ANÁLISE DE CLUSTERS OBTIDOS COM A
RELAÇÃO CARGA TRIBUTÁRIA E IDH
João Alberto Neves dos Santos
(UFF)
Marcelo dos Santos de Oliveira
(UFF)
Resumo Há muito no Brasil, se fala que a carga tributária é alta. Entretanto, tal
afirmação nos leva a questionar se o resultado produzido pelas ações
públicas promovidas obrigatoriamente pelo Estado oferecidas à
população e financiados com os reccursos oriundos principalmente da
arrecadação tributária estão à altura do volume desta arrecadação.
As ações públicas de responsabilidade do Estado brasileiro e que serão
abordados nesta pesquisa são, prioritariamente àquelas que determinam a
ordem social considerando os fatores de longevidade, educação e renda
da população, que são baseadas na seguridade social, saúde e previdência
e assistência social; educação, cultura e desporto.
Este artigo tem como objetivo mostrar como pode ser feita a análise da
relação Craga Tributária e Índice do Desenvolvimento Humano - IDH
como forma de identificar as similaridades entre os diversos atores
econômicos públicos (estados e municípios), oferecendo um contraponto
ao critério muito utilizado de análise do volume da carga tributária que se
baseia em comparar seu volume com o PIB - Produto Interno Bruto, como
consta do próprio Relatório do “Resultado do Tesouro Nacional”
divulgado pelo Ministério da Fazenda. Este critério considera apenas a
dimensão econômica da carga tributária, desprezando a correlação entre
a performance das ações públicas de responsabilidade do Estado
colocadas à disposição da população e refletidas no seu desenvolvimento,
com as contribuições tributárias desta mesma população.
Palavras-chaves: Carga tributária. Políticas Sociais Efetivas.
Desenvolvimento humano. IDH
12 e 13 de agosto de 2011
ISSN 1984-9354
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1. Formulação da Situação Problema
1.1 Carga Tributária no Brasil
Há muito no Brasil os contribuintes dos impostos e contribuições, sejam pessoas ou
empresas, individualmente ou representados através de entidades de classe, reclamam da elevada
carga tributária. Estas sucessivas reclamações levam a questionar qual o resultado efetivo da
aplicação dessa arrecadação tributária e se a mesma tem se refletido em benefício real para a
população, caracterizado, principalmente pelas condições necessárias para o seu
desenvolvimento, como, por exemplo: saúde, previdência e assistência social; educação, cultura e
desporte; e geração de renda, por meio de políticas de distribuição.
Destaca-se que a principal fonte de financiamento das políticas públicas voltadas para o
desenvolvimento da população e definidas na Carta Magna de 1988, em seus artigos 193 ao 219
é a arrecadação tributária. Nessa direção, um desafio para os gestores públicos é o de
implementar políticas que sejam capazes de aumentar o nível do bem-estar social de sua
população com esses recursos captados.
No Brasil, a cobrança de tributos está definida na Constituição Federal de 1988 (BRASIL,
2009) em seus artigos 145 ao 162 e regulamentados pelo Código Tributário Nacional (CTN) - Lei
Complementar nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, e diversos decretos, leis e normas legais. Os
Tributos, segundo o artigo 5º do CTN (1966) são os impostos, taxas e contribuições de melhoria.
Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer
atividade estatal específica, relativa ao contribuinte, por exemplo, Imposto de Renda. Taxas são
exigências financeiras a pessoa física ou jurídica para usar certos serviços fundamentais, por
exemplo, Taxa de Incêndio. Por sua vez, Contribuição de Melhoria é o tributo cuja obrigação tem
por fato gerador uma situação que representa um benefício especial auferido pelo contribuinte,
por exemplo, em decorrência de obras públicas de que decorra valorização imobiliária.
Os impostos cobrados no Brasil, atualmente, podem ser de competência da União
(importação de produtos; exportação; renda e proventos de qualquer natureza; produtos
industrializados; operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos e valores
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mobiliários; propriedade territorial rural; e grandes fortunas), de competência dos Estados e do
Distrito Federal (transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos; operações
relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e
intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações se iniciem no exterior; e propriedade de
veículos automotores) e de competência dos Municípios e do Distrito Federal (propriedade
predial e territorial urbana; transmissão “inter vivos” a qualquer título, por ato oneroso, de bens
imóveis, por natureza ou acessão física, e de direitos reais sobre imóveis, exceto os de garantia,
bem como cessão de direitos a sua aquisição; e serviços de qualquer natureza) (CTN, 1966).
Além dos tributos, são cobrados ainda exclusivamente pela União, as contribuições sociais
destinadas ao financiamento da seguridade social. O artigo 194 da Constituição Federal
compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. O artigo
195 do mesmo dispositivo determina que a seguridade social será financiada por toda a
sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da Lei, mediante recursos provenientes dos
orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal, e dos Municípios.
Segundo pesquisa da Receita Federal do Brasil (2009), a carga tributária de um país
representa a massa de contribuição de sua população com tributos. O resultado apurado constitui
um indicador do esforço da sociedade para o financiamento das atividades do Estado. Um método
muito utilizado para a leitura do volume de arrecadação tributária, baseia-se na sua comparação
com o PIB – Produto Interno Bruto. Esta comparação considera apenas a dimensão econômica ou
quantitativa da carga tributária.
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Figura 1 – Carga Tributária do Brasil no período de 2000 a 2010
Fonte: Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário
No Brasil, o total da carga tributária apurada no ano de 2010 foi de 35,13% em relação ao
PIB. Ela permite ao governo desenvolver ações e realizar despesas, o que corresponde a uma
variável do cálculo do PIB.
1.2 IDH e Desenvolvimento Social
Aurélio Buarque de Holanda (1986), define população como o conjunto de habitantes de
um território, de um país, de uma região, de uma cidade, etc.. Para fins desta pesquisa, a
população é a demográfica, sendo que Demografia é o estudo estatístico das populações, no qual
se descrevem as características de uma coletividade (Buarque de Holanda, 1986).
Segundo o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD, 2008), o
desenvolvimento humano, mensurado através do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)
criado pelo economista paquistanês Mahbub ul Haq (1934-1998) com a colaboração do
economista indiano Amartya Sen, Prêmio Nobel de Economia em 1998, tem como objetivo
oferecer um contraponto ao Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a
dimensão econômica do desenvolvimento. O IDH, pretende medir o nível de desenvolvimento
humano a partir da renda per capita, o grau de escolaridade e a expectativa de vida de sua
população ao nascer. O PIB per capita representa o valor que cada habitante receberia caso o PIB
fosse dividido igualmente entre toda a população.
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O Brasil, segundo o “Relatório do Desenvolvimento Humano 2007/2008” do PNUD
(2008), ocupou, em 2005, a 70º posição no ranking do Índice de Desenvolvimento Humano.
O Estado é o principal articulador de políticas públicas que refletem no desenvolvimento
de sua população. Suas ações são financiadas principalmente com recursos oriundos da
arrecadação tributária. Assim, estabelecer uma correlação entre a arrecadação tributária e o grau
de desenvolvimento da população, permitiria uma leitura de dimensão qualitativa dos tributos
arrecadados, revelando a eficiência e eficácia da aplicação destes recursos em políticas públicas
implementadas pelo governo. Essa leitura tornaria possível a comparação da região analisada
com a performance de outras regiões, facilitando ações de benchmark, com vista a um melhor
direcionamento de ações governamentais voltados para o desenvolvimento da população.
Quanto mais forem eficientes e eficazes estas políticas públicas, melhor será o
aproveitamento do produto da arrecadação tributária.
A questão que se coloca é a seguinte: a associação do IDH com a Carga Tributária pode
ser utilizada como meio para medir o desenvolvimento de uma população? É certo que o IDH
possui em sua composição matemática as variáveis necessárias à comparação qualitativa
desejada. Uma vez confrontado o volume da arrecadação tributária per capita com o IDH de uma
região, será possível estabelecer comparações entre regiões para identificar quais os atores mais
efetivos na utilização da Carga Tributária? Parte-se do princípio que o estabelecimento da relação
entre IDH e Carga Tributária é adequado para que sejam criadas categorias para a criação de
agrupamentos ou clusters representados por regiões com níveis de eficiência e eficácia
semelhantes na aplicação de suas arrecadações tributárias, considerando que o IDH é um valor
suficiente para avaliar o desenvolvimento humano de determinadas regiões, de forma a poder
compará-la com outras regiões.
A figura a seguir sintetiza os impactos das políticas públicas financiadas com recursos
oriundos principalmente da arrecadação tributária, fazendo seu relacionamento com o
desenvolvimento humano.
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Seguridade Social
Saúde
Assistência Social
Segurança
Educação
Cultura e Desporto
Res
ult
ado
s d
a A
tivi
dad
e Ec
on
ôm
ica
(PIB
)
Fontes de Financiamento
Arrecadação Tributária
Longevidade
Educação
Renda
Origem das Fontes de Recursos
Fontes de Recursos
Políticas Públicas
Condições para o Desenvolvimento
Humano
Figura 2 – Origens e fontes de recursos, políticas públicas e condições para o desenvolvimento humano
Fonte: Os autores
As políticas públicas que norteiam as despesas do governo, inclusive aquelas voltadas
para investimentos e ações que promovam a educação e a longevidade, e financiadas com
recursos oriundos principalmente da arrecadação tributária, poderão influenciar diretamente no
cálculo do IDH. Assim, o aumento do Índice de Desenvolvimento Humano corresponderá ao
reflexo da eficiência e da eficácia destes investimentos na gestão pública do sistema de ensino,
cultura e desporto, do sistema de saúde, da seguridade e assistência social e do desenvolvimento
da atividade econômica.
Nessa ótica, poderemos segregar as variáveis inseridas no cálculo do IDH, classificando-
as em causas e efeitos, obtendo os seguintes resultados:
Causas Efeitos
Figura 3 – Relação de causas e efeitos das despesas do governo em políticas sociais
Fonte: Os autores
DESPESAS DO GOVERNO
EM POLÍTICAS SOCIAIS
EDUCAÇÃO
LONGEVIDADE DESENVOLVIMENTO DA
ATIVIDADE ECONÔMICA
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Existe outras formas de se avaliar o tamanho da carga tributária de uma região como já
mencionado anteriormente, como a comparação desta com o PIB, meramente quantitativa.
Existem também diversas formas de avaliar as políticas públicas, mas, em geral, tratam de
análises específicas, ou seja, sobre determinada ação isolada.
2. Objetivo
Esse artigo tem como principal objetivo apresentar os resultados da avaliação da carga
tributária dos estados do Brasil, utilizando para esse fim um método de leitura qualitativa. Esse
método poderá servir como ferramenta de avaliação, baseada na verificação da eficiência e da
eficácia da arrecadação tributária de uma região, relacionando-a aos indicadores de
desenvolvimento humano de sua população, podendo servir de base para a comparação com
aqueles apurados em outras regiões.
Além disso, o artigo se propõe a averiguar a relação existente entre a arrecadação
tributária e o desenvolvimento humano, de forma a verificar a compatibilidade entre a carga
tributária, a população demográfica e o Índice de Desenvolvimento Humano. Para isso, serão
necessários dados sobre a arrecadação tributária dos estados da federação brasileira, sobre a
população brasileira, além do conhecimento sobre a estrutura de cálculo do IDH e a
disponibilidade de dados em regiões e micro-regiões. A partir destes elementos, se compatíveis,
poderá ser desenvolvido um modelo de análise, qualitativo e regional, da carga tributária.
3. Método
O método proposto poderá ser utilizado como ferramenta para avaliação de dimensão
qualitativa do produto da arrecadação de tributos refletida no grau de desenvolvimento humano
da população, por intermédio da identificação do grupo em que uma região está localizada,
permitindo a comparação de seus resultados com o de outros grupos que congregam outras
regiões, bem como o seu posicionamento no grupo a que pertence.
Essa leitura de grupos, associada à análise da composição do IDH, poderá estabelecer o
viés em que as políticas públicas deverão ser norteadas, com foco na melhoria das condições de
vida da população, podendo servir como mais uma ferramenta do painel de bordo (KAPLAN e
NORTON, 2008) de gestores públicos, permitindo a estes, dentre outras possibilidades:
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a) Identificar regiões que se destacam pelo nível de desenvolvimento humano atingido com
a maior eficiência e eficácia da arrecadação tributária;
b) Analisar as políticas públicas que estão sendo executadas nessas regiões e que
influenciam o aumento do IDH da população, possibilitando o benchmark para uma
possível implementação destas ações em sua própria região, desde que adaptadas à sua
realidade, acelerando seu processo, por meio de experiências já vivenciadas;
c) Analisar a realidade do agrupamento em que a sua região encontra-se posicionada e de
seus demais componentes.
Os dados estatísticos utilizados neste trabalho foram disponibilizados por diversos órgãos
como: STN – Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2008), Receita Federal do Brasil (RFB,
2008), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE1, 2009; IBGE2, 2009; IBGE3, 2009;
IBGE4, 2009); Organização das Nações Unidas (ONU, 2008), Programa das Nações Unidas para
o Desenvolvimento (PNUD1, 2008; PNUD2, 2008; PNUD3, 2008; PNUD, 2009).
Este trabalho não propõe discutir a relação existente entre a carga tributária e o IDH,
utilizando essa relação como ferramenta para o desenvolvimento de um método de análise
qualitativa da efetividade das políticas públicas. A metodologia segue os seguintes passos:
3.1 Coleta de Dados
Nesse passo é feita a coleta dos dados pertinentes a cada indivíduo da população a ser
analisada. Essa população amostral pode ser composta entre os entes de cada categoria, quais
sejam: países; estados; municípios ou microregiões.
Os dados a serem coletados, necessários à realização das análises são:
Volume da arrecadação tributária;
População demográfica;
Índice de Desenvolvimento Humano.
Com estes dados, poder-se-ia construir um modelo de análise a partir do cruzamento de
dados explicitado a seguir.
3.2 Cruzamento dos Dados
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Nesse passo é feito o cruzamento dos dados obtidos, por exemplo, dados de arrecadação
tributária per capita relacionados com o IDH. Com esse cruzamento, obtém-se uma leitura, por
meio de gráfico de dispersão, do grau de eficiência e eficácia da arrecadação tributária, mediante
o confronto do volume dessa arredação com o nível mensurado de desenvolvimento da
população, ou seja, com o IDH. Essa leitura poderá viabilizar a determinação de clusters,
objetivando a segmentação das análises. A seguir, é apresentada a visualização desejada para a
apresentação do resultado do cruzamento de dados.
Figura 4 – Modelo de Gráfico de Dispersão
Fonte: Os autores
3.3 Identificação dos clusters ou agrupamentos a serem analisados
Nesse passo, para segmentação das análises obtidas nos cruzamentos de dados, serão
destacados os grupos da amostra que se encontram em situação equivalente. Os clusters serão
identificados por meio do cálculo da média aritmética do IDH e da média aritmética da
arrecadação tributária e da arrecadação tributária per capita. O critério adotado para a definição
dos clusters permite identificar os grupos que se encontram acima ou abaixo da média da
população amostral, revelando, graficamente, os entes que aplicam, com maior ou menor
eficiência e eficácia, o produto da arrecadação tributária.
IDH
Cluster
1
Cluster
2
Média
Carga Tributária
per capita
IDH
Média
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Figura 5 – Identificação dos Clusters no Gráfico de Dispersão
Fonte: Os autores
3.4 - Análise das condições determinantes para o enquadramento nos clusters
Nesse passo, serão analisadas as questões comuns e as diferenças observadas entre os
grupos categorizados nos clusters, bem como dos componentes do próprio grupo.
Cluster 1 - É composto pelos indivíduos (países, estados, municípios, microregiões) que
possuem nível do IDH acima da média, alcançado com maior eficiência e eficácia, tendo em vista
que este grupo possui volume de arrecadação tributária per capita abaixo da média analisada.
Cluster 2 – É composto pelos indivíduos que possuem nível de IDH acima da média da
população analisada. Contudo, a configuração deste grupo é menos eficiente e eficaz que a do
Cluster 1, tendo em vista que possuem volume superior de arrecadação tributária per capita.
Atenção especial deve ser dada às regiões classificadas no Cluster 2, que possuem nível de IDH
no mesmo nível das regiões classificadas no Cluster 1 o que caracteriza, neste caso, que o ente ou
indivíduo analisado não possui problema de desenvolvimento econômico, se comparado às
demais regiões analisadas, mas sim de ações públicas eficientes e eficazes capazes de elevar o
nível de desenvolvimento humano de sua população.
Cluster 3 – Realidade adversa dos demais, os indivíduos componentes do Cluster 3,
apesar de possuírem arrecadação tributária elevada, possuem um nível baixo do IDH o que
mostra claramente, ineficiência e ineficácia na utilização dos recursos obtidos com a arrecadação
tributária em ações públicas voltadas para o desenvolvimento da população. Os indivíduos
classificados nesta categoria caso não adotem políticas públicas mais eficientes e eficazes
direcionadas para o aumento do IDH, poderão ver sua arrecadação tributária se deteriorando, pois
as condições para o desenvolvimento humano são a base de sustentação da arrecadação.
Cluster 4 - É composto pelos indivíduos que possuem nível de arrecadação tributária e de
IDH abaixo da média da população analisada, o que coloca este cluster em situação desfavorável
aos demais. Esta leitura, permite identificar claramente que o ente ou indivíduo analisado, possui
Carga Tributária
per capita
Cluster
4
Cluster
3
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sérias deficiências, tanto no seu desenvolvimento econômico, quanto nas ações públicas voltadas
para o desenvolvimento humano de sua população, quando comparado aos demais clusters.
4. Resultados
4.1 Coleta de Dados
Os dados utilizados neste trabalho foram obtidos junto às seguintes fontes:
- IDH do ano de 2000 por estado brasileiro - Atlas do Desenvolvimento Humano no
Brasil (PNUD, 2009; PNUD1, 2008; PNUD3, 2008);
- População – IBGE, Censo demográfico 2000 (IBGE3, 2009; IBGE4, 2009)
- Arrecadação tributária do ano de 2008 – Secretaria do Tesouro Nacional (SNT, 2009)
Os resultados da coleta de dados estão apresentados na Tabela 1 a seguir.
Estados brasileiros Volume de Arrecadação
Arrecadação População Tributária IDH
Sigla Nomes (Ano 2008) (Ano 2000) Per Capita (Ano 2000)
DF Distrito Federal 38.355.507.701 2.051.146 18.699,55 0,844
RJ Rio de Janeiro 143.087.666.312 14.391.282 9.942,66 0,807
SP São Paulo 314.262.282.463 37.032.403 8.486,14 0,820
ES Espírito Santo 18.778.616.135 3.097.232 6.063,03 0,765
AM Amazonas 12.668.691.756 2.812.557 4.504,33 0,713
PR Paraná 38.778.401.937 9.563.458 4.054,85 0,787
RS Rio Grande do Sul 41.727.634.424 10.187.798 4.095,84 0,814
SC Santa Catarina 21.876.323.027 5.356.360 4.084,18 0,822
MG Minas Gerais 59.074.219.491 17.891.494 3.301,80 0,773
MS Mato Grosso do Sul 6.746.281.126 2.078.001 3.246,52 0,778
MT Mato Grosso 7.033.709.706 2.504.353 2.808,59 0,773
GO Goiás 14.037.176.438 5.003.228 2.805,62 0,776
PE Pernambuco 14.964.851.413 7.918.344 1.889,90 0,705
RO Rondônia 2.697.084.051 1.379.787 1.954,71 0,735
RR Roraima 604.067.103 324.397 1.862,12 0,746
BA Bahia 22.321.950.786 13.070.250 1.707,84 0,688
SE Sergipe 2.807.162.719 1.784.475 1.573,10 0,682
RN Rio Grande do Norte 4.419.709.332 2.776.782 1.591,67 0,705
TO Tocantins 1.727.440.217 1.157.098 1.492,91 0,710
AC Acre 815.984.367 557.526 1.463,58 0,697
CE Ceará 10.525.433.987 7.430.661 1.416,49 0,700
AP Amapá 724.861.850 477.032 1.519,52 0,753
PA Pará 7.745.816.391 6.192.307 1.250,88 0,723
PB Paraíba 3.794.012.762 3.443.825 1.101,69 0,661
AL Alagoas 2.981.456.465 2.822.621 1.056,27 0,649
MA Maranhão 5.315.570.481 5.651.475 940,56 0,636
PI Piauí 2.195.258.559 2.843.278 772,09 0,656
Totais 800.067.170.999 169.799.170 93.686,47 19,918
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Média aritmética 29.632.117.444 3.469,87 0,738
Fonte: IBGE1 (2009) e adaptações feitas pelos autores
Tabela 1 – Dados coletados
4.2 Cruzamento dos Dados - Arrecadação tributária per capita x IDH
A partir dos dados da tabela 1, confrontaremos a arrecadação tributária per capita dos
estados brasileiros com seus respectivos níveis de IDH, utilizando-se gráfico de dispersão. Este
gráfico apresenta a população da amostra, divididas em quatro clusters que foram obtidos com
base na média aritmética da arrecadação tributária per capita e na média aritmética do IDH,
comforme demonstrado na referida tabela.
Figura 6 – Gráfico do cruzamento de dados entre a Carga tributária per capita e o IDH
Fonte: Os autores
A Tabela 1 aliada à Figura 5 permitem a realização de uma leitura do ranking que revela a
eficiência e a eficácia da utilização da arrecadação tributária em ações voltadas para o
desenvolvimento humano. Alguns estados brasileiros possuem o custo tributário por habitante
muito altos, como o Distrito Federal, Rio de Janeiro e São Paulo, enquanto que alguns outros
estados se destacam pelo seu valor baixo, tais como: Piauí, Maranhão, Alagoas, Paraíba e Pará.
4.3 Identificação dos clusters ou agrupamentos a serem analisados
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Os clusters classificados a partir do cruzamento de dados da arrecadação tributária,
considerando a quantidade de habitantes (per capita) com o IDH, estão compostos pelos
seguintes estados brasileiros:
CLUSTERS
1 2 3 4
Goiás
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Amapá
Roraima
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Paraná
Espírito Santo
São Paulo
Rio de Janeiro
Distrito Federal
Amazonas Rondônia
Pará
Tocantins
Pernambuco
Ceará
Acre
Bahia
Sergipe
Paraíba
Piauí
Alagoas
Maranhão
Rio Grande do
Norte
Fonte: Os Autores
Tabela 2 – Tabela de clusters: Arrecadação tributária per capita x IDH
A Figura 6 apresenta o mapa do Brasil, identificando os clusters a serem analisados,
obtidos a partir do cruzamento de dados da arrecadação tributária per capita com o IDH.
Figura 7 – Mapa dos clusters (Arrecadação tributária per capita x IDH)
Fonte: Os autores
4.4 Análise das condições determinantes para o enquadramento nos clusters
Preliminarmente, faz-se emprescindível apresentar os gráficos comparativos dos estados
brasileiros com os seguintes dados:
Composição do IDH
População demográfica
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Arrecadação tributária per capita
COMPOSIÇÃO DO IDH DOS ESTADOS BRASILEIROS
0,50
0,55
0,60
0,65
0,70
0,75
0,80
0,85
0,90
0,95
1,00
MT MS GO MG RR AP DF SP RJ RS SC PR ESAM RO PE AC RN TO PA SE BA CE PB AL PI
MA
ÍNDI
CE
IDHM Renda Longevidade Educação
Figura 8 – Gráfico da composição do IDH dos estados brasileiros
Fonte: Os Autores
POPULAÇÃO DEMOGRÁFICA
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
AP RR GO MTMS
MG PR SC RS ES SP RJ DF AM RO PA TO PE CE AC BA SE PB PI ALMA RN
QUAN
TIDA
DE (1
.000
)
Figura 9 – Gráfico da populaçao demográfica
Fonte: Os Autores
Cluster 1 Cluster 2 Cluster 4 Cluster 3
Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4
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15
ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA per capita
POR ESTADO BRASILEIRO
-
2.000,00
4.000,00
6.000,00
8.000,00
10.000,00
12.000,00
14.000,00
16.000,00
18.000,00
20.000,00
AP RRGO MT MS
MG PR SC RS ES SP RJDF
AM RO PA TO PE CEAC BA SE PB PI
AL MA RNVOLU
ME
DE
AR
REC
AD
AÇ
ÃO
(R$)
Figura 10 – Gráfico da arrecadação tributária per capita por estado brasileiro
Fonte: Os Autores
Adiante, passamos a analisar as condições determinantes para o enquadramento em cada
cluster.
Cluster 1 - Está representado pelos estados brasileiros de Goiás, Mato Grosso, Mato
Grosso do Sul, Minas Gerais, Amapá e Roraima, que possuem maior eficiência e eficácia na
aplicação do produto da arrecadação tributária em ações com foco no desenvolvimento humano.
Os estados componentes deste grupo possuem um nível de IDH acima da média dos
clusters 3 e 4 obtido com uma arrecadação tributária abaixo da média dos clusters 2 e 3.
Uma característica predominante do grupo é o volume da população demográfica,
correspondente a 16,65% do total da população brasileira o que contribui para o aumento da
arrecadação tributária per capita. Verifica-se que os estados de Goiás, Mato Grosso e Mato
Grosso do Sul possuem forte produção agrícola, o que pode contribuir para um IDH Renda não
muito alto, mas na educação eles se comparam aos estados com maior carga tributária, e a
longevidade também é beneficiada pela reduzida existência das condições de geração de
violência. Por sua vez, Roraima e Amapá possuem IDH Renda maior que os estados do nordeste
Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4
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e são beneficiados pelos resultados do IDH Educação, que está no mesmo nível dos estados com
maior arrecadação tributária.
Na comparação analítica com outros clusters parece possuir considerável vantagem na
aplicação da carga tributária em ações voltadas para meloria das condições do desenvolvimento
humano.
Individualmente, em relação aos partícipes do mesmo grupo, destacam-se negativamente
os índices de longevidade e de renda da população nos Estados de Roraima e Amapá, em volume
expressivamente inferior à média do grupo. Assim, os governos deverão, prioritariamente
desenvolver esforços através da adoção de políticas públicas mais eficientes e eficazes voltadas
para o aumento da longevidade e principalmente da geração de renda para a população, com
investimentos, financeiros e/ou sociais na área de saúde; lazer; desporto; assistência social; e
fomento do desenvolvimento econômico.
Destaque positivo, nesse tipo de análise, é o desempenho do estado de Minas Gerais, que
tem uma população significativamente maior que a do estado do Rio de Janeiro (cerca de 3
milhões de habitantes a mais), porém com uma arrecadação tributária muito inferior à estado do
Rio de Janeiro, e com um IDH acima da média dos estados (0,738). Isso pode ser compatível com
as políticas públicas que estejam sendo desenvolvidas no estado de Minas Gerais e podem servir
de base para serem aplicadas em outras unidades da Federação.
Cluster 2 - Os estados brasileiros de Rio Grande do Sul, Paraná, São Paulo, Rio de
Janeiro, Distrito Federal, Santa Catarina e Espírito Santo, integrantes deste cluster, apesar de
possuírem um nível de IDH acima da média, possuem um volume consideravelmente maior de
arrecadação tributária por habitante o que pode apontar para uma menor eficiência e eficácia na
aplicação dos recursos dos tributos quando comparado com os estados classificados no Cluster 1.
O melhor nível de renda da população em relação aos estados dos demais clusters é
predominante no grupo e o melhor nível de educação do país observado nos Estados do Distrito
Federal, São Paulo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Santa Catarina são fatores positivos que
contribuem para o aumento do IDH.
Entretanto, atenção especial deverá ser dispensada pelos governos dos Estados do Distrito
Federal, São Paulo e Rio de Janeiro em ações públicas voltadas para o aumento da longevidade.
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Isso pode estar relacionado à violência urbana nesses estados, pois também nesses estados existe
uma grande concentração populacional, correspondente a 46,1 % da população brasileira, sendo
21,81% somente no Estado de São Paulo o que caracteriza também a necessidade de um grande
esforço do governo para ampliar a assistência social.
Para os Estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Paraná, a atenção dos governos
deve ser dada às ações públicas voltadas para o aumento da renda, pois ela ainda não está
adequada para a alta carga tributária desses estados. Por sua vez, no Espírito Santo verifica-se que
são necessárias ações públicas voltadas para o aumento da educação, longevidade e renda, pois
estão abaixo dos demais estados componentes do Cluster 2.
Por ocasião da exclusão do volume de habitantes da análise, ou seja, considerando apenas
os valores absolutos da carga tributária, há o deslocamento dos Estados de Santa Catarina e
Espírito Santo para o Cluster 1. Este fato é explicado porque o volume de arrecadação tributária
destes estados, isoladamente, se situam abaixo da média da população amostral. No sentido
inverso, há também a movimentação do Estado de Minas Gerais do Cluster 1, devido ao fato de
que seu volume de arrecadação tributária, isoladamente, encontra-se acima da média da
população amostral.
Cluster 3 - O único estado brasileiro classificado neste cluster foi o Amazonas, que,
apesar de possuir arrecadação tributária por habitante, acima da média dos clusters 1 e 4, possui
um IDH abaixo da média. Essa é uma situação bastante interessante, tendo em vista que sua
arrecadação de R$ 12,7 milhões é próxima à dos Estados do Ceará, Pernambuco e Goiás, porém
sua população é um pouco menor do que 3 milhões de habitantes e está altamente concentrada na
capital do estado, Manaus, conforme divulgado pelo IBGE através do Atlas do Censo
Demográfico 2000. Esta concentração pode ser explicada pela criação da Zona Franca de Manaus
(ZFM), pelo Decreto-Lei nº 288 em 1967, com o objetivo de estimular a industrialização da
cidade e sua área adjacente, bem como ampliar seu mercado de trabalho, estimulando o
desenvolvimento econômico e a geração de renda da população.
Contudo, seu IDH é desfavorecido pelo baixo índice de renda da população, comparável à
dos Estados do Acre, Tocantins e Rio Grande do Norte, tanto que, se fosse excluída a população
demográfica, considerando somente a carga tributária, o Amazonas passaria para o Cluster 4. As
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políticas públicas, que devem ser alvo prioritário do governo do Amazonas, precisam ser voltadas
para o aumento da renda da população, o que elevaria o IDH.
Verifica-se, neste caso, que o crescimento econômico é a síntese. Não existe
desenvolvimento social sem desenvolvimento econômico, mas isto não e tudo. Há também a
necessidade de se desenvolver políticas públicas para a sociedade que se reflitam em aumento do
IDH.
Cluster 4 - Composto pelos Estados do Pará, Tocantins, Pernambuco, Ceará, Acre, Bahia,
Sergipe, Paraíba, Piauí, Alagoas, Maranhão, Amazonas, Rio Grande do Norte e Rondônia,
possuem baixa arrecadação tributária por habitante e baixo nível de IDH.
Este cluster está composto por 48% dos estados brasileiros e que arrecadam somente 10%
do total da arrecadação nacional, sendo que os Estados da Bahia, Pernambuco e Ceará,
respondem, sozinhos por 6% da arrecadação, ou seja, 10 estados brasileiros respondem por
apenas 4% do total da arrecadação tributária. Isso mostra a necessidade premente de se ter
políticas públicas para aumentar a renda da população, não apenas com transferências diretas às
famílias, mas incentivando a criação de novos empreendimentos nessas regiões, que gerem
emprego e renda para a população. A partir dessa geração de renda, será possível melhorar as
condições de saúde da população, com impacto direto na longevidade da população, e o nível de
educação.
Esse investimento em políticas públicas voltadas para, prioritariamente, o
desenvolvimento econômico e de geração de renda visa, enfim, propiciar condições sustentáveis
de melhoria do desenvolvimento humano.
5. Conclusão
Esse artigo possibilitou apresentar os resultados da avaliação da carga tributária dos
estados do Brasil. Esse método mostrou-se adequado para verificar a efetividade da arrecadação
tributária dos estados, fazendo seu relacionamento aos IDH, servindo de base para a comparação
com indicadores apurados em outros clusters.
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Além disso, foi possível averiguar a relação existente entre a arrecadação tributária e o
desenvolvimento humano, verificando a compatibilidade entre a carga tributária, a população
demográfica e o Índice de Desenvolvimento Humano. Para isso, foram utilizados dados sobre a
arrecadação tributária dos estados do Brasil, sobre a população brasileira, além do IDH. A partir
destes elementos foi desenvolvido um modelo de análise, qualitativo, da carga tributária e do
IDH, em conjunto.
A aplicação do método proposto neste trabalho, para o estudo de caso tratado, confirma a
possibilidade de se estabelecer um método de leitura qualitativa da carga tributária a partir do seu
confronto com o IDH, respeitando a proporção da população demográfica existente em cada
região, sendo capaz de estabelecer um contraponto ao método de leitura que considera as
dimensões econômicas da carga tributária quando comparada ao PIB.
Esta confirmação nasce do fato de que o Governo é o principal articulador de políticas
públicas que refletem no desenvolvimento de sua população, com alguns aspectos contemplados
no cálculo do IDH, como educação, longevidade e renda e suas ações são financiadas
principalmente com recursos oriundos da arrecadação tributária.
Os dados utilizados, agrupados por meio dos clusters formados, permitem aos governos
tratar com isonomia suas regiões ou microregiões que se encontram em situação equivalente,
através da verificação dos dados qualitativos da carga tributária. Estes dados são importantes para
o processo decisório da gestão pública, facilitando as medidas de correção de distorções sócio-
econômicas que podem trazer consequências desastrosas para as regiões que se encontram em
situação desvantajosa, se não tratadas de forma adequada. Cabe aos governos orientar a utilização
dos recursos, por intermédio dos planos plurianuais e orçamentos.
O estudo também é capaz de fornecer alguns elementos técnicos importantes para o
embasamento de discussões relevantes de interesse nacional, como a destinação de parte dos
recursos originados dos royalties obtidos com a exploração do petróleo na camada pré-sal que,
apesar de sua faixa se estender ao longo dos Estados do Espírito Santo, Rio de Janeiro, São
Paulo, Paraná e Santa Catarina, podem ser utilizados em outras regiões visando desenvolver
ações que tenham por finalidade melhorar a renda, as condições de saúde e de educação da
população, podendo trazer dividendos para a melhoria do IDH dessas regiões atendidas pelos
investimentos.
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Os gestores das regiões ou microregiões, atuando como agentes ativos no processo de
transformação econômica e social, podem verificar o posicionamento nos clusters ou mapa,
interpretar e entender sua realidade, comparar sua performance com a de outras regiões,
possibilitando o direcionamento de estudos mais específicos que podem ser feitos através da
análise da composição do IDH, permitindo um benchmarking adequado para o desenvolvimento
de ações públicas mais eficientes e eficazes, capazes de melhorar as condições de vida de sua
população, influenciando também no direcionamento de recursos públicos.
Este benchmarking poderá ser realizado a partir da identificação das regiões que se
destacam pela maior eficiência e eficácia da arrecadação tributária, que venham adotando
políticas públicas que promovam um aumento do índice de desenvolvimento humano da
população, possibilitando uma possível implementação destas ações em sua própria região, desde
que adaptadas à sua realidade e à de seu cluster, acelerando seu processo de desenvolvimento
através de experiências já vivenciadas.
Também a população contribuinte dos tributos, com estes dados, tem condições de
monitorar as ações públicas desenvolvidas pelos gestores de sua região, avaliando de forma
qualitativa o reflexo dos gastos públicos em ações voltadas para o seu desenvolvimento,
comparando com o desempenho obtido em outras regiões.
Recomenda-se, ainda, a aplicação do método proposto neste trabalho em relação às
microregiões de municípios brasileiros, aos mais de 5.500 municípios brasileiros, aos municípios
de cada estado brasileiro, ou em regiões específicas do Brasil.
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