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Meneghetti Neto, A. A crise das finanças públicas gaúchas.

A crise das finanças públicas gaúchas

Alfredo Meneghetti Neto*

APRESENTAÇÃO

Este texto analisa a crise das finanças públicas gaúchas durante os

últimos 25 anos, período em que a receita não conseguiu acompanhar o

crescimento das despesas, aumentando o déficit público e trazendo

problemas para a manutenção da qualidade dos serviços públicos.

O enfraquecimento das receitas pode ser explicado pelo excesso de

desonerações fiscais existente no Rio Grande do Sul, bem acima do

número das de outros estados, o que se reflete nas enormes dificuldades

que o Governo Estadual vem tendo a cada ano e dá uma idéia da

dimensão de uma crise das finanças que já dura décadas.

Com o objetivo de explicar a evolução das finanças públicas

estaduais nos últimos 25 anos, analisa-se o comportamento das contas do

Governo tanto pelo lado das receitas como pelo das despesas. No primeiro

item, realiza-se um retrospecto global da situação das contas públicas

estaduais, segundo os seus resultados orçamentários. Logo a seguir, são

analisadas as receitas, em especial o ICMS (o principal componente das

receitas públicas), e as renúncias fiscais. No terceiro item, são detalhadas

algumas rubricas das despesas gaúchas: os gastos com pessoal, os

investimentos, a dívida pública e a rigidez do orçamento estadual.

Finalmente, no quarto, é apresentada a conclusão do estudo.

________________

* Economista, Técnico da FEE. Doutor em História Econômica e Professor da PUCRS. <http://sites.google.com/site/alfredomeneghetti/>.

O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 187

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1 AS CONTAS PÚBLICAS GAÚCHAS

Para analisar as contas públicas, privilegiou-se o resultado

orçamentário, por ser o indicador mais importante das contas públicas,

pois leva em consideração todas as receitas arrecadadas e as despesas

empenhadas. Mais especificamente, esse resultado demonstra a execução

do orçamento, comparando os recursos que se originam dos tributos e dos

empréstimos com as despesas de pessoal, investimentos, encargos e

amortizações da dívida. O Gráfico 1 evidencia a evolução do resultado

orçamentário dos últimos 40 anos, quando ocorreram dois aspectos

marcantes.

O primeiro aspecto refere-se às despesas que ficaram bem acima das

receitas na maior parte do período, o que consolidou uma situação de déficit

orçamentário permanente no Rio Grande do Sul e que, certamente,

impactou as decisões do gestor público. Os maiores déficits orçamentários

ocorreram durante o Governo Jair Soares, que atingiram a R$ 5,1 bilhões

(1983) e R$ 8,6 bilhões (1985) e que tiveram que ser enfrentados com os

próprios débitos de tesouraria.

O segundo aspecto refere-se aos sete anos, do período em análise,

nos quais ocorreu equilíbrio orçamentário no RS: 1971, 1978, 1989, 1996,

1997, 2007 e 2008. Basicamente, em todos esses anos, o Executivo

conseguiu enfrentar o déficit de várias maneiras: ou o Estado pediu

emprestado (1971 e 1978); ou usou a inflação a seu favor, retardando

pagamentos (1989); ou ganhou recursos com as privatizações (1996,

1997 e 1998); ou, ainda, vendeu as ações do Banrisul (ano de 2007).

Neste último ano, o superávit fiscal foi de R$ 700 milhões, conseguido

tanto pela venda de ações como também pelo pagamento dos convênios

realizados pela União.1

1 Em primeiro lugar, nesse ano, o Tesouro obteve receitas vindas de alienações de ações do Banrisul, que renderam R$ 1,287 bilhão, e, em segundo lugar, foram pagos os convênios realizados pela União em dezembro de 2007. Caso não ocorressem esses eventos, o déficit chegaria a R$ 874 milhões, que, de acordo com o Tribunal de Contas do Estado (TCE) (Rel. Parec. Prév. Contas Gov. Est. 2008, 2009, p. 382), estaria próximo aos patamares apresentados nos últimos exercícios, evidenciando-se “[...] a continuidade do desequilíbrio orçamentário e a consequente elevação do nível de insuficiência O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 188

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No ano de 2008, foi cumprida a meta do déficit zero, que significa

dizer que o Governo gaúcho conseguiu ter um superávit primário e

orçamentário sem a utilização de receitas extraordinárias. Assim,

todas as despesas do setor público estadual foram pagas com a receita

oficial daquele mesmo ano.2 Esse fato é importante, pois, pela primeira

vez, o tão almejado superávit fiscal foi alcançado, sem ter havido a

utilização de formas “paliativas” e não duradouras. Em praticamente em

todos os outros anos, o Executivo usou um artifício contábil para

conseguir equilíbrio ou superávit orçamentário. Mas o que convém

enfatizar é que deve haver continuidade do esforço para atingir o

equilíbrio orçamentário de forma mais adequada, reduzindo as despesas,

ou, ainda, aumentando a base tributária do ICMS, incorporando aquelas

empresas que têm usufruído de muitas desonerações fiscais, com pouco

retorno financeiro ao Estado.

Considerando-se também outros indicadores, como o resultado

primário, foi verificada a mesma tendência durante o período 1971-2008.3

Observando-se o Gráfico 2, percebe-se que as contas públicas,

efetivamente, tiveram uma boa recuperação nos dois últimos anos,

quando ocorreram dois superávits: R$ 637 milhões (2007) e R$ 443

milhões (2008).

Tanto o superávit de 2007, que foi conseguido com as vendas de

ações do Banrisul, como o chamado déficit zero de 2008 desencadearam,

pelo menos, cinco encaminhamentos importantes para as contas públicas

gaúchas.

financeira de recursos livres”. 2 No ano de 2008, os gastos normais foram cobertos pela arrecadação anual, sem necessidade de fazer dívidas novas, como o financiamento para pagar o 13º salário do funcionalismo. É importante salientar que a bancada de oposição entendeu que essa conquista do déficit zero foi realizada com o adiamento de gastos e também através do não cumprimento dos percentuais dos gastos com educação e saúde. Efetivamente, o que foi observado é que, no ano de 2008, tanto nos gastos de educação como nos de saúde, o Estado aplicou um percentual inferior ao estabelecido pelas Constituições Federal e Estadual. 3 O resultado primário (a exemplo do orçamentário) também foi piorando desde os anos 70, tendo atingido os maiores níveis em 1990, 1993 e 1999. Esse resultado mostra o quanto o Estado possui em caixa (sem empréstimos) para pagar as suas despesas, não levando em consideração os juros e as amortizações da dívida.O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 189

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O primeiro foi o pagamento integral do 13º salário com recursos

próprios, rompendo um ciclo de 14 anos, pois, desde 1994, o pagamento

era feito através de antecipações do ICMS, repasses extraordinários de

recursos da União, empréstimos junto ao Banrisul e até de fundos

previdenciários que foram constituídos com a venda de ações de estatais.4

O segundo foi a possibilidade de pagar a dívida de 1,3 mil

fornecedores, que estavam sem receber a 13 meses, sendo que, a partir

daí, o Tesouro passou, então, a pagá-los à vista, conseguindo mais

credibilidade no mercado e maiores descontos.

O terceiro foi pagar os reajustes implementados pelas Leis nº

10.395/95 e nº 10.420/95 (as chamadas “Leis Britto”) a 95% dos

servidores do Executivo.

O quarto foi a retomada dos pagamentos dos precatórios, tendo sido

repassados ao Tribunal Regional do Trabalho (TRT) da 4ª Região

cerca de R$ 10 milhões do Tesouro do Estado.

E o quinto foi a aprovação do empréstimo do Banco Internacional

de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) de US$ 1,1 bilhão em agosto

de 2008, que, mesmo tendo sido contratado em moeda estrangeira,

representou um bom negócio, pois o prazo para devolução dos recursos é

de 30 anos, o que dilui o possível impacto da flutuação do câmbio.5

Mas, mesmo com essa recente melhora das contas públicas, é

importante prestar atenção na situação de recorrente déficit público no Rio

Grande do Sul, nos últimos 25 anos, tanto pelo fraco desempenho do ICMS

como também pelo ao alto índice de renúncia fiscal, como será visto no item

seguinte.

4Dentre todas essas estratégias, a mais utilizada foi o empréstimo do Banrisul, ao qual praticamente nunca o Tribunal de Contas do Estado se opôs, pois entendeu que não houve irregularidade, uma vez que sempre foi encaminhado pedido de autorização legislativa.5 Na realidade, esse empréstimo faz com que o Estado possa trocar uma dívida indexada ao Índice Geral de Preços-Disponibilidade Interna (IGP-DI) mais a taxa de juros de 6% por dólar mais variação cambial, uma vez que a taxa de juros internacional é mais atrativa. Existem informações de que os custos previstos desse empréstimo do Banco Mundial giravam em 5,14% ao ano, o que representa bem menos, caso fosse comparado aos custos das antigas dívidas a serem substituídas, de 17,3% ao ano. O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 190

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2 O ICMS E AS RENÚNCIAS

Sabe-se que a arrecadação do ICMS é fundamental para as finanças

públicas estaduais, já que se trata de um imposto que representou, em

média, 89,3% da receita tributária gaúcha nos últimos anos. Em função

dessa importância, a análise será centrada nesse tributo, visto que as

demais receitas (de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial e

de serviços) e também as transferências correntes não apresentaram, no

período, uma mudança muito significativa que tivesse influenciado

definitivamente o quadro do orçamento estadual.

Para monitorar o ICMS gaúcho, foi adotada a mesma metodologia já

desenvolvida em estudos anteriores, como, por exemplo, Meneghetti Neto

(1995). Em primeiro lugar, foi medida a arrecadação do ICMS gaúcho em

relação à arrecadação nacional e, depois, foi comparada com as taxas de

crescimento da economia gaúcha. Por último, foi calculada a elasticidade-

renda do ICMS e medido o impacto dos planos econômicos. O Gráfico 3

evidencia a participação dos maiores estados da Federação na

arrecadação do ICMS, no período de 1997 a 2008. Pode-se notar que São

Paulo se destaca, pois, mesmo que tenha perdido participação

recentemente, conseguiu manter-se sempre acima de 33% da

arrecadação do País, com uma média, nos últimos cinco anos, de 33,6%

do ICMS nacional.

Os Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro ocupam a segunda e

a terceira maior posição na arrecadação do País, com uma média, nos

últimos cinco anos, de 10,1% e 8,6% respectivamente. O Estado do Rio

Grande do Sul, depois de ter atingido a participação de 7,5% do ICMS

nacional em 2003, foi perdendo participação nos anos seguintes, caindo

para 7,4% (2005), 6,9% (2006) e 6,7% (2008). Isso, de certa forma,

mostra um enfraquecimento da arrecadação do ICMS gaúcho nestes

últimos anos, em detrimento dos demais estados da Federação. A

arrecadação do ICMS e o Produto Interno Bruto (PIB) são duas variáveis

que têm a virtude de espelhar, por um lado, o quanto a economia O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 191

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conseguiu produzir em bens e serviços e, por outro, o quanto o Tesouro

arrecadou.

Apesar de existirem algumas peculiaridades em termos de

composição das duas variáveis, elas tendem a variar de uma forma

semelhante, pois o ICMS incide sobre produtos (como alimentação,

vestuário, eletrodomésticos) e também sobre serviços (tais como luz e

telefone).6

Observando-se uma série maior, algumas vezes, essa semelhança

no desempenho das duas variáveis não aconteceu. Isso se deveu a vários

fatores, tais como: modificações na política macroeconômica do Governo

Federal; reestruturação da administração tributária da Secretaria da

Fazenda do Rio Grande do Sul; variações das taxas de inflação em função

dos planos econômicos, dentre outros. Essa defasagem do crescimento do

ICMS e do PIB gaúcho foi constatada em vários estudos: Relatório e

Parecer Prévio Sobre as Contas do Governo do Estado do Rio

Grande do Sul: exercício 2008 (2009), Balanço Geral do Estado do

Rio Grande do Sul (2009) e em Meneghetti Neto (1990, 1995 e 2009).

Através da Tabela 1, pode-se verificar mais detalhadamente o

comportamento do PIB gaúcho e do ICMS no período de 1986 a 2009. As

diferenças entre as duas variáveis são bem substanciais.7 Assim, para

afirmar que as duas variáveis dispõem de uma variação percentual com o

6 É importante salientar que essas duas variáveis possuem uma estrutura bem diversificada nas suas composições. O melhor seria considerar a evolução de todos os setores do PIB que são tributados pelo ICMS, ou o PIB pelo seu componente interno, uma vez que as exportações estão desoneradas do Imposto (B. DEE, 2009, p. 6). Entretanto, como essa estatística é difícil de ser obtida, tem-se adotado a comparação pura e simples do PIB e do ICMS. Esse procedimento é bastante usual tanto nos estudos da Secretaria da Fazenda (Sefaz) como nos do Tribunal de Contas do Estado. 7 Pode-se notar que, das 24 observações realizadas, em 14 delas, as variações percentuais foram com o mesmo sinal (positivo ou negativo). Entretanto ocorreram diferenças bem substanciais, chegando inclusive a 30 pontos percentuais, como no ano de 1989, quando o PIB apresentou um crescimento de 3,4%, e o ICMS gaúcho aumentou mais de 33%. A explicação para essa diferença é simples: em março de 1989, o ICM alargou a sua base de incidência, abrangendo também os serviços (passou a ser chamado ICMS). Para os outros anos, a explicação é bem mais complexa e abrange desde isenções, inadimplências, não incidência de ICMS em setores como o financeiro, efeito Tanzi, guerra fiscal e até sonegação. De uma forma geral, as diferenças entre as duas taxas de crescimento variaram de 30,1 pontos percentuais para mais até 13,3 pontos percentuais para menos.O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 192

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mesmo sinal, existe um erro de 42%, pois, em 10 anos da série, isso não

aconteceu e, além disso, não podem ser esquecidas as diferenças bem

significativas entre as duas variáveis.

Através do Gráfico 4, pode-se visualizar o comportamento dessas

duas variáveis, medidas pelas suas taxas de crescimento.

O crescimento do ICMS e o do PIB foram semelhantes até 1975. A

partir do ano seguinte, começou a aparecer um primeiro distanciamento:

enquanto o PIB gaúcho cresceu 74%, o ICMS alcançou somente 60%. As

maiores diferenças, entretanto, ocorreram em três episódios (1984, 1988

e 1990) e depois do Plano Real, quando a economia cresceu (em relação a

1970), e a arrecadação não conseguiu reagir. Considerando-se a série

como um todo, nota-se que, enquanto o PIB gaúcho cresceu quase 282%

em relação a 1970, o ICMS acompanhou somente com 217%. Isso

significa que o Estado vem tendo cada vez menos capacidade de se impor

para transformar a expansão da base econômica em termos de

arrecadação. A Tabela 2 apresenta o cálculo da elasticidade-renda do

ICMS.8 Ela evidencia que, nos anos 70, a elasticidade-renda do ICMS

gaúcho ficou em 0,9, o que significa dizer que, para cada variação de 1%

do PIB, o ICMS respondeu (positivamente) com 0,9%. Nos anos 80, a

elasticidade-renda do ICMS gaúcho aumentou para 1,41, mostrando,

assim, uma capacidade maior do Estado em acompanhar a economia

gaúcha.

Nos anos 90, a relação do ICMS com o PIB foi inversa, ou seja, o

PIB variou em média 1% de crescimento, enquanto o ICMS caiu 0,48%,

refletindo o fato de que o Estado passou a ter cada vez menos recursos

em relação aos encargos que o crescimento da economia lhe impõe.

A partir de 2000, o ICMS vem mostrando sinais de melhoria (tendo

atingido 0,85%), mas ainda está abaixo de sua performance dos anos 70

(que tinha uma elasticidade–renda de 0,90%). Essa preocupação com o

8 Para o cálculo da elasticidade-renda dos últimos 40 anos, a série foi dividida em quatro períodos, e, depois, o PIB foi considerado como variável independente, e o ICMS, como variável dependente. A idéia que está por trás disso é a de que as variações da economia gaúcha (em termos de crescimento ou queda) podem explicar as variações da arrecadação do ICMS. O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 193

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enfraquecimento do ICMS já havia sido constatada em Meneghetti Neto

(2009a).

Outro aspecto a ser verificado é medir a influência dos planos

econômicos na arrecadação do ICMS. A princípio, parece razoável supor

que cada plano econômico editado, efetivamente, impactou a inflação

brasileira.

Como, na maior parte do período observado, sempre existiram, no

RS, prazos dilatados para pagamento do ICMS sem correção do mesmo,

os planos podem ter repercutido favoravelmente na arrecadação. Isso

significa dizer que a política econômica implementada no País, ao

influenciar as taxas de inflação, acabou trazendo boas repercussões na

arrecadação do ICMS gaúcho.

Observando-se o Gráfico 5, nota-se que, de fato, ocorreu um

aumento de arrecadação no período dos Planos Cruzado (1986), Verão

(1989), Collor I (1990), Collor II (1991) e Real (1994).

Logo no início da série, o patamar chegou a quase R$ 1,3 bilhão no

Plano Cruzado, e, depois, no ano de 1988, ocorreu o nível mais baixo de

arrecadação do ICMS na gestão do Ministro Maílson da Nóbrega, pois a

inflação era de 20% ao mês, e o prazo de recolhimento do ICMS chegava

há 50 dias. Na época, ocorreram meses em que a arrecadação do ICMS

ficou abaixo de R$ 800 milhões. Já o pico de arrecadação, no Rio Grande

do Sul, ocorreu nos Planos Econômicos Verão, Collor II e Real e, mais

recentemente, no ano de 2003. Nos meses de maio de 1989, de 1990 e

de 1994 e no mês de dezembro de 2003, o total recolhido ultrapassou a

R$ 1,2 bilhão. Especificamente, esses picos de arrecadação coincidem com

três fatores: prazos reduzidos de recolhimento, quedas bruscas da

inflação e níveis máximos de produção ou comercialização da indústria

gaúcha. Apesar de, em agosto de 2009, a arrecadação do ICMS gaúcho

ter equivalido a R$ 1,1 bilhão, esse nível foi mais baixo do que aquele

obtido na época desses planos e poderia ser bem mais alto. Pelo menos,

dois motivos podem ser arrolados.

O primeiro é que, nestes últimos 25 anos, o parque industrial O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 194

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gaúcho cresceu, e a renda per capita também, o que deveria ter ampliado

muito a base de arrecadação do ICMS, mesmo diante das renúncias fiscais

exageradas.

O segundo diz respeito ao enorme e importante esforço da Sefaz em

monitorar as receitas através do gerenciamento matricial, que é uma

iniciativa do Projeto Estruturante Receita Para Crescer.

Entretanto, mesmo que outras ações estejam sendo realizadas pela

Sefaz,9 imagina-se que existe ainda muito espaço em que a fiscalização

poderia ser mais produtiva, cruzando o potencial de cada contribuinte com

o seu respectivo setor econômico, através de simulações da matriz de

insumo e produto. Mas, de uma forma geral, pode-se argumentar que o

Estado vem tendo cada vez menos capacidade de se impor para

transformar a expansão da base econômica em termos de arrecadação,

observando-se a performance do ICMS através de várias medições.

Foi comparada a arrecadação do ICMS gaúcho com a de outros

estados, e, depois, foi medido o atual nível do ICMS e relacionado com o

de anos anteriores. Além disso, o crescimento do ICMS ficou muito aquém

do desempenho do PIB gaúcho.

Contudo convém salientar que, recentemente, passou a ser

questionado se o uso do IGP-DI seria o mais adequado como deflator de

preços. Presser (2003) sustenta que a razão disso é que, desde a

desvalorização de janeiro de 1999, houve um descolamento entre o IGP-

DI e o Índice de Preços ao Consumidor (IPC), que se acentuou no último

trimestre de 2002.10

9 Essas ações são: o controle na fronteira com Santa Catarina, permitindo a cobrança de 5% do ICMS relativo ao diferencial existente entre as aquisições interestaduais; a substituição tributária para novos produtos, com vistas a ampliar o controle da administração tributária; a utilização da Nota Fiscal Eletrônica e a intensificação do controle para a redução da sonegação fiscal (RS, Secretaria da Fazenda, 2009, p. 45).10 De acordo com o autor, entre janeiro de 1998 e abril de 2003, os dois índices de preços ao consumidor situaram-se entre 155,6% (Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC)) e 149,9% (Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA)), com uma diferença de apenas 5,7 pontos percentuais em 64 meses. Por sua vez, nesse período, o IGP-DI acumulou 196,4%, e o Índice de Preços no Atacado-Disponibilidade Interna (IPA-DI), 233,8%, índices que superam o IPCA em 46,5 e 83,9 pontos percentuais, respectivamente, uma diferença muito significativa. Dessa forma, Presser (2003, p. 3), ao contrapor a evolução nominal do ICMS do Estado de São Paulo entre janeiro de 1998 e abril de 2003 contra a evolução do IGP-DI, verificou que, enquanto o O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 195

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Levando-se em conta os argumentos de Presser (2003), realizaram-

se testes com o ICMS gaúcho, mas eles não foram muito conclusivos.

Talvez a principal razão seja o fato de que os demais índices possuem

séries limitadas, que impossibilitam uma análise mais aprofundada e

comparativa através das elasticidades, tendências e impactos de planos

econômicos.

Assim sendo, preferiu-se manter o IGP-DI como deflator do ICMS

gaúcho, pois ainda permanecem muitas dúvidas na sua substituição. No

que diz respeito às renúncias fiscais, é importante saber se elas podem

ser consideradas a causa dessa má performance do ICMS no período

observado. E, se isso for verdadeiro, também é fundamental comparar o

montante de desonerações fiscais no Rio Grande do Sul com o dos demais

estados.

Um estudo que conseguiu responder essas duas questões é o de

Bordin (2003), que estimou as renúncias fiscais e potenciais de

arrecadação do ICMS do Rio Grande do Sul, de São Paulo, de Minas Gerais

e do Rio de Janeiro. Utilizou dados relativos do Valor Adicionado Fiscal

(VAF) e, depois, calculou o “ICMS potencial” pela aplicação da “alíquota

média ponderada” sobre essa base.11 A renúncia foi obtida pela diferença

entre o valor potencial e o efetivamente arrecadado.

O Gráfico 6 mostra que o RS está bem acima de todos os estados

em termos de renúncia fiscal — pois renunciou de 29,5% a 41,5% do

ICMS variou somente 8,5%, a variação do IGP-DI chegou a 32,4%. Assim, ele entende que o IGP-DI deixou de ser um fidedigno deflator.11 Para calcular a alíquota média ponderada do ICMS gaúcho, foi levada em conta a participação relativa de cada um dos três fluxos comerciais (interno, interestadual e exterior) no total das operações comerciais gaúchas. Depois, foi calculada a média entre as diferentes alíquotas existentes no RS. Para isso, foi necessário ponderar a alíquota nominal incidente em cada setor ou segmento econômico com o seu respectivo peso no total da arrecadação. Foi evidenciado que o peso maior na participação do ICMS gaúcho é dos setores que têm uma alíquota de 25%, representando 44% do total, seguindo-os os setores que dispõem de uma alíquota de 17% e de 12%. Ponderando-se as três alíquotas dos setores pela sua participação, constata-se que a alíquota média ponderada interna do ICMS gaúcho é 20,02%. Depois de conhecida a alíquota interna, foram levadas em consideração as alíquotas que incidem tanto nas operações interestaduais como nas operações com o exterior, para depois ponderá-las. E, por último, a ponderação final foi estimada em função da participação de cada fluxo comercial (interno, interestadual e exterior) no total de operações comerciais realizadas pelo Estado. O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 196

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ICMS potencial no período de 1996 a 2002. Os estados de Minas Gerais,

do Rio de Janeiro e de São Paulo vieram logo a seguir.

A Tabela 3 atualiza os dados sobre a renúncia fiscal do ICMS

gaúcho. É possível ver que as renúncias vêm aumentando no Rio Grande

do Sul, passando de 36,20% do ICMS potencial em 2005 para 39,48% no

ano de 2008.

Fazendo-se um levantamento das desonerações listadas nas

propostas orçamentárias dos últimos anos, no Rio Grande do Sul, é

possível notar que as mais implementadas dizem respeito às empresas

exportadoras, seguidas daquelas relacionadas com a compra de bens

ativos para empresas industriais e as destinadas às atividades

agropecuárias. Já os Coredes que mais receberam nesse período foram: o

Metropolitano Delta Jacuí, o Vale do Rio dos Sinos e o Serra, em função de

estarem localizadas nessas regiões as empresas com maiores

contribuições em termos de receita.

Esses dados sobre a enorme renúncia fiscal do ICMS podem explicar

um paradoxo que ocorre no Rio Grande do Sul. É sabido que o ICMS

gaúcho ocupa a quarta posição no País, tanto em termos de grandeza de

arrecadação como de PIB, entretanto é surpreendente que, em termos de

carga do ICMS (ICMS dividido pelo PIB), ele cai para a 19ª posição, pois a

sua carga chega a somente 6,9% do PIB.

Além disso, de 2006 a 2007, o RS perdeu 0,6 ponto percentual,

pois, naquele ano, a carga chegava a 7,5% do PIB, como pode ser visto

no Gráfico 7.

Assim sendo, é evidente que o desempenho do ICMS, nos últimos

25 anos, ficou muito aquém do desejável, pois não conseguiu acompanhar

o crescimento da economia gaúcha, devido basicamente ao volume

excessivo de desonerações fiscais.12 Outro fato que está trazendo muito 12 Além do fato de o Rio Grande do Sul ter um fraco desempenho do ICMS, não se pode esquecer que duas outras receitas importantes (as Transferências Federais e aquelas vindas da cobrança da dívida ativa) não estão reagindo como deveriam. Especificamente entre 1998 e 2008, a União aumentou sua arrecadação em 273% via contribuições sociais (CPMF, CIDE, PIS/PASEP, COFINS e CSLL), que não foram repartidas com os demais entes federativos, pois as transferências ao Estado, nesse mesmo período, aumentaram somente 194% (RS, 2009, p. 43). Também o Estado não conseguiu cobrar O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 197

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Meneghetti Neto, A. A crise das finanças públicas gaúchas.

prejuízo às receitas gaúchas é a falta de ressarcimento das desonerações

das exportações do Rio Grande do Sul, através da Lei Kandir, como está

mostrado no Gráfico 8.

No ano de 2000, as exportações do Rio Grande do Sul atingiram R$

10 bilhões, e o Estado foi ressarcido através da Lei Kandir em R$ 340

milhões.

O saldo credor de ICMS devido pelo Tesouro Nacional aos

contribuintes exportadores naquele ano chegou a R$ 490 milhões. Ao

longo do período, foi observado que as exportações cresceram muito no

Rio Grande do Sul, tendo atingido, em 2008, quase R$ 33,5 bilhões, o que

deveria ter sido acompanhado de um retorno maior ao Estado, caso fosse

mantida a mesma relação original. Entretanto isso acabou não

acontecendo!

Os ressarcimentos da Lei Kandir ficaram quase no mesmo patamar

do ano de 2000: R$ 350 milhões. Mas o que é paradoxal é que, no ano de

2008, o Estado passou a dever um valor cinco vezes maior às empresas

exportadoras gaúchas: R$ 2,1 bilhões.

De uma forma geral, as características das receitas gaúchas (ICMS

enfraquecido pelas enormes renúncias fiscais e falta de ressarcimento ao

Estado) podem explicar a dificuldade do Executivo em atender às

despesas públicas, que crescem sem ter condições de melhorar a

qualidade do serviço público. O próximo item procura analisar justamente

os aspectos mais importantes das despesas públicas.

3 AS DESPESAS PÚBLICAS: PESSOAL, INVESTIMENTOS,

adequadamente as receitas da dívida ativa de R$ 18 bilhões em 2008. Essas receitas, que representam o que o Estado tem para receber de contribuintes e outros devedores que foram autuados, vem causando muito transtorno para o RS reavê-las. Acontece que 93% das receitas da dívida ativa estão em cobrança judicial, e muitas empresas devedoras já não existem mais, porque faliram. Em função disso, o Rio Grande do Sul conseguiu cobrar, em 2008, somente 1,2% do total da dívida ativa, ou seja, R$ 223 milhões (Rel. Parec. Prév. Contas Gov. Est. 2008, 2009, p. 194).O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 198

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Meneghetti Neto, A. A crise das finanças públicas gaúchas.

DÍVIDA E RIGIDEZ DO ORÇAMENTO

É sabido que o Governo Estadual está atrelado às decisões de políticas

fiscal e monetária adotadas pelo Governo Federal. No entanto, o Estado do RS

possui peculiaridades que fazem com que as causas do agravamento

financeiro do Governo não ocorram somente em virtude de medidas

adotadas no âmbito federal.

Durante os anos 80 e praticamente no decorrer dos anos 90, as

finanças estaduais não apresentaram um comportamento favorável, uma vez

que a crise das finanças do Estado aconteceu não somente através do

aumento das despesas (sobretudo de custeio e de serviço da dívida), mas

principalmente pela insuficiência de receitas tributárias originada pelas

renúnciais fiscais.

A ação do Estado pode ser identificada através da análise das

despesas públicas. O exame dos gastos revela-se uma fonte importante

para a avaliação do desempenho da atividade governamental.

A rubrica pessoal, englobando os gastos da Administração Direta

(ativos, inativos, pensionistas) e as transferências para a Administração

Indireta, tem representado, nestes últimos anos, um percentual bem

significativo no total das despesas, responsáveis por quase a metade do

dispêndio total. Em estudos anteriores, foi visto que, nos últimos 40 anos, o

comportamento do gasto com pessoal apresentou uma tendência crescente,

pois, em algumas categorias, houve uma recomposição salarial de seus

níveis históricos, porque as mesmas dispunham de uma defasagem

considerável (Meneghetti Neto; Ruckert, 1994, p. 93).

Neste atual estudo, seguiram-se os mesmos critérios adotados pelo

Tribunal de Contas do Estado para fins de atendimento aos dispositivos da

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que procura fixar um limite de 60%

da Receita Corrente Líquida (RCL) para os gastos com pessoal.13 O

13 O TCE, para o cálculo de Pessoal e encargos sociais, adota a exclusão das pensões e, a partir de 2001, a dedução do Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) dos servidores (Rel. Parec. Prév. Contas Gov. Est. 2008, 2009, p. 90).

O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 199

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Gráfico 9 apresenta a evolução do gasto com pessoal nos últimos anos,

segundo a LRF. Nota-se que a despesa com pessoal atingiu o nível mais

elevado de todo o período, chegando a 73,2% da RCL. A partir de 2001,

no entanto, deixou de fazer parte do cômputo dessa rubrica a despesa do

Instituto de Previdência do Estado do Rio Grande do Sul (IPERGS) com a

assistência médica dos servidores, o auxílio funeral, creche, bolsa de

estudos, transportes e refeição e, principalmente, o Imposto de Renda

Retido na Fonte dos servidores, resultando em uma queda para 58,5% da

RCL.

No último ano, essa rubrica atingiu somente 46,4% da RCL, o que

mostra uma adequação dos gastos com pessoal como está determinado

na Lei.

Procurando-se investigar os gastos com pessoal mais

detalhadamente, os dados foram desagregados por matrículas, tanto dos

funcionários ativos quanto dos inativos e pensionistas. Na realidade, o

pagamento com pessoal é um dos itens mais difíceis de executar, não só

pelo seu alto patamar de gasto exigido, como também pelo fato de que os

gastos com inativos e pensionistas já representam a metade do

pagamento das despesas com o pessoal total. Além disso, existe uma

tendência preocupante que se observa no número de matrículas dos

servidores inativos e pensionistas das Administrações Direta e Indireta,

que vem gradativamente aumentando nos últimos anos.

O Gráfico 10 detalha a evolução dessa estatística para o período de

1991 a 2008. Enquanto os servidores ativos diminuíram de 228 mil (1991)

para 192 mil (2008), os inativos aumentaram de 79 mil para 133 mil; e os

pensionistas, de 48 mil para 50 mil, respectivamente, no mesmo período

(B. Inf. Pessoal, 2009).

Aliás, essa situação é uma das piores do País, pois, de acordo com o

Ministério da Previdência e Assistência Social, no ano de 2008, o Rio

Grande do Sul apresentou um déficit previdenciário de R$ 3,9 bilhões, só

superados pelo do Rio de Janeiro e pelo de São Paulo, que chegaram,

respectivamente, a R$ 4,8 bilhões e R$ 7,6 bilhões. (Anu. Estat. Prev. O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 200

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2008, 2009). Além disso, fazendo-se um levantamento de quanto cada

Tesouro Estadual gasta com aposentados e pensionistas, pode-se notar

que, dos 27 estados, a situação é bem complicada em 21 deles, pois a

despesa supera a receita previdenciária. Mas fica muito evidente que o Rio

Grande do Sul apresenta a terceira situação mais crítica do Brasil.14 Com

isso, pode-se dizer que o Estado despenderá com pessoal praticamente o

mesmo patamar histórico, entretanto somente a metade dos funcionários

prestará serviços à sociedade, o que faz com que se torne necessário

pensar, urgentemente, em uma política de aposentadoria no Rio Grande do

Sul. Além disso, desagregando os dados dos servidores por áreas de

atuação, observa-se uma diminuição dos servidores das funções básicas.

O Gráfico 11 mostra uma tendência de queda dos servidores

ativos, que prestam os serviços essenciais à população gaúcha, com uma

pequena reversão nos Governos Olívio e Rigotto. Entretanto, de 2006

para 2008, foi observada uma retomada da queda. Analisando-se um

período maior (de 1993 a 2008), houve uma redução na Secretaria da

Saúde (SS) (25,4%), na Secretaria da Segurança Pública (SSP) (15,4%) e

na Secretaria da Educação (Seduc) (9%), enquanto a população do

Estado, nesse mesmo período, cresceu 14,9%.

Mesmo que essa redução do quadro de servidores das Secretarias

da Educação, da Saúde e da Segurança possa estar vinculada à

municipalização dos gastos estaduais da área social, pode-se argumentar

que ela tende a dificultar a prestação desses serviços essenciais, uma vez

que os mesmos são intensivos em trabalho. Isso significa dizer que é

necessário que o número de professores, médicos e policiais acompanhe o

crescimento da população. Nesse sentido, é fundamental que se dê

continuidade ao trabalho que se está fazendo no Rio Grande do Sul em

termos de medir a produtividade da gestão pública, por indicadores de 14 Em realidade, observando-se uma série maior, fica evidente que os três estados mais problemáticos em termos de déficit previdenciários são: São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, pois, desde há muito tempo, vêm apresentando os maiores déficits previdenciários e, o que é pior, crescentes! Os únicos seis estados que apresentaram superávit previdenciário em 2008 foram: Amapá (R$ 204 milhões), Tocantins (R$ 204 milhões), Rondônia (R$ 167 milhões), Roraima (R$ 138 milhões), Acre (R$ 63 milhões) e Mato Grosso (R$ 51 milhões) (Anu. Estat. Prev. 2008, 2009, p. 769).O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 201

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Meneghetti Neto, A. A crise das finanças públicas gaúchas.

esforço e resultado.15 Além disso, cabe salientar que a pesquisa gaúcha do

setor público está bem avançada, podendo ser monitorada, mensalmente,

através de indicadores (Indicadores Fiscais..., 2010).

No que diz respeito aos gastos com investimentos, é importante

distingui-los das inversões financeiras, que são classificadas

separadamente. Enquanto o primeiro se refere principalmente à execução

de obras e instalações, o segundo diz respeito à aquisição de imóveis.

Todavia é comum utilizar-se, também, um conceito mais amplo dos

investimentos, englobando o grupo de inversões financeiras. Através do

Gráfico 12, observa-se que, em praticamente todos os últimos governos,

houve uma queda gradual dos investimentos, tanto os de serviços básicos

(saúde, segurança e educação) como também os de infraestrutura de

transporte e de logística.

Entende-se que as dificuldades fiscais pesaram fortemente sobre a

capacidade de investimento do Estado, que foram diminuindo

gradativamente. O Governo Triches foi o que mais investiu, atingindo

29,7% da RCL, enquanto os governos posteriores apresentaram uma

tendência de queda. Os quatro últimos governos situaram-se em um

patamar abaixo de 17% da RCL: o Governo Britto alcançou 16,7%; o

Governo Olívio, 10,6%; o Governo Rigotto, 6%; e o Governo Yeda, 3,4%

da RCL. Isso indica que os recursos alocados nos últimos anos têm ficado

aquém das necessidades do Estado, fato que reflete a escassez de

recursos.

O déficit público recorrente nesses 25 anos analisados no item 1

pode explicar o endividamento crescente do Rio Grande do Sul.

15 A proposta desse trabalho é desenvolver uma metodologia de análise, com ênfase no custeio, tendo como premissas a racionalização e o aumento da eficiência alocativa do gasto público. Ele é executado por uma equipe que, ao analisar um determinado órgão, apura o seu valor do custeio e as suas prioridades, dando continuidade à melhoria na prestação de serviços públicos. Também identifica as fontes de recursos alternativas que permitam aumentar o volume aplicado, sem comprometer os escassos recursos do Tesouro. Até o momento, o projeto já foi aplicado na Secretaria da Educação, na Secretaria de Desenvolvimento dos Assuntos Internacionais (Sedai) e na Secretaria da Saúde. Já, inclusive, se dispõe de um grupo de trabalho multidisciplinar com integrantes de vários órgãos do Estado, atendendo, em princípio, ao que está determinado no artigo 67 da Lei de Responsabilidade Fiscal, de 2000 (Grupo de Trabalho..., 2009). O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 202

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Considerando-se a dívida pública estadual fundada consolidada (dívidas

interna e externa com vencimento de longo prazo), pode-se observar que

ela vem, gradativamente, crescendo desde o período compreendido entre

o final do Governo Peracchi (1971) até o ano de 2008, do Governo Yeda,

como mostra o Gráfico 13.

A dívida pública gaúcha passou, respectivamente, de R$ 1,4 bilhão

para R$ 38,1 bilhões, ou seja, um crescimento de 27 vezes em valores

reais pelo IGP-DI. Pode-se notar também o extraordinário salto da dívida

que ocorreu no Governo Britto, causado pela renegociação da dívida com

a União. Existem estudos que apontam que a fórmula de cálculo utilizada

pela União para a correção da dívida gaúcha em abril de 1988 provocou

um aumento considerável no seu montante.16

Outro fato que deve ser considerado é que a dívida pública gaúcha

está distribuída em parcelas com vencimentos a serem pagos até o ano

2028, como pode ser visto no Gráfico 14. Nota-se que existe uma

tendência de aumento expressiva nas próximas duas décadas.

No que diz respeito ao serviço da dívida, que engloba os dispêndios

com a amortização da dívida e com seus encargos (juros e correção), pode-

se ressaltar que ele iniciou sua trajetória ascendente nos anos 80, como já

foi visto em Meneghetti Neto e Ruckert (1994). Mais recentemente, houve

um aumento extraordinário do serviço da dívida de R$ 853 milhões (2000)

para R$ 2,1 bilhões (2008), também em função da renegociação com a

União.17 Somente para se ter uma idéia da anomalia desse gasto, em

2000, o Estado estava gastando um patamar muito próximo ao das

16 O acordo reajustou a dívida a uma taxa de 6% ao ano, com atualização dos valores pelo IGP-DI. Além disso, foi incluída, no seu montante, a operação do Programa de Estímulo à Redução do Setor Público na Atividade Bancária (Proes), o que, de acordo com Santos e Calazans (2010), “[...] foge à lógica do endividamento público estadual”. 17 Através da Lei nº 9.496/97, foi definido que o pagamento do serviço da dívida seria limitado a uma determinada porcentagem da Receita Líquida Real (RLR), que corresponde à soma das receitas correntes e de capital, excluindo-se as transferências do Fundef, as receitas provenientes das operações de crédito, as receitas provenientes da venda de ativos, as transferências de capital, as transferências constitucionais para os municípios e as receitas do SUS. De acordo com a Proposta orçamentária 2010 (RS, 2009, p. 53), no período entre 2000 e junho de 2009, despendeu-se, em média, o equivalente a 16,2% da RLR, o que é um comprometimento bem expressivo do Orçamento estadual, bem acima da sua capacidade. O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 203

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despesas de investimentos (R$ 642 milhões), como está apresentado no

Gráfico 15.

Entretanto, com o passar dos anos, o serviço da dívida foi-se

distanciando dos investimentos, tendo ultrapassado R$ 2 bilhões,

enquanto os investimentos permaneceram no patamar de somente R$

661 milhões. Esse montante representa três vezes mais do que o Estado

gasta em investimentos, o que faz crer que existe, efetivamente, uma

menor destinação tanto para a área social (de saúde, educação e

segurança) como principalmente para infraestrutura. Reunindo os

principais grupos da despesa, analisados anteriormente, convém compará-

los com a RCL, que é a receita que o Governo dispõe para os seus gastos.

Através da Tabela 4, é possível notar que, em praticamente todos os anos

do período de 2000 a 2008, a receita foi superada pelos gastos, o que muito

dificultou a execução do Orçamento. Consequentemente, isso resulta em

rigidez orçamentária nas contas públicas gaúchas.18

Na realidade, tanto a Constituição Federal como a Estadual e um

conjunto de leis posteriores estabeleceram vinculações e obrigações que têm

ultrapassado a Receita Corrente Líquida. Pode-se notar que, de 2000 a

2008, três rubricas diminuíram sua participação, enquanto somente os

serviços da dívida permanceram no mesmo patamar. Especificamente, os

gastos com pessoal e encargos passaram de 76,9% para 66% da RCL, os

gastos com investimentos caíram de 12,4% para 4% da RCL, e as outras

despesas correntes diminuíram de 26,5% para 20,4% da RCL. Não existem

dúvidas de que, com esse nível de rigidez orçamentária no Rio Grande do

Sul, acaba sobrando muito pouco para ajuste e gastos com investimentos, e,

além disso, um ou outro dispositivo constitucional pode não ser cumprido.

18 A rigidez orçamentária é uma limitação imposta a um governante pelos mecanismos vinculatórios, que tornam o processo de destinação de recursos extremamente rígido, de forma a restringir a liberdade de atuação e, assim, a tomada de decisões. Os mecanismos vinculatórios (como o da Educação em 35% da RLIT e Saúde em 12% da RLIT), ao fixarem limites de gastos em determinadas áreas, podem ocasionar um incentivo à ineficiência desses gastos, uma vez que o foco do gestor é executar a despesa autorizada no Orçamento e não a busca da eficiência na produção de serviços públicos. Com esse nível de rigidez orçamentária, acaba sobrando muito pouco para ajustes e gastos com investimentos.

O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 204

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CONCLUSÃO

Através do estudo das finanças públicas do Rio Grande do Sul nos

últimos 25 anos, foi constatado que o Estado sempre gastou mais do que

arrecadou, o que consolidou uma situação de déficit orçamentário

permanente e, certamente, impactou as decisões do gestor público. A

simples observação do resultado orçamentário mostra um evidente

desequilíbrio das contas públicas, sendo que os poucos anos de equilíbrio

orçamentário foram conseguidos de forma paliativa: ou através de

empréstimo, ou pela utilização da inflação para retardar pagamentos, ou

pelos recursos das privatizações, ou, ainda, através das vendas de ações

do Banrisul. A única exceção foi o ano de 2008, quando ocorreu o déficit

zero, mas, provavelmente, nos próximos anos, voltará o desequilíbrio

novamente, pelas últimas informações que se têm das contas públicas

gaúchas.

Uma das razões desse desequilíbrio pode ser encontrada na

arrecadação do ICMS, que não mostrou uma boa performance. Sempre

existiram muitos dispositivos legais e constitucionais que enfraqueceram as

receitas públicas gaúchas. Houve um aumento da defasagem do

crescimento do ICMS em relação à economia, causado pelos prazos mais

dilatados de seu recolhimento e pelos inúmeros benefícios fiscais.

Uma receita fraca e incapacitada de acompanhar o crescimento da

economia resultou na diminuição da qualidade da prestação do serviço

público, atestada pelo fato da diminuição dos investimentos públicos e da

quantidade de servidores, justamente em áreas fundamentais do Estado

(saúde, educação e segurança). Por outro lado, o quadro de pessoal está

mostrando uma tendência de aumento dos aposentados, o que permite

supor que, em um futuro próximo, o mesmo poderá apresentar dois

aposentados para cada ativo. Isso significa que o Estado irá gastar o

mesmo patamar histórico com pessoal, mas somente 1/3 dos funcionários

O movimento da produção. (Três décadas de economia gaúcha, v. 2). 2010 205

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prestarão serviços à sociedade. É necessário, portanto, reformular

urgentemente a política de aposentadoria e incrementar o ritmo dos

concursos públicos no Rio Grande do Sul.

Outro fato que também agravou o quadro de crise das finanças

foram os encargos da dívida, que aumentaram muito, tornando cada vez

mais rígido o orçamento público. Isso significa um ônus insustentável para

as gerações futuras, pois o Estado, pela sua inoperância, pode trazer

dificuldades para a economia. O Governo gaúcho poderá transformar-se em

um obstáculo para os investimentos da agropecuária, da indústria e do

comércio nos próximos anos, pois não terá recursos para continuar

mantendo o pagamento do custeio da máquina.

Apesar de ter-se iniciado uma recomposição do desempenho

satisfatório das finanças públicas no ano de 2008, ela pode perder força

nos próximos anos, pois a economia gaúcha foi muito prejudicada pela

crise internacional. Assim sendo, o que deve ser enfatizado é que

persistem pelo menos três graves problemas: o enorme estoque da dívida

pública, o crescimento da quantidade de aposentados e o enfraquecimento

das receitas.

É fundamental serem encaminhadas várias ações no Rio Grande do

Sul para melhoria das finanças públicas: rever as desonerações fiscais,

melhorar a política de aposentadoria e voltar a negociar com o Governo

Federal os pagamentos da dívida pública e principalmente o ressarcimento

da Lei Kandir.

Finalmente, convém ainda lembrar que os problemas levantados por

este estudo não são somente das finanças públicas gaúchas, mas, sim, de

todo um sistema tributário nacional, que está a exigir profundas reformas

para que a sociedade possa receber o retorno justo dos impostos que está

pagando.

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