ATOS
ADMINISTRATIVOS
CONCEITO
Ato administrativo pode ser conceituado como a “[...] declaração do Estado (ou de
quem lhe faça as vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço
público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante
providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e
sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.” (MELLO, Celso Antônio
Bandeira de).
“O ato administrativo constitui, assim, um dos modos de expressão das decisões
tomadas por órgãos e autoridades da Administração Pública, que produz efeitos
jurídicos, em especial no sentido de reconhecer, modificar, extinguir direitos ou
impor restrições e obrigações, com observância da legalidade.” (MEDAUAR,
Odete).
“[...] a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública ou de seus
delegatários, nessa condição, que, sob regime de direito público, vise à produção
de efeitos jurídicos, com o fim de atender ao interesse público.” (CARVALHO
FILHO, José dos Santos).
REQUISITOS OU ELEMENTOS
Sujeito é o ente ou agente responsável pela prática do ato administrativo
analisado. Para alguns autores este não é um elemento do ato administrativo,
mas um pressuposto deste, pois não faz parte do ato em si, tratando-se de um
antecedente.
Para que o ato administrativo se aperfeiçoe e possa gerar validamente os efeitos
jurídicos que dele são esperados é necessário que o atente que o pratique seja
dotado de competência legal para a sua prática, motivo pelo qual alguns
doutrinadores especificam que o verdadeiro elemento do ato administrativo não é
o sujeito, mas a competência.
1. SUJEITO:
A) CARACTERÍSTICAS DA COMPETÊNCIA:
INDERROGABILIDADE: A competência de um órgão ou ente da
administração não é transferível a outro ente em virtude de mútuo acordo.
IMPRORROGABILIDADE: Um órgão ou ente incompetente para a prática de
determinado ato não se tornará competente para a prática deste em momento
posterior, exceto se a norma legal definidora da competência em questão for
alterada neste sentido.
REQUISITOS OU ELEMENTOS
Seguindo definição de Celso Antônio Bandeira de Mello, podemos definir forma
como “o revestimento exterior do ato; portanto, o modo pelo qual este aparece e
revela sua existência.”
Em regra, nem todos os atos administrativos têm forma própria definida em lei,
sendo certo, entretanto, que todos deverão ser escritos, registrados e publicados.
Outros, entretanto, devem se revestir de determinadas formalidades para que
sejam considerados válidos e possam surtir os efeitos que lhe são próprios.
2. FORMA:
REQUISITOS OU ELEMENTOS
É o conteúdo do ato administrativo ou, nos dizeres de José dos Santos Carvalho
Filho, “[...] a alteração no mundo jurídico que o ato administrativo se propõe a
processar. Significa, como informa o próprio termo, o objetivo imediato da vontade
exteriorizada pelo ato, a proposta, enfim, do agente que manifestou a vontade
com vistas a determinado alvo.”.
3. OBJETO:
A) REQUISITOS DE VALIDADE:
Fazendo um estudo analógico do art. 104, II do Código Civil vigente (Lei nº
10.406/2002), podemos vislumbrar como requisitos do ato administrativo para que
seja válido o objeto do ato administrativo deve ser LÍCITO, POSSÍVEL e
DETERMINADO ou, ao menos, DETERMINÁVEL.
REQUISITOS OU ELEMENTOS
Tratam-se das razões de fato ou de direito que levaram à edição do ato
administrativo.
4. MOTIVO:
A) MOTIVO x MOTIVAÇÃO
Conforme já vimos, motivos são as razões que levaram à edição de determinado
ato administrativo. Motivação, por outro lado, é a exposição dos motivos que
levaram à edição de determinado ato no próprio ato ou, nos dizeres de Cretella
Jr., “é a justificativa do pronunciamento tomado”, expressa no corpo do ato
administrativo analisado no caso concreto.
B) TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:
Parte da idéia de que os motivos é que norteiam o ato e, desta forma, deve haver
perfeita correspondência entre eles e a realidade. Assim, se em determinado ato
há exposição de motivos, deve a sua prática vincular-se, necessariamente, às
razões ali expostas, sob pena de invalidade do ato por vício de legalidade.
REQUISITOS OU ELEMENTOS
Toda a atuação da administração pública deve ser voltada ao atendimento do
interesse público. Assim também ocorre com os atos administrativos, sendo certo
que finalidade “é o elemento pelo qual todo ato administrativo deve estar dirigido
ao interesse público”. (CARVALHO FILHO, José dos Santos).
5. FINALIDADE:
Não se pode esquecer que praticar ato com fim
diverso do interesse público constitui abuso de poder
por desvio de finalidade, o que o tornaria inválido.
Assim, “ocorre desvio de poder quando a autoridade
administrativa, no uso de sua competência,
movimenta-se tendente à concreção de um fim, ao
qual não se encontra vinculada, ex vi da regra de
competência.” (Maria Cuervo Silva e Vaz Cerquinho).
CARACTERÍSTICAS OU ATRIBUTOS
Ao praticar atos administrativos, o Poder Público o faz como ente voltado a
perseguir o interesse público, ou seja, o bem estar coletivo e social. Assim,
pratica-os investido de seu poder de império, obrigando a todos que estejam
submetidos ao conteúdo do ato ou que se enquadrem sob o seu círculo de
influência.
1. IMPERATIVIDADE:
Trata-se do poder conferido à Administração para exigir o cumprimento dos atos
administrativos por ela emanados, não cabendo ao administrado a prerrogativa de
recusar cumprimento a atos administrativos validamente emitidos. Para parte
considerável da doutrina a exigibilidade deriva da própria característica de
imperatividade dos atos administrativos.
2. EXIGIBILIDADE:
CARACTERÍSTICAS OU ATRIBUTOS
A Administração, para executar seus atos administrativos, não precisa recorrer à
intervenção de poderes outros, podendo fazê-lo motu proprio ou, nas palavras de
GARCÍA DE ENTERRÍA, para quem “não há necessidade, portanto, de recorrer
aos Tribunais em busca de juízo declaratório para obter uma sentença favorável
que sirva de título a uma posterior realização material de seus direitos”.
3. AUTO-EXECUTORIEDADE:
Uma vez editados, considerando a vinculação da administração à lei, os atos
administrativos são presumivelmente legais e conformes ao direito, ou seja,
legítimos.
Modernamente, fala-se também, em relação aos motivos condutores da prática
do ato, em presunção de veracidade, de forma que, havendo exposição de
motivos para a prática de determinado ato administrativos, estes presumir-se-ão
verdadeiros.
Devemos anotar que tratam-se, ambas, de presunções juris tantum, de forma que
é possível ao administrado fazer prova em contrário.
4. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE:
CLASSIFICAÇÃO
1. QTO. AOS DESTINATÁRIOS:
ATOS GERAIS e ATOS INDIVIDUAIS;
2. QTO. ÀS PRERROGATIVAS DA ADMINISTRAÇÃO:
ATOS DE IMPÉRIO e ATOS DE GESTÃO;
3. QTO. À FORMAÇÃO DA VONTADE:
ATOS SIMPLES, ATOS COMPLEXOS e ATOS COMPOSTOS;
4. QTO. À LIBERDADE DE AÇÃO:
ATOS VINCULADOS e ATOS DISCRICIONÁRIOS;
5. QTO. AOS EFEITOS DO ATO:
ATOS CONSTITUTIVOS, ATOS DECLARATÓRIOS e ATOS
ENUNCIATIVOS;
6. QTO. À EXEQUIBILIDADE DO ATO:
ATOS PERFEITOS, ATOS IMPERFEITOS, ATOS PENDENTES e ATOS
CONSUMADOS;
7. QTO. À RETRATABILIDADE DO ATO:
ATOS REVOGÁVEIS e ATOS IRREVOGÁVEIS;
8. QTO. À EXECUTORIEDADE DO ATO:
ATOS AUTO-EXECUTÓRIOS e ATOS NÃO AUTO-EXECUTÓRIOS.
CLASSIFICAÇÃO
1. QTO. AOS DESTINATÁRIOS:
ATOS GERAIS e ATOS INDIVIDUAIS;
ATOS GERAIS são aqueles que atingem, indistintamente, todas as pessoas que
se encontram em uma situação jurídica determinada. Tratam-se dos atos
normativos, tais como os regulamentos, as resoluções, os regimentos, as
portarias de efeitos gerais, as instruções normativas, etc.
ATOS INDIVIDUAIS são aqueles que atingem situações concretas (por isso são
também chamados de atos concretos) e, portanto, têm destinatários
individualizados, tais como a licença para construção, o decreto expropriatório, a
nomeação para cargo público, a portaria de aposentadoria.
CLASSIFICAÇÃO
ATOS DE IMPÉRIO são aqueles praticados pela Administração com todas as
prerrogativas de autoridade, impostos unilateralmente e de forma verticalizada,
tais como os atos que expressem o poder de polícia da administração como,
embargo de obras, apreensão de bens, interdição de estabelecimentos, etc.
ATOS DE GESTÃO são aqueles em que a administração atua de forma
horizontal, no mesmo plano jurídico que os administrados. Despida, portanto, de
seu poder de império, tal como ocorre na aquisição ou na alienação de bens, que
têm nítido caráter negocial.
2. QTO. ÀS PRERROGATIVAS DA ADMINISTRAÇÃO:
ATOS DE IMPÉRIO e ATOS DE GESTÃO;
CLASSIFICAÇÃO
ATOS SIMPLES são aqueles em que a vontade que eles expressam emana da
vontade de um só órgão, autoridade ou agente administrativo.
ATOS COMPLEXOS são aqueles para cuja formação devem concorrer as
vontades, relativamente autônomas, de agentes ou órgãos diversos. Ex.:
investidura de Ministros do STF que se inicia pela escolha pelo Presidente da
República e passa, em seguida, pela aprovação do Senado Federal para,
finalmente, culminar com a nomeação, conforme regra do art. 101 da Constituição
Federal.
ATOS COMPOSTOS são aqueles para cuja formação devem concorrer as
vontades de diversos agentes, embora entre elas não haja autonomia, sendo
emanadas do mesmo órgão, como ocorre, em regra, com os atos expedidos por
órgãos colegiados.
3. QTO. À FORMAÇÃO DA VONTADE:
ATOS SIMPLES, ATOS COMPLEXOS e ATOS COMPOSTOS;
CLASSIFICAÇÃO
ATOS VINCULADOS são aqueles praticados pelo agente em reprodução dos
elementos previamente estabelecidos pela lei, sem que desfrute de liberdade para
análise da conduta e tampouco para a escolha do momento mais oportuno ou da
conveniência administrativa para a prática do ato. Ex.: atos punitivos expedidos
em procedimentos disciplinares, licença para exercer profissão regulamentada em
lei.
ATOS DISCRICIONÁRIOS são aqueles em que a lei confere ao agente
responsável pela sua prática liberdade para análise da conduta de forma a que
possa aquilatar o momento mais oportuno e o meio mais conveniente para a
prática do ato, sempre levando em consideração o atendimento do interesse
público.
4. QTO. À LIBERDADE DE AÇÃO:
ATOS VINCULADOS e ATOS DISCRICIONÁRIOS;
CLASSIFICAÇÃO
ATOS CONSTITUTIVOS são aqueles que alteram uma relação jurídica, operando
a criação, modificação ou extinção de direitos, como ocorre com a sanção
disciplinar, a autorização, a anulação ou revogação de atos.
ATOS DECLARATÓRIOS são aqueles que apenas declaram uma situação
preexistente.
ATOS ENUNCIATIVOS são aqueles em que ocorre a emissão de um juízo de
valor sobre situações previamente analisadas, de forma a subsidiarem a tomada
de decisões de outros agentes ou autoridades, como ocorre com os pareceres.
5. QTO. AOS EFEITOS DO ATO:
ATOS CONSTITUTIVOS, ATOS DECLARATÓRIOS e ATOS
ENUNCIATIVOS;
CLASSIFICAÇÃO
ATO PERFEITO é aquele que está em condições de produzir os seus efeitos
jurídicos, porque já completou todo o seu ciclo de formação.
ATO IMPERFEITO é o que não completou o seu ciclo de formação e, portanto,
não está apto a produzir os seus efeitos.
ATO PENDENTE é o que está sujeito à condição ou termo para que comece a
produzir seus efeitos.
ATO CONSUMADO é o que já exauriu seus efeitos, tendo produzido todas as
conseqüências jurídicas que lhe eram típicas.
6. QTO. À EXEQUIBILIDADE DO ATO:
ATOS PERFEITOS, ATOS IMPERFEITOS, ATOS PENDENTES e ATOS
CONSUMADOS;
ESPÉCIES
1. QTO. À FORMA DE EXTERIORIZAÇÃO:
1.1. Decretos e Regulamentos;
1.2. Resoluções e Deliberações;
1.3. Instruções, Circulares, Portarias, Ordens de Serviço,
Provimentos e Avisos;
1.4. Alvarás;
1.5. Ofícios;
1.6. Pareceres;
1.7. Certidões, Atestados e Declarações;
1.8. Despachos.
2. QTO. AO CONTEÚDO:
2.1. Licença;
2.2. Permissão;
2.3. Autorização;
2.4. Admissão;
2.5. Aprovação, Homologação e Visto;
ESPÉCIES
1.1. Decretos e Regulamentos:
•Previstos no art. 84, IV da Constituição Federal;
•São atos pelos quais o Presidente da República dá fiel execução à lei;
•Decretos Gerais (Normativos) e Decretos Individuais (Concretos);
•Decretos Regulamentares (de execução, art. 84, IV da CF) e Decretos
Autônomos (independentes, art. 84, VI da CF);
•Regulamentos são atos administrativos que têm a finalidade de regulamentar
determinada matéria contida em lei. Geralmente são postos em vigor por meio de
Decretos.
1.2. Resoluções e Deliberações:
•Resoluções são atos de caráter normativo ou individual, expedidos por
autoridades administrativas do alto escalão da Administração, tais como Ministros
de Estado e Secretários de Governo. Possuem natureza derivada, pois dependem
da existência de ato normativo superior a que estejam subordinadas;
•Deliberações são atos oriundos de órgãos colegiados e representam, em regra, a
vontade da maioria de seus componentes, podem, ou não, ter caráter normativo.
ESPÉCIES
1.3. Instruções, Circulares, Portarias, Ordens de Serviço, Provimentos e
Avisos:
•São atos administrativos utilizados para que a Administração organize sua
atividade e seus órgãos. Originalmente não deveriam ter caráter normativo, sendo
de efeitos eminentemente concretos, embora seja possível visualizar, hoje, alguns
destes atos com efeitos normativos, o que causa certa confusão.
1.4. Alvarás:
•“Alvará é o instrumento pelo qual a Administração Pública confere licença ou
autorização para a prática de ato ou exercício de atividade sujeitos ao poder de
polícia do Estado [...] é o instrumento da licença ou da autorização.” (DI PIETRO,
Maria Sylvia Zanella).
1.5. Ofícios:
•São atos formais de comunicação entre as autoridades administrativa ou entre
estas e terceiros estranhos à Administração Pública.
ESPÉCIES
1.6. Pareceres:
•São atos pelos quais os órgãos consultivos da Administração emitem opinião
sobre questões técnicas ou jurídicas de sua competência. Podem ser facultativos
(sua solicitação não é obrigatória), obrigatórios (a lei exige a emissão do parecer
para a prática do ato) e vinculantes (a lei exige o parecer e obriga o acatamento
de suas conclusões).
1.7. Certidões, Atestados e Declarações:
•São atos declaratórios em que são tornadas certas determinadas situações ou
fatos jurídicos. Nos atestados e declarações os agentes administrativos dão fé a
existência do fato que documentam, o mesmo ocorrendo com as certidões que se
distinguem apenas pelo fato de que neste último caso o ato tem de estar
formalizado nos registros públicos.
1.8. Despachos:
•Atos administrativos para os quais a lei não prevê forma específica, praticados
no curso de um processo administrativo, podendo, ou não, ter caráter decisório.
ESPÉCIES
2.1. Licença:
•“Licença é o ato administrativo unilateral e vinculado pelo qual a Administração
faculta àquele que preenche os requisitos legais o exercício de uma atividade.”
(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella).
2.2. Permissão:
•“[...] ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso,
pelo qual a Administração Pública faculta ao particular a execução de serviço
público ou a utilização privativa de bem público.” (DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella).
2.3. Autorização:
•Ato administrativo unilateral e discricionário pelo qual a Administração faculta ao
administrado o exercício de determinada atividade ou a prática de determinado
ato. Tem caráter constitutivo, enquanto que a licença tem caráter meramente
declaratório de um direito preexistente.
ESPÉCIES
2.4. Admissão:
•“Admissão é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração reconhece ao
particular que preencha os requisitos legais, o direito à prestação de um serviço
público.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella).
2.5. Aprovação, Homologação e Visto:
•“Aprovação é ato unilateral e discricionário pelo qual se exerce o controle a priori
ou a posteriori do ato administrativo.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella). No
controle prévio temos a autorização para prática do ato, enquanto que no controle
posterior temos o referendo do ato já praticado. A discricionariedade ocorre
porque são verificados os aspectos de conveniência e oportunidade.
•“Homologação é o ato unilateral e vinculado pelo qual a Administração Pública
reconhece a legalidade de um ato jurídico. Ela se realiza sempre a posteriori e
examina apenas o aspecto de legalidade, no que se distingue da aprovação.” (DI
PIETRO, Maria Sylvia Zanella).
•“Visto é o ato administrativo unilateral pelo qual a autoridade competente atesta a
legitimidade formal de outro ato jurídico.” (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella).
EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
São as seguintes as formas de extinção dos atos administrativos:
• Cumprimento de seus efeitos;
• Desaparecimento do sujeito ou de seu objeto;
• Retirada, que pode se dar por:
Revogação - aquela que ocorre por razões de oportunidade
ou conveniência;
Invalidação, ou anulação - aquela que ocorre por razões de
legalidade;
Cassação - a que ocorre quando o destinatário descumpriu
condições que deveriam continuar sendo atendidas para que pudesse
continuar a desfrutar da situação jurídica garantida pelo ato;
Caducidade - a que ocorre quando sobrevém norma jurídica
que torna inadmissível a situação antes contemplada pelo ato;
Contraposição - quando é emitido novo ato, fundado em
competência diversa da que gerou o ato anterior, mas cujos efeitos são
contrapostos aos daquele.
• Renúncia, quando o próprio beneficiário abre mão das prerrogativas
que lhe são conferidas pelo ato.
ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
É a modalidade de extinção dos atos administrativos, através de retirada, fundada
em razões de legalidade, ou seja, quando existe um vício de legalidade a fulminar
o ato praticado.
Possui efeitos retroativos, ou ex tunc, atingindo o ato desde a sua edição.
Súmulas do STF sobre o tema:
Súmula 346: “a Administração Pública pode declarar a nulidade de seus
próprios atos”;
Súmula 473: “a Administração pode anular seus próprios atos, quando
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos, ou
revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”.
Como visto, tanto a administração quanto o judiciário podem proceder à anulação
de atos administrativos.
REVOGAÇÃO DOS ATOS
ADMINISTRATIVOS
É a modalidade de invalidação, mediante retirada, de cunho discricionário, levada
à efeito por razões de oportunidade e conveniência administrativa.
Possui não possui efeitos retroativos, sendo ex nunc.
Envolvendo análise do mérito administrativo, só pode ser feita pela própria
Administração.
Não podem ser revogados:
Os atos já exauridos;
Os atos vinculados;
Os meros atos administrativos, que não encerram decisões de
conveniência ou oportunidade;
Os atos que integram um procedimento, dada a preclusão;
Os atos que geram direitos adquiridos (Súmula 473 do STF).
FIM
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