de saneamento, consórcios públicos de direito público e
empresas públicas não dependentes. Setor Privado - Concessionárias ou sub-
46
concessionárias privadas de serviços públicos de saneamento básico, ou empresas
privadas, organizadas na forma de sociedade de propósito específico para o manejo
de resíduos sólidos e manejo de resíduos da construção e demolição.
O Programa Minha Casa Minha Vida “Artigo 2º: O PMCMV tem como
finalidade criar mecanismos de incentivo a produção e a aquisição de novas
unidades habitacionais pelas famílias com renda mensal de até 10 (dez) salários
mínimos, que residam em qualquer dos Municípios brasileiros.” Lei nº 11.977, 7 julho
de 2009, pela qual foi implantada o PMCMV apresentado em março de 2009, o
PMCMV é um conjunto de soluções para os principais problemas apontados pelos
estudos da PNH(Política Nacional de Habitação) e da FJP (Fundação João
Pinheiro). Ele busca atingir principalmente os aspectos econômicos dos
financiamentos habitacionais por meio da concessão de subsídios dados às famílias
das classes sociais mais pobres, permitindo reduzir o grande déficit habitacional
existente na faixa de renda mensal que vai até seis salários mínimos. O PMCMV
compreende dois programas nacionais: o Programa Nacional de Habitação Urbana
(PNHU); o Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR). A União destinou a
esses programas R$2,5 bilhões e R$500 milhões, respectivamente, a titulo de
subvenção econômica, para facilitar a aquisição, produção e requalificação do
imóvel residencial de famílias com renda mensal de até seis salários mínimos, nas
regiões urbanas, e, dos agricultores familiares e trabalhadores rurais conforme sua
faixa de renda, limitado a renda familiar anual a R$10.000, 00, nas regiões rurais.
O Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR integra o Programa
Minha Casa Minha Vida – PMCMV e busca garantir subsídio financeiro para a
produção de moradia aos agricultores familiares e trabalhadores rurais. O Programa
concede subsídio, com recursos do Orçamento Geral da União – OGU, aos
beneficiários enquadrados no Grupo I, quais sejam: aqueles com renda familiar
bruta anual máxima de R$15.000,00. Os beneficiários são organizados de forma
coletiva por uma Entidade Organizadora - EO (cooperativas, associações, sindicatos
ou o Poder Público).
O Pró-Saneamento tem por objetivo promover a melhoria das condições de
saúde e da qualidade de vida da população, por meio de ações de saneamento,
integradas e articuladas com outras políticas setoriais. O programa é implementado
por meio da concessão de financiamentos aos estados, Distrito Federal, municípios
47
ou empresas estatais não dependentes, sendo o FGTS a fonte dos recursos. Para
participar do programa, o interessado deve formalizar o pedido de financiamento
enviando, ao Escritório de Negócios da CAIXA ao qual está vinculado, uma carta de
intenção de acordo com modelo fornecido pela CAIXA, acompanhada da
documentação básica do empreendimento e da documentação necessária à
avaliação de risco de crédito.
O programa Pró - Moradia realizado em parceria com o Poder público,
contribui para o acesso à moradia adequada a pessoas em situação de risco social e
com rendimento familiar mensal de até R$ 1.395. Isso acontece por meio de
financiamento a Estados, municípios, Distrito Federal e empresas públicas não
dependentes com recursos vindos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço
(FGTS) e da contrapartida do solicitante. As modalidades: Urbanização e
regularização de assentamentos precários, realizar obras e serviços voltados a
segurança, salubridade e condições básicas de moradia das habitações e a
regularização jurídico-formal. Como também, propicia o aumento da eficácia na
gestão urbana e na implantação de políticas públicas no setor habitacional, com
ações que promovam a capacitação técnica, jurídica, financeira e organizacional da
administração pública.
O Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR, integrante do Programa
Minha Casa, Minha Vida – PMCMV é regulamentado pela Portaria n.° 326 de 31 de
agosto de 2009 têm a objetiva à produção ou reforma de imóveis aos agricultores
familiares e trabalhadores rurais, por intermédio de operações de repasse de
recursos do Orçamento Geral da União ou de financiamento habitacional com
recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, reduzindo o déficit
habitacional rural. Tem as seguintes diretrizes: as moradias produzidas ou
reformadas no âmbito do PNHR terão soluções de abastecimento de água,
esgotamento sanitário e energia elétrica, adotadas para a região; Os projetos
arquitetônicos deverão ser compatíveis com as características regionais, locais,
climáticas e culturais da localidade e prever, ainda, a ampliação futura da moradia;
atendimento à mulher responsável pelo domicílio; atendimento a idosos e pessoas
com deficiência, conforme demanda e observado o disposto no art. 73, inciso II, da
Lei nº 11.977, de 07/07/2009; atendimento às famílias em situação de emergência
ou calamidade pública reconhecida pela Defesa Civil do Ministério da Integração
48
Nacional; além disso, deve atender às famílias: do Grupo 1 sem acesso a solução
de abastecimento de água, em conjunto com o Programa Cisternas, a cargo do
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); residentes em
municípios contidos no Programa Territórios da Cidadania; - integrantes de
comunidades quilombolas, extrativistas, pescadores artesanais, ribeirinhos,
indígenas e demais comunidades tradicionais.
O programa Operações Coletivas é realizado com recursos do FGTS e
formalizado mediante parceria com Entidade Organizadora para a concessão de
financiamento ao beneficiário final da construção de unidade habitacional, aquisição
de terreno e construção, aquisição de material de construção para
construção/reforma/ampliação ou conclusão de unidade habitacional. Se destina as
pessoas físicas com renda mensal familiar bruta de R$200,00 até R$900,00,
organizadas sob a forma coletiva por uma Entidade Organizadora. A entidade
organizadora comparece à Superintendência Regional (SR), à Regional de
Sustentação ao Negócio (RSGOV) ou à Agência da CAIXA. Para recebe orientação
sobre o produto, recebe relação de documentos e formulários, providencia
documentação, providencia análise de risco pessoa jurídica, se for o caso, apresenta
o trabalho de projeto técnico-social, apresenta proposta para análise da Regional de
Sustentação ao Negócio (RSGOV). Se aprovada, a entidade organizadora apresenta
o grupo de beneficiários e comoça então os tranmites na CAIXA/GIDUR-FO.
Todos esses programas citados a cima são os mais operacionalizados na
CAIXA/GIDUR-FO pelas assistentes de projetos socias, por isso, a relevante de citá-
los. A CAIXA, por ser considerado o maior banco público do país e da América
Latina, tornou-se o principal agente executor das políticas públicas no âmbito do
Governo Federal, na promoção do desenvolvimento urbano e social do país. Sua
missão está pautada em, promover a melhoria contínua da qualidade de vida da
sociedade, intermediando recursos e negócios financeiros de qualquer natureza,
atuando, prioritariamente, no fomento ao desenvolvimento urbano e nos
segmentos de habitação, saneamento e infra-estrutura e na administração de
fundos, programas e serviços de caráter social. (CAIXA, 2007).1
1 www.caixa.gov.br
49
2.3 O Trabalho Técnico Social
Historicamente a primeira experiência referente à ação de um trabalho social
ocorreu na década de 40, pelo Estado, nas favelas do Distrito Federal, como objetivo
de controlar o maior número de habitante contra o comunismo. Pode-se afirmar que
o trabalho social associado a programas de habitação de interesse social, como
política de governo, está presente no País desde quando a Política Nacional de
Habitação e Saneamento (PNHS) foi definida no BNH, no período de 1968 a 1986.
No ano de 1960, observa-se a presença da interdisciplinaridade na
composição das equipes, restrita aos profissionais da área da ciências humanas,
incluindo especialmente sociólogos, psicólogos, pedagogos e assistentes sociais. No
entanto, é significativa a predominância dos profissionais da área de Serviço Social
que trazem para esta atuação referências teórico-metodológicas e compromissos
ético-políticos. O trabalho social da época tinha um caráter mais administrativo.
Já na década de1980 o foco do trabalho social, acresceu-se a preocupação
com o meio ambiente e com a sustentabilidade das famílias, iniciando-se a
discussão de programas de geração de trabalho e renda, e projetos de educação
ambiental associados ao trabalho social na habitação de interesse social. Em 1985 a
CAIXA passa ser a sucessora do BNH, com isso mais adiante em 1995 por meio de
concurso interno foi criado o cargo de assistente de projetos sociais/técnico social,
para realizar o trabalho social nos projetos de habitação.
Assistente de Projetos Sociais/Técnico Social são desenvolvidas por empregados ocupantes da função gratificada de Assistente de Projetos Sociais e do Cargo em Comissão Técnico Social, com formação em Serviço Social, Psicologia, Ciências Sociais/Sociologia e Pedagogia, ou ocupante do cargo profissional de Assistente Social, Psicólogo ou Sociólogo, com a finalidade de analisar, acompanhar, orientar, supervisionar e avaliar o Trabalho Técnico Social. (AE 097031, 2013, p. 12).
50
Veja no fluxograma às etapas do Trabalho Técnico Social da CAIXA.
Figura1- Trabalho Técnico Social da CAIXA
Fonte: GIDUR/FO (2013)
O Trabalho Técnico Social a ser desenvolvido deverá ter um enfoque
multidisciplinar, fundamentando-se nos princípios de participação comunitária,
sustentabilidade dos empreendimentos e preservação ambiental.
Embora o Trabalho Técnico Social seja um processo, para fins didáticos,
pode ser pensado em três etapas: planejamento, implementação e avaliação. O
planejamento das ações a serem desenvolvidas deve ser estruturado a partir dos
interesses da comunidade, de acordo com a modalidade de intervenção e em
consonância com o estágio de desenvolvimento da obra.
O trabalho social no interior dos programas de habitação de interesse social
é alavancado e difundido em todo o país neste contexto: recebe um aparato
regulatório próprio, é organizado e orientado através de manuais técnicos
produzidos pelo Ministério das Cidades, por meio da Secretaria Nacional de
Habitação, pela CAIXA, e a partir das recomendações das agencias multilaterais.
Assim, define-se uma política de intervenção social para a população de
baixa renda, ou seja, aquela a qual se destinam os programas integrantes do
Subsistema de Habitação de Interesse Social (Pimentel, 2012, p. 25).
51
Para uma maior efetivação do Trabalho Técnico Social a CAIXA disponibiliza
no seu site O Caderno de Orientação Técnico Social (COTS) que tem a finalidade
de:
O COTS tem a finalidade de apoiar as equipes técnicas dos Estados, Distrito Federal, Municípios, Entidades Organizadoras no desenvolvimento do Trabalho Técnico Social (TTS) nos Programas sob gestão do Ministério das Cidades operacionalizados pela CAIXA. (COTS, 2012, p. 03).
O Caderno apresenta informações, sugestões para a elaboração, implantação
e avaliação desde a concepção do projeto até a etapa posterior à conclusão das
obras e serviços. O COTS ressalta também, que o principal instrumento de
monitoramento das atividades do PTTS (Projeto de Trabalho Técnico Social):
São os Relatórios de Acompanhamento, utilizados como comprovação da realização de atividades para fins de liberação de recursos. Nos relatórios são registradas as atividades desenvolvidas no período, a justificativa para as ações previstas e não realizadas, bem como os resultados alcançados. Eles devem ser apresentados de acordo com o cronograma de desembolso do projeto e evidenciar a realização de atividades e para tal, o material de apoio utilizado, tais como atas de reunião, registros em diários de campo, lista de presença, cartilhas, registros audiovisuais, filmagens e fotos devem vir como anexos. (COTS, 2012, p. 05).
O PTTS é o documento que sistematiza a proposta de trabalho, onde devem
constar objetivos, metas, ações e atividades a serem desenvolvida, metodologia,
sistemática de registro de resultados de avaliação, indicadores e cronograma de
execução e planilhas de custos elaborado em consonância com os normativos de
cada programa. Apesar das especificidades de cada programa, a elaboração de um
projeto é um processo lógico, para comunicar objetivos e resultados esperados e
que deve obedecer a procedimentos metodológicos específicos.
Nos programas de Desenvolvimento Urbano, operacionalizados pela CAIXA o
Trabalho Técnico Social é um componente obrigatório e deve ocorrer em sincronia
com a realização das obras físicas e apresenta algumas especificidades, tanto no
que se refere à formatação do projeto como em seu acompanhamento e avaliação.
Também deverá observar questões éticas, normativas e legais, como a
elaboração, assinatura dos documentos técnicos e execução referente ao PTTS,
que deve ocorrer sob a responsabilidade técnica de profissional habilitado em
serviço social, sociologia, pedagogia ou psicologia.
52
O Técnico Social deve estar participando da equipe técnica, desde a etapa
de concepção do projeto, na definição de prioridades pela população a ser
beneficiada. Se houver troca de Técnico Social durante o desenvolvimento do
projeto, deverá ser encaminhada à CAIXA, correspondência informando o nome e a
formação acadêmica do novo profissional, anexando seu currículo. No decorrer do
projeto, caso haja alterações, há necessidade de apresentação de novo cronograma
de atividades, acompanhado de justificativa.
É importante frisar que as propostas do PTTS será apresentada pela equipe
social a GIDUR/FO, para atender a uma demanda dos gestores de “agilização” das
contratações no âmbito dos programas em questão, tendo em vista o estigma
carregado pelo assistente de projetos social de “dificultadora” do processo, o que
veremos e discutiremos no próximo capítulo da Metodologia.
53
3. ASPECTOS METODOLÓGICOS DA PESQUISA
Para atender ao objetivo da pesquisa de analisar a atuação e práticas
profissionais desenvolvidas pelas assistentes de projetos sociais da Caixa
Econômica Federal/GIDUR-FO, no atendimento das questões sociais e
habitacionais, realizou-se o trabalho voltado para uma pesquisa do tipo exploratória
e descritiva com abordagem qualitativa e quantitativa.
A pesquisa compõe-se de um estudo bibliográfico e de campo. No estudo
bibliográfico realizamos diferentes abordagens sob o ponto de vista de alguns
renomados teóricos e na pesquisa de campo adotamos o método dialético por
entender que a realidade não é transparente e se encontra em constante processo
de movimento e transformação, optamos por fazer uma pesquisa norteada pela
corrente marxista, pois, através dele, podemos pensar a realidade de forma
dinâmica, ou seja, é o momento que o real é mostrado permitindo a superação de
visões e análises parciais.
A pesquisa de campo realizou-se sob duas abordagens, sendo uma
qualitativa, de caráter informacional e a outra de caráter observativo, para que
pudesse dar subsídios suficientes aos dados registrados no momento da sua análise
e interpretação, dando uma maior fidedignidade aos seus resultados. A pesquisa de
campo é estruturada na observação dos fatos tal como ocorrem.
A opção pela pesquisa quali-quantitativa, de caráter exploratório, permitiu que
os entrevistados pensassem e manifestassem livremente suas percepções e
entendimento sobre o contexto desta monografia, abrindo dessa forma, espaço
para interpretações dos dados obtidos e o desenvolvimento de idéias sobre o
assunto explorado, sem nenhuma intenção em comprovar conceitos pré-
determinados.
A pesquisa exploratória, de acordo com Silva e Shappo (2002):
Viabiliza a possibilidade de compor um diagnóstico da realidade investigada, permitindo o uso de métodos como o levantamento, junto dos profissionais que apresentem experiência prática sobre o problema estudado. A outra parte da metodologia relaciona a pesquisa descritiva, desenvolvida a partir de dados primários, que procura obter informações para descrever e interpretar a realidade investigada (SILVA e SHAPPO, 2002, p. 34).
54
Para a realização desta pesquisa foram privilegiados inúmeros
procedimentos investigativos dentre eles o de observação, questionário,
entrevista semi-estruturada, além do referencial teórico e documental.
Na concepção de Barros e Lehfeld (1986):
A importância da observação tem como procedimento a investigação. A observação deve ser exata, completa, sucessiva e metódica, e sobretudo imparcial. Pode ser: - Observação assistemática (ou não estruturada): sem controle anteriormente elaborado e sem instrumental apropriado. - Observação sistemática (ou planejada): requer um planejamento prévio para seu desenvolvimento. É estruturada e realizada em condições controladas, com objetivos e propósitos previamente definidos (BARROS e LEHFELD, 1986, p. 54) .
A coleta de dados foi realizada no período de abril a maio de 2013 nas
dependências da GIDUR/FO. A técnica utilizada durante a pesquisa de campo foi
um breve questionário (ver apêndice I). Onde foi levantado o perfil dos sujeitos da
pesquisa e uma entrevista aplicada as nove (09) entrevistadas todas do gênero
feminino, com 05 perguntas (ver apêndice II). À medida que se discutia sobre a
problemática envolvida e dúvidas dos colaboradores, surgiram novos
questionamentos e estes foram aplicados nas correntes conversas com os
participantes. Todas as entrevistas foram gravadas e transcritas de forma integral,
logo após realizamos a leitura cuidadosa de cada depoimento, procurando identificar
os aspectos significativos sobre a temática.
Levamos em consideração os discursos que convergem e divergem e fizemos
uma comparação entre os pensamentos das profissionais sobre os temas proposto
no decorre da pesquisa.
Foi resguardada a identidade dos sujeitos entrevistados, nomearam-se
nomes fictícios, a fim de tratar as informações de maneira ética e o mais fidedigna
possível.
A entrevista e o questionário são ferramentas que ao ser utilizado demonstra
o nível de satisfação ou insatisfação dos colaboradores, considerando diversos
aspectos. Ainda sobre os questionários é preciso esclarecer que este pode ser
considerado, na compreensão de Marconi e Lakatos (2002):
55
[...] um instrumento de coleta de dados constituído por uma série ordenada de perguntas, que devem ser respondidas por escrito. O questionário apresenta vantagens como economia de tempo, obtém grandes números de dados, atinge maior número de pessoas simultaneamente, obtém respostas rápidas e precisas, há maior liberdade nas respostas, em razão do anonimato, há mais tempo para responder e em hora mais favorável (MARCONI & LAKATOS, 2002, p. 65).
Inicialmente conversamos com as entrevistados, explicando a necessidade
de nossa investigação e da grande valia da sua participação na geração nas
informações que precisávamos.
3.1 As assistentes de projetos sociais na Caixa Econômica Federal/GIDUR-FO:
conhecendo o cenário da pesquisa.
Esta pesquisa foi realizada nas dependências da Caixa Econômica Federal –
GIDUR/FO, situada Avenida Almirante Barroso 500, Bairro: Praia de Iracema,
Cidade: Fortaleza /CE. Setor de atividades e serviços, onde fica o local de atividades
diárias das assistentes de projetos sociais. A entrada na instituição se deu através
do estágio obrigatório I, II e III, esta experiência titulou a investigação da pesquisa.
A GIDUR/FO (Gerências de Filial de Apoio ao Desenvolvimento Urbano) fica
ao lado da agência da Caixa Econômica Federal da Pessoa Anta, sua entrada é pela
Avenida, mas o atendimento ao público é feito na parte superior do prédio, quanto à
estrutura organizacional é composta por 01 Gerente de Desenvolvimento Urbano, 02
Gerentes de Serviços (01 Operacional e 01 Técnico), 06 Supervisões (03
Operacionais e 03 Técnicas), além de uma supervisão para as atividades
administrativas e outras informações e controle. Já no quesito quadro de funcionário
foi contabilizado 157 profissionais entre Engenheiros, Arquitetos e Técnicos
Bancários Novos, 21 estagiário, 4 motorista e 15 prestadores de serviço. O
fluxograma mostra a estrutura organizacional da GIDUR/FO.
56
Figura2- Estrutura Organizacional da GIDUR/FO.
Fonte: GIDUR/FO (2013)
3.2 População e amostra
A pesquisa foi feita em forma de entrevista (ver apêndice II) com nove sujeitos
da célula CETTS (Célula do Trabalho Técnico Social) composta por quatro (04)
Assistentes Sociais, três (03) Psicólogas, uma (01) Socióloga e uma (01) Pedagoga.
Vale ressaltar que todas são assistentes de projetos sociais, do gênero feminino, As
mesmas participaram na resolução da entrevista nos dias esperados, contribuindo
sobremaneira para coleta e análise dos dados, com 100% de participação nas
entrevistas.
Segundo Silva (2009 p.123) “A relação entre os sujeitos da pesquisa e o
próprio pesquisador se dá, então, de maneira comunicativa e interativa,
principalmente por proporcionar um diálogo aberto e subjetivo”.
Esta relação estabelecida entre pesquisador e pesquisada é que fornecem
dados importantes a pesquisa de campo, pela própria oportunidade da vivência
interativa entre ambos pertinentes ao objeto em estudo, subsidiando assim todo o
trabalho de pesquisa.
57
Para dar o suporte a pesquisa de campo realizada na CAIXA/GIDUR-FO
com as entrevistadas buscou-se o estudo bibliográfico sobre a visão de autores
ligados a área de estudo em questão.
3.3 O trabalho das assistentes de projetos sociais na CAIXA/GIDUR-FO
Dentre as atividades e competências exercidas pelas as assistentes de
projetos sociais segue a abaixo segundo o normativo interno da CAIXA:
É de competência do Assistente de Projetos Sociais/Técnico Social realizar as seguintes atividades: Análise da concepção ou da viabilidade social do empreendimento; Análise Preliminar de Impacto Socioambiental; Análise Multidisciplinar de Grandes Empreendimentos; Orientação ao Proponente; Análise de PTTS; Análise de plano e metodologia; Análise de Plano de Reassentamento Involuntário; Análise do Plano de Inclusão Social de Catadores; Análise de reprogramação; Verificação do resultado de processo licitatório do PTTS; Acompanhamento e avaliação de PTTS, Planos e Metodologias; Preenchimento da Síntese do Projeto Aprovado; Acompanhamento do desembolso dos recursos para execução do Projeto de Trabalho Técnico Social; Emissão de OS, orientação à empresa credenciada e monitoramento das atividades sociais terceirizadas; Análise da avaliação de pós-ocupação; Atividades externas e visitas técnicas. (AE 097031, 2013, p. 12).
As assistentes de projetos sociais da CAIXA devem verificar se o projeto tem
como finalidade desenvolver um conjunto de atividades de caráter informativo,
educativo e de apoio a mobilização e organização social, visando o desenvolvimento
e a participação da comunidade e a sustentabilidade do empreendimento.
Proporcionando assim uma melhor qualidade de vida para seus beneficiários.
É relevante destacar que todos os programas e projetos analisado por elas
tem suas particularidades (Leis, Diretrizes e Normativos) diferentes, com isso existe
um divisão interna entre elas designado a competência de cada uma sobre os
programas e projetos por elas analisados.
Com o aumento da demanda dos trabalhos técnicos operacionalizados pela
CAIXA se fez necessário a participação de empresas credenciadas que pudesse dar
o suporte técnico às assistentes de projetos sociais.
58
As empresas credenciadas atendem diretamente as GIDUR e outras unidades da região de abrangência, de acordo com as orientações dos COT, COTS e as orientações CAIXA, que contêm as informações e procedimentos necessários à atuação dos profissionais, os quais são
responsáveis técnicos pelo trabalho executado. (AE 062, 2012, p.5).
Essas empresas são contratadas por meio de edital de credenciamento, tem
caráter temporário, sem exclusividade. A responsabilidade técnica pelos projetos é
dos respectivos autores e a análise, efetuada pela Empresa Credenciada, não
caracteriza co-responsabilidade técnica. Os serviços e atividades prestados pela
empresa credenciada podem ser visto no documento Orientação Técnica para
Empresa Credenciada.
O documento Orientação Técnica para Empresa Credenciada foi
desenvolvido com o objetivo de orientar as equipes das Empresas Credenciadas
para a prestação de Serviços Técnicos Sociais especializados à CAIXA. Ele
apresenta diretrizes e informações para apoiar a execução das atividades
desenvolvidas, além dos procedimentos para a realização e registro das análises
efetuadas.
Os serviços a serem prestados compreendem análises de documentos técnicos, tais como projetos e relatórios, realização de visitas técnicas para acompanhamento da execução do PTTS ou orientação técnica aos Proponente/Executor. As atividades demandadas são registradas observando as instruções fornecidas pela CAIXA e consolidadas conforme descrição abaixo: Relatório: descrição/relato dos dados, fatos e situações observadas, sem emissão de opinamento técnico; Parecer: manifestação técnica com base em descrição/relato dos dados, fatos e situações observadas/analisadas; Laudo Técnico: apresentação de alternativas de solução devidamente fundamentada, com base na descrição/relato dos dados, fatos de uma situação problema, previamente detectada.( CAIXA, 2013, p. 3).
No momento da pesquisa foram contabilizadas quatro empresas
credenciadas: Atitude Social, Ética Assessoria, Solução Comércio, Carlos A. M. A.
Consultoria, podendo ter mais no próximo ano, quando será aberto novo edital.
59
3.4 Estudo de campo
A entrevista aplicada fornece as indicações e as observações aqui relatadas.
Gráfico 1
Fonte: Pesquisa de Campo
Gráfico 2
Fonte: Pesquisa de Campo
60
Como foi visto no gráfico1 podemos observar que 70 % das assistentes de
projetos sociais entrevistadas trabalham a mais de dez anos na CAIXA, já no
gráfico2 observamos que apenas 40% trabalha há mais de cinco anos na
CAIXA/GIDUR-FO, ou seja, a maioria 60% tem mais experiência em agência do que
na função de assistente de projetos.
A seleção para o cargo se faz por meio de uma seleção interna com análise
de currículo, redação, entrevista, com isso se observa uma grande bagagem de
conhecimento das rotinas bancárias, ou seja, agências, fator que pode atrapalhar
nas práticas do seu cotidiano profissional como assistente. Este processo de seleção
interna é diferente das outras categorias profissionais como arquitetos e advogados
que acontece por meio de concurso público. As assistentes não trataram dessa
questão.
A prática bancária tem uma rotina diferente como: cobrança de títulos,
empréstimos, financiamentos, cheque, pagamento de contas, endosso, DOC e TED,
cartões de débito e de crédito, seguros, terminais de auto-atendimento, etc. sem
falar que o público sempre vem bem busca do bancário para resolver seus
problemas. Existe uma dinâmica acelerada nas agências. Já a função de assistente
de projetos sociais tem uma rotina mais voltada para análises de projetos, leituras,
reuniões, e trata-se de práticas e política pública voltada para a garantia de direito
social.
Essa mudança de ambiente de agência para ambiente de escritório causa
um pouco de mudança na sua pratica profissional. Observa-se, também, que na
operacionalização da sua prática não existe contato direto com o consumidor mais
sim, com os representantes legais dos municípios, prefeituras e Estado.
61
Gráfico 3- Porcentagem de Projetos por assistentes de projetos sociais
Fonte: GIDUR/FO (2013)
No gráfico 3, registra-se a porcentagem de demanda por assistentes de
projetos. Podemos observar que Rosa tem uma maior demanda de intervenção em
relação às outras assistentes, ou seja, 36% das intervenções esta sobre sua análise,
fica assim subentendido o motivo do seu descontentamento com a CAIXA quando
na resposta da entrevista sobre os dificultadores e limitadores do seu trabalho, ela
relata: “Grande quantidade de demandas para análise e pouco tempo (6h de
trabalho sem hora extra); poucos credenciados para nos auxiliar”. (ROSA)
62
Gráfico 4 - Total de demanda de programa operacionalizado pelas assistentes de projetos no período da
pesquisa.
1532
5
64
8 8
58
11
201
0
50
100
150
200
250
PPI
PHLIS
SANEAM
ENTO P
ARA TO
DOS
PMCM
V
PRÓ-S
ANEAMEN
TO
PRÓ-M
OR
ADIA
PN
HR
OPERAÇO
ES CO
LETI
VAS
TOTAL
DE PRO
GRAM
AS:
TOTAL DE DEMANDA DE PROGRAMAS OPERACIONALIZADOS PELAS
ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAS NO PERIODO DA PESQUISA.
. Fonte: GIDUR/FO (2013)
Já no gráfico 4, demostra os programas mas utilizados no setor de CETTS,
dentre eles o PMCMV é o que se destacar em relação aos demais por se tratar hoje
do programa que o Governo Federal lançou, desde 2009, visando reduzir déficit
habitacional do país. É observado também nesse gráfico o total de intervenção
analisados pelas as assistentes de projeto até o dia da pesquisa somou o total de
201 intervenções.
Diante da quantidade de 184 municípios que o Ceará tem (IBGE, 2010) a
principio, é pouco demanda de programa operacionalizado pelas assistentes de
projetos, mais observando pelo número de nove assistente para dá suporte técnico a
todo Estado do Ceará esse valor se torna volumoso por assistente. Daria o total de
vinte municipios por assistente. Essa análise respalda o que elas relatam sobre um
grande valor de demanda para poucas assistentes.
Quando questionadas sobre a terceira pergunta da entrevista sobre os
aspectos facilitadores do seu trabalho as respostas tiveram convergência, leveza e
suavidade, por se tratar de uma equipe bem interada e articulada.
Equipe social comprometida; conhecimento dos objetivos estabelecidos pelos Ministérios para os Programas; conhecimento dos normativos Caixa; a busca constante da Coordenação do Social de uma visão sistêmica da realidade social onde a intervenção encontra-se inserida, objetivando uma discussão interdisciplinar. (FLOR)
63
Discussões sobre os programas; inter-relacionamento com os colegas de equipe; horário flexível de trabalho; gosto do que faço. (TULIPA)
A força de vontade das assistentes em superar as inúmeras dificuldades de estrutura de trabalho de conhecimento de projetos sociais faz as coisas acontecer. Pode não ser o “bom”, mas é o melhor que podemos no momento. (GIRASSOL)
O clima organizacional da nossa unidade, a nossa equipe e todo o empenho da nossa coordenadora de nos ajudar no aprimoramento do exercício da nossa função, sou realizada no que faço. (ACÁCIA)
Já fui caixa, já fui gerente de agência, mas pelo fato de ter minha formação ser em Serviço Social pretendo não sair da aqui, quero me aposentar como assistente de projetos. (MARGARIDA)
Já no que diz respeito aos aspectos facilitadores do seu trabalho como
assistentes de projetos sociais as resposta foram, mas de caráter prático. Esses
depoimentos expressam que ambas concordam sobre o clima organizacional da
equipe, mesmo com as cobranças diárias e a grande demanda de projetos, existe
uma harmonia e uma realização pessoal por parte de cada uma delas por fazer o
que gostam.
Ao serem questionadas na quarta pergunta da entrevista a respeito do que
elas poderiam fazer, para agregar, aperfeiçoar e otimizar o processo de trabalho
tornando mais eficaz, coletamos os seguintes depoimentos:
Uma equipe maior para dar mais oportunidade de viajarmos aos municípios para conhecer a intervenção in locu. (ROSA)
Licitação para credenciamento de aumentado assim o número de empresas terceirizadas. (FLOR)
Aumentar também o quadro de assistente de projetos, pois nove é muito pouco comparando a demanda de número de município que temos que orientar e da suporte. (ORQUÍDEA)
É tantas intervenções, reunião com os credenciados que falta até tempo para se qualificar, fazendo com que fiquemos presos a uma rotina. (ACÁCIA)
Ser exigida a promoção/comprovação da participação comunitária no projeto social. De modo que o Trabalho Social seja significativo através de um projeto construído com a comunidade. (TULIPA)
Estabelecer reuniões sistemáticas com a Engenharia para nivelamento constante do acompanhamento da intervenção, com o intuito de evitar descompasso entre a obra física e a realização das atividades do trabalho social. (JASMIM)
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Inserir-se sempre que possível Fórum, Seminários, etc., que digam respeito aos objetivos da intervenção em questão. (LÍRIOS)
O trabalho social tem um importante papel junto à sociedade, no sentido de fortalecer a cidadania e educar as pessoas para questões atuais como educação sanitária, ambiental, gestão orçamentária. Porém, esse processo é lento. (MARGARIDA).
Este tópico é de suma relevância para a pesquisa, haja vista ser esse o
assunto que nos motivou a escolher da temática, Foi indagado na ultima pergunta da
entrevista a elas sobre as dificuldades e limitações enfrentadas durante seu
cotidiano profissional:
Grande quantidade de demandas para análise e pouco tempo (6h de trabalho sem hora extra); poucos credenciados para nos auxiliar. (ROSA)
As análises são demoradas pela complexidade das intervenções e pela quantidade de demandas que são muitas para poucos assistentes. (ACÁCIA)
Projetos mal estruturados onde as técnicas dos municípios muitas vezes demonstram não conhecer o trabalho que se pede; a quase não realização de visitas aos municípios para acompanhar o trabalho executado mais de perto e conhecer a realidade da comunidade beneficiária com a intervenção. (MARGARIDA)
Dificuldade em acompanhar in locu através de visitas técnicas as atividades desenvolvidas; orientar a estruturação dos projetos quando é mal formulado, como também dificuldade em agendar com os proponentes atividades executadas para contribuir, orientar, apoiar, ou se for o caso, redirecionar o andamento de alguma atividade; sem falar das dificuldades em retomar as intervenções paralisadas. (JASMIM)
A falta de conhecimento sobre os programas e as políticas públicas de habitação das equipes dos proponentes – municipal, estadual, entidades, associações, etc. Além disso, como grande dificultado, podemos citar também a falta de estrutura técnica das Entidades Organizadoras – associações, sindicatos – por falta de entendimento das regras dos Programas. Isso ocorre devido o baixo nível de escolaridade do grupo que compõe tais instituições. (LÍRIOS)
São poucas empresas credenciadas para análise e às vezes temos que revisar as análises feitas pelas credenciadas. Algumas equipes sociais dos proponentes que elaboram/executam os projetos necessitam de assistência técnica/qualificação. (GIRASSOL)
A execução do Trabalho Social é muito lenta, e geralmente não acompanha a obra física. A falta de reconhecimento da importância do trabalho social pelas equipes de engenharia. (FLOR)
Como dificilmente vamos a campo, acompanhamos o trabalho somente pelos relatórios, o que empobrece nossa análise.(ORQUÍDEA)
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Observamos que os discursos das entrevistadas são convergentes no que
diz respeito à má estruturação dos projetos, a falta de preparo das equipes técnicas
na sua execução, a lentidão nas análises devido a complexidades das intervenções,
como também muita demanda para poucos profissionais. Já no discurso da Rosa ele
diverge das outras expressando um pouco de insatisfação com a CAIXA no diz
respeito à grande quantidade de demandas para análise, e pouco tempo para o
trabalho sem hora extra.
As assistentes de projetos sociais se enquadram no modelo de trabalho
flexível, polivalente, alienado, multifuncional e exploratório imposto pelo sistema
capitalista. Esse modelo flexível impostos pelo capital produz efeitos devastadores
para aqueles que sobrevivem da venda da força de trabalho. Segundo Antunes o
trabalhador encontra - se em uma situação contraditória.
O capitalismo coloca o trabalhador numa situação contraditória, o mercado de trabalho torna-se exigente demais para com aquele que nele pretende permanecer. Tensão para dar conta de acompanhar o acelerado processo de inovações tecnológicas, precarização do trabalho e das relações, condições de informalidade, situações precárias, parciais e temporárias. Os indivíduos passaram a considerar todos os outros como adversários e a sociedade se converteu na arena em que essa luta se desenvolve. As relações econômicas de mercado são expressões nítidas dessa nova relação entre os indivíduos e a totalidade social. Todos são inimigos de todos vivencia-se também uma subproletarização intensificada, presente na expansão do trabalho parcial, temporário, precário, subcontratado, “terceirizado”, que marca a sociedade dual no capitalismo avançado [...] (ANTUNES, 2007a, p.49)
Ainda para Antunes (2003), é no trabalho improdutivo que se enquadra a
categoria profissional dos assistentes sociais, trabalho esse considerado como
antivalor para o capitalismo, pois não gera mais-valia, não cria diretamente o valor
para o capital, isto é, sem valor de troca.
A classe-que-vive-do-trabalho engloba também os trabalhadores improdutivos, aqueles cujas formas de trabalho são utilizadas como serviço, seja para uso público ou para o capitalista, e que não se constituem como elemento diretamente produtivo, como elemento vivo do processo de valorização do capital e de criação de mais-valia. São aqueles em que, segundo Marx, o trabalho é consumido como valor de uso e não como trabalho que cria valor de troca. O trabalho improdutivo abrange um amplo leque de assalariados, desde aqueles inseridos no setor de serviços, banco, comércio, turismo, serviços públicos etc., até aqueles que realizam atividades nas fábricas mas não criam diretamente valor (ANTUNES, 2003, p. 102).
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Em suma, podemos observar que realmente as assistentes de projetos
acabam se apoderando, durante o exercício de sua função, de algumas
características da vida cotidiana, como a imediaticidade e superficialidade, ou
rapidez de suas tomadas de decisão, o que Netto (2011) denomina de execução
terminal da política social.
Ao contrário de tudo isso, o trabalho social, sob a perspectiva de um
verdadeiro desenvolvimento urbano, deve ser visto como uma possibilidade de
explicitar o caráter de política pública das intervenções propostas, sob a ótica do
direito. A participação se constitui então, como instrumento intrínseco desse
processo, com vistas ao atendimento das necessidades coletivas.
“Vivemos nas cidades. É nelas que moramos, trabalhamos, estudamos, nos divertimos e enfrentamos nossos problemas. É nas cidades também que encontramos muitas das soluções que procuramos. É por isso que não devemos poupar esforços para garantir o direito fundamental de morar com dignidade. E isso não significa apenas construir casas. Precisamos ter infra-estrutura, saúde, educação, transporte público de qualidade, espaços de lazer e cultura, área de convivência social e segurança pública”. (Presidente da República, Luiz Inácio Lula da Silva, 2003).
Dentre os principais feitos no âmbito da política urbana, destaca-se a
realização da Conferência Nacional das Cidades, no segundo semestre de 2003,
onde ocorreu uma ampla discussão em torno das políticas públicas de
desenvolvimento urbano na esfera governamental. Na ocasião foram definidos
os Conselhos das Cidades que atuam em âmbito local e contam com a
integração de representantes dos poderes públicos federal, estaduais e
municipais, além dos movimentos populares e sociais urbanos, das ONGs, dos
sindicatos dos trabalhadores, empresários, profissionais, estudantes e
simpatizantes ligados ao tema. (BRASIL, 2007).
Apesar de o Governo Federal ter centrado esforços para transformar as
cidades em alvo das políticas públicas, percebe-se que é fundamental a
participação democrática dos envolvidos, a fim de que, através de instrumentos
jurídicos e políticos alcancem suas cidadanias, o que possibilitará a
humanização das relações sociais, minimização das desigualdades e da
segregação social.
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
A política de habitação no Brasil configura-se ainda de uma forma lenta e
sem resposta imediata para tantas expressões das questões sociais no âmbito de
moradia e qualidade de vida. Contudo com o aumento populacional dos grandes
centros urbanos se faz necessário uma política mais rápida e eficaz na habitação.
É bem notório que a situação começou a mudar a partir de 2003, com a
criação do Ministério das Cidades e a aprovação da Política Nacional de Habitação -
PNH em 2004, que propôs uma visão ampliada e integrada das questões de
desenvolvimento urbano nas cidades, porém ainda não eficazes para suprir a
necessidade de milhões de brasileiros que sonham com o acesso à moradia digna,
a terra urbanizada, à água potável, ao ambiente saudável, à mobilidade com
segurança e à cidade no seu conjunto.
Diante da complexidade do desafio de tantas transformações urbanas, não
existe uma solução única e milagrosa. É preciso que seja efetivado um processo de
construção de uma sociedade mais democrática, além do compromisso com o bem-
estar coletivo com as famílias beneficiadas com os programas operacionalizados
pela CAIXA.
É bem sabido que a CAIXA tem como primazia cumprir todas as regras
técnicas para que não haja nenhuma falha operacional. No entanto, não foi bem isso
que foi analisado na referida pesquisa, existe sim, falha operacional e inúmeros
limitadores na atuação e práticas das assistentes de projetos sociais frente ao
trabalho técnicos sociais desenvolvidos na GIDUR-FO, no que diz respeito ao
processo de trabalho mais eficaz.
Foi observada uma grande demanda de projetos para poucas assistentes,
isso demonstra a precariedade dos serviços públicos brasileiro, como também,
pouco tempo para analisar as demandas, poucas empresas credenciadas para dar
suporte técnico às assistentes, sem falar das inúmeras reuniões com os
credenciados e o pouco tempo para qualificações das assistentes tornando o
exercício de sua função superficial e imediatista.
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As dificuldades são consideráveis para a concretização e efetivações dos
projetos, mudanças de equipe dos municípios em cada gestão, falta de concurso
público para aumentar o quadro de funcionários da CAIXA, projetos mal estruturados
pelos técnicos de municípios que acabam atrasando os repassem da CAIXA, sem
falar do monopólio que a CAIXA preconiza com seus normativos como forma de
modelo de formulação de projetos não podendo ser mudado e nem alterado.
È importante lembrar que os projetos sociais tem uma abrangência nacional,
no qual seus repasses são oriundos do Governo Federal junto ao fundo do FGTS e
OGU, e que no caso em estudo, todas as famílias brasileiras, que vivenciam o
cotidiano de labuta e carências das mais diversificadas situações tem direito a uma
moradia digna e sem burocracia.
Contudo diante desses processos limitadores/dificuldades que as
assistentes de projetos sociais enfrentam no seu dia a dia, verificou-se que os
projetos acompanhados executados e avaliados pela CAIXA, vêm minimizando a
passos lentos os grandes problemas de sub-habitações das classes menos
favorecidas, promovendo ações de intervenções, em áreas de risco, alagados,
cortiços, favelas e afins.
A base para realização desta monografia foi a CAIXA ECONÔMICA
FEDERAL - GIDUR-FO, onde sua missão é “promover o desenvolvimento urbano,
garantindo apoio técnico necessário para a segurança, agilidade e satisfação do
cliente, buscando a efetividade na aplicação dos recursos e contribuindo para a
melhoria da qualidade de vida da população brasileira”.
Ressalto que esta monografia foi de grande relevância para meu
aprimoramento pessoal e profissional, gerando conhecimentos e noção de como
somos responsáveis direta ou indiretamente no intuito de contribuir de alguma forma
para a garantia dos direitos dos cidadãos brasileiros, no que se refere as melhores
condições de habitação, educação, saúde e qualidade de vida.
São múltiplas as estratégias possíveis para o trabalho social. Não há
receitas prontas aplicáveis a toda e qualquer realidade! Cada vez mais é preciso
refletir e escrever sobre o cotidiano profissional, pois só assim podemos compartilhar
nossas experiências, difundir futuras pesquisas e transformar a realidade.
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APÊNDICES
Apêndice I – Perfil das Assistentes de Projetos Sociais do questionário.
Nome ROSA
Idade 45
Estado civil SOLTEIRA
N º de Filhos 0
Formação PEDAGOGA
Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS
Nome GIRASSOL
Idade 32
Estado civil SOLTEIRA
N º de Filhos 0
Formação ASSISTENTE SOCIAL
Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS
Nome ACÁCIA
Idade 48
Estado civil SOLTEIRA
N º de Filhos 0
Formação PSICÓLOGA
Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS
Nome FLOR
Idade 53
Estado civil CASADA
N º de Filhos 3
Formação PSICÓLOGA
Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS
Nome TULIPA
Idade 50
Estado civil DIVORCIADA
N º de Filhos 0
Formação ASSISTENTE SOCIAL
Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS
Nome JASMIM
Idade 49
Estado civil SOLTEIRA
N º de Filhos 0
Formação ASSISTENTE SOCIAL
Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS
Nome LÍRIOS
Idade 48
Estado civil CASADA
N º de Filhos 3
Formação PSICÓLOGA
Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS
Nome MARGARIDA
Idade 49
Estado civil CASADA
N º de Filhos 2
Formação ASSISTENTE SOCIAL
Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS
Nome ORQUIDEA
Idade 32
Estado civil CASADA
N º de Filhos 2
Formação SOCIOLOGA
Função que Desempenha ASSISTENTE DE PROJETOS SOCIAIS
Apêndice II – Entrevista com as Assistentes de Projetos Sociais
CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO CEARÁ - CESCE
FACULDADES CEARENSES – FAC
BACHARELADO EM SERVIÇO SOCIAL
Esta entrevista, e um instrumento de pesquisa acadêmica que tem a finalidade de levantar
informações para subsidiar a elaboração de uma monografia de graduação. Por este
instrumento, estamos objetivando obter informações sobre “A Atuação e Práticas das
Assistentes de Projetos Sociais nos Trabalhos Sociais desenvolvidos e
operacionalizados pela Caixa Econômica Federal/GIDUR/FO. Desde já, agradecemos
pelo valoroso tempo destinado a responder os questionamentos abaixo e pela inestimável
colaboração.
ENTREVISTA
Nome: ___________________________________________________________
Formação:_________________________________________________________
1-HÁ QUANTO TEMPO TRABALHA NA INSTITUIÇÃO CAIXA, E HÁ QUANTO
TEMPO NA GIDUR/FO COMO ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS?
2-QUAIS OS PROJETOS E PROGRAMAS QUE VOCÊ MONITORA/ORIENTA?
3- QUAIS OS ASPECTOS FACILITADORES DO SEU TRABALHO?
4 – NA SUA OPINIÃO, O QUE PODERIA SER FEITO PARA TORNAR O
PROCESSO DE TRABALHO MAIS EFICAZ?
5- QUAIS OS LIMITADORES/DIFICULTADORES QUE VOCÊ ENCONTRA NA SUA
ROTINA DIÁRIA COMO ASSISTENTES DE PROJETOS SOCIAIS?
ANEXOS
ANEXO 1- FOTOS DA PESQUISA DE CAMPO
AGÊNCIA DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL DA PESSOA ANTA
Fonte: Pesquisa de Campo
FOTO DA CAIXA GIDUR/FO
Fonte: Pesquisa de Campo
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