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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BACHARELADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PNAP NILTON CEZAR MARTINS A APLICABILIDADE DAS PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS MUNICIPAIS PLANEJAMENTO, REALIDADE E DESAFIOS Volta Redonda/RJ 2015
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UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
INSTITUTO DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS
DEPARTAMENTO DE ADMINISTRAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
BACHARELADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - PNAP
NILTON CEZAR MARTINS
A APLICABILIDADE DAS PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS MUNICIPAIS
PLANEJAMENTO, REALIDADE E DESAFIOS
Volta Redonda/RJ
2015
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NILTON CEZAR MARTINS
A APLICABILIDADE DAS PEÇAS ORÇAMENTÁRIAS MUNICIPAIS PLANEJAMENTO, REALIDADE E DESAFIOS
Monografia apresentada ao Curso de Administração
Pública, modalidade semipresencial, do Instituto de
Ciências Humanas e Sociais da Universidade
Federal Fluminense, como requisito parcial para a
obtenção do título de Bacharel em Administração
Pública.
Equipe de Orientação: Prof. Dsc. Júlio Cesar
Andrade de Abreu, Prof. Msc. Clemente Gonzaga
Leite, Tutora Esp. Cláudia Mitie Kono.
Volta Redonda
2015
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iv
Aos meus olhos negros e
míopes que, para realizar a
travessia deste caminho, tantas
e tantas vezes, nas noites frias
e emudecidas de Espera Feliz,
lutaram contra a tentação do
sono e sempre saíram
vitoriosos.
v
AGRADECIMENTOS
A Deus, inteligência suprema, pela força, saúde, fé e garantia de minha vitória. À Universidade Federal Fluminense, a Fundação CECIERJ, ao Consórcio Cederj, ao MEC, ao CAPES, à Diretoria de Educação a Distância, a UAB e ao PNAP pela oportunidade deste curso. A todos os Órgãos e Instituições Públicas, a todos os Gestores e Servidores Públicos e a todos os Tutores que, de alguma forma, contribuíram com a viabilidade deste curso. A minha cidade Espera Feliz/MG Terra Abençoada, ao Prefeito João Carlos Cabral de Almeida e a todos os servidores municipais que, de alguma forma, contribuíram com a pesquisa de campo. Aos meus orientadores Professores Júlio Cesar Andrade de Abreu, Cláudia Mitie Kono e Clemente Gonzaga Leite pelo apoio, dedicação, direcionamento adequado e importantes apontamentos na tarefa de esclarecimentos ao presente trabalho. Ao meu pai José Hilário Martins, in memoriam, que me deu de herança seu maior tesouro: modéstia, sabedoria e perseverança. A minha esposa Roberta Querubim, ao meu filho Miguel Querubim e a minha mãe Euzeni Martins, que pacientemente, compreenderam-me e contribuíram com a conclusão deste trabalho.
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“O futuro das Organizações e Nações dependerá cada vez mais de sua capacidade de aprender coletivamente.”
Peter Senge
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RESUMO
O planejamento estratégico é um importante instrumento de gestão para as organizações, sejam elas públicas ou privadas. É uma ferramenta que auxilia o planejamento, a execução e o controle das ações planejadas. Inúmeras situações podem levar uma cidade a formular um planejamento estratégico. Um exemplo é a necessidade de criar consenso sobre um modelo de futuro e outro seria a efetiva participação da sociedade debatendo sobre as principais e reais necessidades. Com o propósito de tornar a gestão mais eficiente, esta obra traz a tona o Planejamento Estratégico Situacional – PES, uma espécie de extensão do Planejamento Estratégico. O PES é apresentado como um método mais flexível, permitindo trabalhar com a complexidade dos problemas sociais. Neste método, o futuro não é determinístico e a realidade é continuamente acompanhada. O problema chave motivo desta pesquisa é a busca de informações sobre a aplicabilidade das peças orçamentárias municipais (Planejamento Estratégico Municipal) e a indagação sobre qual é a verdadeira realidade sobre o planejamento no município de Espera Feliz e os maiores desafios da gestão da cidade, cujo orçamento é considerado pequeno. No caminho de busca destes questionamentos, a missão é procurar desvendar por que é tão difícil conciliar o pensamento científico organizacional com a prática da gestão pública municipal, conhecer a realidade política, administrativa e econômica do município e fornecer fundamentação técnico-científica para o prefeito, vice-prefeito, vereadores, secretários municipais e demais agentes públicos municipais, responsáveis pela construção do planejamento estratégico do município de Espera Feliz/MG. A aplicabilidade do planejamento estratégico tem gerado resultados mais eficazes para as organizações. Portanto, a importância deste tema para o desenvolvimento e crescimento sustentável das cidades menores, pequenas organizações municipais, que trabalham com orçamento apertado, que dependem basicamente da ajuda dos governos federal e estadual, que vivem da monocultura agrícola e que estão longe dos grandes centros industriais, deve ser reconhecida como técnica capaz de favorecer o alcance de metas econômicas e sociais. A técnica de investigação utilizada para coleta de dados foram questionários de cunho qualitativo, quantitativo e exploratório, com objetivo de obter informações a respeito do problema investigado, com o mais elevado grau de precisão. As definições de governança pública, participação social, accoutability, responsivenees, matriz SWOT, avaliação e monitoramento, aqui presentes têm o papel crucial na abordagem dos resultados, alvo da pesquisa de campo que busca por modelos que possam auxiliar o gestor e sua equipe estratégia na tomada de decisão. O resultado da pesquisa concluiu que várias questões são as responsáveis pela vulnerabilidade do sistema de planejamento. Dentre elas, destaca-se a falta de planejamento, a ausência de monitoramento das ações e o governo fechado à participação popular. Buscando sanar tal vulnerabilidade, a proposta é a criação de uma ferramenta tecnológica que poderá perfeitamente adequar-se ao município de Espera Feliz fazendo com que o planejamento seja realizado de forma coletiva, participativa e que permita seu constante monitoramento pela equipe estratégica ou ainda de qualquer outro cidadão interessado ou delegado pelo gestor.
Palavras-chave: avaliação; governança; monitoramento; Planejamento Estratégico Situacional; Plano Plurianual.
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LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: O Plano Diretor o ponto de partida dos programas e ações da gestão pública municipal .................................................................................................... 22 Figura 2: Onde inicia o planejamento da Prefeitura de Espera Feliz? ..................... 31 Figura 3: Como são elaboradas as políticas públicas para o desenvolvimento do município? ............................................................................................................... 31 Figura 4: A prática do que foi planejado ................................................................. 34 Figura 5: Principal motivo que leva o prefeito a não colocar em prática as ações previamente planejadas. ......................................................................................... 36 Figura 6: Os critérios para seleção dos membros da alta administração estão definidos no município? ........................................................................................... 37 Figura 7: As características e competências desejáveis ou necessárias a membros da alta admintração estão identificadas? ......................................................... 38 Figura 8: As formas de avaliação de desempenho de membros da alta administração estão definidas e publicadas? .................................................................................. 39 Figura 9: O desempenho da organização é avaliado, direcionado e monitorado pela alta adminstração? ................................................................................................... 40 Figura 10: Os membros da alta adminstração são avaliados com base nos indicadores e metas de desempenho definidos? .................................................... 41 Figura 11: Há concessões dos benefícios, financeiros e não financeiros, aos membros da alta admininistração? ......................................................................... 41 Figura 12: O dirigente máximo da organização se responsabiliza pelo alcance dos resultados? ............................................................................................................. 43 Figura 13: É diferente conciliar o pensamento científico organizacional com a prática da gestão pública municipal? ................................................................................. 44 Figura 14: As consequências direta para o município quando o planejamento é aplicado ou não já foram alguma vez avaliada pela adminstração? ........................ 45 Figura 15: Matriz SWOT. ........................................................................................ 46 Figura 16: Pontos fortes e oportunidades da prefeitura para que o prefeito e sua equipe estratégica possa explorar para melhorar a qualidade de vida dos moradores. ..................................................................................................................................46 Figura 17: Fraquezas ou ameaças que tornam difíceis a consecução dos objetivos da adminstração. .................................................................................................... 47 Figura 18: Como se dá a prestação de contas da execução orçamentária à população de Espera Feliz? .................................................................................... 49 Figura 19: Como é realizada as avaliações dos programas contidos no orçamento vigente? ................................................................................................................... 50 Figura 20: A comunidade participa da realização do orçamento? .......................... 51 Figura 21: Os planos setoriais do município estão sendo aplicados ou são apenas legislalção municipal? ............................................................................................... 53 Figura 22: O principal desafio da prefeitura municipal. ........................................... 54
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
LDO – Lei de Diretrizes Orçamentária LOA – Lei Orçamentária Anual LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal PEM – Planejamento Estratégico Municipal PES – Planejamento Estratégico Situacional PMEF – Prefeitura Municipal de Espera Feliz PPA – Plano Plurianual de Ação SIGPLAN – Sistema de Informação Gerancial e Planejamento SIGPLAM – Sistema de Informação Gerancial e Planejamento Municipal SIOPS – Sistema Integrado de Orçamento e Planejamento TCU – Tribunal de Contas da União
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Protótipo do SIGPLAM .............................................................................. 62 Tabela 2: Tabela explicativa. Funcionamento do SIGPLAM ..................................... 63
xi
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................. 12
2 OBJETIVOS ..................................................................................................................... 14
2.1 Objetivo Geral ............................................................................................................... 14
2.2 Objetivos Específicos: ................................................................................................... 14
3 REFERENCIAL TEÓRICO ............................................................................................... 15
3.1 Planejamento Estratégico Municipal ............................................................................. 15
3.2 Planejamento Estratégico Situacional ........................................................................... 18
3.3 Onde Começa o Planejamento Estratégico Municipal ................................................... 20
3.4 Sistema Brasileiro de Planejamento e Orçamento ........................................................ 23
3.5 Governança Pública e Controle Social .......................................................................... 25
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ......................................................................... 28
5 RESULTADOS ................................................................................................................ 30
5.1 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO .................... 30
5.2 COMPETÊNIA ORGANIZACIONAL .............................................................................. 34
5.3 O PENSAMENTO CIENTÍFICO .................................................................................... 43
5.4 PONTOS FORTES, FRAQUEZAS, OPORTUNIDADES E AMEAÇAS ........................ 45
5.5 ACCOUNTABILITY E RESPONSIVENEES .................................................................. 48
5.6 AVALIAÇÃO DO ORÇAMENTO VIGENTE ................................................................... 49
5.7 PLANOS SETORIAIS ................................................................................................... 52
5.8 O DESAFIO DA CIDADE .............................................................................................. 53
5.9 CONCLUSÃO ............................................................................................................... 54
6 REFERÊNCIAS BIBLIGRÁFICAS ..................................................................................... 59
7 ANEXO I – Protótipo do SIGPLAM .................................................................................. 62
8 ANEXO II – Tabela Explicativa. Funcionamento do SIGPLAM ......................................... 63
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1 INTRODUÇÃO
O planejamento estratégico é um tema abrangente e um importante
instrumento de gestão para as organizações públicas ou privadas. É uma ferramenta
que auxilia o planejamento, a execução e o controle das ações planejadas. É um
dos principais instrumentos de que o gestor dispõe para dar cumprimento às suas
funções, e que, sem o amparo desse planejamento, ele pouco pode fazer
(ALMEIDA; SILVA, 201, p. 45).
Percebe-se que os municípios, com população inferior a 50 mil
habitantes, não conseguem colocar em prática aquilo que foi planejado pela equipe
de governo. Com esse cenário, a pretensão desta obra é apresentar a relevância da
gestão da prefeitura municipal de Espera Feliz, tendo como base o planejamento
estratégico por ser uma ferramenta posta à disposição dos administradores públicos
a qual, quando bem utilizada, fornece elementos necessários ao atendimento dos
objetivos organizacionais que tanto se busca, mas que muitos fracassam (PEREIRA,
2011, p.34; ALMEIDA; SILVA, 201, p. 1).
A aplicabilidade do planejamento estratégico tem gerado resultados
mais eficazes para as organizações. São vários os estudos que comprovam que o
planejamento estratégico é a ferramenta gerencial mais utilizada pelas
organizações. Uma pesquisa realizada pela empresa de consultoria Bain &
Company, feita com 1.221 (mil, duzentos e vinte e um) executivos distribuídos em
várias partes do mundo, revelou que a ferramenta gerencial que as organizações
mais utilizam é o planejamento estratégico, conforme apontou 88% dos
entrevistados. Portanto, a importância deste tema para o desenvolvimento e
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crescimento sustentável das cidades menores, pequenas organizações municipais,
que trabalham com orçamento apertado, que dependem basicamente da ajuda dos
governos federal e estadual, que vivem da monocultura agrícola e que estão longe
dos grandes centros industriais, deve ser reconhecida como técnica capaz de
favorecer o alcance de metas econômicas e sociais (PEREIRA, 2011, p.34;
OLIVEIRA et al., 2006, p. 2).
A pesquisa pretende também conhecer a realidade política,
administrativa e econômica do município de Espera Feliz/MG. Conhecer o grau de
reflexão entre o prefeito e a comunidade, o envolvimento da população com a
política local e entender como está sendo usado o dinheiro do município. A
justificativa desta pesquisa consistirá ainda na necessidade de fornecer
fundamentação técnico-científica para o prefeito, vice-prefeito, vereadores,
secretários municipais e demais profissionais responsáveis pela construção do
planejamento estratégico do município de Espera Feliz/MG.
O problema chave, objeto de estudo deste projeto, é a busca por
informações sobre a aplicabilidade das Peças Orçamentárias Municipais
(Planejamento Estratégico Municipal). Dessa forma, esse projeto de pesquisa
pretende partir do seguinte questionamento: Qual é a verdadeira realidade sobre o
planejamento do município de Espera Feliz e os maiores desafios da gestão da
cidade cujo orçamento é considerado pequeno.
No caminho de busca do questionamento, a missão é procurar
desvendar por que é tão difícil conciliar o pensamento científico organizacional com
a prática da gestão pública municipal.
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2 OBJETIVOS
2.1 Objetivo Geral
O objetivo geral é analisar o Planejamento Estratégico Municipal de
Espera Feliz/MG e apurar sua gestão, aplicabilidade, consequências para a cidade e
formar ideias para os agentes públicos municipais.
2.2 Objetivos Específicos
Conhecer a realidade política, administrativa e econômica do município de
Espera Feliz/MG.
Procurar desvendar por que é tão difícil conciliar o pensamento científico
organizacional com a prática da gestão pública municipal.
Relatar as dificuldades e facilidades que um município com menos de 50.000
(cinquenta mil) habitantes encontra ao colocar em prática o Planejamento
Estratégico Municipal (PEM).
Apurar as consequências diretas para o município quando o planejamento é
aplicado ou não.
Pesquisar de forma qualitativa e quantitativa as ações governamentais
presentes no planejamento estratégico do município de Espera Feliz/MG.
Analisar, estudar e comparar os dados apurados através da pesquisa de
campo.
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Levantar os pontos fortes e fracos da organização e propor ações que o
prefeito e sua equipe estratégica possam realizar para melhorar a qualidade
de vida dos moradores.
Conhecer o grau de reflexão entre o prefeito e a comunidade, o envolvimento
da população com a política local e entender como está sendo usado o
dinheiro do município.
Fornecer fundamentação técnico-científica para o prefeito, vice-prefeito,
vereadores, secretários municipais e demais agentes públicos municipais,
responsáveis pela construção do planejamento estratégico do município de
Espera Feliz/MG.
3 REFERENCIAL TEÓRICO
3.1 Planejamento Estratégico Municipal
Observa-se que os recursos disponíveis para os pequenos municípios
do Brasil são limitados, praticamente, insuficientes para cobrir todas as despesas de
manutenção da máquina administrativa. Portanto, é de suma importância que essas
pequenas prefeituras, façam seus planejamentos, estruturem seus objetivos e
executem suas ações almejando as metas preestabelecidas.
Um planejamento organizacional consiste levantar todos os problemas
do município, estruturar os programas, os projetos de governo e encontrar o melhor
caminho para colocar em prática as ações da equipe estratégica da prefeitura.
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Quando falamos em problema lembra-se de algo ruim, negativo e complicado.
Porém, na gestão pública, os problemas devem ser encarados com naturalidade,
eventos do cotidiano. Já a equipe estratégica, por meio do planejamento, tem a
missão de criar modelos eficazes para erradica-los. Os temas problemas e
planejamento são verdadeiros desafios para o gestor público municipal. O conjunto
de problemas apurado no planejamento organizacional é objeto direto das ações
governamentais e a saga na busca de soluções para resolvê-los. HUERTAS citado
por MISOCZKY (2011, p. 24), afirma que os temas do planejamento público são os
problemas públicos, e tal planejamento aplicável a qualquer órgão cujo centro do
jogo não seja exclusivamente o mercado, mas sim o jogo político, econômico e
social.
IIDA (ano, 1993, P.116), afirma que
a solução de um problema depende de seu correto entendimento e da formulação de um modelo adequado para interpretá-lo. Do contrário, arrisca-se a tratar apenas dos sintomas, sem erradicar as suas causas, ou resolvê-lo apenas parcialmente. Tudo isso pode significar um enorme desperdício de tempo e de recursos. Problemas não resolvidos no momento adequado podem agravar-se, no futuro, gerando crises que passam a exigir providências urgentes. Em consequência, muitos dirigentes passam a maior parte do tempo cuidando dessas urgências, sem que o problema real seja solucionado. Problemas complexos não podem ser resolvidos com modelos demasiadamente simples, que escamoteiem a realidade. É necessário usar modelos adequados, capazes de espelhar essa complexidade.
ULTRAMARI (2008, p. 720), por sua vez, afirma que os problemas das
cidades permanecem os mesmos das décadas passadas, porém se avolumam em
termos de complexidade. Cabe agora ao planejador urbano conviver com problemas
antigos, porém mais agravados e, portanto, mais difíceis de resolver. Esta afirmativa
adverte sobre a dificuldade das entidades públicas em formular e, principalmente,
colocar em prática as ações governamentais por meio do Plano Estratégico
Municipal. Este mesmo autor, recorrendo a definição de REZENDE & CASTOR,
2006, nos dá a seguinte definição para Plano Estratégico Municipal.
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Plano Estratégico Municipal é entendido como instrumentos de planejamento e de gestão de Municípios e de Prefeituras. O Planejamento Estratégico Municipal é um processo que procura ser dinâmico e interativo para determinação de objetivos, estratégias e ações do município. É elaborado por meio de técnicas administrativas específicas e complementares, envolvendo de forma ativa os diversos atores sociais do espaço trabalhado. É formalizado para articular políticas federais, estaduais e municipais, visando produzir transformações positivas no município, sendo, pois, obrigatoriamente, um projeto global, que considera as múltiplas temáticas municipais e valoriza a forma participativa e contínua de pensar o município no presente e no futuro.
O processo de planejar envolve, além do modo de pensar, indagações
que envolvem questionamentos sobre o que fazer, como fazer, por que fazer e onde
fazer. Os programas são utilizados de forma estratégica, trazendo êxito para o
município e proporcionando um ambiente onde cenários preparativos para o futuro
são desenvolvidos, contribuindo para o crescimento e desenvolvimento sustentável
do município (ALMEIDA; SILVA, 201, p. 45).
Inúmeras situações podem levar uma cidade a formular um
planejamento estratégico. Um exemplo é a necessidade de criar consenso sobre um
modelo de futuro da cidade e outro seria a efetiva participação da sociedade. Na
gestão pública municipal há um paradigma de planejamento fechado, sem qualquer
interferência interna. Todavia, precisamos entender que, se no passado a
participação da comunidade era considerada importante, agora ela é obrigatória. É o
Estado Republicano Democrático e de Direito o qual fazemos parte. Aqui, de acordo
a Carta Magna de 1988, todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Por meio das
eleições, o povo, periodicamente é convocado para avaliar e escolher, entre os
candidatos aquele que o exercerá em seu nome. Esse direito, essa
responsabilidade, credencia o cidadão à coparticipação no planejamento público
municipal e concretiza o interesse, a vontade e a necessidade da coletividade. A
questão da participação comunitária tem implicado não apenas a imposição de um
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caráter necessariamente democrático do planejamento, mas também mudança na
maneira de se trabalhar (ULTRAMARI, 2008, p. 725).
O Planejamento Estratégico Municipal é um instrumento de gerenciamento
que, como qualquer outro, tem um único propósito: tornar a gestão de uma cidade
mais eficiente.
3.2 Planejamento Estratégico Situacional
O Planejamento Estratégico Situacional - PES - foi desenvolvido pelo
economista Carlos Matus, ministro do presidente do Chile Salvador Allende na
década de 70 (GUARDINI, 2013, p. 3). O PES é apresentado como um método mais
flexível, permitindo trabalhar com a complexidade dos problemas sociais. Neste
método, o futuro não é determinístico e a realidade é continuamente acompanhada.
Quando houver uma mudança da situação real, o plano é imediatamente ajustado. O
PES se assemelha a um jogo de xadrez, onde sempre se joga "contra" o outro. O
mesmo é elaborado sob o ponto de vista de um dos jogadores (eu), que deve jogar
com o “outro”. Cada jogada é precedida de uma análise situacional, para se buscar a
jogada mais efetiva naquele momento. Esta efetividade vai depender não apenas da
minha decisão, mas também da reação do outro. Este pode reagir de forma
inesperada e anular uma jogada que, aparentemente, era boa. Ou seja, o objeto do
plano não é passivo e realiza também as suas próprias jogadas (IIDA, p. 115).
Enquanto o Planejamento Estratégico Tradicional rege a capacidade de
prever o futuro, o PES é um cálculo que precede e preside a ação para criar o futuro
desejado e projeta meios efetivos de torna-lo realidade e não para prevê-lo.
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Enquanto o Planejamento tradicional acredita poder controlar a realidade, o PES
pretende apenas influir na realidade (ALMEIDA; SILVA, 201, p. 47).
A diferença entre Planejamento Tradicional e PES pode ser mais bem
entendida por meio de uma a uma famosa historinha do jogador Garrincha na copa
do mundo de futebol de 1958 (IIDA 1993, p. 115).
O técnico Vicente Feola deu instruções aos jogadores, antes da partida contra a Inglaterra, mais ou menos nos seguintes termos: "Nilton Santos toma a bola do adversário, no meio do campo, e passa para o Garrincha, que dribla os zagueiros e rola a bola para o Pelé chutar ao gol". No que Garricha retrucou: "E o adversário já foi avisado disso? Feola provavelmente era adepto do planejamento tradicional, e o Garrincha, do Planejamento Estratégico Situacional. O planejamento tradicional falha justamente ao considerar o outro como estático ou de comportamento determinístico, e cu, o planejador, tendo todos os poderes para realizar tudo que imaginar.
Ao utilizar a metodologia do PES, seus executores se colocam dentro
de um sistema complexo, comparado a um grande cenário, onde é possível
observar a situação num panorama de três dimensões. Cada ação se realiza dentro
de certas regras pré-estabelecidas, que podem ser leis, normas, preceitos,
costumes, princípios, tradições, ou crenças. Já os métodos tradicionais de
planejamento são simples, porém inadequados para analisar e acompanhar
sistemas complexos. A maioria dos problemas administrativos, econômicos e sociais
cai nesta categoria.
O tema problema na seção anterior foi definido como algo ruim,
negativo, complicado, algo natural e parte específica e inseparável do cotidiano do
agente público. IIDA (1993, p. 118), esclarece que
para o PES todo problema social é de natureza situacional, ou seja, depende de quem o considere como sendo um problema. O que é problema para um, pode ser uma oportunidade para outro. Por exemplo, o narcotráfico é um grande problema para a polícia, mas um negócio lucrativo para os traficantes. Para estes, o problema é justamente a polícia. Portanto, no PES o ator que declara o problema deve ficar bem definido.
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O Planejamento Estratégico Situacional é um instrumento de natureza
inquestionável uma vez que é exigido do planejador muito conhecimento técnico e
extremo domínio da concepção do papel político. Quando esses dois campos do
conhecimento é balizado as ações, ao invés de improvisadas, são pensadas e
perseguidas em um determinado espaço de tempo. Outro aspecto importante do
PAS é que as ações, uma vez implantadas, são acompanhadas e avaliadas com o
objetivo de verificar se os resultados produzidos convergem na direção dos
resultados esperados, num processo contínuo de aprendizagem-correção-
aprendizagem.
3.3 Onde Começa o Planejamento Estratégico Municipal
Pode-se extrair da Constituição Federal e do Estatuto da Cidade uma
definição de que o Plano Diretor é o instrumento básico de planejamento da política
de desenvolvimento urbano, sob o aspecto físico, social, econômico e administrativo
de uma cidade, previsto no artigo 182, §1º da Constituição Federal e no artigo 40 do
Estatuto das Cidades. A elaboração do Plano Diretor implica, ao mesmo tempo, uma
constituição do Planejamento Tradicional processo destrutivo, com a ruptura dos
padrões de desenvolvimento do "status quo", e outro construtivo, com a idealização
de uma nova realidade urbanística.
O planejamento urbano encerra a ideia de uma ação prolongada no
tempo. Demanda diagnóstico do objeto (os problemas da cidade de médio e longo
prazo), projetos, estudos, audiências públicas onde toda sociedade é convidada a
participar em todos os estágios do Plano. Portanto, o planejamento municipal de
21
longo prazo, que é o caso do Plano Diretor, sobrevive aos governos, que são
periódicos, parciais e que em muitos casos, representam uma ideologia efêmera.
O projeto do Plano Diretor é de iniciativa do Prefeito. Cabe ao Chefe do
Poder Executivo a elaboração do projeto e envio à Câmara Municipal. A aprovação
do Plano Diretor se dá por lei municipal, portanto, pelo Legislativo. É a Câmara
Municipal, por meio dos vereadores, a responsável pela análise e discussão final do
Plano Diretor. Após entendimento positivo, os vereadores, em nome do povo aprova
o Plano Diretor (art. 182, §1º, CF), e encaminha para Executivo (Estatuto da
Cidade).
Portanto, é um ato complexo, sua natureza jurídica é polêmica,
havendo quem o conceba ora como ato administrativo, ora como ato normativo, ora
como ato em parte normativo e em parte administrativo. Todavia, o Plano Diretor é
uma lei, porém, não é uma lei impositiva, e sim balizadora que orienta as ações do
poder público visando compatibilizar os interesses coletivos e garantir de forma mais
justa os benefícios da política de desenvolvimento urbano e social. O Plano Diretor
aliado ao Plano Estratégico Municipal formam um poderoso instrumento de
planejamento e gestão de municípios e prefeituras, sendo considerados, de
importância inquestionável para o crescimento e desenvolvimento sustentável dos
municípios (REZENDE, 206, p. 257).
Dentre as funções do Plano Diretor, podemos citar:
a. garantia ao atendimento das necessidades do município;
b. garantia de uma melhor qualidade de vida na cidade;
c. garantia de uma cidade sustentável;
d. garantia de uma gestão democrática por meio da participação popular;
e. preservação e restauração dos sistemas ambientais;
22
f. garantir a mobilidade urbana;
g. ser o alicerce do planejamento estratégico municipal de médio prazo.
De acordo com o artigo 41 do Estatuto das Cidades, o Plano Diretor é
obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, integrantes de regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas; integrantes de áreas de especial interesse
turístico, inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com
significativo impacto ambiental. Todavia, a referida lei não traz nenhum impedimento
para as demais cidades, com menos de vinte mil habitantes, de realizarem o Plano
Diretor. Aliás, o Plano Diretor deveria ser impositivo para todos os municípios,
independentemente do número de habitantes, pois é inaceitável saber que um
município que ainda não tem seus vinte mil habitantes, chegar, anos mais tarde aos
vinte mil habitantes, e por falta de planejamento deixar germinar uma gama de
problemas estruturais e difíceis de serem sanados.
Quando se fala em planejamento público, o Plano Diretor está na linha
de frente. Ele é o início do planejamento municipal, ocupando, portanto, o ponto de
partida dos programas e ações da gestão pública municipal, como esclarece a
imagem abaixo.
Pla
no
Dir
eto
r
Planos, Programas e Projetos Setoriais.
Sistema Orçamentário: PPA, LDO e LOA.
Planos de Desenvolvimento Econômico e Social
Figura 1: O Plano Diretor o ponto de partida dos programas e ações da gestão pública municipal.
23
3.4 Sistema Brasileiro de Planejamento e Orçamento
Ao longo do século XX, a Constituição preconizou a adoção de sistema
de planejamento estratégico constituído por planos e programas nacionais, regionais
e setoriais dentre os quais podemos citar:
I) um Plano Plurianual (PPA) que corresponde ao planejamento de médio
prazo do governo; define as estratégias, diretrizes e metas da administração
por um período de quatro anos;
II) uma lei de orçamento anual (LOA) que estima as receitas e fixa as
despesas do governo para o ano seguinte;
III) uma lei de diretrizes orçamentária que estabelece as regras que deverão
ser observadas pelo poder executivo na formulação do Projeto de Lei
Orçamentária Anual e na sua discussão, votação e aprovação pelo poder
legislativo; define as ações do planejamento que terão prioridade no
orçamento e também estabelece compromissos fiscais que darão
sustentabilidade a essas ações no longo prazo.
Segundo SANTOS, 2010,
Como médio e longo prazo considera-se os planos, os programas e as políticas elaborados para as diversas áreas de governo. Alguns desses instrumentos decorrem de leis federais, outros de normas locais. São exemplos: I) o plano municipal de saúde, exigido pela Lei n. 8.142, de 28 de dezembro 1990, para que o município receba recursos do Sistema Único de Saúde (SUS); II) o plano municipal de assistência social, exigido pela Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993, para que o município receba repasses federais para assistência social; III) o plano municipal de educação, consoante o Plano Nacional de Educação e seus planos decenais. IV) o plano diretor local, exigido pelo Estatuto da Cidade – Lei n. 10.257, de 10 de julho, 2001.
24
O conjunto formado por leis e planos apresentado acima, constituem o
que chamamos de Planejamento Estratégico Municipal (PEM) que podemos defini-lo
como técnica gerencial e essencial para a boa administração. Por meio da análise
do ambiente da organização municipal, é possível fazer um diagnóstico de
oportunidades e ameaças, pontos fortes e fracos para o cumprimento da sua
missão. O PEM oferece o norte para que a organização aproveite novos espaços e
evite riscos, gerindo recursos com maior eficiência, eficácia e efetividade e com
qualificação no atendimento das demandas da sociedade (PEREIRA, 2011, P.40).
O PPA, a LDO e a LOA representam os pilares do planejamento
estratégico na administração pública brasileira e devem ser adotados pela União,
pelos estados, pelo Distrito Federal e pelos municípios. É importante destacar que,
por serem leis, as escolhas contidas nesses planos serão apreciadas pelo poder
legislativo e, assim, estão dotadas de maior legitimidade. Esta é, talvez, a grande
contribuição que a Constituição Federal deu à atividade de planejamento, já que
antes havia o predomínio de uma visão tecnicista, que via a política de forma
negativa, como se as escolhas não tivessem que ser discutidas com a sociedade por
meio do parlamento.
SANTOS, 2010, afirma que
O Orçamento Público organiza a programação de gastos por área de atuação governamental, compatibilizando o conteúdo dos planos setoriais com as orientações estratégicas do governo. Assim, a programação de gastos do orçamento será tão boa quanto for a qualidade desses planos de médio e longo prazo.
Quanto a importância do orçamento para o desenvolvimento
econômico e social do município SANTOS, 2010 explana de forma categórica.
Para a gestão pública, o orçamento é importante na medida em que se torna instrumento para a consecução de alguma coisa que faça sentido para a comunidade e que atenda ao interesse público. Nas diversas áreas de
25
intervenção governamental – saúde, educação, habitação, transporte e outras – o orçamento deve refletir um planejamento de boa qualidade e deve conter as ações e os atributos necessários para a obtenção de um resultado satisfatório para a sociedade.
Pode-se elencar uma série de benefícios que uma ação bem
planejada, dentre as quais podemos destacar:
a. prevenção de riscos e correção de desvios que possam afetar o equilíbrio
das contas públicas;
b. garantia da manutenção e da conservação do patrimônio público;
c. atendimento às necessidades públicas;
d. impedimento ao uso das ações gov. imediatistas e personalistas;
e. garantia à aplicabilidade dos conceitos de “accountability1” e
responsivenees2”.
3.5 Governança Pública e Controle Social
Governo é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação
de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. Em se tratando
de município, quem governa é o Prefeito, ele é o Chefe do Poder Executivo e o
protagonista do Planejamento Estratégico Municipal. Cabe ao Prefeito a elaboração
de políticas públicas pertinentes aos problemas inerentes e cotidianos da gestão
governamental.
1 Accountability é um termo da língua inglesa, sem tradução exata para o português, que remete à obrigação de membros de um órgão
administrativo ou representativo de prestar contas a instâncias controladoras ou a seus representados. Outro termo usado numa possível versão portuguesa é responsabilização. 2 Responsivenees é um termo da língua inglesa e corresponda a obrigação de dar satisfação.
26
A governança pública tem o papel de estabelecer a adesão e o
ajustamento entre os instrumentos de planejamento, secretarias, órgãos e as
equipes estratégicas envolvidas nas ações governamentais. Refere-se ao formato
político institucional do processo decisório (MILESKI 2011, p. 44).
Segundo ROSENAU (2000, p. 15), “governança não é o mesmo que
governo”. Ainda segundo ele,
Governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente instituídas, enquanto governança refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências. Governança é um fenômeno mais amplo que governo; abrange as instituições governamentais, mas implica também mecanismos informais, de caráter não governamental, que fazem com que as pessoas e as organizações dentro da sua área de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam suas necessidades e respondam às suas demandas.
A definição de governança inclui a construção de articulações com
setores, liderança de comunidade, organizações da sociedade, conselhos
municipais, que passariam a assumir partes das responsabilidades na formulação e
implementação da estratégia do governo correspondendo, sobretudo, à participação
e ao controle social.
Já o conceito associado, de governança local ou de governança
democrática, segundo GOHN (2001, p.40), citado por MISOCZKY (2011, p.161),
Refere-se a um sistema de governo em que a inclusão de novos atores sociais é fundamental, por meio do envolvimento de um conjunto de organizações, públicas (estatais e não estatais) e privadas. Ou seja, trata -se de um sistema que poderá envolver, entre outros, as ONGs, os movimentos sociais, o terceiro setor de forma geral, assim como entidades privadas e órgãos públicos estatais. A governança local diz respeito ao universo de parcerias, à gestão compartilhada entre diferentes agentes e atores.
A boa governança é o meio capaz de produzir resultados eficazes para
o povo, sem necessariamente a utilização expressa da coerção e sim da opinião, da
sugestão, do entendimento.
27
A Constituição de 1988, em seu artigo 204, assegura, dentre seus
princípios e diretrizes, a participação social. Desta forma, se faz necessário introduzir
a abordagem emancipatória da gestão participativa, pois, já transcorreram 25 anos
da promulgação da Constituição democrática.
A participação social está relacionada com o envolvimento da
sociedade nos atos de interesse da comunidade. Participar é intervir nos processos
decisórios, é ser visionário e ampliar as possibilidades de acesso das classes mais
populares às ações governamentais. É um meio para aumentar a eficiência e
eficácia da máquina administrativa.
A sociedade organizada pode trazer resultados extremamente eficazes
se o povo participar efetivamente da construção do sistema orçamentário municipal.
A participação, se faz por meio do orçamento participativo, que, segundo SANTOS
(2011, p. 164) são processos de discussão pública sobre o orçamento municipal e
consequentemente, sobre o Plano Estratégico Municipal, em que o gestor
compartilha com a sociedade as decisões sobre parte do orçamento público, tendo
como base as Leis Orgânicas Municipais. O processo participativo traz várias
vantagens para a construção do planejamento estratégico, dentre as quais podemos
citar:
a. o Gestor, juntamente com sua equipe estratégica, divide a responsabilidade
de construção do sistema orçamentário com a sociedade. A opinião da sociedade é
transformada, posteriormente em credibilidade;
b. o controle social passa a ser prática constante e com isso as ações passam
a ser monitoradas com mais frequência o que traz aumentar a eficácia das ações
previstas no planejamento;
28
c. a metodologia de avaliação dos programas passa a ser outra. Os programas
são avaliados de forma qualitativa e quantitativa, o que dá ao gestor a
discricionariedade para mudar de rota se o objetivo da ação falhar;
d. reduz custos;
e. aumenta a receita de capital;
f. o gestor cumpre de fato com os princípios da publicidade, legalidade,
impessoalidade, moralidade, economicidade, eficiência e eficácia.
As cidades brasileiras, principalmente aquelas que possuem menos de
50 mil habitantes, como é o caso do município de Espera Feliz/MG, passam e
passarão por profundas mudanças econômicas e sociais. A abertura política
administrativa, o Planejamento Estratégico Situacional, o chamamento público e
participação social poderão garantir um futuro com desenvolvimento equilibrado
trazendo para a cidade uma economia forte e para os munícipes uma vida digna em
ambiente saudável para todos. Que o planejamento municipal seja um instrumento
de liberdade e garantilista dos direitos sociais.
4 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS
A busca de informações que descrevem a aplicabilidade das peças
orçamentárias municipais e sua utilização para condução à fase conclusiva desta
obra realizou-se por meio de pesquisa de campo, investigativa, cuja população alvo
foi a equipe estratégica do município formada por 06 (seis) secretários municipais,
03 (três) administradores, 03 (três) contadores e 08 (oito) servidores ligados
diretamente ou indiretamente com a gestão. Toda a equipe foi solicitada a responder
a pesquisa de campo. No entanto, apenas 11 (onze) deram sua contribuição. Dentre
29
as 11 (onze) pesquisas, 01 (uma) foi descartada, aleatoriamente, de forma
intencional, objetivando maior facilidade na manipulação dos dados e, acima de
tudo, maior clareza na leitura dos dados uma vez cruzados.
A técnica de investigação utilizada para coleta de dados foram
questionários compostos por 20 (vinte) perguntas objetivas, de cunho qualitativo,
quantitativo e exploratório, com objetivo de obter informações a respeito do
problema investigado, com o mais elevado grau de precisão.
Como instrumento de manipulação, tabulação, sintetização e
cruzamento de dados, foi utilizado o software Microsoft Excel, usando-se as funções
“validação de dados” e “gráfico pizza”. Empregando essas técnicas fica fácil obter a
compreensão da informação e avaliar os resultados que, posteriormente, serão
devidamente comparados com a bibliografia e transformados em conhecimento e
meditações sobre práticas do planejamento estratégico, tema diretamente
relacionado com as peças orçamentárias municipais: Plano Plurianual (PPA), Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).
Quando os dados brutos forem devidamente transformados em
conhecimento será apresentado à equipe estratégica do município, na forma de
cenários comparativos, o problema, os desafios e a solução do problema.
Como possível solução do problema, a ideia é fazer uso das novas
tecnologias de informática e internet banda larga para aproximar e integrar a equipe
estratégica da PMEF com os diversos cidadãos interessados em dar sua
contribuição para solucionar os mais diversos e complexos problemas que germinam
diariamente na cidade.
30
5 RESULTADOS
5.1 POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO
Fundamentando-se nas pesquisas bibliográfica e de campo, o objetivo
nesta parte da obra é a busca por modelos que possam auxiliar o gestor e sua
equipe estratégia na tomada de decisão e, acima de tudo, como instrumento de
visão do futuro e resultados eficazes e reais.
O planejamento é a principal função do processo administrativo. É por
meio do planejamento que inicia uma gestão. É o primeiro princípio da qualidade
total da gestão. Não há gestão sem planejamento. O que ocorrem são
planejamentos bons ou ruins, gestões boas ou ruins. A gestão está diretamente
relacionada com o planejamento. Um bom planejamento é sinônimo de uma boa
gestão, um planejamento ruim, em se tratando de gestão pública, tende ao fracasso
e a decepção de milhares e milhares de pessoas que integram uma cidade.
A primeira pergunta que compõe o instrumento de investigação, a fim
de desvendar o problema primordial desta pesquisa, quis saber “onde inicia o
Planejamento da PMEF”, oferecendo ao entrevistado, as opções de resposta que
vão do item “a” ao “e”, figura 2. De forma análoga e logo a seguir, a segunda
pergunta questionando como são elaboradas as políticas públicas para o
desenvolvimento do município, figura 3, assim como descrevem os gráficos a seguir,
bem como as réplicas dos entrevistados:
31
As demonstrações com os resultados vêm de forma simultânea, por
entender que a primeira pergunta correlaciona com a segunda. Desta arte, a
reflexão também acontece da mesma forma.
Os gráficos, os quais ilustram as figuras 2 e 3, demonstram um cenário
com pouca sintonia entre departamentos e equipe estratégica da PMEF, trazendo a
indicação de que o planejamento é realizado de forma fechada, sem abertura para
envolvimento das Secretarias do Município e muito menos com a opinião dos
munícipes. Nota-se que o planejamento do município inicia-se distante dos padrões
1
1
4
2
2
a) Por meio de reuniõestemáticas e estratégicas.
b) Por meio de audiênciaspúblicas.
c) Na Secretaria deFinanças.
d) No Departamento deContabilidade.
e) Não sei.
2
2
3
2
1 a) Por meio de reuniõestemáticas e estratégicas.
b) Por meio deaudiências públicas.
c) Por meio de iniciativado Prefeito.
d) Na Secretaria deGestão.
e) Não sei.
Figura 3: Como são elaboradas as políticas públicas para o desenvolvimento do município.
Figura 2: Onde inicia o Planejamento da Prefeitura Municipal de Espera Feliz?
32
ideais e dos conceitos modernos de planejamento estratégico e governança no setor
público.
Quando se fala em padrão, boa governança, orçamento participativo,
transparência, publicidade, coletividade e outras definições congêneres, os
ensinamentos de Rosenau (2000, p. 15) jamais podem ser esquecidos. Segundo o
autor a definição de governança inclui a articulação com setores, liderança de
comunidade, organizações da sociedade e os conselhos municipais que passariam
a assumir parte das responsabilidades na formulação e implementação de estratégia
de governo. Por outro lado, temos estampado no artigo 48 da Lei de
Responsabilidade Fiscal – LRF, que a transparência será assegurada mediante
incentivo à participação popular e realização de audiências públicas durante a
elaboração e discussão dos planos municipais. Em resumo, pode-se concluir que, é
dever da Prefeitura convocar a população para discutir o orçamento em audiências
públicas e planejar de forma coletiva, dando voz e vez a coletividade.
ALMEIDA; SILVA, (2001, p. 45), por sua vez, nos ensina que o
processo de planejar envolve, além do modo de pensar, indagações que envolvem
questionamentos sobre o que fazer, como fazer, por que fazer e onde fazer.
O Tribunal de Contas da União – TCU, instituição prevista na
Constituição Republicana para exercer a fiscalização financeira da União, cujo poder
é autônomo e independente, nos últimos anos vem promovendo uma considerável
integração com os Tribunais Estaduais. Estes, por sua vez, vêm auxiliando os
municípios de forma pedagógica e exercendo ações de controle preventivo.
Voltando ao tema governança, como definição única, o TCU, por meio
do Referencial Básico de Governança, 2014, p. 45, estudo e diretrizes objetivando a
33
promoção de ações indutoras de melhoria da gestão pública, define o termo
ditosamente:
Governança no setor público compreende essencialmente os mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a atuação da gestão, com vistas à condução de políticas públicas e à prestação de serviços de interesse da sociedade.
O TCU, no mesmo referencial, p. 56, vai além e explica melhor a
relação entre governança e servidores públicos:
os resultados de qualquer organização dependem fundamentalmente das pessoas que nela trabalham. Por essa razão, a organização deve contar com profissionais que possuam as competências necessárias. No contexto da governança, é fundamental mobilizar conhecimentos, habilidades e atitudes dos dirigentes em prol da otimização dos resultados organizacionais. Para isso, as boas práticas preconizam que os membros da alta administração devem ter as competências necessárias para o exercício do cargo.
Em via de regra, os dirigentes do município são escolhidos pelo
Prefeito para exercer as funções do cargo para o qual cada um foi nomeado. Os
dirigentes os quais faz menção o TCU, e no caso do município de Espera Feliz, são
os profissionais que compõe a equipe estratégica do município que, por sua vez,
tem como funções primordiais, definir, planejar, formular, organizar, dirigir, coordenar
e avaliar as políticas, diretrizes, atividades, projetos e programas de governo,
objetos do programa de governo do Prefeito. (PREFEITURA, Lei Complementar
Municipal 11/13, anexo III, p. 35), sem esquecer, portanto, que estão, acima de tudo,
a serviço da coletividade e, que por esse motivo, tem que dar oportunidades ao
cidadão de participar da elaboração de políticas públicas de seu município.
Nota-se, que se faz necessário, que o Município pense com mais
cautela sobre os projetos que servirão de base para a construção e reconstrução do
futuro da cidade. Trata-se de projetos que precedidos de conceitos modernos de
34
administração pública, alinhados a administração gerencial, à governança pública, e
que contribuem de forma plena com os anseios do cidadão.
Percebe-se que os municípios, com população inferior a 50 mil
habitantes, não conseguem colocar em prática aquilo que foi planejado pela equipe
de governo. Essa afirmativa é parte da terceira questão, seguida da indagação: isto
também acontece com o município de Espera Feliz? Destaca-se, neste gráfico
abaixo, representado pela figura 4, que a maior parte dos entrevistados reconhecem
essa incapacidade dos municípios.
5.2 COMPETÊNIA ORGANIZACIONAL
Competência organizacional é o caminho ideal para que o município
possa alcançar os objetivos almejados uma vez que a palavra competência nos
3
21
2
2
a) A observação é real.
b) A observação é falsa.
c) A observação era umarealidade no passadorecente!
d) A observação é real nopresente e provavelmentecontinuará sendo no futuro.
e) Não sei.
Figura 4: A prática do que foi planejado.
35
remete a ideia de capacidade, de segurança, de conforto, de bons resultados. Se há
competência organizacional, haverá atendimento aos anseios da municipalidade.
Competência remete também a ideia de bons servidores, estes por sua
vez, submetidos a concursos públicos bem idealizados, com bastante legitimidade,
submissos aos princípios constitucionais e que exijam dos candidatos condições
mínimas ao exercício da função. O município necessita de um quadro de pessoal
que seja capaz de corresponder às expectativas do governo e, principalmente do
cidadão que diretamente, indiretamente e também diariamente, será atendido, por
algum servidor público.
Competência organizacional e competência de pessoal devem estar
atreladas, pois, uma será a razão do sucesso da outra. Faz-se necessário ainda a
consciência de que as necessidades administrativas são mutantes, portanto, não é
permissível desconhecer, por exemplo, os ensinamentos de Carlos Matus a respeito
de Planejamento Estratégico Situacional – PES, onde a realidade é continuamente
acompanhada e os planos continuamente ajustados a fim de criar o futuro almejado.
Prendendo-se aos temas planejamento, a pesquisa de campo
perquiriu sobre o principal motivo que leva o prefeito a não colocar em prática as
ações previamente planejadas por meio do planejamento estratégico. Como
resposta, temos o gráfico a seguir, representado pela figura 5.
36
O Município de Espera Feliz, conta em seu quadro de pessoal, menos
de 50% de servidores efetivos selecionados via concurso público. Este resultado,
nos leva a concluir que, durante anos e anos, o prefeito optou contratar servidores
municipais utilizando como critério de seleção “aquele que é amigo do prefeito”,
ignorando a Constituição Republicana e seus princípios e ignorando a própria Lei
Orgânica Municipal. Da mesma forma, para os cargos de confiança ou cargos
políticos não eletivos, também não há nenhum critério de seleção pré-definido, como
demonstra a figura 6. Quando foi questionado se os critérios para seleção de
membros da alta administração estão definidos no município, a metade dos
entrevistados respondeu que não.
4
0
0
0
1
a) Por falta de equipetécnica especializada.
b) Por falta dedisponibilidadefinanceira satisfatória.
c) Por falta de recursosoriundos dos governosfederal e estadual.
d) Pelo alto percentualde recursos destinadosao pagamento depessoal.
Figura 5: Principal motivo que leva o prefeito a não colocar em prática as ações previamente planejadas.
37
Figura 6: Os critérios para seleção de membros da alta administração estão definidos no município?
Consequência de tudo isso, falta equipe técnica especializada
potencializada por sua incapacidade de induzir, planejar e coordenar esforços
necessários para conduzir o município de forma plena e eficaz na direção da
sustentabilidade. Boas práticas governamentais preconizam que os membros que
compõe a equipe técnica especializada ou membros da alta administração devem
ter competências necessárias para o exercício do cargo conferido.
A pesquisa quis saber ainda se as características e competências
desejáveis ou necessárias a membros da alta administração estão definidas.
Novamente, a metade dos entrevistados respondeu categoricamente que não
estavam definidas, assim como demonstra a figura 7. Novamente, outro indício
preocupante. Preocupante porque é essencialmente a alta administração que tem
como papel principal o monitoramento e a avaliação dos principais objetivos da
prefeitura.
3
5
2
a) Sim.
b) Não.
c) Em parte.
38
Figura 7: As características e competências desejáveis ou necessárias a membros da alta administração estão identificadas?
O município deve ser entendido, considerado uma grande empresa. De
fato é uma grande empresa pública do setor público, a qual tem o papel primordial
de satisfazer necessidades essenciais da municipalidade. Assim, no contexto de
uma grande empresa, é fundamental agregar conhecimentos, experiências,
habilidades, atitude e sempre, no fechamento de cada ciclo de planejamento, a
avaliação das ações. Então, nessa mesma linha de investigação, a pesquisa quis
saber ainda se as formas de avaliação de desempenho de membros da alta
administração estão definidas e publicadas. A grande maioria dos entrevistados
responderam que “não” como demonstra a figura 8.
55
0
a) Sim.
b) Não.
c) Em parte.
39
Figura 8: As formas de avaliação de desempenho de membros da alta administração estão definidas e publicadas?
Segundo o TCU, p. 40, estabelecer sistemas de avaliação de desempenho
dos membros da alta administração, pressupões definir diretrizes para a avaliação
de desempenho de membros da alta administração, bem como indicadores de
desempenho como medidas visando o aprimoramento das ações governamentais.
Quando a avaliação refere-se à instituição, ou seja, à organização
como um todo, a pesquisa detectou falhas no sistema de avaliação da gestão, como
demonstra a figura 9. Não há um mecanismo de avaliação, direção e monitoramento
da gestão da organização, de suas ações, de seus programas políticos, econômicos
e sociais. Este ponto é crucial, uma vez, que duas, das três peças orçamentárias, O
PPA e a LOA, são construídas com programas políticos almejando sanar problemas
essenciais, ou até mesmo secundários da municipalidade e almejar, por fim, os
objetivos da gestão. Ora, se realizamos algo hoje e amanhã não sabemos se foi
bom ou ruim, esta ação não faz o menor sentido.
No caso dos programas de governo contidos no PPA e na LOA, a
adoção sistemática de avaliação e monitoramento ocorreu a partir da sanção da
1
8
1
a) Sim.
b) Não.
c) Em parte.
40
LRF, no ano de 2000, que introduziu uma cultura gerencial e orientada para
resultados. Além da prática de avaliação e monitoramento, o sistema orçamentário,
prevê ainda, a definição e o cumprimento de metas e o uso de indicadores para a
correta aferição dos resultados. Avaliar e monitorar são práticas essenciais para o
progresso e o alcance dos objetivos da equipe estratégica, uma vez que a
metodologia irá ajudar no gerenciamento de todos os programas de governo dando
oportunidades a equipe de acompanhar continuamente a realidade, de tomar
decisões corretas, realizar adequações ao longo do caminho, diminuir os improvisos
e por fim, criar o futuro almejado.
Figura 9: O desempenho da gestão da organização é avaliado, direcionado e monitorado pela alta administração?
Fato positivo apurado, conforme demonstra a figura 11. A pesquisa
demonstrou que 80% dos entrevistados disseram que não há concessão de
benefícios financeiros e ou não financeiros aos membros da alta administração,
respeitando, portanto, duas importantes diretrizes que deve ser levada em conta
sempre que se trabalha na administração pública. Trata-se dos princípios da
moralidade e impessoalidade. Proibir que os agentes públicos se valham da coisa
5
2
3
a) Sim.
b) Não.
c) Em parte.
41
pública e impedir que concedam privilégios a poucos em detrimento do interesse
geral da coletividade são passos importantíssimos para o sucesso da gestão.
Figura 10: Os membros da alta administração são avaliados com base nos indicadores e metas de desempenho definidos?
Figura 11: Há concessão dos benefícios, financeiros e não financeiros, aos membros da alta administração?
O dirigente máximo da organização se responsabiliza pelo alcance dos
resultados?
1
8
1
a) Sim.
b) Não.
c) Em parte.
1
8
1
a) Sim.
b) Não.
c) Em parte.
42
Talvez essa seja a questão mais provocante dentre todas. Afinal, a
responsabilidade é de quem? A responsabilidade seria individual ou coletiva? Uma
boa pergunta não é?
Segundo Maximiano (2002), uma organização é uma combinação de
esforços individuais que tem por finalidade realizar propósitos coletivos. Por meio de
uma organização torna-se possível perseguir e alcançar objetivos que seriam
inatingíveis para uma pessoa.
Em uma organização, não há apenas um sujeito. Em uma organização
pública, não há apenas o prefeito. Há um conjunto de pessoas, um conjunto de
cabeças pensantes, que segundo os ensinamentos de Maximiano, combinam
esforços individuais para o alcance de objetivos coletivos. Então, a responsabilidade
é solidária, ou seja, de todos os envolvidos no processo de gestão. Entretanto,
quando o assunto é responsabilidade e alcance dos resultados, nota-se uma certa
confusão dos entrevistados, veja figura 12 que os entrevistados não apontam
claramente o verdadeiro responsável pelos resultados da organização.
Para reverter este quadro, é preciso, antes de tudo, mudar a cultura
organizacional e rever, dentro do grupo, crenças, valores, tradições, hábitos,
relacionamento, renovação, nova postura administrativa e muitos estudos sobre
gestão pública municipal. O pontapé inicial para mudar a cultura organizacional é
abster, por algum momento, da gama de serviços burocráticos e pensar sobre
planejamento. Pensar e discutir com a equipe estratégica sobre “onde e como a
organização está e onde e como deseja estar no futuro”. Este seria o momento de
analisar o Plano Diretor bem como os Planos Setoriais do Município e analisar o que
seria prioridade.
43
Figura 12: O dirigente máximo da organização se responsabiliza pelo alcance dos resultados?
5.3 O PENSAMENTO CIENTÍFICO
O homem levou centenas e centenas de anos para adquirir capacidade
para administrar racionalmente cidades, metrópoles, estados, países. O
conhecimento sobre planejamento estratégico situacional, governança,
administração pública e políticas públicas não foram inventados de forma
instantânea. Muito pelo contrário. Foram anos e anos de estudos, planejamentos,
experimentos e evolução ao longo do tempo. Administrar uma cidade
fundamentando-se no “senso comum”, no “achismo” e no “eu sempre fiz assim”,
tende ao fracasso, por mais sólida e fértil que seja a instituição, pois, no Brasil,
temos vários municípios com receita orçamentária vultosa, mas que, não conseguem
sequer resolver problemas, como por exemplo, com o saneamento básico.
4
3
3
a) Sim.
b) Não.
c) Em parte.
44
Quando foi questionado à PMEF se é difícil conciliar o pensamento
científico organizacional com a prática da gestão pública municipal, pelo menos a
metade dos entrevistados entende que é difícil, como demostra a figura 13.
Quanto as consequências diretas para o município quando o
planejamento é aplicado ou não, a maior parte dos entrevistados, disseram que essa
fato nunca foi medido ou observado.
Figura 14: As consequências diretas para o município quando o planejamento é aplicado ou não já foram alguma vez avaliada pela administração?
3
6
1
a) Sim.
b) Não.
c) Não sei.
5
3
2
a) Sim.
b) Não.
c) Não sei.
Figura 13: É difícil conciliar o pensamento científico organizacional com a prática da gestão pública municipal?
45
5.4 PONTOS FORTES, FRAQUEZAS, OPORTUNIDADES E AMEAÇAS
Planejamento e avaliação organizacional são fundamentais para o êxito
de qualquer tipo de negócio e, quando se trata de gestão de uma cidade, esses
termos, jamais devem ser dispensados. Portanto, a organização deve fazer análises
internas e externas além de reflexões constantes, a fim de localizar todos os
elementos importantes e posicioná-los em uma matriz dividida em pontos fortes,
fraquezas, oportunidades, e ameaças e denominada de matriz swot.
Segundo Oliveira, 2006, no artigo Inovação Gerencial em Municípios
detalha o seguinte:
A moderna concepção de estratégia organizacional originou-se do trabalho de Kenneth Andrews e Roland Christensen na Harvard Business School. No início da década de 1960, os autores buscaram pensar as organizações de modo holístico, integrando suas funções. No modelo que conceberam, a formulação de estratégias deveria envolver o confronto de pontos fortes e fracos internos com oportunidades e ameaças externas. Dessa idéia emergiu a matriz Swot – strength (força), weakness (fraqueza), opportunity (oportunidade) e threat (ameaça) – que representa o cerne do planejamento estratégico corporativo e urbano. Em ambos os casos, a planificação busca alinhar esforços a propósitos comuns, capazes de maximizar a adaptação da empresa ou da cidade às tendências ambientais.
Uma matriz swot pode ser desenvolvida por meio de um quadro ou
tabela, com linhas e colunas, utilizadas na organização dos dados. Uma vez
inseridos os dados, a análise swot divide em dois ambientes: o interno e o externo.
O primeiro refere-se basicamente a própria organização e conta com as “forças e
fraquezas” o segundo ambiente está relacionado com as questões externas.
Através da ilustração abaixo, podemos ter uma análise mais apurada
sobre as características e análise de uma matriz swot.
46
Ajuda Atrapalha
Inte
rna
FORÇA
S
FRAQUEZA
W
Exte
rna
OPORTUNIDADES
O
AMEAÇAS
T
Figura 15: Matriz SWOT.
Nesse sentido, esta pesquisa buscou desvendar se havia na
organização indicativos de aplicabilidade da matriz swot, ou no mínimo, algum tipo
de planejamento ou avaliação que favorece os objetivos da gestão, melhorasse as
políticas públicas e consequentemente a qualidade de vida dos moradores. Veja as
figuras 16 e 17.
2
2
3
0
3
a) Equipe técnica eorçamento satisfatório.
b) Boas políticas públicas eapoio governamental.
c) Posição Geográfica domunicípio e atual conjunturaeconômica do país.
d) Transparência públicamunicipal e Legislativoatuante.
e) Não sei.
Figura 16: pontos fortes e oportunidades da prefeitura para que o prefeito e sua equipe estratégica possam explorar para melhorar a qualidade de vida dos moradores.
47
Figura 17: fraquezas ou ameaças que tornam difíceis a consecução dos objetivos da administração.
Anisando as respostas dos entrevistados, pode-se concluir, através da
figura 16 que os pontos fortes e oportunidades não estão na organização, mas sim,
no ambiente exterior. A figura 17 por sua vez, revela que as fraquezas ou ameaças,
na sua maior parte, está no ambiente interno da organização, o que sugere a
qualquer administrador, que mudanças e adequações nesse sentido, seriam muito
bem vindas.
O Plano Plurianual de Ações Governamental PPA, parte integrante do
sistema orçamentário municipal, ao ser construído, deve ser encarado, acima de
tudo, como um Plano Estratégico municipal, pois, além de ser uma norma legal,
construída pela equipe estratégica de governo em parceria com a comunidade e
aprovada pela Câmara Municipal, representa ainda, um contrato político e social
extensivo as partes (governo e munícipes) que têm a devida competência para
4
4
0
0
2
a) Equipe de técnica eorçamento apertado.
b) Políticas públicas e faltade apoio governamental.
c) Posição Geográfica domunicípio e atual conjunturaeconômica do país.
d) Corrupção e Legislativoineficiente.
e) Não sei.
48
coloca-lo em prática. Por isso, seria essencial se o planejamento e construção do
PPA fosse antecedido da matriz swot.
5.5 ACCOUNTABILITY E RESPONSIVENEES
Atualmente aqui no Brasil, até mesmo nas cidades mais modestas, do
interior, como é o caso de Espera Feliz, o cidadão, mesmo situado no rincão dessa
Minas Gerais, tem acesso fácil e rápido a informação. Dessa forma, ele espera que
o Prefeito, bem como toda sua equipe de gestão, sejam responsáveis perante a
sociedade por todos os seus atos. Assim, tema como accoutability tornou-se
essencial e considerado aspecto central da boa governança.
Segundo Brito, Accountability é um termo da língua inglesa, sem
tradução exata para o português, que remete à obrigação de membros de um órgão
administrativo ou representativo de prestar contas a instâncias controladoras ou a
seus representados.
Responsivenees equivale a responsabilização ou responsabilidade em
prestar contas. Representa um compromisso ético com a sociedade, uma vez que o
agente político firma a obrigação de prestar contas com a sociedade de forma ágil,
transparente e regularmente. Está relacionada com a transparência administrativa e
a possibilidade constante de participação do cidadão nas políticas públicas e no
controle paralelo da gestão. Estende-se ainda essa definição a pratica constante do
agente de autoavaliar as ações conferidas à sociedade.
Por meio desta pesquisa, a equipe estratégica da PMEF revelou que a
prestação de contas da execução orçamentária e também da execução dos
49
programas de governo contidos no PPA e ditos como prioridade na LDO é realizada
por meio do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais e ou, no mínimo, por
meio da Câmara Municipal, conforme demonstra a figura 18. Todavia, sabe-se que
este tipo de prestação de contas, apesar de ser puramente técnica profissional, não
representa um compromisso ético com a sociedade, pois não tem a mesma
eficiência daquela prestada a sociedade através de audiências públicas periódicas
ou em tempo real utilizando-se do meio eletrônico.
Figura 18: Como se dá a prestação de contas da execução orçamentária à população de Espera Feliz?
5.6 AVALIAÇÃO DO ORÇAMENTO VIGENTE
Com vistas a realizar ajustes nas ações e nos programas planejados
para a consecução dos objetivos, e encarando o sistema orçamentário anual como
Planejamento Estratégico Situacional é natural que o gestor encaminhe para a
3
6
00
1 a) Por meio da CâmaraMunicipal.
b) Por meio do Tribunalde Contas do Estado.
c) Por meio de AudiênciasPúblicas.
d) O município não realizaprestação de contas.
e) Não sei.
50
Câmara Municipal, projeto de lei de revisão do PPA para o exercício financeiro
seguinte e com isso garantir o alinhamento com a LOA.
Durante esta revisão, vereadores, organizações não governamentais,
movimentos organizados e até mesmo o cidadão têm a oportunidade de verificar se
as ações e os programas previstos no PPA foram implementados, se os objetivos
foram alcançados e, acima de tudo, se as ações e os programas foram eficientes.
Portanto, é o momento de avaliar e inclusive, apresentar propostas sugerindo
alterações na lei, ou seja, alterações no Planejamento Estratégico Situacional.
Sobre o tema avaliação, esta pesquisa procurou investigar como é
realizada as avaliações dos programas contidos no orçamento vigente, cujo
resultado, podemos analisar por meio da figura 19.
Figura 19: Como é realizada as avaliações dos programas contido no orçamento vigente.
Planejamento e avaliação são elementos indissociáveis do PES e de
conexão incomensurável uma vez que avaliar ações e programas do PPA significa
planejar e retroalimentar para a inteligência decisória. É acompanhar o desempenho
2
2
2
2
2
a) Por meio de reuniõestemáticas e estratégicas.
b) Por meio da Secretariade Finanças.
c) Por meio doDepartamento deContabilidade.
d) As ações não sãoavaliadas.
e) Não sei.
51
do sistema orçamentário, através da comparação entre as situações alcançadas e
as previstas, é dar valor de uma realidade com referência a uma expectativa ideal. É
um esforço contínuo de compreensão da realidade e que envolve toda equipe
estratégica da organização.
Observa-se que apenas uma parcela, muito pequena dos
entrevistados, afirmou que a avaliação do PPA é realizada por meio de reuniões
temáticas e estratégicas. Outro ponto da pesquisa procurou saber se a comunidade
participa da elaboração do orçamento, todavia, os entrevistados, em sua maioria,
não responderam sim, como mostra a figura 20. Portanto, o resultado como um todo
nos dá forte indício que as avaliações ocorrem de forma individualizada ou,
simplesmente, não ocorrem avaliações.
Figura 20: A comunidade participa da elaboração do orçamento?
O que é temerável é que em uma sociedade democrática, se a
avaliação não for realizada de forma coletiva e integrada com o que foi planejado
4
4
2
a) Sim.
b) Não.
c) Não sei.
52
previamente, a probabilidade de ineficácia das ações e programas, aumenta
significativamente.
5.7 PLANOS SETORIAIS
Planos Setoriais de Ação são ferramentas de planejamento que estão
descritos os projetos e as ações relevantes e específicas que o órgão ou unidade
administrativa pretende realizar durante determinado período, contemplando
desdobramentos do Plano Estratégico Situacional e objetivando solucionar
problemas mais complexos.
SANTOS, 2010 enfatiza que o Orçamento Público, parte integrante do
PES, organiza a programação de gastos por área de atuação governamental,
compatibilizando o conteúdo dos Planos Setoriais com as orientações estratégicas
da gestão. SANTOS, 2010 afirma, categoricamente, que a programação de gastos
da LOA será tão boa quanto for a qualidade desses planos de médio e longo prazo.
Desde a sua criação, o Ministério das Cidades estruturou políticas e
programas voltados à habitação, ao saneamento básico, ao transporte público
coletivo, à mobilidade urbana, à regularização fundiária, ao planejamento urbano
dentre outros temas, de modo a reverter o passivo de desigualdade social das
cidades brasileiras. Essas políticas e programas são os Planos Setoriais. Um
complemento do PES. A pesquisa procurou saber se os Planos Setoriais do
município estão sendo aplicados ou se são apenas legislação municipal. O resultado
podemos conferir por meio da figura 21.
53
Figura 21: Os Planos Setoriais do município estão sendo aplicados ou se são apenas legislação municipal?
O resultado, novamente indica um desarranjo no planejamento
municipal. Desta vez, com os Planos Setoriais.
A elaboração dos Planos Setoriais são de elevada importância para o
município, uma vez que estes contribuirão no alcance dos objetivos institucionais, de
forma planejada, coordenada e monitorada, permitindo ao município, a equipe
estratégica, a concretização do objetivo final de prestar a sociedade um serviço
público de qualidade. Coloca-los em prática é mais um passo fundamental na busca
da universalização das ações e serviços destinados a municipalidade.
5.8 O DESAFIO DA CIDADE
Em última análise desta pesquisa, procurou-se saber qual o principal
desafio da Prefeitura Municipal de Espera Feliz. Ou seja, qual o maior problema a
ser solucionado pela Prefeitura. A pesquisa apontou que a arrecadação de receitas
orçamentárias e a falta de emprego e renda para a população como principais
desafios da municipalidade, como demonstra a figura 22.
3
3
4a) Sim, estão sendoaplicadas.
b) Não, são apenaslegislação municipal.
c) Em parte.
54
Figura 22: O principal desafio da Prefeitura Municipal
A receita orçamentária, geralmente apertada nos municípios pequenos,
de fato é um problema para as cidades. No caso de Espera Feliz as demandas
parecem infinitas e as previsões orçamentárias sempre abaixo do esperado. Este
fato exige o estabelecimento de uma política administrativa com gestão e estrutura
compatível com o nível dos problemas do município. Se faz necessário reservar um
tempo maior para planejar a gestão e elaborar projetos, programas e ações que
sejam mais eficazes e eficientes. Só assim será possível realizar mais ações com
menos recursos.
5.9 CONCLUSÃO
A tentativa do gestor de tornar o PPA um instrumento efetivo de
execução de suas políticas públicas e de controle do gasto é fundamental para o
desenvolvimento e crescimento sustentável do município.
5
3
1
01
a) Arrecadação dereceitas orçamentária.
b) Falta de emprego erenda para a população.
c) Erradicar a pobreza domunicípio.
d) Erradicar oanalfabetismo dapopulação.
e) Não sei.
55
Portanto, esta pesquisa procurou desvendar a verdadeira realidade do
planejamento do município de Espera Feliz, os maiores desafios da gestão da
cidade, cujo orçamento é considerado pequeno e por fim, informações sobre a
aplicabilidade das Peças Orçamentárias Municipais.
A pesquisa encontrou vulnerabilidades no sistema de planejamento e
gestão do município, dentre as quais, limita-se a elencar três motivos que provocam
tal vulnerabilidade e os classifica como principais.
O primeiro motivo é o planejamento que é visto como mero obstáculo
burocrático o qual nossa Constituição exige. A equipe estratégica não acredita no
planejamento. Há, portanto, uma descrença de que é preciso planejar de forma
coletiva e por meio de reuniões temáticas. Planejamento realizado por um grupo
restrito de pessoas ou dentro de apenas um departamento ou secretaria não é
planejamento, mas sim, simples ideias ou meras proposituras.
O segundo motivo é a ausência de monitoramento das ações do
governo. Este motivo decorre do primeiro. Se não há planejamento não há
monitoramento. Um bom planejamento refere-se ao processo de conceber ações,
projetos e programas que irão atingir um objetivo. Após vem o monitoramento para
que a equipe estratégica possa introduzir modificações que se façam necessárias
nas decisões tomadas anteriormente e, acima de tudo, aprender com erros e acertos
para decidir sobre outras ações/programas/projetos. Isto é Planejamento Estratégico
Situacional.
O terceiro motivo é o governo fechado, que não ouve a sociedade, que
não planeja junto com o povo, que não presta contas e que pouco ou nada dialoga
com o povo a fim de ouvir seus anseios. Este motivo decorre dos anteriores, pois, se
não há planejamento, não há monitoramento. Se não há nem planejamento e nem
56
monitoramento, não há participação da sociedade e tampouco o controle exercido
pelo cidadão.
A falta de participação do cidadão desestimula o gestor a planejar de
forma coletiva, com transparência, com accountability. Deve-se entender que
planejamento, principalmente aquele promovido pela LOA, não é uma “caixa preta”.
Ele tem que ser discutido e aprovado num espaço público. O gestor precisa
assimilar que todo aquele, que de alguma forma, administra bens e valores, como é
o caso dos prefeitos, deve prestar contas de sua boa e regular aplicação a quem é
de direito, ou seja, a sociedade a grande responsável por abastecer a máquina
administrativa por meio do pagamento de impostos.
E por que é tão difícil conciliar o pensamento científico organizacional
com a prática da gestão pública municipal?
A pesquisa desvendou que para conciliar o pensamento científico
organizacional com a prática da gestão pública municipal se faz necessário uma boa
equipe técnica, capacitada, especializada, detentora de conhecimento técnico e
científico. A falta de conhecimento leva a equipe estratégica ao incrédulo, ou seja, a
não acreditar em modelos de gestão, mas sim, em teorias do passado ou em meros
paradigmas o quais podem ser replicados.
Mas o que são teorias do passado? Se algo deu certo no passado
então a ação se repete, de forma mecânica e assim como um monjolo tocado a
água, a ação repete uniformemente, sem a menor preocupação de substituí-la por
outra mais eficiente ou mais eficaz.
O que são meros paradigmas? Se uma ação foi eficaz em outro País,
em outro Estado, ou em outra Cidade, por exemplo, então a ideia é implantá-la aqui
57
também, pois vai dar certo. Tudo isso, sem medir o risco ou impacto que ela poderá
causar na organização, seja positivo, seja negativo.
Mas qual o caminho a seguir para que o gestor possa colocar em
prática as ações previamente planejadas?
O primeiro passo seria reservar tempo para planejar a gestão. Mas não
basta só planejar, é fundamental, construir, junto com a equipe estratégica, um
sistema de monitoramento das ações de governo. Esse monitoramento poderia
ainda ser reforçado por uma equipe de controle interno, controle externo e também
de controle social, próxima ao prefeito para identificar os gargalos existentes e a
partir de então, dar segurança necessária para que a execução das ações e projetos
possa ser realizada de forma efetiva, eficiente e eficaz.
O segundo passo seria a construção de uma ferramenta tecnológica
que permitisse toda equipe técnica de participar da construção de ações, projetos e
programas de governo, bem como acompanhar, monitorar e avaliar o sistema
orçamentário. Essa mesma ferramenta poderia ser utilizada também para que o
cidadão pudesse participar da construção e execução do sistema orçamentário
municipal.
Essa ferramenta tecnológica pode ser idealizada pensando na
funcionalidade do SIGPLAN – Sistema de Informação Gerencial e Planejamento do
Governo Federal, hoje substituída pelo SIOP – Sistema Integrado de Orçamento e
Planejamento.
A proposta não é exclusivamente plagiar a ferramenta tecnológica do
Governo Federal, mas sim criar algo similar, de fácil acesso e que poderá
perfeitamente adequar-se ao município de Espera Feliz fazendo com que o
planejamento seja realizado de forma coletiva, participativa e que permita seu
58
constante monitoramento pela equipe estratégica ou ainda de qualquer outro
cidadão interessado ou delegado pelo gestor.
A proposta é a criação do SIGPLAM – Sistema de Informação
Gerencial e Planejamento Municipal. Um protótipo do SIGPLAM e a explicação
detalhada de seu funcionamento estão no Anexo I desta pesquisa.
A ideia é que o banco de dados do SIGPLAM seja construído e
hospedado na rede mundial de computadores e que seja ainda parcialmente aberto
ao público permitindo a construção de novos programas, projetos ou ações e que
seja permitindo o monitoramento e a avaliação das ações do Planejamento
Estratégico do Município.
O SIGPLAM, além de ser um poderoso instrumento para prever o
futuro, de agregar ao governo o controle na implementação de políticas públicas e o
controle na execução de suas políticas, poderá ser utilizado pelo gestor para sanar
os três dos principais problemas do governo de Espera Feliz: falta de planejamento,
falta de monitoramento e governo fechado.
59
6 REFERÊNCIAS BIBLIGRÁFICAS
ADUM, José Jamil; COELHO, Gelda Lhamas. O Planejamento Estratégico
Situacional – PES, na Gestão Pública: O Caso da Prefeitura da Cidade de Juiz de
Fora.
ALBUQUERQUE, Claudiano Manoel de; MEDEIROS, Márcio Bastos; SILVA, Paulo Henrique Feijó da. Gestão de finanças públicas: fundamentos e práticas de planejamento, orçamento e administração financeira com responsabilidade fiscal. 2. ed. Brasília: Ed.Gestão Pública, 2008. 579 p. (Coleção Gestão Pública). ALMEIDA, Adriele Thamires C.; SILVA, Williane Maria da Silva. O Planejamento Estratégico Como um Modelo de Gestão Diferenciado e Competitivo para as Organizações do Século XXI. Revista Eletrônica da Faculdade Adventista da Bahia. Curso de Administração, 2011. ANSOFF, H. Igor. Do Planejamento Estratégico à Administração Estratégica. São Paulo : Atlas, 1990. ARAÚJO, Priscila Gomes; PEREIRA, José Roberto. Análise da aplicabilidade do modelo gerencial na administração municipal. Rio de Janeiro, 23 de maio de 2012. Revista da Administração Pública. BRITO, Érica Apgaua de. Governança e accountability no setor público: auditoria operacional como instrumento de controle das ações públicas a cargo do TCEMG. Revista do TCE/MG, março de 2014. GOHN, Maria da Glória. Conselhos Gestores e Participação Sociopolítica. 2. ed. São Paulo: Cortez Editora, 2001. GUARDINI, Daniela Matte; PEREIRA, Juliana; NUNES, Rogério da Silva. Planejamento Situacional: Resultados da Aplicação do Plano Operativo em uma Farmácia de Referência do Município de Florianópolis/SC. GIACOMONI, James. Orçamento Público. 16ª Edição. ed. Atlas, 2012. HUERTAS, F. O Método PES: Entrevista com Matus. FUNDAP. SP. 1996. IIDA, Itiro. Planejamento Estratégico Situacional. Assessoria de Planejamento do CNPq. Brasília, DF. KAPLAN, Robert S. e Norton, David P. A Estratégia em Ação: Balanced Scorecard. 6. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1997. LIMA JUNIOR, O. B. As reformas administrativas no Brasil: modelos, sucessos e fracassos. Revista do Serviço Público, v. 49, n. 2, abr./jun. 1998.
60
MAXIMIANO, Antonio Cesar A. Introdução a administração. 3 ª ed., São Paulo, Editora Atlas, 1992. MILESKI, Helio Saul. O Controle da Gestão Pública. Prefácios de Benjamim Zymler e Juarez Freitas. 2 ed. Ver. Atual. Belo Horizonte: Fórum, 2011. MISOCZKY, Maria Ceci Araujo. Planejamento e programação na administração pública / Maria Ceci Araujo Misoczky, Paulo Guedes. – Florianópolis : Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2011. OLIVEIRA, Virgílio Cézar da Silva; OLIVEIRA, Luis Carlos Ferreira de Sousa; SIQUEIRA, Euler David; BRITO, Mozar José. Inovação Gerencial em Municípios: análise exploratória das práticas de gestão do Plano Estratégico de Juiz de Fora. Caderno EBAPE, v. 4, nº 4. Fundação Getúlio Vargas, dezembro de 2006.
PAULO, Luiz Fernando Arantes. O PPA como instrumento de planejamento e gestão estratégica. Revista do Serviço Público. Brasília/DF. Junho de 2010. PEREIRA, Maurício Fernandes. Administração Estratégica. Florianópolis: Departamento de Ciências da Adminstração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2011.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, Casa Civil. Constituição da República Federativa do País. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 03 de outubro de 2013.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, Casa Civil. Lei 4.320/1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm. Acesso em 03 de outubro de 2013.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA, Casa Civil. Lei Complementar 101/2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm. Acesso em 04 de outubro de 2013.
REZENDE, D. A.; CASTOR. Planejamento Estratégico Municipal: Empreendedorismo Participativo nas Cidades, Prefeitura e Organizações Públicas (2ª ed.) rio de janeiro: Brasport, 2006. ROSENAU, James N. “Governança, Ordem e Transformação na Política Mundial”. In: Rosenau, James N. e Czempiel, Ernst-Otto. Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Brasília: Ed. Unb e São Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2000. pp. 11-46. SANTOS, Rita de Cássia Plano plurianual e orçamento público / Rita de Cássia Santos. – Florianópolis: Departamento de Ciências da Administração / UFSC; [Brasília] : CAPES : UAB, 2010. 106p. : il.
61
ULTRAMARI, Clovis e Denis Alcides Rezende. Planejamento Estratégico e Planos Diretores Municipais: Referenciais e Bases de Aplicaçăo. RAC, Curitiba, v. 12, n. 3, p. 717-739, Jul./Set. 2008 ULTRAMARI, Clovis e Denis Alcides Rezende. Plano Diretor e Planejamento Estratégico Municipal: Introdução Teórico-Conceitual. Rio de Janeiro, Março de 2007.
62
7 ANEXO I
Protótipo do SIGPLAM – Sistema de Informação Gerencial e Planejamento Municipal.
Tabela 1: Protótipo do SIGPLAM
1 PREFEITURA MUNICIPAL DE ESPERA FELIZ
DEMONSTRATIVO RESUMIDO DE PROGRAMA E AÇÕES – ANO 201- PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO MUNICIPAL
PROGRAMA/PROJETO Nº 2
ÓRGÃO RESPONSÁVEL: Nome da Secretaria 3 Tipo de Programa: 4
Objetivo do Programa: 5
Público Alvo: 6
Base Estratégica: 7 Tipo de Execução:
Secretarias Executoras: 8
INDICADORES 9
Nome do Indicador: 10 Unidade de Medida
Índice Recente
Índice Futuro
11
AÇÃO (ÕES)
Código
12
Tipo
13 Esfera 14
Orçamentária
Nome da Ação 15 Produto da Ação
16
Metas do Período
17
Unid de Medida
18
Valor de Referência
19
Física %
Financeira R$
Física %
Financeira R$
Resumo por Categoria 20 Valor Previsto Resumo por Fonte Valor Previsto
Despesas Correntes Tesouro Municipal
Despesas de Capital Convênio com o Estado
VALOR TOTAL DO PROGRAMA
Convênio com a União
Operação de Crédito
Parcerias Publ. Privado
Outros
63
8 ANEXO II
Tabela explicativa. Funcionamento do SIGPLAM – Sistema de Informação Gerencial e
Planejamento Municipal.
Tabela 2: Tabela Explicativa. Funcionamento do SIGPLAM.
1 CABEÇALHO - Parte Discricionária. Modificação poderá ser feita apenas pelo
operador com senha principal. O cabeçalho passa a ser fixo após alteração.
2 PROGRAMA - Nome da linha fixo (ou seja: o nome PROGRAMA). Nome do
programa discricionário (pode ser alterado por qualquer operador). O número
do programa poderá ser alterado apenas pelo operador principal.
3 ÓRGÃO RESPONSÁVEL - Nome da linha fixo (ou seja: o nome ÓRGÃO
RESPONSÁVEL). Nome do órgão responsável VINCULADO (O operador
principal deve cadastrar previamente todas as secretarias). O número do órgão
varia de acordo com o cadastro.
4 TIPO DE PROGRAMA - Nome da linha fixo. Nome do tipo de programa
Vinculado (pode ser Finalístico; Gestão, Manutenção e Serviço ao Estado;
Administração Geral).
5 OBJETIVO DO PROGRAMA - Nome da linha fixo. Nome do objetivo do
programa discricionário (pode ser alterado por qualquer operador).
6 PÚBLICO ALVO - Nome da linha fixo. Nome do público alvo deve ser
previamente cadastrado pelo operador principal.
7 BASE ESTRATÉGICA - Nome da linha fixo. Nome da estratégia deve ser
previamente cadastrado pelo operador principal. Tipo de Execução (nome da
linha fixo). Classificação: Setorial ou Multisetorial.
8 SECRETARIA EXECUTORA - Nome da linha fixo. As Secretarias devem ser
previamente cadastradas pelo operador principal.
9 Linha INDICADORES - (fixa).
10 NOME DO INDICADOR, UNIDADE DE MEDIDA, ÍNDICE RECENTE, ÍNDICE
FUTURO (fixa).
11 Alterações feitas apenas pelo operador principal. O operador principal poderá
acrescentar ou excluir linhas. Disponibilizar cinco linhas para os operadores
64
secundários.
12 Na coluna código os números variam em ordem crescente dependendo da
quantidade de projetos/atividades.
13 Projeto, Atividade ou Operações Especiais.
14 Orçamento Fiscal, Seguridade Social, Investimento ou Não Orçamentário.
15 Nome da ação - Discricionária (qualquer operador poderá fazer alterações)
16 Produto da ação - Discricionária (qualquer operador poderá fazer alterações)
17 Metas do período - Física ou Financeira
18 Unidade de Medida - Física (99999). Financeira (Valor em R$).
19 Valor de Referência - Qualquer operador poderá fazer alterações
20 Quadro fixo - Valor Previsto Total do Programa vinculado ao valor de
referência.
