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  • CURSO PREPARATRIO SEMESTRAL PARA OAB

    DIREITO ADMINISTRATIVO

    Professor: Marcos Csar Gonalves de Oliveira

    2011-1

  • Direito Administrativo

    Professor Marcos Csar Gonalves de Oliveira 1

    SUMRIO INTRITO. COMO ESTUDAR ..........................................................................................3

    1. Fazer metas, ter sonhos. ...............................................................................................3 2. Gostar de estudar..........................................................................................................3 3. Organizar-se.................................................................................................................3 4. Estudar as matrias bases de maneira aprofundada. ...................................................4 5. Ler jornais, revistas e assistir telejornais. ......................................................................4 6. Fazer revises peridicas..............................................................................................4 7. Fazer esquemas e resumos............................................................................................5 8. Ler a legislao seca. .................................................................................................5 9. Alterar as fontes de ensino. ..........................................................................................5 10. Ler jurisprudncias atualizadas. ..................................................................................5 11. Fazer exerccios periodicamente. ................................................................................6 12. Sempre relacionar a teoria com a prtica. ...................................................................6 13. No ter pressa para aprender.......................................................................................6 14. Esteja atento para seu nvel de conhecimento. ............................................................6 15. Descanse. ...................................................................................................................7 16. O sucesso sempre chegar. .........................................................................................7 17. Persevere, NO DESISTA NUNCA. .........................................................................7

    1. NOES INTRODUTRIAS .........................................................................................9 2. DIREITO ADMINISTRATIVO..................................................................................... 15 3. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO.......................................................................... 18 4. PODERES DA ADMINISTRAO PBLICA ............................................................ 42 5. ADMINISTRAO DIRETA E INDIRETA ................................................................ 63 6. FALNCIA ................................................................................................................... 80 7. MANDADO DE SEGURANA .................................................................................... 80 8. AO POPULAR ......................................................................................................... 81 9. AO CIVIL PBLICA ............................................................................................... 81 10. FORO COMPETENTE ................................................................................................ 81 11. LICITAO E CONTRATOS .................................................................................... 81 12. RESPONSABILIDADE .............................................................................................. 82 13. BENS .......................................................................................................................... 82 14. PROCESSO ESPECIAL DE EXECUO .................................................................. 83 15. JUZO PRIVATIVO .................................................................................................... 83 16. PRAZO DILATADO ................................................................................................... 83 17. DUPLO GRAU DE JURISDIO .............................................................................. 83 18. IMUNIDADE TRIBUTRIA ...................................................................................... 84

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    19. PRESCRIO ............................................................................................................. 84 20. PAGAMENTO DAS DESPESAS PROCESSUAIS ..................................................... 84 21. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA ....................................................................... 85 ATOS ADMINISTRATIVOS .......................................................................................... 105 PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL (LEI N. 9.784/99) .................................. 138 LICITAO ................................................................................................................... 155 SERVIDORES PBLICOS (LATO SENSU) ou AGENTES PBLICOS ....................... 194 SERVIOS PBLICOS .................................................................................................. 246 INTERVENO DO ESTADO NA PROPRIEDADE .................................................... 263 DESAPROPRIAO ...................................................................................................... 270 INTERVENO NO DOMNIO ECONMICO (Art. 173 da CF.) ............................. 283 BENS PBLICOS ........................................................................................................... 285 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ................................................................ 297 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA .......................................................... 317 ESTATUTO DOS SERVIDORES PBLICOS FEDERAIS (Lei n. 8.112/90) ................ 335

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    GOINIA JANEIRO/2011 INTRITO. COMO ESTUDAR! 1. Fazer metas, ter sonhos.

    O ser humano tem sempre que ter metas e sonhos a perseguir, so eles que nos do foras para lutar, para continuar, para perseverar, mesmo nos momentos de cansao, descrena e desiluso.

    Sendo assim, programe sua vida. Sonhe e imagine suas conquistas daqui a 01 ano, 05 anos, 10 anos, 30 anos, enfim coloque sua cabea o que voc quer conquistar e quando. Mas faa metas possveis, sonhe sempre com os ps no cho, seno estas metas serviro apenas para desestimular.

    Feitas as metas comece a persegui-las incessantemente, dia-aps-dia, hora-aps-hora, minuto-aps-minuto, no desperdice tempo algum.

    E mais, utilize estes sonhos e estas metas para te energizar nos momentos de cansao, sono e descrena.

    Isto vai com certeza te ajudar a alcanar seus objetos, ainda, mais rpido. Alcanou a meta. timo, parabns! Mas, faa uma nova meta e continue a

    persegui-la... agora um concurso melhor. Se o primeiro era de R$ 3000,00 reais, agora de R$ 8.000,00, conquistou este, mire um de 13 mil, conquistou... mire o teto do servidor pblico.

    Voc sempre conseguir, se sonhar e fazer metas. Ento, sonhe sempre, sonhe muito, sonhe grande, sonhe alto, sonhe,

    sonhe... 2. Gostar de estudar.

    Todos ns fazemos algo com uma melhor qualidade, ou ainda, estamos sempre querendo fazer novamente, este algo, quanto gostamos e temos enorme praz-lo. Quando o ser humano no gosta e no tem prazer em fazer algum trabalho sempre busca desculpas para no fazer este ofcio ou para deix-lo para depois, todavia, quando este fazer prazeroso sempre arrumamos um tempinho.

    Quando voc gosta da matria sempre estuda mais do que quando no gosta, ento imponha este gostar em seu inconsciente.

    Coloque no seu inconsciente o grande prazer da descoberta, da conquista, do novo. Como bom encontrar uma nova amizade, viajar para locais novos... da mesma forma, como bom conhecer e entender esta matria. Saber a razo dela existir e em que ela vai ajudar voc e os demais que esto em sua volta.

    Ento, comece a trabalhar esse gostar em voc. Comece imaginando as suas conquistas, os benefcios que voc ter, as suas novas viagens, a sua nova casa, o seu novo carro ou apenas sua melhor auto-estima, os novos elogios, enfim imagine tudo de bom que surgir em sua vida com esta conquista, use tudo isso para voc ter mais e mais prazer em estudar.

    Quando os momentos so prazerosos sempre queremos um pouco, inclusive estudar, tome prazer pelos estudos.

    3. Organizar-se.

    Ser aprovado em concurso pblico no coisa para amadores. necessrio muito profissionalismo para obter a aprovao. Existe uma concorrncia muito grande, seu concorrente esta estudando de

    modo profissional. Seu colega do lado se organizou. Quem organiza consegue o resultado mais rpido. Veja os atletas, estes

    contratam tcnicos, assessores e tantos outros profissionais para ajud-los a organizar o dia-a-dia e efetivar melhores resultados.

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    O estudante deve adotar uma estratgia de guerra para alcanar o fim desejado, at porque o estudante deve vencer uma batalha por dia, matar um leo por dia, porquanto a todo dia, a toda hora surgem motivos para desconcentrar, para no estudar, tais como cansao, matria chata e difcil, professor desestimulante, resultados decepcionantes.

    Pessoalmente entendo que a melhor organizao aquela que promove o estudo de vrias matrias concomitantemente, ou seja, o aluno vai desenvolvendo o estudo de maneira sistematizada, formando um crescimento contnuo.

    Organize-se, abra mo do suprfluo, do desnecessrio, otimize o tempo e veja o quanto seu estudo vai aumentar. 4. Estudar as matrias bases de maneira aprofundada.

    Veja s, de conhecimento comum, que existe um ncleo bsico de disciplinas nos concursos pblicos. Em outras palavras, em regra, qualquer que seja o seu concurso ele sempre conter questes sobre direito administrativo, direito constitucional, lei 8112/90, lei 8666/93, lei 9784/99, bem como portugus e informtica.

    Sendo assim, indispensvel que o estudante aprofunde o estudo nestas matrias que compem o ncleo duro de qualquer concurso pblico.

    Ento, faz-se imprescindvel que o estudante estude, estude, volte a estudar, revise, revise e revise novamente, resolva exerccios, resolva mais e mais e mais, sobre aquela mesma matria. Faa isso at voc achar que o assunto bvio, mas no se deixe enganar por esse erro e volte a estudar, revisar e resolver exerccios sempre.

    Todos os professores e doutrinadores so unnimes em dizer que quanto mais estudam sobre determinado assunto, sempre chegam concluso de que precisam estudar mais, muito mais... ento no seja voc a nica pessoa a ter certeza que sabe tudo. Seja humilde, leia novos livros, faa novos exerccios, oua novos professores e aguarde a aprovao.

    5. Ler jornais, revistas e assistir telejornais.

    To importante quanto estudar a lei seca, ler as doutrinas e as jurisprudncias ptrias ler diuturnamente jornais, revistas e assistir telejornais. saber comum que o conhecimento terico deve ser interligado e relacionado com a vivncia prtica para que consolide o aprendizado. Por exemplo, nada melhor que ler um jornal ou revista, ou ainda, assistir um telejornal para entender na prtica quais so as atribuies de uma Comisso Parlamentar de Inqurito. 6. Fazer revises peridicas.

    Os atletas profissionais repetem um mesmo exerccio infinitas vezes, Diego Hyplito repete o mesmo movimento vrias e vrias vezes no mesmo dia, a semana toda, o ms todo e at vrios anos seguidos, mesmo j sabendo o movimento de cor e salteado, para se chegar perfeio.

    Ento, transpire, esforce, estudo o mesmo assunto vrias e vrias vezes, mesmo j sabendo ele. Como diz o Prof. Uadi Lammego Bulos a cada reestudo um aprendizado e uma interpretao diferente.

    Esta prtica de repetio sistemtica, acontece com jogadores de futebol, com tenistas, com jogadores de vlei, com nadadores, enfim com todos aqueles que querem melhorar. Inclusive com voc, que quer sempre conquistar mais e mais.

    Ento, matria dada matria estudada, ou seja, a matria explanada em sala de aula deve ser estudada no mesmo dia, revisada no final de semana, reestudada todo ms.

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    Ademais, as revises, por certo, so mais abreviadas que o primeiro e aprofundado estudo, por essa razo promova, ao menos, uma grande reviso semanal, quinzenal, mensal.

    A reviso peridica, no meu entender, um dos mais importantes pontos para se obter o sucesso A APROVAO! 7. Fazer esquemas e resumos.

    Outro ponto, que contribui em muito na eficincia do estudo a elaborao de esquemas e resumos do assunto estudado.

    Eu, a ponto de comparao, sempre que fao a leitura de um assunto fao esquemas grficos de todo o assunto estudado no rodap da pgina. Pessoalmente, me ajuda a fixar a matria como tambm auxilia a reviso quando vou faz-la. 8. Ler a legislao seca.

    To importante quanto, a necessidade o aluno fazer (re)(re)(re)(re)leituras da legislao originalmente fornecida pelo legislador (www.planalto.gov.br). Oriento por site, porquanto toda e qualquer alterao posterior da lei automaticamente atualizada neste sitio eletrnico. A leitura do dispositivo legal contribui enormemente para a fixao da matria.

    Todavia, importante que se faa uma leitura inteligente, ou seja, que a faa interpretando-a, tentando buscar verdadeiramente a vontade do legislador, e mais, buscando aplic-la no dia-a-dia. Nada melhor para absorver a matria que fazer o entrelaamento da teoria com a prtica, ou seja, relacionar a lei seca com os eventos reais e corriqueiros do nosso cotidiano. 9. Alterar as fontes de ensino.

    O estudante deve organizar o estudo por uma apostila, um livro, um professor, mas quando j conhecedor do posicionamento destes instrumentos de estudo aceitar outra viso.

    O estudioso no pode se apegar a um doutrinador, um professor, um livro como sendo o dono da verdade, indispensvel que promova o rotineiro rodzio das fontes de aprendizado. 10. Ler jurisprudncias atualizadas.

    imprescindvel que o aluno esteja atento s ultimas decises dos Tribunais Superiores. comum os institutos de elaborao de provas apresentar questes relacionadas s recentes decises e importantes.

    Em verdade, bem vindo esta prtica, porquanto a prova avalia se o estudante encontra-se atento para as decises jurdicas de interesse nacional. Volto a dizer, utilizar esta pratica visa analisar a atualizao do candidato, bem como saber se o mesmo est relacionando teoria com prtica.

    Vejo ainda que jurisprudncia uma das melhores, para no dizer a melhor, formas de se concatenar a sala de aula com a realidade prtica.

    Normalmente, os concursos atentam para as principais decises dos tribunais superiores relacionados ao cargo do concurso. Por exemplo, se o concurso do TRE, normalmente a banca examinadora apresenta decises relacionadas ao TSE e ao STF, deste relacionadas ao direito constitucional eleitoral.

    Se o concurso do executivo federal, ou ainda da OAB, a banca tende a apresentar questes relacionadas s ultimas decises importantes do STJ e do STF.

    E para fazer este estudo jurisprudencial nada melhor que voc, estudante, fazer o cadastro no sistema push de cada tribunal, sendo STJ (www.stj.jus.br), STF (www.stf.jus.br).

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    11. Fazer exerccios periodicamente.

    Outra importante forma de estudo a resoluo de exerccios, mas relevante ressaltar que a mesma deve ser utilizada aps o estudo da matria, para servir como forma de avaliao do estudo promovido.

    Ademais, este estudo deve ser feito sem qualquer tipo de consulta, ou seja, deve-se resolver os exerccios sem fazer qualquer tipo de exame s anotaes, aos livros, bem como ao gabarito.

    Durante a resoluo dos exerccios escreva na questo, quais foram as dvidas surgidas. Desta feita, quando da correo da prova fica fcil conferir os pontos que precisam ser melhorados.

    Acho tambm relevante colocar a justificativa de cada alternativa, assim voc entende a questo e ainda promove o grande estudo de reviso.

    Outro ponto importante para se estudar por exerccios o cansao, a fadiga e o stress mental. Explico, estando o estudante cansado da leitura dos livros e apostilas e no mais conseguindo se concentrar, o melhor promover os estudos por meio da resoluo de exerccios. 12. Sempre relacionar a teoria com a prtica.

    Como dito antes, faa sempre conexo da teoria com a prtica. E notrio o fato das bancas examinadoras, nos ltimos tempos, buscarem cada vez mais o entrelaamento da prtica com teoria.

    J no basta saber a teoria, de nada ela serve se o estudante no consegue aplic-la no dia-a-dia.

    Por isso, volto a repetir, no deixe de estudar jurisprudncias. 13. No ter pressa para aprender.

    De nada adianta o desespero para querer estudar tudo ao mesmo tempo. Estudo gradativo, estudo evoluo, estudo conquista... aos poucos. Conhecimento vai se agregando aos poucos, paulatinamente e progressivamente.

    Se voc no promoveu um estudo diuturno e por longo tempo, no adianta querer descontar o tempo perdido e querer estudar tudo de uma s vez. Primeiro porque voc no tem estrutura fsico-mental para tanto, ou seja, vai cansar rpido e no mais vai conseguir se concentrar, segundo porque muitas matrias s podem ser aprendidas se o estudante j tiver um conhecimento prvio e bsico de outro assunto.

    Ento, promova um estudo crescente e continuo. Costumo apresentar o seguinte exemplo. Se voc nunca fez corridas, mas hoje resolve querer participar de maratonas (corridas de rua), mesmo que tenha essa vontade, esse desejo no conseguir. E a resposta simples, para fazer uma maratona voc precisa de algo mais que pura vontade, precisa de grande preparo fsico, o qual s se ganha com o tempo, com o treino rotineiro, peridico e progressivamente maior e mais intenso. S assim, depois de meses e at anos de treinamento conseguir participar de maratonas. 14. Esteja atento para seu nvel de conhecimento.

    Outro ponto importante a ser analisado seu nvel de conhecimento, ou seja, se voc est iniciando o estudo, se seu saber prvio do assunto ainda incipiente opte por comear o estudo em algum livro ou apostila que esteja no mesmo nvel de seu conhecimento.

    Se voc iniciar o estudo de alguma disciplina por meio de um livro extremamente profundo e terico ter grandes dificuldades para apreender o assunto. Ento se esta iniciando o aprendizado faa uso de um livro didtico e simples, doutra banda, se j possui um conhecimento bsico sobre o tema opte por um recurso mais profundo e sistematizado que agregue novos conhecimentos.

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    Desta feita, seja sincero com voc, adapte seu estudo ao seu conhecimento. E bons estudos! 15. Descanse.

    Fazendo todo o exposto e indo de encontro ao seu limite fsico-mental, descanse.

    Saiba achar seu limite, no pare antes e nem pare depois. No utilize a desculpa do cansao para parar os estudos. natural seu

    prprio corpo expressar esgotamento, porquanto melhor descansar, divertir, ficar sossegado a estudar, esforar, ultrapassar os limites, em sendo assim no desista no primeiro cansao, ultrapasse-o... v mais, v mais um pouco... fora, coragem... mas saiba que todo esforo tem um limite e quando chegar neste. Pare, relaxe e descanse.

    Recarregue as energias, desligue completamente dos estudos, faa uma viagem, faa compras, coma chocolate (rsrs), no faa nada s durma, enfim faa aquilo que te renove as energias.

    16. O sucesso sempre chegar.

    Obter resultados excelentes significa fazer escolhas do que deve ser feito - escolher o que fazer corresponde tambm a escolher o que deve ser abandonado - e, em cada uma das escolhas, partir para a luta da obteno dos resultados esperados.

    Obter resultados esperados no significa obter de imediato esses resultados, mas ter a persistncia e a determinao para perseguir os resultados que se deseja obter, e aprender com o que der errado, em cada uma das tentativas que resultarem insucesso.

    Este componente do sucesso exige tanto a inspirao da escolha do que deve ser tentado e feito, como a transpirao do empenho na obteno do resultado esperado, desejado e necessrio.

    Os resultados no podem ser aleatrios, mas sim fazer parte de um todo coerente, previamente planejado, e que encaminham, se dirijam, quando somados, ao alvo que voc se props a atingir em seu plano original.

    Os resultados excelentes, encadeados e somados, representam algo planejado, perseguido e significativo para o que voc se props.

    Tenha a certeza de uma verdade: o sucesso sempre estar dentro de voc. A sua determinao, a sua vontade e a sua persistncia que permitiro voc alcanar o sucesso.

    "Sucesso era alcanar qualquer coisa que voc tivesse se proposto a fazer. voc quem deve definir o que , e isso no pode ser determinado por mais ningum. O sucesso no , certamente, o comumente definido por sociedades mercantis como a acumulao de riqueza. Se a riqueza acompanhar o seu sucesso, timo. Mas o dinheiro em si no medida de sucesso".

    Talvez voc tenha feito tudo o que podia para alcanar seu objetivo, entretanto obstculos fora de seu controle o impediram de alcan-lo. O tempo pode te impedir de chegar ao cume da montanha, o clima econmico pode de impedir de alcanar outro objetivo. Mas voc ainda pode se considerar bem-sucedido se deu tudo o que tinha por aquilo, e se aprendeu alguma coisa no processo. Perceba, no uma definio fcil, mas tambm no impossvel. sobre traar um objetivo e se conectar de forma completa para chegar at ele". 17. Persevere, NO DESISTA NUNCA.

    Nunca se afaste de seus sonhos. Porque se eles forem, voc continuara vivendo, mas ter deixado de existir. Mark Twain

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    Nunca deixe que lhe digam que no vale a pena acreditar nos sonhos que se tm ou que os seus planos nunca vo dar certo ou que voc nunca vais ser algum... Renato Russo

    O futuro pertence queles que acreditam na beleza de seus sonhos. Elleanor Roosevelt

    "Tudo pode acontecer no melhor dos mundos possveis". Assim, diz Dr Panglos personagem do famoso conto de Voltaire Cndido. No sei, se vivo no melhor dos mundos, mas que tudo pode acontecer no tenho dvidas. engraado, como a vida da gente d voltas, tudo acaba ajeitando-se como naquela msica dos Tits que diz "... O acaso vai me proteger enquanto eu andar distrado...".

    Acredite, lute, deixe que falem, no fundo todas as pessoas que lhe julgam gostariam de ser exatamente como voc, mas infelizmente no detm a coragem suficiente para assumir os riscos e as conseqncias dos atos que anseiam.

    Por isso produza, crie e recrie no fique com vergonha, medo ou insegurana perante os desafios da vida, arrisque-se no tenha medo do novo.

    Todas as vezes em que voc se encontrar com medo ou inseguro em relao ao desconhecido, lembre-se daquele daquela pessoa muito inteligente e que esta semrpe a realiza planos "infalveis" nos sbado e domingo, mas que na segunda-feira no consegue nem esbo-los em um papel, tudo por medo de ousar, arriscar.

    J dissera shakespeare "No espere que lhe mandem flores", plante seu jardim enfeite sua alma e voc ver o quanto capaz.

    Eu termino, agora com palavras minhas, dizendo o seguinte, olhe o seu passado e o seu futuro com olhos otimistas. Esclareo o que vem a ser olhos otimistas.

    Olhe para traz no para reclamar dos insucessos, das perdas e das decepes, mas sim para visualizar o quanto cresceu e conquistou, mesmo no sofrimento, e, olhe para frente no para ver o quanto ainda tem que caminhar, mas sim para ver o quanto vai crescer, conquistar, ser feliz e realizar-se.

    Ento, bons estudos e SUCESSO!

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    1. NOES INTRODUTRIAS 1.1. Estado, Sociedade, Direito e Direito Administrativo

    A evoluo dos interesses tutelados pelo Estado encontra-se em premente expanso, posto que o Poder Pblico esta cada dia mais atuante na proteo do maior nmero de interesses da populao, tais como: no incio do sculo XX, valorizava essencialmente, os direitos e garantias do indivduo, hoje alm destes tambm os direitos fundamentais (direito vida, integridade fsica, pensamento, locomoo, polticos, votar e ser votado, formao de partidos sociais (trabalho, moradia bem de famlia, tributos sade, previdncia) e por fim os direitos de terceira e quarta gerao (direito ao meio ambiente, lazer, consumidor).

    Alm destes direitos e garantias o Estado moderno atenta para o campo econmico externo, decorrente da globalizao (reduo de barreiras alfandegrias, formao de blocos econmicos). No campo econmico interno o Estado tambm direciona o mercado (interferncia no sistema econmico, taxas de juros), mas mantendo o principio da iniciativa privada e do mercado.

    O Direito Administrativo o ramo do direito que trata dos preceitos que norteiam a estrutura e o funcionamento da Administrao Pblica, a qual integra a organizao estatal. Ento o modo de ser e de atuar do Estado e os seus valores refletem diretamente nos conceitos e institutos do Direito Administrativo, por isso que a melhor compreenso deste ramo encontra-se nos aspectos fundamentais do Estado, precipuamente na Constituio do pas.

    Diante desta ntima relao entre o Estado e o Direito Administrativo que reside a advertncia de inmeros doutrinadores acerca da aplicao indiscriminada de inmeros tpicos estrangeiros no administrativismo brasileiro. Ex. Contrato de Gesto: administrao direta e pessoas da Administrao Indireta. Arrestado do direito francs esta reforma administrativa busca celeridade. Agncias reguladoras, alado do direito norte-americano, e outro exemplo so as PPPs (Parcerias Pblico Privado) modelo copiado do direito europeu. 1.2. Evoluo do Estado e do Direito Administrativo 1.2.1. Estado absolutista

    O Estado absolutista (sculo XVIII) definia toda a vida social que estava sob seu controle, realizando profunda e opressiva intromisso na vida dos indivduos. Nestes Estados totalitrios, tanto o Direito Administrativo quanto o Constitucional, padeceram de severas limitaes, porquanto o poder encontrava-se centralizado exclusivamente na vontade daqueles que o detm, o Absolutista. Sendo assim, o Direito Administrativo, durante o Estado Absolutista nada mais era do que um Direito repressor como alguns, ainda hoje o reconhecem, e no como um direito democrtico visando os interesses coletivos.

    Neste perodo histrico o Estado era o criador do ordenamento jurdico, todavia no se submetia a ele, estando assim o soberano com poderes ilimitados e insuscetveis de qualquer controle interno ou externo.

    Durante o Estado Absolutista visualizava-se a existncia do Estado de Polcia em que se impunha de modo ilimitado, quaisquer obrigaes ou restries s atividades dos particulares, produzindo por conseqncia a inexistncia de direitos individuais contra o Estado.

    1.2.2. Estado Democrtico e de Direito

    Contracenando com este quadro de absolutismo estatal surge o Estado de Direito, em que o Estado encontra-se subjugado a uma ordem jurdica para realizar suas atividades, sujeitando, ento, a este regramento no apenas os cidados, mas tambm o prprio Estado e desta maneira contrapondo-se essencialmente ao Estado de Polcia.

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    neste contexto que nasce o direito administrativo. Veja quo necessrio faz-se a exteriorizao das palavras do notvel administrativista goiano Fabrcio Motta1 para ensinar o tema:

    O Direito Administrativo surgiu, sabe-se, no cenrio das chamadas revolues liberais (ou burguesas), como um misto de prticas e normas que deveria submeter a Administrao a uma disciplina mais rigorosa, intentando conter os abusos verificados no antigo regime. Apesar da singularidade de cada processo revolucionrio, costuma merecer ateno principal a Revoluo Francesa, em razo de sua ligao mais direta com o nascimento e a consolidao do Direito Administrativo (chamado continental e oposto, inicialmente, quele que foi concebido mais tardiamente nos moldes do common law, com ntida inspirao inglesa e americana). O fato que todos os processos revolucionrios contriburam, em maior ou menor medida, para o estabelecimento de caractersticas do chamado Estado de Direito, emergente com distintas notas aps tais processos. Esta nova realidade poltico-jurdica nasceu como reao s profundas

    opresses impostas e intromisses na vida dos sditos do absolutismo, predominantemente no sculo XIX, por meio do Estado Liberal ou Estado Abstencionista, pretendendo distanciar o Estado da relao social, econmica e religiosa dos indivduos, garantindo assim a independncia da sociedade s injunes do Estado. Seguindo esta premissa, o modelo liberal resultou em um Estado com o mnimo de funes.

    A primeira fase do Estado de Direito costuma ser denominada de Estado Liberal, caracterizando um perodo em que o Estado foi incumbido, primordialmente, de defender a liberdade, a igualdade formal e a propriedade dos indivduos. Em razo da memria ento recente das prticas verificadas no Estado absoluto francs, a maior preocupao reinante no perodo era com a limitao da interferncia do Estado nos direitos individuais2. (...) O princpio da legalidade decorrncia lgica do Estado Liberal (primeira manifestao do que costuma se denominar Estado de Direito) e liga-se diretamente separao de poderes. O princpio em questo ganha relevo no momento de combate s antigas e pessoalistas prticas do absolutismo, trazendo em seu mago o desejo de garantia, a certeza jurdica e o controle do poder do soberano. Ao relembrar que o direito pblico todo foi erguido sob as slidas bases do princpio da legalidade3 (...). Veja uma matria que bem exterioriza o sentimento e os direitos oriundos

    de um Estado de Direito. 14 de julho: Revoluo Francesa Relembrada Mais do que Liberdade e Igualdade. Hora de marchar rumo Fraternidade. Eis um dos apelos de Norberto Bobbio no belo livro O Futuro da Democracia. Com inspirao, hora de evocar a Revoluo Francesa, neste 14 de julho, dia que se converteu em comemorao nacional francesa, mas, de algum modo, pertence humanidade. Recordamos a tomada da Bastilha, em 1789. Em protesto forte contra o regime monrquico e contra a forte crise econmica (inclusive grave desabastecimento), o povo foi s ruas, invadiu o Htel des Invalides, tomou as armas e marchou rumo Bastilha, fortaleza real, na qual estavam poucos prisioneiros (apenas 7), que foram imediatamente libertados. O povo apanhou as armas ali depositadas e celebrou a vitria de alto valor simblico sobre o Antigo Regime, dando incio Revoluo Francesa. J, em 26 de agosto de 1789, aprovada pela Assemblia Nacional, teramos a clebre Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, que afirmou, entre outros pontos decisivos para a cultura jurdica, que os homens nascem e permanecem livres e iguais perante a lei. Ainda: o objetivo de toda associao poltica a conservao dos direitos naturais e imprescritveis do homem. A liberdade consiste em fazer tudo que no perturbe a outrem e a lei s tem o direito de proibir aquelas aes que prejudiquem a sociedade. Mais: tudo quanto no estiver impedido por lei no pode ser proibido. A lei expresso de vontade geral. Ningum pode ser acusado, preso, nem detido, seno nos casos determinados pela lei. A lei s deve estabelecer as penas estritas e evidentemente necessrias. Todo homem presumido inocente, at que tenha sido declarado culpado. Ningum deve

    1 MOTTA, Fabrcio, Funo normativa da Administrao Pblica. Belo Horizonte: Frum, 2007. Pg. 21. 2 MOTTA, 2007. Pg. 22. 3 MOTTA, 2007, pg. 31 e 32.

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    ser molestado por suas opinies, desde que as suas manifestaes no prejudiquem a ordem pblica. Todo o cidado pode falar, escrever, imprimir livremente, embora deva responder pelos abusos dessa liberdade. A garantia dos direitos do homem e do cidado necessita de fora pblica. Para a manuteno dessa fora, uma contribuio comum indispensvel. Os cidados possuem o direito de constatar por si mesmo ou por seus representantes, a necessidade de tal contribuio pblica. A sociedade tem o direito de pedir contas a todo agente pblico. Toda sociedade na qual a garantia dos direitos no assegurada, nem a separao dos poderes estabelecida, no tem Constituio. Finalmente, consagra: ningum ser privado da propriedade, se no for por necessidade pblica, legalmente constatada, sob a condio de justa e prvia indenizao4.

    Todavia, este exemplo de Estado (liberal) no atendia a plenitude de anseios

    da populao, porquanto a simples forma de escolha dos representantes do povo e os aspectos de formao do Estado no garantem a efetividade da democracia, porquanto a populao necessitava de um maior amparo, assistncia e proteo por parte do Estado.

    Como diz Motta, o instrumental jurdico cunhado no Estado Liberal, contudo, no adequado para a Administrao Pblica atual uma Administrao vinculada efetividade dos direitos fundamentais, qual se impem tarefas mais amplas, da qual se exigem resultados e que se v obrigada a intervir na atividade econmica privada e na prestao de novos servios pblicos, tudo isso sob uma implacvel diretriz de eficcia5.

    Para alcanar este desiderato, a partir da dcada de 50 inicia-se a preocupao por uma democracia mais completa, a qual abarca desde a eleio dos representantes, como tambm, o modo pelo qual so tomadas e executadas as decises deste mesmo Estado.

    Sendo assim, este Estado democrtico de direito, d idia de governo do povo para o povo, associado formao do governo e escolha dos governantes. Consolidada esta democratizao o que se busca, neste momento, a imposio efetiva da mesma, qual seja, a aplicao da democracia na prtica, englobando, como j dito, o modo como as decises so tomadas e executadas, tendo como fim precpuo sempre o interesse pblico.

    Neste tomo, com a aproximao das concepes polticas e administrativas com as vontades dos direitos dos cidados passa-se a existir a verdadeira democracia administrativa, a qual pode ser includa na chamada democracia de funcionamento ou operacional.

    O Brasil est adotando normas e medidas que efetive esta democracia administrativa, isso porque, o carter democrtico de um Estado deve repercutir de maneira plena em todos os setores estatais.

    A nobre doutrinadora Odete Medauar nos ensina que: A expresso Estado de direito pode levar a entender que a mera existncia de uma Constituio e de um conjunto de normas, de contedo qualquer, permite qualificar um Estado como de direito. Na verdade, hoje, a concepo de Estado de direito liga-se a um contexto de valores e idia de que o direito no se resume na regra escrita. Seus elementos bsicos so os seguintes: sujeio do poder pblico lei e ao direito (legalidade); declarao e garantia dos direitos fundamentais; funcionamento de juzos e tribunais protetores dos direitos dos indivduos; criao e execuo do direito como ordenamento destinado justia e paz social6. Continua a nobre doutrinadora dizendo que:

    4 Matria veiculada na revista eletrnica notadez no dia 14 de julho de 2006. Endereo eletrnico: (http://www.notadez.com.br/content/noticias.asp?id=28044) 5 MOTTA, 2007, pg. 42. 6 Medauar, Odete. Direito Administrativo Moderno. 10 edio. So Paulo. Editora Revista dos Tribunais, 2006.

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    O Direito administrativo vincula-se concepo de Estado de direito, justamente porque fixa normas para as atividades da Administrao, que um dos setores do Estado. Somente sob inspirao da idia de Estado de direito seria possvel fixar preceitos que protegem direitos dos indivduos, perante a Administrao, limitando o poder das autoridades. Nestes termos, fcil concluir que Estado de Direito no consubstancia

    necessariamente em um efetivo Estado Democrtico, mas a existncia deste obrigatoriamente exige a presena do Direito Administrativo no nterim daquele. Ou seja, a verdadeira democracia s se consubstancia com a presena efetiva do Direito Administrativo, que o instrumento de exteriorizao do interesse pblico. 1.2.3. Do Estado Social Reforma Administrativa

    Este novo modelo estatal surgiu, essencialmente, como forma de efetivar alm dos termos democrtico e de direito tambm as funes de assistncia e integrao social, cumprindo assim os dispositivos constitucionais que exigem Justia e Direitos Sociais.

    Este novo modelo estatal surgiu, principalmente na segunda metade do sculo XX, quando o Estado passou a ter profundas interferncias nos setores econmicos e sociais da coletividade. Atuando no mbito econmico (limitando o livre comrcio, a taxa de juros...), ampliando as funes sociais e assistenciais. Tudo isso levou a mquina administrativa a crescer em quantidade e complexidade.

    A Constituio Federal de 1988 no menciona a expresso Estado Social, mas irretocvel a essa preocupao e esta produz reflexos na atividade da Administrao e nos institutos do direito administrativo. A Administrao passa a suportar funes assistencialistas e integralistas cumprindo as exigncias de justia e direitos sociais declarados na Lei Maior, ocorrendo ento, uma interdependncia sempre mais forte entre a atuao administrativa e as necessidades da populao.

    No Brasil ps-democratizao, o Direito Administrativo ganhou amplitude considervel, decorrente da interferncia maior da administrao em toda a sociedade, e desta com a administrao e no cenrio jurdico, por conseqncia, reacenderam os debates, colocando este ramo entre os mais importantes na atualidade jurdica brasileira.

    Surgiram inmeras entidades e associaes privadas que pressionam os poderes estatais defendendo interesses prprios, as quais tambm exigem fiscalizao.

    Tais transformaes atenuam a distncia entre o Estado e a sociedade, crescendo as inter-relaes, obrigando a Administrao a relacionar-se de modo mais intenso com o entorno social.

    Tudo isto leva a concluir que o Direito Administrativo adquire maior relevncia no cenrio jurdico proporcionalmente nas sociedades democrticas, globalizadas e modernas.

    medida que ampliaram as funes do Estado aumentaram as atividades da Administrao, hoje o Estado possui dimenses gigantescas tornando fundamental e indispensvel na vida da coletividade.

    O Estado hoje fator condicionante de grande parte das relaes econmicas e sociais dos indivduos, com a responsabilidade, sobretudo, de buscar meios para a efetivao dos direitos assegurados pela Constituio. Tudo isto resulta numa enorme variedade e complexidade das atribuies a serem exercidas.

    Entretanto, no basta exercer uma grande quantidade de atribuies, indispensvel que as exera com qualidade, para tanto o Estado deu incio processo de modernizao da administrao pblica. Nesta modernizao enfatizou a eficincia, a qualidade, a reduo de gastos, a transparncia publicidade, dentre outros quesitos que tambm contribuem para atender com qualidade o interesse pblico.

    Odete Medauar apresenta um rol de medidas necessrias para desencadear o contnuo processo de reforma, in ipsis litteris:

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    a) modelos organizacionais com menos graus hierrquicos, menos chefias, mas cada qual com mais poder de deciso; b) desconcentrao e descentralizao, para conferir poder de deciso a escales hierrquicos inferiores ou setores locais; c) eliminao de superposio de rgos com atribuies semelhantes; d) reduo drstica dos cargos em comisso; e) aplicao rigorosa da exigncia de concurso publico para investidura em cargo, funo e emprego pblico; f) treinamento e reciclagem constante dos servidores pblicos; g) instituio de carreiras, em todas as funes, com avaliao verdadeira de mrito; h) reduo drstica de exigncias de papis e documentos inteis; i) implantao de controle de resultados e de gesto.7

    1.2.4. Separao dos Poderes

    As bases ideolgicas do Direito Administrativo so as mesmas fontes inspiradoras do Estado de Direito. No Brasil, o Estado de Direito encontra-se estampado segundo o pensamento de Rousseau e de Montesquieu.

    Jean-Jacques Rousseau firmou o pensamento da igualdade de todos os homens e de que todos so livres. Assim ningum teria direito de comandar ningum. A concepo de Rousseau admitia que todos os homens devessem estar no Poder por serem os verdadeiros titulares. Ante a impossibilidade, compunha uma formula substitutiva, a representao. a democracia representativa, em que os homens que assumem o Poder o tm na condio de representantes escolhidos pelos demais.

    Charles-Louis de Secondat, Baro de La Brde e de Montesquieu, por outro lado, anotou que todo aquele que detm o Poder tende a abusar dele e que o Poder vai at onde encontra limites. Com estas premissas conclui que o nico que pode deter o Poder o prprio Poder. Ento fracionou quem faz as leis, no as executa nem as julga, aquele que julga, no as faz nem as executa e aquele que executa, nem as faz nem julga. Esta idia surgiu como reao aos poderes plenos dos monarcas, significando o freio ao poder e garantia dos direitos individuais.

    Esta separao dos poderes um dos pressupostos da existncia do Direito Administrativo, pois, se a Administrao no existisse separada dos outros poderes do Estado, dificilmente poderia existir um direito especfico que disciplinasse sua atuao.

    A concepo idealizada no sculo XIX previa a elaborao de leis gerais e impessoais pelo parlamento representado pelo povo, a execuo das mesmas pelo executivo e o controle da observncia das leis e dos direitos dos indivduos por um judicirio independente. Existia ento uma supremacia do legislativo sobre os demais poderes, porque daquele poder eram escolhidos pelo povo e os representantes do demais continuavam indicados pelo monarca.

    No Brasil, atualmente, o executivo tambm eleito pelo povo diretamente no mais existindo, portanto a supremacia do legislativo.

    Hoje, esta separao dos poderes foi adaptada realidade poltico-institucional (no mais estanque).

    Frente a este relativismo da tripartio dos poderes temos, dentre tantos outros exemplos, o executivo legislando (decreto, resolues, etc), o legislativo julgando (Senado Federal julgando o Presidente da Repblica em crimes de responsabilidade).

    1.2.5. Direito pblico e privado

    O Direito dividido, inicialmente, em dois grandes ramos: Direito Pblico e Direito Privado, consoante a sua destinao, no com relao sua elaborao; Direito Privado se ocupa dos interesses privados, regulando relaes entre particulares. Governado pela autonomia da vontade, em que vige o princpio fundamental de que as partes elegem as finalidades que querem alcanar desde que estas ou os meios no

    7 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 10 edio. Ed. Revista dos Tribunais. SP.

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    sejam proibidos pelo Direito. Interferncia do Poder Estatal, relativizando-o. Cdigo do Consumidor.

    Direito Pblico se ocupa dos interesses da Sociedade como um todo, interesses pblicos, atingindo apenas reflexamente os interesses individuais. Sendo um dever jurdico inescusvel de atendimento do interesse pblico. No h espao para a autonomia da vontade. Se subdivide em Interno e Externo. Direito Pblico Interno visa a regular, precipuamente, os interesses estatais e sociais, cuidando reflexamente da conduta individual internamente: constitucional, administrativo, tributrio, penal, processual, trabalho, eleitoral, dentre outros.

    Por sua vez, Direito Pblico Externo destina-se a reger as relaes entre os Estados Soberanos. Ex. Legislaes internacionais e Tratados Mercosul.

    O Direito Administrativo ento um ramo do Direito Pblico Interno, ocupando de uma das funes do Estado, qual seja a administrativa. 1.2.6. Sistemas administrativos

    Sistema administrativo ou sistema de controle jurisdicional da Administrao o regime adotado pelo Estado para o controle dos atos administrativos ilegais ou ilegtimos, praticados pelo Poder Pblico. 1.2.6.1. Sistema administrativo francs

    Em nossos tempos, apesar de no existir um sistema absolutamente compacto e independente, dois sistemas se contrapem e determinam as bases de todos os demais sistemas administrativos existentes: FRANCS, OU CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO o qual resultou do acirramento entre a Monarquia e o Parlamento. Neste sistema os tribunais (juzes indicados pelo monarca) no poderiam invalidar decises administrativas, proferidas pelo Tribunal do Estado, as quais produziam coisa julgada. 1.2.6.2. Sistema administrativo ingls e norte-americano

    SISTEMA JUDICIRIO OU INGLS modernamente denominado sistema de controle judicial. Toda controvrsia, litgio ou questo entre particular e a Administrao resolve-se perante o Poder Judicirio, que o nico competente para proferir decises com autoridade final e conclusiva. Sendo assim, neste sistema as decises administrativas no produzem coisa julgada, porquanto a qualquer tempo pode-se buscar o amparo do Poder Judicirio. 1.2.6.3. Sistema administrativo brasileiro

    O Brasil adotou este ltimo sistema, sistema da jurisdio nica, no qual para a correo judicial dos atos administrativos ou para remover a resistncia dos particulares s atividades pblicas a Administrao e os administrados dispem dos mesmos meios processuais admitidos pelo Direito Comum, e recorrero ao mesmo Poder Judicirio uno e nico que decide os litgios de Direito Privado e de Direito Pblico, esta proteo encontra-se limpidamente estipulada, em nossa Carta Maior, no artigo 5, XXXV.

    Veja um julgado sobre o tema: 3. "O julgamento de recurso administrativo torna vinculante para a Administrao seu pronunciamento decisrio e atribui definitividade ao ato apreciado em ltima instncia. Da por diante, imodificvel pela prpria Administrao e s o Judicirio poder reapreci-lo e dizer de sua legitimidade" (Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 18 edio, p. 142). (...) 5. Assim, diante da existncia de apelao e de reexame necessrio, como no caso em julgamento, prevalece a deciso do rgo superior, que produz coisa julgada administrativa, vinculante do rgo inferior. TRF - PRIMEIRA REGIO. Classe: AG - AGRAVO DE INSTRUMENTO 9601212515. Processo: 9601212515 UF: DF rgo Julgador: PRIMEIRA TURMA. Data da deciso: 17/11/1998

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    Documento: TRF100070707 DJ DATA: 10/12/1998 PAGINA: 80. Relator: JUIZ ALOSIO PALMEIRA. Corrobora com este entendimento as sbias palavras do doutrinador Edmir

    Netto de Arajo, quando diz que o Direito Administrativo brasileiro, na verdade, comea a tomar seus contornos atuais com a Repblica, a partir de 1889. Nosso direito, com influencias europias (Frana, Itlia) e mesmo norte-americanas, adapta-se ao fato de ter sido constituda uma repblica federativa presidencialista, nos moldes dos Estados Unidos, com o monoplio jurisdicional do Judicirio (jurisdio una norte-americana) que levou supresso da jurisdio administrativa, j ento pouco existente no Brasil8.

    2. DIREITO ADMINISTRATIVO

    2.1. Origem e evoluo histrica do Direito Administrativo um recente ramo do Direito. O impulso decisivo para a formao do Direito Administrativo foi dado pela

    teoria da separao dos poderes desenvolvida por Montesquieu em 1748, a qual foi acolhida universalmente pelos Estados de Direito. At ento o absolutismo reinante e todos os poderes nas mos do Soberano no permitiam reconhecer direitos aos sditos. Dominava a vontade do monarca.

    As concepes poltico-institucionais que afloraram, no sculo XIX, propiciaram o surgimento de normas norteadoras do exerccio dos poderes estatais, pois tinham clara conotao de limitao e controle do poder e de garantia dos direitos individuais.

    Na Frana, aps a Revoluo de 1789, a tripartio das funes do Estado ensejou a especializao das atividades do governo e a independncia dos rgos que as executavam. Da surgiu a necessidade de julgamento dos atos da Administrao ativa. Inicialmente ficou a cargo do Parlamento, posteriormente reconheceu a convenincia de desligar funes polticas das judiciais. Num estgio subseqente foram criados, a par dos tribunais judiciais os administrativos. Assim, surgiu, a Justia Administrativa, e como corolrio lgico, foi estruturando um Direito especfico da Administrao e dos administrados, cuidando de suas relaes recprocas. Era o advento do Direito Administrativo.

    No Brasil, (o Direito Administrativo no atrasou muito cronologicamente das demais naes) em 1851 foi criada esta cadeira nos cursos jurdicos existentes, sob forte e quase exclusiva influncia do direito francs. Com a implantao da Repblica continuaram os estudos sistematizados do D.A., agora sob a influncia do Direito Pblico norte-americano. 2.2. Conceito e objeto do Direito Administrativo

    Veja a definio produzida por alguns doutrinadores nacionais consagrados. Celso Antnio Bandeira de Mello ensina que o Direito Administrativo o

    ramo do direito pblico que disciplina a funo administrativa e os rgos que a exercem9.

    Odete Medauar doutrina que o Direito Administrativo o conjunto de normas e princpios que regem a atuao da Administrao Pblica10.

    O consagrado professor Hely Lopes Meirelles doutrina que o Direito Administrativo o conjunto harmnico de princpios jurdicos (significa a sistematizao de normas doutrinrias, indicando o carter cientfico da disciplina) que regem os rgos, os agentes (indica que ordena a estrutura e o pessoal do servio pblico) e as atividades pblicas (atos praticados na qualidade de Administrao

    8 ARAJO, Edmir Netto de. Curso de direito administrativo, 3 edio. So Paulo: Saraiva, 2007, pg. 18. 9 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros, 2005, pg. 37. 10 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, pg. 33.

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    Pblica e no quando atua na condio de igualdade com o particular) tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado (delimitao excluindo a atividade estatal abstrata legislativa, indireta judicial e a mediata ao social do Estado. Tudo porque no cabe ao direito administrativo declarar quais os fins do Estado)11.

    O Direito Administrativo disciplina apenas as atividades e os rgos estatais ou a eles assemelhados para o eficiente funcionamento da Administrao Pblica no seu aspecto dinmico, prtico, eficiente, relegando para o Direito Constitucional a parte esttica, estrutural. 2.3. Interpretao do Direito Administrativo

    A diversidade de seu objeto, a natureza especfica de suas normas, os fins sociais a que elas se dirigem, o interesse pblico que elas visam sempre tutelar exigem regras prprias de interpretao e aplicao das leis, atos e contratos administrativos.

    Utiliza analogicamente as regras de Direito Privado que lhe forem aplicveis, considerando necessariamente trs pressupostos. 2.3.1. Desigualdade Jurdica entre a administrao e os administrados

    O direito privado pugna pela igualdade das partes na relao jurdica, o direito pblico assenta na supremacia do Poder Pblico sobre os cidados, dada a prevalncia dos interesses coletivos sobre os individuais. Dessa desigualdade originria resultam inegveis privilgios e prerrogativas para o Poder Pblico.

    2.3.2. Presuno de legitimidade dos atos da administrao

    Presuno relativa. Acompanha toda a atividade pblica, dispensando a administrao da prova de legitimidade de seus atos. Caber ao particular provar que a Administrao praticou o ato fora ou alm do permitido por lei, com ilegalidade flagrante ou dissimulada sob a forma de abuso ou desvio de poder.

    2.3.3. A necessidade de Poderes discricionrios

    Esses poderes no podem ser recusados ao administrador pblico, embora deva ser interpretados restritivamente quando colidam com os direitos individuais dos administrados. Reconhecida a existncia legal da discricionariedade administrativa, cumpre ao intrprete e aplicador da lei delimitar seu campo de atuao . A finalidade pblica, o bem comum, o interesse da comunidade que demarca o poder discricionrio. Extravasando desses lindes passa-se para o arbtrio, por excesso ou desvio de poder.

    2.3.4. Aplicao supletiva das normas de direito privado

    Afora estas regras privadas do Direito Pblico admite-se a utilizao dos mtodos interpretativos do Direito Civil (LICC arts. 1 a 6) que a lei de todos, quando estabelece princpios gerais para aplicao do Direito. Estes princpios so traslada por via analgica, ou seja, por fora da compreenso e no por extenso. A analogia permissvel a que permite aplicar no campo do Direito Pblico norma civilista no prevista em seu esprito. Porquanto a interpretao extensiva a que estende o entendimento do Direito Privado, no expresso no texto administrativo, nem compreendido no seu esprito. 2.4. Regime jurdico administrativo

    Uma disciplina s autnoma quando possui um conjunto sistematizado de princpios e normas. Assim ocorre com o Direito Administrativo, o qual possui princpios

    11 MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006, pg. 40 e 41.

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    que lhe so peculiares e lhe conferem uma unidade lgica e racional, compondo, portanto um sistema ou regime denominado jurdico-administrativo.

    Este conjunto sistematizado de princpios e normas o Direito Administrativo subjetivo e a execuo da administrao o Direito Administrativo objetivo.

    Com grande sabedoria os doutrinadores Maria Sylvia Zanella Di Pietro e Celso Antnio Bandeira de Mello ensinam que o nosso regime jurdico administrativo brasileiro se estrutura da seguinte maneira, vejamos: 2.4.1 Segundo a doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro

    A expresso regime-jurdico administrativo reservada para compor o conjunto de traos, conotaes que tipificam, explicam o Direito Administrativo. Basicamente pode-se dizer que o regime administrativo resume-se a duas palavras apenas PRERROGATIVAS e SUJEIES.

    Para esta doutrinadora, aquelas so: a auto-executoriedade, a auto-tutela, o poder de expropriar, o de requisitar bens e servios, de ocupar temporariamente o imvel alheio, o de instituir servido, o de aplicar sanes administrativas, o de alterar e rescindir unilateralmente os contratos, o de impor medidas de policia.

    As sujeies so: a observncia da finalidade pblica, dos princpios da moralidade administrativa e da legalidade, da obrigatoriedade de dar publicidade aos atos administrativos, a realizao de concursos pblicos e concorrncias pblicas. 2.4.2 Segundo o doutrinador Celso Antnio Bandeira de Mello12

    Celso Antnio Bandeira de Mello leciona sobre o regime pblico administrativo ensinando que o mesmo se constri sobre dois princpios basilares, sendo: supremacia do interesse pblico sobre o privado e indisponibilidade, pela administrao, dos interesses pblicos. 2.4.2.1. Supremacia do interesse pblico sobre o privado.

    Para Celso Antnio este um dos pilares do Direito Administrativo, bem como do prprio Estado, o qual proclama a superioridade do interesse da coletividade sobre o interesse do particular, em outras palavras, a verticalidade da relao entre o pblico e o privado.

    Esta desigual relao faz-se indispensvel para que o Estado possa gerir os interesses pblicos colocados em confronto com o particular, como, por exemplo, aplicao de atos unilaterais (multas, embargos, declarao de desapropriao), sobre os particulares. Atos estes investidos da presuno de legitimidade ou veracidade.

    No entender deste doutrinador esta supremacia o princpio geral de Direito, inerente a qualquer sociedade. a prpria condio de sua existncia, assim no se radica em dispositivo especfico algum da CF, ainda que inmeros exemplifiquem: funo social da propriedade, do meio ambiente, dentre outros.

    Por tudo isso, fcil concluir que se trata de verdadeiro axioma reconhecvel no moderno direito pblico, o qual proclama a superioridade do interesse da coletividade, firmando a prevalncia dele sobre a do particular, como condio, at mesmo, da sobrevivncia e asseguramento deste ltimo, este princpio o motivo da desigualdade jurdica entre a Administrao e os administrados.

    Entretanto, o prprio doutrinador ressalta que esta supremacia deve ser utilizada, pelo Estado, apenas nos casos revestidos de interesse pblico primrio, no cabendo sua aplicao aos casos de interesses secundrios. Veja as palavras do mestre:

    12 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo, 20 edio. So Paulo, Malheiros Editores, 2005. pg. 58 e seguintes.

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    Tambm assim melhor se compreender a distino corrente da doutrina italiana entre interesses pblicos ou interesses primrios que so os interesses da coletividade como um todo e interesses secundrios, que o Estado (pelo s fato de ser sujeito de direitos) poderia ter como qualquer outra pessoa, isto , independentemente de sua qualidade de servidor de interesses de terceiros: os da coletividade. Poderia, portanto, ter o interesse secundrio de resistir ao pagamento de indenizaes, ainda que procedentes, ou de denegar pretenses bem-fundadas que os administrados lhe fizessem, ou de cobrar tributos ou tarifas por valores exagerados. Estaria, por tal modo, defendo interesses apenas seus, enquanto pessoa, enquanto entidade animada do propsito de despender o mnimo de recursos e abarrotar-se deles ao mximo. No estaria, entretanto, atendendo ao interesse pblico, ao interesse primrio, isto , quele que a lei aponta como sendo o interesse da coletividade: o da observncia da ordem jurdica estabelecida a ttulo de bem curar o interesse de todos. Por isso os interesses secundrios no so atendveis seno quando coincidirem com interesses primrios, nicos que podem ser perseguidos por quem axiomaticamente os encarna e representa. Percebe-se, pois, que a Administrao no pode proceder com a mesma desenvoltura e liberdade com que agem os particulares, ocupados na defesa das prprias convenincias, sob pena de trair sua misso prpria e sua prpria razo de existir. Em face do exposto, fcil ver-se que as prerrogativas inerentes supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado s podem ser manejadas legitimamente para o alcance de interesse pblicos13. Grifo nosso.

    2.4.2.2. Indisponibilidade, pela Administrao, dos interesses pblicos.

    Significa dizer que os interesses qualificados como prprio da coletividade interesses primrios no se encontram livre disposio do administrador, por serem inapropriveis. O prprio rgo administrativo que os representa no tem disponibilidade sobre eles.

    Continua Celso Antnio a lecionar que o necessrio afirmar que na administrao pblica os bens e os interesses no se acham entregues livre disposio da vontade do administrador, mas sim vinculao, dos mesmos, finalidade definida pelo ordenamento legal.

    3. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO 3.1. Noes gerais

    Segundo o doutrinador Bandeira de Mello princpio o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia, exatamente por definir lgica e racionalidade ao sistema normativo, no que lhe confere tnica e lhe d sentido harmnico14.

    Tais mandamentos administrativos tm duas finalidades precpuas: orientar o Administrador Pblico e garantir a boa administrao para os administrados.

    O art. 37 da CF elenca os princpios da Administrao: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Ademais, a Lei 9784/99 apresenta no seu artigo 2 os seguintes princpios: legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse e eficincia. Soma-se a todos estes outros reconhecidos pela doutrina dominante: auto-tutela, continuidade, auto-executoriedade, presuno de legitimidade, especialidade, hierarquia, e responsabilidade objetiva.

    3.2. Princpio da legalidade

    Citam-se inmeros dispositivos legais que versam sobre o presente princpio, mas vamos a alguns expressos na Constituio Federal: art. 37; art. 5 II e XXXV; e, art. 84, IV.

    Este princpio determina que os agentes pblicos esto, quando da prtica de seus atos funcionais, vinculados aos mandamentos do ordenamento legal, bem

    13 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Idem, pg. 61. 14 MELLO, Celso Antnio Bandeira de Mello.

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    como s exigncias do bem comum deles no podendo se afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso15.

    O administrador tem a sua atividade sujeita aos ditames da lei e no a vontades e interpretaes pessoais. Viver num Estado de Direito estar vinculado ao ordenamento legal, devendo se sujeitar a ele tanto o administrado como tambm os administrados pblicos.

    Continua ensinando adiante, o mestre Hely Lopes Meirelles, que na administrao pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Sendo assim, enquanto ao administrao particular licito fazer tudo que a lei no probe, Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza.

    3.3. Princpio da Impessoalidade

    Disciplina constitucional: art. 37, caput e art. 37, 1. Segundo o professor Hely Lopes Meirelles impessoalidade sinnimo de

    finalidade, nestes termos ser impessoal simplesmente buscar o fim legal, ou seja, o interesse pblico.

    Mas, alm desta viso defendida pelo Prof. Hely pode-se estend-la e relacionar este princpio com outras vertentes. Vejamos:

    Teoria da finalidade, relacionado atuao da Administrao. Dirige-se consecuo do bem comum, do interesse da coletividade.

    Teoria do rgo significa que os atos administrativos so imputveis no ao servidor que os pratica, mas sim ao rgo ou entidade da Administrao Pblica, porquanto aquele atua em nome da Administrao de forma totalmente vinculada lei.

    Em outras palavras o agente o instrumento da administrao. Por isso, o 1 do art. 37 da Constituio Federal veda que conste nome, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridade ou servidores pblicos em publicidade de atos, programas, obras, servios, e campanhas em rgos pblicos. Veja julgado do Supremo Tribunal Federal.

    O Tribunal julgou parcialmente procedente pedido formulado em ao direta ajuizada pelo Procurador-Geral da Repblica contra diversos artigos inseridos na Constituio do Estado do Cear. Quanto ao art. 20, V, que veda ao Estado e aos Municpios atribuir nome de pessoa viva a avenida, praa, rua, logradouro, ponte, reservatrio de gua, viaduto, praa de esporte, biblioteca, hospital, maternidade, edifcio pblico, auditrios, cidades e salas de aula, o Tribunal, julgou o pedido improcedente, por reput-lo compatvel com o princpio da impessoalidade (CF, art. 37, caput e 1). ADI 307/CE, rel. Min. Eros Grau, 13.2.2008. (ADI-307).

    Teoria do funcionrio de fato quando se reconhece validade aos atos

    praticados por funcionrio irregularmente investido no cargo ou funo, sob o fundamento de que os atos so do rgo e no do agente pblico.

    Vejamos alguns julgados sobre o princpio em anlise. PROCEDIMENTO LICITATRIO. VINCULAO AO EDITAL. PRINCPIO DA LEGALIDADE E IMPESSOALIDADE. (...) 3. O princpio da impessoalidade obsta que critrios subjetivos ou anti-isonmicos influam na escolha dos candidatos exercentes da prestao de servios pblicos. 4. A impessoalidade opera-se pro populo, impedindo discriminaes, e contra o administrador, ao vedar-lhe a contratao dirigida intuitu personae. Ministro relator: LUIZ FUX. STJ - 22/03/2005.

    15 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 32 edio. Editora Malheiros, So Paulo 2006. pg. 87.

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    3.4. Princpio da Moralidade Disciplina normativa: art. 37, 4, art. 5 LXXIII e art. 85, V, tudo da

    Constituio Federal. o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da

    Administrao, ou seja, inferida dos princpios e normas que regem o regime jurdico da Administrao Pblica.

    Este princpio est ligado ao conceito de bom administrador, constituindo-se junto com a legalidade e a finalidade, em pressupostos de validade da atividade pblica, tornando-a legtima.

    Na Constituio Federal se depara com este princpio em vrios dispositivos, tais como: art. 5 LXXIII (Ao Popular), art. 37, 4 (punies) e art. 85, V (ao de improbidade administrativa crimes de responsabilidade).

    A Lei 8429/92 inseriu, nos casos de improbidade administrativa, condutas que no implicam necessariamente locupletamento de carter financeiro ou material.

    Enquanto, para muitos, os princpios moralidade e probidade se confundem, em verdade no plano do direito positivo a probidade administrativa se revela mais ampla, porquanto implica no respeito e observncia prpria moralidade e tambm legalidade.

    Esta afirmao coaduna com a Lei 8429/92 vez que so classificados como atos mprobos os atos que importem em enriquecimento ilcito, os que causam prejuzo ao errio e tambm aqueles que atentem contra os princpios da administrao pblica (legalidade, impessoalidade, moralidade, dentre outros). Assim, no caso concreto, improbidade um gnero que possuem, dentre tantas espcies, a moralidade.

    MANDADO DE SEGURANA. NEPOTISMO. CARGO EM COMISSO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCPIO DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA. A proibio do preenchimento de cargos em comisso por cnjuges e parentes de servidores pblicos medida que homenageia e concretiza o princpio da moralidade administrativa, o qual deve nortear toda a Administrao Pblica, em qualquer esfera do poder. Mandado de segurana denegado. Origem: STF - Supremo Tribunal Federal. Relator: Joaquim Barbosa. Classe: MS - MANDADO DE SEGURANA. Processo: 23780. UF: MA MARANHO. Data da publicao: DJ 03-03-2006.

    3.5. Princpio da Publicidade Disciplina constitucional - Art. 5 XXXIII. Publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio

    de seus efeitos externos. A publicidade no requisito formativo do ato requisito de eficcia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensam para sua exeqibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. CELSO LAFER pondera que numa democracia a visibilidade e a publicidade do poder so ingredientes bsicos, posto que permitem um importante mecanismo de controle ex parte populi da conduta dos governantes...

    Um dos desdobramentos desse princpio encontra-se no inc. XXXIII do art. 5, que reconhece a todos o direito de receber, dos rgos pblicos, informaes do seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral. O preceito bem claro: o acesso a informaes provindas dos rgos pblicos incide no somente sobre matrias de interesse do prprio indivduo, mas tambm sobre matrias de interesse coletivo e geral.

    A ressalva mencionada no final do inciso: aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado, situaes essas pouco freqentes. Outro preservao dos direitos declarados inviolveis, inc. X do art. 5, sigilo dos pronturios mdicos, de processos disciplinares (para quem no for sujeito do Processo) antes de deciso final.

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    Informa externamente sobre a ocorrncia do ato administrativo, servindo para o seu controle externo, abrange toda atuao estatal, conferindo transparncia mesma. A relevncia deste princpio recai sobre o instrumento que permite o controle social e judicial dos atos administrativos.

    DIREITO ADMINISTRATIVO. PRINCPIO DA PUBLICIDADE. - A regra geral de que os atos administrativos devem sempre observar o princpio da publicidade, o qual pode ser sopesado nas hipteses legalmente previstas por aplicao do postulado da proporcionalidade, todavia mediante necessria justificativa. Ausncia de justificativa no caso. Apelao improvida. Origem: TRIBUNAL - QUARTA REGIO. Classe: AMS - APELAO EM MANDADO DE SEGURANA Processo: 200171000336357 UF: RS rgo Julgador: TERCEIRA TURMA. Relatora: MARCIANE BONZANINI. Data da deciso: 24/08/2004 Documento: TRF400099201. Fonte: DJU DATA:15/09/2004 PGINA: 681. CERTIDES A SEREM FORNECIDAS PELOS ORGOS PUBLICOS. DIREITO LIQUIDO E CERTO. 1. A TODO CIDADO ASSISTE CONSTITUCIONALMENTE O DIREITO LIQUIDO E CERTO DE OBTENO DE CERTIDO JUNTO AS REPARTIES PUBLICAS, PARA DEFESA DE DIREITOS. 2. A EXPEDIO, PELOS ORGOS PUBLICOS, DE CERTIDES AOS INTERESSADOS, DERIVA DO PRINCIPIO DA PUBLICIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS, E IMPOSTA PELA LEI MAIOR EM SEU ART. 153, PARG. 35 (CF/69). TRF - PRIMEIRA REGIO. Classe: REO - REMESSA EX-OFFICIO 8901254077. Processo: 8901254077 UF: MA rgo Julgador: QUARTA TURMA. Relator: JUIZ NELSON GOMES DA SILVA. Data da deciso: 14/2/1990 Documento: TRF100002284. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. ENSINO SUPERIOR. VESTIBULAR. CANDIDATO REPROVADO NA PROVA DE REDAO. AUSNCIA DE FUNDAMENTAO. PROIBIO VISTA DA PROVA. ILEGALIDADE. I - Constitui garantia do Estado Democrtico de Direito o controle de legalidade e legitimidade dos atos da Administrao Pblica. O direito de petio aos poderes pblicos instrumentaliza essa garantia, cabendo Autoridade Pblica tornar vivel o acesso a informaes necessrias ao seu exerccio. II - O concurso pblico deve desenvolver-se com obedincia ao princpio da publicidade (art. 37 da Constituio), garantindo-se ao candidato participante o direito ao fornecimento de certides, esclarecimento de situaes de seu interesse pessoal e obteno de cpias de suas provas e demais elementos do certame, para defesa de direitos, ainda quando j no seja possvel sua aprovao. TRF - PRIMEIRA REGIO. Classe: REOMS - REMESSA EX OFFICIO EM MANDADO DE SEGURANA 200332000014438. Processo: 200332000014438 UF: AM rgo Julgador: SEXTA TURMA. Data da deciso: 17/10/2005 Documento: TRF10223059. Fonte DJ DATA:13/02/2006 PAGINA:96. Relator(a) JUIZ FEDERAL CARLOS AUGUSTO PIRES BRANDO (CONV.) MANDADO DE SEGURANA. CONSTITUIO FEDERAL, ARTIGO 5O, INCISOS X E LX, ARTIGO 93, INCISO IX. SIGILO DOS AUTOS. VIOLAO INTIMIDADE. INOCORRNCIA. ARTIGO 792 E PARGRAFO 1 DO CDIGO DE PROCESSO PENAL. ARTIGO 155 DO CDIGO DE PROCESSO CIVIL. LEI COMPLEMENTAR N. 105/100. INAPLICABILIDADE. PRINCPIO DA PRESUNO. OFENSA. INEXISTNCIA. SEGURANA DENEGADA. 1. Vigora em nosso ordenamento jurdico, o princpio da publicidade dos atos processuais, prprio do processo do tipo acusatrio, pelo que o conhecimento a respeito da instaurao da ao penal no pode, em princpio, ficar restrito somente s partes envolvidas, mas deve alcanar a comunidade. 2. A regra geral a da publicidade dos atos processuais, somente sendo admitida a restrio quando presentes razes autorizadoras, consistentes na violao da intimidade ou se o interesse pblico assim o determinar. Constituio Federal, artigo 5O, incisos X e LX, artigo 93, inciso IX. 3. A violao intimidade a redundar em necessidade da imposio do sigilo dos autos aquela que afeta a esfera privada das pessoas, assim entendida como aquela que engloba sua vida domstica, seus segredos pessoais e profissionais, suas relaes familiares e afetivas, o conhecimento acerca de suas contas bancrias, suas declaraes fiscais. 4. A mera existncia do processo, bem como a sua divulgao, por si s, no gera ofensa intimidade, especialmente porque, no bojo dos autos, no so tratadas questes que pudessem ser enquadradas na esfera da intimidade do impetrante. (...)

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    6. (...) a decretao do segredo de justia, exige a presena de interesse pblico ou, ento, a ocorrncia de fatos que digam respeito a casamento, filiao, separao de cnjuges, converso em divrcio, alimentos e guarda de menores, o que no se verifica na espcie. 7. O sigilo no pode ser imposto como forma de impedir o livre exerccio da imprensa ou o trabalho dos jornalistas, mas sim para assegurar o bom andamento das investigaes, sob pena de tornar a regra da publicidade, uma verdadeira exceo, violadora da nossa Lei Maior, que assegura a liberdade de imprensa, o direito livre informao, bem como o direito de expresso. 8. O princpio da presuno de inocncia, como norma basilar do processo penal, no exclui a liberdade de informar dos meios de comunicao, mas exige destes a adoo de cautelas e reserva na divulgao dos atos judiciais. 9. No havendo notcias da ocorrncia de excessos por parte da imprensa, que leve a considerar o impetrante culpado, antes de eventual deciso condenatria definitiva, no h que se falar em ofensa ao apontado princpio. 10. Inexistncia nos autos de informaes de natureza fiscal ou mesmo bancria, justificadoras do decreto de sigilo nos termos da Lei Complementar n. 105/1001. 11. Inaplicabilidade da hiptese prevista no art. 5, inc. LX, e art. 93, X, da Constituio Federal, tampouco das normas infra-constitucionais que impem o sigilo do processo-criminal. 12. Segurana denegada. TRF - TERCEIRA REGIO. Classe: MS 256719. Processo: 200403000085409 UF: SP rgo Julgador: PRIMEIRA SEO. Fonte DJU DATA:09/09/2005 PGINA: 503. Relator(a) JUIZA SUZANA CAMARGO

    3.6. Princpio da Eficincia

    Disciplina constitucional: art. 37, caput da CF/88; art. 41, 1 III da CF/88; art. 247 da CF/88. Alado condio de princpio constitucional expresso por meio da E.C. 19/98.

    Este princpio revela a grande preocupao com o resultado prtico da administrao pblica o que, alis, o fim primeiro e ltimo de todo o Estado e, conseqentemente, da Administrao pblica, sob pena de esta se tornar uma burocracia intil.

    Este princpio impe ao agente pblico o dever de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional, bem como determina Administrao pblica a obrigao de exigir, sempre, resultados positivos para o servio pblico e atendimento satisfatrio das necessidades da comunidade e de seus membros16.

    o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exige-se resultados positivos para o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

    A eficincia do servio prestado pela Administrao Pblica , pois, atualmente um princpio basilar que deve ser obedecido, devendo o Estado atingir os fins a que se prope, mormente, o alcance do bem comum da coletividade administrativa.

    Eficincia liga-se idia de ao, para produzir resultado de modo rpido e preciso. Associado Administrao Pblica, o princpio da eficincia determina que a Administrao deve agir de modo rpido, preciso e com o menor custo possvel, para produzir resultados que satisfaam as necessidades da populao.

    Como exemplo de aplicao concreta deste princpio tem-se a situao na qual o servidor pblico passa por avaliaes peridicas, podendo, ainda que estvel, perder o cargo, se no lograr xito em tais avaliaes (art. 41, 1, III da CF, EC. 19/98). In verbis:

    Art. 41. So estveis aps trs anos de efetivo exerccio os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso pblico. (...)

    16 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 32 edio. Editora Malheiros, So Paulo 2006. pg. 96.

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    III - mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa.

    No af de tornar a mquina administrativa mais gil e eficiente a

    administrao tem proposto os contratos de gesto, as agncias autnomas, etc. Deve sempre interpretar-se que este princpio no sacrifica, em

    momento algum, o princpio da legalidade, ambos devem se conciliar.

    3.7. Princpio da Finalidade Impe Administrao Pblica o dever de sempre atuar colimando o

    atingimento de um dado fim desejado pela lei, o bem comum, a tutela do interesse pblico.

    O fim visado, ento, d legitimidade ao ato administrativo, sendo que a busca de finalidade no querida pelo legislador conduz a um abuso de poder na modalidade desvio de finalidade.

    RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA - SINDICATO LIBERDADE SINDICAL - CONTRIBUIO VOLUNTRIA - ATO ADMINISTRATIVO DETERMINANDO A SUSPENSO DOS DESCONTOS DE CONTRIBUIO EM FOLHA DE PAGAMENTO - DESVIO DE FINALIDADE - ATO ABUSIVO - CUNHO EMINENTEMENTE POLTICO - DIREITO LQUIDO E CERTO - INOBSERVNCIA DOS PRINCPIOS DA MORALIDADE, FINALIDADE E LIBERDADE SINDICAL. 1. Ainda que a lei estadual d ampla margem discricionria autoridade administrativa para retirar a consignao em folha de pagamento da contribuio voluntria devida pelos filiados do Sindicato, impossvel assim proceder por revidao estritamente poltica. 2. Ocorre desvio de poder e, portanto, invalidade, quando o agente serve-se de um ato para satisfazer finalidade alheia natureza do ato utilizado. 3. Nenhum ato totalmente discricionrio, pois ser sempre vinculado, ao menos no que diz respeito, ao fim e competncia. 4. Ato abusivo que vai de encontro ao princpio da moralidade, impessoalidade e liberdade sindical, vistos nos arts. 37 e 8, inciso I, da Constituio Federal, bem como art. 2, item I, da Conveno 98 da OIT, ex vi do art. 5, 2, da Constituio Federal. 5. Direito lquido e certo configurado. Recurso ordinrio conhecido e provido, para anular o ato coator. STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA. Classe: ROMS - RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA 17081. Relator: Humberto Martins. Processo: 200301698540 UF: PE. rgo Julgador: SEGUNDA TURMA. DJ DATA:09/03/2007 PGINA:297. Data da deciso: 27/02/2007 Documento: STJ000734440.

    Esse princpio deve ser entendido, tambm, para excluir a promoo pessoal

    de autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF, art.37, 1).

    3.8. Princpio da Razoabilidade e Proporcionalidade

    Originrio do direito administrativo, o princpio da proporcionalidade

    tradicionalmente sempre esteve relacionado atuao e limitao do Poder Executivo, como medida de legitimidade para as restries administrativas liberdade individual impostas no exerccio do Poder de Polcia. Posteriormente, este princpio migrou para o Direito Constitucional, onde alm de possibilitar sua aplicao autnoma, atua tambm como uma mxima informadora de todos os demais princpios, os quais devem ser aplicados de forma proporcional.

    o princpio que probe os excessos; objetiva aferir a compatibilidade entre meios e fins, de modo a evitar restries desnecessrias ou abusivas por parte da Administrao, que lesione os direitos fundamentais. Encontrado expresso no artigo 2, caput e inciso VI da lei n. 9784/99.

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    Celso Antnio Bandeira de Mello ensina que o ato administrativo desarrazoado fere a finalidade da lei, e, em sendo assim, ilegtimo, por conseqncia deve ser anulado pelo Poder Judicirio17.

    Apesar de alguns autores traarem uma distino entre princpio da razoabilidade e princpio da proporcionalidade, via de regra, os dois termos so utilizados indistintamente. No obstante, possvel verificar que razoabilidade mais utilizado por autores anglo-saxes, por encontrar-se mais ligado ao direito costumeiro, enquanto autores de origem germnica preferem proporcionalidade, direito positivado.

    Celso Antnio tambm corrobora este entendimento, porquanto entende que a proporcionalidade nada mais do que uma faceta da razoabilidade, tanto que possui a mesma matriz constitucional18.

    Este princpio serve como um parmetro de valorao dos atos do poder pblico, segundo os critrios de justia. Em sntese de vrios autores, Lus Roberto Barroso19 afirma que razovel o que seja conforme razo, supondo equilbrio, moderao e harmonia; o que no seja arbitrrio, caprichoso; o que corresponda ao sendo comum, aos valores vigentes em dado momento ou lugar.

    O autor faz uma distino entre razoabilidade interna e razoabilidade externa. A primeira seria aquela aferida dentro da lei, ligada existncia de uma relao racional e proporcional entre seus motivos, meios e fins. J a razoabilidade externa seria a adequao da norma aos meios e fins admitidos e preconizados pelo texto constitucional.

    3.8.1. Subprincpios

    O princpio da proporcionalidade costuma ser dividido em trs subprincpios: adequao, necessidade (ou exigibilidade) e proporcionalidade em sentido estrito.

    H uma adequao entre meios e fins, quando as medidas adotadas so aptas para se alcanar os objetivos almejados. Este controle apresenta maiores dificuldades quando se refere finalidade das leis, em razo da liberdade de conformao do legislador.

    A necessidade tambm conhecida como princpio da menor ingerncia possvel ou proibio de excesso significa que o meio utilizado para se atingir um determinado fim deve ser o menos oneroso possvel. Assim, a lei poder ser declarada inconstitucional, quando for possvel constatar, de forma inequvoca, a existncia de outra medida que seja adequada e menos onerosa.

    A proporcionalidade em sentido estrito est vinculada verificao da relao custo-benefcio da medida, aferida por meio de uma ponderao entre os danos causados e os resultados a serem obtidos. A interferncia na esfera dos direitos dos cidados s ser justificvel se o benefcio trazido for maior que o nus imposto. Neste caso, meio e fim so equacionados mediante um juzo de ponderao, para que sejam pesadas as desvantagens do meio em relao s vantagens do fim.

    Em resumo sumrio, Lus Roberto Barroso, afirma que:

    o princpio da razoabilidade permite ao Judicirio invalidar atos legislativos ou administrativos quando: a) no haja adequao entre o fim perseguido e o instrumento empregado (adequao); b) a medida no seja exigvel ou necessria, havendo meio alternativo menos gravoso para chegar ao mesmo resultado (necessidade/vedao do excesso); c) no haja proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, o que se perde com a medida de maior relevo do que aquilo que se ganha (proporcionalidade em sentido estrito)20.

    Veja alguns julgados sobre o tema:

    17 BANDEIRA DE MELLO, pg. 98. 18 BANDEIRA DE MELLO, pg. 100. 19 BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. Ed. Saraiva, So Paulo 2004. 20 BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio: fundamentos de uma dogmtica constitucional transformadora. So Paulo: Saraiva, 2004. pg. 373.

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    DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO FEDERAL. DEMISSO. DIRIAS INDEVIDAMENTE PERCEBIDAS E SOMENTE RESTITUDAS APS O INCIO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE. APLICAO. RECURSO ESPECIAL CONHECIDO E IMPROVIDO. 1. Na aplicao de penalidade, deve a Administrao observar o princpio da proporcionalidade em sentido amplo: "exigncia de adequao da medida restritiva ao fim ditado pela prpria lei; necessidade da restrio para garantir a efetividade do direito e a proporcionalidade em sentido estrito, pela qual se pondera a relao entre a carga de restrio e o resultado" (Suzana de Toledo Barros). 2. Hiptese em que se mostra desproporcional a aplicao da pena de demisso parte recorrida, servidora pblica com mais de vinte e um anos de servio e sem antecedentes disciplinares, por ter, indevidamente, recebido cerca de mil e duzentos reais a ttulo de dirias sem ter feito a correspondente viagem a servio, tendo em vista que efetuou a restituio da referida quantia aps o incio do processo administrativo disciplinar. (STJ - RESP 866612. Relator: Min. Arnaldo Esteves Lima. Data da deciso:25/10/2007. Publicao: DJ de 17/12/2007, p. 305). A punio administrativa h de se nortear, porm, segundo o princpio da proporcionalidade, no se ajustando espcie a pena de demisso, ante a insignificncia da conduta do agente, no universo amplo das irregularidades apuradas, em seu todo, consideradas as peculiaridades da espcie. (STJ - MS 7983/DF. Relator: Ministro HLIO QUAGLIA BARBOSA. Data do Julgamento: 23/02/2005. Data da Publicao: DJ 30.03.2005 p. 131 Na imposio de pena disciplinar, deve a autoridade observar o princpio da proporcionalidade, pondo em confronto a gravidade da falta, o dano causado ao servio pblico, o grau de responsabilidade de servidor e os seus antecedentes funcionais de modo a demonstrar a justeza da sano. (STJ - MS 8106/DF. Relator: Ministro VICENTE LEAL. Data do Julgamento: 09/10/2002. Data da Publicao: DJ 28.10.2002 p. 216)

    3.9. Princpio da Motivao Fundamentao constitucional: art. 93, X, da CF. Motivao o dever de explicitar as razes fticas e jurdicas que

    conduziram o agente pblico a tomar certa deciso. A obrigatoriedade de apresentar a motivao dos atos se impe tanto aos

    vinculados como tambm aos discricionrios. Veja o que impe a Lei 4.717/65, que regula a ao popular:

    Art. 2. So nulos os atos lesivos ao patrimnio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de: a) incompetncia; b) vcio de forma; c) ilegalidade do objeto; d) inexistncia dos motivos; e) desvio de finalidade. Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade observa-se-o as seguintes normas: (...) d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido. Grifo nosso. Veja que a lei clara em impor a necessidade de existir(em) o(s) motivo(s),

    mas no basta. necessrio, ainda, que o(s) motivo(s) tenha(m) pertinncia com o objeto produzido, ou seja, que exista obrigatoriamente um correto liame de ligao entre o motivo e o objeto. Fato este denominado de Teoria dos Motivos Determinantes.

    Faz-se importante, ainda, diferenciar motivo de motivao. Aquele se subsume aos pressupostos fticos e jurdicos analisados de forma objetiva e isolada. Esta a articulao, explicao dos motivos, que demonstra a necessidade da execuo do ato administrativo.

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    A motivao deve ser prvia prtica do ato, sob pena de ser utilizada para justificar a prtica de ato ilegal.

    A principal razo para se exigir a motivao dos atos administrativos praticados permitir o controle dos mesmos pelo Poder Judicirio. Abstrai-se facilmente, ento, que este princpio base da tripartio aclarada por Montesquieu.

    ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAO. IBAMA. RECURSO ADMINISTRATIVO. DEVIDO PROCESSO LEGAL. 1- SO NULOS OS ATOS PRATICADOS PELA AUTORIDADE ADMINISTRATIVA, POSTO QUE NO SE ENCONTRAM DEVIDAMENTE FUDAMENTADOS. CERTO QUE TANTO NOS ATOS ADMINISTRATIVOS DISCRICIONRIOS, COMO NOS VINCULADOS OU REGRADOS, COMO A SITUAO FOCALIZADA QUE IMPLICOU EM DECISO ADMINISTRATIVA E QUE IMPORTOU EM ATIVIDADE DE JURISDIO, INAFASTVEL O DEVER DE MOTIVAR, EIS QUE O ATO DEVE ESTAR BALIZADO PELA LEI, DE SORTE A COMPELIR O ADMINISTRADOR DEMONSTRAO DE QUE O MESMO EST EM CONSONNCIA AOS PRESSUPOSTOS DE DIREITO E DE FATO, PARA A EFICCIA E VALIDEZ DO ATO. TRIBUNAL - TERCEIRA REGIO. Classe: AMS - APELAO EM MANDADO DE SEGURANA 163210. Relatora: JUIZA VERA LUCIA JUCOVSKY. Processo: 95030415799 UF: MS rgo Julgador: SEGUNDA TURMA. Data da deciso: 14/03/2000 Documento: TRF300050761. Fonte: DJU DATA:24/05/2000 PGINA: 320. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. INDEFERIMENTO DE AUTORIZAO PARA FUNCIONAMENTO DE CURSO SUPERIOR. AUSNCIA DE MOTIVAO DO ATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. 1. A margem de liberdade de escolha da convenincia e oportunidade, conferida Administrao Pblica, na prtica de atos discricionrios, no a dispensa do