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Módulo: Introdução ao Estudo de Gestão e Pol. Públicas
Curso: Pós-Graduação em Gestão Pública Legislativa
São Paulo, 12 de março de 2007
Prof. Dr. Fernando de Souza Coelho
São Paulo, 15 de outubro de 2008.
Aula 2 – Introdução ao Estudo de Gestão Pública (cont.)Introdução ao Estudo de Pol. Públicas
� Conhecer a evolução, características (atuais) e tendências da gestão e das políticas
públicas , a partir da trajetória do Brasil; (aulas 1 e 2)
� Obter uma visão integrada (e instrumental) do processo de gestão de políticas públicas. (aula 3)
Aulas expositivas (preleções dialogadas),
Fóruns de DiscussãoDinâmicas de Grupo
Benefícios Esperados:
Metodologia:
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Conteúdo
Conceito (e evolução) da Gestão Pública
Gestão Pública no Brasil Contemporâneo
Questões?
O que é Gestão Pública?
Quais os aspectos políticos e administrativos da Gestão Pública?
Quais os paradigmas da gestão pública no Brasil Contemporâneo?
Na Aula 1...
Gestão Pública = Public Management
Direito
AdministraçãoCiência Política
Economia
3
37373737’’’’
70’
80808080’’’’
90909090’’’’
O DASP
Decreto-Lei 200
PNDesbReforma
do Estado
60606060’’’’
70707070’’’’
CF 88
SSSSééééc. XXc. XXc. XXc. XXEvolução da Gestão Pública no Brasil
I.Questões Contemporâneas
Crise do Welfare State nos países desenvolvidos
Crise do Desenvolvimentismo nos países periféricos
Modelo econômico (incapacidade fiscal, intervenção)
Modelo político (insuficiência de governabilidade)
Modelo administrativo (disfunções burocráticas)
Nova Gestão Pública (teoria, práxis)
• dimensão econômico-financeira
• dimensão administrativa-institucional
• dimensão sócio-política
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A Nova Gestão PA Nova Gestão Púública blica –– a vertente a vertente teteóóricarica econômicaeconômica
• Ajuste Estrutural• Privatização• Reengenharia & Downsizing• Contabilidade Gerencial• Equilíbrio Fiscal
A Nova Gestão Pública – a corrente teórica gerencial
• Qualidade de Serviços Públicos• Foco no Cidadão• Gestão Estratégica• T&D• Governo Eletrônico• Transparência Administrativa• Controle Social• Foco no Resultado
Primeira Geração
Segunda Geração
Reformas
+
=A Nova Gestão PA Nova Gestão Púública blica –– a vertente a vertente teteóóricarica sociopolsociopolííticatica
• Desenvolvimento Humano Integrado• Sustentabilidade• Democracia Participativa• Empoderamento (e Gestão) Social• Territorialidade (e Subsidiariedade) das Políticas Públicas• Cooperativismo, Solidariedade e Ação Coletiva
Terceira Geração Experiências Inovadoras em âmbito local
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As Narrativas Político-Administrativas da Atualidade
Estado ativo Planejamento Estratégico e
Provedor de Serviços Diversos
Estado eficiente e eficaz Administração pública como “negócio“,
foco na melhoria da prestação de serviços
públicos, discurso anti-burocracia,
orientação para o desempenho e o
usuário, transferência de ações
(Estado Rede)
Estado ativador e efetivo Criação de valor público, geração de
capital social, engajamento cívico,
coordenação de atores público e
privados, inclusão social,
compartilhamento de reponsabilidades
Pressupostos da Nova Gestão Pública
a prestação de serviços públicos e a provisão de políticas públicas deve
orientar-se, complementarmente, pela eficiência, eficácia e a
efetividade.
Cumprimento das normas e redução de custos
EficiênciaRelação entre objetivos-metas e impactos-efeitos
EfetividadeVerificação das discrepâncias entre os resultados alcançados e os objetivos pretendidos
Eficácia
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Estruturas Burocráticas Organizações Flexíveis
Respeitando os Ditames Legais
Articulando os interesses políticos
Focando a Obtenção de Resultados
Aperfeiçoando a Gestão Pública
Ex: Vertente Gerencial
Adm.-Institucional
Avaliação Permanente
Foco emresultado
Maior autonomia e responsabilidade
Transparência e Controle Social
CapacitaçãoContínua
Voltada para o cidadão-usuário
Visão de futuro
Ex: Vertente Gerencial
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A Organização Flexível requer
Ethos no Serviço Público
Impulso para Eficiência
Busca pela Excelência
Criação de Valor Público
Flexibilidade e Inovação
Abordagem Gerencial COMPETÊNCIA EM RH
Instituições Democráticas
Estado – serviços públicos Org. Privadas – serviços privados
OrientaçãoOrientação para Eficiência
Orientação para Eficácia
Orientação para Efetividade
Orientação para Produção
Orientação para Marketing
Orientação para Valor
Objetivo Primordial
Atendimento às demandas sociais; maior
eqüidade e participação social; e
transparência administrativa
Obtenção de lucro
Maturação dos Objetivos
Mais a longo prazo Mais a curto prazo
Ajustes, Mudanças, e Perspectivas
Reengenharia organizacional*, downsizing,
descentralização, desestatização, e-
government, parcerias com ong’s/setor
privado e desenvolvimento sustentável.
Reengenharia organizacional, downsizing,
descentralização, terceirização, e-
commerce, alianças estratégicas e
responsabilidade social.
AmbienteCrescente competição intraestatal (entre
agências,órgãos estatais), entre governos e
com o mercado
Alta competição e mercado mutável
Governança
Preocupação principal em aproximar Estado
e sociedade na gestão da res publica,
aumentar a accountability e a efetividade
das políticas públicas, criando valor público.
Preocupação principal em gerar uma
imagem positiva por meio de transparência
e ações que criem valor para os
stakeholders (governança corporativa).
Comparando...
Fonte: Coelho & Olenscki, 2005.
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I.• Abertura comercial (Globalização)
• Organismos Internacionais
• (Re)definição do Quadro Fiscal
• Avanço da Redemocratização
• Controle Social (e Político) do Executivo
• Reforma do Estado
• Constituição de 1988
• …
• …
A (Re)configuração da Gestão Pública no Brasil (pós-90)
• dimensão econômico-financeira
• dimensão administrativa-institucional
• dimensão sociopolítica
Num contexto de edificação de uma Nova Gestão Pública (teoria, práxis)
GestãoGestão PPúúblicablica ((GerencialGerencial) no Brasil) no BrasilExperiência de reforma do Estado do MARE (1995)
DiagnDiagnóóstico Institucionalstico Institucional•• CentralizaCentralizaççãoão•• Controles Formais (legalidade)Controles Formais (legalidade)•• Falta de indicadoresFalta de indicadores•• Ausência de informaAusência de informaçções ões •• Ausência de Controle SocialAusência de Controle Social
Objetivos da ReformaObjetivos da Reforma•• Aumentar a governanAumentar a governançça do Estadoa do Estado•• Limitar as funLimitar as funçções do Estadoões do Estado•• Transferir da União para estados e Transferir da União para estados e municmunicíípios as apios as açções de carões de carááter localter local•• Reverter a crise de eficiência e Reverter a crise de eficiência e confiabilidadeconfiabilidade•• Voltar a AP para o cidadãoVoltar a AP para o cidadão•• Fazer melhor e custar menosFazer melhor e custar menos
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Discussão: a reforma administrativa no BrasilDiscussão: a reforma administrativa no Brasil
� Se reformas administrativas são difíceis e, normalmente, incrementais, o que fazer então?
� Quais possibilidades se apresentam?
� Qual o papel da burocracia ou das assessorias para se avançarem as reformas político-administrativas?
� Temos exemplos de mecanismos ou incentivos meritocráticos para a ação pública?
� Enfim, como romper com os vícios entre estabilidade do emprego e acomodação?
Enfim... a PolEnfim... a Políítica e as Reformastica e as Reformas
� Reformas do Estado são políticas.
� Envolvem necessariamente lideranças políticas e partidos
� Mudar práticas de gestão pública não envolve apenas transformar novas estruturas, processos e pessoas
� Trata-se de fortalecer a capacidade e a habilidade de governantes eleitos produzirem resultados
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Ex:Ex: Necessidade de MudanNecessidade de Mudançça de Atitude (cultura)a de Atitude (cultura)
• Grandes burocracias tendem a evitar o risco
“falhas que resultam da assunção de riscos são mais severamente punidas do que falhas resultantes da inação”
• Serviço público: ampliar a implementação de mudanças bem-sucedidas
“mais do que, como muitas vezes no passado, agir como ‘absorvedor de choques’ para manter o status quo”
• Premiar servidores “que olham para os lados para aprender, mais do que para a hierarquia buscando aprovação” = “pensamento lateral”
Desafios imediatos do setor pDesafios imediatos do setor púúblico brasileiroblico brasileiro
� o combate à corrupção
� a superação do formalismo
� a diminuição do clientelismo
� o pacto federativo
� a redução de desigualdades
� aumento da eficiência sistêmica e da eficácia dos serviços públicos e da efetividade das políticas públicas (importância da gestão)
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Finalizando a Aula 1
Questões/Dúvidas
Atividade de Aula
Seqüência da Disciplina
Bibliografia referente à aula 2
Indicação de Leitura :
SARAIVA, Henrique; FERRAREZI, Elisabete (orgs.). Políticas Públicas (coletânea). Brasília: ENAP, 2006. (volumes 1 e 2).
SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. In: Sociologias. Porto Alegre: ano 8, nº16, jul/dez 2006, p. 20-45.
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Conteúdo
Conceito de Políticas Públicas
Ciclo das Políticas Públicas: agenda, formulação, implementação e avaliação.
Políticas Públicas no Brasil Contemporâneo
Questões?
O que são Políticas Públicas?
Quais os aspectos políticos e administrativos da gestão de políticas públicas?
Quais os desafios da gestão de políticas públicas no Brasil Contemporâneo?
O que são Políticas Públicas?
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Academicamente, um campo do saber (substantivo e instrumental)
Soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou atravésde delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. (Estado em Ação)
É o que o governo escolhe fazer e não fazer, definindo quem ganha o quê, por quê e que diferença faz. (embate em torno de idéias e interesses).
Projetos, atividades e ações voltados para a solução de problemas nasociedade (programas governamentais).
Políticas Públicas são…
TipologiaTipologia de de PolPolííticasticas PPúúblicasblicas
Gestão Pública - Papel do Estado- Arranjos Organizacionais- Qualidade de Serviços Públicos- Política de Recursos Humanos
Infra-estrutura e Meio Ambiente- Transportes- Energia- Saneamento- Meio Ambiente
Política Social- Saúde- Educação- Habitação- Assistência Social
Cres. e Desenv. Econômico- Pol. Monetária, Fiscal e Cambial- Política Industrial, Comércio Exterior- Riqueza, Renda e Emprego
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Ex: Ex: PolPolííticasticas PPúúblicasblicas de de GestãoGestão PPública
InterInter--relarelaçção entre as tipologias (ex: Brasil)ão entre as tipologias (ex: Brasil)
Informalidadee Burocracia
Concentraçãode Renda
Carga Tributária Elevada e Ineficiente
Educação e Saúde Pública de Baixa Qualidade
Infra-estrutura precária e Custo-Brasil
Regulação Obsoleta
Déficit Democrático
Baixa Qualidade de Serviços Públicos
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Fazer o que deve ser feito
Com capacidade de formulação e implementação
Otimizando os recursos
Com transparência, participação e responsabilização
Déficit Institucional
Governança
Eficiência
Democracia
MacroMacro--balizamentos para a Gestão de Polbalizamentos para a Gestão de Polííticas Pticas Púúblicasblicas
Ciclo das Políticas Públicas
AvaliaçãoControle, Monitoramento...
Implementaçãorealização...
Agenda Definição...
FormulaçãoDisposição...
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FormulaFormulaçção de Polão de Polííticas Pticas Púúblicasblicas
Algumas perguntas-chave:
• Qual é o problema?• Para quem e com quem?• O que queremos fazer e atingir?• Como vamos fazer isto?• Quais linhas de ação e as alternativas diante de
interesses diversos e restrições orçamentárias?
PPA apresenta diretrizes, objetivos e
indicadores quantificados
A LDO explicita metas e prioridades para cada ano
A LOA prevê recursos para sua execução
Formulação sob o Enfoque Administrativo
Constituição Federal (art. 165); Constituição Estadual e Leis Orgânica do Município
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Planej. Governamental (PPA) versus Política Pública
PPA (em sentido estrito):
Conjunto de programas que visam a restringir as causas dos problemas
por que passa a sociedade e a estruturar as condições necessárias à
atuação do governo. Pode ser baseado em:
• causas de problemas e atores;
• competências essenciais;
• recursos; e
• fatores de diferenciação e competitividade
Política Pública-Estatal:
Atividades dos governos, que agem diretamente ou através de
delegação, e que influenciam a vida dos cidadãos. (Estado em Ação)
Projetos, atividades e ações voltados para a solução de problemas na
sociedade (Programas Governamentais).
O Processo do PPA envolve......todo o Ciclo das Políticas Públicas.
34
ssss
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ProblemaProblema Objetivo + IndicadorObjetivo + Indicador
Causas
C 1
C 2
C 3
Causas
C 1
C 2
C 3
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)
Ações
A 1
A 2
A 3
Ações
A 1
A 2
A 3
Programa
Desafios
Programas
FormulaFormulaçção de Polão de Polííticas Pticas Púúblicasblicas
- Descrição do Problema- Público Beneficiário- Objetivos da Política Pública (com metas
quantificáveis ou não)- Organizações e Indivíduos Presentes e seus Interesses- Estratégias de Ação- Atividades-Meio / Atividades-Fim
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PROGRAMA - elemento central da integração do planejamento e orçamento (unidade de gestão), adotado a partir do PPA (1999-2003).
GESTÃO
ORÇAMENTO
PLANEJAMENTO
PROGRAMA
A Formulação de Políticas Públicas (enfoque Adm)
Políticas Públicas
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Estudo de Caso
PPA 2004-2007
Orientação Estratégica
Ações de Governo
“BRASIL DE TODOS”
DesafiosDesafios
ProgramasProgramas
Estratégia
de
Desenvolvimento
DimensõesDimensões
21
Programa de Governo
Estudos
Orientação Estratégica de
Governo
Orientação Estratégica dos
Minist./Secr.
Cenário Macroeconômico
Previsão de
Recursos por Ministério
Elaboração dos
Programas
Consolidação do Plano e dos Orçamentos
Elaboração do PPA
Planejamento Teritorial
Estratégia deDesenvolvimento
Dimensão Social
Inclusão social, acesso
universal e de qualidade aos serviços públicos, valorização cultural,
transmissão do aumento da produtividade a
rendimentos dos trabalhadores
Dimensão Regional
Eqüidade entre regiões,
desenvolvimento regional e local
Dimensão Democrática
Fortalecimento da
cidadania, respeito aos direitos humanos e
gestão participativa das políticas públicas
Dimensão Econômica
Estabilidade
macroeconômica, geração de emprego e renda,
ampliação dos investimentos e da produtividade,
conquista de mercados
internacionais com redução da vulnerabilidade externa
Dimensão Ambiental
Harmonia entre
desenvolvimento e meio ambiente, sustentabilidade
ambiental
Conteúdo Estratégico
22
Dimensão social
Crescimento com geração de trabalho,
emprego e renda, ambientalmente
sustentável e redutor das desigualdades
sociais
Promoção e expansão da cidadania e
fortalecimento da democracia
MEGAOBJETIVO I
MEGAOBJETIVO II
MEGAOBJETIVO III
10 Desafios
11 Desafios
9 Desafios
Inclusão social e redução das
desigualdades sociais
Dimensõeseconômica, ambiental e
regional
DimensãoDemocrática
MegaobjetivosDimensõesDimensões 35
Conteúdo Estratégico
Conteúdo Estratégico
MEGAOBJETIVO I
Inclusão Social e Redução das Desigualdades Social1. Combater a fome visando a sua erradicação e promover a segurança alimentar e nutricional, garantindo o caráter de inserção e
cidadania
2. Ampliar a transferência de renda para as famílias em situação de pobreza e aprimorar os seus mecanismos
3. Promover o acesso universal, com qualidade e equidade à seguridade social (saúde, previdência e assistência)
...
10. Ampliar o acesso à informação e ao conhecimento por meio das novas tecnologias, promovendo a inclusão digital e garantindo a
formação crítica dos usuários
...
MEGAOBJETIVO II
DESAFIOS
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ProblemaProblema Objetivo + IndicadorObjetivo + Indicador
Causas
C 1
C 2
C 3
Causas
C 1
C 2
C 3
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS, EMPRESAS)
Ações
A 1
A 2
A 3
Ações
A 1
A 2
A 3
Programa
Desafios
Programas
Orientação Estratégica dos Minist./Secr.
(Produto)
1. Contextualização: exame dos problemas e oportunidades da área de
atuação do Minist./Secr. em relação aos desafios e diretrizes
definidos na Orientação Estratégica de Governo;
2. Objetivos Setoriais: objetivos, passíveis de tradução em programas,
que atacam os obstáculos à superação dos desafios, ou que
representem objetivos de políticas setoriais de caráter continuado que
não necessariamente se relacionam com os macro-problemas
selecionados pelo governo;
3. Objetivos Setoriais Prioritários: objetivos setoriais, definidos no
âmbito das Orientações Estratégicas dos Minist./Secr., que
representam as prioridades do Minist./Secr. para o período do PPA.
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MISSÃOPROMOVER O PROCESSO DE MUDANÇA NO BRASIL POR MEIO DA EDUCAÇÃO DE QUALIDADE PARA TODOS.
CONTEXTO
Um grande desafio se afigura: Mudar em poucos anos a realidade da educação
brasileira permitindo completar a república e a abolição por meio da educação
de qualidade para todos.
Atualmente, 15 milhões de adultos brasileiros são analfabetos reais e 35
milhões aprenderam a ler, mas não sabem interpretar. Cerca de 9,6 milhões de
crianças em idade pré-escolar estão fora da escola. Das que têm idade escolar,
3,6% ainda não estão matriculadas. Mais de 2 milhões de crianças de 7 a 14
anos estão trabalhando em vez de estudarem e 800 mil estão envolvidas nas
piores formas de trabalho, inclusive a prostituição.
Ex: Governo Federal - MEC (2004-2007)
OBJETIVOS SETORIAIS
1. assegurar a assistência educacional à primeira infância carente
2. universalizar a educação básica
3. dar oportunidade a todos os jovens e adultos de se alfabetizarem
4. expandir a oferta de vagas no ensino profissional e superior
5. transformar o Brasil em uma escola aberta e permanente de cidadania
6. promover a democratização da gestão em todos os estabelecimentos de ensino
7. formar, valorizar e estimular os professores
8. capacitar e valorizar os trabalhadores da educação em todos os níveis de ensino
9. renovar pedagogicamente e equipar materialmente todos os estabelecimentos da
educação básica, fazendo da escola um ambiente estimulante e integrado à
comunidade
10. implementar as primeiras experiências da “escola básica ideal”
11. adequar a universidade aos desafios do século XXI
12. reformular a educação profissional
13. ampliar a sustentabilidade da educação pública por meio da implantação de uma
gestão moderna e da busca de novas fontes de financiamento
Ex: Governo Federal - MEC (2004-2007)
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Instrumento de organização da atuação governamental
Programa
Objetivo(s)
Ações
Projetos Atividades Operações Especiais
Valores Metas
Cada programa identifica as AÇÕES necessárias para atingir os seus
OBJETIVOS, sob forma de PROJETOS, ATIVIDADES e OPERAÇÕES
ESPECIAIS, especificando os respectivos VALORES e METAS
PROBLEMA:Mortalidadepor Câncer
CAUSAS
C1 – Perfil epidemiológico diverso e desconhecido
C2 – Inacessibilidade ao tratamento terapêutico
C3 – Diagnóstico etratamento do tardio do câncer
OBJETIVO: Promover a prevenção,a detecção precoce dos tiposde câncer prevalentes e aassistência à população parareduzir a mortalidade por câncer no País
AÇÕES
A1 –Estudos e pesquisas sobreprevenção e controle do câncer
A3 – Implantação de Centros deAlta Complexidade em Oncologia.
PROGRAMA:
Prevenção e Controle do Câncer e Assistência Oncológica
SOCIEDADE (Público-Alvo): População em geral
A4 – Promoção de eventostécnicos sobre prevenção,controle e assistência oncológica
A2 –Capacitação de profissionaisem prevenção e controle do câncer
Exemplo de ElaboraExemplo de Elaboraçção de Programaão de Programa
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Garantia da Qualidade do Plano e da Gestão
CaracterísticasCaracterísticas
MANUAISMANUAIS
NORMATIZAÇÃO DO PPANORMATIZAÇÃO DO PPA
Projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias
Projeto de Lei de Diretrizes
Orçamentárias
Projeto de Lei do PPA
Projeto de Lei do PPA
Sensibilização da Alta Direção
Sensibilização da Alta Direção
• Planejamento Participativo
• Planejamento de Longo Prazo (Modelo de Desenvolvimento)
• Planejamento Territorial
• Integração Plano, Orçamento e Gestão
• Gestão por Resultados na Sociedade
• Qualidade do Gasto e Redução de Custos
• Consistência Macroeconômica
• Sustentabilidade Financeira
• Planejamento Participativo
• Planejamento de Longo Prazo (Modelo de Desenvolvimento)
• Planejamento Territorial
• Integração Plano, Orçamento e Gestão
• Gestão por Resultados na Sociedade
• Qualidade do Gasto e Redução de Custos
• Consistência Macroeconômica
• Sustentabilidade Financeira
METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PPA
METODOLOGIA DE ELABORAÇÃO E GESTÃO DO PPA
Capacitação das Equipesdos Minist./Secr.
Capacitação das Equipesdos Minist./Secr.
Resumo: PPA 2004Resumo: PPA 2004--20072007
6 Dimensões de Planejamento para o DesenvolvimentoEconômica Social Regional Ambiental Democrática
3 Mega-Objetivos
30 Desafios
374 Programas� Programas finalísticos: atendem diretamente às demandas sociais;
� Programas de Gestão e de Políticas Públicas: atendem às ações de governo relacionadas às políticas públicas
� Programas de Serviços ao Estado: produção de bens e serviços para o próprio Estado
� Programas de Apoio Administrativo: ações de apoio administrativo
4.300 Ações
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ImplementaImplementaçção de Polão de Polííticas Pticas Púúblicasblicas
Porque as organizações falham na implementação
das políticaspúblicas?
Formulação
EstruturasPessoas
Ausência de políticaQualidade da formulaçãoNão reflete perspectivasBaixa governabilidade
Formulação X açãoGestão fragmentadaNão é orientada a
resultadosFalta controle social
Orçamento X planejamentoContingenciamento linear
Falta flexibilidade
As organizações não comprometem as pessoas
com a realização das políticas
Recursos
Integração = Coerência + consistência + coordenação
Fragmentação = incoerência + inconsistência + descoordenação
Problemas da Implementação
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Programa
Ações
A 1
A 2
A 3
Ações
A 1
A 2
A 3
ProblemaProblema
Causas
C 1
C 2
C 3
Causas
C 1
C 2
C 3
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS,
EMPRESAS)
SOCIEDADE(PESSOAS, FAMÍLIAS,
EMPRESAS)
Objetivo + Indicador
Objetivo + Indicador
Estrutura dogoverno
?
Ilustrativamente...
Finalizando a Aula 2
Questões/Dúvidas
Atividade de Aula
Seqüência da Disciplina
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