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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO OESTE DO PARANÁ - UNIOESTE Campus de Cascavel – Centro de Ciências Sociais Aplicadas ESCOLA DE GOVERNO DO PARANÁ Gerência Executiva da Escola de Governo CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM FORMULAÇÃO E GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PROPOSTA DE COMISSÃO DE AVALIAÇÃO PRÉVIA PARA AQUISIÇÃO DOS ARTIGOS E SERVIÇOS MÉDICO-HOSPITALARES PARA O SETOR PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ NELSI STORMOSKI FERREIRA CASCAVEL 2008
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO OESTE DO PARANÁ - UNIOESTE
Campus de Cascavel – Centro de Ciências Sociais Aplicadas
ESCOLA DE GOVERNO DO PARANÁ
Gerência Executiva da Escola de Governo
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM FORMULAÇÃO E GESTÃO DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
PROPOSTA DE COMISSÃO DE AVALIAÇÃO PRÉVIA PARA AQUISIÇÃO DOS
ARTIGOS E SERVIÇOS MÉDICO-HOSPITALARES PARA O SETOR PÚBLICO
DO ESTADO DO PARANÁ
NELSI STORMOSKI FERREIRA
CASCAVEL
2008
NELSI STORMOSKI FERREIRA
PROPOSTA DE COMISSÃO DE AVALIAÇÃO PRÉVIA PARA AQUISIÇÃO DOS
ARTIGOS E SERVIÇOS MÉDICO-HOSPITALARES PARA O SETOR PÚBLICO
DO ESTADO DO PARANÁ
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado como requisito parcial para obtenção do título de especialista em Formulação e Gestão de Políticas Públicas. Orientadora: Elizandra da Silva
CASCAVEL
2008
PROPOSTA DE COMISSÃO DE AVALIAÇÃO PRÉVIA PARA AQUISIÇÃO DOS
ARTIGOS E SERVIÇOS MÉDICO-HOSPITALARES PARA O SETOR PÚBLICO
DO ESTADO DO PARANÁ
Trabalho de Conclusão de Curso aprovado como requisito parcial para a obtenção do título de
Especialista em Formulação e Gestão de Políticas Públicas, da UNIOESTE – Campus de
Cascavel/Escola de Governo do Paraná.
Data de Aprovação:
_____/_____/_____
Banca Examinadora:
__________________________
Prof. Msc. Elizandra da Silva
Orientadora
Universidade Estadual do
Oeste do Paraná – UNIOESTE
__________________________
Prof. Msc. Geysler Bertolini
Universidade Estadual do
Oeste do Paraná – UNIOESTE
__________________________
Prof. Msc. Adir Otto Schmidt
Universidade Estadual do
Oeste do Paraná – UNIOESTE
DEDICATÓRIA
À minha família, que sempre esteve ao meu lado;
E as minhas amigas, pessoas que sempre
mostraram sua amizade incondicional e
ajuda em todos os momentos
desta caminhada.
AGRADECIMENTOS
À Deus, razão maior da minha existência, pela força necessária para superar os obstáculos e
continuar a frente...
Ao meu marido e companheiro e a nossa amada filha que acreditaram e me dispuseram tudo
de necessário não medindo esforços para que eu continuasse meus estudos concretizando mais
uma etapa da minha vida...
Aos meus amigos que de algum modo contribuíram para minha formação de pós-graduada.
Aos colegas de turma, por todas as horas de convívio e caminho percorrido neste período.
À professora Elizandra, pela paciência, dedicação e esforços dispensados.
À todos que de qualquer modo vieram a contribuir para a realização deste trabalho.
RESUMO
Esta pesquisa objetivou fundamentar teoricamente o processo de licitação, do sistema de contratos e compras de serviços e produtos pelo setor público, bem como investigar formas de compra utilizadas por organizações similares para evitar a aquisição de produtos médico-hospitalares de má qualidade. Esta foi realizada através de levantamento bibliográfico, exploratório, e de campo utilizando-se para a coleta de dados a entrevista aberta. A escolha dos serviços deu-se de forma intencional considerando um hospital privado que atende pacientes conveniados, particulares e uma demanda de 3,5% dependentes do SUS. Uma das instituições públicas foi elencada por ser reconhecida como centro de referência em gestão pública, e a última, por se tratar de um serviço público com vasta área de atendimento à saúde, inclusive com organizações voltadas ao atendimento de urgência e emergência como os Prontos Atendimentos Continuados, serviços com atendimento 24 horas. Deixa-se como proposta a elaboração de um instrumento de avaliação prévia para aquisição de artigos e serviços médico-hospitalares para os serviços do setor público do Estado do Paraná que conduzam a uma maior eficácia e eficiência estabelecendo uma rotina de procedimentos para a contratação destes, e também a estruturação e implantação de uma Comissão Técnica, composta por equipe multidisciplinar, para a efetiva aplicação do instrumento proposto.
Palavras-chave: Licitação; Artigos médico-hospitalares.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 8
1.1 Tema e Problema ................................................................................................................. 8
1.2 Objetivos .............................................................................................................................. 10
1.2.1 Objetivo geral .................................................................................................................... 10
1.2.2 Objetivos específicos ......................................................................................................... 10
1.3 Justificativa ......................................................................................................................... 11
1.4 Metodologia da realização do estudo ................................................................................... 11
2. Fundamentação Teórica....................................................................................................... 14
2.1 Licitação ............................................................................................................................... 15
2.1.1 Exceções da Lei nº8666/93 ................................................................................................ 18
2.1.2 Edital de licitação .............................................................................................................. 19
2.1.3 Tipos e modalidades de licitação ....................................................................................... 19
2.1.4 Chamada pública ............................................................................................................... 21
2.2 Sistema de contratos e compras de serviços e produtos pelo setor público................... 22
2.2.1 Termo de cooperação entre entes públicos ........................................................................ 22
2.2.2 Convênio ............................................................................................................................ 22
2.2.3 Contrato de gestão ............................................................................................................ 23
2.2.4 Contrato administrativo .................................................................................................... 24
2.2.5 Plano operativo .................................................................................................................. 24
2.3 Cláusulas necessárias e requisitos contratuais ................................................................. 25
2.3.1 Política Nacional de Humanização ................................................................................. 27
2.4 A Lei e a qualidade dos materiais licitados ..................................................................... 28
2.4.1 Qualificação técnica .......................................................................................................... 28
2.4.2 Menor preço x baixo custo ................................................................................................ 29
2.4.3 A legalidade jurídica de indicar marcas ............................................................................ 30
2.4.4 A legalidade jurídica da exigência de amostras de produtos e a exclusão de marcas ..... 32
3. DISCUSSÃO E ANÁLISE DAS ENTREVISTAS ............................................................. 33
3.1 Proposta de composição da Comissão para Avaliação Técnica de Artigos Médico-
hospitalares ............................................................................................................................... 35
3.1.1 Ações e Etapas de Implementação .................................................................................... 36
3.2.2 Competências e Atribuições .............................................................................................. 37
3.2.3 Instalações para Comissão ................................................................................................. 38
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES .................................................... 39
5. REFERÊNCIAS .................................................................................................................. 41
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1 INTRODUÇÃO
1.1 Tema e Problema
A organização dos serviços de atenção à saúde tem como alicerce o saneamento
básico, visando condições adequadas de vida através da prevenção de doenças a nível
primário e secundário, através dos programas de saúde pública, como: a saúde da criança, a
saúde da mulher, do idoso entre outros, chegando ao atendimento terciário, que é realizado a
nível hospitalar. Observa-se que os estabelecimentos de saúde têm como objetivo principal
assegurar um atendimento de qualidade aos usuários, através de profissionais altamente
capacitados e com a utilização de métodos, materiais e equipamentos médico-hospitalares que
realmente atendam as reais necessidades da clientela, da instituição e da equipe de saúde
(RAMIREZ, 2008).
Segundo o mesmo autor, aquisição de materiais e equipamentos médico-
hospitalares é considerada uma constante preocupação dos profissionais e gestores,
principalmente dos serviços públicos, que além da necessidade de rapidez, eficácia, qualidade
nos produtos e redução dos custos, necessita estar atentos às condições dos contratos de
compra e prestação de serviços, pois se acredita que exista uma parcela significativa de
materiais e equipamentos inoperantes devido à condução inadequada do processo de compra
destes, efetuados por pessoas despreparadas ou desprovidos do conhecimento técnico.
Em se tratando da gestão dos serviços públicos, Brasil (2007), ressalta que na
Constituição de 1988, a saúde ganhou uma seção específica na qual foi instituído o SUS -
Sistema Único de Saúde, passando a ser definida como um direito de todos e um dever do
Estado, estabelecendo-se, assim, os três princípios: a universalidade, equidade e a
integralidade. Para o cumprimento deste princípio, foi proposto aos gestores do SUS lançar
mão de serviços de saúde não estatais, definindo no Art. 199, parágrafo 1º, que “as
instituições privadas poderão participar de forma complementar do Sistema Único de Saúde,
segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência
às entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos” (p. 5). Desta forma, foram estabelecidas as
primeiras medidas de regulação e controle para a compra de serviços de saúde e evidenciando
a necessidade de planejamento.
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As regulamentações do Sistema, principalmente a Lei nº 8.080/90,
proporcionaram avanços significativos para a regulação da participação privada no SUS, que
nada mais é que a compra de serviços de saúde pelo Estado. Essa participação privada no
SUS deveria objetivar tão somente a complementação da rede pública para que esta cumpra o
papel de garantir a universalidade no atendimento.
Compete aos gestores do SUS ora no papel de administradores de serviços da rede
pública, definir juntamente com equipe técnica capacitada, quais serviços e produtos, e em
que quantidade e qualidade são necessárias, à complementação da oferta disponibilizada pela
Rede Pública. Assim, favorece ao administrador a possibilidade de regulação do mercado pela
demanda e não pela oferta. Dentre diversas formas de regulação deste mercado encontram-se
os meios de aquisição dos quais a licitação tem sido a mais utilizada.
A licitação é um procedimento administrativo legal, amparado pela lei Federal em
vigência, que detalha as modalidades de licitação possíveis para todas as esferas (Federal,
Estadual e Municipal) e também o que pode ser dispensado do processo licitatório
(GASPARINI, 2007).
Segundo Brasil (2007, p. 16) a licitação “é uma exigência constitucional
obrigatória para toda a Administração Pública, prevista no art.37, XXI da CF/882 e
estabelecida pela Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, que visa regulamentar a contratação de
bens e serviços pelo Poder Público.” A Administração Pública utiliza este procedimento
administrativo mediante o qual tem a possibilidade de escolher a proposta mais vantajosa para
a contratação de seu interesse, ocorrendo através de uma sucessão de atos que buscam
propiciar igualdade a todos os interessados, atuando como fator de eficiência e moralidade
nos negócios jurídicos.
Todo governo necessita comprar serviços e produtos para viabilizar a
administração pública, e através da licitação oportuniza aos interessados a possibilidade de
formular suas propostas para oferecimento de bens, serviços ou mercadorias, cujo estado
deverá selecionar a proposta mais vantajosa para celebrar o contrato.
Entende-se que para a aquisição de produtos médico-hospitalares é imprescindível
primar pela garantia da qualidade do produto, independente se este é o de maior ou menor
preço apresentado. Conforme Meirelles (2008), a descrição de características técnicas é
importante, para a seleção do produto, porém por vezes torna-se insuficiente, sendo necessário
a apreciação do produto por uma equipe técnica extremamente capacitada e atuante na área de
saúde, especificamente no caso dos produtos médico-hospitalares de uso intra-hospitalar.
Ainda cita que há a necessidade de regulação para controle dos contratos a serem firmados
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entre ambas partes, a instituição pública com interesse na aquisição e os prestadores.
Os gestores estaduais e municipais devem estar munidos de informações
suficientes e de instrumentos de regulação e de avaliação para realizar uma contratação
adequada às necessidades de serviços de saúde de sua população.
1.2 Objetivos
1.2.1 Objetivo geral
Elaborar proposta de uma comissão de avaliação prévia na aquisição de
equipamentos e materiais médico-hospitalares a ser implantado pelos setores públicos do
Estado do Paraná.
1.2.2 Objetivos específicos
Para que tal objetivo geral seja atingido são necessárias as seguintes etapas:
a) fundamentar teoricamente o processo de licitação, do sistema de contratos e
compras de serviços e produtos pelo setor público;
b) investigar formas de compra utilizadas por organizações similares para evitar a
aquisição de produtos médico-hospitalares de má qualidade;
c) elaborar e propor a composição de uma comissão de avaliação prévia para
aquisição de artigos e serviços médico-hospitalares para os serviços do setor
público do Estado do Paraná que conduzam a uma maior eficácia e eficiência
estabelecendo uma rotina de procedimentos para a contratação destes.
1.3 Justificativa
11
O presente trabalho tem como base a vivência profissional da autora, como
enfermeira há mais de 10 anos no HUOP (Hospital Universitário do Oeste do Paraná),
convivendo no dia-a-dia com sérios problemas em relação ao uso de material médico-
hospitalar de má qualidade.
A escolha deste tema deu-se pela necessidade de buscar meios para a aquisição de
artigos médico-hospitalares, através de licitação de uma forma adequada, a fim de obterem-se
materiais de qualidade, uma vez que a maneira de compra licitatória abre margem para
qualquer empresa dispor de seu produto sem preocupar-se com a qualidade do mesmo, em
contrapartida o poder público busca a melhor compra através do custo mais baixo.
Conforme Videira (2008), no Brasil ainda é muito pouco conhecida à ocorrência
dos eventos adversos em relação ao uso de material médico hospitalar inadequado. As
conseqüências negativas resultantes da utilização de produtos hospitalares ineficazes são
pouco divulgadas, pois de modo geral paira o silêncio e a não valorização do ocorrido,
atribuindo os fatos ao acaso.
1.4 Metodologia da realização do estudo
Esta pesquisa foi realizada através de levantamento bibliográfico, exploratório, e
de campo utilizando-se para a coleta de dados a entrevista informal e aberta.
Segundo Ander-Egg apud MARCONI e LAKATOS ( 2002, p. 15), pesquisa “é
um procedimento reflexivo sistemático, controlado e crítico, que permite descobrir novos
fatos ou dados, relações ou leis, em qualquer campo do conhecimento”. Assim a pesquisa é
um método formal com pensamento reflexivo que necessita tratamento científico e se
estabelece no caminho para se conhecer a realidade, ou verdades parciais.
Conforme o mesmo autor a pesquisa é feita através de procedimento
sistematizado, onde são coletados novos dados, de fontes preferencialmente primárias ou
secundárias. Não é apenas a reorganização ou confirmação dos dados já conhecidos, e sim a
elaboração processada e comprovada sobre determinado assunto.
Por apresentar abordagem de pesquisa bibliográfica conforme Marconi e Lakatos
(2001, p. 43) trata-se de levantamento de obras já publicadas, na forma de “livros, revistas,
publicações avulsas e imprensa escrita”. Segundo os mesmos autores, “sua finalidade é
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colocar o pesquisador em contato direto com tudo aquilo que foi escrito sobre determinado
assunto” (p. 44).
Além da pesquisa em obras já publicadas, este trabalho também contou com a
pesquisa efetuada em campo que segundo Marconi e Lakatos (2002) são contatos diretos
realizados com pessoas que podem fornecer dados ou sugerir possíveis fontes de informações
úteis.
Ruiz (2002, p. 50) conceitua a pesquisa de campo como:
observação dos fatos tal como ocorrem espontaneamente, na coleta de dados e no registro de variáveis presumivelmente relevantes para ulteriores análises... não permite o isolamento e o controle das variáveis supostamente relevantes, mas permite o estabelecimento de relações constantes entre determinadas condições...
Uma das técnicas aplicadas na pesquisa de campo para obter-se a coleta de dados
é a entrevista que, segundo Ruiz (2002) consiste na conversa a fim de obterem-se dados
relevantes, novas fontes, devendo o entrevistado ser criteriosamente selecionado.
As entrevistas para coleta de dados foram realizadas nos meses de agosto e
setembro de 2008, através de visitas técnicas em 03 (três) instituições de saúde sendo uma
delas de caráter privado conveniado ao SUS e duas de caráter público. Estas foram
previamente agendadas, sendo possível obter-se informações através de entrevista informal e
aberta, e observação in loco, nas três instituições.
A escolha destes serviços deu-se de forma intencional considerando que o hospital
privado (I1) atende pacientes conveniados, particulares e uma demanda de 3,5% dependentes
do SUS. Uma das instituições públicas (I2) foi elencada por ser reconhecida como centro de
referência em gestão pública, conforme relatado por Armando Negrini, gestor do MS (2008),
e ter por missão garantir o atendimento inicial ao paciente com excelência, e a última, a
Prefeitura Municipal de Cascavel (I3), por se tratar de um serviço com vasta área de
atendimento à saúde, inclusive com organizações voltadas ao atendimento de urgência e
emergência como os Prontos Atendimentos Continuados I e II, serviços com atendimento 24
horas, dando ênfase ao atendimento da Clínica Geral, Pediátrica, Psiquiátrica, e pequenos
procedimentos, que sejam urgência e/ou emergência.
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2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
A compra de serviços de saúde efetuada pelos serviços públicos, vem
acompanhando a expansão da oferta dos serviços privados de assistência hospitalar desde a
década de 70, que ocorria através de financiamento estatal. Nessa época as compras ocorriam
de forma desordenada, independendo da necessidade da população, sem o devido
planejamento e avaliação (BRASIL, 2007).
Como dito anteriormente, com a Constituição de 1988, a saúde ganhou o Sistema
Único de Saúde (SUS), o qual foi norteado por três princípios básicos que para serem
cumpridos, foi facultado aos gestores do SUS lançar mão de serviços de saúde não estatais. A
Constituição vigente, em seu Art. 199, parágrafo 1º, define que “as instituições privadas
poderão participar de forma complementar do Sistema Único de Saúde, segundo diretrizes
deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência às entidades
filantrópicas e as sem fins lucrativos”. Assim, foram estabelecidas as primeiras medidas de
regulação e controle para a compra de serviços de saúde e evidenciando a necessidade de
planejamento (BRASIL, 2003).
A fim de normatizar a contratação de serviços de saúde por gestores locais do
SUS, o ministério da saúde publica em 1993 a portaria 1.286/93 que indica a necessidade de
cláusulas que devam constar nos contratos e como anexos apresenta modelos.
Conforme Brasil (2007), após dezesseis anos da implantação do SUS, em 2006 o
Ministério da Saúde através da Portaria GM nº. 399, divulga o Pacto pela Saúde composto por
um conjunto de normas gerais, estabelecido com o objetivo de suplantar as dificuldades que
vêm se apresentando no SUS desde a sua criação, sugerindo o exercício simultâneo de
definições de prioridades articuladas e integradas em três componentes: Pacto pela Vida,
Pacto em Defesa do SUS e Pacto de Gestão.
Ainda conforme o Ministério da Saúde, o Pacto pela Vida tem por objetivo
levantar os processos e resultados derivados da análise da situação de saúde do país e das
prioridades definidas pelos governos federal, estaduais e municipais. O Pacto em Defesa do
SUS envolve ações palpáveis e articuladas pelas três esferas governamentais no sentido de
reforçar o SUS como política de Estado e de defender os seus princípios. O Pacto de Gestão
estabelece as responsabilidades de cada uma das três esferas de governo visando diminuir as
competências divergentes, tornando evidente o papel de cada um, contribuindo para o
fortalecimento da gestão compartilhada e solidária do SUS.
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Em se tratando da organização dos serviços de atenção à saúde, este tem como
alicerce o saneamento básico, visando condições adequadas de vida através da prevenção de
doenças a nível primário e secundário, através dos programas de saúde pública, chegando ao
atendimento terciário, que é realizado a nível hospitalar. Observa-se que os estabelecimentos
de saúde têm como objetivo principal assegurar um atendimento de qualidade aos usuários,
através de profissionais altamente capacitados e com a utilização de métodos, materiais e
equipamentos médico-hospitalares que realmente atendam as reais necessidades da clientela,
da instituição e da equipe de saúde (RAMIREZ, 2008).
Segundo o mesmo autor, aquisição de materiais e equipamentos médico-
hospitalares é considerada uma constante preocupação dos profissionais e gestores,
principalmente dos serviços públicos que além da necessidade de rapidez, eficácia, qualidade
nos produtos e redução dos custos, necessitam estar atentos às condições dos contratos de
compra e prestação de serviços, pois acredita-se que exista uma parcela significativa de
materiais e equipamentos inoperantes devido à condução inadequada do processo de compra
destes efetuados por pessoas despreparadas ou desprovidas do conhecimento técnico.
Compete aos gestores do SUS administradores dos serviços da rede pública,
definir juntamente com equipe técnica capacitada, quais serviços e produtos, e em que
quantidade e qualidade são necessárias, à complementação da oferta disponibilizada pela
Rede Pública. Assim, possibilita-se ao administrador a possibilidade de regulação do mercado
pela demanda e não pela oferta. Estas formas de aquisição serão descritas em momento
oportuno.
2.1 Licitação
A Licitação é uma exigência constitucional imperativa para toda Administração
Pública, conforme consta no Art. 37, no parágrafo XXI da Constituição Federal/88:
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...) ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
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somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações (BRASIL, 2007).
Neste contexto, a Lei 8.666, de 21 de junho de 1993, visa regulamentar a
contratação de bens e serviços pelo Poder Público.
A licitação é o procedimento administrativo preparatório do contrato a ser
efetuado com o Poder Público, que surgiu com o objetivo de atender com mais eficiência às
exigências da administração, propiciando oportunidades iguais entre os participantes (GOZI,
2000).
Outro conceito seria a procura da melhor proposta para certo negócio, através de
critérios objetivos previamente estabelecidos (GASPARINI, 2007).
O Tribunal de Contas define licitação como o procedimento administrativo formal
em que a Administração Pública, convoca através de condições estabelecidas, edital ou
convite, empresas interessadas na apresentação de propostas para o oferecimento de bens ou
serviços. Em si, a licitação pode ser vista, como uma espécie de "competição" entre os
interessados que atendam as condições previamente exigidas, onde o órgão contratante (setor
público) deverá optar pela proposta mais vantajosa para o contrato administrativo
(MEIRELLES, 2008).
Para o mesmo autor o processo licitatório tem por finalidade garantir o
cumprimento do princípio da isonomia expresso na Constituição Federal Brasileira, como a
atuação do poder público de forma igualitária e sem distinção de pessoas de forma objetiva e
justa. A licitação permite que a Administração Pública adquira serviços e produtos, que
asseguram as condições necessárias para o atendimento do interesse público, considerando
aspectos relacionados a capacidade técnica e econômico-financeira do licitante, à qualidade
do produto e ao valor do objeto selecionando desta forma a alternativa que melhor lhe
convier.
Para Di Pietro (2002), licitação consiste num procedimento obrigatório que visa
obter preço menor e melhor aquisição técnica, e que, ao mesmo tempo, impeça o favoritismo
a determinadas pessoas e empresas, colocando todos em mesmo padrão de igualdade ante a
Administração Pública, bem como impondo limite à atuação do administrador. Todos são
iguais perante a administração e a todos são proporcionadas as mesmas oportunidades de
concorrências.
Indiscutivelmente o processo licitatório se desenvolve com observância de regras
formais, estabelecidas em lei e pautadas pelo respectivo Edital. Diante do exposto, o
16
Administrador Público deverá basear-se em sua conduta por estas leis e pela própria
constituição Federal, a fim de assegurar a aplicação dos princípios da igualdade e legalidade
afastarem o arbítrio e propiciar moralidade nos negócios da Administração. Para tanto, faz-se
necessário que o contratante (poder público), mantenha-se neutro e imparcial, alheio aos
interesses e manifestações, objetivando unicamente a formalização do contrato mais idôneo,
respeitando o princípio da isonomia (GASPARINI, 2007).
O art. 3. º da Lei n.º 8.666/93 enfatiza o especial tratamento que se dá ao princípio
da isonomia:
A Licitação destina-se a garantir a observância do princípio constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhe são correlatos.
Desta forma cumpre-se com três exigências legais básicas, que são: a proteção
aos interesses públicos, pelo fato de se procurar a oferta mais satisfatória; o respeito ao
princípio da isonomia; e a obediência às exigências de probidade administrativa.
A licitação é primeiramente, segundo Cretella Jr (2008), um procedimento
administrativo, regido pelos princípios de Direito Administrativo. Caracteriza-se, sobretudo
como método destinado a investigar se os requisitos exigidos e fixados pela Administração
Pública estão devidamente preenchidos.
Segundo mesmo autor, caracteriza como procedimento preliminar, por celebrar-se
antes da realização do contrato entre o Estado e o particular; deste modo, denomina-se como
pressuposto preliminar indispensável para a celebração de contratos administrativos, ou de
direito privado celebrado pela Administração. É também um procedimento unilateral imposto
pela Administração que fixa as normas e critérios julgadores, bem como os prazos para
cumprimento. Ao privado interessado em contratar cabe apenas assentir, aceitando, sem
qualquer possibilidade de discussão, as cláusulas e exigências constantes do Edital.
Trata-se ainda de um procedimento exclusivo do poder público, que o organiza e
divulga de acordo com o seu poder discricionário e que tem o dever de estabelecer critérios
em Edital para apreciação das propostas (melhor proposta, melhor preço, melhor técnica).
Como pré-requisito para a celebração do contrato, tem obrigatoriamente a
finalidade de escolher entre os licitantes aquele que melhor atenda aos interesses públicos,
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sendo necessário à participação de vários licitantes, haja vista que sem proponentes não
poderá ocorrer o procedimento licitatório. A licitação tem como objeto funcional compra,
venda, serviço ou obra de interesse público, devendo ser lícito, possível e correto.
2.1.1 Exceções da Lei nº8666/93
Conforme a Lei n° 8.666/93 (BRASIL, 2003, p. 9) “aduz as regras para
contratação de serviços no âmbito da administração pública, instituindo regras de dispensa e
de inexigibilidade de licitação, para as circunstâncias especiais”. Ainda cita que “dependendo
do enfoque dado pode-se formalizar contratos administrativos, contratos de gestão, convênios
ou Termos de compromisso entre entes públicos [...]”.
No Art. 24 desta lei, constam os casos em que a licitação pode ser dispensável,
podendo a contratação ser efetuada diretamente, desde que observados os procedimentos
legais, como nos casos a seguir:
1. Quando o valor do objeto for baixo o suficiente para que a soma anual da compra daquele serviço não atinja os valores das modalidades de licitação; 2. Quando a compra ocorrer em situações excepcionais (urgência, emergência, guerra, etc.); 3. O tipo de objeto a ser comprado, imóveis, alimentos perecíveis, restauração de obras, peças e manutenção de equipamentos, etc.; 4. Quando o objeto a ser contratado for o trabalho de uma pessoa física ou jurídica de notório saber, ou que o produto por ela desenvolvido seja único no mercado (BRASIL, 2007, p. 17).
O Art. 25 da mesma lei traz outra exceção que é a inexigibilidade de licitação que
ocorrerá quando existir contra-senso jurídico para instalar concorrência entre os eventuais
contratantes, seja por natureza específica do negócio, ou pelos objetivos sociais da
administração. Não há como almejar uma melhor proposta se houver apenas um detentor do
bem ou serviço a ser contratado, assim seria inútil licitar o que não é passível de competição
por preço, qualidade ou técnica. Outra forma de conformar inexigibilidade ocorre quando o
gestor necessitar de contratação de prestadores de serviço, todos de seu território ou de uma
determinada área (bairro, distrito, etc.), gerando assim, a impossibilidade de competição com
outros concorrentes.
18
2.1.2 Edital de licitação
A Lei 8666/93 em seu Art. 41 traz observâncias sobre Vinculação ao Edital, que
institui um princípio básico do processo licitatório, no qual a administração pública somente
poderá realizar atos que estiverem previstos no edital. Após fixadas as regras para a licitação,
fica vedada qualquer alteração durante todo procedimento, assim, “o edital é a lei interna da
licitação” (BRASIL, 2007, p. 19). Pode este ser considerado como instrumento pelo qual a
administração torna público o seu desejo de contratar, fixa as condições para contratação e
convoca os concorrentes a apresentarem suas propostas.
Ainda conforme o mesmo autor, o art. 40 da Lei de Licitações descreve todos os
elementos que deverão constar no edital, no qual o conteúdo deve ser minuciosamente
descrito para que não haja dúvidas quanto ao objeto e as condições do processo de licitação, o
que contribui para aquisição do artigo ou serviço de melhor qualidade e que atenda a
necessidade pública.
2.1.3 Tipos e modalidades de licitação
Além da obrigatoriedade da licitação, os tipos previstos, também é abordada pela
Lei nº 8.666/93, as modalidades de licitação. Segundo Gozi (2000) esta lei foi complementada
com a publicação da Medida Provisória nº 2.026/00 a qual vem complementar a mesma
passando a totalizar seis modalidades.
Quanto aos tipos de licitação, os mesmos estão previstos no Art. 45, e devem
apresentar-se especificados e detalhados no edital de licitação. Em qualquer dos tipos de
licitação, os requisitos de classificação deverão estar exaustivamente justificados na ata de
julgamento, exceto a de menor preço. Segundo Brasil (2007) os tipos encontrados serão
descritos a seguir:
A do Menor preço – é a mais comum devido a considerar apenas a vantagem
econômica.
A do tipo Melhor Técnica – “nesse tipo de licitação a administração busca
melhor qualidade e adequação para o cumprimento do objetivo do contrato que, em virtude de
19
sua especificidade nem sempre poderá ser obtido pelo menor preço” (p.22). No edital deverá
constar o valor máximo a ser pago pela administração.
Melhor Técnica e Preço – sobrepõe-se a melhor proposta técnica com a melhor
proposta econômica para então haver a negociação final. O que diferencia os dois tipos de
licitação é a forma de julgamento, nesse é realizada uma média ponderada entre técnica e
preço e naquele julga-se a técnica e depois se avalia o preço.
Quanto às seis modalidades estão inclusas a concorrência, a tomada de preços,
convite, concurso, leilão e pregão. Todos serão descritos a seguir.
Conforme Gozi (2000, p.30) em relação à modalidade de concorrência, esta “é a
modalidade do procedimento licitatório realizada mediante convocação genérica a um
indeterminado de pessoas e que, em função da sua amplitude e de suas transações de grande
vulto, exige grande publicidade”.
Devido a essa característica é tida como a mais relevante modalidade, pois
permite ampla participação de interessados, desde que preencham os requisitos exigidos
através de edital. É também considerada a mais democratizada, e com amplitude capaz de
substituir qualquer outra modalidade.
Já a tomada de preços é menos ampla e de acordo com a Lei nº 8.666/93 no art.
22, §2º, esta modalidade pode ser aplicada “entre interessados devidamente cadastrados ou
que atenderam a todas as condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à
data do recebimento das propostas, observada a necessária qualificação”.
O administrador público deve procurar proporcionar a oportunidade de
participação a todos que tiverem interesse e ofereçam propostas que aumentem a chance de
escolha.
Assim, segundo a própria Lei no art. 37, XXI da constituição, e conforme Gozi
(2000, p. 35) convite é a “modalidade de licitação entre interessados do ramo pertinente ao
seu objeto, cadastrados ou não, escolhidos e convidados em número mínimo de 3 (três) pela
unidade administrativa”.
Quanto ao concurso, este é um procedimento aberto onde qualquer interessado
pode licitar. Segundo Bastos (apud GOZI, 2000, p.36), a fundamental característica do
concurso “é a da não exigência quanto a qualificações ou cadastramento, pois à
Administração basta o exame do objeto licitado, ..., o qual se distingue dos demais pela
outorga de um prêmio, ou mesmo pela remuneração...”.
Já no que diz respeito aos leilões a Lei nº8.666/93 não dispões sobre quaisquer
critérios de devam ser adotados para o leilão. Esta modalidade geralmente é utilizada quando
20
se tem a intenção de compra e/ou venda de e imóveis, produtos apreendidos regularmente,
dados em penhor ou alienação de bens. A licitação encerra com o maior lance, sendo esse
igual ou maior o valor avaliado.
E a última modalidade, o pregão, inclusive instituída a partir da Medida
Provisória nº 2026/00, que originou a instituição no âmbito da união. A mesma traz por
definição, aquele destinado a aquisição de bens e serviços comuns, independente do valor
estimado, no qual a disputa se dá por meio de proposta e lances em sessão pública (GOZI,
2000).
2.1.4 Chamada pública
A chamada pública é a forma de aquisição que possibilita a análise e seleção dos
produtos anteriormente à formalização da compra.
A opção pela inexigibilidade de licitação não significa que o gestor público possa realizar contratações ao seu alvedrio. Ele deve, obrigatoriamente, realizar um processo público para a contratação dos serviços de saúde, e os contratos firmados devem cumprir os preceitos previstos na legislação pertinente (BRASIL, 2003, p.7).
Para o Ministério da Saúde, cabe ao gestor após definir e publicar a tabela de
preços que praticará, publicar em Diário Oficial um Edital de Chamada Pública, no qual
deve-se informar aos prestadores privados cadastrados da base de dados do processo
licitatório, na base territorial do seu interesse em contratar serviços de saúde, com base nas
necessidades complementares de sua rede, pelos preços da tabela SUS estabelecida
localmente pelo gestor. Os prestadores que comparecerem à Chamada Pública e comprovarem
as aptidões necessárias farão parte de um Banco de Prestadores ao qual contratantes
recorrerão segundo suas necessidades.
2.2 Sistema de contratos e compras de serviços e produtos pelo setor público
2.2.1 Termo de cooperação entre entes públicos
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Segundo Brasil (2007) este termo será utilizado a fim de formalizar a relação com
as Organizações Sociais, pois na área da saúde a prestação de serviços continua a ser pública e
devido a isto a entidade deverá seguir as regras de Direito Público. Desta forma, a relação será
entre as esferas governamentais e não entre essas e as Organizações Sociais. Se em um
município houver uma unidade prestadora de serviços pertencente à outra esfera
administrativa, este termo visa normatizar a pactuação entre as diferentes esferas de governo,
município, estado e união, fixando as metas desse acordo e determinado à elaboração de um
plano operativo.
2.2.2 Convênio
Segundo Di Pietro (2006), convênio pode ser definido como forma de ajuste entre
entidades públicas ou privadas, a fim de atingir os objetivos de interesse comum, mediante
recíproca colaboração entre todos os partícipes.
Conforme Meirelles (apud BRASIL, 2007, p. 12):
acordo onde os partícipes têm interesses comuns e coincidentes. Por essa razão, no convênio, a posição jurídica dos signatários é uma só, idêntica para todos, podendo haver apenas diversificação na cooperação de cada um, segundo suas possibilidades para a consecução do objetivo comum, desejado por todos.
Deste modo, a efetivação de um convênio atribui às entidades conveniadas a
qualidade de parceira do Poder Público.
Ainda conforme Brasil (2007), existem algumas diferenças entre contrato e
convênio conforme quadro 01 abaixo:
Quadro 01 - Diferenças entre contrato e convênio
CONTRATO CONVÊNIO
Os interesses são opostos e contraditórios Os interesses são recíprocos As vontades “são antagônicas, se compõe, mas não se adicionam”
As partes buscam um resultado comum
22
Para a efetivação de um contrato é imprescindível o processo licitatório
A licitação é inexigível, pois não há viabilidade de competição;
O valor pago a título de remuneração integra o patrimônio da entidade que o recebeu;
A entidade conveniada deve utilizar o valor recebido para a execução de determinada atividade que foi ajustada.
Fonte: adaptado de Brasil (2007).
Vale ressaltar que, em razão do disposto no art. 199, §11 da Constituição Federal,
entidades filantrópicas têm prioridade na participação complementar na rede pública de saúde.
2.2.3 Contrato de gestão
Devido ao fato de não haver interesses contraditórios, um melhor conceito para o
Contrato de Gestão, segundo Meirelles (apud BRASIL, 2007, p.13) seria “um acordo de
Direito Público”.
Segundo o mesmo autor tem por finalidade básica, possibilitar a Administração
adsorver metas e prazos de execução a serem cumpridos pela entidade privada ou pelo ente da
administração indireta, permitindo melhor controle de resultados.
De acordo com Di Pietro (apud BRASIL, 2007, p. 14) este é “utilizado como
forma de ajuste entre a Administração Pública Direta e Entidades da Administração Indireta
ou entidades privadas que exercem atividades paralelas às ações do Estado”.
Conforme Brasil (2003, p. 5):
Considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada.
Este tipo de contrato é estabelecido por tempo determinado, ficando a entidade
sujeita ao controle de resultado para verificação do cumprimento das metas estabelecidas.
Pela Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998, “o contrato de gestão está previsto, como
instrumento para constituir um vínculo jurídico entre organizações sociais e a Administração
Pública” (BRASIL, 2007, p. 14).
23
2.2.4 Contrato administrativo
Contrato administrativo, segundo Meirelles (2008) é o amoldamento que a
Administração Pública, firma com outra entidade administrativa para o alcance dos objetivos
de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria administração.
Este possui uma característica que lhe é específica à exigência de uma licitação
prévia, que só será dispensável ou inexigível nos casos expressamente previstos em lei.
2.2.5 Plano operativo
Pode ser empregado pelo gestor para diagnosticar a capacidade instalada,
organizar o sistema de saúde demonstrando a real necessidade de contratação de serviços para
fins de complementação de rede.
Segundo Brasil (2007) o Plano Operativo é uma ferramenta que possibilita
apresentar ações, serviços, atividades, metas quantitativas e qualitativas e indicadores a serem
pactuados entre gestores e prestadores de serviços de saúde. Neste deverá constar à
caracterização da instituição, sua missão na rede, sua capacidade e utilização, a definição de
oferta e fluxo de serviços.
Conforme Brasil, (2003, p. 12), esta pactuação ocorre através da “Programação
Pactuada e Integrada (PPI), estabelecida entre os municípios e coordenada pelo gestor
estadual.”
Será a ferramenta que norteará a quantidade, a qualidade e os tipos de serviços a
serem contratados, bem como a localização dos mesmos e os fluxos de referência e de contra-
referência entre os municípios e entre esses e o estado.
2.3 Cláusulas necessárias e requisitos contratuais
Conforme a Lei n° 8.666/93 existem regras para contratação de serviços no
âmbito da administração pública, e estas são definidas por algumas cláusulas essenciais
24
relativas ao objeto e seus elementos, ao regime de execução, ao preço e as condições de
pagamento, à vigência do contrato, ao reajuste dos preços (se houver), entre outras.
Segundo Brasil (2003, p.34) o artigo 55 da Lei nº 8.666/93, faze-se necessário que
os contratos firmados entre os gestores públicos da saúde e os prestadores de serviços sem
exceção, contenham as seguintes cláusulas:
a. objeto: conterá as especificações, inclusive quanto à quantidade a ser contratada, de forma clara e sucinta; b. regime de execução dos serviços: discriminando, por exemplo, a espécie de internação, incluindo UTI, a assistência exigida, o tipo de acomodação das consultas, dos exames, das terapias, dos casos de urgência e emergência, das internações eletivas, e outras situações pertinentes aos serviços contratados, os critérios de avaliação e controle, a gratuidade dos serviços, a proibição de cobrança de valores complementares, dos acréscimos e/ou supressões de serviços contratados até os limites fixados em lei; c. previsão do preço e suas condições de pagamento, os critérios desse pagamento, a data base e a periodicidade do reajuste de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento; d. previsão dos prazos de início e final da prestação de serviços; e. crédito pelo qual correrá a despesa, com a sua classificação funcionalprogramática e da categoria econômica; f. previsão das obrigações e das responsabilidades das partes, as penalidades cabíveis e os valores de multas; g. casos de rescisão; h. reconhecimento dos direitos da Administração, em caso de rescisão administrativa (no caso de inexecução total ou parcial do contrato); i. vinculação ao Edital de Chamada Pública; j. legislação aplicável à execução do contrato, especialmente aos casos omissos; k. obrigação do contratado de manter, durante toda execução do contrato, em compatibilidade com as obrigações por ele assumidas, todas as condições de habilitação e qualificação exigidas na Chamada Pública.
Ainda traz que as cláusulas obrigatórias devem prever:
1) A obrigatoriedade de o prestador manter cadastro dos usuários, assim como prontuários que permitam o acompanhamento, o controle e a supervisão dos serviços; 2) O compromisso de o órgão ou entidade executora apresentar, na periodicidade ajustada, relatórios de atendimento e outros documentos comprobatórios da execução dos serviços efetivamente prestados ou colocados à disposição; 3) Que em internações de crianças, adolescentes e pessoas com mais de 60 anos, será assegurada a presença de acompanhante, em tempo integral, podendo a contratada acrescer à conta hospitalar as diárias do acompanhante, correspondentes a alojamento e alimentação conforme portarias do Ministério da Saúde; 4) Permitir, respeitada a rotina do serviço, visita diária a pacientes do SUS internados, por período mínimo de duas (duas) horas; 5) A possibilidade de atualização dos valores por ato da Administração ou por atualização dos valores da Tabela SUS; 6) A obrigatoriedade de o órgão ou entidade executora manter registros contábeis específicos, para fins de acompanhamento e avaliação dos recursos obtidos com o programa; 7) A possibilidade de rescisão ou denúncia quando os serviços não forem executados de acordo com o contrato
25
ou convênio, no caso de descumprimento de qualquer das cláusulas pactuadas; 8) Os valores das multas (p. 35).
Ainda conforme Brasil (2003), os contratos e convênios de prestação de serviços
de assistência à saúde, realizados com entidades filantrópicas, privadas sem fins lucrativos,
com fins lucrativos e organizações sociais, o Estado e o Município deverão instituir além das
cláusulas que trata a legislação pertinente, outras decorrentes da especificidade das ações de
assistência à saúde considerando sua relevância pública e as políticas e diretrizes do
Ministério da Saúde. Estas cláusulas que estão elencadas e definidas na Portaria GM nº 3.277,
de 22 de dezembro de 2006, são fundamentais e obrigatórias, portanto os contratos com
prestadores de assistência a saúde deverão ter as seguintes cláusulas:
• Os estabelecimentos contratados deverão estar com o cadastro atualizado no Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde – CNES. • Os estabelecimentos contratados serão submetidos à avaliações sistemáticas de acordo com o Programa Nacional de Avaliação de Serviços de Saúde – PNASS, • Os serviços contratados deverão estar submetidos à política de Regulação do seu gestor; • O contratado deverá entregar ao usuário ou responsável, no ato da saída do atendimento, documento com o histórico do atendimento prestado ou resumo da alta, onde conste, também, a informação da gratuidade do atendimento; • Obrigação de apresentação de relatórios de atividades sempre que solicitado pelo gestor; • Os serviços contratados e conveniados deverão garantir aos trabalhadores vínculo empregatício que assegure todos os direitos trabalhistas, sociais e previdenciários. • Será garantido o acesso dos conselhos de saúde aos serviços contratados no exercício de seu poder de fiscalização; • Os serviços contratados deverão garantir aos usuários do SUS: redução das filas e o tempo de espera para atendimento; acesso com atendimento acolhedor e resolutivo baseado em critérios de risco; nome dos profissionais que cuidam de sua saúde e são responsáveis por eles; acesso às informações; presença de acompanhante; bem como os demais direitos dos usuários do SUS. • Para efeito da remuneração os serviços contratados deverão ter como referencia a Tabela de Procedimentos SUS; • Em conformidade ao art. 26, §2º da Lei 8080/90, os serviços contratados submeter-se-ão às normas emanadas pelo Sistema Único de Saúde (p. 36).
2.3.1 Política Nacional de Humanização
Segundo Brasil (2003) ao tentar exprimir os princípios do SUS, na tentativa de
gerenciar os diferentes sujeitos da rede de saúde, estabelecer trabalhos comprometidos com a
26
dupla tarefa de promoção à saúde e produção de sujeitos, oferecendo um eixo articulador das
práticas em saúde, dá-se início a uma política transversal que usurpa as diferentes ações e
instâncias gestoras do SUS.
Conforme Brasil (2007, p. 40) a Humanização do SUS se operacionaliza através
da troca e a construção de saberes, com o trabalho em rede contanto com equipes
multiprofissionais, utilizando-se da identificação das necessidades, desejos e interesses dos
diferentes sujeitos do campo da saúde. E ainda cita que há:
O pacto entre os diferentes níveis de gestão do SUS (federal, estadual e municipal), entre as diferentes instâncias de efetivação das políticas públicas de saúde (instâncias da gestão e da atenção), assim como entre gestores, trabalhadores e usuários desta rede; O resgate dos fundamentos básicos que norteiam as práticas de saúde no SUS, reconhecendo os gestores, trabalhadores e usuários como sujeitos ativos e protagonistas das ações de saúde; Construção de redes solidárias e interativas, participativas e protagonistas do SUS.
2.4 A Lei e a qualidade dos materiais licitados
Reiteradamente se tem propalado que a Lei de Licitações obriga a Administração a comprar produtos de baixa qualidade, face ter estabelecido a regra geral da aquisição pelo menor preço. Esse equívoco tem por causa três diferentes fatores, quais sejam a ausência de treinamento, o equívoco de que comprar pelo menor preço obriga a aceitar qualquer produto e a errada compreensão de decisões dos órgãos do controle (FERNANDES, 2000, p.1).
No entanto, com leitura aprofundada da Legislação, verifica-se que há a
possibilidade jurídica da indicação e exclusão de marcas, podendo exigir-se amostras de
produtos, indicação de características definidoras de qualidade do mesmo, dentre outros que
permitem que a Lei de Licitações seja cumprida permitindo que o processo licitatório seja
realizado com qualidade.
Alguns pontos devem ser observados quanto a Lei e serão descritos a seguir
conforme Fernandes (2000).
2.4.1 Qualificação técnica
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Atualmente não cabe idealizar que servidores encarregados em decretar o
cumprimento de uma legislação complexa, agregados que não possuam domínio do assunto.
Assim, conforme Fernandes (2000, p.1), “merecem destaque decisões dos
Tribunais de Contas que vêm determinando o treinamento dos servidores da Administração
quando evidente o erro, sem má-fé, por simples desconhecimento das normas em vigor”.
2.4.2 Menor preço x baixo custo
A Lei no 8.666/93 conforme Brasil (2003) aponta como vetores da atuação
administrativa a possibilidade de indicar a qualidade do produto. A Administração tem o
dever de indicar o objeto pretendido na licitação, inclusive com as características necessárias
à qualidade satisfatória, excluindo a restrição injustificada, porque afeta o princípio basilar da
licitação, qual seja a isonomia entre os interessados.
De acordo com Fernandes (2000, p. 3),
- no caso de serviços, a qualidade pode ser licitamente indicada no projeto básico, ao definir, com precisão, o objeto pretendido pela Administração, desde que justificada à luz do interesse público. O conceito de projeto básico está no art. 6º, inc. IX; a obrigatoriedade de sua elaboração antes da licitação é exigida no art. 7º, § 2º, inc. I; a obrigatoriedade de publicar o projeto básico junto com o edital está no art. 40, § 2º, inc. I, todos os dispositivos da Lei nº 8.666/93; - a qualidade do trabalho executado deve ser aferida em cada etapa, como providência indispensável ao início da etapa seguinte, nos termos do art. 7º, §1º, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade do produto, a indicação de marcas ou características exclusivas ou sem similaridade é expressamente admitida, quando for tecnicamente justificável, por exceção à regra geral, conforme art. 7º, §5º, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade é um dos requisitos na elaboração de projetos, expressamente traduzida em durabilidade, facilidade na execução, conservação e operação, funcionalidade, adequação ao interesse público e segurança, nos termos do art. 12, incs. I, II e V, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade na fiscalização, supervisão ou gerenciamento de obras e serviços foi objeto de preocupação do legislador quando autorizou a realização de concurso para assistência do executor do contrato, conforme art. 13, inc. IV, c/c 67, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade de uma compra é garantida quando o legislador exige "a adequada caracterização do objeto", na dicção do art. 14, da Lei nº 8.666/93;
28
- a qualidade foi traduzida pelas expressões "compatibilidade de especificação técnica e de desempenho", estabelecida no art. 15, inc. I, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade também é assegurada quando o legislador exige "a especificação completa do bem ", no art. 15, § 7º, inc. I, da Lei nº 8.666/93; - a manutenção da qualidade foi objeto de expressa disposição, quando foi determinado que se observassem as condições de guarda e armazenamento que não permitissem a deterioração do material, na redação do art. 15, § 7º, inc. III, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade dos bens adquiridos foi objeto de preocupação, no momento do recebimento, quando o legislador instituiu a comissão de recebimento nos termos do art. 15, § 8º, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade foi assegurada também quando se permite exigir do licitante a qualificação técnica para execução do objeto, no art. 30, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade na execução do objeto também foi assegurada com a possibilidade de a Administração indicar a relação de máquinas, equipamentos e pessoal técnico considerados essenciais para o cumprimento da obrigação, na forma do art. 30, § 6º, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade foi traduzida como a possibilidade de exigir dos licitantes a metodologia da execução, que pode ser avaliada pela Administração, na fase da habilitação, nos termos do art. 30, § 8º, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade na execução de determinado objeto deve ser anotada no registro cadastral, para referência nas futuras contratações, na forma do art. 36, § 2º, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade exigida no edital, se desatendida na proposta do licitante, implica a desclassificação desta, pelo que se depreende do art. 43, inc. IV, c/c 48, inc. I, da Lei nº 8.666/93; - a verificação da qualidade do objeto pode ser motivo de diligência da comissão de licitação, na forma do art. 43, § 3º, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade pode ser licitamente indicada, quando aferível por critérios objetivos e respeito ao princípio da igualdade, nos termos do art. 44, § 1º, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade do objeto pretendido pode vir até a justificar a utilização de outro tipo de licitação, como "técnica e preço" ou "melhor técnica", como dispõe o art. 4, § 1º, e 46, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade na execução do objeto é garantida pelo dever da Administração de designar "especialmente" para cada caso um fiscal ou executor, necessariamente entre os agentes da Administração, na forma do art. 67, da Lei nº 8.666/93; - a qualidade, no recebimento do objeto, foi assegurada pelos procedimentos específicos do art. 73, da Lei nº 8.666/93;
2.4.3 A legalidade jurídica de indicar marcas
De acordo com Fernandes (2000, p.4):
A insegurança para definir ostensivamente uma marca é por isso mesmo compreensível, mas não pode inibir a ação do agente público, quando essa
29
for a alternativa mais adequada para alcançar com eficiência e eficácia a satisfação do interesse público.
A referida Lei traz: “art. 15 §7º, inciso I, e no art. 25, inciso I, veda-se a indicação
de marca, e, no art. 7º, § 5º, admite-se, em caráter excepcional, em duas hipóteses.” Assim,
enquanto uma trata de acaso tecnicamente justificável a outra quando se tiver em conta a
execução por administração contratada, regime de execução vetado na sanção da Lei.
Conforme Fernandes (2000) a justificativa para a indicação de marca deverá,
amparar-se em motivos de ordem técnica e que tenham um fundamento científico.
Segundo o mesmo autor (p. 5) a especificação do conhecimento humano e a
existência de profissões regulamentadas por diplomas legais, são fatores que recomendam que
“a justificativa técnica deverá preencher os rigores da lei, devendo ser documentada, quando
se tratar de área de ciência autônoma, mediante laudo pericial circunstanciado.”
Seguindo linha deste autor (p. 6), o mesmo cita que:
...o rigor recomendado para a justificativa resultará em proveito do agente que o adota, na medida em que tornará transparente a motivação do ato e reforçará a fundamentação da decisão. Ademais, nessa seara é imperioso que a demonstração das razões do convencimento fiquem documentadas porque está se afastando da órbita princípio da isonomia, fundamental em sede de licitações; e) o laudo pericial deve fazer parte integrante do processo que declara a inexigibilidade, ou ficar junto do edital original quando for o caso de realização do processo licitatório; f) se o parecer técnico indicar ser necessário adotar determinada marca, deverá a Administração indicá-la ou apresentar as respectivas características exclusivas daquela determinada marca? A resposta deverá levar em consideração o fato concreto, mais, em princípio, parece mais razoável que sejam indicadas as características que levaram à designação da marca, fazendo alusão à mesma, seja entre parênteses, seja anunciando as características e anunciando a marca seguida da expressão ou similar. Tal recomendação tem por fundamento o fato de que, não raro, os meios técnicos são surpreendidos com um produto novo que apresenta características similares e, às vezes, melhores do que o já conhecido. Contudo, se mesmo existindo outra similar, a Administração só se satisfizer com a marca, essa deverá ser expressamente indicada, ao invés das características exclusivas, posto que não deve o Administrador praticar ato simulado; g) a mera indicação de marca pode ou não levar à inexigibilidade de licitação. Haverá inexigibilidade se, na localidade, só houver um fornecedor daquele produto e, do contrário, será a mesma obrigatória.
A questão da indicação da marca pode ser melhor equacionada no sistema de
registro de preços devido à necessidade de não ocorrer em relação a todos os produtos.
30
Conforme Fernandes (2000, p.8), “para as compras de maior vulto, feitas por exemplo por um
laboratório ou hospital caberá, a critério do órgão promotor da licitação, optar pela pré-
qualificação dos produtos”.
2.4.4 A legalidade jurídica da exigência de amostras de produtos e a exclusão de marcas
Para Fernandes (2000), na licitação, “a regra é o julgamento objetivo, e a pré-
qualificação, nos moldes em que o TCU apreciou, continua sendo objetiva; há chamamento
público, exame de produtos com justificativas, definição do objeto; só depois há a licitação
propriamente dita”.
Cumpre afirmar que o exame dos produtos deve ser feito por profissionais
qualificados com o conhecimento e habilitação técnica exigida.
Quanto a amostra do produto vale ressaltar que a mesma não pode ser exigida
como condição de habilitação do licitante, pois nessa fase são aferidas, em princípio, as
condições do licitante e não do objeto que oferece. Contudo a essa exigência encontra arrimo
jurídico na primeira parte do art. 43, inc. IV, da Lei no 8.666/93, quando determina que:
A Comissão de Licitação deverá, na fase de julgamento da proposta, ‘verificar a conformidade de cada proposta com os requisitos estabelecidos no edital’. Esse é o momento jurídico mais adequado para a Comissão verificar se o produto que o agente pretende oferecer é efetivamente o pretendido pela Administração;
Para Fernandes (2000), depois de avaliada a amostra, a mesma deve ser arquivada
pela Administração para confronto de sua qualidade com os produtos entregues
posteriormente.
31
3. DISCUSSÃO E ANÁLISE DAS ENTREVISTAS
Para o desenvolvimento deste trabalho, foram realizadas visitas técnicas conforme
descrito na metodologia. A seguir serão mostrados, portanto, os resultados obtidos discutindo-
os, com base em uma análise à luz do referencial teórico. As falas dos participantes que
representaram as instituições serão representadas por letras seguidas de números sendo I1, I2
e I3 visando sigilo dos nomes.
Os temas abordados foram os seguintes: como são efetuadas as compras de artigos
médico-hospitalares, equipamentos e outros serviços, para manter a qualidade dos mesmos e
existe alguma comissão técnica para avaliação destes objetos a serem adquiridos. Os temas
foram aplicados de maneira informal, não sendo utilizado nenhum formulário para tal.
Conforme I1, na instituição privada conveniado ao Sistema Único de Saúde as
compras de materiais, equipamentos e serviços não seguem o sistema de licitação, ou seja, são
dispensadas por ser de caráter privado, não necessitando adotar os procedimentos da gestão
pública.
Na instituição de caráter exclusivamente público, segundo I2, as compras seguem
o processo legal de administração pública. As aquisições em geral são realizadas através de
licitação, independente do tipo desta, conforme os rigores da lei.
Como visto no segundo capítulo deste, aproximadamente desde 1922, as ditas
“leis públicas” já objetivavam regular as compras do Ministério do Comércio e obras
Públicas, e sofreram fundamentais modificações no direito brasileiro, até ser regulamentada
pela lei nº. 8.666 de 21/06/1993 (com alterações pela lei nº. 8.883 de 08/06/1994 e 10.520 de
2002). Pela mesma lei, através do art. 37 a licitação é uma obrigatoriedade constitucional
indispensável para toda Administração Pública, de acordo com o parágrafo XXI da
Constituição Federal/88.
A terceira instituição também de caráter público, exclusivo, as compras são
realizadas através do processo licitarório, porém exigindo que ocorra através de chamada
pública.
32
Os gestores públicos não têm a autonomia para efetivar contratações ou compras,
mesmo tendo a opção pela inexigibilidade de licitação. Desta forma deve ser efetivado um
processo público para a contratação dos serviços de saúde, independente da modalidade
optada.
No caso desta última instituição, foi lhe conferida a autonomia de optar por uma
modalidade de compras e a mesma optou pela chamada pública. Para tanto, o gestor deve
definir e publicar a Tabela de preços que ele praticará, publicando em Diário Oficial um
Edital de Chamada Pública. Neste, o gestor informa todos os prestadores privados
cadastrados da base de dados do processo licitatório em sua base territorial do seu interesse
em contratação, com base nas necessidades complementares de sua rede, pelos preços da
Tabela SUS estabelecida localmente pelo gestor.
Segundo o gestor desta instituição (I3), esta medida foi uma forma de facilitar a
manutenção da aquisição de artigos com boa qualidade, uma vez que juntamente a chamada
pública é exigida a pré-qualificação com amostragem dos materiais/equipamentos e serviços
para prévia avaliação e parecer técnico.
Já o gestor I2 afirma que
Devido ao fato de haver inúmeras reclamações por parte dos servidores lotados nas instituições de saúde, referente à qualidade dos produtos médico-hospitalares, equipamentos e serviços prestados ao setor público, o departamento de compras, adotou em alguns casos cabíveis, a Chamada Pública, onde os fornecedores interessados dispõem de amostras para que possam ser testados. Após análise comparativa com a especificação técnica enviada e testes realizados com estes artigos pelos Serviços de Pronto Atendimento Continuado I e II, e pelo Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU – 192), os profissionais médicos e enfermeiros dos referidos serviços, procedem com parecer favorável ou não, excluindo os que não atendem as necessidade e as especificações.
Quanto à existência de Comissão Técnica para avaliação de produtos e serviços a
instituição I1 cita trabalhar com uma equipe interdisciplinar. Segundo o gestor a mesma está
composta por “médico cirurgião, enfermeira intensivista, fisioterapeuta, nutricionista,
farmacêutico e administradores.” Afirma ainda que:
[...] esta comissão através de solicitação, recebe amostras dos produtos dos fornecedores interessados, e após teste dos mesmos, procede com parecer técnico, favorável ou não, o encaminhamento para compra, desde que observado juntamente ao menor preço, a qualidade técnica do produto, que venha atender todas as especificações exigidas.
33
Outra medida adotada pela instituição I3 foi a composição de uma comissão
técnica, conforme mencionado pelo gestor da I3:
[...] as aquisições são feitas por uma equipe técnica por meio do setor jurídico, através de Assessoramento Jurídico, onde a padronização, compra, avaliação e parecer técnico, são realizados e acompanhados por esta equipe, a qual está composta por médico cirurgião, anestesista, enfermeira, fisioterapeuta, farmacêutico-bioquímico, nutricionista, advogado e o próprio administrador da unidade. [...]. Em contato com membros da equipe técnica e relatos do próprio Diretor Administrativo, relatam que com a implantação deste serviço (mais ou menos três anos) a instituição teve ganhos significativos, melhorando a qualidade dos produtos e serviços adquiridos, maior satisfação dos servidores que atuam na assistência aos usuários e principalmente uma otimização dos serviços prestados, resultando na eficácia e segurança da clientela atendida.
Quanto à melhora na qualidade dos artigos adquiridos, produtos ou serviços,
observou-se que com as medidas houve melhora quanto à característica dos produtos
adquiridos e consequentemente da assistência prestada, reduzindo também custos pelo gasto
desnecessário com materiais de má qualidade.
Entretanto, na instituição representada por I2 ainda há a necessidade de instituir-se
formalmente uma Comissão Técnica para padronização, avaliação e parecer destes produtos e
serviços a serem adquiridos.
Após conversa com parte da equipe do setor responsável pelas aquisições,
percebe-se que o setor de compras geral não demonstra interesse em instituir um sistema de
parecer técnico, provavelmente por desconhecer as especificidades de cada serviço,
procedimento e/ou técnicas desempenhadas, principalmente no setor da saúde, alegando que a
descrição técnica fornecida é o suficiente para tal aquisição.
Acredita-se que o processo de aquisição exige qualificação e conhecimento,
envolvendo várias etapas e estudos prévios à compra, muitas vezes não realizados seja por
desconhecimento seja por falta de preparo, sobretudo em instituições de saúde de países em
desenvolvimento (LUCATELLI et al, 2003, p.3).
3.1 Proposta de composição da Comissão para Avaliação Técnica de Artigos Médico-
hospitalares
34
Com base nas fundamentações teóricas e nos dados coletados nas instituições
visitadas, verificou-se a necessidade de composição de uma comissão técnica a ser implantada
primeiramente em caráter piloto num hospital público, o Hospital Universitário do Oeste do
Paraná.
3.1.1 Ações e Etapas de Implementação
Inicialmente se deve encaminhar a proposta para a apreciação e aprovação da
direção administrativa da referida instituição por parte de sua diretoria.
Posterior ao aceite pela diretoria do hospital, passa-se a nomear os membros que
farão parte desta comissão, devendo necessariamente haver a nomeação de pelo menos um
(01) profissional de cada categoria que estejam engajados na assistência direta ao usuário e
apresentem conhecimento técnico, sendo estas:
a) Médico;
b) Enfermeiro;
c) Fisioterapeuta;
d) Farmacêutico;
e) Bioquímico;
f) Nutricionista;
g) Administrador e
h) Assessor Jurídico.
3.1.2 Competências e Atribuições
São competências e atribuições essenciais da Comissão as seguintes:
a) elaborar a descrição técnica dos produtos solicitados;
b) definir critérios técnicos de avaliação da qualidade do material a ser testado;
c) avaliar tecnicamente os produtos para realização de procedimentos,
normatizando os produtos a serem utilizados bem como o seu parecer técnico;
d) acompanhar e assessorar os demais profissionais quando utilizados os artigos
em teste, favorecendo o preenchimento de impresso próprio;
35
e) elaborar instrumento para Parecer Técnico a ser repassado após análise do
artigo às demais instâncias, como por exemplo setor de compras, que venha aprovar ou
reprovar determinado produto;
f) ser espaço interinstitucional agregando conhecimentos e meios materiais que
permitam abarcar a dimensão qualitativa e quantitativa das demandas de educação técnica
para reconhecimento de materiais, potencializando as capacidades e respondendo ao conjunto
de demandas inerentes a um sistema organizado de atenção;
g) estimular a criação de equipes multiplicadoras em cada setor, que possam
implementar a habilidade de avaliação criteriosa dos artigos recebidos para teste;
h) facilitar e promover a implantação de ações sistematizadas, através de
atualizações gerando economia de recursos e benefícios significativos para os pacientes e
instituição;
i) estabelecer padrões mínimos dos descritores para qualificação na aquisição dos
artigos médico-hospitalares, visando melhor assistência direta aos pacientes;
j) atualizar continuamente os profissionais de saúde envolvidos assistência direta e
indireta ao paciente;
l) propor e colaborar com a Diretoria do Hospital no desenvolvimento de
trabalhos técnicos científicos relacionados com o tema;
m) elaborar e divulgar regularmente treinamentos, capacitações e atividades de
ensino, bem como ministrar os mesmos conforme cronograma pré-estabelecido;
n) elaborar regimento interno para esta comissão;
o) participar de jornadas, congressos, seminários, fóruns, cursos de capacitação,
aperfeiçoamento, visitas técnicas e eventos em geral relacionados ao tema;
p) participar das reuniões ordinárias e extraordinárias da comissão;
q) cumprir e fazer cumprir as atribuições e competências desta por parte de todos
os integrantes e instituição;
r) receber e conferir os produtos licitados.
3.1.3 Instalações para Comissão
A equipe que compõe a referida comissão deve contar com local próprio, com
estrutura mínima para que se possa desenvolver o trabalho de forma regular e que neste
36
mesmo ambiente possam ser realizadas as reuniões ordinárias e extraordinárias, avaliação
mínima dos artigos médico-hospitalares a serem repassados para teste, elaboração dos
descritivos, entre outras atividades. Para isso faz-se necessária a aquisição ou remanejamento
dos seguintes mobiliários e equipamentos:
a) Mesa para computador, com espaço para impressora multifuncional e cadeira
giratória;
b) Mesa com cadeiras para reunião para 16 (dezesseis) lugares;
c) Computador completo que possibilite uso de internet;
d) Impressora multifuncional;
e) Telefone sem fio com ramal próprio;
f) Bebedouro;
g) Armário estilo de escritório 02 (duas) portas.
37
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES
Com este trabalho foi possível confirmar, através do referencial bibliográfico,
juntamente com as entrevistas informais realizadas durante as visitas técnicas, que faz-se
necessária a implantação de uma comissão para avaliação dos produtos médico-hospitalares,
bem como a elaboração de um instrumento para parecer técnico, que facilite a aquisição de
produtos de melhor qualidade. Contudo, sabe-se que diversas dificuldades são encontradas
devido à aquisição de materiais de qualidade inferior à necessidade, e em algumas situações
são inutilizados por este motivo.
Após fundamentar teoricamente o processo de licitação, do sistema de contratos e
compras de serviços e produtos pelo setor público, investigar as formas de compra utilizadas
por organizações similares para evitar a aquisição de produtos médico-hospitalares de má
qualidade, verifica-se que das 03 (três) instituições envolvidas, apenas a de caráter particular,
conveniada ao SUS, foge aos rigores da lei, devido a características próprias, as outras atuam
de forma muito similar.
A Lei nº 8.666/93, apesar de apresentar algumas lacunas, proporciona diversos
atributos prevenindo e desestimulando ações danosas para as instituições de Administração
Pública. Após esta lei, outras leis e emendas foram surgindo e alterando alguns artigos e
incisos, estabelecendo novas normas tanto a Administração direta quanto indireta.
Neste contexto vale ressaltar que estas alterações e atualizações visavam garantir
maior qualidade na atividade pública e na prestação de serviços. Assim, a Regulação vem
sendo estruturada, de maneira a inscrevê-la numa Política de Saúde condizente com os
princípios do Sistema Único de Saúde, viabilizando o acesso oportuno, com atenção integral,
de qualidade, universalizado, buscando por direitos sociais.
Contudo apenas a partir de 2002, o Ministério da Saúde começou a disseminar
estes conceitos e as práticas da regulação, considerando que a regulação estatal na saúde é
apenas o ato de regulamentar e elaborar as regras, ou, ações mediatas que se interpõem entre
as necessidades dos usuários e seu acesso aos serviços de saúde.
Neste sentido, ligada às prerrogativas da cidadania, proporcionando à todos a
oportunidade de participar das decisões administrativas, desde que foi criado o processo
licitatório, é que esta regulamentação vem adequar tais modificações.
38
A partir deste trabalho fica a proposta de composição de uma comissão de
avaliação prévia para aquisição de artigos e serviços médico-hospitalares para os serviços do
setor público do Estado do Paraná que conduzam a uma maior eficácia e eficiência
estabelecendo uma rotina de procedimentos para a contratação destes, bem como a instituição
de Comissões Técnicas compostas por profissionais qualificados responsáveis pelos
artigos/equipamentos médico-hospitalares de sua competência.
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5. REFERÊNCIAIS
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40
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![PRA - Portefólio Reflexivo Aprendizagens [RVCC]](https://static.fdocumentos.tips/doc/165x107/5572652cd8b42a761d8b502b/pra-portefolio-reflexivo-aprendizagens-rvcc.jpg)
