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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO ADMINISTRATIVO FRANCINALDO ALEXANDRE DE OLIVEIRA A COOPERAÇÃO FEDERATIVA NO ÂMBITO DA SEGURANÇA PÚBLICA: UMA ANÁLISE NA UTILIZAÇÃO DA FORÇA NACIONAL NATAL 2017
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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO
ESPECIALIZAÇÃO EM DIREITO ADMINISTRATIVO
FRANCINALDO ALEXANDRE DE OLIVEIRA
A COOPERAÇÃO FEDERATIVA NO ÂMBITO DA SEGURANÇA
PÚBLICA: UMA ANÁLISE NA UTILIZAÇÃO DA FORÇA NACIONAL
NATAL
2017
FRANCINALDO ALEXANDRE DE OLIVEIRA
A COOPERAÇÃO FEDERATIVA NO ÂMBITO DA SEGURANÇA PÚBLICA: UMA
ANÁLISE NA UTILIZAÇÃO DA FORÇA NACIONAL
Trabalho de conclusão de Curso de Pós
Graduação Latu Senso apresentada como
requisito parcial à obtenção do título de Pós
Graduação em Direito Administrativo
Orientador: Profº. Ms. Samuel Max Gabbay
NATAL
2017
FRANCINALDO ALEXANDRE DE OLIVEIRA
A COOPERAÇÃO FEDERATIVA NO ÂMBITO DA SEGURANÇA PÚBLICA: UMA
ANÁLISE NA UTILIZAÇÃO DA FORÇA NACIONAL
Trabalho de conclusão de curso
apresentado a Universidade Federal do Rio
Grande do Norte, como parte das exigências
para a obtenção do título de Pós Graduação
em Direito Administrativo.
Local______________ de ________de_____.
BANCA EXAMINADORA
________________________________________
Professor
Afiliações
________________________________________
Prof. (Nome do professor avaliador)
Afiliações
________________________________________
Prof. (Nome do professor avaliador)
Afiliações
Agradecimentos
Ao Senhor Jesus único e suficiente salvador, a quem sirvo e que enche minha vida e a da
minha família de inúmeras bênçãos.
Devo admitir que voltasse à sala de aula aos 39 anos não foi uma tarefa muito fácil. A
conclusão desse curso não teria sido possível sem o apoio da minha esposa, Ana e de meus
filhos, Allan e Allana quem tantas horas subtraíram de convívio e atenção.
À minha mãe, dona Inês, (in memória) mesmo com a saúde fragilizada deu apoio que eu
precisava principalmente com as orações e votos de confiança, como também aos meus
amados irmãos, mesmos distantes, mas sempre torcendo por mim.
Aos docentes da Pós Graduação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, por
despertarem a inquietação pela pesquisa em suas diversas áreas do direito bem como as suas
atividades, que o sempre contribuí para o conhecimento.
O meu orientador Professor. Mestre Samuel Max Gabbay, sempre atencioso e sensível, e
acima de tudo, extremamente competente e comprometido, parte fundamental no
desenvolvimento desta dissertação.
Dedico este trabalho primeiramente a Deus,
por ser essencial em minha vida, autor da
minha fé, meu socorro bem presente na hora
da angústia. E a minha mãe, Dona Inês (in
memoria) com todo meu amor e gratidão por
tudo que fez por mim ao longo da minha vida.
Desejo ter sido merecedor do tão grande
esforço dedicado a mim, mesmo nos seus
últimos dias passados em minha casa.
RESUMO
Este trabalho visa analisar os Convênios de Cooperação de Segurança Pública entre os entes
federados e a União que se encontram disciplinados no artigo 241 da Constituição Federal.
Também, analisar-se-á Força Nacional de Segurança Pública, seus aspectos como: requisitos
de ingresso, treinamento, seu emprego dado pelo Batalhão de Pronta Resposta, seus agentes e
atuação da Polícia Forense, Pericia e Bombeiros. A questão central está delimitada na sua
utilidade e como ela é apresentada a sociedade como meio de combate a violência que atinge
a sociedade. No entanto, há posições doutrinárias que lhe negam validade jurídica para atuar
nas condições propostas, seja por sua validade como força policial ou força militar de
intervenção. Por esta ótica, não está enquadrada no dispositivo constitucional que versa sobre
a segurança pública e os respectivos entes que a integra. No entanto, isso se deve ao fato da
Força Nacional ser constituída de parcelas de integrantes das polícias militares e dos corpos
de bombeiros militares das diferentes unidades da Federação. Por conseguinte, vale lembrar
que a Força Nacional de Segurança Pública representa uma alternativa, viável, concreta e
eficaz de prevenção, preservação e restauração da ordem pública, proporcionando à sociedade
em geral a sensação de segurança desejável, constituindo-se em esforço conjunto dos Estados
e da União, através do princípio de Cooperação Federativa.
Palavras - Cooperação Federativa; Segurança Pública; Força Nacional de Segurança Pública
Segurança Pública.
ABSTRACT
This paper aims to analyze the Public Security Cooperation Agreements between the
federated entities and the Union that are disciplined in article 241 of the Federal Constitution.
Also, it will analyze the National Public Security Force, its aspects such as admission
requirements, training, its employment given by the Ready Response Battalion, its agents and
the activities of Forensic Police, Skills and Firefighters. The central question is delimited in
its usefulness and how society is presented as a means of combating the violence that affects
society. However, there are doctrinal positions that deny it legal validity to act under the
proposed conditions, either by its validity as a police force or military intervention force. For
this reason, it is not framed in the constitutional device that deals with public security and the
respective entities that integrate it. However, this is due to the fact that the National Force
consists of portions of members of the military police and of the military fire brigades of the
different units of the Federation. Therefore, it is worth remembering that the National Public
Security Force represents a viable, concrete and effective alternative for the prevention,
preservation and restoration of public order, giving society at large a sense of security, and is
a joint effort of the States. and the Union, through the principle of Federative Cooperation.
Palavras - Federative Cooperation; Public security; National Public Security Forc
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ________________________________________________________ 7
2. A COOPERAÇÃO FEDERATIVA ________________________________________ 9
2.1 COMENTÁRIOS SOBRE OS CONSÓRCIOS PÚBLICOS ____________________________ 9
2.2 COOPERAÇÃO FEDERATIVA NO ÂMBITO DA SEGURANÇA PÚBLICA _____________ 15
3. FORÇA NACIONAL __________________________________________________ 19
3.1. REQUISITOS _______________________________________________________ 28
3.2 TREINAMENTO _____________________________________________________ 30
3.3 BATALHÃO ESPECIAL DE PRONTO EMPREGO (BEPE) _____________________ 33
3.4 PERÍCIAS FORENSES ________________________________________________ 35
3.5 POLÍCIAS JUDICIÁRIAS ______________________________________________ 37
4 VIABILIDADE LEGAL NA UTILIZAÇÃO DA FORÇA NACIONAL ________ 39
5 CONCLUSÃO ________________________________________________________ 46
REFERÊNCIAS __________________________________________________________ 48
7
1. INTRODUÇÃO
A segurança pública é uma das áreas de políticas públicas que mais preocupa a
sociedade Brasileira nos dias de hoje é uma das áreas que mais relegada, e está sempre em
destaque na mídia. Os instrumentos de enfrentamento da criminalidade e da violência
utilizados de forma isolada através dos estados têm sido insipiente para proporcionar a
segurança individual e coletiva. Para o enfrentamento dessas dificuldades do sistema de
segurança pública é necessário levar em conta que União, Estados e Municípios tem papeis
importantes nesse cenário. Esses entes são dotados de autonomia e, por essa razão, têm
estruturas de poder próprios a partir do pacto federativo. No entanto é uma área que tem
despertado o interesse de diversos estudiosos, da sociedade e dos governos.
Por essa razão de estratégia e contingenciamento e para assegurá-la uma melhor
segurança para sociedade é que o tema a ser explorado é “A Cooperação Federativa no
Âmbito da Segurança Pública: Uma Análise na Utilização da Força Nacional”. Pois apesar de
parecer simples, é um tema complexo, composto por muitos fatores e é preciso saber desvelar
para melhor compreende-los. Talvez seja por isso, que pouco se escreve sobre essa matéria,
principalmente quando envolve essa junção de cooperação federativa, tratado no art. 241 da
Constituição Federal com a Lei nº 11.473/2007 e o Decreto nº 5.289/2004, principais
diplomas que versam sobre a Força Nacional.
No capitulo seguinte, apresentaremos breves comentários sobre os consórcios públicos
e como esse instrumento de transferência voluntária passou a ser usado com a gestão
associada dos serviços pública especialmente na área de segurança publica.
No entanto, para auxiliar a condução da análise dessa questão será utilizada a
pesquisa dogmática, a qual será apresentada numa linha lógica ou cronológica, utilizando-se
da legislação; doutrina e jurisprudência pertinentes a essa temática proposta para o estudo,
tendo-a como base para argumentação.
O sistema de cooperação administrativa e seus modelos atuais – Consórcios Públicos
e Convênios de Cooperação como meio gerencial associativo da União, Estados e Municípios
para consecução dos serviços públicos têm se mostrado um formato inovador e promissor
para execução dos projetos pelo barateamento dos custos com da maquina pública como
também a facilidade de atender as demandas regionais e locais em suas diversas combinações
que o caso da segurança publica com a Força Nacional.
8
O estudo ainda analisar-se-á o que dispõe os Consórcios Públicos trazendo uma breve
explanação dentro do contexto histórico em seguida tratará do Convênio de Cooperação no
âmbito da Segurança Pública firmado entre a União e os Estados-Membros. Ainda nesse
mesmo contexto, o estudo fará uma análise se esses Convênios estão de acordo ou não com os
preceitos legais e constitucionais, delineando os principais aspectos constitucionais e legais
que versam sobre o programa de cooperação federativo denominado Força Nacional de
Segurança Pública - FNSP, desde a sua criação até o seu desenvolvimento. Como, são os
Requisitos? Como são os Treinamentos? O Batalhão Especial de Pronto Emprego? A Pericia
Forense? Policia Judiciaria?
Par isso foram utilizados os métodos de abordagem indutivos e dialéticos com
pesquisa bibliográfica, incluindo o estudo de obras doutrinárias, artigos de periódicos
especializados e jurisprudência.
O problema que o trabalho se propõe a investigar em que medida a Força Nacional de
Segurança Pública encontra previsão a garantir-lhe legitimidade de existência e atuação e se
terá esta possibilidade de sucesso na solução dos problemas de segurança pública nacional?
Afinal, a Força Nacional não é uma tropa federal já que a atuação nos estados é
dirigida por seus gestores. É sim, uma integração entre os estados federados e a União,
passando esta a prestar apoio aos órgãos de segurança federais e estaduais, sob a coordenação
do Ministério da Justiça. Ou seja, são os Estados que auxiliam o Estado solicitante. Neste
sentido é que também se discute outro instituto no controle social não previsto na norma
constitucional, entendimento, ainda não predominante, tanto da doutrina quanto da
jurisprudência, muito embora haja uma pequena corrente discutindo esta modalidade de
controle criminal e social, inclusive a eficácia e legalidade desta Força Nacional de Segurança
Pública.
Por fim, o estudo fará esse enfrentamento dentro da análise na utilização e sua
viabilidade legal da Força Nacional, comparando-as com os dispositivos vigentes, concluindo,
como de grande importância a sua utilização no contexto da segurança pública nacional
cominando com breves reflexões sobre o programa de cooperação federativo denominado
Força Nacional de Segurança Pública. Afinal, esse projeto de cooperação se mostra uma
alternativa, viável, concreta e eficaz de prevenção, preservação e restauração da ordem
pública, proporcionando à sociedade em geral a sensação de segurança desejável,
constituindo-se em esforço conjunto dos Estados e da União, através do princípio de
Cooperação Federativa.
9
1. A COOPERAÇÃO FEDERATIVA
2.1 Comentários sobre os Consórcios Públicos
Com a 1ª república a partir da promulgação da constituição de 1891, muda-se a forma
do Estado brasileiro, oportunidade em que passa aderir à forma federativa inspirada no
modelo norte americano, que transformou as antigas províncias em estados-membros.
Naquele momento, a política nacional rompeu com o modelo centralizador do estado
monárquico anterior passando adotar uma política eminentemente descentralizadora em
virtude de uma fragilidade fiscal e política da União, recém-instituída. Nessa Constituição já
se previa a gestão associada, mais precisamente pela figura dos consórcios públicos, ela era
praticada entre os governos municipais e estaduais. Em suma, o consórcio administrativo
tinha natureza jurídica de contrato que se celebrados entre municípios, precisavam da
aprovação do estado e, se celebrados entre estados, precisavam da aprovação da União.
Contudo, esse modelo político descentralizador se modificou após a Revolução de
1930, quando ao pacto federativo, a situação se manteve intacta na 2ª Constituição de 1934,
que reiterou o princípio federalista composto no artigo 1º1, declarando como ente federativo
dos Estados Unidos do Brasil, a União os Estados-Membros e os territórios nos mesmos
moldes da carta anterior. Quanto ao regime jurídico dos consórcios público nessa época não
houve alterações. Já no ano 1937, o governo Vargas aumentou significativamente o poder da
União, que vigorou centralizado por todo Estado Novo (1937-1945). Segundo José Afonso da
Silva 2001, A carta de 1937 quanto à correspondência com a realidade, em diversos aspectos,
foi uma Constituição semântica, não teve uma aplicação regular efetiva. Muitos dos seus
dispositivos permaneceram como letra morta2. Muito embora, essa mesma carta pendia para o
nacionalismo econômico, ela foi profundamente autoritária e de cunho corporativista,
demonstrando um total desprezo pelas instituições alinhado ao regime democrático3. Ainda,
nas diretrizes do mesmo autor; promulgadas "as Constituições que se originam de um órgão
constituinte composto de representantes do povo, eleitos para o fim de elaborá-las e
estabelecer4" Natalia Masson exemplifica; com as Constituições de 1891, 1934, 1946 e 1988
5.
1BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil. Art. 1º - A Nação brasileira, constituída pela
união perpétua e indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios em Estados Unidos do Brasil,
mantém como forma de Governo, sob o regime representativo, a República federativa proclamada em 15 de
novembro de 1889. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm acesso
16/112017. 2SILVA, José Afonso da. Cursa de Direita Constitucional positivo. 28íl ed. Malheiros, 2006, p. 41.
3Bernardo Gonçalves Fernandes. Curso de Direito Constitucional 7ª ed Editora Juspodium 2015 p. 266.
4SILVA, José Afonso da. Cursa de Direita Constitucional positivo. Op. Cit., p. 41.
10
Acompanhando esse retrospecto constitucional, constatamos que a Constituição de
1946 inovou como modelo federalismo, embora tivesse inalterado o pacto federativo onde
ampliou as relações nas três esferas governamentais e com isso contemplou os direitos sociais
e institui os repasses de verbas. Não obstante, em 1964, com o golpe militar, novamente, o
Brasil sofre o processo de centralização. As relações intergovernamentais se tornaram muito
mais próximas daquelas que caracterizam um Estado Unitário6 do que as de uma federação.
Com isso, com o fim da ditadura, podemos esclarecer que o fortalecimento da federação
brasileira deu-se de forma fortemente associada ao processo de redemocratização no país,
visto que, se deu a partir do final da década de 1970. E com esse processo vimos que foi
marcado por uma forte oposição política, “como sempre” à tutela centralizadora e autoritária
exercida pelo regime militar da época sobre a população e a Federação brasileira. Nos últimos
anos, a estrutura do Estado brasileiro foi profundamente alterada, tanto do ponto de vista das
relações intergovernamentais como da relação entre o poder público e a sociedade.
Mais adiante, já com a chegada da chamada Constituição Cidadã repactuou a relação
entre o Estado e a Sociedade, colocando na agenda política os temas da participação e do
controle social na elaboração e implementação das políticas sociais e promoveu um novo
conceito de sistema de proteção social, sob a forma de políticas sociais de acesso universal e
gratuito. Com isso, a nova Carta Magna também consagrou o processo de descentralização
político-administrativo e fiscal do país, fortaleceu a autonomia e a base tributária dos
governos subnacionais e aumentou o volume das transferências de recursos
intergovernamentais. Além do mais, criaram uma Federação trina, com o reconhecimento
constitucional dos municípios como entes federativos. Vale relembrar que uma estrutura
federativa composta por três esferas autônomas e interdependentes de governo, constitui um
desenho particular de Federação, entre o conjunto de países que se organizam sob a estrutura
institucional e política de distribuição territorial do poder.
Com chegada da Emenda Constitucional Nº 19 de 4 de junho de 1998, que deu nova
redação ao art. 241, demonstrou a preocupação do Legislador em estabelecer e discriminar os
procedimentos administrativos que disciplinam entre os diversos entes federados, a gestão
5MASSON Nathalia Manual de Direito Constitucional. Ed Juspodium Revista Atualizada e Ampliada 2016. p.34
6Darcy Azambuja disserta com clareza sobre o assunto: O tipo puro do Estado Simples é aquele em que somente
existe um Poder Legislativo, um Poder Executivo e um Poder Judiciário, todos centrais, com sede na Capital.
Todas as autoridades executivas e judiciárias que existem no território são delegações do Poder Central, tiram
dele sua força; é ele que as nomeia e lhes fixa as atribuições. O Poder Legislativo de um Estado Simples é único,
nenhum outro órgão existindo com atribuições de fazer leis nesta ou naquela parte do território. Disponível
em:<http://www.fortium.com.br/blog/material/ESTADO.UNITARIO.E.ESTADO.FEDERATIVO.doc>. Acesso
em: 07/11/2017
11
associada de serviços públicos essenciais, através de transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
Notamos que a principal novidade foi à instituição de instrumentos para que os entes
federativos atuem de forma conjunta, possibilitando o estabelecimento de relações de
cooperação seguras, estáveis e transparentes. A ação conjunta e solidária fortalece as esferas
políticas locais, que ganham a possibilidade de viabilizar muito mais do que viabilizam hoje,
pois a sua atuação pode ser potencializada pela cooperação.
Nesse campo, a natureza jurídica, pelo que se pode depreender da lei, o consórcio
público quando criado sob a forma de pessoa jurídica de direito público, integrará a
administração indireta dos entes que o criaram. Já quando for criado sob a forma de pessoa
jurídica de direito privado, há uma ausência de definição pela lei quanto ao fato deste integrar
ou não a administração pública indireta dos entes que o criaram.
Segundo Hely Lopes Meirelles “Quando o consórcio público for criado sob a forma de
pessoa jurídica de direito privado, pelo fato deste não integrar a administração pública indireta
dos entes criadores, deverá esse fato ser levado em conta na fixação das competências a serem
transferidas ao consórcio”. 7Assim, fica claro que o autor se inclina favoravelmente ao fato de
que todo consórcio público criado sob a forma de pessoa jurídica de direito privado não
integra administração pública indireta dos entes criadores.
Já a posição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro8 diz que por analogia, se um consórcio
público criado sob a forma de pessoa jurídica de direito público integra a administração
indireta dos entes criadores, o consórcio público criado sob a forma de pessoa jurídica de
direito privado também deverá integrar, uma vez que o ente político (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, não poderá criar um ente administrativo (consórcio público) que
executará um serviço público de competência daquele sem que este faça parte da máquina
administrativa, seja ela direta ou indireta).
Por certo, entendemos de forma bastante clara que a principal característica do
Consórcio público a sua natureza, é, o estabelecimento de instrumento de cooperação que por
sua vez, depende da vontade de cada ente federativo uma vez que, cumprindo suas obrigações
poderá sair do consórcio quando quiser.
7MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 13º ed. Atual. São Paulo: Malheiros Editores Ltda,
2003 p.378 8PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito administrativo. 27º ed. São Paulo: Atlas, 2014. P.552
9ALMEIDA T. M. Federalismo e políticas sociais, CEPAL. Série Políticas Sociais, junho 1995.p.9
12
É bem verdade que não existe um modelo único, ou ideal, de organização federativa,
posto que a forma de repartição de atribuições e recursos, a autonomia concedida a cada
esfera de governo e o grau de institucionalização das relações intergovernamentais tem
variado historicamente na própria evolução do desenho institucional de cada país9
(ALMEIDA T.M, 1995: 9). O Pacto Federativo constitui, assim, um processo dinâmico que
rege e articula as relações intergovernamentais.
Com a chegada da Lei n° 11.107/05 (Consórcios Públicos) essa veio para dar maior
efetividade para o federalismo cooperativo da Constituição de 1988, como importante,
instrumento estratégico para o desenvolvimento econômico e social brasileiro. Por isso, é
importante notar que tanto a Emenda Constitucional nº. 19, de 1998, como a Lei dos
Consórcios Públicos, também regulam a gestão associada de serviços públicos que pode ser
promovida tanto por meio de consórcio público como por convênio de cooperação
disciplinado por lei.
No Consórcio Público se estabelece um verdadeiro intercâmbio de vontades entre os
consorciados de direito público, pelo que ensina Gaspar Caballero Sierra:
“El consorcio instrumento una verdadeira y autentica cooperassem entre dos o más
piraúnas de direção público que por seu lado gostam de una competência o
atribución principal enlo que concierne a lasactividades que aquel entrará a gestionar
por virtuddel intercambio de voluntades dentro de una base estrictamente asociativa
como se ha dicho; competencias que leseránatribuidas al sujeto consorcial
segúnelmayor o menor grado de actividad que se leconfiera10
.
No entanto, essa nova figura nos revelassem uma gama de opções, a depender da
necessidade premente do interesse público, com permissividade de participação de entes de
qualquer natureza, inclusive de pessoas de direito privado, sempre seguindo as regras
pertinentes a cada modalidade.
Contudo, é importante ressaltar que o Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de 1967,
também tem essa função descentralizadora com os programas ou ações do Governo Federal,
em seu art. 10 ele cuida da execução das atividades da Administração Federal deverá ser
implantada descentralizada11
.
Na posição de Marçal Justen Filho12
“Convênio é um acordo de vontades, em que pelo
menos uma das partes integra a Administração Pública, por meio do qual são conjugados
10
SIERRA, Gaspar Caballero. Los consorcios públicos y privados. Bogotá: Temis, 1985. p. 94. 11
BRASIL. Decreto Lei N°200 de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del0200.htm acesso em 27/09/2017. 12
Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 12ª edição. São Paulo: Editora Dialética. Ano
2008. P. 871.
13
esforços e (ou) recursos, visando disciplinar a atuação harmônica e sem intuito lucrativo das
partes, para o desempenho de competências administrativas”.
Para Fernanda Marinela13
“O convênio representa um acordo firmado por entidades políticas,
de qualquer espécie, ou entre essas entidades e os particulares para realização de objetivos de
caráter comum, buscando sempre interesses recíprocos, convergentes. Difere do contrato
administrativo, tendo em vista que, neste, os interesses perseguidos são divergentes”.
Portanto a essência de um convênio está assentada em um tripé, assim constituído:
a) tem natureza de um acordo;
b) é celebrado entre pessoas de direito público ou entre estas e particulares;
c) cujos interesses são convergentes, o que afasta o intuito de lucro.
Portanto, a essência de um convenia que celebrado entre pessoas de direito publico ou
entre estas e particulares, são os de interesses convergentes, ou seja, interesses comuns entre
ambas às partes.
Todavia, é importante realizar ainda um apontamento a respeito do Decreto Nº 6.017
de 17 de janeiro de 2007, que estabelece as normas gerais de contratação de consórcio
público, em seu Art. 2º inciso VIII onde estabelece convênio de cooperação entre entes
federados: pacto firmado exclusivamente por entes da Federação, com o objetivo de autorizar
a gestão associada de serviços públicos, desde que ratificado ou previamente disciplinado por
lei editada por cada um deles14
.
Assim, de forma bem prática, dizemos que infelizmente devido a inúmeros casos de
desvio dos repasses de créditos realizados nos convênios firmados pela União, dos quais não
vamos nos ater a essa questão, mas sim, sobretudo aos comentários da necessidade de ser
editada nova legislação, que se editasse a Portaria Interministerial - PI Nº 507 de 24 de
novembro de 2011, que em seu art. 9315
, estabelece que as regras ali impostas não sejam
consideradas nos ajustes firmados com a IN Nº 01/1997, conforme redação: A Instrução
Normativa nº 01, de 15 de janeiro de 199716
, da Secretaria do Tesouro Nacional, não se aplica
aos convênios celebrados sob a vigência desta Portaria.
13
In Direito Administrativo 4ª edição, revista, ampliada, reformada e atualizada até 01-01-
2010. Niterói: Editora Impetus. Ano 2010. P. 444. 14
BRASIL. Decreto N°6.017 de 17 de janeiro de 2007. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/decreto/d6017.htmacesso em 27/09/2017 15
BRASIL. Portaria Interministerial n° 507. Disponível em:
http://portal.convenios.gov.br/legislacao/portarias/portaria-interministerial-n-507-de-24-de-novembro-de-2011
16
BRASIL. Instrução Normativa STN nº 01. Celebração de Convênios. D.O.U. de 31.01.1997.
14
Portanto, que o caminho foi longo, pois a Constituição Federal teve que ser
modificada com já citada Emenda 19/98 e ainda, a Lei dos Consórcios Públicos precisou
desse apoio decidido do Governo Federal para que fosse aprovada. Nesse sentido, abrem-se,
assim, essas novas oportunidades para o federalismo cooperativo, uma vez que pode encontrar
campo fértil para se desenvolver e se tornar um instrumento cada vez mais estratégico para a
promoção do desenvolvimento econômico e social do Brasil.
Por fim, com a regulamentação desses novos instrumentos de cooperação
intergovernamental e a criação de novos âmbitos de captação e negociação entre as unidades
federadas tornam-se cada vez mais importantes para poder equacionar os problemas de
coordenação e cooperação federativa, assim como repensar e atualizar a função da União
enquanto agente articulador e mediador da dinâmica federativa. Por isso, que os
administradores públicos devem estar imbuídos de espírito coletivo e legal, dando ênfase aos
atos jurídicos aplicáveis à espécie, permitindo a concepção de parceria, onde se vislumbra que
o pacto se apresenta sob-regime cogente de direito público, ou leva a uma certeza judicial da
aplicação dos seus pressupostos com vistas à cooperação com a administração pública, do
contrário, ensejará no desvio de finalidade pública.
15
2.2 Cooperação Federativa no Âmbito da Segurança Pública
O Estado tem como função principal atender as necessidades da população. Por esse
ângulo, o que se busca nessa lógica é atender as áreas mais carentes que necessitam de
atenção imediata, sendo assim uma ação mais urgente da Administração Pública. Dentre as
áreas que demandam atenção, é sem sombra de duvida; saúde, segurança e educação. Com
isso, partindo do pressuposto de o Estado ter por obrigação atender estas demandas,
verificam-se as áreas prioritárias a serem atendidos, o impacto da ação pretendida, a relação
custo-benefício e o recurso a ser disponibilizado. Nesse sentido, a Administração Pública se
utiliza dos convênios, por serem instrumentos menos oneroso, visto que, são instrumentos de
cooperação reciprocas entre os participes. Essa mútua colaboração pode assumir várias
formas de como transferir ou repassar verbas para o desenvolvimento de novas pesquisas e
novas tecnologias, em várias áreas como segurança pública que é o ponto alto desse trabalho,
além de outras, áreas de bastante relevância à população.
Feito esse breve relato, notamos já no capítulo anterior que com a carta de 1967, com
redação dada pela Emenda Constitucional nº 1/69, a União, os Estados e os Municípios já
podiam celebrar convênios para a execução de suas leis, serviços ou decisões, por intermédio
de funcionários federais, estaduais ou municipais. Já na Constituição de 88 os convênios de
cooperação entre os entes federados encontram-se disciplinados no artigo 241 da Constituição
Federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº 19/98, juntamente com os consórcios
públicos autorizando a gestão associada de serviços públicos.
A lei 11.107/05 que dispõe sobre normas gerais de consórcios públicos, em seu
artigo 1317
prevê a forma de gestão associada como instrumento a ser utilizado para a
constituição e regulação de obrigações que um ente da Federação constituir para com outro
ente da Federação, mediante acordos de vontade, tal qual ocorre no convênio de cooperação, o
contrato de programa ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços
público por meio dessa gestão, como bem define Di Pietro18
. A respeito disso, o contrato de
programa pode ser celebrado fora do âmbito do consórcio, onde não se exigirá a constituição
17
Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como condição de sua validade, as
obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da Federação ou para com consórcio
público no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou
parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos. 18
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 29ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2016, p. 590.
16
de consórcio público, como pessoa jurídica de direito público ou privado, sendo disciplinada a
gestão associada por meio de contrato de programa.
O que o artigo supracitado vem dizer é que, em se tratando de prestação de serviços
públicos por meio da gestão associada, o instrumento deverá indicar, como condição de
validade, as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro ente da Federação
ou para com consórcio público quando haja a prestação de serviços públicos ou a
transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à
continuidade dos serviços transferidos.
Considerando os artigos 141 e 241 da Constituição Federal da República Federativa
do Brasil e ainda o princípio da solidariedade federativa que orienta o desenvolvimento das
atividades do sistema único de segurança pública, editou-se o Decreto nº 5.289/04 que
disciplina as regras gerais de organização e funcionamento da administração pública federal,
para desenvolvimento do programa de cooperação federativo denominado Força Nacional de
Segurança Pública, ao qual poderão voluntariamente aderir os Estados interessados, por meio
de atos formais específicos19
.
Diante do grande número dos índices de criminalidade em meados de 1995, o
Governo Federal viu-se a necessidade de criar a Secretaria de Planejamento de Ações
Nacionais de Segurança Pública (Seplanseg) do Ministério da Justiça – MJ, a atual Secretaria
Nacional de Segurança Pública – SENASP. Por certo, que, reconhecidos como a principal
ferramenta de cooperação intergovernamental na área de segurança pública, os convênios
envolvem várias fases, como levantamento das necessidades do ente solicitante, elaboração de
um quadro demonstrativo das ações a ser desenvolvido, o estabelecimento de critérios de
desempenho, além de outras exigências legais, como não ter dívidas com a União ou não ter
débito com relação às prestações de contas de recursos que porventura tenham sido solicitados
no passado20
.
Com a criação da Força Nacional de Segurança Pública – FNSP, a ser empregada no
auxílio aos governos estaduais, quando estes requisitarem, para a realização de policiamento
ostensivo, em conjunto com a polícia estadual, a União acaba por fazer a sua parte em
cooperar com os estados para auxiliá-los no alcance de suas metas também no campo da
19BRASIL. Decreto n˚ 5.289 de 29 de novembro de 2004. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5289.htm/>. Acesso em: 15/07/2016. 20
COSTA Arthur e GROSSI C Bruno Revista Brasileira de Segurança Pública: Relações
intergovernamentais e segurança pública: uma análise do fundo nacional de segurança pública. Ed. 1. Ano
1. São Paulo: Fórum Brasileiro de Segurança Pública, 2007, Pag. 16.
17
segurança pública. Com a edição da Lei nº 11.473/0721
, a Força Nacional de Segurança tem
sido entendida como uma valiosa inovação institucional no âmbito da cooperação federativa.
Nesse permeio, foi que em 2007, já no segundo mandato, o então Presidente Luiz
Inácio Lula da Silva, editou Medida Provisória n° 345, de 14 de janeiro de 200722
, que
dispunha sobre a cooperação federativa no âmbito da segurança pública e revogava a Lei no
10.277. Por conseguinte, a partir dessa lei foi que houve a autorização para que a União
firmasse convênio com os Estados Membros para que estes, “em caráter emergencial e
provisório”, utilizassem “servidores públicos federais, ocupantes de cargos congêneres e de
formação técnica compatível, para execução de atividades e serviços imprescindíveis à
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”.
De igual modo, autorizou-se, naquela ocasião, aos Estados e ao Distrito Federal, por
intermédio dos respectivos Governadores, a firmarem convênios com outras unidades da
federação com a finalidade prevista no mesmo dispositivo legal.
Desse modo, esta Medida Provisória foi convertida na Lei n° 11.473, de 10 de maio
de 2007, percebendo-se em primeiro momento que o acordo dado com a redação original do
artigo 1°, da Lei 11.473, de 10 de maio de 2007, em que a cooperação federativa deveria
consistir em operações conjuntas, transferências de recursos e desenvolvimento de atividades
de capacitação e qualificação de profissionais, no âmbito da Força Nacional de Segurança
Pública.
Nessa fase de propositura da Medida Provisória foi possível verificar na Exposição de
Motivos Interministerial (do Ministério da Justiça e do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão) da MPv no 345, de 12 de janeiro de 2007, que o governo federal
pretendia, precipuamente, “disponibilizar os instrumentos necessários ao pleno
funcionamento do programa de cooperação federativa denominado Força Nacional de
Segurança Pública”, cuja existência de “graves perturbações da ordem pública em diversos
pontos do território nacional” justificariam a urgência e relevância (requisitos para edição de
MPv) da matéria. Desse modo, dava-se início a uma nova fase, silenciosa no programa de
cooperação criado com a finalidade de a União auxiliar, em caráter emergencial e provisório,
21 BRASIL. Lei n. 11.473, de 10.5.2007. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-
2010/2007/lei/l11473.htmacesso em 31/10/2017 22
BRASIL Medida Provisória n° 345, de 14 de janeiro de 2007
http://www.congressonacional.leg.br/materias/medidas-provisorias/-/mpv/79757acesso em 31/10/2017
18
os Estados e o Distrito Federal, podendo aquela inclusive ceder servidores do quadro federal
(artigo 1° da Lei 10.277) a estes.
Na verdade, sabia-se, desde o início, que a União, ao menos em relação aos servidores
federais da área de segurança pública, jamais teve contingente suficiente para atender as
próprias demandas, menos ainda para cedê-los aos Estados e/ou ao Distrito Federal.
Com efeito, o efetivo do programa Força Nacional de Segurança Pública, incialmente
incumbido de atuar apenas nas “atividades de policiamento ostensivo destinado à preservação
da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio” passou a ser integrado
(quase que com exclusividade) por servidores dos entes federados que aderissem ao programa
de cooperação federativa (policiais militares dos Estados e do Distrito Federal), os quais
seriam contemplados com o pagamento de diárias.
É possível conceituar o contrato de convênio como sendo um acordo multilateral
firmado entre entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações
particulares, visando à cooperação recíproca para alcançar objetivos de interesse comum a
todos os conveniados23
. Ainda, de acordo com a doutrina majoritária, a celebração de
convênios sempre depende de prévia autorização legislativa, diferentemente do entendimento
do STF que, considera inconstitucional a obrigatoriedade dessa autorização legal por violar a
independência dos Poderes.
De acordo com Alexandre Mas, para podermos distinguir os convênios dos
consórcios, essencialmente, dois pontos merecem ser observados:
a) convênios podem ser celebrados entre quaisquer entidades públicas, ou entre estas
e organizações particulares; consórcios são firmados somente entre entidades federativas;
b) convênios não resultam da criação de novas pessoas jurídicas; os consórcios da lei
n. 11.107/05 têm como característica fundamental a instituição de uma pessoa jurídica
autônoma.
Por fim, acreditamos que o fortalecimento da Federação Brasileira deve concentrar-se
no fomento de uma maior cooperação e articulação federativa na resolução conjunta,
especialmente na área de segurança pública. Com isso, através dessa instrumentalidade de
mecanismos solidários que permite compensar as desigualdades regionais e manter a
tranquilidade do povo. Desse modo, a cooperação federativa no âmbito da segurança pública
ainda que precoce, se mostra como um instrumento importante no combate à criminalidade
dando-lhe um maior fortalecimento dos demais entes federados e capacidade administrativa
23
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4ªed. São Paulo: Saraiva, 2014, p. 518.
19
2. FORÇA NACIONAL
Inicialmente, para melhor compreensão do programa Força Nacional de Segurança
Pública, faz-se necessária uma pequena abordagem sobre o histórico da legislação que criou e
que regulamenta o seu funcionamento. Como já falamos nos capítulos anteriores deste
trabalho, iremos abordar a partir de agora algumas questões relevantes sobre a Força Nacional
de Segurança Pública – FNSP dentro dos aspectos jurídicos e administrativos, uma vez que tal
força policial foi criada pela União.
Nesse sentido, vale ressaltar que o surgimento foi em decorrência do cenário de
violências e insegurança que afligiam a sociedade brasileira, na época, que de certo modo,
mobilizou a gestão pública federal para a identificação imediata de soluções. Contudo,
anteriormente a sua criação em 2001, é importante que se diga que foi implantada a Política
Nacional de Segurança Pública pelo governo Lula, com o objetivo central de reforma das
instituições de segurança e criação de um sistema único de segurança pública. A Política na
época tinha como meta a redução da violência e da criminalidade, que para tal deveria
fomentar ações integradas e articuladas entre distintos órgãos e esferas governamentais.
Essas iniciativas contribuíram para a construção de um contexto favorável à criação e
solidificação da FNSP, pois o país buscava controlar a violência, principalmente letal, que
afetava a preservação da ordem social. Entretanto, havia dificuldades para o controle da crise
por capacidade técnica insuficiente das forças estaduais de segurança, como ocorreu em
Rondônia, na crise no Presídio Estadual Urso Branco localizado em Porto Velho24
.
No ponto de vista da legislação, dizemos que Força Nacional de Segurança (FNSP) foi
criada pelo Decreto 5.289, de 29 de novembro de 2004. De acordo com o Decreto, trata-se de
“programa de cooperação federativa”, “ao qual poderão voluntariamente aderir os Estados
interessados” (art. 1º). Seu papel é o de “atuar em atividades de policiamento ostensivo” (art.
2º), e seu emprego só pode ocorrer “mediante solicitação expressa do respectivo Governador
de Estado ou do Distrito Federal” (art. 4º). O “programa” é “composto por servidores que
tenham recebido, do Ministério da Justiça, treinamento especial para atuação conjunta,
integrantes das polícias federais e dos órgãos de segurança pública dos Estados” (art. 4º, § 2º).
24
A organização de direitos humanos Justiça Global juntamente com a Comissão Justiça e Paz da Arquidiocese
de Porto Velho realizaram uma pesquisa para elaborar um relatório com a finalidade de registrar a crise e as
violações de direitos humanos ocorridas no Presídio Urso Brancos. O documento pode ser acessado no link
http://www.dhnet.org.br/dados/relatorios/a_pdf/r_jg_ro_urso_branco_2007.pdfacesso 22/112017
20
Cabe ao Ministério da Justiça “coordenar o planejamento, o preparo e a mobilização da Força
Nacional de Segurança Pública” (art. 10, caput), o que compreenderá, dentre outras
atribuições, a de definir a estrutura de comando (art. 10, I).
O Decreto que criou a Força Nacional de Segurança era de constitucionalidade
duvidosa. No preâmbulo do Decreto, sugere-se que sua função seria regulamentar a Lei nº
10.201, de 14 de fevereiro de 2001, que institui o Fundo Nacional de Segurança Pública.
Contudo, de fato, o Decreto, que é ato administrativo, não regulamenta a Lei nº 10.201. Esta
cria o Fundo Nacional de Segurança Pública, com a finalidade de “apoiar projetos na área de
segurança pública e de prevenção à violência enquadrados nas diretrizes do plano de
segurança pública do Governo Federal” (art. 1º), sem, todavia, autorizar o Governo Federal a
criar a denominada “Força Nacional de Segurança”. Isso só veio a ocorrer com a edição da
Medida Provisória nº 345, de 14 de janeiro de 2007, convertida na Lei nº 11.473/2007, cujo
artigo 2º determina que a cooperação federativa em matéria de segurança pública
“compreende operações conjuntas, transferências de recursos e desenvolvimento de atividades
de capacitação e qualificação de profissionais, no âmbito da Força Nacional de Segurança
Pública”.
O federalismo brasileiro é cooperativo.25
Os entes da federação devem cooperar entre
si para a realização das finalidades públicas: compartilham a “obrigação ao entendimento” 26
.
A União tem o dever de cooperar com os estados para auxiliá-los no alcance de suas
metas também no campo da segurança pública. Para isso, é adequada a criação da Força
Nacional de Segurança, a ser empregada no auxílio aos governos estaduais, quando estes
requisitarem, para a realização de policiamento ostensivo, em conjunto com a polícia estadual.
No entanto, a Câmara dos Deputados27
analisa proposta que transforma a Força
Nacional de Segurança Pública em um órgão permanente de segurança nacional, com quadro
de pessoal e carreira próprios. A medida está prevista na Proposta de Emenda à Constituição
195/12, do deputado Vanderlei Siraque (PT-SP). É importante mencionar que a proposta
inclui o inciso IV ao caput: VI – Força Nacional de Segurança Pública.
§ 6º-A. A Força Nacional de Segurança Pública, instituída por lei como órgão
permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se
a:
25
Na literatura jurídica brasileira, cf.: BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, Estado eConstituição.
São Paulo: Max Limonad, 2003; BONAVIDES, Paulo. A Constituição aberta. 2ª ed. SãoPaulo: Malheiros, 1996.
p. 433. 26
138 ZIPPELIUS, Reinhold. Teoria Geral do Estado. Lis boa: Fundação Caloustre Gulbenkian, 1997.
27 http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/SEGURANCA/424163-PEC-TRANSFORMA-FORCA-
NACIONAL-DE-SEGURANCA-PUBLICA-EM-ORGAO-PERMANENTE.html
21
I – exercer as funções de polícia ostensiva e a preservação e restabelecimento da
ordem pública para pôr termo a grave comprometimento da ordem pública nos
Estados e no Distrito Federal;
II – exercer as funções de polícia judiciária nos Estados e no Distrito Federal,
quando houver situação de grave comprometimento da ordem pública; III – exercer
as funções de polícia ostensiva e duas judiciária nos Estados e no Distrito Federal,
em auxílio aos demais órgãos responsáveis pela preservação e restabelecimento da
ordem pública, nas hipóteses dos artigos 34, incisos III, IV e VI 136 e 137, inciso I.
§ 6-B. O emprego da Força Nacional de Segurança Pública nos Estados e no Distrito
Federal, nas hipóteses previstas nos incisos I a III do § 6º-A: I – só se dará após o
reconhecimento formal pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Estadual de que
os seus órgãos de segurança pública estão indisponíveis ou são inexistentes ou
insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional; e II – dependerá
da autorização da Presidência da República, a ser concedida após a solicitação dos
respectivos Governadores.
Art. 2º. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.
Na justificativa do projeto o autor explica que a criação de um órgão policial federal,
com atribuição de realizar o ciclo completo policial e destinado a atuar, excepcionalmente, em
situações que demandem o acionamento do sistema constitucional de crises contribuirá para a
melhoria da qualidade do serviço de segurança pública – dever do Estado brasileiro –
oferecido aos cidadãos28
.
Desse modo, mesmo não sendo o tema principal, desse trabalho, vemos como
relevante a discussão sobre a constitucionalidade da Força Nacional, no entanto pouco se
discutiu no STF. Desta feita, o argumento dos que defendem pela inconstitucionalidade, é
que a Força não figura no rol taxativo do artigo 144 e por isso não deveria atuar como tal. A
interpretação do art. 144 da Constituição Federal como taxativo, que predomina no STF, não
contribui para a conformação desse tipo de arranjo cooperativo, e deve pelo menos no tocante
a este ponto, ser superada.
No entanto no tocante a esse ponto, é que em sua decisão, o ministro do Supremo
Tribunal Federal (STF) Dias Toffoli não conheceu da Arguição de Descumprimento de
Preceito Fundamental (ADPF) 468, ajuizada contra portarias do Ministério da Justiça e
Segurança Pública que autorizam a atuação da Força Nacional no policiamento ostensivo do
Estado do Rio de Janeiro29
. Para o ministro, é inviável o trâmite da ação no STF, uma vez que
a análise da matéria demandaria o exame de normas infraconstitucionais.
Ainda na decisão, o ministro Dias Toffoli explicou que as “ofensas constitucionais”
relatadas pelos autores da ação estão entremeadas com alegações de ofensas a normas
infraconstitucionais. “Nesse quadro, a apreciação da suposta ofensa a preceito fundamental
28
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1012269&filename=PEC+195/20
acesso em 26/11/2017 29
http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=349548 acesso em 26/11/2017
22
alegada pelos autores perpassaria, necessariamente, o exame do referido plexo normativo
infraconstitucional. Resta evidente, portanto, que a suposta ofensa à Constituição Federal,
caso configurada, seria meramente reflexa ou indireta, cuja análise não é cabível em sede de
controle abstrato de constitucionalidade, conforme jurisprudência pacífica deste Supremo
Tribunal Federal”, concluiu o ministro, que cita diversas decisões do STF nesse sentido.
Outro aspecto iminente, focado pelos especialistas é que há um vicio formal no processo de
criação da FNSP, seja por lei e não por Decreto como está.
Mas já em outra ação, Ministério Público Federal (MPF) do Pará ajuizou uma Ação
Civil Pública com intuito de anular a Portaria de nº 02 a 05, do Ministério da Justiça, e assim
obter a declaração incidental de inconstitucionalidade do Decreto nº 5.289/04, que regula a
criação da Força Nacional de Segurança Pública.
Contudo, inconformado com a decisão o MPF contestou. Mas de outro modo, com
intuito de manter a decisão do TRF1, a Procuradoria-Regional da União da 1ª Região (PRU1)
argumentou que a Força Nacional de Segurança Pública não constitui órgão de polícia
ostensivo distinto e autônomo, mas apenas instrumento de cooperação para auxiliar os
estados, que assim se manifestarem por meio de ato formal de adesão, em ações de segurança
pública, de modo que não há que se segundo os advogados da União, diferente do apontado
pelo MPF, o contingente da FNSP é formado por servidores dos órgãos de segurança pública
dos estados que manifestam interesse na adesão ao Programa de Cooperação Federativa,
ficando sob a coordenação do Ministério da Justiça, mas não deixando de integrar os
respectivos quadros funcionais30
. Além disso, destacou que a ideia de cooperação é reforçada
pela possibilidade de a União fornecer recursos humanos e materiais complementares ou
suplementares. Portanto, não há de falar em violação do art. 144 CF. Vejamos e ementa:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORÇA
NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA – FNSP. PROGRAMA DE
COOPERAÇÃO FEDERATIVA. CRIAÇÃO PELO DECRETO Nº 5.289/2004.
PORTARIAS EXPEDIDAS PELO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA QUE
AUTORIZAM O EMPREGO DA FNSP NOS ESTADOS-MEMBROS.
ILEGALIDADE NÃO CONFIGURADA. SENTENÇA MANTIDA.
I – A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é
exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do
patrimônio (art. 144 da Constituição Federal), constando do art. 241 do diploma
constitucional que União, Estados, Distrito Federal e Municípios disciplinarão os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados.
30
http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_conteudo/279137http://www.agu.gov.br/page/content/detail/id_c
onteudo/279137 acesso em 30/11/2017
23
II – A Força Nacional de Segurança Pública – FNSP não constitui órgão autônomo
de segurança pública, mas apenas instrumento de cooperação para auxiliar Estados-
membros, por meio de ato formal de adesão, voluntário, a preservar a ordem pública
e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, de modo que não há que se falar em
violação ao art. 144 da Constituição Federal.
III – O só fato de a FNSP se destinar a garantir a preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio não justifica a situação excepcional de
intervenção da União nos Estados e no Distrito Federal, devendo ser observado,
sempre que possível, o pacto federativo.
IV – A ausência de previsão quanto à proibição de prorrogação do prazo
inicialmente previsto para a atuação da FNSP afasta a alegação de inobservância da
regra de que o programa de cooperação federativa, além do que o simples pedido de
dilação do lapso de tempo inicialmente previsto não afasta seu caráter de ação
episódica e planejada, desde que demonstrada a indispensável necessidade.
V – Recurso de apelação do Ministério Público Federal ao qual se nega
provimento31
Em seu voto o relator da ação o Desembargador Federal JIRAIR ARAM
MEGUERIAN, cita a eminente Juíza Federal Hind Ghassan Kayath quando da prolação da
sentença, in ver bis (fls. 308/311):
(...)
Também carece de amparo o argumento de que a FNSP “intervém
regularmente nos Estados da Federação, fazendo às vezes de polícia ostensiva da
União”, pois ela (FNSP) só pode exercer as suas atividades naqueles Estados que
voluntaria e formalmente requerem a sua atuação. Nota-se, pois, que a manifestação
espontânea por parte do Estado interessado é condição sine qua non para o emprego
da FNSP. Além disso, a demonstração desse interesse deve ser feita de modo formal,
isto é, por meio de convênio a ser celebrado com o Ministério da Justiça. Não existe,
pois, qualquer traço de compulsoriedade.
Longe de ser um ato de força, uma intervenção em sentido técnico, é dizer,
incursão da entidade interventora nos negócios da entidade que a suporta, a atuação
da FNSP pressupõe o consenso entre os convenentes, depende de prévia e expressa
solicitação da entidade federativa interessada e se traduz em convergência de forças,
e não em imposição de um ente sobre o outro. Desse modo, não há qualquer ato de
desrespeito à autonomia dos entes federados e, em consequência, resta mantido o
equilíbrio da federação (pacto federativo).
Vale ainda ressaltar que o emprego da Força Nacional de Segurança Pública,
além de episódico e planejado, caracteriza-se por ser uma ação de natureza
emergencial.
Nesse contexto, e considerando que nos precisos termos do caput do art. 144, da
CF/88, a segurança pública constitui dever do Estado e direito e responsabilidade de todos;
sem olvidar o permissivo contido no art. 241 da CF/88; entendo que a atuação da FNSP, antes
de constituir “evidência de autoritarismo incompatível com o estado democrático de direito”
ou “inovação no rol de órgãos da segurança pública”, significa ação concreta de apoio aos
Estados-membros e ao DF no âmbito da segurança pública, o que vai ao encontro do ideal de
efetivação/otimização do direito fundamental à segurança (caput do art. 5º da CF/88).
31
http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp Apelação Civil 2009.39.00.000686-2/PA
24
E continua, em seu voto, que o direito à segurança traduz-se em duas
dimensões: primeira dimensão negativa, representando o direito subjetivo de segurança,
comportando o direito de defesa face violações do Poder Público; segundo, dimensão
positiva, constituindo no direito à proteção outorgada pelos poderes públicos contra violação
ou ameaças à segurança da pessoa, seus bens e domicílios. E não é só isso. O Relator diz
ainda em seu voto que:
”Os dispositivos em questão constituem alicerce do Decreto nº 5.289/2004, editado
com a finalidade de disciplinar as regras de organização e funcionamento da
Administração Pública Federal, para desenvolvimento do programa de cooperação
federativa denominado Força Nacional de Segurança Pública – FNSP, o que
demonstra inexistir inconstitucionalidade por ausência de Decreto autônomo, assim
dispondo seus arts. 2º a 4º32
:
Contudo, com essas ações, ficou clara que o direito à segurança e outros direitos antes
mencionados se mostra certo com a permanência da atuação da FNSP, um reforço na luta para
32
http://arquivo.trf1.jus.br/PesquisaMenuArquivo.asp Apelação Civil 2009.39.00.000686-2/PAArt.
2o A Força Nacional de Segurança Pública atuará em atividades destinadas à preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio, nas hipóteses previstas neste Decreto e no ato formal de adesão dos
Estados e do Distrito Federal.
Art. 2o-A. A atuação dos servidores civis nas atividades desenvolvidas no âmbito da Força Nacional de
Segurança Pública, conforme previsto nos arts. 3o e 5
o da Lei n
o 11.473, de 10 de maio de 2007, compreende
I - auxílio às ações de polícia judiciária estadual na função de investigação de infração penal, para a elucidação
das causas, circunstâncias, motivos, autoria e materialidade;
II - auxílio às ações de inteligência relacionadas às atividades destinadas à preservação da ordem pública e da
incolumidade das pessoas e do patrimônio;
III - realização de atividades periciais e de identificação civil e criminal destinadas a colher e resguardar indícios
ou provas da ocorrência de fatos ou de infração penal;
IV - auxílio na ocorrência de catástrofes ou desastres coletivos, inclusive para reconhecimento de vitimados; e
V - apoio a ações que visem à proteção de indivíduos, grupos e órgãos da sociedade que promovem e protegem
os direitos humanos e as liberdades fundamentais.
§ 1o As atividades de cooperação federativa serão desenvolvidas sob a coordenação conjunta da União e do ente
convenente.
§ 2o A presidência do inquérito policial será exercida pela autoridade policial da circunscrição local, nos termos
do art. 4o do Decreto-Lei n
o 3.689, de 3 de outubro de 1941 - Código de Processo Penal.
Art. 3o Nas atividades da Força Nacional de Segurança Pública, serão atendidos, dentre outros, os seguintes
princípios:
I - respeito aos direitos individuais e coletivos, inclusive à integridade moral das pessoas;
II - uso moderado e proporcional da força;
III - unidade de comando;
IV - eficácia;
V - pronto atendimento;
VI - emprego de técnicas proporcionais e adequadas de controle de distúrbios civis;
VII - qualificação especial para gestão de conflitos; e
VIII - solidariedade federativa.
Art. 4o A Força Nacional de Segurança Pública poderá ser empregada em qualquer parte do território nacional,
mediante solicitação expressa do respectivo Governador de Estado ou do Distrito Federal.
25
concretizar o valor segurança e outros direitos fundamentais. Desse modo, a Força Nacional
de Segurança pode representar uma importante inovação institucional cooperativa, que possui
o mérito de reduzir a pressão autoritária pela mobilização das Forças Armadas.
Resta claro e evidente, fazendo uma breve leitura dos artigos acima transcritos se
revela suficiente para demonstrar que a Força Nacional de Segurança Pública não constitui
órgão de polícia ostensiva e sim órgão por força de cooperação.
No entanto, com relação ao emprego das Forças Armadas é importante mencionar que
elas agem na garantia dos poderes constitucionais e possui caráter excepcional e efetiva-se por
determinação do Presidente da República, por sua própria iniciativa ou por iniciativa dos
outros poderes. De certo, que qualquer forma o emprego das Forças Armadas só se justifica
quando esgotados todos os meios operacionais previstos no art. 14433
da Carta Magna. Em
situações de maior gravidade, a garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem será
conduzida através da decretação da Intervenção Federal, do Estado de Defesa ou do Estado de
Sítio34
.
Assim, nota-se que o emprego das Forças Armadas só se perpetua na garantia da lei e
da ordem35
onde se encontra de fato, normatizada. Por isso, se justifica cabendo outra
estrutura operacional; o exemplo da Força Nacional para os demais conflitos e auxílios aos
estados. Mesmo assim, apesar das divergências dos especialistas na área de segurança quanto
à eficácia da Força Nacional, a Rede Brasil Atual, ouviu alguns desses profissionais, dentre os
quais podemos relatar alguns comentários:
Segundo José Vicente Tavares dos Santos Especialista em segurança do Departamento
de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul;
A criação da Força Nacional de Segurança resultou36
da necessidade de ter força
policial com um nível superior de treinamento. Foi importante porque deslocou o
debate sobre a presença das Forças Armadas na segurança pública. As experiências
das Forças Armadas nessa área foram catastróficas. A Força Nacional, ao se mostrar
como força policial, produziu um treinamento de pessoas de vários estados, não tem
um corpo fixo. O pessoal volta treinado para seus estados de origem com um
nivelamento por cima. Tem sido eficaz, adequado.
33
Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil: Promulgada em 5 de outubro de 1988:
atualizada até a emenda constitucional nº 42, de 19-12-2003. 33. ed. São Paulo: Saraiva, 2004 34SILVA, José Afonso da Curso de Direito Constitucional Positivo - 10ª Edição Revista. Malheiros
Editores. São Paulo. 1995. Pág. 150. 35
BRASIL. Decreto n˚ 3.897 de 24 de agosto de 2001. Fixa as diretrizes para o emprego das Forças
Armadas na garantia da lei e da ordem, e dá outras providências.<Disponível em https//www.
planalto.gov.br/index.php/legislaçao/legislação-bdlegis.html.>.Acesso em 21 de novembro de 2017. 36
REDE BRASIL ATUAL Especialistas divergem sobre Força Nacional de Segurança Solução oferecida em casos de
requisição de auxílio federal é motivo de controvérsia entre pesquisadores por João Peres, da
RBA públicado 04/08/2010 http://www.redebrasilatual.com.br/cidades/2010/08/especialistas-divergem-sobre-
forca-nacional-de-seguranca acesso em 15/11/2017
26
Para Ignácio Cano, Pesquisador do Laboratório de Análise da Violência da Universidade
Estadual do Rio de Janeiro, diz;
A Força foi uma boa solução, já que o Brasil não contava com um corpo nacional
que tivesse capacidade de intervenção em situações de emergência. A PF é no
campo de investigação apenas, muito pequeno, e não podia responder a
emergências. A alternativa era criar uma guarda permanente que tivesse capacidade
de atuação nos estados. Mas essa alternativa era muito mais cara. A opção mais
econômica foi pegar pessoas de várias polícias, dar um complemento salarial, um
treinamento e dar apoio.
Por isso, devemos reconhecer que apesar dessa aparente contradição, e do contorno
dramático que é campo da segurança pública, não podemos deixar de reconhecer avanços
significativos na área de segurança pública, com a criação da FNSP. O exemplo, dessa
atuação conjunta das forças de segurança, é que, de janeiro até maio, 2.304, pessoas foram
conduzidas na Região Metropolitana de Natal, para prestar esclarecimentos para autoridade
policial. Elas eram suspeitas dos mais diversos crimes, como: tráficos de drogas, assaltos a
estabelecimentos comerciais, homicídios, roubos dentre outros37
. Acrescente-se ainda que
uma das grandes vantagens da Força Nacional no contexto da segurança publica é
enriquecimento com a integração entre as forças de segurança com foco voltado direto na
melhoria dos serviços prestados à sociedade. Para (BALESTRERI 2003 p.12), em sua
apresentação na Coletânea de Segurança Pública 2003-2009, ele diz que não há possibilidade
de construir um sistema de segurança pública eficiente sem o compartilhamento de
conhecimento e a cooperação entre as instituições38
.
Já o autor Joseph Nye enfatiza que a integração pode ser definida como um ato de
cooperação entre Estados, no nível regional e/ou mundial, permanente ou não e observada no
campo econômico, político e jurídico39
.
Oportuno frisar, que para construção de uma política pública de segurança pautada na
integração e cooperação entre as forças policiais é preciso esforço conjunto e que os governos
se empenhem cada vez mais no sentido de viabilizar projetos como mecanismo de combate a
criminalidade, haja vista, essa integração embora pareça uma tarefa fácil, na pratica continua
ainda muito precoce.
37
REVISTA AÇÃO POLICIAL, Rios de Janeiro RJ ano XXV n° 146, 2017 38 Coletânea 2003 -2009 / Secretaria Nacional de Segurança Pública Gabinetes de gestão integrada em
segurança / Secretaria Nacional de Segurança Pública ; Elaboração : Wilquerson Felizardo Sandes, João Bosco
Rodrigues, Eraldo Marques Viegas. – Brasília : Secretaria Nacional de Segurança Pública, 2009 p.12 39
Nye, Joseh. Desenvolvimento da Teoria da Integração. Disponível em http/.www.unibero.edu.br acesso
29/11/2017
27
Para Sapori, passos que podem ser dados para reduzir a violência na sociedade,
acrescenta com a “reforma de sistema policial, controle externo das policias, prevenção da
violência, controle do uso de armas de fogo, reforma do sistema prisional, reforma legais e
violência contra mulher entre outros40
.
Por isso a importância da União em ter um protagonismo maior na área segurança
publica, muito embora um dos grandes embates dessa politica seja a limitação constitucional
da atuação do governo federal. Por isso, da Força Nacional atua como Programa de
Cooperação Federativa, para auxiliar os estados-membros, por meio de ato formal e
voluntário de adesão, com intuito da preservação da ordem pública e a segurança das pessoas
e do patrimônio. Nesse sentido, diante das dificuldades já conhecida por todos, como falta de
efetivo dentre outros, podemos concluir que a política de segurança pública com apoio da
Força Nacional deve ser reconhecida como uma política de Estado, e não de governo,
demonstrada de igual modo com a participação da sociedade como ferramenta essencial, no
combate a criminalidade.
40
SAPORI Luiz Flavio Segurança Publica no Brasil: desafios e pespectivas Rio de Janeiro Editora FGV ed.
2008 p.111.
28
2.1. Requisitos
Já com relação aos requisitos desses profissionais de segurança que integram a FNSP,
esses são oriundos dos entes federados que estabeleceram o Acordo de Cooperação com a
União. Os governos desses estados indicam os servidores que irão participar do processo
desde que possua os requisitos formais pra compor o efetivo da Força Nacional. Por isso, de
forma objetiva a Força nacional é composta por integrantes da ativa e da reserva remunerada
(oficiais e praças) das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares estaduais; da ativa,
aposentados das Polícias Civis (agentes, investigadores, escrivães e delegados) e órgãos
oficiais de Perícia Forense (peritos e datiloscopistas) dos estados, do Distrito Federal e da
União.
Também podem integrar a Força Nacional aqueles militares da União que prestaram
serviços temporários (ao Exército, Marinha ou Força Aérea) e servidores civis aposentado da
União, Estados, Distrito Federal ou Municípios.
No caso dos profissionais da ativa, sua seleção é feita pelas instituições de origem que
os apresentam à Força Nacional quando da abertura de vagas. Após treinamento ou operação,
eles se reintegram às suas respectivas funções, em seus Estados, onde também repassam os
conhecimentos adquiridos aos demais membros de suas corporações.
O processo de escolha dos operadores de segurança pública que participam do
programa de treinamento é bastante rigoroso. O Ministério da Justiça envia ofício para todas
as Secretarias de Segurança Pública do País, que escolhem entre os voluntários aqueles que
mais se destacam. Os candidatos devem possuir, as características disposto no art. 2º da
Portaria do MJ 3.383/201341
. Que se segue:
Ser pertencente a Polícia Militar, Bombeiro Militar, Polícia civil ou Perito no
Estado de origem;
41Portaria nº 3.383, de 24 de outubro de 2013, Ministério da Justiça. Regulamenta a composição do efetivo, o
treinamento, a atuação, as obrigações e as normas de conduta dos servidores que compõem a Força
Nacional de Segurança Pública, bem como os critérios técnicos para aquisição de equipamentos no âmbito
desse programa de cooperação federativa. <Disponível em
http://www.lex.com.br/legis_25003306_PORTARIA_N_3383_DE_24_DE_OUTUBRO_DE_2013.as
px/>. Acesso em: 13/11/2017
29
Ter idade entre 25 e 35 anos para cabos e soldados, e entre 25 e 40 anos para
sargentos e oficiais;
Ser oriundo de curso de formação de oficiais, ou equivalente, do quadro de
combatente, no caso de oficiais;
Possuir, no mínimo, 05 anos de experiência profissional na atividade operacional,
não devendo estar afastado das atividades há mais de 01 ano;
Ter disponibilidade para ser convocado para integrar a Força por período de até 90
dias, em data indeterminada;
Preferencialmente o policial deve pertencer, ou ter pertencido, a unidades ou
frações de policiamento especializado, como Choque ou Tático Móvel, Gate, operações
especiais urbanas e rurais, ou ainda ter participado de treinamentos específicos nestas
atividades, no caso de militares oriundos da atividade de polícia ostensiva;
Ser combatente com especialização na área de socorros de urgência, ou técnico
em emergência pré-hospitalar (paramédico), ou ter treinamento nestas áreas (no caso de
bombeiro);
Ser considerado apto em inspeção de saúde;
Ter obtido, no mínimo, conceito “Muito Bom” em teste de aptidão física na
corporação;
Não estar respondendo a processo administrativo ou criminal em sua corporação
ou na justiça comum;
Ter facilidade de relacionamento pessoal.
Estar classificado, no mínimo “bom”, em conceitos de comportamento dentro de
suas corporações.
Já os profissionais inativos ou aposentados há menos de cinco anos que tenham
interesse em compor a Força Nacional devem se inscrever no edital relativo à sua categoria
nos termos da Medida Provisória nº. 737 de 06 de julho de 201642
Depois, eles devem aguardar convocação para exames e treinamento. Caso sejam aprovados,
todos poderão reforçar as operações da Força Nacional pelo período de até dois anos.
42
Medida Provisória nº. 737 de 06 de julho de 2016Altera a Lei nº 11.473, de 10 de maio de 2007, que dispõe
sobre a cooperação federativa no âmbito da segurança pública.
30
3.2 Treinamento
O atual modelo policial brasileiro está esgotado, principalmente nos grandes centros
urbanos, e em fase terminal de seu ciclo na sociedade brasileira. Se não houver mecanismos
institucionais sólidos para enfrentar crises sociais graves, pode-se traçar um caminho para a
intervenção prematura das Forças Armadas, o que é sempre inconveniente e inoportuno para
sua destinação legal.
Desse modo é importante que se diga que a Força Nacional de Segurança Pública dada
suas peculiaridades, somente pode atuar em situações emergenciais ou excepcionais,
desenvolvendo atividades de policiamento ostensivo destinadas à preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e de seu patrimônio, o que de certa forma retrata a
atribuição constitucional das policias militares.
Com isso, conjunturalmente, a Força Nacional de Segurança Pública por ser agregado
ao principio de solidariedade federativa têm sua formação pelas polícias ostensiva e judiciária,
além de bombeiros e profissionais de perícia dos estados membros demonstrados no art. 4º, §
2º do Decreto 5.289 de 200443
, indicados pelas Secretarias de Segurança de seus respectivos
Estados. Ademais, a grande vantagem de todo esse processo é que esses profissionais, já são
bastante experientes em seus respectivos estados visto que todos tem que atender aos
requisitos contidos no art. 2º da Portaria do MJ 3.383/2013 já mencionada anteriormente e
ainda passam por uma qualificação profissional, que são os cursos de nivelamento.
43
Decreto n˚ 5.289 de 29 de novembro de 2004. Disciplina a organização e o funcionamento da administração
pública federal, para desenvolvimento do programa de cooperação federativa denominado Força Nacional de
Segurança Pública, e dá outras providências. Art. 4° A Força Nacional de Segurança Pública poderá ser
empregada em qualquer parte do território nacional, mediante solicitação expressa do respectivo Governador de
Estado, do Distrito Federal ou de Ministro de Estado. (Redação dada pelo Decreto nº 7.957, de 2013. § 2° O
contingente mobilizável da Força Nacional de Segurança Pública será composto por servidores que tenham
recebido, do Ministério da Justiça, treinamento especial para atuação conjunta, integrantes das polícias federais e
dos órgãos de segurança pública dos Estados que tenham aderido ao programa de cooperação federativa.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5289.htm/>. Acesso em:
03/11/2017
31
Desse modo, é importante ressaltar que logo após da chegada da listagem dos
profissionais selecionados acompanhada pela documentação comprobatória individual
enviada pelos estados/distrito federal, a equipe verifica a documentação a fim de aprovar ou
não os esses profissionais. O primeiro passo após ser aprovado é passar pelo processo de
formação intitulado INC, sob o comando da Coordenação Geral de Treinamento e
Capacitação. Os aprovados na INC serão considerados integrantes da FNSP e alocados em
operações segundo o planejamento e a demanda da CGOp - Coordenação Geral de Operações.
Ainda delineando o aspecto quanto ao treinamento o governo permitiu por meio da
Medida Provisória 755/1644
, a inscrição de inativos das policiais militares estaduais, civis,
servidores civis e militares das Forças Armadas. Que segundo o Policial Rodoviário Federal
Leonan Crouchoud Fernandes, estudioso da Força Nacional, ele diz que: “Cada um vem de
um estado e têm suas particularidades, quando você une esses policiais, você tem que fazer
com que eles falem uma língua só” 45
. Ressalta, a instrução é para isso.
Mas segundo o art. 6° da Portaria nº 3.383 do Ministro da Justiça46
, o treinamento
especial de que trata o caput ocorrerá em duas modalidades: I - Instrução de Nivelamento de
Conhecimento; e Estágio de Readaptação. Nesse contexto, normalmente a carga horária de
treinamento dos agentes da ativa é de aproximadamente 100 horas de curso, dividida em
quinze dias de aula. Já com relação aos Militares estaduais inativos; Policiais civis
aposentados da União, estados e Distrito Federal; Servidores civis aposentados da União,
estados, Distrito Federal e municípios e; Militares da União que prestaram serviços
temporários, esses são disciplinados pela Medida Provisória n° 755/201647
, e suas instruções
são pouco mais longas. Eles são submetidos a uma Instrução de Nivelamento de
44
MEDIDA PROVISÓRIA Nº 755, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2016. Altera a Lei Complementar nº 79, de 7
de janeiro de 1994, para dispor sobre a transferência direta de recursos financeiros do Fundo Penitenciário
Nacional aos fundos dos Estados e do Distrito Federal, e a Lei nº 11.473, de 10 de maio de 2007, que dispõe
sobre a cooperação federativa no âmbito da segurança
públicahttp://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2121837 acesso em
04/011/2017 45
http://www.fab.mil.br/notimp/mostra/19-02-2017 acesso em 04/11/2017. 46
Portaria nº 3.383, de 24 de outubro de 2013, Ministério da Justiça. Regulamenta a composição do efetivo, o
treinamento, a atuação, as obrigações e as normas de conduta dos servidores que compõem a Força Nacional de
Segurança Pública, bem como os critérios técnicos para aquisição de equipamentos no âmbito desse programa de
cooperação federativa. <Disponível em
http://www.lex.com.br/legis_25003306_PORTARIA_N_3383_DE_24_DE_OUTUBRO_DE_2013.aspx/>.
Acesso em: 13/11/2017 47
MEDIDA PROVISÓRIA Nº 755, DE 19 DE DEZEMBRO DE 2016. Altera a Lei Complementar nº 79, de 7
de janeiro de 1994, para dispor sobre a transferência direta de recursos financeiros do Fundo Penitenciário
Nacional aos fundos dos Estados e do Distrito Federal, e a Lei nº 11.473, de 10 de maio de 2007, que dispõe
sobre a cooperação federativa no âmbito da segurança
públicahttp://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=2121837 acesso em
04/011/2017
32
Conhecimento, onde têm aulas teóricas e práticas de disciplinas como Técnicas e Patrulha
Policial e de Abordagem, Armamento e Tiro Policial, Controle de Distúrbios Civis, Uso
Diferenciado da Força, Policiamento Ambiental e de Fronteiras, Identificação de Fraudes
Veiculares e Documentais, Técnicas de Busca e Apreensão, Inteligência, Direitos Humanos,
Educação Física, Defesa Pessoal e Operações Helitransportadas. Além disso, são abordados
temas como Organizações Criminosas, Investigação de Homicídios, Balística Forense,
Medicina Legal, Panorama Nacional dos Crimes de Homicídios e Violência Doméstica. As
instruções somam 186 horas/aula, divididas em até quatro semanas.
Por fim, as INC’S48
, funcionam não somente para a qualificação dos profissionais,
como também para repassar o modus operandi e os valores doutrinários da FNSP. Desse
modo, reúnem-se profissionais das mais distintas categorias profissionais e de diversos
estados, essa estratégia é fundamental para criar um espírito de corpo em toda tropa onde,
verificou-se ser fundamental a promoção e o alinhamento técnico dos integrantes da FNSP a
fim de garantir a atuação esperada.
48
INC - Instrução de Nivelamento e Conhecimento
33
3.3 Batalhão Especial de Pronto Emprego (BEPE)
Inicialmente, o surgimento o Batalhão contou com um efetivo de 150 homens e
mulheres, os primeiros militares chegaram à unidade no dia 29 de setembro de 2008 oriundos
dos estados de Alagoas, Maranhão e Rio Grande do Sul, sendo disponibilizados por cada um
destes estados 50 policiais para a capacitação prevista. Em 2008, a Portaria Nº 1.801, de 18 de
setembro de 200849
, cria o Batalhão Especial de Pronto-Emprego. Essa denominação reforça
o caráter imediato do emprego da FNSP onde é solicitada sua atuação. Por lidar com situações
que demandam a resolução de conflitos graves, as operações devem ser iniciadas em prazos
curtos.
Contudo, no dia 12 de dezembro de 2008 o Ministro de Estado da Justiça, renomeou o
BATALHÃO ESPECIAL DE PRONTO EMPREGO, que passou a ser BATALHÃO
ESCOLA DE PRONTO EMPREGO (BEPE), através da Portaria nº 251750
, com esta
denominação o batalhão incorporou a missão de unidade escola, adotando a filosofia de estar
sempre pronto para atuar em qualquer local do país conforme as determinações do Ministro
da Justiça. .
Após esse período de um ano de estudos e operações, os profissionais mobilizados
foram deslocados novamente para seus estados, retornando com um legado material e
cultural, o que facilitaria também a criação de unidades especializadas de Polícia Militar e de
Bombeiro Militar nos seus respectivos estados.
Hoje o Batalhão Escola de Pronto Emprego é a unidade de elite da FNSP, tem sede
na cidade-satélite do Gama, no Distrito Federal. Seu efetivo treina com unidades de elite
do Brasil e do exterior, está apto a ser empregado no policiamento ostensivo ou em operações
policiais especiais em qualquer parte do país, foi criado pelo Ministério da Justiça com o
intuito de se tornar a principal e mais bem treinada tropa policial brasileira, e poder agir em
situações de emergência na segurança pública, quando os órgãos de segurança pública
estaduais solicitarem intervenção federal em caráter de urgência. Urgência, que pode ser
49
BRASIL Portaria Nº 1.801, de 18 de setembro de 2008, cria o Batalhão Especial de Pronto-Emprego
http://intranet.dfnsp.mj.gov.br/ acesso em 21/11/2017. 50
BRASIL. Portaria Nº 2.517, de 12 de dezembro de 2008. Altera o nome de Batalhão Especial de Pronto
Emprego, criado pela Portaria Nº1.801 de setembro de 2008 para Batalhão Escola de Pronto Emprego do
Departamento da Força Nacional de Segurança Pública da Secretaria Nacional de Segurança
Pública.http://intranet.dfnsp.mj.gov.br/ acesso em 21/11/2017.
34
rapidamente respondida, já que seu contingente é efetivo e não desmobilizável, ficando de
prontidão a atender situações críticas na segurança pública.
Sendo assim, ela enfatiza a perspectiva de formação e treinamento como pontos
indispensáveis e determinantes para seu desempenho. E com isso, impõe aos seus integrantes
a centralidade da qualificação como passo primordial e decisivo para sua entrada e
permanência na equipe. A perspectiva de capacitação continuada é implementada durante
todo o período de permanência do profissional. Isto significa que enquanto estiver fora das
operações, ele estará recebendo algum tipo de treinamento ou curso.
35
3.4 Perícias Forenses
Relatos de que, desde a época do Império Romano, médicos eram chamados pelos
governantes para esclarecer as circunstancias de morte51
, demonstraram que a muito tempo de
investigação dos crimes, notadamente contra vida e a integridade física das pessoas, tem
exigido conhecimento técnico-cientifico para analisar os vestígios relacionados os fatos
criminosos, sendo a Medicina Legal a primeira ciência forense a prestar esse auxilio.
Por isso, da importância das atividades periciais que estuda todos os objetos
envolvidos no delito, examina o local dos fatos, efetua exames laboratoriais, reproduz de
forma simulada o mecanismo do crime entre outras análises, que possibilitam a produção da
prova material. Essas atividades desenvolvidas pela Perícia Forense ajudam na instrução
processual penal, nos termos das normas constitucionais e legais em vigor.
Contudo, na sociedade moderna, muitos crimes foram se tornando mais complexos e
praticados mediante o uso de técnicas delituoso cada vez mais avançadas, como exemplo: os
crimes cibernéticos, crimes contábeis e financeiros nas falsificações entre outros52
.
No entanto, feito esse breve relato, é imprescindível sabermos sobre a Perícia Forense
da Força Nacional, ela foi inserida como ente integrante do Departamento da Força Nacional
de Segurança Pública (DFNSP) durante a catástrofe das enchentes na região serrana do Rio de
Janeiro em 2011. Essa equipe forense recém-criada atuou em apoio na identificação de corpos
das vítimas encontradas, fortalecendo e consolidando as ações destes profissionais no âmbito
do DFNSP.
Segundo Bandeira 2011, os atores envolvidos na operação humanitária em resposta ao
desastre das enchentes na região serrana fluminense foram: o governo do estado, as
prefeituras das cidades atingidas, a Defesa Civil do Estado do Rio de Janeiro, a Força
Nacional de Segurança, o Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro, a
Marinha e a Aeronáutica e Exército Brasileiro, além de ONGs53
.
Ressalte-se que, a composição dos profissionais de perícia esta instituída no Decreto
N° 3.318/2010 que estabelece que os profissionais sejam oriundos das polícias civis e órgãos
51
VELHO Jesus Antônio: GIESER Caminoto; ESPINDULA, Alberi. Ciencias Forense: uma introdução às
principais áreas da criminalísticas moderna. Campinas SP Millennium 2011 52
REVISTA PERICIA FEDERAL. Brasília DF: Avanços das Ciências Criminais no Brasil , N° 36 , 2015. 53
BANDEIRA, R.A.M.,CAMPOS,V.B.G.,BANDEIRA,A.P.F. Uma visão da logística de atendimento à
população atingida por desastre natural. XXV ANPET – Belo Horizonte, 7 a 11 de novembro de 2011.p.599
36
periciais de todos os Estados da Federação e do Distrito Federal que, depois de mobilizados e
capacitados, atuam com autonomia para resolução de atividades estritamente periciais
destinadas a colher e resguardar indícios ou provas da ocorrência de fatos ou de infração
penal, auxílio na ocorrência de catástrofes ou desastres coletivos e na identificação civil e
criminal54
.
O efetivo atual é composto por Peritos Oficiais (Peritos Criminais, Médicos-Legistas,
Odonto-Legistas) e Papiloscopistas, atuando em diversas Operações pelo Brasil de acordo
com suas expertises. Atualmente o foco de atuação da Perícia Forense são os exames voltados
para as metas dos programas de redução de crimes violentos da Secretaria Nacional de
Segurança Pública (SENASP) e atualmente tem contribuído em perícias de locais de crime,
exames balísticos, necropapiloscopia e levantamento de impressões papilares, formando assim
alternativa viável também nas pericias criminais.
54
DECRETO 7.318 DE 28 DE SETEMBRO DE 2010 Altera e acresce dispositivo ao Decreto no 5.289, de 29
de novembro de 2004, para regulamentar a participação de servidores civis nas atividades desenvolvidas
no âmbito da cooperação federativa prevista na Lei no 11.473, de 10 de maio de
2007. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7318.htm#art2 acesso em
13/11/2017
37
3.5 Polícias Judiciárias
A polícia judiciária Brasil se divide em duas esferas: na União, a Polícia Federal; e
no âmbito dos Estados, a Polícia Civil. Cabe à polícia judiciária, nos termos da Constituição
Federal (art. 14455
), a apuração das infrações penais. Ressalte-se que dentre os Órgãos
Policiais cinco são de natureza civil e dois de natureza militar (Polícia Militar e Corpo de
Bombeiro Militar, nos termos do artigo 42 e 144, § 6º da CF). Três deles são civis e
uniformizados (Polícia Rodoviária Federal, Polícia Ferroviária Federal e Guarda Municipal).
Em si tratando da Policia Judiciária, ela passou a incorporar o Departamento da
Força Nacional de Segurança Pública em meados de 2010, com a Operação Jaraguá, na
capital do estado de Alagoas, Maceió, com a missão de atuar na investigação de crimes de
homicídio ocorridos naquela região metropolitana. Ainda em 2010, foi criado o Regimento
Interno da FNSP, pela seguinte Portaria Nº 004/DFNSP/SENASP/MJ, de 30 de julho de
201056
.
Composta por Delegados, Agentes e Escrivães de Policias, oriundos de todos os
estados da federação e do DF, que depois de mobilizados e capacitados, atuam com
autonomia para o desempenho de atividades de policia judiciária, na condução de inquéritos
policiais que investigam crimes de homicídio, apontando indícios de materialidade e autoria
de praticas delitiva, representando pelas respectivas medidas cautelares quando necessárias.
Por isso, reconhecendo da importância do valoroso trabalho no combate a
criminalidade, especialmente na área de investigativa, é que o então titular da Draco, delegado
Alexandre Lourenço, afirma que é positivo o balanço até agora da atuação da Força Nacional
no Estado. Ele ressalta que todos os inquéritos trabalhados são de alta complexidade por conta
do longo tempo em que os crimes foram cometidos e as investigações permaneceram paradas.
Há casos, por exemplo, do ano de 1999. “Para esse trabalho passado à Força Nacional, o
resultado é significativo. São inquéritos que, de uma forma e de outra, foram objeto de
55 Constituição de 1988. Constituição da República Federativa do Brasil: Promulgada em 5 de outubro de
1988: Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a
preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I -
polícia federal; IV - polícias civis; § 4º Às polícias civis, dirigidas por delegados de polícia de carreira,
incumbem, ressalvada a competência da União, as funções de polícia judiciária e a apuração de infrações penais,
exceto as militares. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm acesso 25/11/2017
56 BRASIL. Portaria Nº 004/DFNSP/SENASP/MJ, de 30 de julho de 2010. Dispõe sobre a estrutura do
Departamento da Força Nacional de Segurança Pública, em conformidade com o Decreto Nº 6.061/2007 e
legislação vigente http://intranet.dfnsp.mj.gov.br/index.php acesso 26/11/2017.
38
investigação e para os quais, agora, está se alcançando uma resolução57
”, diz Alexandre
Lourenço.
Dada à importância e o reconhecimento das ações integrada no campo da
investigação é que a Operação Jaraguá Judiciária, foi um sucesso onde fora empregada nos
estados da Paraíba, Rio Grande do Norte e Goiás, na elucidação de crimes de homicídio,
obtendo significativos índices de resolução de inquéritos policiais.
Desde julho de 2015, passou a atuar na cidade de Teresina, capital do estado
do Piauí, na condução de inquéritos policiais que investigam crimes de homicídio naquela
localidade, mais uma vez atendendo as metas dos programas de redução de crimes violentos
da Secretaria Nacional de Segurança Pública. (SENASP).
Assim, de igual modo com as operações pretéritas, cabe às gestões locais buscar
formas a fomentar uma gestão integrada e cooperada das forças locais de segurança pública
deixando-as ainda mais eficiente, de maneira que se obtenham as condições necessárias para a
redução da criminalidade, contribuindo pra uma policia investigativa eficiente. Resta claro
que com a FNSP têm um papel fundamental para que se estabeleça um marco político-
conceitual entre os profissionais e os governos no sentido de troca de experiências e
conhecimentos aliada uma gestão integrada.
.
57
RBA públicado 04/08/2010 http://www.redebrasilatual.com.br/cidades/2010/08/especialistas-divergem-sobre-
forca-nacional-de-seguranca acesso em 28/11/2017
39
4 VIABILIDADE LEGAL NA UTILIZAÇÃO DA FORÇA NACIONAL
A Emenda 19/98 mais conhecida também como reforma administrativa,
embora muitos achassem que foi uma reforma preponderantemente do regime jurídico dos
servidores públicos, mas essa reforma há uma grande diversidade de políticas públicas que
podem apresentar melhor resolução e efetividade por meio de ações intergovernamentais no
âmbito territorial. Com ela, podendo produzir ganhos de escala consideráveis, na maior
racionalização na utilização de recursos públicos e fortalecimento dos entes federados na
realização de suas atribuições, em especial, a segurança publica.
No entanto, a cooperação entre esferas de governo permite igualmente a prestação
compartilhada de assistência técnica e o compartilhamento de bens e pessoal qualificado entre
as administrações públicas associadas. Ademais, essa criação desses novos arranjos
institucionais de articulação e pactuação entre os entes federados pode pavimentar a
construção de um novo projeto nacional de desenvolvimento. Notam-se possibilidades de
desenvolvimento realizadas no âmbito do espaço regional e local.
Contudo, a tarefa de verificar a possibilidade de atuação desses diferentes atores em
especial da segurança pública em operar conjuntamente com integração plena, e cooperando-o
entre si, merece grande destaque. Ademias, a população só tem a ganhar. Por esse motivo, é
que a Força Nacional, que gerida pelo Ministério da Justiça de forma centralizada exercer o
ciclo completo de polícia, nas três esferas: Policia Ostensiva, Policia Judiciaria e Policia
Técnica. No entanto, esse formato, mostra uma excelente ideia, pois reforçar, a viabilidade
legal de atuação da Força Nacional de Segurança Pública em apoio aos estados e aos órgãos
federais em agregar as diversas instituições de segurança pública no combate a criminalidade.
Ressalte-se que, devido o crescimento da violência no País, comprovado através das
estatísticas criminais, a sociedade brasileira, exigiu uma ação enérgica e célere dos órgãos
governamentais, pra trazer a baila à tão sonhada segurança, tanto falada. Por isso, pautada
nessa ideia, é que a segurança é um “serviço público” a ser prestado pelo Estado O cidadão é
destinatário desse serviço.58
.
58
Pode-se argumentar que a segurança pública não pode ser definida como serviço público, mas como atividade
de polícia administrativa, já que serviria à restrição da liberdade individual. O exercício do poder de polícia seria
“função exclusiva de estado”. Contudo, a garantia da segurança pública exibe poder de polícia seria “função
exclusiva de estado”. Contudo, a garantia da segurança pública exibecaráter tipicamente prestacional. O
40
Assim, o termo “Segurança” é conforto, bem-estar, confiança, certeza, de modo que
se pode dizer: estou em casa, sinto-me seguro. E tantas outras situações atraem o vocábulo (a
criança está em segurança na escola; o filho está com os pais, logo, em segurança; fui vítima
de roubo, mas já estou em segurança; o trabalho proporciona segurança). Não é um termo
associado, necessariamente, ao crime, como seu antagonista direto. Estar seguro não significa
estar livre de crimes; pode ter esse sentido, mas não é único nem exclusivo59
.
Para Nucci apud Lincoln D’Aquino Filocre, “na sua origem, que é o latim, a palavra
‘segurança’ significa ‘sem preocupações’”. A sua etimologia sugere o sentido ‘ocupar-se de si
mesmo’ (se + cura). ‘Segurança’ é o ‘ato ou efeito de segurar’. ‘Segurar’, por sua vez, é
‘tornar seguro, firmar, fixar’. ‘Seguro’ é o mesmo que ‘protegido, acautelado, garantido’;
‘isento de receio’; ‘que tem autoconfiança’. Portanto, segurança significa ato ou efeito de
tornar livre do perigo, protegido, livre do risco. É a previsibilidade, a certeza do futuro. O
risco, por sua vez, diminui a previsibilidade e retira a certeza do futuro. A segurança é a
certeza de que o futuro ou repete o presente, ou sofre mudança desde que esta seja livremente
consentida. ‘Público’ origina-se no latim publicus60
. A segurança pública é justamente a
sensação de bem-estar de uma comunidade, certos os seus moradores de que terão uma vida
tranquila e pacífica.
Para Jorge Luiz Bezerra, “a expressão segurança pública implica a condição de
tranquilidade e paz social que deve ser assegurada ao povo em geral e ao indivíduo quanto a
sua pessoa e seu patrimônio, livres de perigo e danos pela ação preventiva e repressiva das
polícias civil (inclusive federal) e militar, que atuam no interesse da manutenção da ordem
política social. O Poder de Polícia, que é exercido pelo Estado, atua de formas preventivas e
repressivas não só no âmbito da Polícia Administrativa, quanto na Judiciária."
Notadamente, tenhamos passado pelo mesmo caminho, cometendo os mesmos erros
do passado no que tange segurança pública, deixando claro que, não é atividade ou
responsabilidade exclusiva da polícia civil ou militar. Cuida-se de dever de todos, em
elemento dominante da noção é a atuação positiva do Estado, no sentido de proteger a segurança, não a limitação
da liberdade dos que atentam contra a segurança. Essa ênfase à atuação positiva do Estado é atribuída à noção de
segurança pública pelo já referido caput do artigo 144 da Constituição Federal. Para a reconstrução do debate
sobre o conceito de serviço público, cf ARAGÃO, Alexandre Santos de. A dimensão e o papel dos serviços
públicos no Estado contemporâneo(Tese de Doutorado em Direito). São Paulo: USP, 2005. Para a caracterização
da segurança como serviço público, cf.: SANTIN, Valter Foleto. Controle judicial da segurança pública:
eficiência do serviço na prevenção e repressão ao crime. São Paulo: RT, 2004. 59 Nucci, Guilherme de Souza. Direitos humanos versus segurança pública Rio de Janeiro: Forense, 2016 p.47 60
Direito de segurança pública, p. 11-13.
41
particular dos órgãos realmente vinculados à Justiça Criminal, como o Ministério Público, a
Defensoria Pública e o Judiciário.
Outro fato bastante latente, em especial nas policias militares de um modo geral, é
que elas imbuídas num sentimento de prestação do melhor serviço público cometeram um
grave erro de postura nos últimos anos. Elas procuraram suprir necessidades que seriam de
outras áreas do Poder Público, que de certo modo desencadeou uma cultura de comodismo e
omissão desses órgãos, visto que, é o único órgão de contato direto com a população 24 horas
por dia pelo serviço gratuito de emergência 190 e acaba consumindo suas forças com
demandas de outras instituições.
Para Theodomiro Dias Neto; “As atuais reformas na área policial estão fundadas na
premissa de que a eficácia de uma política de prevenção do crime e produção de segurança
está relacionada à existência de uma relação sólida e positiva entre a polícia e a sociedade.
Fórmulas tradicionais como sofisticação tecnológica, agressividade nas ruas e rapidez no
atendimento de chamadas do190 se revelam limitadas na inibição do crime, quando não
contribuíram para acirrar os níveis de tensão e descrença entre policiais e cidadãos. Mais
além, a enorme desproporção entre os recursos humanos e materiais disponíveis e o volume
de problemas, forçou a polícia a buscar fórmulas alternativas capazes de maximizar o seu
potencial de intervenção. Isto significa o reconhecimento de que a gestão da segurança não é
responsabilidade exclusiva da polícia, mas da sociedade como um todo61
”.
Desse modo, enxergamos que esse modelo tradicional de combate ao crime, tem sido
muito questionado por estudiosos em segurança pública, pois tem se tornado obsoleta dado o
contexto atual da criminalidade.
Por certo dessa problemática, que é a segurança pública, invocou-se a interpretação
dos arts. 84, incisos IV e VI, alínea “a”62
e do Art. 241, da Constituição Federal, sob o
argumento da Solidariedade Federativa, onde se criou a Força Nacional, através do Decreto nº
5289 de 29 de novembro de 2004 e posteriormente e inova na interpretação ao artigo 62 da
Constituição Federal, tentando dá sustentabilidade legal a cooperação federativa de segurança.
61
DIAS Neto Theodomiro Policiamento Comunitário e Controle Sobre a Policia São Paulo IBCCRIM 2000 p.23 62
rt. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer públicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel
execução;
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação
ou extinção de órgãos públicos; http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm acesso
25/11/2017
42
Como se vê, não há na doutrina especifica ou até mesmo na lei um conceito exato
sobre a Força Nacional. Como já explanado anteriormente, podemos dizer que a FNSP foi
criado no ano de 2004, é um programa de cooperação federativa em forma de convênio
coordenada pela Secretaria Nacional de Segurança Pública, e o Ministério da Justiça, o qual
poderá aderir os estados voluntariamente, como também o Distrito Federal. Os princípios que
regem a atuação da FNSP estão elencados no art. 3 do Decreto 5.289/2004.
Nesse contexto, vale lembrar que a ideia de cooperação é reforçada pela possibilidade
de a União fornecer recursos humanos e materiais complementares ou suplementares, quando
necessário aos órgãos estaduais, conforme previsão na lei 11.473/2007 e suas alterações. Aos
que são contrários ao programa de atuação da FNSP, não percebe que ela rege por princípios
de hierarquia e disciplina, como se vê na Constituição Federal, em seu art. 142, bem como os
valores éticos das instituições de Segurança Pública dos Estados, além de zelar pela
integridade e o bem-estar da sociedade.
Já com relação à questão da mobilização da tropa, nota-se que o efetivo não fica
permanentemente agrupado em um só lugar, apenas quando durar a crise, que uma vez
encerrada ou término dos treinamentos, esses policiais voltam às suas funções nos seus
respectivos Estados, sendo mobilizados apenas quando necessitados. Frise-se que o
contingente da FNSP é formado por servidores dos órgãos de Segurança Pública dos Estados
que manifestam interesse na adesão ao Programa de Cooperação Federativa, ficando sob a
coordenação do Ministério da Justiça, mas não deixando de integrar os respectivos quadros
funcionais.
Nesta sequência de gestão, compete ao Ministro de Estado da Justiça determinar o
emprego da Força Nacional de Segurança Pública, de forma episódica e planejada em
qualquer parte do território nacional, mediante solicitação expressa do Governador do Estado
ou do Distrito Federal. O contingente mobilizável dessa Força se compõe por servidores das
polícias federais e dos órgãos de segurança pública dos Estados que aderirem ao programa de
cooperação federativa e que tenham recebido treinamento especializado para atuação conjunta
por parte do Ministério da Justiça
.Muito se discute, com relação à remuneração desses militares e servidores públicos bem
como segurança jurídica quando mobilizados que de certa forma são prestadores de serviços
da União. . Por isso, é imperioso mencionar que durante o tempo em que os servidores
estiverem mobilizados, estes, recebem, em forma de diárias com verbas oriundas do Fundo
43
Nacional de Segurança Pública, diárias essas; conforme previsão no Decreto 6.907/200963
,
como também os salários de seus respectivos Estados. Essas diárias variam de R$ 177 a R$
224, dependendo da localidade. O profissional mantém, no período, o salário recebido do
estado. Dependendo do número de dias em operação, o policial mais que dobra o ganho
mensal. Por isso, há grande interesse em participar da tropa. A questão que se levanta no
entanto, é que os incentivos, porém, costumam incomodar a polícia do local da operação, que
vê sua competência “usurpada”, aponta Fábio de Sá e Silva, pesquisador do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) na área de justiça e segurança. De acordo com ele,
problemas desse tipo são comuns nos relatos dos profissionais de segurança64
Esses servidores de órgãos de segurança pública movimentados para atuar de forma
integrada, no programa de cooperação federativa ficam sob coordenação da Secretaria
Nacional de Segurança Pública/Ministério da Justiça, enquanto durar sua mobilização, não
deixando, no entanto, de integrar o quadro funcional de seus respectivos órgãos. A União se
responsabiliza pelo pagamento de diárias, a título de colaborador eventual, nos termos do
art.4° da lei federal n° 8.162, de 8 de janeiro de 199165
, diretamente aos servidores estaduais
mobilizados para colaborar em atividades da Força Nacional de Segurança Pública, a fim de
indenizar-lhes as despesas com transporte, hospedagem e alimentação. Este pagamento é
realizado levando em conta a apresentação do servidor e é encerrado com sua desmobilização.
As operações conjuntas com os Estados não são descartadas, desde que fornecidos recursos
materiais e logísticos.
Outras questões relevantes; É com relação, a competência administrativa do policial
integrante da FNSP; No entanto, sabemos que esses integrantes são de diversas policias
militares do Brasil. E interessante frisar que, a competência foi ampliada, e que esses
profissionais passaram a ser avaliados pelo SAAC (Seção de Avaliação e Acompanhamento
de Conduta). Por isso, é importante ressaltar, que para manter esse controle sobre a tropa é
que o SAAC ficou responsável de encaminhar todas as irregularidades disciplinares às
63 Decreto n˚ 6.907 de 21 de julho de 2009. Altera dispositivos dos Decretos n
os 71.733, de 18 de janeiro de
1973, 825, de 28 de maio de 1993, 4.307, de 18 de julho de 2002, e 5.992, de 19 de dezembro de 2006, que
dispõem sobre diárias de servidores e de militares. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/decreto/d6907.htm/>. Acesso em: 09/07/2016.
65
Art. 4º. Correrão à conta das dotações orçamentárias próprias dos órgãos interessados, consoante se dispuser
em regulamento, as despesas de deslocamento, de alimentação e de pousada dos colaboradores eventuais,
inclusive membros de colegiados integrantes de estrutura regimental de Ministério e das Secretarias da
Presidência da República, quando em viagem de serviço
.
44
corporações de origem do profissional para que a mesmas tomem as providencias necessárias
estabelecidas em esfera local. Nesses casos, o profissional é desligado da FNSP e
encaminhado de volta ao seu estado. Essa iniciativa foi concretizada por meio da Portaria Nº
5, de 24 de fevereiro de 201466
.
Com relação à esfera penal ou processual penal militar; Seque a regra geral do Código
Penal, ou seja, do local da infração. De todo modo é importante frisar o artigo 6 Código
Penal67
. Nesse, o CP adotou-se, quanto ao lugar do crime (lócus commissi delicti) a teoria da
ubiquidade, híbrida ou mista. Logo, sempre que por força do critério da ubiquidade o fato se
deva considerar praticado tanto no território brasileiro como no estrangeiro, será aplicável a
lei brasileira68
.
Portanto, é interessante frisar que o foco principal, a nosso ver, está numa questão de
ordem, bastante conservadora, mas na forma como o Estado organiza e administra seus
poderes e instituições. Isso porque, ao contrário do que pensa o senso comum, muitas energias
são gastas na busca por soluções e há várias iniciativas que podem e devem ser mais bem
estudadas e incentivadas. As melhores práticas na redução da violência e da criminalidade
têm se concentrado no tripé aproximação com a população, uso intensivo de informações e
aperfeiçoamento da inteligência e da investigação.
A questão é que tais práticas, sozinhas, não conseguem dar conta de um elemento
central que é a carência de coordenação, de integração e de articulação, marcas registradas da
segurança pública brasileira e da arquitetura jurídica que embasa as políticas públicas no país.
Sem que ataquemos essa grande fragilidade, o país continuará refém do medo e da
insegurança e poucos conseguirão avançar na transformação de práticas institucionais
reconhecidamente ineficazes.
66
Art. 3º. Parágrafo único. Compete a SAAC (Seção de Avaliação e Acompanhamento de Conduta), dentre
outras atribuições no que tange aos procedimentos de apuração de conduta dos profissionais mobilizáveis pela
Força Nacional, incluir no sistema a homologação dos procedimentos disciplinares com a devida solução,
através da Coordenação de Recursos Humanos, bem como os elogios, remetendo os mesmos às Corporações de
origem, através Gabinete do Diretor. 67
Art. 6° Considera-se praticado o crime no lugar em que ocorreu a ação ou omissão, no todo ou em parte, bem
como onde se produziu o resultado. “O artigo se ocupa da determinação do lugar em que o crime é cometido
(locus commissi delicti) para fixação da competência. Acquaviva, Marcus Cláudio Código penal e processo
penal anotado 2.ed ver. Atualizada – São Paulo Rideel 2009 p. 61 68
Cunha, Rogério Sanches. Manual de direito penal: parte geral (arts. 1 o ao 120) I Rogério Sanches Cunha 4.
ed. rev ampl. e atual.- Salvador: JusPODIVM, 2016
45
O maior exemplo de que é possível pensar segurança pública de modo diferente e
mais eficaz foi, exatamente, o esforço feito para garantir a segurança durante a Copa do
Mundo e que esteve baseado na proposta de compartilhamento de responsabilidades entre
diferentes organizações e esferas de poder e governo.
O fato é que a Copa foi encerrada sem grandes crises na segurança muito em função
da centralidade política e institucional que ganhou durante sua realização. Grande exemplo
disso é justamente a distribuição e a articulação de competências entre União, Estados e
Municípios e a criação de mecanismos efetivos de cooperação entre eles. A FNSP que teve
um papel importante nesse contexto, além de importantes operações com também nos grandes
eventos, frise-se, o PAN 2007 e a Copa do Mundo no Brasil em 2014, e mais adiante teremos
as Olimpíadas no Rio de Janeiro do corrente ano.
Por fim, a Força Nacional de Segurança Pública representa uma alternativa, viável,
concreta e eficaz de prevenção, preservação e restauração da ordem pública, proporcionando à
sociedade em geral a sensação de segurança desejável, constituindo-se em esforço conjunto
dos Estados e da União, através do princípio de Cooperação Federativa com previsão
constitucional.
Vale lembrar que, além dessas atribuições previstas no pacto federativo, ampliou-se
também a cooperação, através da PORTARIA do Ministério da Justiça nº 0394/08, onde
atribuições da FNSP foram ampliadas, abrangendo também a cooperação com os órgãos de
segurança federais. Com isso, não só os Estados-Membros e Distrito Federal como também
em apoio aos órgãos policiais federais como a Polícia Federal e Polícia Rodoviária Federal, e
entidades públicas federais, como a FUNAI, se beneficiaram com esse apoio. Além disso,
suas atribuições não mais se resumem a atuação em policiamento ostensivo, atuando também
no combate aos crimes ambientais, ações de polícia sobre grandes impactos ambientais
negativos, realização de bloqueios em rodovias, atuação em grandes eventos públicos de
repercussão internacional e ações de defesa civil em caso de desastres e catástrofes.
Com isso, concluímos que devemos deixar de pensar de forma dogmática e
somarmos força de forma pratica do ponto de vista, que a FNSP vem prestando relevantes
serviços à sociedade brasileira, apesar das dificuldades enfrentadas e críticas sobrepostas, vêm
atendendo as expectativas num sistema de segurança pública bem complexa e num país de
altíssimos índices de criminalidade.
46
5 CONCLUSÃO
Conclui-se este trabalho, reconhecendo que, apesar das críticas, uma das principais
ferramentas de cooperação intergovernamental na área de segurança pública, é notadamente o
pacto federativo, principalmente pela flexibilidade que os estados têm de cuidarem dos seus
problemas com mais eficácia e economia. Assim, a Força Nacional foi desenhada, justamente
em decorrência da necessidade de se criar uma força policial subsidiaria capaz de somar
esforços às policias civis e militares no combate a criminalidade. Esse modelo ficou
entendido como uma valiosa inovação institucional no âmbito da cooperação federativa em
que os Estados e o Distrito Federal, por intermédio dos respectivos Governadores, a firmam
convênios com a União no intuito de fortalecer o pacto federativo e assim diminuir os índices
de criminalidade. Afinal quem não quer a Força Nacional! Essa junção trouxe uma
verdadeira mudança de paradigma principalmente na integração de seus agentes.
Assim, feitas essas considerações, esse trabalho também fez menção sobre os
consórcios públicos compulsando a ideia dos principais doutrinadores sobre o tema em
seguida tratando especificamente sobre a cooperação federativa dentro do lema segurança
pública, trazendo uma linguagem simples e atual.
Desse modo, falou-se também do da Força Nacional, trazendo seus principais
aspectos; inicialmente quantos os requisitos formais desses profissionais que podem ser
integrantes da ativa e da reserva remunerada (oficiais e praças) das Polícias Militares e
Corpos de Bombeiros Militares estaduais; da ativa, aposentados das Polícias Civis (agentes,
investigadores, escrivães e delegados) e órgãos oficiais de Perícia Forense (peritos e
datiloscopistas) dos estados, do Distrito Federal. Por conseguinte falou-se de forma clara e
objetiva sobre o treinamento especial e suas duas modalidades: I - Instrução de Nivelamento
de Conhecimento; e Estágio de Readaptação, quanto a suas respectivas carga horárias. Em
seguida fez um breve relato sobre o BATALHÃO ESCOLA DE PRONTO EMPREGO
(BEPE), seu histórico de fundação e sua importância quanto preparo da tropa. Em sequencia
trouxe a baila a Perícia Forense da Força Nacional, dada sua importância e quando ela foi
inserida como ente integrante do Departamento da Força Nacional de Segurança Pública
(DFNSP), e como ela atuou em apoio na identificação de corpos das vítimas encontradas, no
desastre na região serrana do Rio de Janeiro. Em seguida tratou-se da Policia judiciaria sua
inserção na Força Nacional e o apoio em diversas operações investigativas.
47
Com isso, ficou demonstrado no presente trabalho que a República Federativa do
Brasil possui um sistema formal de Segurança Pública apto a fazer frente às demandas
decorrentes de grave perturbação da ordem pública e que a Força Nacional se mostra como
excelente alternativa aos estados sendo eficaz na prevenção, preservação e restauração da
ordem pública, proporcionando à sociedade em geral a sensação de segurança desejável,
constituindo-se em esforço conjunto dos Estados e da União, através do princípio de
Cooperação Federativa.
Destarte, que apesar de não ter uma atuação maciça em todo território nacional, visto
que o efetivo ainda pequeno para atender o nosso território com dimensões continentais
contribui de forma gradual pra o incremento da sensação de segurança. Desse modo mesmo
sendo criticado por não pertencer ao rol taxativo do art. 144 da Constituição Federal de 88
presta relevantes serviços à segurança publica nacional.
Ademais, esta Força Nacional, embora venha ocupando atribuições semelhantes às
forças locais não estão a invadir nenhuma das responsabilidade dos estados solicitantes e sim
agindo de forma integrada auxiliando a segurança destes. Já com relação a uma possível
usurpação da competência das Forças Armadas, esta representada pelo estado de defesa,
estado de sítio e a intervenção federal, nesse breve estudo entendemos que a FNSP não está
ocupando espaço também das Forças Armadas. No entanto essa discussão poderá ser
encerrada com proposta da PEC 195/2012 que inclui a FNSP no rol do art. 144.
Por fim, a viabilidade da Força Nacional nasce de forma positiva a ajudar os entes
federativos solicitantes não como “Força de Intervenção”, mas de apoio às policias locais por
meio de pacto federativo. Ela atua na ação integrada dos serviços obedecendo aos princípios
norteadores e respeitando os direitos humanos. Nesse fim, cabe aos Governadores, gestores da
Segurança Pública a coordenação conjunta com a União o comando operacional das missões.
48
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