Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 25, 26 e 27 de março de 2014
UM BALANÇO DO PROJETO DE CAPACITAÇÃO EAD
EM PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
DIOGO JOEL DEMARCO PEDRO DE ALMEIDA COSTA
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Painel 02/004 Novos dilemas e perspectivas para o planejamento estratégico no setor público
UM BALANÇO DO PROJETO DE CAPACITAÇÃO EAD
EM PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Diogo Joel Demarco
Pedro de Almeida Costa
RESUMO
Desde junho de 2013 está sendo implementado o projeto Capacitação EAD em Planejamento Estratégico Municipal e Desenvolvimento Territorial, executado pelo CEGOV-UFRGS em parceria com a SPI-MP. Trata-se de projeto de pesquisa e extensão universitária visando apoiar a criação de uma rede eletrônica de suporte à qualificação de gestores públicos locais na elaboração, implementação, monitoramento e avaliação dos PPAs nos municípios brasileiros. Ações voltadas ao planejamento e promoção do desenvolvimento, que resultem em melhorias efetivas na vida dos cidadãos, é um desafio que se impõe às administrações municipais, mas requer também o aprimoramento da cooperação federativa, mediante a ampliação e fortalecimento dos mecanismos de articulação entre os governos federal, estadual e municipal à promoção do desenvolvimento integrado, em âmbito nacional, regional e local. Para que os municípios possam aproveitar de modo eficaz tal oportunidade, contudo, é fundamental desenvolver, junto aos dirigentes e equipes técnicas municipais, competências essenciais no campo do planejamento e gestão. Nesse contexto, a modalidade EAD revela-se um instrumental importante para a qualificação de gestores públicos, por atingir públicos descentralizados, permitindo flexibilidade aos alunos para os estudos, uma vez que os mesmos necessitam um treinamento in government, promovendo assim a formação continuada no contexto de organizações de governo. O presente trabalho analisa os resultados alcançados até o momento na implementação do projeto com a intenção de promover uma reflexão que possa contribuir nesse processo de qualificação. Palavras-chave: PPA; planejamento estratégico; gestão pública.
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INTRODUÇÃO
O intenso processo de descentralização da administração pública ocorrida
a partir da Constituição Federal de 1988, fez com que estados e municípios
ganhassem importância, ampliando sua atuação e assumindo diversas atividades
antes desempenhadas pela União. Os dois níveis subnacionais de governo passam
a assumir papéis complexos (antes exercido pela União), que exigem competências
específicas de regulação e uma nova gestão de atividades essenciais, competências
essas colocadas em segundo plano durante a anterior fase desenvolvimentista.
A execução de ações voltadas à promoção do desenvolvimento local, que
resultem em melhorias efetivas na vida dos cidadãos, é um desafio que se impõe às
administrações municipais, mas o êxito no seu enfrentamento requer também o
aprimoramento da cooperação federativa, mediante o fortalecimento/ampliação dos
mecanismos de articulação entre os governos federal, estadual e municipal para a
promoção do desenvolvimento integrado, em âmbito nacional, regional e local. Para
que os municípios possam aproveitar de modo eficaz tal oportunidade, contudo, é
fundamental desenvolver, junto aos dirigentes e equipes técnicas municipais,
competências essenciais no campo do planejamento e gestão.
Dos três entes federados brasileiros – União, Estados e Municípios – os
últimos são aqueles que sofreram as maiores alterações no seu papel e atribuições.
Também é nos municípios, em particular nos pequenos, que se encontra a maior
defasagem de conhecimentos e instrumentos gerenciais para uma administração
eficiente. Toma-se por eficiência do gasto público a compreensão expressa por
Motta e Moreira (2007) que a define, em última instância, como a maneira com que o
governo consegue transformar dinheiro do orçamento em qualidade de vida da
população.
Dentre o conjunto de instrumentos de gestão pública o planejamento
estratégico governamental ganha relevância, constituindo-se em um sistema de
planejamento e orçamento, conforme estabelece a Constituição Federal de 1988.
Neste sistema o Planejamento Plurianual (PPA) assume centralidade da
estruturação da ação pública, sobretudo no que se refere ao planejamento dos
investimentos.
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Como destaca De Toni (2009), o PPA não é apenas um instrumento
técnico-formal, uma simples peça orçamentária, mas uma ferramenta estratégica de
gestão pública voltada para a consolidação e materialização do planejamento
governamental na forma de políticas públicas para a população.
Assim, o presente trabalho busca analisar a implementação do projeto de
Capacitação EAD em Planejamento Estratégico Municipal e Desenvolvimento
Territorial, inserido num contexto mais amplo que envolve o desenvolvimento e a
implementação de um sistema virtual de suporte ao programa de capacitação para
técnicos municipais e a criação de uma rede de apoio ao processo de
monitoramento e avaliação da implementação dos Planos Plurianuais municipais
para período 2014-2017.
Este projeto é fruto de cooperação entre o Centro de Estudos
Internacionais sobre Governo da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(CEGOV-UFRGS) e a Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico (SPI)
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MP) para elaboração e criação
de uma rede eletrônica de suporte a qualificação de gestores público locais na
elaboração, implementação, monitoramento e avaliação do Plano Plurianual nos
municípios brasileiros. Trata-se de projeto de pesquisa e extensão universitária
visando apoiar a qualificação de agentes e técnicos municipais, estaduais e federais
que atuam na elaboração e gestão dos planos plurianuais municipais.
Em termos metodológicos, este é um estudo de caráter exploratório-
descritivo, com dados coletados por meio de análise documental realizada nos
documentos institucionais e relatórios de execução dos módulos de qualificação dos
gestores e de pesquisa realizada via web com alunos matriculados no curso.
O texto está estruturado em três seções além dessa introdução e das
conclusões. A primeira trata do papel do PPA na orientação estratégica do
desenvolvimento, destacando a importância da qualificação dos gestores locais na
formulação e gestão dos mesmos, ressaltando as contribuições das novas
tecnologias de informação e do ensino na modalidade a distância. A segunda seção
apresenta a estrutura e organização do projeto Capacitação EAD em Planejamento
Estratégico Municipal e Desenvolvimento Territorial, objeto de análise deste estudo.
Por fim, a terceira apresenta um balanço das atividades realizadas até o momento e
desafios para a continuidade da implementação do projeto.
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1 IMPORTÂNCIA E DESAFIOS DA QUALIFICAÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS NA ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PPA MUNICIPAL
A tarefa de elaborar um Plano Plurianual – PPA vem desde o início dos
anos noventa, todavia, é a partir de 2003, quando o Estado busca retomar a
importante tarefa de pensar o futuro, recolocando o planejamento em novas bases,
que esta tarefa ganhou novo fôlego e centralidade na gestão pública, pois é o
instrumento com o qual se decide quais são os investimentos prioritários para um
projeto de desenvolvimento.
Nesta perspectiva, o Plano Plurianual Mais Brasil (PPA 2012-2015) é um
dos instrumentos de planejamento do Estado brasileiro e foi produzido como um
Plano de Metas para a efetivação dos direitos e objetivos sociais da República,
demarcados na Constituição brasileira. Mantém coerência com o avanço da reflexão
estratégica de suas versões anteriores desde 2004: do consumo de massas, ao
investimento público à universalização dos serviços públicos essenciais. Dos 5,5
trilhões que prevê como investimentos, cerca de 2,5 trilhões – 45,5% do total – serão
na área social (BRASIL, 2013).
Conforme expresso na dimensão estratégica o Plano Mais Brasil é uma
bússola para o investimento privado, otimizando e conjugando investimentos de
interesse de toda a população, e para a elaboração dos PPAs estaduais e
municipais, permitindo a construção criativa de soluções para antigos e atuais
dilemas do Brasil. O processo de elaboração do PPA 2012- 2015 fortaleceu a
participação da sociedade civil, de modo que o documento organizou a agenda
pública escutando a sociedade (BRASIL, 2013).
Diversos estudos recentes tem retomado a temática do planejamento
governamental, desde a análise do seu auge, declínio e perspectivas atuais
(REZENDE, 2011), ao destaque do seu papel estratégico na orientação dos
investimentos e da gestão pública (DE TONI, 2009), como das metamorfoses e
desafios colocados ao Plano Plurianual a partir dos anos noventa (DE TONI, 2009;
SANTOS, 2011; GARCIA, 2012). Tais estudos têm contribuído na reflexão em torno
do planejamento estratégico governamental e, em particular, acerca do papel do
PPA, sobretudo no que se refere a aproximação do planejamento federal de práticas
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mais participativas, da incorporação da dimensão territorial do planejamento e, no
aspecto metodológico, a busca por tornar o PPA federal além de uma lista de
prioridades, para se tornar uma síntese da estratégia geral do governo, integrando
tematicamente amplas áreas de intervenção pública.
Todavia, para que se combine planejamento nacional com
desenvolvimento regional é necessário que essa reflexão e prática seja replicada no
âmbito municipal, pois é no local que as relações entre o Estado e a sociedade
organizada vão se estabelecer.
Ademais, como destaca Caccia-Bavaetall (2002) o avanço do processo
de descentralização das políticas públicas, em particular as políticas sociais de
educação, saúde e assistência social conferiu aos governos locais novo
protagonismo no processo de desenvolvimento sustentável das cidades e do país.
Recente pesquisa coordenada pelo IPEA (2011) identifica os impactos
deste processo sobre a gestão das prefeituras no Brasil,
Pode-se observar que nas últimas três décadas houve redefinição do papel dos municípios brasileiros no provimento de bens e serviços públicos à população. A descentralização possibilitou aos municípios acesso a maior parcela de recursos públicos, e, ao mesmo tempo, ampliou sua atuação direta em áreas que antes eram de responsabilidade do governo estadual ou federal. Com as novas responsabilidades e atribuições específicas assumidas, aumentaram tanto as exigências de profissionalização da gestão municipal quanto a necessidade de instituição de controles democráticos ou populares da ação pública. (VELOSO et al., 2011 - p. 16)
É neste contexto de mudanças que o desenvolvimento de políticas de
qualificação dos gestores municipais assume relevância, pelo impacto que o domínio
conceitual e técnico da máquina pública pode trazer de benefícios diretos à
população usuária dos serviços públicos, bem como, potencializar as possibilidades
de desenvolvimento sustentável dos espaços locais (GUEDES, 2007).
As administrações locais necessitam, em diferentes graus, de projetos
que as qualifiquem no campo do planejamento, da organização, da divisão do
trabalho e das diversas técnicas e instrumentos que possibilitam a realização de
seus objetivos, tanto no campo das atividades meio da Administração Pública,
quanto na implementação de políticas públicas finalísticas.
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Essas exigências de capacitação e qualificação da gestão pública municipal têm sido um dos mais difíceis obstáculos para que as políticas de desenvolvimento possam efetivamente alcançar de forma homogênea a população das diversas regiões do Brasil. Por conseguinte, o fortalecimento da capacidade de gestão municipal é condição imperativa para que o desenvolvimento ocorra de forma menos desigual em um país tão descentralizado administrativamente como o Brasil. (VELOSO et al., 2011 - p. 17)
Assim, conforme Guedes (2007), o foco na qualificação dos Governos
locais deve estar direcionado para que possam responder às demandas da
sociedade, oferecendo serviços públicos melhores e mais efetivos, além de
prepará-los institucionalmente para as mudanças de abordagem que incidem sobre
o setor público, que demandam maior planejamento, transparência administrativa,
controle e participação social.Ou seja, muitos dos desafios a serem enfrentados no
campo da organização e gestão das administrações públicas na busca de
eficiência do gasto público passam por iniciativas inovadoras e contínuas de
qualificação dos gestores municipais.
É a partir desta perspectiva que o projeto ora em análise se insere, ao
propor atualizar e capacitar os gestores e técnicos envolvidos com o planejamento
nos municípios, com a finalidade de orientá-los na construção dos Planos
Plurianuais (PPAs), em estreita articulação com as diretrizes estratégicas do Plano
Mais Brasil.
Assim, na análise dos PPAs municipais deve-se buscar compreender se
os processos de construção, implementação, acompanhamento e avaliação dos
mesmos têm apresentado características que contemplem tanto uma dimensão
técnica quanto uma dimensão política do planejamento, quanto abra espaço para a
participação da sociedade, visando a garantir direitos aos cidadãos.
Segundo Demarco (2013), na qualificação de gestores locais no Brasil,
pelas suas características geográficas, sua dimensão continental e diversidade
econômica e social, amplifica-se a necessidade de criação de programas
inovadores de qualificação dos gestores públicos, especialmente aqueles que
atuam no nível local.
Nesta perspectiva, a modalidade EAD revela-se um instrumental
importante para a qualificação de gestores públicos, por atingir públicos
descentralizados em pequenos municípios, permitindo grande flexibilidade aos
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alunos para o aperfeiçoamento, ou seja, um treinamento in government,
promovendo a formação continuada no contexto de organizações de governo
(DEMARCO, 2013).
Novos modelos de formação emergem como alternativa aos tradicionais
modelos presenciais, impulsionam o aprofundamento na discussão em relação às
estratégias inovadoras para a promoção da formação continuada no contexto de
organizações de governo por meio da educação a distância, o que pode contribuir
para aumentar as chances de sucesso na formação de pessoal, visando à melhoria
da qualidade dos serviços públicos brasileiros.
Nos últimos anos a EAD vem adquirindo reconhecimento como uma
modalidade de educação apropriada para o alcance de metas de políticas públicas e
para a capacitação e aperfeiçoamento de servidores e gestores públicos em
diversas áreas do conhecimento e nos diferentes níveis e esferas de governo1.
Programas de qualificação de gestores locais estruturados na modalidade
a distância, em síntese, permitem atingir um público-alvo que está descentralizado
em pequenos municípios. Ademais, permitem grande flexibilidade de estudos aos
alunos, considerando serem gestores e servidores públicos que irão combinar
trabalho e formação continuada no contexto de organizações de governo. O uso das
novas TICs, sobretudo com o advento da web, facilitam um processo cada vez mais
integrado de ensino e aprendizagem a distância, além de possibilitar o
desenvolvimento de iniciativas que possibilitem o aprendizado em conjunto com a
intervenção sobre a realidade do seu contexto. A modalidade de ensino a distância,
por fim, tem se mostrado tão efetiva ou mais que as técnicas tradicionais de ensino
presencial (FULLER, KUHNE e FREY, 2011, 2).
Todavia, aspectos relacionados aos desafios de processos de ensino-
aprendizagem mediados por novas tecnologias, tais como a autonomia do aluno, a
interação propiciada por estes meios, os elevados índices de evasão dos cursos,
entre outros, ainda são obstáculos na implementação de programas de formação
continuada de gestores públicos.
1 Destaque ao Programa Nacional de Formação em Administração Pública (PNAP) implementado por mais de 40 instituições públicas de ensino superior no âmbito do Sistema UAB/CAPES, ofertandoum curso de bacharelado em administração pública e três especializações latu sensu em gestão pública; gestão pública municipal e gestão em saúde, em polos distribuídos por todos os estados. Para maiores informações consultar: http://www.capes.gov.br/educacao-a-distancia/pnap.
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2 ESTRUTURA E ORGANIZAÇÃO DO PROJETO CAPACITAÇÃO EAD EM PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL E DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Este projeto se articula a um conjunto de iniciativas realizadas pelo
Governo Federal e se viabiliza por meio de cooperação entre o CEGOV-UFRGS e a
SPI/MP para elaboração e criação de uma rede eletrônica de suporte a qualificação
de gestores público locais na elaboração, implementação, monitoramento e
avaliação do Plano Plurianual nos municípios brasileiros, para o período 2014-2017.
Tem como público-alvo os agentes e técnicos municipais, estaduais e
federais que atuam na elaboração e gestão dos planos plurianuais municipais. Suas
atividades são estruturadas em torno de três grandes objetivos específicos:
1. Elaboração de cursos de formação de gestores locais, na modalidade
EAD, voltados para qualificação, elaboração e implementação dos
PPAs municipais (2014-2017);
2. Criação de plataforma digital (ambiente virtual de aprendizagem –
AVA) de ensino e suporte a rede de gestores locais de planejamento
governamental, visando o intercâmbio de informações e elaboração,
monitoramento e avaliação dos planos municipais.
3. Realização de estudos e pesquisas visando o desenvolvimento de
metodologias e indicadores de monitoramento e avaliação dos PPAs
municipais;
O desenho que segue apresenta de forma sintética o escopo do projeto
em seus três grandes objetivos.
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Figura 1: Organização do projeto de cooperação CEGOV-SPI
Fonte: elaborado pelos autores no âmbito do projeto de cooperação
Para alcance dos objetivos utilizará dos seguintes recursos pedagógicos:
Criação de ambiente virtual de aprendizagem (AVA) destinado ao
intercâmbio e informações e conhecimentos nas temáticas
relacionadas ao planejamento governamental.
Produção de material instrucional e objetos de aprendizagem
adaptados a modalidade EAD, destinados a cursos livres de
qualificação de gestores públicos locais nas temáticas do
planejamento, implementação, monitoramento e avaliação de PPAs.
Realização de estudos e pesquisas de caráter empírico nas diversas
esferas da Administração Pública, nas temáticas do planejamento
governamental, visando subsidiar o desenvolvimento de metodologias
de alinhamento dos PPAs nas diferentes esferas.
No que se refere ao primeiro objetivo, àqualificação de gestores, está
programada a realização de quatro módulos de capacitação, na modalidade EAD,
contando com suporte de tutoria a distância. Cada um dos módulos trata de uma das
fases do ciclo de gestão do PPA, com a seguinte previsão de realização:
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Módulo I - Planejamento: desenvolvimento de competências em
planejamento estratégico e desenvolvimento territorial e identificação.
Realizado entre setembro e outubro de 2013.
Módulo II - Projetos: desenvolvimento de conceitos e competência no
uso de métodos de elaboração de programas/ projetos
governamentais. Realizado entre março e maio de 2014.
Módulo III - Monitoramento: desenvolvimento de conceitos e
competência no uso de metodologias de monitoramento de programas/
projetos governamentais.Previsto para ser realizado entresetembro e
novembro de 2014.
Módulo IV - Avaliação: desenvolvimento de conceitos e competência
no uso de metodologias de avaliação de programas/projetos
governamentais. Previsto para ser realizado entre março e maio
de 2015.
Os cursos são planejados para uma carga horária EAD de 45h, cumpridas
em seis semanas, com 25 alunos por turma, acompanhados por um tutor por turma.
O quantitativo de turma pode variar conforme a demanda por qualificação pelos
municípios. Todos os módulos incluem o desenvolvimento do material didático,
incluindo guias de estudo em formato instrucionalescrito, gravação e edição de vídeo
aulas, desenvolvimento de exercícios e atividades práticas. O programa de cursos é
realizado em ambiente virtual de aprendizagem (AVA) desenvolvido especificamente
para tal na plataforma MoodleInstitucional da UFRGS.
No primeiro módulo houve oferta de 20 turmas de 25 alunos cada uma,
num total de 500 alunos. Nos demais módulos haverá oferta de 50 turmas de 25
alunos em cada uma, num total de 1250 alunos a cada módulo.
É desejável que o aluno faça os quatro módulos em sequência para a sua
formação completa, porém os módulos são independentes e a finalização de cada
um será certificada individualmente. A certificação ocorre como um curso de
extensão universitária, com certificado emitido pela UFRGS.
Em relação ao segundo objetivo, desenvolvimento e manutenção de
plataforma digital de suporte a rede de gestores locais de planejamento
governamental, tal ferramenta terá um papel estruturante em todo o projeto.
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O desenvolvimento e manutenção da plataforma digital inclui a disponibilização de
materiais escritos em formato digital, criação de videoteca com materiais
instrucionais, criação de espaços de interação como fóruns, chats, comunidades de
práticas, divulgação de eventos e estudos.
Esta plataforma digital, preliminarmente denominada de Rede Digital
PPA,será utilizada na realização dos módulos formativos e como suporte às
demais metas do projeto. Deverá ser desenvolvida sobre plataforma de software
livre, de livre acesso e necessitando de login e senha apenas para os que
desejarem acesso às funcionalidades disponíveis, tais como a participação nas
comunidades de práticas e fóruns de debate, na postagem de informações na
agenda de eventos, entre outros. Ou seja, esta plataforma é atividade interativa e
transversal ao programa, destinada a troca de informações entre gestores locais a
respeito dos processos de construção, implementação, monitoramento e avaliação
dos PPAs locais.
A intenção é que a plataforma sirva como um repositório dinâmico de
experiências e soluções de planejamento público a que os gestores possam recorrer
permanentemente para inovar nas suas próprias ações locais, através da interação
e da reflexão crítica com outros gestores e outras experiências. Será implementada
e utilizada durante toda a execução do projeto.
Em certa medida se pretende que em torno da plataforma se articule o
que se chama de comunidades de prática, em um sentido semelhante ao que é
discutido por Schommer e França Filho (2006) para o campo da gestão social. O
conceito denota a noção de um grupo de praticantes de determinado campo que, a
partir de interações regulares e organizadas entre si, conseguem aprender uns com
os outros, na medida em que refletem coletivamente sobre as suas práticas e
articulam tais reflexões com um conjunto de conhecimentos teóricos.
No tocante ao terceiro objetivo, realizaçãode estudos e pesquisas,está
previsto dois estudos: um primeiro estudo diagnóstico que buscará traçar o perfil
dos quadros e da institucionalidade dos setores de planejamento municipal; um
segundo estudo destina-se ao desenvolvimento de metodologia de avaliação do
alinhamento dos PPAsmunicipais ao PPA Estadual e Federal, aplicando tal
metodologia ao caso sul-riograndense.
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A partir dos dados capturados na plataforma e nos módulos do curso,
serão desenvolvidas as pesquisas acadêmicas que identifiquem e analisem, entre
outras possíveis questões o alinhamento dos PPAs locais com programas e políticas
sociais do âmbito federal; o perfil dos gestores públicos envolvidos com o
planejamento, sua experiência e formação e futuras necessidades de capacitação e
especialização.
Com tais ações se busca contribuir no desenvolvimento de metodologias
e indicadores de monitoramento e avaliação dos PPAs municipais, bem como na
criação de um banco de dados de informações sobre a institucionalidade municipal
de planejamento. Estes estudos estão previstos para serem realizados a partir do
segundo semestre de 2014.
Os referidos estudos podem vir a subsidiar políticas públicas de
planejamento governamental a partir de um conjunto significativo de experiências,
tanto do ponto de vista quantitativo quanto qualitativo.
Do ponto de vista acadêmico a participação do CEGOV/UFRGS neste
projeto em parceria com a SPI/MP constitui um meio de efetivação de seu papel de
centro de difusão do conhecimento e de promoção do desenvolvimento, como
instituição dinâmica e integrada à comunidade, que não se limita a estimular a
produção científica, mas que apoia a aplicação prática dos avanços da Ciência, no
interesse dos governos, das instituições, dos cidadãos e da sociedade em geral.
3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
Em atendimento ao objetivo deste estudo buscou-se realizar um balanço
da realização do projeto até o momento. Em termos metodológicos adota uma
perspectiva exploratório-descritiva por tratar de projeto de qualificação de gestores
na temática do PPA, ofertado na modalidade a distância, ainda em execução.
Aproxima-se com um estudo de caso que, segundo Robert Yin (2001),
busca estudar um fenômeno contemporâneo num determinado contexto. Foi
elaborado com base em dados extraídos do relatório de execução do primeiro
módulo do programa de qualificação e de questionário de pesquisa aplicado via web,
respondido por 71 alunos matriculados neste módulo, visando conhecer as opiniões
dos mesmos sobre os materiais instrucionais, tutores e ambiente EAD do curso.
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Como técnicas de análise, fez-se uso da análise documental e da análise
de conteúdo, para as questões abertas e de estatísticas simples (percentuais e
médias) para interpretar as respostas dos alunos. Os procedimentos de coleta e
organização dos dados contaram com a colaboração da equipe de apoio do projeto,
formada por alunos de pós-graduação da UFRGS.
4 RESULTADOSE DISCUSSÃO
Os resultados apresentados e discutidos na sequencia referem-se a uma
avaliação preliminar do módulo I do curso de capacitação de gestores em
elaboração do PPA. Aborda três eixos avaliativos referentes à: realização das
inscrições e preparação dos materiais instrucionais, bem como a execução do
módulo I para 20 turmas.
Cada um dos eixos traz um pequeno relato e, na sequência, a avaliação
de cada uma das atividades. Essas avaliações resultam de um conjunto de reflexões
feitas coletivamente por toda equipe do CEGOV/UFRGS desde os momentos iniciais
da concepção do projeto até sua execução.
4.1. Execução do processo de inscrição
As inscrições foram realizadas em duas etapas. Primeiramente o
candidato realizou uma pré-inscrição feita pela internet por meio de formulário
eletrônico. Nesta etapa, os candidatos preencheram um cadastro com seus dados
pessoais e anexaram seu currículo profissional atualizado e uma carta de intenções
na qual deveriam expor suas motivações para participar do curso.
A segunda etapa do processo de inscrições consistiu no cadastro dos
alunos na plataforma moodle – ambiente virtual de aprendizagem – local onde todo
o material e recursos da atividade de capacitação foram disponibilizados e que o
candidato podia acessar remotamente pela internet. Esse cadastro foi realizado pela
equipe do CEGOV/UFRGS e dependia da confirmação do aluno que devia
responder à mensagem automática gerada pela plataforma, enviada para o e-mail
cadastrado pelo aluno.
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As inscrições ficaram abertas entre os dias 17 e 30 do mês de junho de
2013, após divulgação do curso no “Encontro para articulação dos PPAs e Agendas
de Desenvolvimento Territorial”, organizado pela SPI/MP – evento que ocorreu em
Brasília no dia 16 de junho de 2013.
A divulgação foi feita pela SPI/MP através de canais institucionais e de
sua veiculação no programa radiofônico “A voz do Brasil” e pelo CEGOV/UFRGS
através da sua página na internet e lista própria de correio eletrônico de órgãos
públicos. O público-alvo foram gestores públicos municipais envolvidos com as
ações de planejamento nos seus municípios de origem.
O formulário eletrônico de inscrição visava à captação de dados do perfil
dos candidatos, tais como: formação acadêmica, experiência e grau de envolvimento
com planejamento no serviço público municipal. Atendendo ao pedido da SPI/MP
foram recebidas as indicações de 47 técnicos da Caixa Econômica Federal, da
Frente Nacional de Prefeitos (FNP) e de consórcios municipais que atuam no apoio
às gestões públicas municipais para elaboração de propostas e captação de
recursos federais para projetos de desenvolvimento.
O número total de pré-inscrições recebidas foi de 548, das quais foram
validadas 492 para um total de 500 vagas disponíveis, contemplando 25 Unidades
da Federação e o Distrito Federal. Apenas o Estado do Alagoas não teve registro de
pré-inscrições recebidas. De acordo com os critérios estabelecidos2, foram rejeitadas
as inscrições de 56 candidatos que não possuíam vínculo formal com a
administração pública - consultores e estudantes na sua maioria - e aqueles que não
entregaram a totalidade da documentação solicitada.
Além disso, tivemos 135 alunos que realizaram sua pré-inscrição, mas
não completaram a segunda etapa que era o cadastro na plataforma moodle. Dessa
forma, o curso teve início com um total de 357 alunos matriculados que foram
distribuídos por 23 Unidades da Federação e o Distrito Federal, conforme ilustra o
gráfico 1.
2O critério para a validação das inscrições foi composto por quatro itens: (1) o preenchimento dos dados solicitados no formulário de inscrição; (2) anexação de um currículo profissional; (3) anexação de uma carta de motivação; e, (4) a existência de vínculo profissional do candidato com a administração pública.
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Gráfico 1 – Inscritos por UF
Fonte: CEGOV, 2013 – elaboração própria.
As inscrições recebidas demonstram uma aproximação muito grande da
meta que estava proposta, de 500 alunos, o que é bastante positivo diante de um
quadro em que as inscrições ficaram abertas por somente duas semanas. Como
mencionado anteriormente, efetivaram-se 548 pré-inscrições, porém, destas 56
foram rejeitadas por não se tratarem de servidores públicos envolvidos com
Planejamento Municipal, e o projeto, ao utilizar recursos públicos para promover a
capacitação, precisava zelar para que a sua aplicação não visasse fins privados.
Foi possível identificar que uma parcela considerável dos servidores
inscritos não atuava em áreas diretamente ligadas ao planejamento público
municipal. Por um lado, isso é positivo no sentido de mostrar interesse dos
servidores por capacitação e aperfeiçoamento profissional. De outro lado, isso pode
ter implicado em dificuldades desses servidores para acompanhar o conteúdo e o
ritmo do curso, que foram programados para aqueles profissionais já habituados a
lidar com alguns termos técnicos de gestão e de planejamento.
Na unidade I, intitulada “PPA e Planejamento Governamental”, a qual se
propunha uma reflexão pessoal sobre as características do planejamento do
município, alguns desses alunos conseguiram acompanhar a discussão e foram
bastante participativos. Entretanto, a partir da unidade II, na qual se trabalharam
ferramentas técnicas de diagnóstico, e na unidade III na qual foram vistas
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ferramentas técnicas de planejamento – respectivamente, “Diagnóstico Territorial e
PPA” e “Elaboração do PPA” –, esses mesmos alunos apresentaram grandes
dificuldades e a participação caiu consideravelmente, apesar do persistente estímulo
e acompanhamento dos tutores.
As apresentações e interações no fórum geral da plataforma Moodle,
especialmente no decorrer da unidade I do curso, permitiram a identificação do perfil
desses alunos: trata-se de servidores públicos municipais sem envolvimento direto
com a atividade de planejamento. Deste modo, percebe-se que para os próximos
módulos é importante aprimorarmos o filtro feito na etapa de pré-inscrição, com o
intuito de evitar ou ao menos reduzir o número de inscrições de servidores que
destoem do perfil esperado. Avalia-se que um fator que contribuiu decisivamente
para a grande adesão de servidores que de áreas tão distintas foi o fato da
divulgação do curso ter ocorrido de forma ampla e aberta.
Acredita-se que uma possível solução para o problema nas próximas
etapas seja a adoção de uma estratégia de divulgação com foco nas prefeituras, de
modo que estas se encarreguem de indicar seu(s) técnico(s) de acordo com o
interesse da municipalidade, obedecendo a um critério prévio de envolvimento direto
com o Plano Plurianual (PPA).
4.2. Preparação do material instrucional
O módulo I foi voltado para o desenvolvimento de competências em
planejamento estratégico e desenvolvimento territorial para a identificação de
projetos prioritários por eixos para os anos 2013/2014.
As reuniões de preparação entre a equipe do CEGOV/UFRGS e da
SPI/MP apontaram para a organização do módulo I em três unidades. A primeira
dessas unidades salientava o caráter estratégico, participativo e garantidor de
direitos do PPA municipal, resgatando-o como prática de Administração Pública que
visa entregar ao cidadão o projeto político de desenvolvimento legitimado através do
processo de eleição democrática do governo local (NAVARRO; SANTOS; FRANKE,
2012).
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A segunda unidade teve foco no diagnóstico como etapa imprescindível à
qualificação do planejamento. Nessa unidade, foram conhecidas várias bases de
dados nas quais era possível pesquisar dados sobre a realidade de cada município,
como subsídio para a eleição de prioridades e objetivos para o planejamento da
gestão pública municipal.
A terceira e última unidade visava preparar o estudante para a elaboração
de Programas prioritários para a ação pública municipal, instrumentalizando-o para
elaborar o projeto de lei do PPA, a mensagem à câmara de vereadores e para a
organização de um Programa Estratégico a partir das prioridades diagnosticadas e
da visão de futuro do município.
A preparação dos materiais instrucionais foi realizada pela equipe do
CEGOV/UFRGS em diálogo permanente com a SPI. Houve ainda edição e produção
de materiais próprios de maneira a adicionar contornos específicos para o nível dos
municípios. Um desses acréscimos foi o uso de bases de dados georeferenciadas,
como a plataforma INDE, para que os alunos pudessem construir, na unidade II do
módulo, diagnósticos baseados em dados reais e em situações estratégicas para
cada município.
Do ponto de vista pedagógico, essas consultas foram fundamentais, no
sentido que elas propiciavam ao aluno um conhecimento concreto da situação do
seu município e o auxiliaram para que ele fizesse um exercício o mais próximo
possível da prática de um servidor envolvido com o planejamento municipal. Ou
seja, o uso dessas plataformas e bases de dados externas ao ambiente de EAD foi
fundamental para os objetivos pedagógicos do curso. A produção do material
instrucional se materializou na forma de uma Guia de Estudos que consiste em um
documento fundamental para o estudo do aluno. Este guia ficou disponível na
plataforma EAD em formato de arquivo eletrônico (PDF) e podia ser baixado por ele
para o seu computador pessoal. Seu conteúdo, contudo, também estava disponível
na plataforma, distribuído no formato de aulas.
A organização didático-pedagógica do material obedeceu a uma linha de
objetividade crescente. Assim, a primeira unidade trabalhou as primeiras questões
de caráter abstrato e conceitual do planejamento municipal e as seguintes passaram
a colocar o aluno próximo das atividades de efetivo planejamento em âmbito
19
municipal. Com essa diferenciação e objetivação crescente ao longo do módulo,
pretendeu-se desenvolver as competências previstas no termo de cooperação e nas
suas metas. A premissa pedagógica é que o aluno chegasse ao final do módulo
tendo: a) refletido sobre os aspectos conceituais do planejamento; b) discutido
teoricamente sobre diagnóstico e indicadores; c) conhecido e aplicado às
ferramentas de diagnóstico e coleta de dados para diagnósticos disponíveis; d)
conhecido teoricamente a noção de programa; e) construído um programa
decorrente do planejamento municipal. Os objetivos de cada unidade estavam
explícitos no material impresso e eletrônico no inicio de cada unidade, e os
exercícios propostos a cada unidade visavam colocar em prática os conceitos
apresentados e discutidos, a partir da construção de ferramentas de planejamento.
A identificação visual do ambiente de ensino à distância obedeceu à
identidade proposta pela SPI/MP e que estava presente em outros materiais
impressos e eletrônicos dessa ação de alinhamento dos PPAs municipais e
estaduais. Do ponto de vista das suas funcionalidades, o ambiente de ensino à
distância usou a plataforma da UFRGS, baseada no Moodle, ferramenta acadêmica
consagrada em nível mundial pela sua flexibilidade, possibilidades de customização
e interatividade com o usuário.
O material instrucional online foi complementado com gravações de
vídeo, tutoriais em vídeo para as bases de dados (unidade II), textos disponíveis em
uma biblioteca virtual, além de mecanismos de interações como fóruns e correio
interno da plataforma.
Em termos avaliativos, a oferta do curso na modalidade à distância foi
valorizada por grande parte dos alunos, que igualmente identificaram na plataforma
e na disposição dos materiais um modo dinâmico e acessível de fazer uma formação
que, de outro modo, não teriam acesso. Um destaque nessa avaliação foi a
possibilidade de interação entre os alunos nos fóruns da plataforma. Outro ponto
destacado na avaliação dos alunos foi a qualidade do conteúdo e a disponibilização
de materiais complementares como vídeos, textos e o guia de estudos que
facilitaram o estudo.
20
Ainda assim, entendemos que o material instrucional pode ter sua
interface no ambiente moodle disposto de uma forma mais amigável, com maior
destaque para a apresentação da sequência de atividades recomendadas
especificamente para os alunos. Algumas sinalizações foram feitas nesse sentido
nas avaliações postadas pelos alunos. Embora alguns alunos tenham destacado
que a plataforma já tenha um layout bastante amigável e interativo, outros alunos,
com menor familiaridade em relação aos mecanismos de educação à distância,
podem ter sentido dificuldade para compreender e seguir a sequência lógica das
atividades e ações pedagogicamente recomendadas.
Houve também registros por parte dos alunos informando dificuldade em
acessar vídeos, que estavam hospedados em plataformas públicas cujo acesso era
restrito em muitos ambientes de trabalho. Aqueles alunos que faziam a capacitação
no ambiente e no horário de trabalho provavelmente enfrentaram essa situação.
Sugere-se, para os módulos seguintes, a possibilidade de hospedagem dos vídeos
em outras plataformas que permitam um acesso mais amplo aos conteúdos.
4.3. Execução do módulo I
A partir da construção do material, o CEGOV/UFRGS realizou um
processo de seleção para tutores, que teriam a função de acompanhar os alunos no
decorrer do curso. O primeiro módulo teve oferta de 20 turmas, com capacidade
para 25 alunos em cada turma – capacidade média estimada de atendimento por
tutor.
A distribuição dos alunos inscritos nas turmas foi realizada a partir de um
critério demográfico. Dessa forma, os alunos foram alocados de acordo com o porte
do seu município de origem (número de habitantes). O critério adotado visava
agrupar os alunos a partir da complexidade do planejamento de cada município, tal
medida deveria permitir, do ponto de vista pedagógico, o nivelamento da turma a
respeito do conhecimento dos alunos sobre o tema. Além disso, foram criadas duas
turmas especiais para os servidores da Caixa Federal e outra para solicitações de
inscrição que surgiram após a formatação das turmas nas quais estavam
representados municípios com portes populacionais distintos.
21
Foram selecionados 10 tutores entre alunos de graduação e pós-
graduação da UFRGS e de outras Instituições de Ensino Superior, atendendo
algumas características de perfil, como familiaridade com o assunto e/ou estar ligado
a cursos afins ao tema de planejamento público municipal. Duas outras estudantes
de pós-graduação, com perfil de formação e experiência mais avançado foram
selecionadas para atuar no apoio à elaboração do material instrucional, no apoio à
capacitação dos tutores e posteriormente para supervisão do trabalho dos tutores ao
longo da execução do curso.
Os tutores foram capacitados tanto pelos professores responsáveis pela
coordenação do curso quanto pelas supervisoras de tutoria, contando ainda com o
auxílio de outros bolsistas técnicos do CEGOV – especialmente em relação ao
ambiente virtual de aprendizagem.
As atividades de atendimento das turmas tiveram início no dia 23 de
setembro de 2013 e atendendo à demanda da SPI/MP o período de execução do
módulo foi reduzido de quatro para três semanas. O objetivo da alteração foi
possibilitar que o término do curso ocorresse em tempo hábil para que os alunos
egressos pudessem utilizar os conhecimentos adquiridos na formulação do PPA dos
seus respectivos municípios e entregá-lo dentro dos prazos legais. Assim, o
atendimento às duas turmas de responsabilidade de cada tutor foi realizado
simultaneamente, de modo que a capacitação atingisse seu objetivo.
Da previsão inicial de duração de quatro semanas pensada para o curso,
com uma carga horária de cerca de 10 horas semanais de estudos para o aluno,
passamos para uma proposta de estudos em três semanas, com uma carga
semanal de estudos de 15 horas, pelas razões já mencionadas. Essa nova
configuração exigiu um trabalho intensivo da equipe de tutores, supervisores e
professores, além do suporte técnico do CEGOV, no sentido de manter acesso
diário da plataforma, sanar as dúvidas dos alunos de forma tempestiva, acompanhar
o ritmo dos alunos e lembrá-los da importância do cumprimento das atividades e
tarefas de cada uma das três unidades a cada semana. Assim, a data final para
encerramento do módulo ficou marcada para 14 de outubro de 2013.
22
As atividades de interação diretamente com as turmas ocorreram
diariamente por parte dos tutores: essa ação visava o estímulo e acompanhamento
dos alunos, a cobrança para que os mesmos acessassem os materiais e
interagissem nos fóruns (a ferramenta moodle emite relatórios de auditoria que
permitem ao tutor e coordenadores visualizar todos os acessos e atividades feitas
pelos alunos, com registro de data e hora). Por se tratar de uma capacitação de
caráter intensivo esse acesso diário foi fundamental.
Findado o prazo do dia 14 de outubro, percebemos que um número
relevante de alunos não havia conseguindo seguir o ritmo de entregas das
atividades de avaliação de cada unidade. Desse modo, prorrogamos o prazo de
entrega das atividades por mais dez dias, estendendo o curso até o dia 24 de
outubro, contando com nova ação intensiva dos tutores para estimular esses alunos
a finalizarem as atividades. Essa ação aumentou em cerca de 30% o número de
alunos que completaram a totalidade das atividades solicitadas no módulo.
Com respeito ao processo de avaliação dos alunos, optou-se por não
atribuir notas ou conceitos às atividades. Contudo, os tutores das turmas
acompanhavam diariamente a plataforma e davam retorno às dúvidas dos alunos,
assim, como avaliavam qualitativamente os trabalhos postados, exigindo, quando
necessário, que o aluno refizesse o exercício ou parte dele para alcançar um grau
satisfatório que demonstrasse a sua aprendizagem. Com isso, a certificação de
conclusão do módulo foi feita a partir da avaliação dos tutores quanto ao
cumprimento das atividades e exercícios previstos de forma tempestiva e com grau
de qualidade desejável. Ao final do módulo, foram certificados 170 alunos que
concluíram ao menos 75% das atividades propostas.
Ao avaliar-se a realização deste módulo identificam-se duas grandes
dificuldades na execução do mesmo que tiveram relação direta com a evasão de
alunos. Primeiramente, o espaço temporal bastante extenso entre o período das
inscrições e o início do curso, fez com que o interesse no curso fosse fortemente
prejudicado. Além disso, a definição da data de início, sua divulgação para os
inscritos e o início efetivo do curso ocorreram num espaço de tempo bastante curto.
Levando-se em conta que o perfil do aluno é o do gestor público, que vive uma
realidade de reuniões e viagens constantes, fica claro que esse curto período entre a
retomada do contato com os inscritos e o início do curso foi também determinante
para aumentar o número de desistentes.
23
Uma segunda dificuldade encontrada remete ao processo de inscrições
que atraiu um número significativo de alunos que, embora possuíssem vínculo com
a administração pública, não atuavam em áreas diretamente relacionadas ao
planejamento. Não foi possível identificar no início das aulas o nível de
familiaridade e de envolvimento dos alunos com o tema de planejamento no âmbito
municipal. Mesmo que as fichas de inscrição contivessem um campo em que os
alunos preenchiam com esse dado, do ponto de vista didático, foi apenas no
momento do envolvimento direto com as tarefas que se tornou possível aferir o
grau de conhecimento teórico e prático a respeito do assunto. Os alunos com esse
perfil apresentaram muitas dificuldades nas unidades em que as atividades exigiam
uma maior familiaridade com questões mais técnicas, o que também contribuiu
para a evasão.
Como salientado anteriormente, as turmas foram separadas por porte do
município pensando-se no grau de complexidade das ações de planejamento, e com
isso buscava-se facilitar e estimular a troca de experiências entre os alunos, além de
uniformizar o padrão de comunicação dos tutores com a turma, o que é fundamental
para a aprendizagem. Mesmo assim, o relato dos tutores apontava grandes
diferenças nos graus de conhecimento dos alunos, mesmo entre alunos-gestores do
mesmo município que estavam nas turmas, diferença essa que foi atribuída então ao
padrão de envolvimento e de trabalho com o planejamento entre os alunos. Parte
dessas diferenças também poderia ser atribuída às formações acadêmicas de cada
aluno, que poderiam estar influenciando no seu grau de conhecimento e
familiaridade com o tema de planejamento.
Avalia-se ainda que o tempo de execução do curso foi curto, e que essas
dificuldades de familiaridade e conhecimento poderiam ser superadas com um
processo mais longo de aulas e acompanhamento pelos tutores. Por isso, os
próximos módulos terão seis semanas de duração, de modo que se exija menos
horas de dedicação semanal aos estudos e que também o tempo e a interação com
mais exercícios e comunicação com os tutores permitam aos alunos superarem suas
dificuldades, desenvolverem sua autoconfiança e também construírem uma relação
mais sólida com os tutores, fatores que são fundamentais para o processo de
aprendizagem à distância.
24
Destaca-se, ainda, que seria igualmente importante diminuir o interstício
entre as inscrições e o início das aulas, para que se tentasse diminuir o processo de
evasão e, a partir de datas bem estabelecidas, houvesse maior possibilidade de
programação de estudos para os alunos.
Em termos quantitativos o número de concluintes que alcançaram um
grau satisfatório de desempenho e cumpriram acima de 75% das atividades
propostas oscila em torno de 47% dos inscritos, resultado bem superior aos 27,5%
que em média concluem capacitações em EAD no Brasil3.
Os 170 alunos que concluíram o mínimo de 75% das atividades
solicitadas de modo satisfatório e receberão certificado do curso estavam
distribuídos em 21 Unidades da Federação e o Distrito Federal. Os estados de São
Paulo (35), Bahia (23) e Minas Gerais (21) são aqueles com os maiores números de
concluintes no curso. Por outro lado, no tocante ao número de municípios com
concluintes foram 104 ao todo, com destaque aos estados de São Paulo (19), Bahia
(17) e Mato Grosso do Sul(12).
5 CONCLUSÕES
Os resultados da realização do projeto até o momento apontam uma
avaliação positiva em termos do alcance da meta de inscrições, de um percentual de
conclusão superior ao que se tem como parâmetro em capacitações EAD e de
considerações positivas dos alunos a respeito do material, do conteúdo e da
metodologia do curso.
Há pontos de melhoria necessários para o processo de inscrição, em
especial com a possibilidade de que a indicação pela prefeitura dos servidores que
farão a capacitação, para se evitar iniciativas individuais daqueles profissionais que
não se envolvem diretamente com essa ação no município. A intenção é otimizar os
resultados da capacitação, no sentido de efetivamente melhorar e alinhar as práticas
de planejamento municipais.
3De acordo com o Censo EAD 2012, relatório anual da Associação Brasileira de Educação a Distância (ABED).
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No âmbito do material instrucional e execução dos módulos, são
necessárias melhorias pontuais, especialmente quanto ao tempo disponível para a
capacitação, de forma a minimizar os motivos que podem ter gerado evasão no
primeiro módulo.
Apesar das adversidades enfrentadas na implementação do primeiro
módulo avalia-se que os resultados foram bastante razoáveis, tendo em vista a
obtenção de uma taxa de alunos concluintes acima da média, no que se refere à
modalidade de EAD, o que apenas reforça a convicção no sucesso do projeto. O
avanço no desenvolvimento da plataforma digital do projeto, a qual integrará tanto os
recursos de EAD quanto a rede de gestores, será o principal legado da parceria
entre a SPI e o CEGOV.
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AUTORIA
Diogo Joel Demarco – Professor adjunto da Escola de Administração (EA) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Engenheiro Agrônomo (UFPel), Mestre e Doutor em Educação (USP). Coordenador do GT: Gestão Pública, Município e Federação do CEGOV (Centro de Estudos Internacionais sobre Governo).
Endereço eletrônico: [email protected]
Pedro de Almeida Costa – Professor adjunto da Escola de Administração (EA) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).Administrados, Mestre e Doutor em Administração (UFRGS). Coordenador do projeto Capacitação EAD em Planejamento Estratégico Municipal e Desenvolvimento Territorial (CEGOV/UFRGS-SPI/MP).
Endereço eletrônico: [email protected]
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