1 Revista LIBERDADE e CIDADANIA – Ano 2 – n. 5 – julho / setembro, 2009 – www.flc.org.br
ARTIGO
Narrativa analítica de instituições orçamentárias: prerrogativas de emendamento, 1964-2006
Por Sérgio Praça*
O principal objetivo deste artigo é explicitar a relação entre idéias em
circulação e escolhas institucionais, partindo do diagnóstico feito por Weingast
(2005) de que critical junctures (Collier e Collier 1991) são determinantes para
definir a oferta de alternativas institucionais disponíveis para os atores. As
escolhas sobre emendamento orçamentário feitas pelo Congresso brasileiro entre
1991 e 2006 formam a base empírica do trabalho.
O argumento principal é que as escolhas institucionais não são feitas
apenas com base no funcionamento de escolhas institucionais anteriores, como
frisam os institucionalistas históricos, mas também são realizadas considerando
as alternativas de fato disponíveis na agenda política em critical junctures, que
podem ser bem estudadas sob a perspectiva do institucionalismo de escolha
racional. Convencionou-se, a partir de Bates et. al (1998), chamar esta mistura de
abordagens institucionalistas de "narrativa analítica".
A explicação sobre evolução de instituições ganha, com a perspectiva da
escolha racional, uma base para modelar escolhas de atores como decisões
instrumentais realizadas sob certos arranjos institucionais vigentes. É importante
lembrar que pensar nas escolhas institucionais apenas a partir da perspectiva
centrada nos atores políticos pode resultar em interpretações que não levam em
conta os constrangimentos institucionais que orientam certas escolhas ou deixam
de considerar as idéias em circulação que definem as escolhas políticas
plausíveis. Por isso é fundamental narrar cuidadosamente o contexto estrutural
no qual os atores estão inscritos.
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Essas escolhas, como já disse, são feitas em critical junctures. Adoto uma
definição soft do conceito, semelhante ao que Kingdon (1995) denomina policy
window: são momentos nos quais há claras oportunidades para defensores de
certas propostas colocarem suas soluções prediletas na agenda pública. Esta
distinção é especialmente importante porque permite pensar em critical junctures
como momentos após os quais não necessariamente ocorre uma mudança
institucional significativa.
As critical junctures aqui consideradas têm forte relação com comissões
parlamentares de inquérito, sobretudo as que resultaram, direta ou indiretamente,
nas resoluções congressuais 1/1993, 2/1995 e 1/2006. A necessidade de
estabelecer regras básicas para a tramitação legislativa do orçamento resultou na
resolução 1/1991 e a implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em
2000, provocou a resolução 1/2001. Divido analiticamente as resoluções em
abrangentes (1/1991, 2/1995, 1/2001, 1/2006), modificadoras (1/1993) e
excepcionais (1994, 1998, 2000, diversas em 2003). Os momentos que considero
críticos para a análise do meu caso, afinal, são 1991, 1993-1995 e 2005-2006. O
primeiro por se tratar do instante fundador de regras orçamentárias, e os
posteriores devido à influencia das CPIs em abrir a agenda de escolhas de
instituições orçamentárias possíveis.
É interessante teoricamente notar que a intensidade de preferências dos
atores políticos sobre instituições orçamentárias variou bastante durante as
critical junctures analisadas. De 1987 a 1994, a hiperinflação no Brasil tornava a
intensidade de preferências sobre instituições orçamentárias baixíssima, pois o
processo orçamentário era, simplesmente, pouco importante para o sistema
econômico. A partir de 1995, o Executivo começou a controlar de perto a
Comissão Mista de Orçamento e a indicar com cuidado o relator-geral da
comissão, o relator da Lei de Diretrizes Orçamentárias e alguns relatores setoriais
estratégicos. Portanto, a intensidade de preferências sobre instituições
orçamentárias é, há quinze anos, razoável.
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A CPI do Orçamento de 1994 propôs, além de 22 outras idéias, o fim das
emendas individuais. Seriam permitidas apenas emendas de comissão, bancada, e
partidos. Houve uma luta política pela definição da legitimidade de emendar
individualmente o orçamento. Defensores do fim desse tipo de emenda tinham
um bom argumento: seriam ilegítimas se continuassem a serem usadas como
durante o período 1989-1993, no qual diversos parlamentares destinavam verbas
para organizações-fantasmas, controladas indiretamente por eles, através das
emendas individuais. Mas defensores da manutenção das emendas também
tinham um bom argumento: acabar com a emenda individual tornaria mais fraca
a relação entre parlamentar e cidadãos, algo que impactaria negativamente a
legitimidade da representação legislativa. A solução adotada, sobretudo a partir
da influente resolução congressual 2/1995, foi manter as emendas individuais e
instituir emendas de natureza coletiva.
O artigo analisa as escolhas e estruturas de preferências sobre instituições
orçamentárias, com ênfase na prerrogativa de parlamentares emendarem o
orçamento enviado pelo Executivo. O objetivo principal do artigo é, através de
uma narrativa analítica, entender por que certas idéias institucionais
(centralização orçamentária e emendas limitadas) foram adotadas em detrimento
de alternativas presentes nas critical junctures de 1991, 1993-1995 e 2005-2006
no Brasil.
Algumas limitações da perspectiva institucionalista histórica ficam
evidentes com os argumentos aqui apresentados: para entender mudanças
institucionais, é preciso estudar os processos de escolha dos atores nas critical
junctures e as idéias que orientaram essas escolhas institucionais. O texto mostra
também limitações da perspectiva de escolha racional: escolhas dos atores são
orientadas por processos institucionais há décadas em andamento e por
instituições que não mais existem; além, é claro, de inscritas em certo contexto
estrutural.
A primeira seção do artigo descreve os poderes de emendamento ao
orçamento conferidos ao Legislativo desde o período militar até nossos dias.
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Cinco dimensões são consideradas: a) limite ao valor global das emendas
orçamentárias; b) limite ao número de emendas por parlamentar; c) limite à área
do orçamento a ser emendada; d) emendas individuais ou coletivas; e) natureza
de emendas coletivas (“rachadinhas”). A segunda seção apresenta uma definição
básica de “narrativa analítica” e do que considero contexto estrutural e, ainda,
mostra como podemos esperar que os dois grupos parlamentares – situação e
oposição – se comportem em relação às escolhas plausíveis sobre instituições
orçamentárias relativas a emendamento.
I. Histórico do emendamento orçamentário no Brasil
É muito citado por economistas e cientistas políticos o diagnóstico do
economista Roberto Campos sobre o papel do Legislativo nas finanças públicas
durante o período democrático de 1946 a 1964: “O Congresso havia se
transformado em ‘engenho de inflação’ ao multiplicar o orçamento de dispêndio,
e em ‘fator de distorção’ de investimentos pela sua hipersensibilidade a pressões
regionais capazes de destruir a coerência e o equilíbrio de planos e programas”
(Campos, 1975, p. 36). A reclamação do economista não é limitada a terras
brasileiras, pois ele afirma ainda que “os Legislativos têm propensão inflacionista
ao canalizarem as aspirações de regiões e grupos em prol de uma alocação maior
de recursos, habitualmente sem a contrapartida da tributação adicional (...) [os
parlamentares são] sensíveis aos reclamos imediatos da clientela, podem
pressionar em favor de prematuros ou irrealistas esquemas assistenciais ou
projetos regionais de baixa produtividade” (Campos, 1975, p. 35).
Surpreendentemente, críticas ao comportamento do Legislativo àquela
época em relação às finanças vinham também da esquerda. Celso Furtado (1969,
citado por Santos 1995, p. 460), por exemplo, afirma que o Congresso no período
1946-64, por motivos ideológicos, vetava os ajustes macroeconômicos
necessários à continuidade do processo de crescimento industrial iniciado em
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1955. A razão é que o Legislativo era majoritariamente composto por
representantes de estados subdesenvolvidos e vocalizava os interesses de agentes
econômicos prejudicados por esse crescimento.
Mas, afinal, o diagnóstico dos dois ilustres economistas está correto? De
acordo com Baaklini (1993, p. 252), entre 1946 e 1964 “o Congresso teve um
papel importante no processo orçamentário. A Constituição de 1946 deu-lhe o
poder de caixa. O orçamento do Executivo era examinado pelas Comissões de
Orçamento de cada Casa e geralmente sofria importantes modificações como
resultado da intervenção do Congresso. Emendas ao orçamento eram
consideradas dentro das comissões orçamentárias e mesmo no plenário de cada
Casa”. O mesmo autor parece confirmar a hipótese de Roberto Campos ao
afirmar que, em 1960, ano em que foram aprovadas 9.320 emendas ao
orçamento, este aumentou 17,62% em relação ao apresentado pelo Executivo – e
a execução deste orçamento provocou déficit. Mas Baaklini (1993, p. 253-254)
afirma também: “Deputados e senadores tinham conhecimento prévio de que
suas emendas não seriam aprovadas (quase todas as emendas diziam respeito a
projetos que visavam dar aos políticos maior visibilidade junto a seu eleitorado),
mas mesmo assim eles as submetiam e lutavam por elas, de maneira que seus
eleitorados viessem a saber”. Emendas não executadas, afinal, não resultam em
déficit nem estimulam a inflação.
Nesta discussão, Ames (1986) alerta que nem todos os presidentes do
período comportavam-se do mesmo modo em relação aos gastos públicos.
Caracteriza o governo Dutra (1946-1951) como “conservador do ponto de vista
fiscal”, enquanto o segundo Getúlio Vargas “fez um governo populista e
desenvolvimentista, durante o qual a Comissão de Finanças da Câmara dos
Deputados soltou os cordões da bolsa” (Ames, 1986, p. 187). Juscelino
Kubitschek e João Goulart, de acordo com o autor, não foram austeros. O
segundo ponto importante do trabalho de Ames é a constatação de que a hipótese
de Roberto Campos não pôde ser completamente confirmada nem refutada, mas
os achados de seu estudo caminham no sentido de rechaçar o economista
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conservador: “Durante o período 1946-1964, o Legislativo brasileiro realmente
alterou a distribuição dos gastos federais para refletir seu próprio equilíbrio
político, [mas] não se pode fazer nenhuma análise de custo-benefício de projetos
elaborados pelo Congresso. É digno de nota o fato de que o regime militar – que
arrogou para si o poder exclusivo sobre as finanças – gastou US$ 100 bilhões em
uma série de gigantescos projetos que, coletivamente renderam quase nada.
Afinal, o Congresso brasileiro não possuía o monopólio do desperdício” (Ames,
1986, p. 202-203).
Interessante notar que, a posteriori, Campos (1994, p. 787) fez a mesma
reclamação sobre os gastos do regime militar: “A severidade antiinflacionária
[que tentei implementar na Constituição de 1967] permaneceu uma utopia. Os
orçamentos foram cada vez mais frouxamente planejados e piormente
executados. Anos depois assistiríamos ao lançamento de vários megaprojetos de
execução plurianual, sem observância das normas de orçamentação prévia. Foi o
caso dos grandes projetos rodoviários, como a Transamazônica e a Perimetral, na
era Médici, ou do programa de energia nuclear na era Geisel”. Nesse sentido,
Santos (1995, p. 483-484) nega Roberto Campos de maneira mais contundente
do que Ames. Após afirmar que entre 1959 e 1963 56% das leis aprovadas pelo
Legislativo implicavam a transferência concentrada de recursos para grupos ou
indivíduos, ressalva: “A pura e simples criação de leis TCR2 não indica criação
imediata de déficits orçamentários, inflação e bloqueio à programação do
desenvolvimento. É fato que as leis TCR significam transferências concentradas
de recursos públicos, as quais, no contexto analisado, ocorrem quase sempre sem
concomitante definição da fonte de financiamento ou reposição. Mas a maneira
pela qual tais transferências são viabilizadas varia substancialmente (...). Além
disso, nem toda despesa aprovada era traduzida em gasto efetivo. O regime
bicameral, a burocracia governamental e o poder de veto do presidente às leis
aprovadas na Câmara dos Deputados constituíam obstáculos permanentes às
iniciativas de produção legal dos deputados”.
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O último ponto relevante que pode ser destacado a partir do trabalho de
Ames (1986) é a variação interpartidária no comportamento dos deputados em
relação ao orçamento: o objetivo de se reeleger não seria o único fator a explicar
o comportamento dos parlamentares. 41,8% dos deputados não apresentaram
emendas ao orçamento de 1958, por exemplo (Ames, 1986, p. 190).
Parlamentares da União Democrática Nacional (UDN) seriam mais
conservadores fiscalmente do que seus pares, por razões ideológicas. Mas Santos
(1995, p. 461-462) discorda: “Quando se leva em conta o grau de concentração
ou dispersão dos benefícios concedidos pelas leis aprovadas durante aquele
período, bem como sua forma de concessão, se pela via de regulação ou
transferência de renda, percebe-se que a disputa pela distribuição de recursos às
clientelas não possuía coloração partidária. Os deputados da UDN, assim como
de qualquer agremiação, procuravam sistematicamente favorecer suas clientelas à
custa dos recursos públicos de propriedade da União”.
Contra a perspectiva, defendida tanto por Campos quanto por Furtado, de
que pressões clientelistas levam o Congresso a impor déficits orçamentários ao
país, Wehner (2004) expõe dois argumentos. Afirma, em primeiro lugar, que os
parlamentares não são a única fonte possível de gastos orçamentários que
resultam em déficits indesejados. Cita o notório exemplo norte-americano da
presidência de George W. Bush (2001-2008). Segundo a revista inglesa The
Economist, em texto de julho de 2003, Bush transformou um superávit de US$
5,6 trilhões (estimado para um período de dez anos) em um déficit de US$ 455
bilhões somente para 2003. A revista estima que o presidente norte-americano é
culpado por 46% desse resultado, atribuindo o resto a turbulências econômicas
do país. Ou seja, a culpa não é dos parlamentares.
Wehner (2004) observa também que não necessariamente a interferência
parlamentar no orçamento será deficitária. Dois caminhos são possíveis nesse
sentido. O primeiro consiste em limitar, juridicamente, as prerrogativas
parlamentares – definindo como intocáveis, por exemplo, certas despesas tidas
como prioritárias para o Executivo. O segundo caminho é a conciliação dos
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pequenos e, por natureza, localizados interesses orçamentários de parlamentares
em algo como uma “coalizão superavitária”, provavelmente intermediada por
partidos políticos. Em outras palavras, os deputados garantiriam verba para suas
bases eleitorais, mas o montante total não implicaria déficit, e sim superávit. Na
Constituição Federal de 1988, os constituintes brasileiros propuseram o primeiro
caminho: há participação legislativa no processo orçamentário, mas com
restrições. Vejamos, a seguir, como esta participação se deu em relação ao
emendamento orçamentário desde 1964.
Roberto Campos não participou das discussões sobre o Ato Institucional n.
1, editado em 9 de abril de 1964 pela ditadura militar, mas ele não discordaria
uma vírgula do que dispõe seu Artigo 5º: “Caberá, privativamente, ao Presidente
da República a iniciativa dos projetos de lei que criem ou aumentem a despesa
pública; não serão admitidas a esse projeto, em qualquer das Casas do Congresso
Nacional, emendas que aumentem a despesa proposta pelo Presidente da
República”.
A fim de se legitimar, o governo Castello Branco, conforme Campos
(1994, p. 784) relata em suas memórias, fomentou debates constitucionais entre
abril e dezembro de 1966: “Ao longo desses debates, Castello me havia pedido
concentrar-me nos capítulos econômicos da Constituição, a saber, os relativos ao
orçamento, fiscalização financeira e ordem econômica. Trabalhando no
ministério do Planejamento, com a assessoria de Bulhões Pedreira, preparei um
rascunho desses capítulos, movido por duas preocupações: formular uma
Constituição antiinflacionária e privatista. A experiência posterior revelou que
nenhum desses objetivos seria atingido”.
O economista define-se como um “tecnocrata politicamente imaturo”
(Campos, 1994, p. 786) e revela que seu objetivo ao escrever, com Bulhões
Pedreira, os dispositivos sobre orçamento na Constituição de 1967, era duplo: “O
primeiro objetivo era evitar que o clientelismo legislativo se transformasse em
pressão inflacionária, pelo inchaço de despesas. O outro era permitir uma visão
global do dispêndio público, pois que o orçamento deveria incluir também a
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previsão de despesas e receitas de todos os poderes, órgãos e fundos, tanto da
administração direta quanto da indireta, assim como o produto das operações de
crédito” (Campos, 1994, p. 786). Ressalva que o texto constitucional de 1967,
neste ponto, era praticamente uma extensão da Lei 4.320/64, de 17 de março de
1964, “surpreendentemente austera como disciplinamento do direito financeiro,
votada pelo Congresso na penúltima semana do governo Goulart” (Campos,
1994, p. 787).
Campos ampliou, na Constituição de 1967, a restrição iniciada pelo AI-1
ao: a) proibir créditos extraordinários (salvo em casos imprevistos como guerra,
subversão interna ou calamidade pública); b) vedar emendas de que decorresse
aumento da despesa global; c) proibir o início ou contratação de qualquer obra ou
despesa cuja execução se prolongasse além de um exercício financeiro, sem
prévia inclusão no orçamento, ou sem prévia lei autorizativa que fixasse o
montante das verbas que anualmente constariam do orçamento, durante todo o
prazo de execução. Restava aos parlamentares torcer para que o Congresso
continuasse aberto e esperar uma redefinição das normas constitucionais para
interferirem novamente, de modo transparente e legítimo, nas finanças públicas.
O anteprojeto da Subcomissão de Orçamento da Assembléia Nacional
Constituinte de 1987-1988 proibia apenas que as emendas parlamentares ao
orçamento modificassem a “natureza econômica da despesa”. De onde tirar
dinheiro para realizar os gastos com emendas? O anteprojeto da subcomissão não
especificava. Esta lacuna tentou ser preenchida no projeto da Comissão de
Finanças, sob responsabilidade de José Serra, que determinava que as
realocações orçamentárias seriam cobertas por recursos advindos de operações de
crédito ou de mudanças tributárias. O primeiro substitutivo da Comissão de
Sistematização mudou sensivelmente a natureza das emendas orçamentárias,
propondo um meio-termo entre a permissividade associada ao período 1946-1964
e a tacanha restrição às emendas que vigorou durante a ditadura militar. A nova
proposta impunha limite relativo à natureza das emendas (poderiam ser propostas
apenas na rubrica orçamentária destinada aos investimentos e despesas
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decorrentes dos investimentos) e limite à origem dos recursos usados para pagá-
las (as emendas seriam condicionadas à anulação de despesas da mesma
natureza). Em outras palavras, as emendas orçamentárias não criariam novas
despesas, mas sim diferentes despesas. Essas regras impediriam que o Congresso
funcionasse como um “engenho de inflação”.
A decisão final, consolidada, segundo Afonso (s/d, p. 21-22), por um
acordo de líderes partidários no segundo turno de votações em plenário da
Assembléia Nacional Constituinte, ampliou a natureza das emendas, que podem
ser para quaisquer dotações orçamentárias, não apenas investimentos. Mas a
ressalva financeiramente relevante é: as emendas não podem realocar verbas
destinadas às despesas fixas do governo federal. São os gastos com pessoal
(salários de funcionários públicos, por exemplo), gastos com dívidas e gastos
com transferências constitucionalmente determinadas para estados e municípios.
Figueiredo e Limongi (2003, p. 65) esclarecem ainda que “a Lei 4.320/64
veda o cancelamento das dotações destinadas às despesas correntes. Dessa forma,
a participação do Legislativo nessas categorias de despesa [gastos com pessoal,
gastos com dívidas e transferências intergovernamentais] só acontece de modo
reflexo, como conseqüência de mudanças em parâmetros balizadores da proposta
do Executivo. Por exemplo, quando uma mudança nos índices de reajuste do
salário mínimo requer correções nos valores dos benefícios previdenciários ou,
ainda, quando a reestimativa das receitas do Imposto de Renda (IR) e do Imposto
sobre Produtos Industrializados (IPI) resulta em alterações nas transferências
constitucionais a serem realizadas para estados e municípios”.
Disso resulta que, na prática, os parlamentares interferem na parte do
orçamento público destinada a investimentos, exatamente como o primeiro
substitutivo da Comissão de Sistematização da Assembléia Nacional Constituinte
propôs. De 1995 a 2002, os gastos com investimentos nunca superaram 6% da lei
orçamentária anual (Figueiredo e Limongi, 2003, p. 64). Este dado, em si, já seria
suficiente para desautorizar boa parte da crônica jornalística atual, que critica a
interferência legislativa no orçamento com poucas evidências empíricas. Mas
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Figueiredo e Limongi (2003, p. 66) observam ainda que “a participação do
Legislativo nos gastos com investimentos previstos nas leis orçamentárias de
1996 a 2001 revela-se surpreendentemente reduzida: as ‘taxas de participação’ do
Congresso nunca foram superiores à metade dos investimentos”.
Não devemos ignorar, nesta avaliação das emendas orçamentárias após a
Constituição Federal de 1988, o caráter crescentemente coletivo das emendas. No
período dos anões do orçamento, a coordenação de interesses individuais dos
parlamentares era organizada por um conluio criminoso com a burocracia de
alguns ministérios, encabeçada por deputados que comandavam a Comissão
Mista de Orçamento. Este desenho institucional, que permitia a apresentação
ilimitada de emendas, naturalmente privilegiava os parlamentares criminosos e
excluía os demais de ao menos uma parte importante do processo decisório em
relação ao orçamento. Não há dúvida de que as emendas coletivas têm sido
bastante usadas pelos parlamentares – e executadas pelo governo federal – desde
1993. Figueiredo e Limongi (2003, p. 69) notam que a distribuição percentual
das emendas parlamentares em investimentos se deu da seguinte forma de 1996 a
2001: bancadas estaduais (50,7%), parlamentares (18,1%), relatores setoriais da
Comissão Mista de Orçamento (10,3%), relator-geral da CMO (9,8%), comissões
(8,4%) e bancadas regionais (2,8%). Se certas escolhas institucionais relativas ao
processo orçamentário feitas durante o regime militar foram baseadas em
diagnóstico incerto, talvez incorreto, sobre o período democrático anterior, é
certo que as escolhas constituintes e pós-1988 foram mais bem informadas. As
escolhas na gênese constitucional buscaram devolver ao Legislativo
prerrogativas importantes referentes ao orçamento. As escolhas posteriores,
consagradas em resoluções do Congresso Nacional, reagiram à captura da
Comissão Mista de Orçamento por parlamentares corruptos.
Considerando as mudanças impostas por algumas resoluções do
Congresso Nacional em relação ao processo orçamentário desde 1991, é
importante atentar para cinco pontos: a) limite ao valor global de emendas
individuais; b) limite ao número de emendas individuais por parlamentar; c)
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limite às áreas do orçamento a serem emendadas; d) definição de atores que
podem propor emendas coletivas; e) definição da natureza das emendas coletivas.
O limite ao valor global de emendas individuais será analisado
tangencialmente, pois trata-se de um exemplo de informalidade no processo
orçamentário brasileiro. Instituições informais são, segundo Helmke e Levitsky
(2006, p. 5), “regras socialmente compartilhadas, normalmente não-escritas, que
são criadas, comunicadas e reforçadas através de mecanismos institucionais
extra-oficiais”. Seguindo a tipologia desses autores, adaptada de Lauth (2000),
considera-se que dois fatores são pertinentes para definir o tipo de instituição
informal: a) grau de convergência entre instituições formais e informais; b)
eficácia de instituições formais. Instituições informais complementares operam
em um ambiente no qual as regras formais são eficazes e convergentes às
informais, enquanto instituições informais do tipo “accomodating” ocorrem em
ambientes políticos nos quais as regras formais são eficazes, mas divergentes em
relação às instituições informais. Argumento que instituições informais do tipo
“accomodating” caracterizaram a limitação ao valor global das emendas
individuais consagrada na resolução congressual 1/2001. Tratou-se da
cristalização de um acordo informal vigente desde 1996. De 1988 a 2001, não
havia limite ao valor total de emendas individuais ao orçamento propostas por
cada parlamentar. De 1996 a 2001, no entanto, acordos informais entre o relator-
geral da lei orçamentária e o Executivo limitar o valor das emendas propostas por
cada parlamentar.
O cenário “emendas orçamentárias ilimitadas” configuraria: a) nenhum
limite de valor global para emendas orçamentárias; b) nenhum limite ao número
de emendas por parlamentar; c) nenhum limite à área do orçamento a ser
emendada; d) diversos atores com a prerrogativa de propor emendas coletivas; e)
natureza bastante abrangente, pouco definida, para as emendas coletivas. O
cenário “emendas orçamentárias limitadas” seria o inverso em todos os cinco
pontos. Na seção a seguir, está a definição do modelo teórico de “narrativa
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analítica” usado para avaliar como os parlamentares brasileiros chegaram a um
cenário meio-termo entre os dois descritos acima.
II. “Narrativa analítica”, contexto estrutural e escolhas sobre
emendamento
Mahoney (2005) propõe uma operacionalização interessante de “narrativa
analítica”, focando como a perspectiva de escolha racional pode suprir certas
lacunas da linha institucionalista histórica. Para este último grupo de analistas, as
critical junctures são usadas para explicar estabilidade e mudança institucional.
Mas a imensa maioria dos casos deixa de especificar como e por que certas
decisões (e não outras) são tomadas pelos atores políticos nesses momentos.
Portanto, formalizar as opções dos atores nas critical junctures – além de
explicar como se forma a agenda de opções políticas em certa critical juncture –
é essencial para entender os processos de estabilidade/mudança institucional.
Enquanto os institucionalistas históricos tratam critical junctures como
momentos de enorme contingência, nos quais as escolhas feitas pelos atores são
essencialmente imprevisíveis, os analistas de escolha racional oferecem um
arsenal teórico para modelar estas escolhas como decisões instrumentais feitas
lucidamente considerando o contexto estrutural presente e outros arranjos
institucionais (Mahoney 2005, p. 313). De acordo com ele, a teoria de escolha
racional considera quatro elementos como componentes da escolha de um ator:
as opções comportamentais disponíveis para este ator; os resultados específicos
que podem advir de certa escolha; a utilidade associada a cada um desses
resultados específicos; e, por fim, a probabilidade de que certo resultado ocorrerá
a partir de certa escolha (Mahoney 2005, p. 317).
Nunca é demais enfatizar, no entanto, que as narrativas analíticas devem
tratar o contexto estrutural como um alvo móvel que se estabiliza durante
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determinada seqüência de eventos, pois este contexto influencia o modo como os
atores constroem suas escolhas e ordenam alternativas institucionais possíveis
(Pedriana, 2005, p. 356). No caso em que estudo, este contexto que influencia as
escolhas dos atores sobre instituições orçamentárias é composto por três tipos de
relações: a) relações Executivo/Legislativo – ou seja, como e por quem a
coalizão governista é composta; b) relações entre parlamentares e líderes
partidários e c) a dinâmica de execução de emendas orçamentárias. A principal
função da narrativa analítica, portanto, é ligar as critical junctures fundamentais
para entender o caso estudado. De acordo com Pedriana (2005, p. 351), uma
narrativa organiza eventos organizados cronologicamente em um “todo analítico”
que faz sentido. Métodos não-narrativos “atribuem a causalidade às variáveis, e
não aos atores políticos” (Abbott 1992, p. 428).
Como já foi dito acima, há dois conjuntos de escolhas institucionais
plausíveis a estudar nas critical junctures: emendas parlamentares ilimitadas ou
emendas parlamentares com limites. Seguindo Mahoney (2005), apresento
abaixo um modelo de narrativa analítica referente aos dois cenários possíveis.
Escolha Institucional 1: Emendas parlamentares ilimitadas
Parlamentares da Situação
Resultado Utilidade
(1 = mais baixa)
Probabilidade
(1 = mais baixa)
Utilidade esperada
(1 = mais baixa)
uso corrupto muito negativa (1) improvável (3) muito negativa (1)
domínio do Executivo negativa/positiva (2/3) provável (4) negativa/positiva (2/3)
domínio do Legislativo positiva (3) muito improvável (2) muito positiva (4)
15 Revista LIBERDADE e CIDADANIA – Ano 2 – n. 5 – julho / setembro, 2009 – www.flc.org.br
Parlamentares da Oposição
Resultado Utilidade
(1 = mais baixa)
Probabilidade
(1 = mais baixa)
Utilidade esperada
(1 = mais baixa)
uso corrupto muito negativa (1) improvável (3) muito negativa (1)
domínio do Executivo muito negativa (1) provável (4) muito negativa (1)
domínio do Legislativo negativa/positiva (2) muito improvável (1) positiva (3)
Escolha Institucional 2: Emendas parlamentares com limites
Parlamentares da Situação
Resultado Utilidade
(1 = mais baixa)
Probabilidade
(1 = mais baixa)
Utilidade esperada
(1 = mais baixa)
uso corrupto muito negativa (1) improvável (3) muito negativa (1)
domínio do Executivo negativa (2) provável (4) muito negativa (1)
domínio do Legislativo positiva (3) extremamente improvável (1) muito positiva (4)
Parlamentares da Oposição
Resultado Utilidade
(1 = mais baixa)
Probabilidade
(1 = mais baixa)
Utilidade esperada
(1 = mais baixa)
uso corrupto muito negativa (1) improvável (3) muito negativa (1)
domínio do Executivo muito negativa (1) provável (4) muito negativa (1)
domínio do Legislativo negativa (2) extremamente improvável (1) negativa (2)
16 Revista LIBERDADE e CIDADANIA – Ano 2 – n. 5 – julho / setembro, 2009 – www.flc.org.br
Interessaria fortemente à coalizão governista dentro do Parlamento
estabelecer certos limites às emendas e, ao mesmo tempo, obter controle da etapa
do processo orçamentário referente à execução. No entanto, isto ocorreria apenas
se o orçamento impositivo também fosse aprovado – algo que não ocorreu pois o
Executivo controla suficientemente o processo legislativo no Brasil para que
propostas nesse sentido não prosperem. Portanto, podemos esperar que os
parlamentares da situação se oponham, moderadamente, a propostas no sentido
de limitar as prerrogativas de emendar o orçamento.
Não interessaria aos parlamentares da oposição estabelecer limites às
emendas, pois perderiam espaço para barganhar a liberação de ao menos parte
pequena de suas emendas com o Executivo e outros membros da coalizão do
governo. Caso houvesse Orçamento Impositivo, é provável que a posição dos
membros oposicionistas em relação a limites para emendas fosse mais flexível.
Não é este o caso, no entanto, e podemos esperar que os parlamentares da
oposição se oponham, fortemente, a propostas no sentido de limitar as
prerrogativas de emendar o orçamento.
Tendo em mente essas hipóteses sobre as preferências de parlamentares de
situação e oposição, vejamos abaixo as escolhas sobre emendamento
orçamentário de 1967 a 2006.
17 Revista LIBERDADE e CIDADANIA – Ano 2 – n. 5 – julho / setembro, 2009 – www.flc.org.br
Escolhas sobre Emendamento Orçamentário, 1967-2006
1967 1988 1991 1993 1995 2001 2006
a) Limite de Valor
Global para emendas
individuais
sim, na
prática
não não não não sim, parcialmente –
negociação
informal
sim, parcialmente –
negociação informal
b) Limite ao número
de emendas por
parlamentar
sim, zero não não sim, 50
emendas
sim, 20 emendas manteve 1995 sim, 25 emendas
c) Limite à área do
orçamento a ser
emendada
quase
inteiramente
limitada
menos
limitada
manteve
1988
manteve
1988
manteve 1988 manteve 1988 manteve 1988
d) Atores que podem
propor emendas
coletivas
nenhum nenhum nenhum * comissões
* partidos
* bancadas
estaduais
* comissões
* bancadas
regionais
* bancadas
estaduais
manteve 1995 * comissões
* bancadas estaduais
e) Natureza de
emendas coletivas
não há
emendas
coletivas
não há
emendas
coletivas
não há
emendas
coletivas
não consta razoavelmente
restrita
razoavelmente
restrita
bastante restrita
18 Revista LIBERDADE e CIDADANIA – Ano 2 – n. 5 – julho / setembro, 2009 – www.flc.org.br
Podemos notar algumas tendências. Há a tentativa, a partir de 2001, de
deixar mais claros os critérios para limitar o valor global de emendas individuais;
limita-se, a partir de 1993 e sobretudo 1995, o número de emendas que cada
parlamentar pode propor individualmente; as áreas em que se pode emendar o
orçamento foram mantidas desde 1988; o número de atores que podem propor
emendas coletivas foi progressivamente limitado, embora tenha-se aumentado o
número de emendas coletivas propostas por cada ator; e, por fim, a resolução
1/2006 foi um passo grande no sentido de restringir a natureza de emendas
coletivas para evitar “rachadinhas” – emendas individuais travestidas de
coletivas.
Para finalizar, é interessante notar que as emendas orçamentárias
propostas individualmente pelos parlamentares foram progressivamente
deslegitimadas após dois escândalos (em 1993, os “anões” do orçamento e em
2006 os “sanguessugas”) e isso não resultou no fim dessa instituição, mas sim na
criação e prioritização, ao longo do tempo, de emendas coletivas (propostas por
bancadas estaduais, bancadas regionais, partidos políticos e comissões
parlamentares). Assim, o processo de deslegitimação das emendas foi uma das
causas do layering institucional (Streeck e Thelen 2005).
Nota:
(1) Na tipologia proposta por Santos (1995, p. 463), as leis TCR são as
que dispõem sobre “transferência de recursos da União para indivíduos,
empresas, grupos econômicos ou localidades”. Há ainda as leis que regulam
atividades de grupos especiais, as que dispõem sobre a transferência de recursos
para proteção e segurança da população em geral e as que impõem regras gerais
que regulam o conflito distributivo e a competição e participação políticas.
Referências :
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* Sérgio Praça
Jornalista e doutorando em Ciência Política pela
Universidade de São Paulo. Com Simone Diniz, escreveu
“Partidos Políticos: Funcionam?” (Ed. Paulus, 2005) e
organizou “Vinte anos de Constituição” (Ed. Paulus, 2008). Sua tese, em
elaboração, intitula-se “A evolução de instituições orçamentárias no Brasil, 1987-
2008”, devendo ser apresentada até 2010.
Fonte
Revista LIBERDADE e CIDADANIA
Senado Federal – Anexo I – 26º andar
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