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UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA FACULDADE DE ENGENHARIA CURSO DE GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA CIVIL LICITAÇÕES PÚBLICAS DE OBRAS DE ENGENHARIA: A PARTICIPAÇÃO DAS PEQUENAS EMPRESAS PRISCILA DAHER RUSSO DIAS JUIZ DE FORA FACULDADE DE ENGENHARIA DA UFJF 2013
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UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA
FACULDADE DE ENGENHARIA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA CIVIL
LICITAÇÕES PÚBLICAS DE OBRAS DE ENGENHARIA:
A PARTICIPAÇÃO DAS PEQUENAS EMPRESAS
PRISCILA DAHER RUSSO DIAS
JUIZ DE FORA
FACULDADE DE ENGENHARIA DA UFJF
2013
UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ENGENHARIA CIVIL
LICITAÇÕES PÚBLICAS DE OBRAS DE ENGENHARIA:
A PARTICIPAÇÃO DAS PEQUENAS EMPRESAS
PRISCILA DAHER RUSSO DIAS
JUIZ DE FORA
2013
PRISCILA DAHER RUSSO DIAS
LICITAÇÕES PÚBLICAS DE OBRAS DE ENGENHARIA:
A PARTICIPAÇÃO DAS PEQUENAS EMPRESAS
Trabalho Final de Curso apresentado ao
Colegiado do Curso de Engenharia Civil da
Universidade Federal de Juiz de Fora, como
requisito parcial à obtenção do título de
Engenheira Civil.
Área de Conhecimento: Engenharia Civil
Orientador: Prof. Dr. Marcos Tanure Sanabio
Juiz de Fora
Faculdade de Engenharia da UFJF
2013
LICITAÇÕES PÚBLICAS DE OBRAS DE ENGENHARIA:
A PARTICIPAÇÃO DAS PEQUENAS EMPRESAS
PRISCILA DAHER RUSSO DIAS
Trabalho Final de Curso submetido à banca examinadora constituída de acordo com o
Artigo 9o do Capítulo IV das Normas de Trabalho Final de Curso estabelecidas pelo
Colegiado do Curso de Engenharia Civil, como parte dos requisitos necessários para a
obtenção do grau de Engenheira Civil.
Aprovado em: ____/________/_____
Por:
_____________________________________
Prof. Dr. Marcos Tanure Sanabio (orientador)
_____________________________________
Prof. Dr. Júlio César Teixeira
_____________________________________
Prof. Anderson Rocha Valverde
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer aos meus pais, minha irmã e toda minha família pelo
incentivo e apoio constantes. Aos amigos, sou grata pela estima que sempre tiveram
por mim. Ao Leandro, agradeço não só por me encorajar na busca desta conquista,
mas também por sua contribuição efetiva me auxiliando no conteúdo e na escrita deste
documento. Também, agradeço ao meu orientador, Professor Marcos Tanure Sanabio,
por me dar os subsídios necessários para elaboração deste trabalho. E sobretudo,
agradeço à Deus pelas oportunidades que tive e pelas pessoas maravilhosas que me
ajudaram à alcançar este sonho.
RESUMO
A realização de obras públicas representa uma relevante oportunidade de
atuação para empresários do ramo da engenharia. Contudo, a inexperiência, a alta
concorrência e o desconhecimento dos trâmites do processo licitatório fazem com que
muitos profissionais da área desistam de trilhar este caminho.
Desta forma, este presente trabalho foi realizado com o intuito de elucidar os
principais aspectos das licitações de obras de engenharia, sobretudo sob a ótica das
pequenas empresas. Em princípio, foi realizada uma pesquisa teórica para obter
conteúdo de fundamentação para o estudo. Num segundo momento, fez-se uma
análise da legislação referente às licitações e um comentário geral sobre como o
processo decorre.
E, finalmente, foram entrevistados três empresários da Construção Civil que
atuam no setor de obras públicas, os quais comentaram suas experiências no ramo das
licitações, apontaram as dificuldades do processo e deram suas recomendações para
as empresas que iniciam sua participação nos processos licitatórios.
Sumário
1 Introdução .................................................................................................................... 1
2. A Administração Pública e o Direito Administrativo ..................................................... 3
3. Obras públicas de Engenharia .................................................................................... 6
3.1 A importância da Engenharia ................................................................................. 6
3.2 A participação das pequenas empresas ................................................................ 7
4. Licitação Pública ......................................................................................................... 9
4.1 A Lei no 8.666/93 .................................................................................................... 9
4.2 Licitações de obras de Engenharia ...................................................................... 17
5. Aspectos Metodológicos ............................................................................................ 23
6. Estudo de caso .......................................................................................................... 25
7. Considerações finais ................................................................................................. 41
Referências Bibliográficas ............................................................................................. 43
Apêndice A .................................................................................................................... 45
Lista de Quadros
Quadro 01: Documentação exigida para habilitação nas licitações .............................. 14
Quadro 02: Sujeitos da pesquisa .................................................................................. 24
Quadro 03: Demonstrativo do BDI ................................................................................ 33
Lista de Tabela
Tabela 01 - Valores limites das modalidades de licitações para obras de engenharia . 22
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1. Introdução
A engenharia no Brasil encontra-se em um grande momento da sua história.
Após anos em baixa e profunda estagnação, finalmente o setor alcançou sua
valorização. Nunca o mercado esteve tão aquecido, as obras para os Jogos Olímpicos
e a Copa do Mundo, bem como o Programa de Aceleração do Crescimento - PAC,
impulsionam a demanda pelas obras de engenharia.
Neste contexto, o governo contrata empresas para as diversas obras públicas
que o país vem realizando, e o processo licitatório aparece como a forma legal de fazê-
lo.
A licitação é o procedimento administrativo que garante que as empresas
tenham condições iguais de vencer a concorrência (igualdade na concorrência), em que
o processo de escolha da contratada deve ser objetivo, visando o melhor preço e a
qualificação para realizar a obra.
Contudo, participar de uma licitação é complexo. Existem trâmites legais e
burocráticos que devem ser observados. A Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de
1993, regulamenta o processo licitatório, e deve ser cumprida pelas empresas que
participarão de uma concorrência pública.
A complexidade do processo vai além. Devido à alta competitividade nas
licitações, os empresários da engenharia precisam, também, conhecer o mercado e
fazer estudos de orçamento e cronograma, buscando oferecer uma proposta possível,
com bom preço, dentro da qualidade desejada para a obra, e ainda ter seu lucro.
Apesar da importância do assunto, muitos empresários da engenharia não têm
um adequado conhecimento sobre o processo licitatório, o que muitas vezes impede
que as empresas, principalmente as de pequeno porte, participem e sejam competitivas
em uma concorrência. Sendo assim, o objetivo do presente trabalho é estudar os
desafios das pequenas empresas de engenharia nas licitações públicas.
E buscando alcançar seu propósito, este documento está estruturado em sete
capítulos. Este primeiro faz uma introdução sobre o tema, comentando a relevância do
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assunto e apresentando a motivação deste trabalho. Os demais capítulos organizam-se
da seguinte forma:
O Capítulo 2, A Administração Pública e o Direito Administrativo, apresenta os
embasamentos teóricos que fundamentarão o estudo das licitações.
O Capítulo 3, Obras públicas de Engenharia, comenta a importância da Engenharia
para a humanidade e a participação das pequenas empresas no mercado nacional.
O Capítulo 4, Licitação Pública, consiste de uma análise da legislação referente às
licitações e um comentário geral sobre os trâmites do processo.
O Capítulo 5, Aspectos Metodológicos, explica a metodologia utilizada para realizar
as entrevistas que sustentam este trabalho.
O Capítulo 6, Estudo de caso, apresenta os aspectos observados a partir de
entrevistas realizadas com empresários de engenharia que trabalham no ramo de
obras públicas.
E finalmente, o Capítulo 7, Considerações finais, faz uma análise de todo o trabalho,
apresentando as conclusões e considerações apontadas pela autora a partir do
estudo das licitações.
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2. A Administração Pública e o Direito Administrativo
A administração pública no Brasil sofreu uma evolução na história, passando por
diversos modelos. Agregou-se elementos dos modelos anteriores aos novos,
alcançando um modelo atual misto, que não rompeu totalmente com as práticas
antigas.
Segundo ensina Oliveira (2013), na época do Brasil colônia, a administração
pública do país era pautada no modelo patrimonialista, herdado do Estado absolutista
português. Neste contexto, o conceito de público e privado se confundiam. O poder era
personalizado na figura do soberano, o que legitimava as regras por ele instituídas.
Consequentemente, este modelo foi marcado por nepotismo, corrupção e total livre
arbítrio de decisões por parte do Estado. O domínio pessoal do soberano sobre vastas
regiões era dado pelas relações de confiança e obediência com alguns de seus súditos
através da cessão de terras aos chamados donatários. Estes detinham em mãos
poderes absolutos, que lhes eram outorgados pelo monarca português, sobre a
administração pública e a legislação.
Mesmo após o fim do colonialismo e com o advento da Independência e mais
tarde da República, o patrimonialismo continuou sendo a prática de administração
pública do Brasil. Durante a chamada República Velha, este modelo foi sustentado pelo
fenômeno do coronelismo, marcado pelo domínio dos proprietários de terras,
conhecidos como "coronéis" (em referência ao cargo que estes tiveram quando da
formação da Guarda Nacional), que manipulavam as eleições por meio do voto de
cabresto e elegiam, assim, governadores aliados, criando uma relação de apoio mútuo.
Apesar de apresentar algumas de suas marcas até os dias atuais, o
patrimonialismo com sua arbitrariedade e seu personalismo foi se desgastando com o
tempo, encontrando sua derrocada na década de 30. A crise econômica mundial de
1929 repercutiu no Brasil na forma de uma brusca queda da economia cafeeira,
enfraquecendo o poder da elite rural. Neste contexto, começaram a surgir diversos
movimentos contestatórios para romper com o domínio vigente da época, culminando
com a Revolução de 30 que pôs fim ao período da República Velha e iniciou a Era
Vargas no país.
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Para acompanhar as mudanças políticas da época, a administração pública no
Brasil finalmente abandonou o patrimonialismo e adotou o modelo burocrático. Este se
caracterizou pela impessoalidade do poder, pelo esforço no sentido do desenvolvimento
industrial, pela separação das esferas público e privada, pelo emprego da meritocracia
nos cargos públicos e pela consolidação das leis que passaram a ser escritas,
organizadas e mais regulares. Em 1934 foi instituída uma nova Constituição, que
apresentou um caráter socializante, marcado pela intervenção crescente na ordem
social. Como consequência, houve um crescimento da máquina estatal, com a criação
de novas pessoas jurídicas públicas e com o aumento do número de funcionários
públicos necessários para o atendimento das novas funções abraçadas pelo Estado.
Assim, no período de 1930 até o fim do governo militar, o Brasil passou por
significativas mudanças, abandonando seu caráter rural, tornando-se majoritariamente
urbano, e intensificando sua industrialização.
Conforme Junquilho (2010) comenta, no final do século XX, alguns
acontecimentos importantes, como a crise do petróleo em 1973 e mais tarde o fim da
Guerra Fria, mudaram o cenário mundial e evidenciaram as falhas do modelo
burocrático que se mostrou ineficiente para superar a crise devido ao seu excesso de
formalidade, à sua resistência a mudanças e ao seu caráter intervencionista na
economia. Neste período, o Estado do bem estar social perdeu forças, e propagou-se
um novo paradigma: o neoliberalismo. Este novo ideal pregava a redução da ação
estatal direta e a restrição das funções do Estado, tornando-se mero gestor e regulador.
Paralelamente, o Brasil vivia um momento de transição política, quando
abandonou o regime militar e retornou à democracia. Neste contexto, José Sarney e
seu sucessor Fernando Collor governaram um país mergulhado em exorbitantes
índices de inflação e que clamava por reformas. Mas estas só vieram de forma eficaz
no governo de Itamar Franco e mais tarde de Fernando Henrique Cardoso (FHC), com
a adoção do modelo gerencial de administração pública. Dessa forma, o Estado passou
a adotar práticas de gerenciamento das empresas privadas na economia, objetivando
eficiência, controle de gastos e produtividade. Este novo conceito promoveu a
privatização de estatais, a redução de níveis hierárquicos, a descentralização de
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decisões, e o abandono do papel do Estado de agente de desenvolvimento econômico,
e, ainda, implantou um movimento de agencificação, com a criação das agências
reguladoras. Estas, em geral, regulam preços para que, em um mercado monopolista,
se estabeleçam preços característicos de mercado competitivo.
No âmbito econômico, o modelo gerencial foi eficaz, pois controlou a inflação e
trouxe melhorias orçamentárias e gerenciais à administração pública. Contudo, este se
mostrou falho quanto à participação popular e ao descuido com os problemas político-
sociais. Para completar esta lacuna, surge nos dias atuais uma proposta alternativa - o
modelo societal.
O governo petista que assumiu a Presidência do país após os anos FHC, adotou
posturas semelhantes às do seu antecessor, mantendo diversas características do
modelo gerencial. Todavia, o novo governo inovou no sentido de romper com a
delegação de serviços públicos à empresas privadas e mistas, retornando estes
serviços aos cuidados do Estado e, ainda, investindo mais nas questões sociais.
Ainda, durante todo este processo de desenvolvimento da Administração Pública
brasileira percebeu-se o seu fortalecimento. Nesse sentido, a Lei de Licitações foi
introduzida com intuito de garantir a legalidade, a impessoalidade, a moralidade, a
publicidade e a eficiência quanto à aquisição, venda ou prestação de serviço para a
Administração Pública, conforme regulamentado no inciso XXI do art. 37 da
Constituição Federal. Assim, este presente trabalho vem discutir o processo licitatório
no Brasil, com enfoque na questão de obras de engenharia, buscando o ponto de vista
do prestador de serviços para o órgão público.
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3. Obras públicas de Engenharia
3.1 A importância da Engenharia
Os seres humanos e a engenharia se desenvolveram paralelamente ao longo da
história. A engenharia permitiu que a humanidade conseguisse vencer as forças da
natureza, garantindo sua sobrevivência e a melhoria do seu bem estar - o homem
passou a se abrigar em cavernas, produzir ferramentas, cultivar plantações, controlar o
fogo, utilizar a metalurgia. E pela busca constante do homem por soluções práticas para
seus problemas cotidianos, a engenharia avançou no decorrer dos tempos.
Inegavelmente esta ciência e arte foi essencial na construção do Brasil e do
mundo que conhecemos hoje, sendo responsável por grandes realizações durante toda
a história, desde obras mais antigas como as Pirâmides do Egito, o Coliseu e os
aquedutos romanos, até as obras mais modernas como o Burj Al Arab em Dubai, as
novas torres do World Trade Center e o túnel submarino-subterrâneo que liga as
cidades de Paris e Londres.
Quanto ao Brasil, também tivemos feitos notáveis, desde a construção das
primeiras estradas de ferro até as rodovias mais modernas, da formação dos
rudimentares povoados até a construção de Brasília. No geral, a engenharia sempre foi
respeitada e valorizada no Brasil. Todavia, entre os anos de 1980 e 2000, o país
passou por um período de dificuldade econômica, que representou pouco ou nenhum
investimento na área de engenharia, acarretando uma má fase da profissão, que fez
muitos engenheiros migrarem para outras funções. Esses tempos severos foram
chamados de anos perdidos para engenharia, em função da estagnação do seu
desenvolvimento.
Contudo, a economia do Brasil se recuperou, e a engenharia retomou seu papel
de destaque. A boa fase do país trouxe investimentos em infraestrutura, modernização
industrial, melhoria das malhas de transportes, dentre outras áreas. Atualmente o
mercado está aquecido, gerando uma demanda por profissionais qualificados e aptos a
suprir as necessidades do mercado. Porém, o bom momento que tem proporcionado
tantas oportunidades, cria também desafios. No setor de obras públicas, a
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responsabilidade do engenheiro vai além de simplesmente executar projetos e obras.
Este profissional deve, ainda, cumprir o papel de garantir a realização de
empreendimentos seguros e de qualidade para benefício futuro da população.
3.2 A participação das pequenas empresas
O número de micro e pequenas empresas (MPEs) no Brasil atualmente, segundo
um estudo recente publicado pelo SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e
Pequenas Empresas), é de aproximadamente seis milhões de estabelecimentos,
correspondendo a 97% de todas as empresas existentes no país. Isto posto, estas
constituem o alicerce da economia do Brasil, gerando empregos e movimentando o
mercado nacional.
Entretanto, as MPEs sofrem grandes obstáculos para se firmarem no mercado,
uma vez que encontram um cenário já dominado pelas grandes empresas. O mesmo
estudo realizado pelo SEBRAE revela que 27% de todas as novas empresas fundadas
no Brasil acabam fechando no primeiro ano de vida.
Nesse sentido, o governo brasileiro instituiu a Lei Complementar no 123, de 14
de dezembro de 2006, intitulada Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de
Pequeno Porte, também conhecida como Lei Geral da Micro e Pequena Empresa. Esta
lei estabelece normas relativas ao tratamento diferenciado e favorecido às MPEs,
através do regime tributário específico para o segmento, com redução da carga de
impostos e, também, da concessão de benefícios a estas empresas em diversos outros
aspectos.
No tocante às licitações realizadas pelos órgãos públicos, a Lei Complementar no
123 de 2006 prevê tratamento simplificado e diferenciado às micro e pequenas
empresas, oferecendo a possibilidade de habilitação tardia, assegurando a contratação
destas no caso de empate em processos licitatórios e realizando licitações até o valor
de R$ 80.000,00 exclusivas para as MPEs.
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As disposições citadas têm, de fato, gerado um aumento da participação das
micro e pequenas empresas nas licitações, e, além disso, têm conferido maior
competitividade a elas nos certames. Contudo, estas vantagens oferecidas só se
aplicam às compras governamentais, não englobando o tema deste trabalho, as obras
públicas de engenharia.
Sem subsídio governamental, as construtoras e empreiteiras de pequeno porte
se apoiam apenas na sua própria capacidade para participar de licitações, tendo seu
sucesso condicionado à boa gestão do negócio e ao conhecimento profundo dos
processos licitatórios.
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4. Licitação Pública
4.1 A Lei no 8.666/93
O conceito de licitação pode ser definido como o procedimento previsto por Lei
utilizado para realização de compras e contratação de serviços pela Administração
Pública. É através deste procedimento que se abre a todos os interessados, que
atendam a condições mínimas, a possibilidade de apresentar suas propostas e, dentre
estas, seleciona-se a melhor e mais conveniente proposta a ser utilizada numa futura
contratação. Nesse sentido, a Constituição Brasileira de 1988 estabelece:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao
seguinte:
[...]
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as
obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante
processo de licitação pública que assegure igualdade de condições
a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências
de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do
cumprimento das obrigações;" (BRASIL, 1988).
Sendo assim, foi instituída a Lei no 8.666/93 que regula o processo licitatório
público e que, conforme elucidado por Di Pietro (2010), é norteada por princípios
básicos, a seguir:
princípio da legalidade (garantia de observância da lei, defendendo o processo
contra abusos e desvios de conduta de quaisquer das partes);
princípios da impessoalidade e da igualdade (determinam o tratamento idêntico e
sem preferências pessoais a todos os concorrentes);
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princípio da moralidade (estabelece a observância do interesse público, vedando
a obtenção de vantagens de qualquer tipo através do processo licitatório por
parte do administrador público);
princípio da publicidade (sentencia que deve haver divulgação adequada do
processo, para que todos os interessados em participar tomem conhecimento do
mesmo);
princípio da probidade administrativa (obriga a condução do processo licitatório
de forma honesta e com boa-fé);
princípio da vinculação ao instrumento convocatório (assegura que as condições
fixadas no Edital sejam cumpridas por ambas as partes vinculadas ao processo,
não cabendo modificações arbitrárias);
princípio do julgamento objetivo (atesta que todo julgamento que ocorra no
processo licitatório seja realizado unicamente com base no Edital).
Sobre o processo licitatório e seus princípios norteadores, a Lei no 8.666/93
delibera:
"Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do
princípio constitucional da isonomia, a seleção da proposta mais
vantajosa para a administração e a promoção do desenvolvimento
nacional sustentável e será processada e julgada em estrita
conformidade com os princípios básicos da legalidade, da
impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculação ao instrumento
convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos.
[...]
§ 3o A licitação não será sigilosa, sendo públicos e acessíveis ao
público os atos de seu procedimento, salvo quanto ao conteúdo
das propostas, até a respectiva abertura." (BRASIL, 1993)
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Conforme ilustrado anteriormente, ressalvados casos específicos de dispensa de
licitação previstos na lei ou de inexigibilidade, a Constituição Brasileira de 1988 tornou
obrigatória a licitação para todos os processos da Administração Pública relativos a
compras e contratação de serviços de terceiros, englobando, inclusive, o tema deste
trabalho: a realização de obras públicas de Engenharia. A "Lei de Licitações" ratifica
esta obrigatoriedade de licitar, não só dos órgãos públicos de administração direta,
como também dos fundos especiais, das autarquias, das fundações públicas, das
sociedades de economia mista, das empresas públicas e demais entidades controladas
direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
As Licitações são diferenciadas em modalidades, elencadas no Art. 22 da Lei no
8.666/93, quais sejam:
"§ 1o Concorrência é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados que, na fase inicial de habilitação preliminar,
comprovem possuir os requisitos mínimos de qualificação exigidos
no edital para execução de seu objeto.
§ 2o Tomada de preços é a modalidade de licitação entre
interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas
as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia
anterior à data do recebimento das propostas, observada a
necessária qualificação.
§ 3o Convite é a modalidade de licitação entre interessados do
ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e
convidados em número mínimo de 3 (três) pela unidade
administrativa, a qual afixará, em local apropriado, cópia do
instrumento convocatório e o estenderá aos demais cadastrados na
correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com
antecedência de até 24 (vinte e quatro) horas da apresentação das
propostas.
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§ 4o Concurso é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho técnico, científico ou
artístico, mediante a instituição de prêmios ou remuneração aos
vencedores, conforme critérios constantes de edital publicado na
imprensa oficial com antecedência mínima de 45 (quarenta e
cinco) dias.
§ 5o Leilão é a modalidade de licitação entre quaisquer
interessados para a venda de bens móveis inservíveis para a
administração ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, ou para a alienação de bens imóveis prevista no art.
19, a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da
avaliação." (BRASIL, 1993).
Além destas, mais recentemente foi estabelecida, por meio da Lei Federal no
10.520/2002, uma nova modalidade de licitações denominada Pregão, que acontece
em forma de leilão. Das modalidades mencionadas, apenas as três primeiras se
aplicam às licitações de obras de engenharia e, por isso, serão aprofundadas no
próximo item deste trabalho. Ademais, fica para este item o encargo de explicar o
procedimento ordinário das licitações.
Os processos licitatórios surgem da necessidade do órgão público de comprar
bens ou contratar serviços. Após uma análise inicial em que se define a disponibilidade
orçamentária e a modalidade de licitação, é instaurado o processo administrativo.
Segue-se então para a elaboração do instrumento convocatório (edital ou carta
convite), componente de alta relevância para o sucesso do processo, visto que
nenhuma das partes, nem a Administração Pública, nem o contratado, podem
descumprir as normas e condições do edital.
O edital descreve o objeto e as informações da licitação, e deve conter prazos,
tipologia utilizada (menor preço, melhor técnica ou técnica e preço), condições para
participação na licitação, forma de apresentação das propostas, critérios que serão
julgados, condições de recebimento do objeto da licitação, entre outros.
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Especificamente para o caso de licitações de obras de engenharia, devem ser
anexados ao edital, conforme o art. 40 da Lei no 8.666/93, os seguintes elementos:
"§ 2o Constituem anexos do edital, dele fazendo parte
integrante:
I - o projeto básico e/ou executivo, com todas as suas partes,
desenhos, especificações e outros complementos;
II - orçamento estimado em planilhas de quantitativos e preços
unitários;
III - a minuta do contrato a ser firmado entre a Administração e o
licitante vencedor;
IV - as especificações complementares e as normas de
execução pertinentes à licitação." (BRASIL, 1993).
Posteriormente à esta fase interna da licitação, segue-se para uma fase externa
que se dá pela publicação do aviso do edital no Diário Oficial da União, do Estado, ou
do Distrito Federal, em jornal de circulação regional ou nacional, e em outros meios que
possibilitem a todos os interessados o conhecimento da realização do processo
licitatório. A partir da divulgação do edital, inicia-se o prazo para os licitantes
apresentarem sua documentação de habilitação e sua proposta. Sobre este período a
Lei de Licitações, em seu art. 21, determina:
"§ 2o O prazo mínimo até o recebimento das propostas ou da
realização do evento será:
I - quarenta e cinco dias para:
[...]
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b) concorrência, quando o contrato a ser celebrado contemplar
o regime de empreitada integral ou quando a licitação for do tipo
"melhor técnica" ou "técnica e preço";
II - trinta dias para:
a) concorrência, nos casos não especificados na alínea "b" do
inciso anterior;
b) tomada de preços, quando a licitação for do tipo "melhor
técnica" ou "técnica e preço";
III - quinze dias para a tomada de preços, nos casos não
especificados na alínea "b" do inciso anterior, ou leilão;
IV - cinco dias úteis para convite." (BRASIL, 1993)
As documentações exigidas para habilitação no processo licitatório também são
determinadas por Lei, e estão esquematizadas no quadro 01:
Quadro 01: Documentação exigida para habilitação nas licitações
I - Habilitação
jurídica
I - cédula de identidade;
II - registro comercial, no caso de empresa individual;
III - ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor,
devidamente registrado, em se tratando de sociedades comerciais,
e, no caso de sociedades por ações, acompanhado de documentos
de eleição de seus administradores;
IV - inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis,
acompanhada de prova de diretoria em exercício;
V - decreto de autorização, em se tratando de empresa ou
sociedade estrangeira em funcionamento no País, e ato de registro
ou autorização para funcionamento expedido pelo órgão
competente, quando a atividade assim o exigir.
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Quadro 01: Documentação exigida para habilitação nas licitações (continuação)
II - Qualificação
técnica
I - registro ou inscrição na entidade profissional competente;
II - comprovação de aptidão para desempenho de atividade
pertinente e compatível em características, quantidades e prazos
com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do
aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para
a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de
cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará
pelos trabalhos;
III - comprovação, fornecida pelo órgão licitante, de que recebeu os
documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de
todas as informações e das condições locais para o cumprimento
das obrigações objeto da licitação;
IV - prova de atendimento de requisitos previstos em lei especial,
quando for o caso.
III -
Qualificação
econômico-
financeira
I - balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último
exercício social, já exigíveis e apresentados na forma da lei, que
comprovem a boa situação financeira da empresa, vedada a sua
substituição por balancetes ou balanços provisórios, podendo ser
atualizados por índices oficiais quando encerrado há mais de 3
(três) meses da data de apresentação da proposta;
II - certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo
distribuidor da sede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial,
expedida no domicílio da pessoa física;
III - garantia, nas mesmas modalidades e critérios previstos no
"caput" e § 1o do art. 56 da Lei 8.666/93, limitada a 1% (um por
cento) do valor estimado do objeto da contratação.
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Quadro 01: Documentação exigida para habilitação nas licitações (continuação)
IV –
Regularidade
fiscal e
trabalhista
I - prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no
Cadastro Geral de Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou
municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante,
pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto
contratual;
III - prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e
Municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na
forma da lei;
IV - prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo
de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação
regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;
V – prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça
do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa.
Fonte: Elaborado pela autora
Quanto à questão das habilitações, a Lei de Licitações ainda prevê um Sistema
de Registro Cadastral. Assim, órgãos e entidades públicas que, com frequência
realizem licitações, devem manter registros cadastrais de interessados à participar do
processo para efeito de habilitação. Atualmente, este cadastramento é efetuado sem
ônus, em uma Unidade Cadastradora, através do SICAF (Sistema de Cadastramento
Unificado de Fornecedores). Pormenores sobre o SICAF e a publicação de editais
podem ser encontrados no portal de compras do Governo Federal – ComprasNet
(www.comprasnet.gov.br).
Retomando o procedimento do processo licitatório, após o período de
apresentação de habilitação e propostas, nas modalidades convite, tomada de preço e
concorrência, celebra-se uma sessão pública, em que ocorre a análise da
17
documentação de acordo com o exigido no edital ou carta convite, verificando os
licitantes habilitados a prosseguir no processo.
Estes, concluída a fase de habilitação, terão suas propostas reveladas e
averiguadas se encontram-se em conformidade com os requisitos do edital e com os
preços correntes no mercado ou fixados por órgão competente. Os licitantes que
estiverem desconformes são desclassificados do processo, enquanto os demais têm
suas propostas julgadas e classificadas de acordo com os critérios de avaliação
dispostos no edital.
Dessa forma, após a homologação (verificação se o processo licitatório ocorreu
de forma lícita e em conformidade com o edital), a proposta melhor classificada (menor
preço, melhor técnica ou melhor preço e técnica) torna-se a vencedora, ocorrendo,
então, a última fase do processo, a adjudicação, que consiste na entrega do objeto da
licitação ao vencedor e a assinatura de contrato.
Finalizando, cabe ressaltar que ambas as partes devem cumprir as disposições
do contrato fielmente, ficando a encargo da Administração Pública, através de seus
representantes, acompanhar e fiscalizar sua execução, enquanto que sob o contratado
recai a responsabilidade de entregar a obra nas conformidades do contrato, sendo lícita
a subcontratação de partes da obra ou de serviços.
4.2 Licitações de obras de Engenharia
As obras de engenharia representam uma parcela considerável dos serviços
realizados pela Administração Pública, sendo um dos elementos mais aparentes das
políticas públicas e influenciando diretamente no bem estar dos cidadãos. Posto isto e
com o desenvolvimento do país, cresce cada vez mais o número de obras públicas de
engenharia no Brasil. Estas podem ser executadas de forma direta (o próprio órgão
realiza a obra com sua mão de obra) ou, como é mais comum, de forma indireta
(através de licitação é contratado um terceiro para executar a obra).
18
As obras públicas de engenharia por normalmente configurarem serviços mais
especializados e de alto custo, na maioria das vezes, são executadas por empresas de
engenharia que possuam atestados e certificações que garantam sua qualificação para
executar o projeto. Sendo assim, a Administração Pública abre licitação, conforme
discutido no item 4.1 deste trabalho, e contrata a empresa vencedora do processo.
Sobre os regimes de contratação, a Lei no 8.666/93, no seu Art. 6o, delibera:
"VIII - Execução indireta - a que o órgão ou entidade contrata
com terceiros sob qualquer dos seguintes regimes:
a) empreitada por preço global - quando se contrata a execução
da obra ou do serviço por preço certo e total;
b) empreitada por preço unitário - quando se contrata a
execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades
determinadas;
c) vetado;
d) tarefa - quando se ajusta mão-de-obra para pequenos
trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais;
e) empreitada integral - quando se contrata um empreendimento
em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das obras,
serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da
contratada até a sua entrega ao contratante em condições de
entrada em operação, atendidos os requisitos técnicos e legais
para sua utilização em condições de segurança estrutural e
operacional e com as características adequadas às finalidades para
que foi contratada." (BRASIL, 1993).
Nesse sentido, as licitações de obras de engenharia, por corresponderem a um
caso especial, têm suas características particulares tratadas em uma seção própria da
19
Lei de Licitações, a Seção III - Das Obras e Serviços. Esta seção determina que seja
feita programação da obra em sua totalidade, com previsão dos seus custos atual e
final, considerando os prazos de execução da mesma. Também fica definido que as
licitações de execução de obras e de prestação de serviços devem respeitar sequência
padrão, qual seja:
"Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a
prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em
particular, à seguinte seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços." (BRASIL, 1993).
As definições de projeto básico e projeto executivo também estão esclarecidas
na Lei em seu Art. 6o, a seguir:
"IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e
suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a
obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da
licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado
tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que
possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos
e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos:
a) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer
visão global da obra e identificar todos os seus elementos
constitutivos com clareza;
b) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente
detalhadas, de forma a minimizar a necessidade de reformulação
20
ou de variantes durante as fases de elaboração do projeto
executivo e de realização das obras e montagem;
c) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e
equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações
que assegurem os melhores resultados para o empreendimento,
sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
d) informações que possibilitem o estudo e a dedução de
métodos construtivos, instalações provisórias e condições
organizacionais para a obra, sem frustrar o caráter competitivo para
a sua execução;
e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da
obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de
suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários
em cada caso;
f) orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado
em quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente
avaliados;
X - Projeto Executivo - o conjunto dos elementos necessários e
suficientes à execução completa da obra, de acordo com as
normas pertinentes da Associação Brasileira de Normas Técnicas -
ABNT;" (BRASIL, 1993)
Ainda, a Lei no 8.666/93 fixou cinco modalidades de licitação: concorrência,
tomada de preços, convite, concurso e leilão. Existe, também, uma sexta modalidade, o
pregão, instituída posteriormente pela Lei 10.520/2002. Contudo, como abordado no
item anterior deste trabalho, apenas as três primeiras são empregadas para licitações
de obras de engenharia.
21
A modalidade Concorrência é adequada para contratos de altos valores, sendo
aplicada em obras e serviços de engenharia cujo montante seja superior a R$
1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais).
As concorrências se realizam com ampla publicidade, assegurada pela
publicação do aviso do edital no Diário Oficial da União, no Diário Oficial do Estado ou
no Diário Oficial do Distrito Federal, e em jornal diário de grande circulação no Estado,
região ou município onde a obra será realizada, respeitando os prazos comentados no
item 3.1 deste trabalho. Também, apresentam caráter universal, visto que permitem a
participação de quaisquer interessados que atendam aos requisitos mínimos exigidos
no edital, não sendo exigido cadastro ou registro prévio no órgão promotor da licitação.
Prosseguindo para a modalidade Tomada de Preços, esta é adotada para obras
e serviços de engenharia com valor de contrato entre R$ 150.000,00 (cento e cinquenta
mil reais) e R$ 1.500.000,00 (um milhão e quinhentos mil reais).
As tomadas de preço são realizadas entre interessados previamente
cadastrados ou que preencham os requisitos para cadastramento até o terceiro dia
anterior à data do recebimento das propostas, observada a qualificação necessária.
Esta característica confere mais rapidez ao processo, já que a habilitação dos licitantes
acontece preliminarmente por meio dos registros cadastrais.
Os registros cadastrais devem ser mantidos pelos órgãos e entidades
administrativas que realizem licitações com frequência, necessitando ser atualizados
anualmente. O cadastro atesta as qualificações técnica e econômica do cadastrado, e o
inclui em uma categoria de acordo com sua especialização.
E sobre a modalidade Convite, esta aplica-se às licitações de obras e serviços
de engenharia de valor de até R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais), e é,
portanto, adequada às hipóteses menos complexas, que envolvem pequenos contratos.
O convite acontece entre, no mínimo, três interessados do ramo, cadastrados ou
não, escolhidos e convidados pela unidade administrativa. Também podem participar
22
aqueles que não forem convidados, mas que estiverem cadastrados na correspondente
especialidade e manifestarem seu interesse 24 horas antes da apresentação de
propostas.
Esta modalidade difere das demais por ser a única em que não se exige a
publicação de edital, posto que a convocação é feita através do envio de carta convite
com antecedência de cinco dias úteis. Como a modalidade abre a possibilidade de não
convidados participarem do processo licitatório, exige-se também que a unidade
administrativa afixe, em lugar apropriado, uma cópia do instrumento convocatório.
Para concluir a questão das modalidades de licitações utilizadas para obras e
serviços de engenharia, cabe informar que dados os valores limites comentados
anteriormente para cada modalidade, ainda é permitido à Administração pública adotar
modalidade de valor mais elevado, não sendo aceitável, porém, optar por modalidade
correspondente a valor inferior.
A seguir a Tabela 01 resume os valores limites das modalidades de licitações
para obras de engenharia:
Tabela 01 - Valores limites das modalidades de licitações para obras de
engenharia
MODALIDADE VALORES LIMITES
Concorrência Qualquer valor
Tomada de preços Até R$1.500.000,00
Convite Até R$150.000,00
Fonte: Elaborado pela autora
23
5. Aspectos Metodológicos
O presente trabalho é de cunho qualitativo, por interpretar o fenômeno do
processo de licitação pública, a partir da percepção de empresários da construção civil
de Juiz de Fora, MG, notadamente sócios de pequenas empresas.
Matias-Pereira (2007) menciona da existência de duas abordagens na pesquisa,
sendo uma quantitativa, e outra qualitativa. A pesquisa quantitativa com larga aplicação
nas ciências exatas, por permitir a interpretação de experimentos, estatísticas, base
numéricas, entre outras. Porém, explica o autor, a pesquisa quantitativa analisa um
problema, uma questão ou uma observação que se localiza socialmente em um fato, e
que permite descrever sua própria história.
Como técnica de pesquisa foi utilizada pesquisa bibliográfica, com revisão do
referencial teórico utilizado no trabalho. Ainda, análise de documentos, principalmente
da legislação pertinente à licitação pública e entrevistas em profundidade com os
sujeitos escolhidos, com suporte de roteiros de entrevista.
Alencar (2000) ensina que as entrevistas em profundidade facilitam a
interpretação das informações pesquisadas, por possibilitar a expressão e opiniões dos
entrevistados, além de identificar outros assuntos ao longo do processo.
Foram entrevistados 3 (três) proprietários de empresas de engenharia no
município de Juiz de Fora, no período de 04 de julho a 14 de julho de 2013. As
entrevistas foram gravadas, a partir de um roteiro de perguntas (Apêndice A), com
duração variando entre 10 e 30 minutos.
Visando preservar o anonimato dos entrevistados, os sujeitos da pesquisa serão
identificados pela notação E1, E2 e E3. O quadro 02 delimita algumas especificidades
destes sujeitos.
24
Quadro 02: Sujeitos da pesquisa
Sujeitos Identificação
Empresário da construção civil que iniciou sua atuação na
área de serviços de instalações hidráulicas e elétricas, e
gradativamente passou a realizar outros serviços de
engenharia, tornando-se executor de obras completas.
Trabalhou tanto para o setor público quanto para o privado,
alcançando experiência na área, mas atualmente cessou suas
atividades em obras.
E1
Empresário da construção civil que atua na área de
execução de obras, exclusivamente para o setor público,
apresentando grande experiência em licitações e realização de
obras públicas.
E2
Empresário da construção civil que atua na área de
execução de obras tanto para o setor público quanto para o
privado. Opera a muitos anos no mercado, tendo alcançado
reconhecimento e experiência no ramo.
E3
Fonte: Elaborado pela autora
25
6. Estudo de caso
O presente capítulo apresenta as análises das entrevistas realizadas com
empresários da construção.
As construtoras ou empreiteiras de pequeno porte, sob a ótica dos entrevistados,
vivenciam situações limitadoras, seja decorrente de documentação legal ou de aporte
de recursos financeiros ou capital. Tal situação é explicada pelo E1, sendo:
“Primeiro, as dificuldades começam que a empresa de
menor porte, aliás todas as empresas que participam de licitações
públicas, têm que ter uma série de certificações negativas que são
pré-requisitos pra que elas possam concorrer. Então tem que ter
certidão negativa do INSS, certidão negativa de dívidas, da receita
federal, de fundo de garantia, uma série de certidões.” (E1).
Para o entrevistado E2, as questões das dificuldades na participação das
empresas nos certames de licitação, também são decorrentes de atestados de
capacidade técnica, como bem explica: “As principais dificuldades são a falta de
atestados de capacidade técnica registrados no CREA.” (E2).
Ainda, nesse sentido, o entrevistado E3 acrescenta como atribulações ou
requisitos dos processos licitatórios: "Ter documentação fiscal e técnica sempre em dia
e com acervo técnico capaz de atender a comprovação de realização de obras
semelhantes às licitadas." (E3).
Quanto à questão da limitação financeira de uma pequena empresa, o
entrevistado E1 comenta sobre os obstáculos que os editais colocam, em constatações
reveladoras:
"Então, uma empresa pequena tem que fazer uma obra lá,
por exemplo, de dois mil metros, e na licitação exige que a
empresa tenha um capital social mínimo correspondente, que é um
valor muito alto pra uma pequena empresa, normalmente ela não
tem. Então ela não pode participar de licitações maiores, tem que
26
ser licitações bem pequenininhas, ou então se juntar com outras
empresas pra poder concorrer." (E1).
Continua:
"Muitas licitações também exigem que a empresa deposite
um cheque calção que corresponde a 5% do valor da obra, então
se eu pego uma obra de cinco milhões, por exemplo, uma obra de
um prédio de pequeno porte, você tem que depositar esse valor de
5% antes de começar a obra, e você só pega ele quando você
concluir a obra. E muitas vezes esse valor é significativo e ele é
parte do seu capital de giro." (E1).
O entrevistado E2 aborda outro ponto relativo ao processo licitatório - a
morosidade e a complexidade da realização dos pagamentos, comentando:
"Tocar um empreendimento, haja vista que os pagamentos
são feitos através de medições e só quando concluídas as etapas é
que são feitos os pagamentos, e muitos órgãos públicos, depois de
emitida a nota fiscal, ainda têm um prazo de 30 a 40 dias para
efetuar o pagamento." (E2).
Tomando por base suas experiências no ramo de execução de obras públicas de
engenharia, os entrevistados E1 e E3 apontaram o edital como um dos principais
aspectos a serem observados para participar de processos de licitação pública. A
importância da leitura detalhada do edital de licitação foi enfatizada pelo entrevistado
E1, no trecho:
"O primeiro aspecto a ser observado, com muita atenção, é
o edital. Tem que ler minuciosamente o edital, minuciosamente o
que está escrito pra ser executado na obra, porque muitas vezes o
que está escrito pra ser executado na obra não corresponde ao que
tem que ser feito efetivamente na obra. O edital vem com menos
coisas do que efetivamente eles querem que você faça. E aí, você
27
ganhando a obra você acaba ganhando encargos que não estavam
previstos, muitas vezes orçamentos feitos para o edital são de
valores inferiores, ou com um quantitativo de materiais inferior, ao
que você efetivamente usa, e isso aí quebra muito empreiteiro.
Quebra, porque você as vezes consegue solicitar um aditivo de
antemão, mas as vezes o aditivo é insuficiente para poder cobrir os
custos que a obra vai trazer." (E1).
O entrevistado E3 destaca ser imprescindível a realização de uma reflexão sobre
todos os aspectos do edital antes de se assumir a responsabilidade de uma obra
pública. Em seu entendimento, a leitura do edital deve ser feita do seguinte modo:
"avaliando a capacidade de atender ao mesmo, em termos técnicos, jurídicos,
econômicos e se terá condições de arcar com os compromissos da obra objeto daquele
edital, caso venha ser a vencedora da licitação." (E3).
Outro aspecto essencial para a participação de licitações, na visão do
entrevistado E2, é a certificação da empresa, como foi explanado:
"Possuir as certidões federais, todas as certidões federais,
estaduais e municipais, tais como certidão negativa de débito na
receita federal, junto ao INSS, junto à Caixa Econômica Federal,
referente ao FGTS, as estaduais, todas as estaduais e as
municipais que são certidões obrigatórias pra se competir junto às
licitações públicas; e os atestados de capacidades técnicas
registrados no CREA de obras já realizadas, o máximo possível."
(E2).
Conversando sobre competitividade nas licitações públicas, o fator preço foi
colocado como determinante, como fica evidenciado a seguir: "O fator principal de
licitação pública, infelizmente, é preço, o menor preço." (E2). O entrevistado E3
menciona a importância de se alcançar, em suas palavras: "Forma racional de proposta
de preços competitivos." (E3).
28
O entrevistado E1, por sua vez, discorre sobre a importância do gerenciamento
dos gastos da obra, para não ocasionar prejuízos para a empresa construtora,
atestando:
"O preço que você pegou a licitação, você tem que estar o
tempo todo acompanhando, verificando o custo da sua obra,
porque é muito fácil você ultrapassar o preço que foi dado. Então
se não fizer uma gestão muito apurada em cima dos materiais que
você usa e da mão de obra que você trabalha, certamente você vai
ter prejuízo. Tem que ter controle disso [...] porque é dali que eu
vou tirar o meu lucro." (E1).
Sendo o preço um item crucial para o sucesso de uma empresa em
concorrências, ele deve ser entendido, segundo os entrevistados, como função de
diversos fatores da obra, conforme explicado:
"Influem no orçamento, o local onde será realizada a obra,
pelas despesas que poderão acarretar; o prazo, pois, prazos
longos exigirão despesas indiretas grandes; condições
construtivas, pois, obras simples são mais baratas do que obras de
projetos sofisticados, instalações complexas; a forma de
pagamento, pois a necessidade de encargos financeiros
encarecem as obras." (E3).
O entrevistado E1, explana ainda mais detalhadamente a questão:
"Pra ser competitivo você tem que ter uma equipe boa, acho
que começa por aí. A empresa tem que ter uma equipe de
profissionais confiáveis, bem qualificados, bem treinados, e
motivados a trabalhar, essa é a primeira situação.
Você tem que executar a obra no tempo correto e o dono, o
engenheiro, o encarregado, ele tem que ser bem presente também,
no sentido de fazer a coisa andar do jeito que tem que funcionar,
29
porque senão atrasa, dá problemas. E você tem que ter bons
fornecedores, com preços competitivos, você tem que saber aonde
buscar os fornecedores.
Uma empresa que trabalha no mercado de Juiz de Fora, os
fornecedores tem que ser de outros lugares. Você tem que comprar
material de São Paulo ou Belo Horizonte. Os preços de Juiz de
Fora não são competitivos. Então, se eu quero ganhar um pouco
mais, eu tenho que buscar os fornecedores mais baratos.
A questão do prazo, ela é uma questão complicada, porque
em muitas licitações se você ultrapassar o prazo do contrato você
paga uma multa contratual, então você tem que ser muito criterioso
com prazo. Como é que você faz o critério com prazo?
Acompanhando a execução da mão de obra e verificando a
questão dos materiais. O material tem que chegar no tempo certo."
(E1).
Sobre o tema, o entrevistado E1, continua:
"A medição é um instrumento que a administração pública
tem pra poder verificar o quanto que já andou da obra, e fazer o
pagamento do quanto que já andou. Então você tem que estar
sempre atento também a esse cronograma de execução da obra
pra poder medir os valores corretos no momento certo. Não deixar
nada sem medir, porque se ficar sem medir é prejuízo.
A questão de localização da obra, ela é muito importante na
questão de custo. Se eu sou de uma empresa daqui de Juiz de
Fora e estou executando uma obra lá em São João Del Rei, por
exemplo, eu tenho que prever: ou levar funcionários daqui pra lá, e
ter o ônus de transporte, de alimentação e de hospedagem; ou
contratar funcionários lá do local. Então tem que ser muito bem
analisado, ver se vai ter funcionários que você pode contratar
30
aonde você vai fazer a obra, porque muitas vezes não tem, e
quando tem é gente ruim também. Então tem que ficar muito atento
a isso aí." (E1).
A competitividade nos processos licitatórios de engenharia envolvem diversos
elementos, como prazo, preço, condições construtivas, medição, localização da obra,
os quais já foram comentados. Além destes, a experiência no ramo influi diretamente na
afirmação da empresa no mercado, como elucidado a seguir:
"A empresa tem que ter uma estrutura razoável pra atender
a isso tudo, atender preço, prazo, condições construtivas, medição,
localização da obra. É importante que você tenha uma logística
junto ao local onde vai ser executada a obra e, basicamente, isso a
empresa só vai conseguir com experiência na atividade. E, essa
experiência, eu aconselho começar por obras de pequeno porte, as
empresas menores e, então, gradativamente, ir galgando obras
maiores quando achar que tiver condição de executá-las." (E2).
Com o intuito de ser competitivo, segundo os entrevistados, deve-se, também,
atentar para uma criteriosa elaboração de orçamento de obras. O entrevistado E1
explica:
"Você faz o orçamento a partir do projeto. O projeto, ele é
entregue no momento da licitação. Então antes de apresentar um
orçamento, você tem um orçamentista que está acostumado a
fazer todo o levantamento de material que vai ser utilizado, tem
diversos métodos e tabelas que são ser utilizados, e faz-se também
a estimativa da quantidade de funcionários que vai ser necessária
pra executar a obra, e isso varia de acordo com o tempo que você
tem pra executar. Se eu tenho mais tempo eu uso menos
funcionários, se o tempo é curto eu tenho que colocar mais
funcionários pra ser mais rápido." (E1).
31
O entrevistado E3 menciona duas circunstâncias que podem surgir neste
processo:
"Os orçamentos são realizados, considerando-se,
basicamente duas situações:
1- quando o órgão licitante fornece planilha completa, pelo critério
de preço unitário, o orçamento se resumirá em cálculo dos preços
unitários e do BDI, pois, as quantidades e serviços já foram
definidos.
2- quando há planilha, porém, pede o preço global, além dos
preços, todas as quantidades deverão ser verificadas, como
também a relação de serviços, para que o projeto fornecido seja
entregue na sua integridade. Para a operacionalidade do
orçamento emprega-se sistemas de informática específicos." (E3).
Paralelamente à elaboração do orçamento, são produzidos os cronogramas
físico e financeiro da obra, os quais auxiliarão no acompanhamento da execução do
projeto no tempo e no custo previamente determinado. E para tal, existem alguns
instrumentos que são facilitadores, como exemplificado:
"Eu, particularmente, gosto de usar o MS-Project pra poder
fazer o gerenciamento desses projetos de obra. A gente discrimina
cada etapa da obra e vai acompanhando fisicamente ali, você pode
acompanhar tanto o tempo de execução, quanto a utilização de
mão de obra, e até os recursos e materiais utilizados." (E1).
Continuando, o entrevistado E2 também relata a experiência de sua empresa:
"A forma usual que fazemos orçamento é através de
consultas ao SINAPI. Nós temos aqui um programa da empresa
PINI, que é uma empresa voltada exclusiva pra essa área de
fornecimento de preço de insumos e mão de obra. E, no restante,
com relação ao cronograma, na maioria das vezes, o próprio órgão
32
é quem determina o prazo e as condições que vão ser divididas as
faturas, eles emitem os percentuais de mobilização e, geralmente,
a gente faz uma divisão quase que igualitária no cronograma,
igualitária com relação aos valores a receber. E, prazo, é limitado
pelo órgão." (E2).
Ainda, o entrevistado E2, comenta sobre a forma como são realizadas as
compras de materiais:
"Nós temos um setor de compras que, quando vai efetuar
uma compra, faz uma pesquisa de mercado, mesmo porque esses
preços são variáveis. Em determinada época, uma empresa A tem
o preço melhor, em outra época a empresa B tem um preço melhor.
Então, a gente faz uma cotação pontual, temos um setor de compra
pra fazer isso." (E2).
Prosseguindo, para a apresentação final de seu preço, as empresas
concorrentes em licitações públicas adicionam uma quantia aos custos com materiais e
mão de obra, denominada de BDI (Benefícios e Despesas Indiretas). O entrevistado E1
explica:
"O BDI, ele é muito dinâmico e ele depende da obra que
você vai participar. [....] Você começa calculando quanto vai gastar
de material, quanto vai gastar de mão de obra, faz as estimativas,
quanto vai gastar com parceiros terceirizados, faz o cálculo inverso
pra saber qual é a tributação que você vai gastar." (E1).
O valor do BDI corresponderá aos lucros e despesas indiretas da obra, e deve
ser calculado criteriosamente, para não ser um valor muito baixo que torne o projeto
desinteressante para o empreiteiro, e também não ser um valor muito alto que
provoque o insucesso da empresa na concorrência. Neste sentido, o entrevistado E1
acrescenta:
33
"O BDI é aonde vai estar incluído as bonificações e
despesas indiretas, e normalmente é onde vai estar incluído o
lucro. Então esse BDI vai variar de acordo com a sensibilidade sua
de acordo com a obra que você vai participar. Se é uma obra
pública, você tem que botar o BDI um pouquinho mais apertado
porque a concorrência é grande." (E1).
A seguir, segue, para exemplo, um cálculo do BDI formulado por um dos
entrevistados:
Quadro 03: Demonstrativo do BDI
Fonte: Adaptado pela autora
A despeito de tabelas e planilhas que podem ser utilizadas para o cálculo do
BDI, o entrevistado E2 comenta empecilhos que travam o valor do BDI:
DEMONSTRATIVO DO BDI RDC 148/2013
Itens de valor percentual fiso e obrigatório Incidentes sobre o Custo Direto
Incidente sobre o Preço de Venda Valor Percentual
IMPOSTO COFINS B1% 3,00% IMPOSTO PIS B2% 0,65%
ITENS DE VALOR PERCENTUAL VARIÁVEL Administração Central A1% 9,00% Despesas Financeiras B3% 0,50% Risco B4% 0,50% Garantia B5% 0,40% ISS B6% 3,00% Lucro C% 11,00%
Total sobre Custo Direto 20,00% Total sobre Preço de Venda 8,05% BDI 30,51% BDI ADOTADO 30,00%
Fórmula ((1+A)/(1-B)-1)*100%
34
"A maioria dos órgãos públicos, hoje, limitam o BDI em 25%,
o que eu acho um crime porque 25% é quase impraticável. Então,
as empresas concorrentes ficam limitadas a esse BDI de 25% que,
na maioria das vezes, não há nem como se calcular, a gente
praticamente já fica restrito a esse limite de 25%." (E2).
Para apresentação das propostas nas licitações públicas, muitas empresas
realizam parcerias com fornecedores de materiais e insumos. Tornou-se uma situação
corriqueira, a terceirização e a sub-contratação, para cumprimento de serviços
diversificados que uma obra exige. O entrevistado E1 pontifica:
"Nenhuma construtora ou empreiteira, que faça obras de
instalações ou obras de serviço como um todo, dispõe de toda mão
de obra necessária para execução da obra. Porque você se
concentra na sua atividade fim. Então, você já ao fazer o
orçamento, você já pede o orçamento pra que essas empresas que
são parceiras sua, agrega o preço delas ao seu preço, no sentido
de no final do orçamento você ter um orçamento conjunto como um
todo." (E1).
E acrescenta:
"Uma empresa de pequeno porte, os parceiros são os
subcontratados. Uma empresa de grande porte, ela subcontrata até
atividades afins. Você pega uma empresa que está executando,
por exemplo, a obra do Hospital Universitário, o CAS, ali no Dom
Orione, ela subcontrata até empresas de construção civil também,
traz de outros lugares porque o corpo da empresa, a empresa é de
fora, ela não tem tantos funcionários aqui, pra ela é mais
interessante subcontratar, do que agregar pra ela mesma, ela
mesma contratar." (E1).
O entrevistado E2 também relata a experiência de sua empresa:
35
"No nosso caso, alguns setores como armação do aço e a
parte de formas de madeira são subcontratadas, porque é uma
atividade que você não consegue tê-la durante toda a obra, você
tem esse tipo de atividade só durante um período da obra quando
você está construindo a superestrutura. Então, depois de terminada
a superestrutura, você não precisa mais de carpinteiro, nem de
armador. Então, a gente prefere os subcontratados, porque são
empresas que só trabalham na área e quando terminam nossa
obra, elas geralmente vão fornecer seus trabalhos em outras
construtoras que estão iniciando a obra ou que estão na fase de
superestrutura." (E2).
Posteriormente à fase de participação na concorrência de licitações, a empresa
vencedora do processo assume a responsabilidade pela execução do projeto nas
conformidades estabelecidas. Por conseguinte, o órgão público compromete-se a
efetuar os pagamentos de acordo com o andamento da obra. O entrevistado E1
esclarece como isto ocorre: "Normalmente tem um fiscal da contratante que verifica se
o que você está medindo foi efetivamente colocado." (E1).
Sendo assim, por meio de medições regulares (geralmente mensais), o órgão
público verifica as etapas concluídas e contabiliza a remuneração da empresa
contratada, da seguinte forma, relatados pelos entrevistados 2 e 3:
"As medições são feitas por eventos, de forma proporcional,
para as obras de preço global; e são feitas levantando-se as
quantidades reais executadas para as obras de preços unitários."
(E3).
"As medições são feitas de acordo com a execução, ou seja,
geralmente os órgãos só medem as etapas construídas. Se você
vai fazer um piso, por exemplo, e comprou todo piso, e já aplicou
50% do piso e tem 50% do piso já comprado no seu almoxarifado,
o órgão público só vai medir os 50% executado. Então, é uma
36
determinação e a gente, então, procura comprar somente aqueles
materiais que estão próximos de serem medidos, de acordo com o
cronograma." (E2).
Além da medição realizada pelo órgão público, o entrevistado E1 destaca a
importância de a própria empresa contratada medir a evolução da obra, para
acompanhar e garantir seu correto andamento, como explicado:
"Você tem que ter um funcionário por conta de estar
medindo o que está sendo feito. Esse funcionário tem que estar o
tempo todo ali com os seus trabalhadores, com o encarregado da
obra, verificando diariamente o que foi feito de serviço. Então ele
vai colocando, tanto em termo de construção civil, em termos de
instalações o que usou de material, quantos metros de cabo
passou, quantas luminárias foram colocadas, quantas tomadas
foram colocadas, diariamente tem que anotar tudo e passar." (E1).
Continuando, segundo os relatos dos entrevistados, aliada às medições é
essencial haver uma fiscalização por parte do contratante para garantir, não só que a
obra seja executada no tempo correto e que os pagamentos sejam realizados de
acordo com o que foi executado, mas também para obrigar o contratado a seguir as
especificações técnicas acordadas. Isto fica claro na afirmação: "A fiscalização, ela está
na obra todos os dias, verificando se você executou o trabalho de maneira adequada,
utilizando os materiais que foram descritos no edital e se você está cobrando o que
você efetivamente trabalhou, fez seu trabalho" (E1). O entrevistado E2 completa:
"A fiscalização é importante num todo, porque vai ser a
fiscalização que vai fazer com que a construtora cumpra aquilo que
foi determinado pelas especificações dos projetos e das planilhas.
Elas ocorrem, no nosso caso, quase que diariamente, e as
medições, na maioria das vezes, no nosso caso, são feitas
mensalmente." (E2).
37
O entrevistado E3 ainda destaca a relevância da fiscalização para manter uma
boa relação de trabalho entre o órgão público e a empresa executante da obra. Em
suas palavras: "A fiscalização é sistema fundamental para que a Contratante e
Contratado possam andar juntos, sem surpresas e erros. As inspeções são feitas
seguindo as planilhas, projetos e especificações para se conferir a obediência dos
mesmos no decorrer da obra." (E3).
Apesar da existência da fiscalização, são frequentes os atrasos na execução de
obras públicas. Neste sentido, alguns fatores foram apontados como motivacionais para
tal. O primeiro motivo citado foram as falhas no edital, conforme ilustrado: "Eu acho que
as obras que sofrem atrasos, geralmente tem problemas de projeto e especificações,
isso apontando uma falha da contratante" (E2). O entrevistado E1 também compartilha
desta opinião:
"Em muitas vezes os editais estão em desconformidade com
o que é executado na prática. Os editais são feitos a toque de
caixa, por profissionais nem sempre qualificados, e acaba que
muita coisa que deveria ser feito não estava previsto pra ser feito
no edital. Então, se tivesse feito o planejamento por profissionais
responsáveis, certamente esses tempos de atraso diminuiriam."
(E1).
Outras falhas também foram apontadas como responsáveis pelos atrasos na
execução de obras públicas, como a incompatibilidade entre os cronogramas de
execução e de repasse de verbas, o despreparo de empresas que assumem
responsabilidade por excessivo número de obras, entre outros. A seguir fica
exemplificado:
"Outra questão das obras públicas é a questão financeira,
nem sempre o cronograma financeiro da obra pública corresponde
ao cronograma de execução, então ela fica condicionada a
repasses de recursos que não acontece necessariamente no tempo
em que a obra está se desenvolvendo. E, às vezes, um atraso de
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um repasse provoca um atraso do andamento da obra também."
(E1).
"Agora contando a falha das contratadas seria, hoje, com o
black out que nós temos na mão de obra, e geralmente a falta de
preparo ou o excesso de obras que algumas empresas se
responsabilizam por fazer e consequentemente tem problemas de
atraso na entrega." (E2).
O entrevistado E3 resume as causas dos atrasos em: "Modificações ou
deficiência de projetos; falta de pagamentos em dia; escassez de recursos do mercado,
notadamente mão de obra." (E3).
Ainda comentando sobre a execução de obras públicas, os entrevistados foram
questionados sobre as diferenças de se prestar serviço para o setor público e o setor
privado. O entrevistado E2 não opinou sobre o assunto por não trabalhar para o setor
privado: "Nós não trabalhamos para o setor privado. A gente optou por ser uma
empresa que trabalha exclusivamente para o órgão público, e resolvemos não
pulverizar porque senão a gente acaba não atendendo nem um setor, nem o outro."
(E2).
Os outros dois entrevistados trabalham para ambos os setores. Sobre as
diferenças entre obras públicas e privadas, o entrevistado E3 foi categórico: "O setor
privado é menos burocrático e tem maior liberdade e rapidez nas decisões." (E3). O
entrevistado E1 ratifica: "No setor privado a coisa anda mais rápido. Você precisa de
alguma coisa, você vai direto no cliente, e o cliente se mobiliza pra poder te atender no
tempo certo, porque pra ele é importante que a obra seja entregue no tempo certo."
(E1).
E ainda acrescenta:
"Diferenças de editais, no privado também você participa de
concorrências com outras empresas, e eles também apelam pra
qualidade e pro menor preço, mas a qualidade é relevante pra eles
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também, o que no público não é tanto. No público é mais o preço,
quem tem o menor preço leva, atendendo às condições mínimas.
No privado eles olham a condição de qualidade e preço, e olham se
você já foi um bom prestador de serviço, certamente isso vai te dar
uma credibilidade maior e você vai ter mais facilidade pra continuar
prestando serviço, eles negociam com você também. Se você,
porventura, está com um preço maior do que o seu concorrente e
eles querem que você faça a obra, eles vão te chamar pra
conversar: "Olha, eu quero fazer com você, o seu preço está um
pouquinho maior que o do outro, dá pra você chegar? Se der, eu
faço". E dependendo da qualidade do prestador de serviço você
ganha com um preço até maior do que o seu concorrente, porque
sabe que a qualidade do serviço que será prestado é boa. Então a
diferença é essa, a dinâmica do privado ela é muito mais rápida,
muito melhor." (E1).
Finalizando, os entrevistados enriqueceram este presente trabalho oferecendo
suas recomendações para as empresas que iniciam sua participação em licitações
públicas. Declararam:
"Acho que tem que ficar muito atento à essa questão, que eu
já falei anteriormente, de verificar se o que está sendo pedido está
sendo orçado de maneira adequada, isso é o principal. Você tem
que checar muito bem o orçamento que você vai dar, porque o
orçamento errado ele quebra a empresa. Verificar se você tem
condições financeiras de arcar com o compromisso que você está
se propondo a encarar. Porque se você vai encarar um negócio
muito maior, você não tem caixa pra isso, acaba que você vai ter
que recorrer a banco, fazer empréstimo, e isso no final vai comer o
seu BDI, vai comer o lucro que você vai ter. Então, é entrar aonde
dá pra entrar, se você sozinho não consegue, faça parceria com
alguém pra não ficar parado, pra não ter que desmobilizar os
40
funcionários, e atente pros orçamentos das licitações públicas. O
mais importante é isso aí, o orçamento. É melhor você perder uma
obra mal orçada, do que ganhar uma obra cujo orçamento não
corresponde com a realidade." (E1).
"A minha recomendação é que participem como
observadoras porque isso é permitido, que as empresas possam ir
nas licitações e acompanhar, como observadoras, para que
possam tomar conhecimento e adquirir experiências do processo
licitatório. Essas são as minhas considerações." (E2).
Na opinião do entrevistado E3, "Experiência, confiabilidade, capacidade jurídica,
financeira e técnica."
41
7. Considerações finais
O presente trabalho foi realizado com o objetivo de elucidar as questões
referentes às licitações de obras públicas de engenharia, com enfoque na participação
das pequenas empresas.
Devido à boa fase econômica do país e aos investimentos no setor, a realização
de obras públicas representa, hoje, um campo de atuação promissor. Contudo, os
engenheiros e empresários de engenharia que ambicionam entrar neste mercado
encontram obstáculos quanto à competitividade e à certificação. Além de competência
técnica, para alcançar sucesso nas concorrências, eles precisam apresentar um
profundo conhecimento da Lei no 8.666/93, atentando-se para a documentação
necessária na habilitação dos processos licitatórios, bem como para as peculiaridades
de se executar obras para o setor público.
Este trabalho buscou, pois, fazer uma análise geral da legislação referente às
licitações e comentar os principais aspectos destes processos. Acrescentando, quanto
à questão do desafio de ser competitivo em um mercado dominado pelas grandes
empresas, este trabalho empenhou-se em fornecer a visão de profissionais já atuantes
no setor de obras públicas, para que pudessem dividir suas experiências e oferecer
suas recomendações àqueles que desejam iniciar sua participação nos processos de
concorrência de obras de engenharia.
Desta forma, as entrevistas realizadas com os três proprietários de empresas de
engenharia no município de Juiz de Fora colaboraram positivamente para o presente
trabalho, no sentido de que facilitaram a interpretação das informações teóricas
pesquisadas.
Os entrevistados destacaram a importância de se ter todas as certidões e
documentações em dia para participar de licitações, bem como ter recursos financeiros
compatíveis com a obra almejada, sendo esta uma das principais dificuldades
enfrentadas pelas pequenas empresas.
Ainda, o edital foi apontado como elemento de alta relevância para o processo,
devendo ser minuciosamente analisado, pois nele encontram-se todas as informações
42
pertinentes ao objeto licitado. Quanto à elaboração das propostas, os entrevistados
recomendaram que, para ser competitivo nas licitações, deve-se atentar para fatores
como prazo, preço, condições construtivas, medição e localização da obra, e também
realizar um cuidadoso cálculo de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI), visto que nele
estará incluído o seu lucro.
No tocante à execução das obras públicas, os entrevistados salientaram o papel
das medições e da fiscalização para garantir que os projetos sejam executados no
prazo correto e seguindo as especificações técnicas conformes. Também sugeriram a
realização de parcerias com fornecedores e a sub-contratação de serviços para
dinamizar a execução das obras.
Portanto, a partir dos resultados das entrevistas e da pesquisa bibliográfica
realizada, pode-se concluir que o melhor caminho para se obter êxito nas licitações e
execuções de obras públicas é buscar o máximo de conhecimento sobre o assunto,
manter-se sempre atualizado quanto às certificações e documentações, adquirir
experiência no ramo, e ter consciência da responsabilidade social de se executar uma
obra pública, garantindo a segurança e a qualidade do projeto executado, pois este
será desfrutado futuramente pela população.
43
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44
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<www.leigeral.com.br>. Acesso em: <08 de maio de 2013>.
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Apêndice A
Questionário aplicado:
1. O Sr. poderia elucidar quais as principais dificuldades das empresas de menor
porte, principalmente as empreiteiras, na competição das licitações públicas?
2. Tomando por base sua experiência no ramo, o Sr. poderia expor os principais
aspectos a serem observados para participar de processos de licitação pública?
3. Quais são os fatores importantes para ser competitivo nas licitações públicas?
Por favor, comente sobre fatores como prazo, preço, condições construtivas,
medição, localização da obra e outros que julgar relevantes.
4. O Sr. poderia comentar as formas ou processos de elaboração do orçamento e
do cronograma de obras da sua empresa para participação nas licitações?
5. Para apresentação das propostas nas licitações públicas, muitas empresas
realizam parcerias com fornecedores de materiais e insumos. O Sr. poderia
explicar como isto acontece na sua empresa?
6. O Sr. poderia explicar como é feito o cálculo do BDI (Benefícios e Despesas
Indiretas) em sua empresa?
7. A sub-contratação de serviços é uma prática comum nas empresas que realizam
obras públicas. O Sr. poderia explicar como e porque isto ocorre?
8. O Sr. poderia dar uma breve visão de como são feitas as medições no decorrer
da execução de obras públicas?
9. Para o Sr., qual a importância da fiscalização no processo de execução de obras
públicas? Por favor, comente brevemente como ocorrem as inspeções.
10. O Sr. poderia expor os motivos pelos quais as obras públicas frequentemente
sofrem atrasos?
11. Além de executar obras públicas, a empresa do Sr. trabalha para o setor
privado? Se sim, o Sr. poderia relatar as principais diferenças entre esses dois
tipos de prestação de serviços?
12. Por fim, quais as recomendações do Sr. para as empresas que iniciam sua
participação em licitações públicas?
