UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS Instituto de...

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

Instituto de Geociências

ANGELO JOSÉ RODRIGUES LIMA

AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

NA PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA DE MONITORAMENTO DA

GOVERNANÇA DAS ÁGUAS

CAMPINAS

2018

ANGELO JOSÉ RODRIGUES LIMA

AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

NA PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA DE MONITORAMENTO DA


TESE APRESENTADA AO INSTITUTO DE

GEOCIÊNCIAS DA UNIVERSIDADE ESTADUAL DE

CAMPINAS PARA OBTENÇÃO DO TÍTULO DE DOUTOR

EM GEOGRAFIA NA ÁREA DE ANÁLISE AMBIENTAL E

DINÂMICA TERRITORIAL.

ORIENTADOR: PROF. DR. JONAS TEIXEIRA NERY

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA

TESE DEFENDIDA PELO ALUNO ANGELO JOSÉ RODRIGUES

LIMA E ORIENTADO PELO PROF. DR. JONAS TEIXEIRA

NERY

CAMPINAS

2018

Agência(s) de fomento e nº(s) de processo(s): Não se aplica.ORCID: https://orcid.org/0000-0003-1488-361X

Ficha catalográficaUniversidade Estadual de CampinasBiblioteca do Instituto de Geociências

Marta dos Santos - CRB 8/5892

Lima, Angelo José Rodrigues, 1959- L628p LimAs percepções de diferentes atores da gestão de recursos hídricos na

proposta de construção de um sistema de monitoramento da governança daságuas / Angelo José Rodrigues Lima. – Campinas, SP : [s.n.], 2018.

LimOrientador: Jonas Teixeira Nery. LimTese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de

Geociências.

Lim1. Governança. 2. Gestão de recursos hídricos. 3. Bacias hidrográficas. 4.

Monitoramento. 5. Indicadores. I. Nery, Jonas Teixeira, 1952-. II. UniversidadeEstadual de Campinas. Instituto de Geociências. III. Título.

Informações para Biblioteca Digital

Título em outro idioma: The perceptions of different actors of water resourcesmanagement in the proposal to construct a water governance monitoring systemPalavras-chave em inglês:GovernanceWater resources managementWatershedsMonitoringIndicatorsÁrea de concentração: Análise Ambiental e Dinâmica TerritorialTitulação: Doutor em GeografiaBanca examinadora:Jonas Teixeira Nery [Orientador]Raul Reis AmorimAna Maria Heuminski de AvilaMarcos Aurelio Vasconcelos de FreitasMarcos Bernardino de CarvalhoData de defesa: 01-03-2018Programa de Pós-Graduação: Geografia

Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS

AUTOR: Angelo José Rodrigues Lima

AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES ATORES DA GESTÃO DE RECURSOS

HÍDRICOS NA PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA DE

MONITORAMENTO DA GOVERNANÇA DAS ÁGUAS

ORIENTADOR: Prof. Dr. Jonas Teixeira Nery

Aprovado em: 01 / 03 / 2018

EXAMINADORES:

Prof. Dr. Jonas Teixeira Nery - Presidente

Prof. Dr. Marcos Aurelio Vasconcelos de Freitas

Prof. Dr. Raul Reis Amorim

Prof. Dr. Marcos Bernardino de Carvalho

Profa. Dra. Ana Maria Heuminski de Avila

A Ata de Defesa assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no

processo de vida acadêmica do aluno.

Campinas, 01 de março de 2018.

DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho aos meus pais, Alfredo de Oliveira Lima (in memorian) e

Therezinha Rodrigues de Oliveira Lima (in memoriam); à minha esposa Marinês Carneiro de

Almeida; às minhas filhas Ana Maria Roland Rodrigues Lima e Helena Roland Rodrigues

Lima; ao meu filho Francisco de Almeida Lima; ao neto Davi; à minha enteada Isabela Ito; à

amiga Elizabeth Maldonado Roland; aos meus irmãos Antenilson Franklin Rodrigues Lima,

Alexandre Lincoln Rodrigues Lima e Aguinaldo Rodrigues Lima. Por último quero dedicar a

todos que me acompanharam nesta trajetória de vida, não somente na vida profissional, mas

também em todos os momentos de minha vida social e política, finalmente dedico ao povo

brasileiro.

AGRADECIMENTO

Agradeço a todos que acreditaram nos meus sonhos e em especial às instituições que

colaboraram para que esta pesquisa se realizasse: WWF-Brasil, Observatório da Governança

das Águas (em construção), Fundação Getúlio Vargas, Agência Nacional de Águas (ANA),

Itaipu Binacional, Fórum Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas, O Nosso Vale! A

Nossa Vida.

Agradeço aos colegas e amigos (as) do WWF-Brasil; Samuel Barreto, que abriu as

portas para o tema da governança e ao Glauco Kimura de Freitas, que compreendeu e também

manteve esta discussão. Aos amigos, Gadelha Neto, Michel Santos, Fernando Caminatti,

Tatiane Oliveira, Josiane Oliveira, Therezinha (in memoriam), Ivens Teixeira Domingues,

Michael Becker.

Agradeço também ao grande amigo Marco Aurélio Rodrigues, que me ajudou muito na

escolha da UNICAMP, especialmente a Geografia para realizar esta pesquisa.

Aproveito para agradecer à Geografia pela acolhida de um biólogo. Lamento não ter

tido a oportunidade de aproveitar ainda mais o mundo acadêmico, pois foi desafiante trabalhar

e ao mesmo tempo escrever este trabalho.

Agradeço muito especialmente ao meu orientador, Professor Dr. Jonas Teixeira Nery,

que sempre me estimulou a continuar e sempre preocupado com o término de meu prazo.

Como esquecer de agradecer alguns amigos que durante um bom tempo estiveram

presentes em minha vida e por isso agradeço aos amigos e amigas como Luiz Carlos Sérvulo

de Aquino, Flávio Antônio Simões, Edilson de Paula Andrade, Cláudio Serrichio, Virgínia

Arbex, Vera Lúcia Teixeira, Elio Gouveia (in memoriam); Ninon Machado de Leme Franco

(in memorian), Mauri Pereira, Rosa Mancini, Rosana Garjulli, Fátima Casarin, Andrea

Carestiato, Cacá Pitombeira e Viviane Nabinger.

Agradeço à instituição WWF-Brasil por ter me dado esta oportunidade de pesquisa e de

compreender a importância da governança das águas.

Agradeço imensamente a toda rede de amigos e amigas dos Comitês de Bacias, uma das

principais motivações deste estudo, que é buscar colaborar com o aperfeiçoamento do Sistema

Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, para que ele tenha cada vez mais

resultados.

EPÍGRAFE

“Essa água brilhante que escorre nos riachos não é apenas água, mas o sangue de

nossos antepassados. Se lhes vendermos a terra, vocês devem lembrar-se que ela é sagrada e

devem ensinar as suas crianças que ela é sagrada e que cada reflexo nas águas límpidas dos

lagos fala de acontecimentos e lembranças da vida de meu povo. O murmúrio das águas é a

voz de meus ancestrais.

Os rios são nossos irmãos e saciam nossa sede. Os rios carregam nossas canoas e

alimentam nossas crianças. Se lhes vendermos nossa terra, vocês devem lembrar e ensinar a

seus filhos que os rios são nossos irmãos e seus também. E, portanto, vocês devem dar aos

rios a bondade que dedicariam a qualquer irmão”.

Trecho da resposta do Cacique Seattle escrita em 1854 ao Presidente dos Estados Unidos –

Frank Pierce, relativa à proposta de se comprarem as terras indígenas.

“Quede água? Quede água?

Quede água? Quede água?

Agora é encararmos o destino

E salvarmos o que resta

É aprendermos com o nordestino

Que pra seca se adestra

E termos como guias os indígenas

E determos o desmate

E não agirmos que nem alienígenas

No nosso próprio habitat.

Quede Água?

Quede água Lenine

RESUMO

O presente estudo tem como objetivo principal compreender como os diferentes atores sociais que

participam da gestão de recursos hídricos no Brasil percebem a proposta de construção de um Sistema

de Monitoramento da Governança das Águas. Inicialmente o estudo fez uma revisão sobre o conceito

de governança de forma ampla, onde se procurou diferenciar o que é governabilidade e o que é

governança. Foi feita uma revisão sobre o conceito de governança das águas, para encontrar quais as

definições mais se aproximam do modelo de gestão dos recursos hídricos. No que diz respeito à

Política Nacional de Recursos Hìdricos, também foi feita uma revisão e uma avaliação sobre a mesma,

além disso foi discutida a visão sobre a bacia hidrográfica como unidade de planejamento e outros

aspectos importantes que fazem parte da governança e gestão dos recursos hídricos no Brasil, como o

envolvimento social através dos comitês de bacias. Para atingir o objetivo principal do estudo foi

realizada uma pesquisa com uma série de perguntas que foram analisadas tanto do ponto de vista de

cada segmento, quanto do ponto de vista da análise conjunta das respostas pelos representantes dos

três segmentos. O estudo foi realizado a partir de uma pesquisa incluindo 100 atores da gestão de

recursos hídricos. Foram obtidas respostas sobre a necessidade da construção de um sistema de

monitoramento que poderá ter um papel importante no acompanhamento e monitoramento da

governança das águas, sendo que o instrumento identificado pelos pesquisados foi a criação de um

Observatório das Águas. Ao final foram feitas algumas considerações e recomendações.

Palavras-chave: Governança; Gestão de Recursos Hídricos; Bacias Hidrográficas;

Monitoramento; Indicadores.

ABSTRACT

The present study had as main objective to understand how the different social actors that

participate in the management of water resources in Brazil perceive the proposal of

construction of a System of Monitoring of Water Governance. Initially the study reviewed the

concept of governance in a broad way, where it was sought to differentiate what is

governability and what is governance. A review was done on the concept of water

governance, to find out the definitions of governance of waters that are closest to the water

resources management model. With regard to the National Water Resources Policy, a review

and evaluation was also made, and the view on the river basin as a planning unit and other

important aspects that are part of the governance and management of the resources such as

social involvement through basin committees. To achieve the main objective of the study, a

research was carried out with a series of questions that were analyzed both from the point of

view of each segment and from the point of view of the joint analysis of the answers by the

representatives of the three segments. The study was carried out from a research including

100 actors of water resources management. Responses were obtained on the need to build a

monitoring system that could play an important role in the monitoring and monitoring of

water governance, and the instrument identified by the respondents was the creation of an

Observatory for Waters. At the end some considerations and recommendations were made.

Keywords: Governance; Water Resources Management; Watersheds; Monitoring; Indicators.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1: Distribuição da ÁGUA DOCE no mundo. ............................................................... 24

Figura 2: Distribuição da escassez de água no mundo. ............................................................ 25

Figura 3: Distribuição da Água no Brasil. ................................................................................ 27

Figura 4: Representação dos participantes da pesquisa por estado. ......................................... 35

Figura 5: Mapa da Divisão Hidrográfica do Brasil. ................................................................. 36

Figura 6: Proposta da OCDE sobre a governança multinível. .................................................. 75

Figura 7: Organograma do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. ........ 76

Figura 8: As cinco dimensões para a governança. ................................................................... 83

Figura 9: O ciclo de política da água. ....................................................................................... 85

Figura 10: Evolução das leis estaduais de Recursos Hídricos. ................................................. 95

Figura 11: Situação dos planos de recursos hídricos estaduais em dezembro de 2015. ......... 103

Figura 12: Bacia hidrográfica. ................................................................................................ 109

Figura 13: Exemplo de bacia hidrográfica e sua área urbana, formando o território da bacia.

................................................................................................................................................ 111

Figura 14: Terminologia de Monitoramento e Avaliação. ..................................................... 131

Figura 15: Passos para assegurar os princípios da qualidade. ................................................ 134

Figura 16: As etapas do ciclo PDCA. ..................................................................................... 135

Figura 17: Avaliação da dimensão “instrumentos de gestão”. ............................................... 136

Figura 18: Avaliação da dimensão estado/sociedade. ............................................................ 137

Figura 19: Índice de governança da água na Ásia. ................................................................. 139

Figura 20: Indicadores de governança da água na Ásia, 2009 – Dimensão legal. ................. 140

Figura 21: Indicadores de governança da água na Ásia, 2009- Dimensão administrativa. .... 140

Figura 22: Indicadores de governança da água na Ásia, 2009 – Dimensão política. Fonte:

adaptado de Global Water Partnership Technical Committee (2016). ................................... 141

Figura 23: Indicadores de governança da água na África. ..................................................... 141

Figura 24: Mapa denominado Índice da qualidade da água potável. ..................................... 143

Figura 25: Dados de emissões e indicadores sócio-econômicos e de produção. .................... 156

Figura 26: Abordagem de implementação de um observatório local tipo OAT: etapas e

iterações. ................................................................................................................................. 157

Figura 27: Análise por segmento em relação a participação por estado (Setor privado). ...... 163

Figura 28: Análise por segmento em relação a participação por estado (Poder público). ..... 164

Figura 29: Análise por segmento em relação a participação por estado (Sociedade civil). ... 164

Figura 30: Resposta institucional ou pessoal do entrevistado. ............................................... 165

Figura 31: Princípios que devem guiar o Observatório das Águas, segundo o setor privado.

................................................................................................................................................ 166

Figura 32: Princípios que devem guiar o Observatório das Águas, segundo o poder público.

................................................................................................................................................ 167

Figura 33: Princípios que devem guiar o Observatório das Águas, segundo a sociedade civil.

................................................................................................................................................ 167

Figura 34: Objetivos que o observatório deve alcançar, segundo o Setor privado. ............... 168

Figura 35: Objetivos que o observatório deve alcançar, segundo o setor público. ................ 169

Figura 36: Objetivos o observatório deve alcançar, segundo a sociedade civil. .................... 169

Figura 37: Temas fundamentais que devem ser acompanhados, segundo o setor privado. ... 170

Figura 38: Temas fundamentais que devem ser acompanhados, segundo o poder público. .. 171

Figura 39: Temas fundamentais que devem ser acompanhados, segundo a sociedade civil.. 171

Figura 40: Sugestão de indicadores à serem acompanhados, segundo o setor privado. ......... 172

Figura 41: Sugestão de indicadores à serem acompanhados, segundo o poder público. ....... 172

Figura 42: Sugestão de indicadores à serem acompanhados, segundo a sociedade civil. ...... 173

Figura 43: A importância de criar um ranking para os indicadores. ...................................... 174

Figura 44: A unidade físico-territorial de abrangência do ranking ........................................ 175

Figura 45: A instituição que este ranking abrangeria. ............................................................ 175

Figura 46: Instâncias do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o

Observatório da Água deve acompanhar. ............................................................................... 176

Figura 47: Órgãos Gestores do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e de

Meio Ambiente que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado. .. 177


Meio Ambiente que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o poder público. . 177


Meio Ambiente que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil. 178

Figura 50: Programas Institucionais do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hídricos e outros sistemas que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor

privado. ................................................................................................................................... 179


Hídricos e outros sistemas que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o Poder

Público. ................................................................................................................................... 179


Hídricos e outros sistemas que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo a

sociedade civil. ....................................................................................................................... 180

Figura 53: Instâncias dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o

Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado. ...................................... 181


Observatório da Água deve acompanhar, segundo o poder público. ..................................... 181


Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil. .................................... 182

Figura 56: Programas dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o

Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado. ...................................... 182


Observatório da Água deve acompanhar, segundo o poder público. ..................................... 183


Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil. .................................... 183

Figura 59: Trabalho em rede com outros observatórios. ........................................................ 184

Figura 60: Como deve ser constituído o conselho gestor do AO, segundo o setor privado ... 185

Figura 61: Como deve ser constituído o conselho gestor do AO, segundo o poder público. . 185

Figura 62: Como deve ser constituído o conselho gestor do AO, segundo a sociedade civil.186

Figura 63: Área de abrangência do AO. ................................................................................. 186

Figura 64: Motivação das instituições para participarem do AO, segundo o setor privado. .. 187

Figura 65: Motivação das instituições para participarem do AO, segundo o poder público .. 187

Figura 66: Motivação das instituições para participarem do AO, segundo a sociedade Civil.

................................................................................................................................................ 188

Figura 67: O AO deve dialogar com os seguintes interlocutores. .......................................... 189

Figura 68: O AO deve ser ou não formalizado (ter CNPJ). ................................................... 189

Figura 69: Possíveis fontes financeiras para dar suporte à operacionalização do AO, segundo

o setor privado. ....................................................................................................................... 190

Figura 70: Possíveis fontes financeiras para dar suporte à operacionalização do AO, segundo

o poder público. ...................................................................................................................... 191

Figura 71: Possíveis fontes financeiras para dar suporte à operacionalização do AO, segundo a

sociedade civil. ....................................................................................................................... 191

Figura 72: Ferramentas de comunicação social que devem ser implantadas, segundo o setor

privado. ................................................................................................................................... 192

Figura 73: Ferramentas de comunicação social que devem ser implantadas, segundo o poder

público .................................................................................................................................... 192

Figura 74: Ferramentas de comunicação social que devem ser implantadas, segundo a

sociedade civil. ....................................................................................................................... 193

Figura 75: Como deve ser a política de comunicação do AO com o público externo; se o AO

tem um representante que fala ou não pelo Observatório. ..................................................... 194

Figura 76: Produção de dados primários. ............................................................................... 195

Figura 77: Como a instituição participa do AO, segundo o setor privado. ............................ 196

Figura 78: Como a instituição participa do AO, segundo o poder público. ........................... 196

Figura 79: Como a instituição participa do AO, segundo a sociedade civil. .......................... 197

Figura 80: Forma de resposta ao formulário. ......................................................................... 198

Figura 81: Segmentos que responderam ao questionário. ...................................................... 198

Figura 82: Área de abrangência do observatório. ................................................................... 200

Figura 83: Princípios que devem guiar o observatório das águas. ......................................... 201

Figura 84: Objetivos que o AO deve alcançar. ....................................................................... 203

Figura 85: Temas fundamentais que devem ser acompanhados pelo AO. ............................. 204

Figura 86: Indicadores que devem ser acompanhados pelo AO. ........................................... 204

Figura 87: Necessidade ou não da criação de um ranking dos indicadores para atender aos

objetivos da política nacional de recursos hídricos. ............................................................... 205

Figura 88: Trabalho em rede com outros observatórios. ........................................................ 206

Figura 89: Instituições para participarem da constituição do Conselho gestor do AO. ......... 206

Figura 90: Motivação da participação das instituições no AO. .............................................. 207

Figura 91: Quem deve ser o principal interlocutor o qual o AO deverá dialogar. ................. 207

Figura 92: Política de comunicação do AO. ........................................................................... 208

Figura 93: Política de comunicação do AO para o público externo. ...................................... 208

Figura 94: Como o AO define as estratégias para sensibilização da sociedade e como

dinamiza ou amplia sua abrangência ...................................................................................... 209

Figura 95: Função e papel de um Observatório das Águas. ................................................... 219

LISTA DE QUADROS

Quadro 1: Conceitos de Governança entre diferentes autores .................................................. 63

Quadro 2: atribuições às instituições. ....................................................................................... 77

Quadro 3: Projetos políticos presentes no processo de governança da água ............................ 81

Quadro 4: Planos Estaduais em comparação com a aprovação da 1ª Lei Estadual da Política de

Recursos Hídricos ................................................................................................................... 104

Quadro 5: Relação dos comitês de bacias (federal e estaduais), área e quantidade de água por

região. ..................................................................................................................................... 122

Quadro 6: Questões que podem ser atendidas pelos indicadores. .......................................... 132

Quadro 7: Indicadores da dimensão estado-sociedade. .......................................................... 138

Quadro 8: Exemplo de informações contidas no site do Observatório. ................................. 153

Quadro 9: Quadro comparativo - Comitês e Observatórios. .................................................. 162

LISTA DE TABELAS

Tabela 1: Usos, demandas antecipadas, consumo real de águas por atividade. ....................... 31

Tabela 2: Aumento projetado nas demandas mundiais de água entre 2000 e 2050. ................ 31

Tabela 3: Comparação entre fóruns e observatórios .............................................................. 145

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABRH …............................................................ Associação Brasileira de Recursos Hídricos

ANA ........................................................................................… Agência Nacional de Águas

ANEEL ............................................................…....... Agência Nacional de Energia Elétrica

APP ...............................................................................… Áreas de Preservação Permanente

CAB …................................................................................ Programa Cultivando Água Boa

CAR ............................................................................................... Cadastro Ambiental Rural

CBH-Doce .....................................................… Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Doce

CBH-Paranapanema ........................… Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Paranapanema

CBH-PCJ ........… Comitê das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí

CEEIBH …....................... Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas

CEEIG …............................. Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Guaíba

CERH ................................................................… Conselho Estadual de Recursos Hídricos

CEIGRAM ... Centro de Estudos e Pesquisa de Gestão da Agricultura e Riscos Ambientais

da Universidade Politécnica de Madrid

CI ...............................................................................................… Conservação Internacional

CIFAL ...............................................… Centro Internacional de Formação de Atores Locais

CIRSS ..… Congresso Internacional de Responsabilidade e Sustentabilidade Socioambiental

CNRH .................................................................… Conselho Nacional de Recursos Hídricos

Codesvasf …............................... Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco

COGERH .....................… Companhia de Gerenciamento de Recursos Hídricos do CEARÁ

CPRM ........................................................… Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais

CRH ....................................................................… Conselho Estadual de Recursos Hídricos

DGER ........................................................................... Direção-Geral de Educação e Pesquisa

DNAEE ….............................................. Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica

DNOCS ......................................................… Departamento Nacional de Obras contra Secas

DNPM ..........................................................… Departamento Nacional de Produção Mineral

ENCOB ........................................… Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas

FBOMS … Fórum Brasileiro de ONGS e Movimento Sociais para o Meio Ambiente

e Desenvolvimento

FIRJAN …............................................................... Sistema das Indústrias do Rio de Janeiro

FONASC.CBH ... Fórum Nacional da Sociedade Civil nos Comitês de Bacias Hidrográficas

GEE ….................................................................................................. Gases do Efeito Estufa

GWP …........................................................................................... Parceria Mundial da Água

ICV ...............................................................................................… Instituto Centro de Vida

IDWA ..........................................................................… Index Of Drinking Water Adequacy

IETS ............................................................… Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade

IFOCS ..............................................................… Instituto Federal de Obras Contra as Secas

IGAM …...................................................................... Instituto Mineiro de Gestão das Águas

ILA ….............................................................................. Associação Internacional de Direito

IMF ….................................................................................... Fundo Monetário Internacional

IPAM ….......................................................... Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia

IPPUR ...........................................… Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano Regional

ISA …............................................................................................... Instituto Socioambiental

IWRA ….............................................................. International Water Resources Association

MAP ..........................................................................… Ministério da Agricultura e da Pesca

MEDAD …........................... Ministério do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

MINFRA ….............................................................................. Ministério da Infra-Estrutura

MINTER ..........................................................................................… Ministério do Interior

MMA …................................................................................... Ministério do Meio Ambiente

MME …................................................................................... Ministério de Minas e Energia

OA …...................................................................................................... Observatório da água

OAT …......................................................................... Observatório Agricultura e Territórios

OCDE ................................… Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

ONU ….................................................................................. Organização das Nações Unidas

OSCIP ..............................................… Organização da Sociedade Civil de Interesse Público

OTPA …................... Observatório Territorial das Práticas Agrícolas e Sistemas de Produção

PERH…......................................................................... Plano Estadual de Recursos Hídricos

PGRH/AP …............................... Política de Gerenciamento de Recursos Hídricos do Estado

PNRH ....................................................................… Política Nacional de Recursos Hídricos

PNUMA ...........................................… Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente

PRAs .....................................................................… Programas de Regularização Ambiental

RAE ...........................… Repartição de Águas e Esgotos da Capital do Estado de São Paulo

SEMAD ................. Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável

SEMAM/PR ............................… Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República

SNDD …................................................ Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável

SIGERH ...............................................… Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos

SINGREH ................................… Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos

SRH ....................................................................................… Secretaria de Recursos Hídricos

TCA ...............................................................................… Tratado de Cooperação Amazônica

TNC …............................................................................................... The Nature Conservancy

UFRJ .......................................................................… Universidade Federal do Rio de Janeiro

UNESCO ….............. Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

WWAP …............................................ United Nations World Water Assessment Programme

WWC ........................................................................................… Conselho Mundial da Água

ZEE ................................................................................. Zoneamento Econômico e Ecológico

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO .................................................................................................................... 21

1.1 OBJETIVO .................................................................................................................... 33

1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ........................................................................................ 33

1.3 JUSTIFICATIVA ........................................................................................................... 33

1.4 HIPÓTESE ..................................................................................................................... 34

1.5 METODOLOGIA .......................................................................................................... 34

1.4.1 APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO: AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES

ATORES SOCIAIS COM RELAÇÃO À PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DO

SISTEMA DE MONITORAMENTO DA GOVERNANÇA DAS ÁGUAS .................. 36

2. CRONOLOGIA DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL E NO

MUNDO: .................................................................................................................................. 39

3. COMPREENDENDO O QUE É GOVERNANÇA ............................................................. 60

3.1 O QUE É GOVERNANÇA DAS ÁGUAS ................................................................... 71

4. A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS ................ 88

4.1 A BACIA HIDROGRÁFICA COMO UNIDADE DE PLANEJAMENTO ................ 107

4.2 OS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS: ELEMENTO-CHAVE NA

GOVERNANÇA DAS ÁGUAS ........................................................................................ 117

5. A CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA DE MONITORAMENTO DA GOVERNANÇA

DAS ÁGUAS POR MEIO DO OBSERVATÓRIO DAS ÁGUAS ........................................ 128

5.1 A CONSTRUÇÃO DE INDICADORES .................................................................... 128

5.2 O QUE SÃO OBSERVATÓRIOS? .............................................................................. 143

5.3 EXEMPLOS DE OBSERVATÓRIOS ......................................................................... 147

5.4 OBSERVATÓRIO DO CÓDIGO FLORESTAL ......................................................... 148

5.4.1 ATIVIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS .................................................. 148

5.4.2 PRINCÍPIOS DO OBSERVATÓRIO DO CÓDIGO FLORESTAL .................... 149

5.4.3 A GOVERNANÇA ............................................................................................. 149

5.5 OBSERVATÓRIO DE FAVELAS ............................................................................... 150

5.6 OBSERVATÓRIO SÓCIO AMBIENTAL DE BARRAGENS ................................... 151

5.7 OBSERVATÓRIO DO CLIMA ................................................................................... 153

5.7.1 PRINCÍPIOS ........................................................................................................ 154

5.7.2 OBJETIVOS E COMPROMISSOS .................................................................... 154

5.7.3 GOVERNANÇA .................................................................................................. 155

5.8 OBSERVATÓRIO AGRICULTURA E TERRITÓRIOS ............................................. 156

5.8.1 A GOVERNANÇA .............................................................................................. 158

5.9 OBSERVATÓRIO DAS ÁGUAS NA ESPANHA ...................................................... 159

5.9.1 GOVERNANÇA .................................................................................................. 160

6. RESULTADOS E DISCUSSÃO ........................................................................................ 163

6.1 UMA ANÁLISE DIFERENCIADA POR SEGMENTO – SETOR PRIVADO,

PODER PÚBLICO E SOCIEDADE CIVIL ..................................................................... 163

6.2 ANÁLISE GLOBAL DAS RESPOSTAS .................................................................... 197

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES ..................................................... 210

8. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................................. 2235

21

1. INTRODUÇÃO

A ideia da Terra como um sistema vem sendo tratada desde os primórdios da

civilização, porém esta visão só se tornou possível a partir das primeiras viagens espaciais, na

década de 1960 (LOVELOCK, 1991). Atualmente ainda existem resistências, teoricamente e

pragmaticamente falando, sobre a ideia chave da Teoria de Gaia (LOVELOCK, op. cit.), que

mostra um estreito entrosamento entre os elementos bióticos – as partes vivas do planeta

(plantas, microorganismos e animais) e os elementos abióticos – as partes não vivas (rochas,

oceanos e atmosfera).

Porém, vale ressaltar que a aplicação prática desta teoria ainda é insuficiente para dar

conta dos desafios ambientais, mesmo considerando toda a história do homem, que está

passando por mudanças na forma de ver o mundo. De uma abordagem mecanicista e

cartesiana da realidade, vem evoluindo de forma bastante lenta para uma visão sistêmica e

holística do ambiente no qual habita, onde em alguns casos existe uma visão que considera de

forma interligada os fenômenos biológicos, sociais, econômicos e ambientais, (CAPRA E

LUISI, 2014).

Porém, ainda hoje impera o modelo de pensamento que ao longo dos séculos mantém o

homem em relação a natureza como o ente predador e dominador. Por isso, atualmente ainda

se vive a maior crise ambiental, um dos maiores desafios do Planeta, que é resultado deste

modelo de desenvolvimento econômico predador que se tomou como paradigma, no qual os

recursos naturais vêm diminuindo e comprometendo qualidade de vida e os sistemas

econômicos.

A conexão entre a degradação do meio ambiente e o desenvolvimento econômico tem

instigado um amplo debate na literatura acadêmica, principalmente, após a publicação do

relatório The limits to growth (MEADOWS et al., 1972), no qual se destaca o fato de que a

expansão contínua das economia capitalistas é, por hipótese, inconciliável com a

sustentabilidade ambiental (GEORGESCU-ROEGEN, 1971).

A crítica que emergiu com a “questão ambiental” na abertura da década de 1970,

dirigiu-se ao modelo de desenvolvimento econômico vigente à “civilização industrial”,

apontando para um conflito entre crescimento econômico e preservação dos recursos

ambientais.

De acordo com Leff (2010), uma das principais causas da problemática ambiental

encontra amparo no processo histórico que insere a ciência moderna e a Revolução Industrial.

A ecologia demanda ao materialismo histórico para explanar a produção de valores como

decorrência do que é produzido de forma natural. É necessária uma reestruturação no que

22

tange ao conceito de valor, renda diferencial e forças produtivas para que o processo

produtivo entre em consonância com o meio natural.

Nesse cenário, assinalam Pereira e Horn (2009, p. 57), os limites ambientais devem ser

vistos como parâmetros para que se gere um novo modelo de desenvolvimento – sustentável.

Esse modelo deve afastar a premissa de que desenvolvimento sustentável se resume à simples

economia de recursos naturais. Logo, esses limites não podem ser entendidos como

decorrentes da insuficiência natural dos recursos para o atendimento das necessidades

humanas. Eles devem ser entendidos na percepção de que a falta de tais recursos conduz ao

indevido e destrutivo relacionamento do homem com a natureza, principalmente, quanto à

produção de bens econômicos.

Nossos problemas relacionados à gestão das águas e do ambiente não se resumem

somente aos politicos e epistemológicos. Segundo Leff (2010), também é a forma como se

lida com os processos.

Os problemas relacionados com a água, um dos mais importantes recursos ambientais,

não estão dissociados das relações históricas entre o homem e o meio ambiente e suas

atividades produtivas, o que tem resultado uma grave crise ambiental no nosso planeta. Esta

crise em que os recursos hídricos estão inseridos é decorrente do modelo de desenvolvimento

adotado, no qual os recursos naturais estão escasseando, seja em qualidade, como em

quantidade. Neste sentido, torna-se necessária uma mudança de concepção no modelo de

desenvolvimento.

O Fórum Econômico Mundial que sempre trata dos riscos globais e a cada ano

apresenta um relatório sobre os riscos mais significativos e de maior impacto a longo prazo

em todo o mundo, baseando-se nas perspectivas de especialistas e tomadores de decisão

globais. No relatório de 2015, aproximadamente, 900 especialistas participaram da Pesquisa

de Percepção de Riscos Globais. Eles classificaram a crise de abastecimento de água como o

maior risco de maior impacto que se anuncia no mundo atual. Além deste, outros grandes

riscos relacionados a seus conflitos e conflitos interestatais, em termos de impacto, são:

propagação rápida de doenças infecciosas, armas de destruição massiva e a falta de adaptação

às mudanças climáticas (WORLD ECONOMIC FORUM, 2015).

Com um universo de pesquisados diferentes, em 2016 outros entrevistados colocaram a

questão da água como o terceiro maior desafio para o desenvolvimento econômico, social e

ambiental (WORLD ECONOMIC FORUM, 2016). Portanto, a gestão da água deve ganhar

cada vez mais um caráter estratégico por parte dos tomadores de decisão, senão pelo menos

dos setores privados, já que a escassez da água pode afetar diretamente os negócios de

23

grandes grupos empresariais. Assim, a água é o recurso estratégico do século XXI e, acima

disso, deveria ter sido de todos os séculos.

A água é um recurso vital e estratégico para o abastecimento humano e para o

ecossistema aquático. Em alguns países, como por exemplo a Austrália, em relação à

prioridade da alocação de água, primeiro vem o abastecimento humano e em segundo o

ambiente. A indústria e agricultura são os últimos.

A água pode ser considerada no âmbito de diversas funções, seja como solvente

universal, componente bioquímico dos seres vivos, meio de sobrevivência para várias

espécies vegetais e animais, elemento de valores sociais, culturais e estéticos, insumo na

produção de bens e serviços de consumo intermediários e finais. Todo processo depende da

água na sua mais ampla acepção, da indústria de produção de equipamentos à produção de

alimentos, da produção de energia ao abastecimento da população.

Na gestão de recursos hídricos, são considerados dois tipos de usos: Usos Consuntivos e

Usos não Consuntivos. Usos Consuntivos são aqueles que se referem aos usos que retiram a

água de sua fonte natural diminuindo suas disponibilidades quantitativas, espacial e

temporalmente. Já os usos não consuntivos são aqueles que se referem aos usos que retornam

à fonte de suprimento, praticamente a totalidade da água utilizada, podendo haver alguma

modificação no seu padrão temporal de disponibilidade quantitativa, (ANA, 2011).

O ciclo todo da água é caracterizado por um fluxo permanente de energia e de matéria,

estando ligado ao substrato e à vida. Essa visão sistêmica reúne Geologia, Geografia,

Hidrologia, Biologia, Neurologia, Física, Química e outras disciplinas. Demonstra-se, dessa

forma, que para entender o funcionamento do ciclo das águas necessita-se de uma diversidade

de conhecimentos, assim como o caso da gestão das águas, que é complexa e requer, além do

conhecimento técnico, o social, político, econômico e ambiental, (CAPRA E LUISI, 2014).

Considerando a distribuição da água no planeta, a partir da Figura 1 é possível ter uma

dimensão da quantidade de água existente.

24

Figura 1: Distribuição da ÁGUA DOCE no mundo.

Fonte: ECODEBATE (2015).

Contudo, mesmo verificando-se que há disponibilidade de água no planeta, os

resultados da ação do homem, questões naturais e ausência de gestão, fazem com que algumas

regiões enfrentem escassez. A Figura 2 demonstra a escassez de água no mundo.

25

Figura 2: Distribuição da escassez de água no mundo.

Fonte: UOL Educação (2015).

As imagens apresentadas (Figuras 1 e 2) enfatizam a seriedade com que o mundo deve

tratar a gestão das águas, já que a distribuição desse recurso não se apresenta de forma igual

para todos os países, havendo locais onde a escassez é nítida. É fato que, por vezes, bacias

chegam à escassez hídrica por ausência absoluta de gestão e de implementação de ações.

Devido à escala da Figura 2, apresentada uma escala macro, não aparecem os problemas

de escassez no semiárido brasileiro e mesmo problemas de criticidade em outras regiões

hidrográficas do Brasil, contudo sabe-se que esses problemas existem e são críticos.

Segundo Rebouças (1999), nos últimos 500 milhões de anos a quantidade de água na

Terra se manteve praticamente a mesma. Porém, é possível dizer que sua distribuição se altera

ao longo do tempo, especialmente por conta das variações climáticas. Exemplo disso é que,

segundo os especialistas em mudança de clima, para cada 1º grau centítgrado de aumento na

temperatura da Terra, a evaporação aumenta em 7%. Totalizam-se 1.386 milhões de km³,

sendo que 97,5 % dessas águas são salgadas. O restante, aproximadamente 2,5 %, são de

águas doces. Com relação a esta última tem-se que: 69,0 % de toda a água doce é composta

por geleiras glaciais, calotas polares e neves eternas, portanto não está disponível para o

consumo humano; o restante disso, apenas 31,0 % das águas doces, estão disponíveis nos rios

e lagos para uso e consumo imediato e futuro, assim como compõem a umidade dos solos,

26

vapor e águas dos pântanos. Ademais, acredita-se que menos de 1,0 % de toda a água doce

seja potável, (REBOUÇAS, 1999).

O Brasil possui uma área de 8.511.965 km², sendo um país rico em água, pois dispõe de

177.900 m³/s de descarga de água doce em seus rios, o que representa, aproximadamente,

13,0 % de água doce superficial do mundo, (REBOUÇAS, 1999). Considerando ainda as

vazões oriundas de território estrangeiro que ingressam no país (Região Amazônica, Uruguai

e Paraguai), a vazão média total atinge cerca de 18,0 % da disponibilidade mundial

(RAUBER; CELLA, 2008). Entretanto, devido a essa “disponibilidade”, o país viveu a ilusão

de abundância em quantidade de água, esquecendo-se da manutenção da qualidade das

mesmas.

Na realidade, o Brasil tem 79,7% do potencial hídrico localizado na região Norte, onde

vive 7,8 % da população e há a menor demanda hídrica. As águas restantes, ou seja, 21,3 %,

estão localizadas nas demais regiões do país, as quais abrigam 92,2 % da população total,

(GODOY, 2006). As regiões Sul e Sudeste se destacam pela concentração populacional,

consumo elevado de água e por possuírem bacias hidrográficas localizadas em regiões

altamente industrializadas que, há tempos, apresentam conflitos de uso, sobretudo em

decorrência da contaminação por efluentes industriais e domésticos, como relata a Associação

Brasileira de Engenharia Sanitária, (ABES, 1990).

Na região Sudeste (Figura 3) encontra-se, aproximadamente, 43,0 % da população

brasileira e o volume das águas com relação ao Brasil não passa de 6,0 %. Na região

Nordeste, onde se encontram 29,0 % da população brasileira, o volume é de apenas 3,0 %. Na

região Sul, tem-se cerca de 15,0 % da população e apenas 7,0 % de água disponível. Na

região Centro-Oeste se encontra cerca de 6,0 % da população e tem-se cerca de 16,0 %. Na

região Norte, onde está apenas 7,0 % da população, tem-se cerca de 68,0 % das águas. A

Figura 3 mostra, em quatro áreas, que a distribuição das águas dentro do país é desigual.

27

Figura 3: Distribuição da Água no Brasil.

Fonte: Secretaria do Estado da Educação; Superintendência da Educação (2016).

28

Uma questão a se destacar está relacionada ao ciclo hidrológico e as mudanças

climáticas. Em algumas regiões, ainda não se pode prever se com as mudanças haverá secas

ou cheias. Desta maneira, o Brasil, por ter grande parte da água doce disponível no mundo e

por ser estratégico do ponto de vista geopolítico (especialmente a região amazônica),

necessita cuidar da manutenção qualitativa e quantitativa de suas águas. Atualmente os

recursos hídricos do Brasil estão bastante ameaçados, devido ao seu estado de degradação,

causados pela ausência de tratamento de esgoto rios, desmatamento de suas matas ciliares e

também a poluição industrial.

Devido ao aumento da população, ao modelo de industrialização, agricultura e

urbanização, o homem tem contribuído para a alteração do ciclo hidrológico. As mudanças

globais, em parte resultantes da aceleração dos ciclos biogeoquímicos e o aumento da

contribuição de gases de efeito estufa na atmosfera, também interferem nas características do

ciclo hidrológico, afetam a temperatura das águas superficiais de lagos, rios e represas e

produzem impactos na biodiversidade, na agricultura, na distribuição da vegetação,

consequentemente alteram a quantidade e qualidade dos recursos hídricos, (TUNDISI, 2003).

A média para o Brasil de esgotos tratados é de apenas 37,9 %, consequentemente boa

parte dos rios recebem grande volume de esgoto doméstico, degradando-os e ainda causando

doenças, especialmente nos setores mais pobres da sociedade brasileira. Grande maioria das

cidades não tem aterro sanitário e todos os resíduos sólidos são depositados em lixões que

certamente contaminam os rios, especialmente o lençol freático. Deve-se mencionar ainda a

poluição industrial e a poluição no campo, causada especialmente dos agrotóxicos, sendo que

o Brasil é um dos países que mais utilizam agrotóxicos, (INSTITUTO TRATA BRASIL,

2016).

O presente estudo busca contribuir para que a gestão das águas tenha efetivos resultados

e para que os rios sejam recuperados e/ou conservados quando for o caso. O estudo abordará o

tema da governança, entendendo que ela é um meio fundamental para que a gestão de fato

aconteça. A governança e a gestão das águas passam ou deveriam passar pela integração de

todos estes aspectos, sugerindo desta forma, a importância da governança como um processo

a ser cuidado para que ocorram as interações, portanto a governança pode ajudar para que

sejam atingidos os objetivos da Política Nacional de Recursos Hídricos.

Dessa maneira, a governança vem se tornando tema importante nas diversas áreas das

políticas públicas em todo o mundo, especialmente relacionadas às águas, contudo mesmo

com um intenso debate sobre o tema, ainda não foi possível chegar a apenas um conceito do

29

que seja “governança das águas” que unifique, principalmente, os pesquisadores na área de

gestão de recursos hídricos.

Por outro lado, as pesquisas realizadas com experiências em projetos de gestão de

recursos hídricos que trabalham a governança, vêm alcançando melhores e mais resultados na

gestão das águas. A governança pode ser um meio para colaborar com os resultados na gestão

de recursos hídricos e alguns estudiosos compreendem a necessidade da construção de

indicadores de boa governança. O que se percebe é que a governança das águas passa ou

deveriam passar pela integração de vários aspectos, sugerindo, desta forma, a importância da

mesma como um processo a ser cuidado para que ocorram interações.

A governança pode ser monitorada ou avaliada a partir de um conjunto de indicadores,

que podem passar por temas como: representatividade, processos de mobilização e

comunicação social, capacitação, monitoramento e avaliação, informação e a forma como ela

é distribuída (de forma igualitária para todos os atores em comitê de bacia e se a sociedade

civil, através das Organizações não governamentais (ONGs), conseguem se fazer representar

de fato nas reuniões dos comitês.)

Nesse sentido, cabem algumas perguntas, as quais serão aqui discutidas. Há 20 anos foi

aprovada a lei das Águas, Lei no 9.433, (BRASIL, 1997), que trata da Política Nacional de

Recursos Hídricos, quais são os seus resultados efetivos de implementação? Nestes anos de

existência, a Política das Águas enfrenta enormes desafios para que possa ser implementada e

tenha resultados concretos de conservação e recuperação das águas. Um dos pilares básicos,

no Âmbito Político, são os comitês de bacias, hoje existentes em mais de 200 bacias de rios

em domínio da União e dos Estados.

Quais são os resultados efetivos de conservação e recuperação das águas através dos

Comitês de Bacias? O Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos está funcionando? Os

órgãos gestores trabalham de forma adequada? Existem funcionários suficientes em todos os

órgãos gestores para a implementação da política? Para entender melhor o tema e buscar

resposta para estas e outras perguntas, esta tese está se propondo a compreender o tema da

governança, especialmente a governança das águas, ou seja, compreender o Sistema de

Governança das Águas (se é que se pode falar em sistema).

O que é Governança? O que é Governança das Águas? O entendimento do que pode ser

governança das águas ainda gera muitas dúvidas, mas é fundamental que se possa entender e

compreender. Entender a governança pode ser importante para a busca de resultados da gestão

de recursos hídricos, visto que a governança é um meio para que a gestão funcione. Sem uma

30

boa governança é difícil ter uma boa gestão. Existe uma governança específica para o Sistema

Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, por isso também a importância de entendê-

la.

Como são os processos de organização e convocação das reuniões de trabalho dos

comitês? Como garantir que haja uma igualdade de representação dos diversos atores na

gestão das águas? O Comitê de Bacia em sua composição prevê a distribuição entre

representantes do poder público, usuários e sociedade civil, porém isto por si só garante a

representatividade dos três setores? Eles conseguem de fato representar os segmentos que

representam?

A água doce é o recurso natural mais importante e, em alguns casos, escasso. Sem água

o ser humano não sobrevive, por isso é crucial entender cada vez mais o funcionamento da

gestão de recursos hídricos e a partir daí, aperfeiçoar a gestão das águas no Brasil.

“O rio é a memória da terra”. A frase em destaque foi lida em uma exposição sobre as

águas em Foz do Iguaçu no ano de 2014 e remete à importância do estudo da governança,

pois sendo memória da terra, a maneira em que são conduzidas as políticas públicas no

território reflete nos cursos d´água. Dessa forma, reflete a presença ou não da capacidade

institucional instalada, da integração ou não de políticas públicas, especialmente no caso de

políticas para a gestão das águas, pois esta necessita de interface e integração com várias

políticas públicas.

Para finalizar este texto introdutório, se não bastasse a distribuição desigual de água no

mundo e no Brasil, um conjunto de dados apresentados por Shiklomanov (1999), adaptado

por Tundisi (2014), mostra projeções da demanda futura e consumo real para vários usos

múltiplos até 2050. A Tabela 1 apresenta dados para consumo e demanda por atividade, bem

como cenários de crescimento.

31

Tabela 1: Usos, demandas antecipadas, consumo real de águas por atividade.

Fonte: Shiklomanov (1999), adaptado por Tundisi (2014)

Já a Tabela 2 apresenta projeções de aumento das demandas municipais e do consumo

industrial. O grau de urbanização da população humana é um dos fatores relevantes na

expansão da demanda e este é um dos fatores de maior pressão nos usos múltiplos dos

recursos hídricos.

Tabela 2: Aumento projetado nas demandas mundiais de água entre 2000 e 2050.

Fonte: Shiklomanov (1999), adaptado por Tundisi (2014).

32

As tabelas apresentadas dão uma dimensão do quão é necessária uma implementação

global de políticas de monitoramento para o Sistema de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

Este estudo trará questões-chave a serem discutidas. No capítulo 2 será feita uma

cronologia da gestão de recursos hídricos principalmente no Brasil, mas com alguns eventos

no mundo.

Já no capítulo 3 será apresentada a diferença entre governança e governabilidade,

conceitos acerca da governança e, ao mesmo tempo, os desafios para encontrar essa

conceituação. Neste mesmo capítulo será tratada a diferença entre governança ambiental e

governança das águas. Será ainda apresentado o conceito de governança das águas não como

uma proposta definitiva, mas que a partir desta governança seja compreendida e incorporada

no âmbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

No capítulo 4 será realizada uma revisão histórica da Política Nacional e Estaduais de

Recursos Hídricos, antecedentes históricos sobre a gestão de recursos hídricos, seus conceitos

e desafios. Discutir-se-á também, a partir de ideias de pesquisadores da Geografia, a visão da

bacia hidrográfica como unidade de planejamento, o conceito de território, a relação entre

bacia hidrográfica e território e também os comitês de bacias hidrográficas, já que estes são

um dos entes estratégicos do Sistema de Recursos Hídricos.

O capítulo 5 trata da discussão sobre a necessidade da construção de um sistema de

monitoramento da governança das águas e ainda serão tratados, conceitualmente, os

indicadores de processo, de impacto e de resultados, exemplos de indicadores de governança

em outros países e continentes e, ao final, serão destacadas algumas sugestões de indicadores

do processo de governança das águas no Brasil. Neste mesmo capítulo serão discutidos alguns

conceitos sobre os papéis dos Observatórios, além de serem apresentados alguns exemplos

dos mesmos.

Já no capítulo 6 serão apresentados e discutidos os resultados da pesquisa realizada com

atores representantes dos três segmentos que fazem parte da gestão das águas (poder público,

usuários e sociedade civil), para avaliar a percepção dos mesmos com relação à proposta de

construção de um Sistema de Monitoramento por meio de um Observatório das Águas.

O capítulo 7 (sete) é dedicado às considerações finais e recomendações.

33

1.1 OBJETIVO

Avaliar as percepções dos diferentes atores sociais que participam da gestão dos

recursos hídricos no Brasil no que diz respeito à proposta da construção de um sistema de

monitoramento da governança das águas por meio da construção de uma

ferramenta/instituição que seria um Observatório das Águas.

1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

a) Realizar uma revisão na literatura a fim de conceituar governança e os indicadores de

monitoramento da governança, para se chegar à discussão do monitoramento;

b) Realizar uma revisão bibliográfica e uma análise da Política Nacional de Recursos

Hídricos e dos Comitês de Bacias Hidrográficas ao longo do tempo; e

c) Apresentar e discutir alguns modelos de observatórios existentes no Brasil e em outros

países.

1.3 JUSTIFICATIVA

A gestão dos recursos hídricos brasileiros ganhou um marco definitivo com o

estabelecimento de princípios, objetivos, instrumentos e do Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hídricos (SINGREH) integrado, descentralizado e participativo a

partir da Lei Federal No. 9433/97.

O SINGREH atualmente é um sistema complexo e ousado, assentado na necessidade de

intensa articulação e ação coordenada entre as diferentes esferas, atores e políticas para a sua

efetiva implementação, indicando que a Governança é um elemento importante deste Sistema.

A partir da leitura da Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e da construção

da ideia de um Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, percebe-se que o

tema da governança está presente em todo o contexto da gestão de recursos hídricos no Brasil.

Desde os princípios, fundamentos, diretrizes até os artigos finais da PNRH, existe um

processo para que a implementação desta seja realizada, que é a governança.

Passados 20 anos de sua criação, o SINGREH agrega um conselho nacional, 25

conselhos estaduais e mais de duzentos comitês de bacias hidrográficas, além de um órgão

gestor nacional e órgãos gestores em todos os estados da federação brasileira. Entretanto, este

complexo sistema ainda não tem uma ferramenta ou mesmo uma instituição que faça um

monitoramento do que vem acontecendo na gestão de recursos hídricos no Brasil.

Justifica-se, portanto realizar este estudo para compreender a percepção dos diferentes

atores sociais que fazem parte da gestão das águas, entendendo assim como estes atores

respondem à proposta de construção de um sistema de monitoramento da governança da

34

gestão de recursos hídricos no Brasil, considerando inclusive que esta ferramenta/instituição

ainda não existe no país.

1.4 HIPÓTESE

A hipótese aqui levantada é que os diferentes atores sociais da gestão entendem a

necessidade da construção do monitoramento da governança das águas no Brasil.

1.5 METODOLOGIA

O presente estudo parte de uma revisão bibliográfica sobre o tema governança,

buscando analisar os conceitos que melhor se aplicam, seguindo pela discussão da construção

de indicadores de governança.

No estudo da governança foram tratados alguns modelos de governança da gestão de

recursos hídricos no país, ressaltando neste aspecto o SINGREH e os Comitês de Bacias

Hidrográficas. A partir disso, será mostrada a importância de monitorar o SINGREH, visto

que existem mais de 200 comitês de bacias e ainda se tem poucos resultados ou sabe-se muito

pouco sobre os resultados concretos desta forma de gestão. Para isso, algumas ferramentas

podem ser construídas, sendo que este estudo está propondo a construção de um Sistema de

Monitoramento da Governança das Águas por meio de um Observatório.

O estudo fez ainda uma análise da PNRH no Brasil, além de uma revisão bibliográfica

sobre o conceito da bacia hidrográfica como unidade de planejamento. Buscou-se também

pesquisar e analisar o conceito de governança das águas.

Considerando que o estudo está propondo a construção de um Observatório para

monitorar a governança das águas, foi realizada uma pesquisa e análise sobre o

funcionamento de Observatórios de várias áreas, incluindo o que atua na gestão de recursos

hídricos, localizado na Espanha.

Os principais resultados dessa pesquisa tratam da realização de uma pesquisa com a

participação de atores de diferentes segmentos, os quais atuam na gestão de recursos hídricos.

Essa pesquisa tem como finalidade compreender a percepção destes diferentes atores sociais

sobre a proposta da construção de um Sistema de Monitoramento da Governança, a partir de

uma ferramenta/instituição que neste estudo é denominada de Observatório das Águas.

O questionário foi encaminhado para cerca de 150 atores da gestão de recursos hídricos,

distribuídos segundo uma rede de contatos organizadas e realizadas ao longo deste trabalho de

pesquisa. O recorte destes pesquisados teve a preocupação de obter respostas, tendo uma

35

representação paritária em termos de quantidade dos segmentos do poder público, sociedade

civil e dos setores usuários. Dessa maneira, a pesquisa foi enviada para 50 atores de cada

segmento.

Em relação às regiões do Brasil, a rede de contatos não tinha representantes com uma

quantidade igual. Em alguns casos, como a Região Norte e a Região Centro-Oeste, no

momento da pesquisa, pouco havia se avançado na gestão de recursos hídricos, especialmente

na quantidade de Comitês Bacias constituídos. Contudo, mesmo considerando esta questão, a

Região Centro-Oeste foi a segunda maior em termo de participação.

Dos 150 atores, responderam à pesquisa 101 (cento e um) atores da gestão de recursos

hídricos, cuja representação dos mesmos está na Figura 4. Em relação à participação por

estado, os dados demonstram que doze foram representados, abrangendo todas as regiões

geográficas do país, o que garante uma boa representatividade para a pesquisa (Figura 4).

Figura 4: Representação dos participantes da pesquisa por estado.

Cerca de 70 atores da região Sudeste responderam ao questionário; da região Centro-

Oeste responderam cerca de 15 atores; da região Sul, em torno de 9 atores; 4 atores da região

Nordeste responderam; por último, cerca de 3 atores da região Norte. Uma análise

interessante é que todas as 12 regiões hidrográficas reconhecidas pelo SINGREH estão

representadas pelos atores que responderam ao questionário.

Do ponto de vista dos segmentos, responderam a pesquisa: 46 atores representando o

Poder Público, 37 atores que representavam a sociedade civil e 18 atores que representavam o

36

setor usuário. Ressalva-se que, alguns destes usuários, expressaram o resultado de uma

discussão coletiva no setor. As 12 regiões hidrográficas do Brasil estão representadas pelo

mapa a seguir (Figura 5).

Figura 5: Mapa da Divisão Hidrográfica do Brasil.

Fonte: ANA (2011).

1.4.1 APLICAÇÃO DO QUESTIONÁRIO: AS PERCEPÇÕES DE DIFERENTES

ATORES SOCIAIS COM RELAÇÃO À PROPOSTA DE CONSTRUÇÃO DO

SISTEMA DE MONITORAMENTO DA GOVERNANÇA DAS ÁGUAS

A metodologia para obter os resultados deste estudo iniciou com a elaboração de um

formulário com 20 perguntas. A partir desse formulário buscou-se compreender a percepção

dos atores da gestão de recursos hídricos no Brasil para a proposta de construção de um

Sistema de Monitoramento da governança das águas. As questões abordadas foram:

37

1. Em sua opinião, quais seriam os princípios (fundamentos ou regras básicas) que

devem guiar o Observatório das Águas (OA)?

2. Quais são seus objetivos, o que se quer alcançar com o OA?

3. Qual o foco estratégico de atenção do OA, ou seja, qual o tema ou temas

fundamentais que devem ser acompanhados?

4. Considerando o tema, quais seriam os indicadores que deveríam acompanhar?

5. Você acha importante criar um ranking para esses indicadores? Quem

poderia atender melhor aos objetivos da política nacional de recursos

hídricos?

a. Caso sim, qual seria a unidade físico-territorial que este ranking

abrangeria?

b. Qual seria a instituição (Estado, Comitê de Bacias, etc) que este ranking

abrangeria?

6. Quais instâncias do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos

o Observatório da Água deve acompanhar?

6.1. Conselhos?

6.2. Órgãos gestores?

6.3. Programas Institucionais?

7. Quais instâncias dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos

Hídricos o Observatório da Água deve acompanhar?

7.1. Conselhos?

7.2. Programas

8. O OA deve trabalhar em rede com outros observatórios?

8.1. Se sim, quais?

9. Considerando a necessidade de constituir um conselho gestor do OA que teria

por finalidade a organização de sua linha de atuação cotidiana, quem você

considera que deveria constituí-lo?

10. Qual deve ser a área de abrangência do OA?

11. Em sua opinião o que pode motivar as instituições participarem de um OA?

12. Quem você considera que seja o interlocutor, com quem o OA dialogará?

13. O OA deve ser formalizado (ter CNPJ) ou deve manter-se informal? Por quê?

13.1. Se sim, qual deve ser a estrutura do OA?

13.2. Deve ter uma equipe técnica?

13.3. Qual o tamanho da equipe que sugere?

38

14. Qual a fonte ou as fontes financeiras que poderão dar suporte à

operacionalização do OA?

15. Quais ferramentas de comunicação social devem ser implantadas?

16. Como deve ser a política de comunicação do OA? Alguém fala pelo OA?

17.

17.1. Se sim, quem fala pelo OA?

17.2. Como o OA deve chegar ao consenso em suas posições? Como definir

as estratégias para sensibilização da sociedade, como dinamizar ou ampliar

sua abrangência?

18. O OA deve produzir dados primários?

18.1. Se não, consequentemente o OA trabalhará somente com dados de

outras instituições, sendo assim, de que forma ele pode obter estes dados?

19. De que forma sua instituição participaria do OA?

20. Fique à vontade para fazer sugestões gerais, especialmente, se sentiu falta de

algum item ou tema importante para a construção do observatório.

39

2. CRONOLOGIA DA GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS NO BRASIL E NO

MUNDO:

Esta cronologia como objetivo demonstar a evolução da gestão de recursos hídricos ao

longo do tempo. Não existe a pretensão de demonstrar todos os acontecimentos, mas foi fruto

de uma longa pesquisa onde procurou-se inserir alguns fatos importantes e até mesmo

determinantes para a mudança e evolução da gestão das águas no Brasil e no Mundo. Para a

realização da seguinte cronologia, diversos periódicos especializados e publicações

acadêmicas foram consultadas.

1893: Criação da Repartição de Águas e Esgotos da capital do estado de São Paulo (RAE).

1904: Primeiros estudos de Alfredo Valadão sobre a propriedade das águas.

1906: Criação do Instituto Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), predecessor do atual

Departamento Nacional de Obras contra Secas (DNOCS).

1907: Primeiro Anteprojeto de Código de Águas, de autoria de Alfredo Valadão, submetido à

Câmara dos Deputados, onde permanece até 1931.

1916: Através da Lei 3.071 foi instituído o Código Civil brasileiro, trazendo em seus artigos

563 a 568 normas de regulamentação da utilização das águas no pertinente ao direito de

vizinhança, demonstrando preocupação nesta época com as águas transfronteiriças.

1923: A convenção sobre a utilização das forças hidráulicas mais de um Estado foi adotada.

1931: Criação, no âmbito da Constituinte, da subcomissão responsável pelo Anteprojeto do

Código de Águas, sob a presidência de Alfredo Valadão.

1933: Intervenção da União, suspendendo todas as transações entre particulares envolvendo

quedas d’água. Criação do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM) e da

Diretoria de Águas, no Ministério da Agricultura. Foi aprovada na 7ª Conferência Americana,

a Declaração de Montevidéu da Organização dos Estados Americanos, resolução LXXII, que

trata sobre o aproveitamento de rios internacionais, estabelecendo o direito de cada Estado de

aproveitar as águas sob sua jurisdição sem prejudicar o vizinho. É interessante observar a

preocupação com as águas transfronteiriças, o que acontecem desde 1916, possivelmente pela

existência de conflitos sobre o tema em outros países.

1934: No Brasil é aprovado o Código das Águas e Código Florestal no Brasil, duas

legislações importantes, porém o Código Florestal foi aprovado em meio à forte expansão

cafeeira que ocorria à época, principalmente na região Sudeste, portanto este código visava

então enfrentar os efeitos sociais e políticos negativos causados pelo aumento do preço e

eventual falta de lenha e carvão, garantindo a continuidade do seu fortalecimento. Já o Código

40

das Águas foi parte de um conjunto de iniciativas que se iniciou na “Era Vargas”, com a

Revolução de 30, onde iniciou a ideia republicana de transformar o Brasil em um país

moderno, industrializado e desenvolvido.

1935: Entrada em operação do Sistema Billings (SP), primeira transposição de bacias.

1959: Aprovação da Resolução da Organização das Nações Unidas (ONU) de 21 de

novembro, que prevê a elaboração de estudos preliminar sobre os problemas jurídicos

relativos à utilização das águas dos rios internacionais. É aprovada a Resolução Salzburg, do

Instituto de Direito Internacional, sobre o uso de água internacional e o direito dos Estados ao

uso das águas internacionais para fins diversos dos de navegação.

1965: Alteração no Código Florestal é aprovada a Lei 4.771 de 15/09/1965, que nesta

mudança, se preocupou com a preservação dos recursos hídricos e as áreas de risco (encostas

íngremes e dunas) denominadas “florestas protetoras”. É nessa carta que surgem expressões

como “Áreas de Preservação Permanente”, (APP), definidas em 5 m e a “Reserva Legal”

determinadas em 50 % na Amazônia e 20 % nas demais regiões do país.

1966: As Regras de Helsinque de 1966 da Associação Internacional de Direito (ILA),

trabalho que constitui uma das principais referências no Direito Internacional de Águas,

trazem o conceito de bacia de drenagem internacional: uma área geográfica que se estende a

dois ou mais Estados, determinada pelos limites divisores de um sistema de águas, incluindo

águas superficiais e subterrâneas, fluindo a um terminal exutório comum.

1969: Foi aprovado o Tratado da Bacia do Rio da Prata pelos Governos das Repúblicas da

Argentina, Bolívia, Brasil, Paraguai e Uruguai, representados na I Reunião Extraordinária de

Chanceleres dos Países da Bacia do Prata, realizada em Brasília, em 22 e 23 de abril de 1969.

O objetivo foi promover o desenvolvimento harmônico e a integração física da Bacia do Prata

e suas áreas de influência direta e ponderável e promover, no âmbito da bacia, a identificação

de áreas de interesse comum e a realização de estudos, programas e obras.

1971: Aprovada a Declaração de Assunção sobre o uso dos Rios Internacionais, Resolução n°

25, Proclamada no Uruguai em 03/06/1971 pelos Ministros de Relações Exteriores dos Cinco

Estados Partes do Tratado da Bacia do Rio da Prata. Em seu parágrafo segundo estabelece que

no caso de rios internacionais sucessivos, onde não exista dualidade de soberania, cada estado

poderá utilizar as águas de acordo com as suas necessidades desde que não cause dano

significativo a qualquer Estado da bacia do Prata.

1971: Adotada a Convenção sobre Zonas Úmidas de Importância Internacional, definindo que

zonas úmidas são áreas de pântano, charco, turfa ou água, natural ou artificial, permanente ou

temporária, com água estagnada ou corrente, doce, salobra ou salgada, incluindo áreas de

41

água marítima com menos de seis metros de profundidade na maré baixa. Um dos principais

artigos da Convenção diz que as partes contratantes deverão elaborar e executar os seus

planos de modo a promover a conservação das zonas úmidas incluídas na lista e, na medida

do possível, a exploração racional daquelas zonas úmidas do seu território.

1977: Conferência das Nações Unidas sobre a Água e o Plano de Ação (Mar del Plata) foi o

primeiro evento multilateral genuinamente global a debruçar-se, sob os auspícios das Nações

Unidas, sobre a problemática da água. O Plano de Ação então adotado reconheceu a conexão

intrínseca entre os projetos de desenvolvimento de recursos hídricos e suas significativas

repercussões físicas, químicas, biológicas, sanitárias e socioeconômicas. Ela resultou no mais

completo documento referencial sobre recursos hídricos formulado até então, cujo objetivo

principal era promover um nível de preparação, nacional e internacional, que proporcionasse

ao mundo a possibilidade de evitar uma crise hídrica de dimensões globais até o fim do século

XX. Preconizou-se, como princípio básico, que os homens têm o direito de acesso à água

potável em qualidade e quantidade que satisfaçam suas necessidades.

1978: Aprovado o Tratado de Cooperação Amazônica, cujas origens da organização

remontam a 1978 quando, por iniciativa brasileira, os oito países amazônicos assinaram em

Brasília o Tratado de Cooperação Amazônica (TCA), que tem com o objetivo promover o

desenvolvimento harmônico da região e o bem-estar de suas populações, além de reforçar a

soberania dos países sobre seus territórios amazônicos. Nas negociações para a elaboração e

assinatura do tratado, os países tentaram acordar um princípio para o uso dos recursos hídricos

compartilhados, mas as discussões se centraram na questão da consulta prévia e chegaram a

um impasse.

1978: Constituído o Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas

(CEEIBH) e a subsequente criação de comitês executivos em diversas bacias hidrográficas,

como no Paraíba do Sul, no São Francisco e no Ribeira de Iguape. Esses comitês tinham

apenas atribuições consultivas, nada obrigando a implantação de suas decisões e dele

participavam apenas órgãos do governo. Mesmo assim, constituíram-se em experiências

importantes e foram importantes embriões para a evolução futura da gestão por bacia

hidrográfica.

1981: Instituição da Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938, de 31/08/1981, passando

o país a ter uma espécie de marco legal para todas as políticas públicas de meio ambiente a

serem desenvolvidas pelos entes federativos. Anteriormente a isso, cada Estado ou Município

tinha autonomia para eleger suas diretrizes políticas em relação ao meio ambiente de forma

independente.

42

1987: VII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos, onde é aprovada a “Carta de Salvador”

que fazia um apelo para que a Política Nacional de Recursos Hídricos, entendido como o

conjunto de intenções, decisões, recomendações e determinações governamentais que

deveriam ser formuladas, levando-se em consideração os princípios já enunciados de usos

múltiplos e de descentralização e participação. A Política Nacional de Recursos Hídricos

deve ser explicitada em normas jurídicas, traduzidas em planos e programas e concretizada

através do Sistema Nacional de Gestão de Recursos Hídricos. Com esta "Carta de Salvador",

a Associação Brasileira de Recursos Hídricos divulga a Sociedade Brasileira os fundamentos

básicos sob os quais a gestão de recursos hídricos deve ser implantada, com a esperança de

contribuir para que desenvolvimento econômico e social do país se faça em harmonia com o

uso racional e a conservação dos recursos hídricos.

1988: A Constituição Federal institui a possibilidade do Sistema Nacional de Gerenciamento

de Recursos Hídricos, abrindo espaço para a evolução da gestão das águas no país.

1988: Surgem os Comitês das Bacias Sinos e Gravataí, afluentes do Guaíba no Estado do Rio

Grande do Sul, que se constituem em iniciativas pioneiras por terem surgido da própria

comunidade das bacias hidrográficas, com o apoio do governo do Estado. Apesar de esses

comitês terem surgido apenas com atribuições consultivas, a grande mobilização os tornou

produtivos, e, posteriormente, eles foram incorporados ao sistema de gestão daqueles Estados.

1989: Posteriormente esta política foi alterada pela Lei 7.804, de 18/07/1989 que altera a Lei

nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente,

seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, a Lei nº 7.735, de 22 de fevereiro de 1989,

a Lei nº 6.803, de 2 de julho de 1980 e dá outras providências.

1989: Numa iniciativa pioneira, algumas cidades das bacias dos rios Piracicaba e Capivari se

unem para formar o Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e Capivari, com

o objetivo de promover a recuperação ambiental dos rios, a integração regional e o

planejamento do desenvolvimento da bacia. Foi uma atitude inovadora por ter nascido na

administração local e por prever um plenário de entidades, em que a sociedade civil é

convidada a participar no processo de tomada de decisão.

1990: A Gestão de recursos hídricos baseada no recorte territorial das bacias hidrográficas

ganhou força no início dos anos 1990, quando os Princípios de Dublin foram acordados na

reunião preparatória à Rio-92. Diz no Princípio no

1, que para ser efetiva, a gestão dos

recursos hídricos deve ser integrada e considerar os aspectos físicos, sociais e econômicos.

Para que essa integração tenha o foco adequado, sugere-se que a gestão esteja baseada nas

bacias hidrográficas.

43

1991: Instituída a Lei 7.663/91 do estado de São Paulo, que define a Política Estadual de

Recursos Hídricos e cria o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos do

Estado de São Paulo. A lei implantou na administração pública estadual uma nova entidade

política e administrativa, trazendo grandes inovações de conteúdo e de princípios. Na

concepção do sistema, havia a proposta de romper com a hegemonia exercida pelo setor

hidrelétrico na questão dos recursos hídricos.

1991: Organizado pela Fundação SOS Mata Atlântica, nasce o Programa Observando os Rios,

com uma campanha que reuniu 1,2 milhão de assinaturas em prol da recuperação do Rio Tietê

e originou o primeiro projeto de monitoramento da qualidade da água por voluntários, o

“Observando o Tietê”. Para agregar outras bacias hidrográficas, a iniciativa foi ampliada e

passou a se chamar “Observando os Rios”. Em nova fase, com o patrocínio da Ypê, o projeto

agora tem como objetivo formar 10 grupos de monitoramento da qualidade da água em cada

um dos 17 estados da Mata Atlântica.

1991: O Comitê das Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí - CBH-PCJ

é criado pela Lei nº 7.663, de 30 de dezembro, como órgão colegiado, consultivo e

deliberativo, de nível regional e estratégico do SIGRH, com atuação nas bacias hidrográficas

dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí.

1991: Adoção da Convenção sobre a Avaliação de Impacto Ambiental, que estabelece

critérios de avaliação das partes sobre o impacto ambiental de certas atividades, a notificação

e de consultas sobre projetos que possam ter um impacto ambiental. Determina as obrigações

das Partes na avaliação do impacto ambiental de determinadas atividades em fase inicial de

planeamento. Estipula também a obrigação geral dos Estados de notificação e consulta

relativamente a todos os projetos que são suscetíveis de ter um impacto ambiental

transfronteiriço significativo.

1992: Convenção sobre a Proteção e Uso de Cursos de Água Transfronteiriços e dos lagos

internacionais é adotada. A convenção da água foi adotada em Helsínqui em 1992, no âmbito

da UNECE e entrou em vigor em 1996, onde as partes deveriam prevenir, controlar e reduzir

os impactos transfronteiriços, usar as águas transfronteiriças de modo razoável e equitativo e

assegurar a sua gestão sustentável. As partes que fazem fronteira com as mesmas massas de

água devem cooperar, estabelecendo acordos específicos e órgãos de gestão conjuntos. A

convenção não substitui acordos bilaterais e multilaterais.

1992: Realização da Conferência Internacional sobre Água e Meio Ambiente em Dublin,

onde é elaborada a Declaração de Dublin que, dentre outros conteúdos, são aprovados os

Princípios de Dublin, estabelecendo que a água doce é um recurso finito e vulnerável,

44

imprescindível para a manutenção da vida, para o desenvolvimento e o meio ambiente.

Estabelece ainda que o desenvolvimento e a gestão dos recursos hídricos devem basear-se em

uma abordagem participativa, para a qual contribuam todos os usuários, os planejadores e as

autoridades responsáveis. Esta declaração ainda estabelece um Programa de Ação, mas,

destaca-se a importância da mesma na influência para que diversos países, a partir desta

declaração, promulgassem leis participativas para a gestão das águas.

1992: Acontece no Rio de Janeiro, em um contexto bastante crítico com relação aos

problemas ambientais, inclusive com relação as águas no mundo todo, a Conferência das

Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a chamada Cúpula da Terra. Nela

se destacam a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento: Agenda 21, que

trata no Capítulo 18, do tema da proteção da qualidade e disponibilidade dos recursos de água

doce, aplicação de critérios integrados para o aproveitamento, a gestão e o uso dos recursos da

água doce, entre outros aspectos. Nesta mesma Conferência foi adotada a Convenção sobre

Diversidade Biológica e sem dúvida, a mesma foi significativa para o avanço da gestão do

meio ambiente em diversos países. O fato é que existe a gestão de meio ambiente antes e

depois desta reunião.

1992: O estado do Ceará institui seu sistema de gestão das águas, através da Lei 11.996, de 24

de julho, que tem muitos pontos em comum com a lei paulista, mas não mencionava a

Agência de Bacia sequer como possibilidade de ser objeto de lei futura.

1992: Itaipu Binacional desenvolve uma série de atividades para atender às dificuldades que

possam surgir nos períodos de cheia dos rios que abastecem a bacia hidrográfica do rio Paraná

III (BP3)

1993: A Lei Estadual 12.217 cria a Companhia de Gerenciamento de Recursos Hídricos do

CEARÁ (COGERH), sociedade anônima de capital autorizado. A criação da COGERH tem

influência direta da busca de financiamento através do Banco Mundial.

1993: Extinto o Ministério da Infra-Estrutura (MINFRA) e recriação do Ministério de Minas

e Energia (MME), mantendo o Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE)

sob sua subordinação. É também idealizada uma nova organização da Administração Pública

Federal (Lei 8.490, de 19/11), transformando a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência

da República (SEMAM/PR) em Ministério do Meio Ambiente (MMA).

1993: Promulgação da Lei 8.746, de 09/12 que transforma o MMA em Ministério do Meio

Ambiente e da Amazônia Legal, alterando a Lei 8.490, de 19/11/12. Neste mesmo ano o

estado de São Paulo, cria a Secretaria de Recursos Hídricos, Saneamento e Obras, resultado

direto da lei das águas do Estado. Em 1994, por meio do Decreto nº 1.342 de 02/12 é

45

instituído como autarquia o DNPM, aprovando sua estrutura regimental e dá outras

providências.

A criação desta autarquia, de certa forma, demonstra a influência de atores que

pretendiam separar a gestão das águas minerais da gestão da água doce superficial e

subterrânea. Ainda neste ano, através da Lei 8.970 de 28 de dezembro, a Companhia de

Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) é transformada em empresa pública. Também

começa a funcionar em São Paulo o Comitê Estadual de Recursos Hídricos da Bacia do Rio

Paraíba do Sul.

1994: Ocorreu a conferência Ministerial de Água Potável e Saneamento em Noordwijk,

Holanda. Este encontro, ocorrido logo após a Rio-92, teve por objetivo viabilizar a

implementação da Agenda 21, referente à gestão dos recursos hídricos. Chegou-se a um Plano

de Ação contendo cinco aspectos, entre eles: (a) Água e população: enfatizou-se o que já

havia sido acordado anteriormente sobre a necessidade de participação na gestão da água de

todos os interessados, principalmente da população. (b) Água, saúde e ambiente: sugeriu-se

que os Estados elaborem relatórios que apontem registros de doenças causadas pelo uso de

água contaminada ou pela ausência de saneamento básico.

1995: Na África do Sul é adotado o Protocolo sobre Sistemas de Cursos de Água

Compartilhados. No Brasil, o Ministério do Meio Ambiente e da Amazônia Legal, criado por

Medida Provisória de número 887 no dia 01 de janeiro deste ano, prevê em sua estrutura a

criação de uma Secretaria de Recursos Hídricos (SRH), dando um passo na evolução da

gestão das águas no país. Esta evolução continua ao ser aprovada a Lei 9.074, no dia 7 de

julho de 1997, que estabeleceu as normas para outorga e prorrogação de concessões e

permissões de serviços públicos.

1996: Depois de sua criação, é aprovado o Estatuto do Comitê das Bacias Hidrográficas do

Rio Paraíba do Sul e Serra da Mantiqueira. Em 1996, no dia 25 de março, o Decreto Federal

1.842 constitui o Comitê para Integração da Bacia Hidrográfica do Rio Paraíba do Sul

(CEIVAP), influência direta das discussões que ocorrem no país acerca da gestão das águas.

Ao mesmo tempo que políticas setoriais, especialmente no caso da energia, ganha força com a

instituição da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), pela Lei 9.427 no dia 26 de

dezembro, subordinado ao MME. Quase nos meses finais deste ano, no mês de outubro, dia

24, são designados oficialmente os representantes no CEIVAP dos governos federal, estadual

e municipal, bem como dos usuários e da sociedade civil organizada.

1996: Neste ano são constituídos o Conselho Mundial da Água (WWC) e a Parceria Mundial

da Água (GWP), sendo que o Conselho Mundial da Água recebeu a incumbência de

46

desenvolver uma visão de longo prazo sobre a água, a vida e o meio ambiente para o século

XXI, a ser avaliada no Segundo Fórum Mundial da Água a ser realizado em 2000.

1996: Itaipu Binacional cria uma comissão para identificar as contingências da usina,

pensando na segurança de seus empregados e das pessoas que vivem em seu entorno, com o

objetivo de desenvolver planos de ações e implementar medidas preventivas e corretivas; tudo

é monitorado a fim de garantir segurança e confiabilidade, para seus funcionários e para a

sociedade do entorno.

1997: Realização do 1º Fórum Mundial da Água onde é aprovada a Declaração de Marrakexe

(Marrocos), que trata de água e saneamento, gestão de águas compartilhadas, preservação dos

ecossistemas, equidade de gênero e uso eficiente da água. É de se notar a inclusão de temas

como preservação de ecossistemas e equidade de gênero em um Fórum sobre água, já que por

vezes, separa-se a gestão das águas com a necessidade de preservar os ecossistemas, como

também de temas bastante importantes, como a questão de gênero para a gestão. Já neste 1º

Fórum, as principais controvérsias centraram-se entre a favor ou contra tratar a água como um

bem comercializável.

1997: Adoção da Convenção sobre o Direito dos Cursos de Água Internacionais e para outros

efeitos de navegação, denominada Convenção de Nova York. A convenção foi composta por

37 artigos e um anexo relativo à arbitragem, é reflexo do trabalho desenvolvido pela

Comissão de Direito Internacional da Organização da ONU. Durante um longo período, à

medida que se tiveram avanços, recursos também ocorreram na definição de conceitos acerca

da matéria das águas doces internacionais.

O princípio da utilização eqüitativa é tido como um dos princípios-chave reconhecidos pela

comunidade internacional, fundado sobre os direitos iguais e correlativos dos Estados

ribeirinhos.

1997: Promulgação no dia 08 de janeiro, da Lei 9.433, que instituiu a PNRH e criou o

SINGREH no Brasil, fortalecendo uma visão democrática e participativa de gestão das águas,

como influência direta do modelo francês de gestão de recursos hídricos. Ainda neste ano, o

Decreto 2.335, de 6 de outubro, constitui a ANEEL, aprova sua estrutura regimental, extingue

o DNAEE e determina a transferência de seu acervo técnico e patrimonial das obrigações, dos

direitos e das receitas deste para a ANEEL.

1998: Início da construção do Fórum Nacional de Comitês de Bacias em uma reunião

realizada em Porto Alegre (RS).

1998: Criação do Comitê da Bacia Hidrográfica do rio das Velhas, o maior afluente em

extensão da bacia do rio São Francisco.

47

1998: Neste mesmo ano, em Paris, acontece a Conferência Internacional sobre Água e

Desenvolvimento Sustentável, que aprovou a declaração exortando a comunidade

internacional, autoridades públicas e da sociedade civil para prioridade no acesso à água para

todos. Em bacias transfronteiriças, determina a promoção do intercâmbio de informações

fiáveis e comparáveis entre os países vizinhos.

1999: Adoção do Protocolo Água e Saúde e constituiu o primeiro acordo internacional

concebido com vista a alcançar o objetivo de disponibilizar água de abastecimento segura e

saneamento adequado para toda a gente, protegendo as fontes de água para abastecimento.

1999: Instituído em Ribeirão Preto (SP), o Fórum Nacional de Comitês de Bacias, com a

realização do I Encontro Nacional de Comitês de Bacias realizado entre os dias 25 e 28 de

outubro. Durante o encontro os representantes dos organismos de bacias hidrográficas dos

estados do Acre, Alagoas, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais,

Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo e Sergipe com

mais de 300 participantes, deliberaram pela criação do Fórum Nacional de Comitês de Bacias

Hidrográficas e projetaram ações de mobilização para a implantação de Comitês de Bacias em

vários estados brasileiros. Deste encontro resultou a Carta de Ribeirão Preto que conclamava

para retirada de um projeto de lei que mudava a gestão das águas, considerando conservador

pelos participantes do encontro e pedia o diálogo para a discussão do referido projeto.

2000: II Encontro Nacional de Comitês de Bacias, realizado em Fortaleza, no período de 25 a

28 de junho, representantes de 19 estados brasileiros passa a ser o grande articulador e

interlocutor entre os sistemas estaduais e nacional de recursos hídricos. Além de possibilitar o

intercâmbio de experiências, o Fórum é apontado por seus integrantes como uma ferramenta

de fortalecimento, em defesa da autonomia dos comitês de bacias estaduais e o catalisador de

discussões que visam a implementação de uma política nacional que, no mínimo, se aproxime

dos textos legais e dos “discursos” de gestão integrada, descentralizada e participativa para o

setor, frente à nova realidade: A Agência Nacional de Águas (ANA), aprovada pelo senado.

2000: A Lei 9.984 cria a ANA, importante decisão para que a água ganhasse mais destaque na

agenda da gestão pública do país, mesmo que em um primeiro momento, alguns setores

tiveram desconfiança sobre esta criação. Vale dizer, que em um Boletim Informativo do

Sistema das Indústrias do Rio de Janeiro (FIRJAN), a manchete da capa, era ANA ou

ANÁGUA, oferecendo uma dupla interpretação da criação da instituição.

2000: Promulgação da Declaração do Milênio das Nações Unidas na cidade de Nova York;

que é um documento histórico para o novo século. Aprovada na Cimeira do Milénio, realizada

de 6 a 8 de setembro de 2000, em Nova Iorque, reflete as preocupações de 147 Chefes de

48

Estado e de Governo e de 191 países, que participaram na maior reunião de sempre de

dirigentes mundiais. Em se tratando do meio ambiente, a declaração considera como valor

fundamental, o respeito pela natureza e desta forma é necessário atuar com prudência na

gestão de todas as espécies e recursos naturais, de acordo com os princípios do

desenvolvimento sustentável. Só assim pode-se conservar e transmitir aos nossos

descendentes as imensuráveis riquezas que a natureza oferece. É preciso alterar os atuais

padrões insustentáveis de produção e consumo, no interesse do nosso bem estar futuro e no

das futuras gerações.

2000: Realização do 2º Fórum Mundial da Água, em Haia, cuja Declaração Ministerial sobre

Segurança da Água no Século XXI é aprovada, destacando uma Visão Mundial da Água,

buscando fazer da mesma um assunto de todos, onde as bases são: água para as pessoas, água

para a produção de alimentos, água para o ambiente, água para os rios e as ações chaves para

isso são: envolver todos os atores sociais na gestão integrada; recuperação total dos custos

para todos os serviços hídricos, dentre outras. Como parte deste 2º Fórum é realizada a

Conferência Ministerial sobre a Segurança Hídrica no século XXI, que se coloca diante dos

seguintes desafios: 1) satisfazer as necessidades básicas; 2) assegurar a produção de

alimentos; 3) proteger os ecossistemas; 4) compartilhar os recursos hídricos; 5) gerenciar os

riscos; 6) valorar a água e 7) manejar a água sabiamente; desafios, que ainda permanecem os

mesmos em 2016.

2000: Adoção da Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece

um quadro de ação comunitária no domínio da política da água, sendo considerado o principal

instrumento da Política da União Europeia relativa à água, estabelecendo um quadro de ação

comunitária para a proteção das águas de superfícies interiores, das águas de transição, das

águas costeiras e das águas subterrâneas. Além disso, a diretiva considera que a água não é

um produto comercial como outro qualquer, mas um patrimônio que deve ser protegido,

defendido e tratado como tal.

2001: Conferência Internacional sobre Água Doce e na Declaração Ministerial, que durante

uma semana em Bonn, reuniram-se representantes de 118 governos, com a presença de 46

Ministros de Estado e representantes de 47 organizações internacionais e delegados de 73

organizações dos chamados grupos principais reconhecidos pelas Nações Unidas com

integrantes da sociedade civil. Essa conferência recebeu o título "Água: chave para o

desenvolvimento sustentável". Na ocasião foram apontados três aspectos para ação:

governança - devendo contar com a participação de todos na tomada de decisão em relação

aos recursos hídricos; recursos financeiros - incluindo o capital privado, implicando o

49

princípio do poluidor/pagador e usuário/pagador e capacidade de construir conhecimento

compartilhado - na forma de educação ambiental, coleta de dados e disponibilização de

informações, instituições mais efetivas, conhecimentos compartilhados e tecnologias

inovadoras.

2001: Criado pelo Decreto Presidencial de 05/06/2011, um dos mais importantes comitês de

bacias do Brasil, o Comitê de Bacia do São Francisco. O Comitê é um órgão colegiado,

integrado pelo poder público, sociedade civil e empresas usuárias de água, que tem por

finalidade realizar a gestão descentralizada e participativa dos recursos hídricos da bacia, na

perspectiva de proteger os seus mananciais e contribuir para o seu desenvolvimento

sustentável. O comitê tem 62 membros titulares e expressa, na sua composição tripartite, os

interesses dos principais atores envolvidos na gestão dos recursos hídricos da bacia.

2001: III Encontro Nacional de Comitês de Bacias, realizado em Belo Horizonte, no período

de 17 a 21 de junho, cujo tema foi: Democratizando a Gestão das Águas. O Encontro

aconteceu no momento em que o país enfrentava forte escassez de água com consequente

crise no setor hidrelétrico, além da ameaça de apagões. Segundo os organizadores do

Encontro, “o fortalecimento dos Comitês de Bacias, através da articulação, do intercâmbio e

da participação nas tomadas de decisões, é instrumento fundamental para que o sistema

nacional conquiste a capacidade de planejar o uso da água de forma racional, sustentável e

social e não permita que se fique com a garganta seca no escuro”. Neste encontro foi aprovada

a missão, um conjunto de princípios e normas para o funcionamento do Fórum Nacional de

Comitês de Bacias, destacando-se que a missão é “articular os comitês de bacias hidrográficas

em nível nacional, visando o fortalecimento dos mesmos como parte do Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hídricos, de forma descentralizada e participativa”. No item de

princípios, destaca-se um deles, “o respeito à diversidade dos Comitês membros: O Fórum

respeitará os Comitês legalmente constituídos considerando, no planejamento das atividades,

os seus diferentes estágios de evolução”.

2001: Nasce em março o Fórum Nacional da Sociedade Civil nos Comitês de Bacias

Hidrográficas (FONASC.CBH), que foi criado por um grupo de 72 entidades da sociedade

civil que participavam do III Encontro Nacional dos Comitês de Bacias Hidrográficas,

realizado em Belo Horizonte – MG. A entidade surgiu do ideal da gestão participativa das

águas, para estimular a sociedade civil a vencer as limitações para participar da gestão cidadã

das bacias hidrográficas.

2001/2002: Criação do Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Doce, CBH-Doce, que foi fruto

de um movimento para a busca de soluções que garantissem a qualidade e a quantidade da

50

água da bacia, frente ao crescimento acelerado da demanda por recursos hídricos. A proposta

de criação do Comitê foi elaborada com a participação da ANA e aprovada em novembro de

2001 pelo CNRH. Em 25 de janeiro de 2002, o Comitê foi instituído por meio de decreto da

Presidência da República. A bacia hidrográfica do rio Doce possui área de drenagem de

86.715 quilômetros quadrados, dos quais 86 % estão no Leste mineiro e 14% no Nordeste do

Espírito Santo. O rio Doce tem extensão de 879 quilômetros e suas nascentes estão em Minas,

nas Serras da Mantiqueira e do Espinhaço.

2002: Instituído em 2001, em 2002, o programa Água para Vida, do WWF-Brasil, conta com

uma importante parceria com o Grupo HSBC. Nos primeiros dez anos do programa (2001-

2011), o banco investiu US$ 13 milhões em duas fases distintas: Investing in Nature (2002-

2006) e HSBC Climate Partnership (2007-2011).

2002: Reunião da Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável foi realizada em

Joanesburgo, África do Sul, entre 2 e 4 de setembro de 2002. Na reunião reafirmaram o

compromisso com o desenvolvimento sustentável e de construir uma sociedade global

humanitária, eqüitativa e solidária, ciente da necessidade de dignidade humana para todos.

Vale destacar que, no início desta cúpula, as crianças do mundo disseram, numa voz simples,

porém clara, que o futuro pertence a elas e, em consequência, instaram todos nós a assegurar

que, por meio de nossas ações, elas herdarão um mundo livre da indignidade e da indecência

causadas pela pobreza, pela degradação ambiental e por padrões de desenvolvimento

insustentáveis.

2002: Criação do Comitê de Bacia do Rio Paranaíba por Decreto em 16 de julho, que é o

sexto no país em rio da União. Atualmente existem comitês nas bacias dos rios Paraíba do

Sul; Doce; Pomba/Muriaé; Capivari, Piracicaba e Jundiaí e São Francisco. A bacia do rio

Paranaíba abrange uma área de 222.000 quilômetros quadrados, com 1.160 quilômetros de

extensão, sendo considerada a terceira mais extensa do Brasil. São 196 municípios, sendo 136

em Goiás, 55 em Minas Gerais e 4 no Mato Grosso do Sul, além do Distrito Federal, com

uma população estimada em 7 milhões.

2002: IV Encontro Nacional de Comitês de Bacias, realizado de 19 a 23 de maio,

representantes do Fórum Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas, que reúne atualmente

82 comitês de bacias estaduais e seis comitês de bacias federais, legalmente instituídos no

país, estiveram reunidos em balneário Camboriú (SC), com o objetivo de debater e trocar

experiências sobre as principais questões que envolvem a gestão das águas. A cobrança pelo

uso da água, a Portaria 1.469 do Ministério da Saúde trata de padrões de potabilidade, a

avaliação da Política Nacional de Recursos Hídricos após o advento da ANA e o Pacto

51

Federativo, entre outros temas que envolvem planejamento e gestão de águas por bacias

hidrográficas, como: a representação e o papel dos diversos segmentos (Estado, Municípios e

Sociedade civil) nos Comitês de Bacias foram debatidos durante o encontro.

2003: III Fórum Mundial da Água ocorreu concomitantemente em três cidades japonesas

(Quito, Shiga e Osaka) no período de 16 a 23 de março de 2003. O Fórum discutiu as ações

tomadas pelos diferentes países para implementar o manejo integrado dos recursos hídricos.

Além disso, buscou soluções para a comunidade internacional atingir os objetivos da

Declaração do Milênio e da Cúpula Mundial de Desenvolvimento Sustentável, realizada em

Joanesburgo, em setembro de 2002, de reduzir pela metade, até 2015, o número de pessoas

sem acesso à água potável e ao saneamento básico.

2003: O DNOCS inicia o Programa de Gestão Participativa dos Recursos Hídricos, instalando

67 comissões gestoras nos açudes sob sua administração e outras 50 programadas para

instalação até 2009, permitindo que grande parte da população do semi-árido brasileiro,

estimada em 23 milhões de habitantes no total, possa ser beneficiada com o uso desse recurso

estratégico de forma racional e democrática em seus múltiplos usos.

2003: Itaipu Binacional, com o desafio e a visão de atingir seus objetivos socioambientais,

ampliou sua missão, institucionalizando a atuação com a preocupação em relação ao meio

ambiente. A empresa, também, modificou seu modelo de gestão para uma gestão por

programas, da informação territorial, participativa e ambiental, com base no ciclo PDCA (do

inglês: planejar, fazer, checar e agir) e nas normas ISO 14001.

2003: Criação do Programa Cultivando Água Boa (CAB) para envolver todas as comunidades

pertencentes à Bacia do Paraná 3(BP3) e através da compreensão/consciência de que ações

locais influenciam na problemática global, com uma série de programas, projetos e ações

interconectados de forma holística e sistêmica, tendo como documentos de base: a carta da

Terra, o Tratado de Educação Ambiental para Sociedades Sustentáveis, Agenda 21 e os

Objetivos do Milênio. Os programas são detalhados em ações, que, por sua vez, são

viabilizadas por meio de projetos e atividades e são monitorados pelo Sistema de Gestão por

Programas e Ações (GPA).

2003: I Encontro Cultivando Água Boa reuniu em Foz do Iguaçu mais de 1.500 pessoas. Os

encontros anuais do Cultivando Água Boa fazem parte de um processo metodológico de

avaliação participativa e pactuação de ações e resultados.

2003: Criação do Comitê da Bacia do Rio Verde Grande, cuja bacia hidrográfica abrange uma

área aproximada de 30.420 km2, sendo 87 % em Minas Gerais e os 13 % restantes na Bahia.

52

Banha 35 municípios, com uma população total estimada em cerca de 830 mil habitantes. O

comitê foi sétimo existente em um rio de domínio da União.

2003: V Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas realizado em Aracaju/SE, de

18 a 21 de agosto, reunindo 92 comitês de bacias oficialmente instalados no país e

contribuindo para a reflexão sobre quem e quantos somos, o que se planeja e o que se faz para

fortalecimento do Sistema Nacional de Recursos Hídricos. O tema central do V Encontro

Nacional foi “As Relações Institucionais dos Sistemas de Recursos Hídricos” e buscou

reforçar o papel dos Comitês de Bacias Hidrográficas como base dos Sistemas Nacional e

Estaduais de Recursos Hídricos, com atuação vinculada, legal e institucionalmente, como uma

engrenagem, aos órgãos gestores.

2004: No período de 6 a 10 de junho de 2004, aconteceu em Gramado, Rio Grande do Sul, o

VI Encontro Nacional dos Comitês de Bacias Hidrográficas, com a participação de 90 comitês

de bacias hidrográficas e representantes de órgãos gestores de 18 estados brasileiros, aberto

pela Ministra do Meio Ambiente, Mariana Silva, o Governador Germano Rigotto e diversas

autoridades do setor de recursos e saneamento. O coordenador geral do Fórum Nacional de

Comitês de Bacias, Isidoro Zorzi, presidente do Comitê Taquari-Antas, Rio Grande do Sul,

saudou os 656 participantes do Encontro e afirmou que “a gestão de um bem público como a

água através de uma nova unidade territorial de planejamento que é a bacia hidrográfica,

rompeu com uma tradição municipalista brasileira”. O tema central do Encontro foi:

“Vivência de Comitê, a dominialidade das águas e as relações entre os sistemas de gestão de

recursos hídricos e a implementação de suas ferramentas”.

2004: II Encontro Cultivando Água, realizado no dia 01 de setembro e contou com a

participação de mais de 2.000 pessoas, tendo como eixo temático a “Sustentabilidade da Bacia

Hidrográfica do Paraná 3”.

2005: VII Encontro Nacional de Comitês de Bacias, realizado de 16 a 20 de maio, na cidade

de Ilhéus (BA), onde dois temas básicos tomaram conta do evento. O primeiro deles trata da

retomada da discussão iniciado durante o V Encontro, em Aracaju em 2003, sobre a natureza

jurídica e o papel político dos Comitês de Bacias Hidrográficas. Neste Encontro em Aracaju

os Comitês cumpriram o papel de expectadores, já no Encontro de Ilhéus (BA), os Comitês

entraram em cena como atores principais do processo de gestão dos Recursos Hídricos.

2005: WWF- Brasil e Coordenação do Fórum Nacional de Comitês de Bacias realizam

reunião com diversos atores para avaliar a Política Nacional de Recursos Hídricos, que resulta

no documento “Reflexões e Dicas”.

53

2006: IV Fórum Mundial da Água, realizado na cidade do México entre os dias 16 e 22 de

março, sendo o quarto encontro internacional organizado pelo Conselho Mundial da Água

(depois de Marrakech, Haia e Kyoto), e que permitiu uma troca de experiências entre mais de

5.000 representantes de Estados, instituições internacionais, especialistas, profissionais e

ONGs, que fizeram suas recomendações. Este encontro aconteceu em um momento onde o

panorama era é catastrófico: 40 % da população mundial tinha acesso restrito à água, com

graves consequências para a saúde pública (3.900 mortes infantis por dia), a atividade

econômica, a educação das mulheres (encarregadas da função de buscar água), além da

contaminação das camadas e cursos hídricos. Desde o Fórum de Kyoto, celebrado três anos

antes, estes números não evoluíram, mas as ideias sim: há consenso sobre a necessidade de

investimentos maciços e de descentralizar a gestão da água para agir perto das comunidades.

Neste encontro da cidade do México houve um intenso debate sobre adotar na Declaração

Ministerial “a água como um direito humano”, posição defendida por Bolívia, Cuba,

Venezuela e Uruguai, contra a proposta da União Européia, que apenas caracterizou a (e foi a

proposta vencedora) “a água como criticamente importante para o desenvolvimento humano”.

O Brasil se somou a essa última posição.

2006: Ocorreu o VIII Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas, que aconteceu

na cidade de Vila Velha, Espírito Santo, de 7 a 10 de agosto e participaram cerca de 900

atores de vários estados brasileiros, representando os diversos comitês de bacias e que

discutiram o funcionamento, a sustentabilidade e a gestão participativa nos comitês.

2006: III Encontro Cultivando Água Boa foi realizado nos dias 30 de novembro e 01 de

dezembro, no Centro de Convenções de Foz do Iguaçu e contou com a participação de 2.300

pessoas dos municípios da bacia hidrográfica Paraná 3 e do entorno do Parque Nacional de

Iguaçu. No evento foi lançado o livro “Sistema Plantio Direto com Qualidade” e também foi

lançado oficialmente na ocasião o “Centro de Saberes e Cuidados Socioambientais da Bacia

do Prata”.

2007: A Agência Nacional de Águas resolveu tomar a iniciativa de organizar um Seminário

sobre os Recursos Hídricos no Contexto das Mudanças Climáticas. Foi realizado no dia 27 de

junho, em Brasília, em parceria entre a Associação Brasileira de Recursos Hídricos (ABRH) e

a Fundação Roberto Marinho, reunindo vários especialistas no assunto.

2007: Acontece o IX Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas, de 23 a 27 de

outubro, em Foz do Iguaçu (PR). O evento reuniu representantes de 142 comitês de bacias

hidrográficas instalados em todo o país e a apresentação de sistemas de recursos hídricos de

19 estados. Um dos temas mais debatidos foi a lei de saneamento, o qual havia sido

54

recentemente aprovada no Congresso. Os participantes do encontro buscaram de relacionar o

que ficou definido para o saneamento ambiental no país e os recursos hídricos.

2007: IV Encontro Cultivando Água Boa, realizado nos dias 21 a 24 de novembro que contou

com outros eventos simultâneos: VI Feira Vida Orgânica; V Mostra e Seminário de Educação

Ambiental do Parque Nacional do Iguaçu e Conferência Regional de Meio Ambiente. Teve a

participação efetiva de mais de 3000 inscritos de diversas regiões do Paraná e do Brasil,

algumas do exterior, dentre elas cerca de 150 representantes dos países da Bacia do Prata.

2007: Aprovação da Lei do Saneamento Básico (Lei 11.445/2007) cujo texto prevê a

universalização dos serviços de abastecimento de água, rede de esgoto e drenagem de águas

pluviais, além da coleta de lixo para garantir a saúde da população. Estima-se que daqui a 20

anos todos os domicílios brasileiros terão rede coletora de esgoto.

2008: Na sede da ANA, aconteceu o seminário “Presente e Futuro da Agricultura Irrigada no

Brasil sob a Ótica da Gestão de Recursos Hídricos”, em um contexto onde o Brasil é um dos

países mais importantes na produção de alimentos, contudo apesar de sua vocação para a

agricultura irrigada, ainda são necessárias estratégias para explorar racionalmente esse

potencial. As perspectivas e desafios da irrigação no país foram debatidos por representantes

do governo, do Congresso, de irrigantes e da indústria de equipamentos que colocaram em

discussão o estágio tecnológico da irrigação no país (manejo e equipamentos), a situação e os

desafios da agricultura irrigada; o planejamento de recursos hídricos/irrigação e a proposta da

Política Nacional de Agricultura Irrigada.

2008: X Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas, realizado na cidade do Rio

de Janeiro, de 10 a 14 de novembro, com o tema “O fortalecimento da Gestão Participativa

das Águas” - 10 anos de Articulação dos Comitês de Bacia no Brasil, para enfocar a

importância dos comitês que compõem o Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos

Hídricos do Brasil. O evento debateu principalmente a identificação de oportunidades e

desafios para a gestão integrada das águas; as definições sobre a sustentabilidade dos recursos

hídricos, a integração dos organismos e segmentos envolvidos no Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hídricos e sobre os futuros cenários dos recursos hídricos no

Brasil.

2008: 5º Encontro Cultivando Água Boa, que foi realizado de 23 a 25 de novembro, em Foz

do Iguaçu, Paraná, alcançando a participação de 3600 pessoas, das quais boa parte

participaram das discussões realizadas nas dez oficinas temáticas do evento. O evento ainda

possibilitou uma avaliação dos projetos abrigados no Programa, além de estabelecer novas

metas e compromissos a serem cumpridos no próximo ano.

55

2009: XI Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográfica, de 09 a 13 de novembro, na

cidade de Uberlândia (MG).

2009: VI Encontro Cultivando Água Boa, realizado de 18 a 20 de novembro, que contou com

a participação de mais de 4.000 participantes que avaliaram o andamento das ações desse

programa socioambiental de propostas e projeções para sua continuidade e aperfeiçoamento.

Além de assistir a diversas palestras, os participantes puderam optar por participar de uma das

12 oficinas que abordaram temas ligados às ações do programa, como Vida Orgânica, Gestão

de Bacias Hidrográficas, Sustentabilidade de Comunidades Indígenas, entre outras. Outra

novidade foi a oficina sobre Jornalismo Ambiental.

2009: V Fórum Mundial da Água realizado em Istambul, Turquia, reuniu representantes de

diversos países sob o tema “Bridging Divides for Water”. O 5º Fórum Mundial da

Água contou com a participação de mais de 200 ministros de vários países e representantes de

mais de 300 organizações e teve como objetivo discutir e indicar soluções sustentáveis para o

consumo de água. O tema da água como direito humano volta à tona quando no tema

“Educação, Conhecimento e Capacidade”, o representante da Organização das Nações Unidas

para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), observou que o projeto de Declaração

Ministerial estava aquém às questões tratadas durante as reuniões preparatórias.

2010: “Diálogo Água e Clima: adaptação aos riscos para a Gestão de Recursos Hídricos,

visando a Política Nacional de Mudanças Climáticas e Oficinas Temáticas”. O evento que

aconteceu de 27 a 29 de julho, no auditório do IPEA em Brasília, contando com a participação

de representantes de organizações públicas, privadas, sociedade civil, instituições de ensino e

pesquisa, gestores e representantes de setores usuários de recursos hídricos. Teve como

objetivo contextualizar o tema das Mudanças Climáticas com foco no planejamento de

recursos hídricos, nos instrumentos da PNRH e nos impactos sobre os usos da água.

2010: O XII Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas foi realizado na cidade

de Fortaleza, Ceará, de 22 a 26 de novembro e teve como tema “A importância da

comunicação e mobilização”, apresentando experiências de vários comitês de bacias, como do

rio São Francisco, Paraíba do Sul e outros. Teve a participação de representantes de 188

Comitês de Bacia em todo o Brasil.

2010: Encontro Anual Cultivando Água Boa + 8 foi realizado em Foz do Iguaçu, entre os dias

17 e 19 de novembro, sendo que sua programação foi antecedida do Fórum Binacional dos

Prefeitos da área de influência da Itaipu: Brasil e Paraguai; do Workshop do Centro

Internacional de Formação de Atores Locais para América Latina XXII (CIFAL) com o tema

“Gestão Sustentável de Resíduos Sólidos Urbanos”. Também foi realizado no mesmo local, o

56

Congresso Internacional de Responsabilidade e Sustentabilidade Socioambiental (CIRSS),

com o tema “Educação para o Desenvolvimento Sustentável”.

2011: Na cidade de Porto de Galinhas, Pernambuco, aconteceu o XIV Congresso Mundial de

Água, entre 25 a 29 de setembro de 2011. O Congresso foi realizado pela International Water

Resources Association (IWRA) em parceria com o governo de Pernambuco e teve como foco

os seguintes temas: Gerenciamento Adaptativo da Água: Olhando para o Futuro; Recursos

Hídricos e a Mudança Global; Governança e Leis das Águas e Sistemas de Conhecimento.

Foi a primeira vez que este evento aconteceu na América do Sul.

2011: Aconteceu em São Luís (MA), de 24 a 28 de outubro, o XIII Encontro Nacional de

Comitês de Bacias Hidrográficas, cujo tema foi “O desafio dos Comitês de Bacias na

construção de pactos pelas águas” e trouxe como pano de fundo a discussão sobre a

importância de ser construído de forma compartilhada e integrada pactos entre segmentos,

entre Estados e Municípios ou simplesmente regiões.

2012: A presidenta Dilma Rousseff, em meio às celebrações do Dia Mundial do Meio

Ambiente (5 de junho), assinou o Decreto de criação o Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio

Paranapanema (CBH-Paranapanema), com a presença da Ministra do Meio Ambiente e

presidente do CNRH, Izabella Teixeira, do Secretário de Recursos Hídricos e Ambiente

Urbano, Pedro Wilson Guimarães e de diversas autoridades dos estados de São Paulo e

Paraná, representantes da bacia do Paranapanema. A criação do CBH-Paranapanema se deu a

partir da iniciativa dos estados do Paraná e de São Paulo, que apresentaram ao CNRH,

justificativa circunstanciada para a sua criação, junto aos demais documentos exigidos pelas

Resoluções CNRH nº 05/2000 e 109/2010.

2012: Realização do 6º Fórum Mundial da Água, que aconteceu de 12 a 17 de março em

Marselha, na França. Nesta 6ª edição, com, aproximadamente, 35 mil participantes debateram

temas afetos à água nas diferentes abrangências - local, nacional, regional e global. O tema

principal do evento foi “Tempo de Soluções” como uma forma de provocação para que a

reunião resultasse em mais ação do que um conjunto de recomendações apenas teóricas.

2012: O Programa Água para a Vida do WWF-Brasil inicia um estudo sobre a Governança

das Águas em parceria com a Fundação Getúlio Vargas, que contou com a participação de

diversos atores.

2012: A organização ambiental The Nature Conservancy (TNC) apresentou durante a

primeira edição latino-americana do evento Clinton Global Initiative (CGI) o Movimento

“Água para São Paulo”, projeto de segurança hídrica, que tem como objetivo conservar as

áreas críticas para a produção de água e garantir o abastecimento na maior cidade do país. Por

57

sua importância e escala, o movimento foi apresentado como um dos compromissos de ação

do CGI na região.

2012: “Encontro Cultivando Água Boa + 10 - O Caminho Adiante” que foi realizado nos dias

22 e 23 de novembro. Este encontro foi um momento especial de celebração de 10 anos do

Programa.

2012: O XIV Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas (ENCOB) foi realizado

nos dias 04 a 09 de novembro de 2012 no centro de Eventos do Pantanal, em Cuiabá, Mato

Grosso, cujo tema foi “Trabalhando soluções para a Sustentabilidade da Gestão das Águas”.

O Encontro teve a participação de representantes de 166 comitês de bacias hidrográficas e um

público de 1.200 participantes entre membros de comitês de bacias hidrográficas, técnicos de

órgãos gestores de recursos hídricos, pesquisadores e representantes da sociedade civil.

2013: Realização do Encontro Cultivando Água Boa – O Futuro no Presente - de 19 e 22 de

novembro de 2013, em Foz do Iguaçu. O evento foi promovido pela Itaipu Binacional e pelos

diversos parceiros do Programa Cultivando Água Boa. Teve como objetivo reunir os parceiros

do Programa para analisar, discutir e apresentar soluções inovadoras para o desenvolvimento

sustentável e gestão participativa em projetos socioambientais, com o intuito de provar que é

possível compatibilizar desenvolvimento econômico com produção de energia e preservação

do meio ambiente.

2013: O XV Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas foi realizado de 14 a 18

de outubro, em Porto Alegre (RS). O tema central foi “Comitês de Bacias: Ponte para a

cooperação pelas águas”. O evento reuniu membros dos comitês de bacias hidrográficas,

técnicos de órgãos gestores, gestores de recursos hídricos, representantes de usuários, poder

público, pesquisadores, estudantes, membros da sociedade civil e interessados em discutir e

aprofundar conhecimentos relacionados à gestão de recursos hídricos.

2014: XVI Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas realizado de 23 a 28 de

novembro em Maceió, Alagoas, reuniu representantes do poder público municipal, estadual e

federal, usuários, ONGs, Universidades e interessados no tema onde tiveram a oportunidade

de trocar ideias e apresentar experiências dos trabalhos dos comitês de bacias. O tema do

Encontro foi Comitê de Bacia Hidrográfica como Articulador Político das Águas.

2014: Encontros e Caminhos Cultivando Água Boa 11 anos BP3 + Sustentável, realizado nos

dias 19 e 20 de novembro, sendo que o destaque foi a participação internacional, com

representantes de diversos países que estão adotando a metodologia do Cultivando Água Boa,

como Guatemala, República Dominicana, Nicarágua, Espanha, Chile, Argentina, Paraguai e

58

Costa Rica. Antes do encontro aconteceu o Seminário “Segurança Hídrica: uma visão

brasileira, realizado nos dias 18 e 19 de novembro”.

2014: Foi lançada a publicação “Governança dos Recursos Hídricos – proposta de indicadores

para acompanhar sua implementação”, resultado do estudo realizado desde 2012 e que

também contou com a participação de diversos atores. O estudo representa uma contribuição

para o desenvolvimento de um sistema de monitoramento das capacidades estatais de gerir

com qualidade os recursos hídricos do país e também de articular e mobilizar outros atores

estatais e sociais nessa gestão.

2015: X Fórum Mundial da Água realizado na Coréia do Sul com o tema “Água para o nosso

futuro” teve a participação de mais de 20 mil pessoas de inúmeros países e foi realizado de 12

a 17 de abril, nas cidades de Daegu e Gyeongiu.

2015: Encontro de experiências pioneiras e inovadoras de iniciativas sociais na gestão da água

que foram iniciativas alinhadas com os objetivos estabelecidos em documentos com as Metas

do Milênio e a Agenda 21, que possam garantir a gestão sustentável e de longo prazo dos

recursos hídricos. Foram apresentadas experiências do Brasil, Índia, Singapura, Japão, Bolívia

e outras.

2015: XVII Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas realizado de 4 a 9 de

outubro em Caldas Novas, Goiás, com a participação de 433 atores representando cerca de

150 comitês de bacias. O tema do encontro foi “Comitê de Bacia – Solução para a Gestão das

Águas”.

2015: A organização The Nature Conservancy do Brasil (TNC-Brasil) lança o Programa

“Coalização Cidade pelas Águas” que tem como objetivo de ampliar a segurança hídrica de

12 regiões metropolitanas brasileiras até 2020. A Coalizão atua por meio de ações de

conservação de nascentes e rios em áreas críticas para a produção de água.

2015: Lançamento da publicação sobre Governança das Águas no Brasil pela Organização

para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e ANA, quando o Brasil conta com

mais de 200 comitês de bacias hidrográficas em apenas 18 anos de aprovação da PNRH

(1977) onde atores se mobilizaram e vários comitês foram criados pelo país afora.

2016: Encontro Cultivando Água Boa realizado em Foz do Iguaçu, nos dias 17 e 18 de

março, tendo como principal destaque o recebimento do Prêmio ONU-Água dado ao

Programa Cultivando Água Boa.

2016: XVIII Encontro Nacional de Comitês de Bacias Hidrográficas, realizado de 3 a 8 de

julho, na cidade de Salvador, Bahia e teve como objetivo debater os cenários e o futuro da

59

gestão de recursos hídricos no país. Teve como tema “Comitês de Bacias: a gestão das águas

acontece aqui”.

60

3. COMPREENDENDO O QUE É GOVERNANÇA

Como um dos temas centrais deste estudo é a governança, tentar esclarecer o seu

conceito é fundamental. Por isso, além de apresentar e discutir alguns conceitos gerais sobre

governança, também será apresentada a diferença entre governança e governabilidade.

Como a governança, à primeira vista, é útil ou está inserida nos processos? O que

exatamente é governança? Por que a governança pode ser valiosa para examinar os processos

de políticas públicas e o que ela acrescenta às discussões de políticas nacional, regionais e

locais que buscam construir ações para a gestão das águas?

A palavra governança é originada do verbo grego pilotar, navegar e foi utilizado

metaforicamente por Platão para definir o ato de governar os homens. Como um termo básico,

governança se refere aos processos pelos quais qualquer atividade ou sistema complexo é

coordenado. Do latim gubernare, as raízes do termo remetem à palavra grega kybernan, que

se refere às manobras de um navio, (SEYLE; KINK, 2014).

Este termo governança é relativamente recente na literatura e tem sido usado de forma

bastante eclética por diferentes ramos das ciências sociais. Sua origem está associada à esfera

da gestão de organizações (governança corporativa), mas tem também forte uso na ciência

política (governança pública).

Governabilidade é o conjunto de condições necessárias ao exercício do poder.

Compreende a forma de governo, as relações entre os poderes, o sistema partidário e o

equilíbrio entre as forças políticas de oposição e situação. Diz respeito à capacidade política

de decidir. A Governabilidade expressa a possibilidade em abstrato de realizar políticas

públicas, (DINIZ, 1996). Neste caso, quando se fala de governabilidade, trata-se do governo

em si.

Governança é a competência do governo de praticar as decisões tomadas ou, em outras

palavras, a capacidade de governo do Estado. Envolve a disposição institucional pela qual a

autoridade é exercida, de modo a propiciar as condições financeiras e administrativas

indispensáveis à execução dos arranjos que o governo adota, (DINIZ, 1996).

Governabilidade diz somente respeito do governo. Já governança, mesmo que a origem

venha do setor privado, evolui e neste caso, já diz mais respeito as formas de exercitar este

governo.

Governabilidade, assim, diz respeito às condições estruturais e legais de um

determinado governo para promover as transformações necessárias. Já a governança está

relacionada à capacidade de colocar em prática as condições da governabilidade. Governança

é transformar o ato governamental em ação pública, articulando as ações do governo.

61

A governabilidade deriva, ainda, da legitimidade dada pela sociedade ao Estado e a seu

governo, enquanto a governança é a capacidade abrangente financeira e administrativa de uma

organização de praticar políticas. Sem condições de governabilidade é impossível uma

adequada governança, embora esta possa ser deficiente ainda que haja boas condições de

governabilidade. Por outro lado, uma boa governança pode aumentar a legitimidade que um

povo confere a seu governo, aumentando, assim, a governabilidade do país, (DINIZ, 1996).

Esta parte da conceituação de governabilidade faz refletir sobre o processo eleitoral dos

governos, ou seja, a governabilidade será tanto maior, quanto mais legítimo tiver sido a

eleição de um governante e ao mesmo tempo, mesmo que o processo eleitoral tenha sido

bastante disputado, se o governo eleito, trabalha bem a questão da governança, pode

conquistar a legitimidade, (DINIZ, 1997, p. 196).

É importante considerar que governança e governabilidade não se confundem. De

acordo com Diniz (1997):

“Governabilidade refere-se às condições sistêmicas mais gerais sob as

quais se dá o exercício do poder em uma dada sociedade, tais como as

características do regime político (se democrático ou autoritário), a

forma de governo (se parlamentarista ou presidencialista), as relações

entre os poderes (maior ou menor assimetria, por exemplo), os sistemas

partidários (se pluripartidarismo ou bipartidarismo), o sistema de

intermediação de interesses (se corporativista ou pluralista), entre

outras”, (DINIZ, 1997, p. 196).

Governabilidade trata, dessa forma, da possibilidade de diferentes combinações

institucionais que, segundo a autora, podem produzir condições favoráveis ao exercício do

poder, não existindo apenas um caminho para tanto. O conceito de governabilidade de Diniz

reforça então a relação do tema com os processos políticos, inclusive os processos partidários

e as formas de representação no Estado.

Além disso, a governança refere-se mais às modalidades e às capacidades dos governos

locais na implementação e coordenação das políticas, qualificando sua autoridade: como

governar, com quem governar, com que prioridades e com que objetivos. Apresenta-se, pois

como processo dependente das estruturas da governabilidade, mas em construção, em uma

utopia de criação de uma coesão social instável, capaz de criar um quadro de legitimidade

num contexto de incertezas e (in) governabilidade das cidades e nações, como este do fim de

século.

62

A governabilidade se refere às condições do exercício da autoridade política,

governance qualifica a forma de governar dessa autoridade. Ela ultrapassa o marco do modus

operandi das políticas e engloba questões relativas a padrões de coordenação e colaboração

entre atores sociais, (CARVALHO e JUCHEM, 2009). Com esta visão, a governança se

diferencia bastante da governabilidade.

Segundo Malloy (1993), governabilidade (ou capacidade governativa) é como a

capacidade de um sistema político em produzir políticas públicas que resolvam os problemas

da sociedade ou a capacidade dos governos de converter o potencial político de um dado

conjunto de instituições e práticas políticas em capacidade de definir, implementar e sustentar

políticas.

Governabilidade se refere mais ao processo interno do modo como o governo se coloca

diante da sociedade, sendo mais um posicionamento interno do que externo. É muito provável

que a governabilidade demonstre como será a governança. A governança não é o mesmo que

o governo. Ela inclui as ações do Estado, além disso inclui atores como comunidades,

empresas e organizações não governamentais.

Para Born et al. (1996), o conceito de governança refere-se ao conjunto de iniciativas,

regras, instâncias e processos que permitem às pessoas, por meio de suas comunidades e

organizações civis, a exercer o controle social, público e transparente, das estruturas estatais e

das políticas públicas por um lado e da dinâmica e das instituições do mercado por outro,

visando atingir objetivos comuns.

Assim, governança abrange tanto mecanismos governamentais quanto informais e/ou

não estatais. Significa, a capacidade social (os sistemas instrumentos e instituições) de

orientar condutas dos estados, das empresas, das pessoas em torno de certos valores e

objetivos de longo prazo para a sociedade. Uma definição mais elaborada define governança

como um conjunto de regras, instituições e práticas reconhecidas, por meio das quais qualquer

coletividade gerencia seus assuntos, (SEYLE; KING, 2014).

No Quadro 1 estão apresentados alguns conceitos de governança. Ao analisá-lo,

observa-se a existência de algumas convergências de diferentes autores nessa conceituação,

especialmente no que diz respeito à tomada de decisão.

63

Quadro 1: Conceitos de Governança entre diferentes autores

Fonte

Definição /Conceito

Banco Mundial (1992) -

Documento Governance

and Development.

“É o exercício da autoridade, controle e poder de governo”. “É

a maneira pela qual o poder é exercido na gestão dos recursos

sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento”,

implicando ainda “a capacidade dos governos de planejar,

formular e implementar políticas e cumprir funções”

International Institute of

Administrative Sciences

(1996).

O processo pelo qual elementos da sociedade exercem o poder,

autoridade e influência e implementam políticas e decisões

relativas à vida pública e desenvolvimento econômico e social

UNDP (1997). O exercício da autoridade política, econômica e administrativa

necessária para gerir assuntos de uma nação. São os complexos

mecanismos, processos e instituições através dos quais os

cidadãos e grupos articulam seus interesses, exercem os seus

direitos e obrigações legais, e negociam as suas diferenças.

Comissão sobre

Governança Global (1998)

Governança é a totalidade das diversas maneiras pelas quais os

indivíduos e as instituições, públicas e privadas, administram

seus problemas comuns. Mais adiante: Governança diz respeito

não só a instituições e regimes formais autorizados a impor

obediência, mas também a acordos informais que atendam aos

interesses das pessoas e instituições.

Rosenau (2000) Governança é um fenômeno mais amplo que governo; abrange

as instituições governamentais, mas implica também

mecanismos informais, de caráter não governamental, que

fazem com que as pessoas e as organizações dentro da sua área

de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam suas

necessidades e respondam às suas demandas.

Graham et al. (2003). A governança é um processo pelo qual as sociedades ou

organizações tomam suas importantes decisões, definindo

quem deve ser envolvido no processo e como eles se

processam. Uma vez que um processo é difícil de observar,

estudantes de governança tendem a concentrar a atenção sobre

o sistema de governo ou estrutura sobre a qual repousa o

processo, isto é, os acordos, procedimentos, convenções ou

políticas que definem quem fica com o poder, como as

decisões são tomadas e como a prestação de contas é

processado.

64

Continuação do Quadro 1

Fonte

Definição /Conceito

Kaufmann et al. (2005). As tradições e instituições pelas quais a autoridade de um país

é exercida, isso inclui o processo pelo qual os governos são

selecionados, monitorados e substituídos; a capacidade do

governo para formular formas eficazes e implementar políticas

sólidas; o respeito dos cidadãos e do Estado pelas instituições

que realizam as interações econômicas e sociais entre eles.

Instituto ADB (2005). Governança inclui: os processos pelos quais os governos são

escolhidos, monitorados e alterados; os sistemas de interação

entre a administração, o legislador, e o sistema judiciário; a

capacidade do governo para criar e para implementar políticas

públicas e os mecanismos pelos quais os cidadãos e grupos

definem seus interesses e interagem com as instituições

públicas e entre outros setores.

Miller and Ziegler (2006). A maneira pela qual o poder é exercido através das instituições

econômicas, políticas e sociais de um país.

Institute of Governance

Studies (2008).

O conceito de governança é a totalidade das instituições e dos

processos pelos quais os diferentes segmentos da sociedade

conduzem os seus assuntos coletivos ou comuns.

UNESCAP (2009). A forma como se processa a tomada de decisão e o processo

pelo qual as decisões são implementadas (ou não são

implementadas).

Fonte: Adaptado de Lautze et al. (2011).

Este quadro organiza os diversos conceitos de governança e, por outro lado, demonstra

que basicamente, governança é menos o ato de governar e mais a forma como se governa.

O Banco Mundial, no início dos anos de 1990, marcou um ponto de inflexão bastante

claro em sua trajetória, o que representou um deslocamento de preocupações de caráter mais

técnico, ligadas às reformas burocráticas e ao gerenciamento de política econômica, para

temas mais abrangentes, tais como a legitimidade e o pluralismo político.

65

Em linhas gerais, a agenda de políticas do Banco Mundial deslocou-se das reformas

macroeconômicas para as reformas do Estado e da Administração Pública, objetivando

promover a “boa governança” e fortalecer a sociedade civil, (BORGES, 2003).

“A boa governança é um complemento essencial para melhorar as

políticas econômicas. A gestão eficiente e responsável pelo setor

público e um quadro de políticas previsíveis e transparentes são

essenciais para a eficiência dos mercados e governos,

consequentemente para o desenvolvimento econômico”, (WORLD

BANK, 1992).

É bastante questionável esta ideia da “boa governança”, como se processos que são

dinâmicos pudessem ser colocados dentro de um formato padrão e absolutamente quase tudo

pudesse ser controlado. É importante entender-se os processos e a governança não como

elementos estáticos, mas sim com o dinamismo que é peculiar em políticas públicas que tem a

participação social e a complexidade e diversidade de atores.

A questão da boa governança não deve ser aplicada como se fosse uma regra rígida e

sem movimento, por que os processos em políticas públicas são dinâmicos, especialmente

quando se trata de temas como o da gestão de recursos hídricos, que tem interfaces com

diversos temas.

Para World Bank (1992), boa governança é sinônimo de gestão de desenvolvimento.

Esta visão demonstra que a governança tinha apenas um conceito economicista da gestão e da

eficiência e, mais adiante, isto foi evoluindo para outras visões.

Este estudo busca compreender a governança em um caráter amplo, para se fechar em

variáveis que não combinam com a dinâmica de um processo inteiramente vivo e complexo,

como o caso de diversas políticas públicas, incluindo a gestão das águas. Segundo Gomides e

Silva (2009):

A governança é a capacidade das sociedades humanas para se dotarem

de sistemas de representação, de instituições e processos, de corpos

sociais, para elas mesmas se gerirem, em um movimento voluntário.

Esta capacidade de consciência (o movimento voluntário), de

organização (as instituições, os corpos sociais), de conceitualização

(os sistemas de representação), de adaptação a novas situações é uma

característica das sociedades humanas, (GOMIDES E SILVA, 2009,

p.178).

66

O conceito acima citado fala em “elas mesmas se gerirem”, o que pode representar a

conquista da autonomia por parte de processos participativos de construção de políticas

públicas, portanto abre-se a possibilidade de autogestão, o que enfatiza ainda mais a busca da

compreensão sobre governança, os processos inseridos nesta e a atenção para o

monitoramento e acompanhamento desta mesma governança.

Laking (2001, apud LEVY, 2004) define governança como “arranjos constitucionais,

legais e administrativos, pelos quais os governos exercem poder, bem como mecanismos

correlatos para a accountability pública, domínio da lei, transparência e participação cidadã”.

Este conceito apresenta possibilidades de como se poderia acompanhar a governança, pois

fala em aspectos constitucionais, legais e administrativos.

Ademais, o termo governança tem sido utilizado para referir-se a políticas que levam

em conta uma gestão compartilhada para alcançar patamares mais elevados de

desenvolvimento. Governança são processos de interação entre atores estratégicos, (STROM;

MÜLLER, 1999). Atores estratégicos ou relevantes são os que contam com recursos de poder

suficiente para impedir ou perturbar o funcionamento das regras ou procedimentos de tomada

de decisão e de solução de conflitos coletivos, (COPPEDGE, 1996). São atores com poder de

veto sobre uma determinada política.

Quando COPPEDGE (1996) fala em “atores estratégicos”, é necessário tomar muito

cuidado para definir e identificar quais são estes atores estratégicos. No caso, a governança,

não pode analisar e identificar atores estratégicos, apenas aqueles que sejam do poder

econômico.

Em agosto de 2007 o Grupo de Trabalho Mudanças Climáticas do Fórum Brasileiro de

ONGS e Movimento Sociais para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (FBOMS) definiu

governança como “a capacidade da sociedade determinar seu destino mediante um conjunto

de condições (normas, acesso a informação e à participação, regras para a tomada de decisão),

que permitem à coletividade (cidadãos e sociedade civil organizada) a gestão democrática dos

rumos do Estado e da sociedade” (GOMIDES E SILVA, 2009, p. 183).

Uma visão mais abrangente do conceito de governança permite introduzir elementos

essenciais a uma qualificação de sua efetividade, do grau de representatividade e também da

descentralização da política de recursos hídricos. Nesse sentido, governança envolve:

distribuição de poder entre instituições de governo; legitimidade e autoridade das instituições

de governo; regras e normas que determinam quem detém poder e como as decisões sobre o

exercício da autoridade são tomadas; relações de responsabilização entre representantes e

agências do Estado e entre esses representantes e agências e os cidadãos; habilidade do

67

governo em fazer políticas, gerir os assuntos administrativos e fiscais do Estado e prover bens

e serviços e o impacto das instituições e políticas sobre o bem-estar público, (GRINDLE,

2004).

Os aspectos levantados por Grindle expressam de forma significativa vários fatores que

devem ser levados em conta para uma avaliação da governança: legitimidade e

representatividade (formas de representação), distribuição de poder interno ou externo ao

governo, responsabilidades legais e habilidade na negociação política, que é principalmente

papel do estado.

Para Bursztyn e Bursztyn (2009):

Em nossos dias, a governança pública vai além das ações de governo,

na medida em que outros atores (empresas, ONGs e mesmo

organismos internacionais) participam ativamente de ações de

interesse público, tanto quanto protagonistas na implementação, como

na própria definição das políticas. O governo geralmente é um ator

crucial (embora em alguns casos seja secundário e até mesmo ausente)

na governança. Para que haja uma governança envolvendo as diversas

forças de uma sociedade, é imperativo que haja condições políticas

para a expressão dos diversos interesses envolvidos, dentro de um

quadro em que não prevaleça os interesses de uns em detrimento dos

de outros, de forma injusta e não pactuada. Tais condições, em que os

governos democráticos têm papel determinante, representam a

governabilidade, (BURSTYN E BURSTYN, 2009, p. 14).

O autor acima apresenta uma questão bastante sensível ao tratar dos “diversos interesses

envolvidos”, aspecto que merece todo o cuidado em processos participativos de construção de

políticas públicas, para que de fato, a diversidade dos interesses deva estar representada na

tomada de decisão.

Governança, por sua vez, é um processo em que novos caminhos, teóricos e práticos,

são propostos e adotados visando estabelecer uma relação alternativa entre o nível

governamental e as demandas sociais e gerir os diferentes interesses existentes. Diniz (1997)

também considera este conceito, entendendo-o como:

[...] conjunto de mecanismos e procedimentos para lidar com a

dimensão participativa e plural da sociedade, o que implica expandir e

aperfeiçoar os meios de interlocução e de administração do jogo de

interesses. As novas condições internacionais e a complexidade

crescente da ordem social pressupõem um estado dotado de maior

flexibilidade, capaz de descentralizar funções, transferir

responsabilidades e alargar, em lugar de restringir, o universo dos

68

atores participantes, sem abrir mão dos instrumentos de controle e

supervisão, (DINIZ, 1997, p. 196).

O conceito de governança significa articular o sistema político-administrativo que rege

o processo decisório na esfera pública, com os diferentes atores sociais dos territórios

municipal, estadual ou federal. Nesse sentido, governança engloba a forma como o território

se organiza politicamente e a participação da sociedade civil.

A Comissão sobre Governança Global das Nações Unidas (COMMISSION ON

GLOBAL GOVERNANCE, 1995) definiu “governança” como sendo a soma total dos vários

modos como indivíduos e instituições, públicos e privados, administram seus negócios

comuns. Trata-se de um processo contínuo por meio do qual interesses conflitantes ou

diversos podem ser acomodados em uma ação cooperativa estabelecida. Esse processo inclui

instituições e normas formais investidos de poder para que ocorra a observância das regras, do

mesmo modo que arranjos informais de pessoas e instituições concordam em estabelecer

acordos que interessam a todos.

A definição de governança desta comissão também trata de um tema importante, que é a

possibilidade de construir uma ação cooperativa, tema bastante delicado e difícil quando se

trata de processos participativos, pois onde a diversidade de atores deve ser garantida e desta

forma, surgem os diferentes interesses.

Em nível global, a governança foi entendida principalmente como relações

intergovernamentais, mas agora deve ser entendida também como a participação de

organizações não governamentais (ONGs), movimentos de cidadãos, corporações

multinacionais e de outros setores. Interagindo com estes, os meios de comunicação globais

de influência ampliada de forma bastante relevante.

Uma governança global eficaz não será alcançada rapidamente: ela requer uma enorme

melhoria da compreensão do que significa viver em um mundo interdependente junto a

recursos finitos. Fornece o início de uma nova visão para a humanidade, desafiando as

pessoas, bem como os governos para entenderem da importância do trabalho em conjunto e

utilizando o poder coletivo para construir um mundo melhor. Esta visão de governança global

só pode florescer se for baseada em um forte compromisso com os princípios da equidade e

da democracia fundamentada na sociedade civil.

De certa forma, percorrendo pelos diversos conceitos de governança, pode-se chegar a

elementos chave para formar um núcleo inicial do conceito de governança, que aborda as

preocupações de sustentabilidade, sendo eles: análise da informação, fóruns de interação e

69

negociação, mecanismos financiadores e de aplicação dos instrumentos, disposição de

participação equitativa, capacitação e ética.

A governança envolve um processo de construção e reforma na relação do governo com

a sociedade. Como a sociedade é dinâmica e nela integram diferentes grupos heterogêneos

que trazem uma grande complexidade, pode dificultar um processo de construção de políticas

públicas.

Governança está inclusa nos processos de tomada de decisão de políticas públicas, os

quais devem ser elaboradas e implementadas. É o resultado de interações, relacionamentos e

redes entre os diferentes setores (governo, setor público, setor privado e sociedade civil) e

envolve decisões, negociação e diferentes relações de poder entre as partes interessadas para

determinar quem recebe o quê, quando e como.

As relações entre governo e diferentes setores da sociedade determinam como as ações

são realizadas e como os serviços são fornecidos. Governança é muito mais do governo ou

“bom governo” e molda a forma como um serviço ou conjunto de serviços são planejados,

geridos e regulados dentro de um conjunto de sistemas políticos sociais e econômicos.

Ainda, segundo Castro (2007), a governança, sendo democrática, é um processo político

que pode se caracterizar pelo confronto de projetos políticos rivais, fundamentados em

diferentes valores e princípios. Consequentemente, a discussão sobre governança ainda

ressalta a necessidade do debate político sobre os diferentes valores e princípios existentes na

sociedade.

Neste aspecto, Castro, chama a atenção para um ponto bastante relevante, que são as

diferenças de pensamento político, cultural, econômico e social presentes na sociedade e, para

que a governança seja adequada, isto deve ser adequadamente tratado.

Após analisar vários conceitos, entende-se que este estudo avalia que dois conceitos

sobre governança são os que se identificam com a visão do autor. Um deles encontra-se em

Kooiman (1993) que diz que o conceito de Governança se baseia em multiplicidade de atores,

sua interdependência, objetivos compartilhados, fronteiras fluídas entre público, privado e

esferas associativas e multiplicidade de formas de ação, intervenção e controle.

O outro conceito é o de Diniz (1997), que cita que:

Governança é o conjunto de mecanismos e procedimentos para lidar

com a dimensão participativa e plural da sociedade, o que implica

expandir e aperfeiçoar os meios de interlocução e de administração do

jogo de interesses. As novas condições internacionais e a

complexidade crescente da ordem social pressupõem um estado

dotado de maior flexibilidade, capaz de descentralizar funções,

70

transferir responsabilidades e alargar, em lugar de restringir, o

universo dos atores participantes, sem abrir mão dos instrumentos de

controle e supervisão, (DINIZ, 1997, p. 196).

Os dois conceitos abordam, de forma geral, pontos-chave para identificação de itens,

tais como: multiplicidade de atores, objetivos que devem ser compartilhados, transferências

de responsabilidades, dentre outros que deverão colaborar para a construção de indicadores de

governança nos itens apresentados por Kooiman (1993) e Diniz (1997).

Com este entendimento, o papel do Estado é fundamental para que os processos de

governança sejam adequadamente estabelecidos, de forma a facilitar a evolução e o avanço

das políticas públicas.

Mesmo compreendendo que os dois conceitos acima são os que melhor representam o

conceito de governança, deve-se ficar atento ao que afirma Castro (2007):

A governança sendo democrática é um processo político que pode

caracterizar-se pelo confronto de projetos políticos rivais

fundamentados em diferentes valores e princípios. Consequentemente,

a discussão sobre governança ainda ressalta a necessidade do debate

político sobre os diferentes valores e princípios existentes na

sociedade, (CASTRO, 2007, p 106).

O conceito de governança evoluiu de uma visão de mercado para uma visão mais

sistêmica para a gestão de políticas públicas e, neste sentido, torna-se um elemento importante

para avaliação de políticas públicas, onde a governança esteja presente. Este é o caso da

política pública com relação à gestão das águas no Brasil e no Mundo.

Devido a essa evolução, surge o debate sobre o conceito de governança da água,

relacionando-a, de modo geral, aos novos atores sociais e aos agentes governamentais

responsáveis por uma boa gestão desse elemento da natureza, assim como às instituições,

regras e procedimentos para tomada de decisão e também às formas de uso dos recursos

hídricos.

Por último, apesar de os conceitos teóricos de governança serem multifacetados

(HIRST, 2000; RHODES, 2000), não há dúvida alguma sobre uma mudança substancial dos

conceitos tradicionais, baseados no princípio da autoridade estatal para abordagens de

governança, frisando novas tendências de uma gestão compartilhada e interinstitucional que

envolve o setor público, o setor produtivo e o terceiro setor.

A criação de redes e as parcerias público-privado são processos políticos cada dia mais

dominantes no novo mundo urbano fragmentado e representam o reconhecimento dos

71

próprios limites da ação estatal: “Governar torna-se um processo interativo porque nenhum

ator detém sozinho o conhecimento e a capacidade de recursos para resolver problemas

unilateralmente”, (STOKER, 2000, p. 93).

Pode-se distinguir entre concepções de governança, que enfatizam, como objetivos

principais, o aumento da eficiência e da efetividade, como no caso do good governance,

defendido pelo Banco Mundial (WORLD BANK, 1997) ou pelo Fundo Monetário

Internacional (IMF) (IMF, 2002), no qual a ênfase está na criação de condições de

governabilidade e na garantia do funcionamento do livre jogo das forças de mercado e

concepções de caráter emancipatório, como a “governança participativa” (GROTE/ GBIKPI,

2002) ou “governança social negociada” (HIRTS, 2000, p. 19), que salientam a importância

da governança “como uma fonte de novos experimentos na prática democrática”.

Ainda assim, as concepções da boa governança e da governança participativa têm em

comum a crescente ênfase dada à necessidade de aumentar o grau de interação entre os

diversos atores sociais. Conforme a concepção da “governança interativa” (KOOIMAN,

2002), os gestores públicos deveriam não apenas se preocupar com a solução de problemas

específicos, mas também com o desafio de “governar interações”. O fomento da participação

torna-se uma tarefa fundamental do governo.

Governança, segundo Kooiman (2002), implica a necessidade de criar condições

favoráveis para que as interações entre os diversos atores sociais, imprescindíveis para lidar

com a diversidade e a complexidade das sociedades contemporâneas, possam acontecer e

pontes de entendimento possam ser construídas. Isto significa que, os governos precisam se

preocupar, simultaneamente, com as instituições e estruturas de participação e com os

princípios normativos que norteiam a dimensão intencional da governança.

É com este conceito de governança participativa e interativa, alinhada à governança

social negociada, que se apresenta mais relacionada à opinião deste estudo com relação à

gestão dos recursos hídricos. Isto porque a Lei das águas, (Lei 9.433/1997), preconiza que a

gestão deve ser realizada de forma descentralizada e com a participação dos setores públicos,

privados e da sociedade civil.

3.1 O QUE É GOVERNANÇA DAS ÁGUAS

Este estudo não tem a pretensão de formular uma versão do conceito de governança das

águas. Buscar-se-á compreender quão o tema é importante para a gestão de recursos hídricos,

já que quando a bacia hidrográfica como unidade de planejamento foi adotada, os processos e

relações interinstitucionais necessitam ser ainda mais compreendidos.

72

Além disso, a busca pela compreensão da governança tem o intuito de entender a gestão

das águas como uma abordagem holística, integrando não somente o espaço físico, mas

também interagindo com os outros elementos que estão presentes em uma bacia hidrográfica,

como a complexidade institucional e política de uma bacia.

Inicia-se pelo conceito de governança ambiental, entendida como processo de

intervenção no controle do uso dos recursos, encontra-se delineada como elemento norteador

de políticas públicas, desde a Grécia Antiga.

A governança ambiental pressupõe vontade política e uma consciência com a qual deve

se envolver e do papel de apoio à vida exercido pelos recursos ecossistêmicos. A partir disso,

a temática ambiental é incorporada ao conjunto heterogêneo de atores políticos envolvidos

como movimentos sociais, sindicatos, empresas privadas, organizações ambientais, cientistas,

pesquisadores, grupos da sociedade civil, instituições governamentais, políticos e outros,

(LITTLE, 2003).

Hauselman e Valejo (2005) reconhecem dois elementos centrais para que um sistema de

governança seja considerado justo e válido: a vontade ou aceitação, pelos associados públicos

e privados, de uma estrutura ampla em que gerenciem os seus negócios e um processo de

negociação e equilíbrio de poder. Essa estrutura ampla pressupõe, segundo McFarland (2007),

o pluralismo político, a eficiência e a transparência nas escolhas e nas decisões públicas,

visando incluir ampla gama de atores sociais e processos.

O termo governança explicitamente articula os fatores econômico e político e sua

popularidade no âmbito das ciências sociais reflete uma virada institucional mais ampla em

que uma maior atenção é dada às relações entre as capacidades institucionais, a coordenação e

a coerência dos processos econômicos e ação social.

Usa-se governança ambiental para se referir ao conjunto de processos de regulação,

mecanismos e organizações através das quais os atores políticos influenciam as ações e

resultados ambientais. De acordo com Cavalcanti (2004, p. 1), pode-se adotar o conceito de

governança ambiental como o “arcabouço institucional de regras, instituições, processos e

comportamentos que afetam a maneira como os poderes são exercidos na esfera de políticas

ou ações ligadas às relações da sociedade com o sistema ecológico”.

O termo governança da água surgiu em documentos oficiais pela primeira vez no ano de

2002, na Política Nacional de Águas do Québec. Esta foi resultado de um processo de cinco

anos, que se iniciou com a participação de toda população. O termo utilizado no documento

pode ser traduzido como um conceito que reúne as atividades e os principais instrumentos de

gestão da água. O processo de governança, previsto pela política, leva em consideração

73

interesses sociais, econômicos, ambientais e também de saúde, tendo como finalidade a

aplicação dos princípios do desenvolvimento sustentável e o estabelecimento das condições

favoráveis para o bem-estar e a qualidade de vida das gerações presentes e futuras,

(QUEBÉC, 2002).

A Política Nacional de Águas do Québec estabelece que a governança deve estar focada

em três pontos fundamentais: 1) liderança local e regional para os processos de gestão e

liderança provincial para a governança; 2) responsabilidade dos envolvidos com respeito a

suas próprias ações de gestão e ao impacto de suas decisões numa perspectiva de longo prazo

para todos os usuários e indivíduos do ecossistema em questão; 3) articulação entre todos

atores envolvidos no planejamento e implementação dos projetos para restauração, proteção e

desenvolvimento que assegurarão a sustentabilidade dos recursos hídricos e dos ecossistemas

aquáticos. Ressalta-se ainda que, devem fazer parte de todo processo, o envolvimento público

e a disseminação de informações, medidas adotadas e suas conseqüências, (QUEBÉC, 2002).

No caso dos recursos hídricos, a governança assume um papel central no debate

internacional a partir de 2000 (MOLLINGA, 2008) e se consolida como causa e solução da

crise hídrica. Entretanto, a governança realmente tem um papel central, mas não se deve

colocar todas as responsabilidades para o tema.

O Global Water Parternship (ROGERS; HALL, 2003) é o principal ator internacional a

fomentar a ideia da crise hídrica como uma crise de governança e que a gestão integrada dos

recursos hídricos é o único meio viável de atingir um uso e gestão sustentáveis.

A governança da água envolve os sistemas políticos, legais, econômicos e

administrativos responsáveis pela gestão dos recursos hídricos e pelos serviços hídricos

fornecidos aos vários níveis da sociedade, bem como reconhece o papel dos serviços

ecossistêmicos da água (UN/WWAP, 2009). Por meio de sua prática, poderia se solucionar os

problemas relacionados às instituições e processos que gerenciam a água, às deficiências no

quadro normativo, aos investimentos inadequados, à base técnica deficitária, à falta de suporte

social, corrupção ou descrença no governo e nas políticas públicas, dentre outros.

O United Nations World Water Assessment Programme (WWAP) considera a

possibilidade de que exista uma definição de boa governança das águas, que se caracterizaria

como um processo complexo, influenciado pelos padrões gerais de governança de um país,

seus costumes, hábitos, políticas e condições, eventos internos e do entorno (por exemplo,

conflitos) e os desdobramentos da economia global, (UN/WWAP, 2006).

74

Diante disso, surgem várias questões ao se pensar em governança das águas: Quais

processos são estabelecidos nos vários sistemas de governança? Como eles culminam na

gestão dos recursos hídricos e numa melhor distribuição dos serviços relacionados às águas?

Como definir o que é uma boa governança das águas? Boa governança na perspectiva de que

atores? Como avaliar o desempenho e resultados dessa boa governança? (FRANKS;

CLEAVER, 2007).

Governança das águas é, mais particularmente, uma expressão da governança pública, a

qual reporta formas de gestão na qual a negociação, a comunicação e a confiança seriam

imprescindíveis e atores públicos, comunitários e privados cooperariam para o bem da

coletividade. Segundo Hoekstra (2006), a governança trata de processos e mecanismos de

interação entre atores governamentais e não-governamentais, sendo um conceito dinâmico.

Governança refere-se aos processos e sistemas através dos quais a sociedade opera e a

interação de estruturas formais e informais, procedimentos e processos.

Governança da água é "o leque de políticas, organizacional e processos administrativos,

através dos quais as comunidades articulam os seus interesses, o seu contributo é absorvida,

decisões são tomadas e implementadas e os tomadores de decisão são detidos responsável no

desenvolvimento e na gestão da água recursos e prestação de serviços de água", (BAKKER,

2003, p. 5)

Podem-se trabalhar ainda as quatro dimensões apresentadas pelo GWP e mesmo pela

OCDE, que são as dimensões sociais, políticas, econômica e ambiental. Ainda faz-se

necessário, incluir a dimensão cultural, pois cada bacia tem sua especificidade e

características peculiares. Ao tratar destas dimensões, deve-se aprofundar em cada uma delas,

pois todas têm muito a ver com a questão da gestão e sua governança.

A dimensão social é muito importante ao se tratar de uma bacia em um país onde ainda

existe a desigualdade social: como a governança pode funcionar em uma situação desta?

Como trabalhar a gestão da bacia de forma equitativa, já que não é função da gestão resolver

os problemas sociais (ou terá de ser?). Nesse ponto, a questão equitativa na governança pode

ser um ponto chave, pois acima de tudo se aborda também, por exemplo, o tema da

informação e formação, já que existe uma linguagem específica para a gestão. Sendo assim, se

a dimensão social não for trabalhada ou minimamente resolvida, pode-se dificultar

governança, consequentemente a gestão das águas.

Pode-se ainda tratar de outros aspectos da dimensão social que, neste caso, está muito

relacionada a dimensão econômica mais do que as outras dimensões. Não basta pensar nos

homens como espécie humana, como seres vivos e em seus problemas como problemas de

75

sobrevivência da espécie humana; os problemas que afligem os seres humanos (inclusive os

ecológicos) são sociais ou, pelo menos, mediados de alguma maneira pelas estruturas

específicas das sociedades concretas, (SOUZA, 2000, p. 263).

Ainda se encontra a definição de governança da OCDE (OCDE, 2011), que trata da

governança multinível, como sendo o compartilhamento, explícito ou implícito, da

responsabilidade pela atribuição de formular e implementar as políticas de recursos hídricos

pelos diferentes níveis administrativos e territoriais, ou seja: 1) entre diferentes ministérios

e/ou órgãos públicos em nível de governo central (superior horizontalmente); 2) entre as

diferentes camadas de governo nos níveis local, regional, provincial/estadual, nacional e

supranacional (verticalmente) e 3) entre diferentes atores em nível subnacional (inferior

horizontalmente). A Figura 6 representa a proposta da OCDE sobre a governança multinível:

Não será detalhada a noção de governança multinível da OCDE, no entanto o conceito

da OCDE é trabalhado a partir do princípio que a governança já está resolvida e que existem

apenas lacunas nas várias dimensões da governança.

Mesmo tendo diferentes visões e conceitos, a governança das águas é um processo

importante para o funcionamento do SINGREH. Para que se discuta ainda mais a fundo o

Figura 6: Proposta da OCDE sobre a governança multinível. Fonte: (OCDE, 2011).

76

conceito de governança das águas, é necessário refletir sobre o funcionamento deste sistema,

onde várias instituições são atores-chave para que a gestão de recursos hídricos funcione.

A Figura 7 leva a conhecer essas instituições e quanto aos atributos de cada uma delas,

o Quadro 2 apresenta-os resumidamente.

Figura 7: Organograma do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

Fonte: Ministério do Meio Ambiente (2015).

77

Quadro 2: atribuições às instituições.

Instituição/Organismo

Atribuição

Conselhos Nacional e Estaduais de

Recursos Hídricos

Subsidiar a formulação da Política de Recursos

Hídricos e dirimir conflitos;

Secretaria de Recursos Hídricos e

Ambiente Urbano do Ministério do

Meio Ambiente (SRHU/MMA)

Formular a Política Nacional de Recursos Hídricos

e subsidiar a formulação do Orçamento da União

Agência Nacional de Águas (ANA) Implementar o Sistema Nacional de Recursos

Hídricos, outorgar e fiscalizar o uso de recursos

hídricos de domínio da União

Órgãos Estaduais Outorgar e fiscalizar o uso de recursos hídricos de

domínio do Estado

Comitê de Bacia Decidir sobre o Plano de Recursos Hídricos

(quando, quanto e para quê cobrar pelo uso de

recursos hídricos).

Agência de Água/Entidade Delegatária Escritório Técnico do Comitê de Bacia

Fonte: Ministério do Meio Ambiente (2015).

A governança das águas passa por estas instituições e cada uma delas exerce um papel

importante para os objetivos da gestão de recursos hídricos seja atingido. Para que isso

aconteça, faz-se necessário que os processos sejam bem cuidados. A articulação dos órgãos

gestores federal e estaduais é chave para a boa governança da gestão das águas no Brasil.

Em outro aspecto, se os Comitês de Bacias não articulam a participação efetiva dos

tomadores de decisão e ao mesmo tempo, se não buscam a legitimidade e a representatividade

na bacia, será muito difícil que o comitê alcance algum resultado de gestão, portanto devem

ser consideradas as diferentes necessidades de articulação, integração e mobilização social

para o funcionamento da governança da gestão de recursos hídricos.

Neste contexto da governança do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hídricos, nos locais em que existem os Conselhos Nacionais e Estaduais de Recursos

Hídricos é importante verificar se, de fato, eles estão exercendo seu papel e, especialmente, se

estão discutindo questões estratégicas para o funcionamento da governança e da gestão de

recursos hídricos no país.

78

É importante destacar que todos os fundamentos da política nacional de recursos

hídricos se referem a um processo de governança, por isso também a necessidade de entendê-

la e de realizar o seu monitoramento. A governança das águas necessita de um sistema de

monitoramento para a construção de um processo permanente de avaliação da mesma.

Em uma das diretrizes de ação da Lei 9.433 (BRASIL, 1997) diz que se faz necessária a

integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental. Trata-se de um processo

que exige procedimentos, normas e a integração e diálogo entre os atores e instituições, no

mínimo, que atuam com os dois temas.

Pode-se dar uma série de exemplos de governança, quando se trata dos fundamentos,

diretrizes, objetivos e outros itens da política nacional de recursos hídricos. Para que os

instrumentos da gestão de recursos hídricos sejam efetivos, é necessário que a governança

seja uma ferramenta a ser muito bem cuidada e os instrumentos da gestão de recursos hídricos

são:

Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos:

I - os Planos de Recursos Hídricos;

II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos

preponderantes da água;

III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;

IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;

V - a compensação a municípios;

VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos, (BRASIL, 1997).

Praticamente todos estes instrumentos têm relação direta com processos e com a

governança das águas, mas o melhor exemplo para demonstrar isso está na construção do

plano de bacia. Para elaboração de um plano de bacia são necessários diversos processos que

referem-se a governança das águas como, por exemplo, integrar os planos, programas,

projetos e demais estudos setoriais que envolvam a utilização dos recursos hídricos de uma

determinada bacia.

De maneira geral, os Planos de Recursos Hídricos são planos diretores que visam

fundamentar e orientar a implementação da PNRH e o gerenciamento dos recursos hídricos. O

artigo 7º da lei das águas trata dos planos:

Art. 7º Os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com

horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus

programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo:

I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;

II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de

atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;

79

III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos,

em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais;

IV - metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da

qualidade dos recursos hídricos disponíveis;

V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a

serem implantados, para o atendimento das metas previstas;

VI - (VETADO)

VII - (VETADO)

VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos;

IX - diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos;

X - propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à

proteção dos recursos hídricos, (BRASIL, 1997).

Os diversos elementos da governança deverão ser considerados na construção dos

planos de recursos hídricos para que eles se configurem em um pacto na bacia. O processo de

articulação e integração nos diversos níveis de sua elaboração, seja nacional, estadual ou ao

nível da bacia, refere-se à instrumentalização de uma boa governança para que, inclusive,

depois de elaborado ele seja implementado.

Quase todos os Planos de Recursos Hídricos das bacias hidrográficas elaborados até o

momento não tem tido a força para serem implementados, o que é um importante ponto de

monitoramento da governança. Assim, a governança das águas deve ser analisada como um

processo dinâmico, especialmente porque se trata da realização de diversos procedimentos

que necessitam de participação de atores diferentes, com interesses diferentes e que vivem

situações completamente diferentes, inclusive nos aspectos relacionados com as capacidades

instituições.

A governança das águas não se dá somente entre os setores, atores e instituições que

atuam diretamente na mesma, sendo este talvez o grande desafio para que os objetivos da

política nacional de recursos hídricos sejam atingidos. Para que aconteça a governança das

águas é necessário que ocorra uma série de interrelações e articulações para além dos

órgãos/instituições que trabalham na gestão das águas. Aqui reside um grande desafio, já que

existe uma dificuldade enorme dos setores realizarem diálogos para a integração das políticas

públicas.

Que articulações podem ou devem ser realizadas em nível interinstitucional,

intermunicipal, interestadual, federal ou internacional, tendo em vista a obtenção de acordos,

disposições legais, financiamentos e outros mecanismos institucionais e financeiros que

melhorem nosso programa de recursos hídricos? Como isto pode auxiliar na governança das

águas? As questões das águas devem ser abordadas em vários níveis, exigindo uma

articulação entre os níveis. A governança da água situa-se na fronteira entre o social e os

80

sistemas técnicos e deve combiná-los. Além disso, a governança da água tem muito a ver com

os atores e instituições, compreendendo assim, a importância do processo, portanto a ênfase

deve ser em conectar pessoas e instituições para combater a compartimentalização, (OCDE,

2015).

A governança se aplica ao amplo processo de desenvolvimento social e de tomada de

decisão. Inclui instituições governamentais formais, mas também atores, especialmente não-

governamentais privados e da sociedade civil, que formalmente também devem estabelecer

regras de colaboração, criar processos de troca e construir decisões que moldem a vida

coletiva. A governança é um conceito amplo e abrangente.

Além disso, a governança é muitas vezes entendida instrumentalmente, como um meio

para atingir determinados objetivos; como uma estratégia política e não como um complexo

processo de diálogo democrático, negociação e participação cidadã, que inclui a discussão

sobre quais objetivos devem ser perseguidos pela sociedade. A conceituação de governança

que tende a prevalecer, muitas vezes apresenta uma visão idealizada das inter-relações entre

as principais esferas envolvidas: o Estado, o setor privado e sociedade civil.

Este é, provavelmente, um dos grandes desafios da governança e para a gestão dos

recursos hídricos, como segmentos que tem projetos tão distintos podem ser parceiros na

gestão das águas? Conforme o Quadro 3, na governança das águas existem vários projetos em

disputa:

81

Quadro 3: Projetos políticos presentes no processo de governança da água

Água como bem econômico

Água com direito humano

A água é um bem econômico e o mercado

é o melhor instrumento para assegurar a

gestão eficiente.

A água é um direito universal e inalienável,

constitutivo da dignidade humana, sua gestão

deve ser governada por princípios de equidade

e justiça social.

Os problemas de alocação entre usos

competitivos devem ser resolvidos,

garantindo a proteção dos recursos

naturais escassos bem como garantir os

bens econômicos.

Os problemas de iniquidade e acesso à água

devem ser resolvidos superando a pobreza e

assegurando a sustentabilidade dos recursos

naturais e o compromisso intergeracional.

A gestão integrada de recursos hídricos é

um meio para estruturar eficientemente os

mercados de água e introduzir incentivos

para o cuidado com o meio ambiente.

A Gestão Integrada de recursos hídricos é um

meio que permite a participação democrática e

assegurar a distribuição justa da água.

Além disso, A GIRH deve ser transparente e

limita as possíveis ações de atores

oportunistas.

A participação se dá por intermédio das

associações público-privadas.

Os mercados de água existem no nível das

bacias.

São necessários direitos de propriedade

sobre a água.

A sociedade civil assegura a participação e o

controle democrático sobre o manejo da água.

Deve ser assegurado o domínio público da

água.

As estratégias privilegiadas são aquelas

orientadas a incrementar a oferta da água e

são privilegiadas a cooperação e

articulação entre atores públicos e o setor

privado.

As estratégias são orientadas a demanda e

subordinação do capital ao ambiente natural.

As deliberações são construídas de consenso

entre os atores e buscando beneficiar a

comunidade frente qualquer ator em particular.

Investimento é necessário em projetos de

infra-estrutura para aumentar a

disponibilidade de água.

Descentralização e participação social

limitada, mantendo a competência

exclusiva da autoridade política central.

De preferência, o processo de auto-

regulação de atribuição e utilização é

pedido e onde a autoridade do Estado é

apenas um árbitro neutro entre usos

competitivos.

Mudança nos padrões de consumo para

equilibrar as necessidades com a

disponibilidade. Existe uma efetiva

descentralização e participação social no nível

da bacia.

A elaboração inicial do regulamento é de

responsabilidade do Estado, mas finalizado em

acordo com o conjunto das partes interessadas,

entre atores com diferentes capacidades para a

ação e representação.

Fonte: Adaptado Ortega (2012).

82

Analisando este quadro, pode-se perguntar se é possível compatibilizar, dentro de uma

visão “puramente” técnica de gestão das águas, o entendimento de que água é um bem

econômico e o mercado é o melhor instrumento para assegurar a gestão eficiente e a água

como direito humano? De que forma este debate se apresenta dentro dos Fóruns de gestão das

águas? Não é um desafio pequeno para a governança e para a gestão das águas fazer com que

este debate ocorra de uma forma que não impeça que as ações de gestão sejam

implementadas.

A governança das águas é um processo político e que não será somente a técnica que

resolverá o problema da gestão das águas. Claro, se a governança é um processo político, a

gestão das águas também é como tal as duas devem ser compreendidas.

Em alguns estudos é possível verificar que a governança das águas tem várias

dimensões e há diversos projetos políticos existentes na sociedade brasileira e mundial,

portanto a governança pode não ser resolvida totalmente somente no âmbito de um único país.

Em recente publicação do WWF-Brasil são propostas cinco dimensões para a

governança, as quais são apresentadas na Figura 8.

83

Figura 8: As cinco dimensões para a governança.

Fonte: Lima et al. (2014).

Conforme Lima et al. (2014), o Ambiente Institucional tem como objetivo verificar a

qualidade, a efetividade e a regulação da lei de recursos hídricos em todo o SINGREH e,

neste caso, trata também dos Sistemas Estaduais.

Os Instrumentos de Gestão do Sistema buscam analisar como estão os planos de bacias,

o enquadramento, a outorga, o Sistema de Informações e mais do que isso, se estes

instrumentos têm objetivos, metas e indicadores, ou seja, se existem formas de monitorar e

acompanhar se estão sendo implementados e se estão conseguindo atingir seus objetivos.

Neste tema dos instrumentos de gestão vale citar que, a cobrança pelo uso da água que

vem sendo implementada em algumas bacias, não está sendo significativa do ponto de vista

do seu valor. Sendo assim, não tem sido possível obter recursos financeiros suficientes para

84

resolver os problemas destas bacias. Porém, é importante lembrar que a ideia de implantar a

cobrança pelo uso da água surgiu não para ser a fonte de arrecadação que resolveria os

problemas da bacia, mas sim, como uma impulsionadora de parcerias para obter recursos

suficientes para realizarem as ações na bacia.

Por outro lado, temos o instrumento de outorga que, se bem utilizado, pode gerar muitas

mudanças na gestão. Citando apenas um exemplo, a outorga poderia criar critérios para

obrigar as empresas de saneamento a atingirem os objetivos relacionados à diminuição da

perda de água e do tratamento de esgoto. Nesse sentido, tanto em relação à cobrança pelo uso

da água, quanto à outorga, merecem um cuidado e atenção no monitoramento da governança.

Em relação as capacidades estatais, o estudo sugere verificar a qualidade da burocracia,

ou seja, se os técnicos estão capacitados para contribuir com a gestão, se existem recursos

financeiros suficientes para efetuá-la e se existe uma atuação coordenada dos entes

governamentais, especialmente por que a água está presente em outras políticas públicas.

No item interação estado/sociedade, sugere-se verificar se existem mecanismos

facilitadores para que ocorra esta interação, se existem programas de mobilização e

capacitação para que a sociedade possa colaborar com a gestão. Possivelmente este é um dos

itens mais importantes da governança, pois a gestão de recursos hídricos deve ser

descentralizada e participativa e por isso, a interação estado/sociedade é fundamental para que

a gestão aconteça.

As Relações Intergovernamentais buscam analisar se existe uma lógica e pensamento

sistêmicos, ou seja, se a gestão da água tem que ser trabalhada em toda as suas dimensões

econômicas, sociais e ambientais e por isso, passa por uma integração de diversas políticas

públicas. Ainda nas relações intergovernamentais, busca-se analisar se existem fóruns

federativos garantindo uma discussão sistêmica entre os entes do estado, como o governo

federal, governos estaduais e os municípios; se existem mecanismos indutores para que os

entes participem da gestão das águas e se são implementadas políticas de inovação e

flexibilização, ainda mais, considerando a dimensão do país.

Importante ressaltar que a governança também tem seu ciclo de monitoramento e a

construção de indicadores é fundamental para acompanhá-la, conforme proposta apresentada

pela OCDE (Figura 9).

85

Os indicadores são elementos importantíssimos a serem construídos para a realização

do monitoramento e neste caso, em especial, trata-se dos indicadores de processo, pois a

governança antecede a gestão.

Além dos indicadores, também é importante refletir sobre este ciclo proposto, onde os

itens mencionados merecem a construção de indicadores de processos, para que todo o ciclo

seja monitorado. A Figura 9 procura refletir os princípios da OCDE para a Governança da

Água, que no entendimento da mesma deverão contribuir para a melhoria do “Ciclo de

Governança da Água”, desde a formulação das políticas até a sua implementação.

Este ciclo passa pela formulação das políticas e estratégias, que devem ter como

referências os princípios da OCDE em relação à governança das águas. A partir disso, viria a

implementação destas políticas, ou seja, as ações, em seguida o monitoramento e os

indicadores para avaliar as lacunas da governança e da gestão. Posteriormente a isso, a

concretização da avaliação que resultaria em novos instrumentos e melhorias e fechando o

ciclo, o preenchimento de lacunas quando encontradas e, daí em diante, o ciclo é retomado.

Pergunta-se então: como se pode definir a governança das águas? Existiria uma

definição única de governança das águas? Será possível chegar a esta definição? Do que se

Figura 9: O ciclo de política da água.

Fonte: OECD (2015).

86

apresentou até o momento, não parece adequado tentar resumir o conceito de governança das

águas em um único conceito. Do ponto de vista deste estudo, não existe uma opinião

definitiva sobre os conceitos de governança das águas.

O que se pode colocar é que não se deve focar a governança das águas em um só

elemento, a governança é multidimensional e deve refletir sobre os diversos aspectos

envolvidos nesta multidimensionalidade. A governança das águas é um processo muito amplo

para que se limite a uma definição. Ela passa por diversas dimensões: geopolíticas,

administrativas, geográficas, territoriais, humanas, econômicas e ambientais. A sociedade

civil também pode contribuir para um conceito mais complexo e amplo de governança que

capta o multiator, personagem multidimensional, multissetorial de decisões de políticas

públicas e ações.

Não se pode desconsiderar que, ao tentar conceituar a governança das águas em uma só

definição, corre-se o risco da despolitização do tema. Isto pode ser a exclusão de fins e

valores deste importante debate, reduzindo-se que a parte técnica e o processo de gestão

supostamente neutro seriam meramente instrumental ou se poderia ter uma única estratégia

política e técnica para implementar a governança. Nesta perspectiva, a governança não pode

ser reduzida apenas a um instrumento técnico. É fundamental a variável política, para a

execução das decisões tomadas, presumivelmente, por especialistas nas áreas pertinentes e

também pelos diversos atores e diferentes segmentos que tratam da gestão das águas,

(DRYZEK, 1997).

O tema governança das águas não pode ser somente uma estratégia e não deve ser

trabalhada como se fosse um simples esquema de interação entre os atores. Governança das

águas, sempre nessa perspectiva, é um processo político, que envolve o exercício do poder

político por parte de atores políticos que buscam definir os fins e valores que devem ser

valorizados e construídos para o desenvolvimento social.

Governança das águas não se limita a apenas um conceito, pois como pode ser visto nas

várias definições apresentadas, a governança tem vários aspectos, várias dimensões e todas

elas devem ser trabalhadas para a concretização de resultados na gestão das águas.

Além disso, a governança das águas, do ponto de vista político e da gestão, não se

restringe a uma determinada bacia. A governança e a gestão da bacia, possivelmente não se

resolvem somente na área ou mesmo com as instituições locais/regionais, a governança da

gestão das águas vai além dos limites de uma bacia ou mesmo do órgão gestor ou dos

conselhos de recursos hídricos.

87

A questão da escala é fundamental ser pensada no que diz respeito à governança,

possivelmente em bacias maiores, serão encontradas muito maiores dificuldades para que a

governança seja trabalhada do que em bacias menores, já que a complexidade institucional e

de atores, será muito maior na bacia maior. Isto serve também para a governança e gestão do

SINGREH, que não se resume ou se resolve apenas tratando com as áreas diretamente

relacionadas ao uso das águas, deve ser buscada a articulação e a integração com outras áreas

para o bom funcionamento da governança e da gestão.

88

4. A CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE RECURSOS HÍDRICOS

Segundo Silva e Pruski (2000), o Brasil passou por três modelos de gerenciamento de

recursos hídricos, sendo que esses modelos são:

1. Modelo Burocrático: nesse modelo apenas as entidades públicas decidem sobre a

gestão, sendo detentoras de autoridade e poder. Compete ao administrador fazer cumprir os

dispositivos legais (leis, decretos, resoluções, portarias e demais normas). Esse modelo não

contempla o planejamento estratégico ou análise de casos específicos e resolução de conflitos,

limitando o sucesso da gestão, (SILVA; PRUSKI, 2000).

2. Modelo Econômico/Financeiro/Gerencial: o objetivo final das entidades que utilizam

esse modelo é promover o desenvolvimento regional e nacional, por meio de instrumentos

econômicos e financeiros aplicados pelo poder público, (SILVA; PRUSKI, 2000, p.63). Nesse

modelo não há preocupação com os problemas locais, nem discussão por meio de órgãos

colegiados. Também não há uma ação multissetorial na bacia ou acompanhamento criterioso

das questões ambientais.

3. Modelo Sistêmico de Integração Participativa: nesse modelo são verificadas as

questões de ordem econômica, política direta, política representativa e jurídica no

planejamento e execução da gestão. A inclusão dos colegiados no processo de gestão

demonstra a busca pela democratização das decisões. Entre seus instrumentos de trabalho

estão: planejamento estratégico por bacia hidrográfica; tomada de decisões por meio de

deliberações multilaterais e descentralizadas; estabelecimento de instrumentos legais e

financeiros, tais como a cobrança pelo uso da água (desdobramento dos princípios

poluidor/beneficiário-pagador), (SILVA; PRUSKI, 2000).

O primeiro modelo nos remete à primeira experiência brasileira na gestão de recursos

hídricos, que teve início na década de 30 e estava vinculada à questão agrícola. Em 1933, foi

criada a Diretoria de Águas, depois Serviço de Águas, no Ministério da Agricultura. Logo em

seguida, em 1934, esse serviço foi transferido para a estrutura do Departamento Nacional de

Pesquisa Mineral (DNPM), quando foi editado o Código de Águas, até hoje em vigor.

Considerando que o uso das águas no Brasil tem-se regido até hoje por

uma legislação obsoleta, em desacordo com as necessidades e

interesses da coletividade nacional; considerando que se torna

necessário modificar esse estado de coisas, dotando o país de uma

legislação adequada que, de acordo com a tendência atual, permita ao

poder público controlar e incentivar o aproveitamento industrial das

águas; considerando que, em particular, a energia hidráulica exige

medidas que facilitem e garantam o aproveitamento racional;

considerando que, com a reforma por que passaram os serviços afetos

89

ao Ministério da Agricultura, está o governo aparelhado por seus

órgãos competentes e ministrar assistência técnica e material,

indispensável à consecução de tais objetivos; resolve decretar o

seguinte Código das Águas, cuja execução compete ao Ministério da

Agricultura e que vai assinado pelos ministros de Estado,

(PREÂMBULO DO DECRETO N.º 24.643, DE 10 DE JULHO DE

1934).

A concepção do Código de Águas demonstra claramente inspiração nos padrões

europeus de gerenciamento de recursos hídricos, que na França tem data anterior a 1900.

Assim, encontram-se no Código de Águas, desde artigo dispondo sobre a utilização múltipla

das águas, ou seja, a noção básica de que a água tem diversos setores de interesse e está

relacionada aos mais diversos ramos econômicos, que vão desde o abastecimento doméstico

para consumo humano, a irrigação artificial, a agropecuária até a geração de energia elétrica e

cada qual com suas especificidades (OMIJA, 2004). Esta etapa trata da administração dos

recursos hídricos no Brasil, denominada modelo burocrático. Nessa fase, a administração

pública tinha o objetivo predominante cumprir de fazer cumprir os dispositivos legais sobre

águas. Havia extensa legislação a ser obedecida, relativa a concessões e autorizações de uso,

licenciamento de obras, ações de fiscalização, interdição e multa, (LANNA, 1997).

Observa-se, nesse primeiro momento, uma visão do processo de gestão fragmentada, o

desempenho restrito ao cumprimento de normas, dificuldade de adaptação a mudanças

internas ou externas, centralização do poder decisório, excesso de formalismo e pouca

importância era dada ao ambiente externo. A inadequação desse modelo de gestão tinha como

consequência o agravamento dos conflitos de uso e de proteção das águas e a realimentação

do processo de elaboração de novos instrumentos legais para reforçar o esquema legal. Ao

final, tinha-se um vasto conjunto de leis e normas, muitas vezes conflitantes e de difícil

interpretação, (LANNA, op. cit.).

Com relação ao Código das Águas, MMA et al. (2007) citam que:

O Código de Águas, de modo minucioso, inaugurou assim o que se

pode considerar um inovador ramo especializado do direito, por meio

de uma clara manifestação de interesse da administração na gestão e

na regulação do uso múltiplo das águas, com ênfase na produção de

energia. De fato, a administração esperava que as novas condições

propiciassem a superação da falta de investimentos na produção de

energia, na suposição de que o Código daria a necessária segurança

jurídica, (MMA et al., 2007).

Contudo, Lima (1995) afirma que:

90

[…] convém ressaltar que o Código de Águas propiciou inequívoca

concentração de poderes e decisões no Executivo federal dos pontos

de vista técnico, jurídico e econômico-financeiro, de tal forma que, a

partir de então, se dotava o Estado brasileiro de valioso instrumento de

intervenção sobre o desenvolvimento do setor de energia elétrica,

(LIMA, 1995; 190 p 77)

Até o início do século XIX, o Brasil caracterizou-se por uma economia quase agrícola,

onde a utilização da água era principalmente para abastecimento das cidades e geração de

energia elétrica em pequenos aproveitamentos hidrelétricos. A partir da exportação do café

que proporcionou um desenvolvimento industrial, instalaram-se as primeiras usinas

hidrelétricas voltadas para as atividades urbanas e industriais.

O interesse na construção de novas usinas hidrelétricas fez com se levantasse um debate

sobre o regime jurídico, a que estavam submetidas as águas. Foi então que o Governo Federal

apresentou ao Congresso Nacional, em 1907, o Código das Águas. Apenas 27 anos após a

tramitação no Congresso Nacional, foi promulgado o Decreto de número 24.643, em de 10 de

julho de 1934, intitulado o Código das Águas. O decreto constitui um marco regulatório

fundamental para o setor de energia elétrica ao proporcionar os recursos legais e econômico-

financeiros para a notável expansão do aproveitamento do potencial hidrelétrico, que ocorreu

nas décadas seguintes.

O Código de Águas, criado com a finalidade de estabelecer o regime jurídico das águas

no Brasil, dispõe sobre sua classificação e utilização, bem como sobre o aproveitamento do

potencial hidráulico, fixando as limitações administrativas de interesse público. Segundo o

Código, as águas brasileiras são definidas como águas públicas, que podem ser de uso comum

ou dominicais (BRASIL, 1934).

Mesmo considerando os seus limites, pode-se dizer que a gestão das águas no

Brasil iniciou com o Código das Águas, porém à época dele, a água era entendida como um

recurso natural renovável:

O Código das Águas é um interessante instrumento regulador.

Seu desenho permite uma interação entre a esfera pública e

privada no acesso e uso da água. O código era avançado no

tocante às formas de interpretar um recurso natural, como a

água, mesmo antes que modelos de gerenciamento e gestão

fossem construídos com bases em princípios originários das

ciências ambientais e do campo do conhecimento da

engenharia. O desenho era certamente inovador, contudo sua

implementação exigiria uma complexidade institucional para

que o modelo regulatório proposto fosse implementado. Sendo

91

assim, os desdobramentos de sua aprovação não resultaram

numa efetiva institucionalização de seus pressupostos,

(SOUZA, 2008, p. 5).

O Decreto n. 24.643, de 10 de julho de 1934, o Código de Águas (BRASIL, 1934), teve

como objetivo regular, de maneira mais consentânea com a realidade da época, o uso e

aproveitamento das águas no Brasil. A partir dele, tornou-se claro o direcionamento por parte

do setor industrial e à satisfação das exigências do ramo da energia hidráulica. Houve o

interesse de incentivar o desenvolvimento (crescimento) econômico, utilizando-se dos

recursos hídricos presentes no Brasil.

Como citado, nessa época a água era considerada recurso natural renovável. Acreditava-

se que jamais sairia do planeta, mas apenas mudaria o estado em que poderia ser encontrada

(líquido, gasoso ou sólido), além dos diferentes locais (emergentes, subterrâneas e nas

geleiras). Sendo assim, o importante era proporcionar o desenvolvimento industrial e agrícola

do país, principalmente incentivar a produção de energia elétrica.

O Código das Águas deve ter um reconhecimento de sua importância histórica, pois

tentou inaugurar o processo de gestão das águas. Mesmo voltado para a priorização da energia

elétrica, o Código de Águas de 34, como ficou conhecido, inicia um trabalho de mudança de

conceitos relativos ao uso e a propriedade da água. Com o passar dos anos a regulamentação

do Código das Águas passou a ser realizada exclusivamente nos capítulos referentes ao

aproveitamento hidrelétrico, sem que se regulamentasse, por exemplo, os usos múltiplos e a

conservação da qualidade das águas. Possivelmente por esta questão e talvez pelo fato de o

Código das Águas não ter sido institucionalizado, é que se sentiu a necessidade de

modernização da gestão das águas no país.

A segunda etapa da gestão dos recursos hídricos brasileiros, denominada modelo

econômico-financeiro, caracterizou-se pelo uso de instrumentos econômicos e financeiros, por

parte do poder público, a fim de promover o desenvolvimento nacional ou regional, além de

induzir à obediência das normas legais vigentes. Essa etapa começou com a criação da

Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco (Codesvasf), em 1948, (LANNA,

1997).

O modelo econômico-financeiro foi marcado, em geral, por duas orientações: as

prioridades setoriais do governo, constituídas pelos programas de investimento em setores

usuários de água, como irrigação, geração de energia, saneamento e o desenvolvimento

integral (multissetorial) da bacia hidrográfica, uma diretriz mais difícil de ser aplicada, pois as

92

superintendências de bacia estavam vinculadas a ministério ou secretaria estadual setorial,

com atribuições limitadas ao segmento específico de atuação, (LANNA, op. cit.).

A principal deficiência do modelo econômico-financeiro era sua necessidade de criar

um grande sistema para compatibilizar as ações temporais e as espaciais de uso e proteção das

águas. Na prática foram criados sistemas parciais, os quais acabaram privilegiando

determinados setores usuários de água, ocorrendo até uma apropriação perdulária por parte de

certos segmentos. Ao final, sem conseguir alcançar a utilização social e economicamente

ótima da água, tinha-se a geração de conflitos entre os setores e até intra-setores, na mesma

intensidade do modelo burocrático de gestão, (LANNA, op. cit.).

Vale salientar que, apesar de apresentar deficiências, o modelo econômico-financeiro

setorialmente orientado permitia, ao menos, a realização do planejamento estratégico da bacia

e a canalização de recursos financeiros para a implantação dos investimentos planejados,

(LANNA, op. cit.).

Ainda antes da Constituição de 1998, estava ocorrendo um conflito entre as decisões do

setor elétrico e da irrigação, já que em 1979 a Lei 6.662 (BRASIL, 1979) estabeleceu a

Política Nacional de Irrigação e transferiu para o Ministério do Interior (MINTER) a

responsabilidade sobre o uso dos recursos hídricos para a irrigação. A partir da promulgação

da Constituição de 1988 (BRASIL, 1988) foram criadas as condições iniciais para inaugurar a

terceira etapa da gestão de recursos hídricos, denominada modelo sistêmico de integração

participativa.

A Constituição introduziu diversos aspectos relativos à gestão das águas e que vêm ao

encontro da visão mais moderna sobre a administração dos recursos hídricos. Já com relação

ao Código de Águas, a nova Constituição modificou muito pouco, sendo a alteração mais

importante a extinção do domínio privado da água, previsto, em alguns casos, no código.

A nova Carta atribuiu condição especial aos recursos hídricos: em seu art. 20, parágrafo

primeiro, determina: “É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos

Municípios, bem como a Órgãos da Administração Direta da União, participação no resultado

da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia

elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar

territorial ou zona econômica exclusiva ou compensação financeira por essa exploração.”

Outra determinação importante da Constituição (art. 21, inciso XIX) foi que a

competência para legislar sobre água é privativa da União. Foi então que a Constituição de

1988 determinou, no artigo 21, que compete à União instituir o SINGREH e definir critérios

93

de outorga de direitos de seu uso, definindo também as dominialidades das águas e dos rios

através dos artigos 20 e 26:

Artigo 20, parágrafo III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em

terrenos de seu domínio ou que banhem mais de um Estado, sirvam de

limites com outros países ou se estendam a território estrangeiro ou dele

provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

Art. 26. Incluem-se entre os bens dos Estados: I - as águas superficiais ou

subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na

forma da lei, as decorrentes de obras da União, (BRASIL, 1988).

Em consequência direta da Constituição de 1988, iniciaram-se debates em torno da

construção do SINGREH e em 1997 foi promulgada a lei no 9.433, de 9 de janeiro de 1997

(BRASIL, 1997), mais conhecida como Lei das Águas.

Em seguida vem o modelo Sistêmico de Integração Participativa, que se caracteriza pela

criação de uma estrutura sistêmica, na forma de matriz institucional de gerenciamento,

responsável pela execução de funções gerenciais específicas, tendo sido considerado o

modelo mais moderno de gerenciamento das águas, objetivo estratégico de qualquer

reformulação institucional e legal, bem conduzida. Sua operacionalização prevê uma

concepção sistêmica e intersetorial do gerenciamento, considerando os seguintes

instrumentos:

• Planejamento estratégico por bacia hidrográfica: baseado no estudo

de cenários alternativos futuros, estabelecendo metas alternativas

específicas de desenvolvimento sustentável (crescimento econômico,

equidade social e sustentabilidade ambiental) no âmbito de uma bacia

hidrográfica. Vinculados a essas metas são definidos prazos para

concretização, meios financeiros e instrumentos legais requeridos.

• Tomada de decisão, por meio de liberações multilaterais e

descentralizadas: implementação da negociação social, baseada na

constituição de um Comitê de Bacia Hidrográfica do qual participem

representantes de instituições públicas, privadas, usuários,

comunidades e classes políticas e empresariais atuantes na bacia. Esse

comitê tem para si assegurada a análise e aprovação dos planos e

programas de investimentos vinculados ao desenvolvimento da bacia,

permitindo o cotejo dos benefícios e custos correspondentes às

diferentes alternativas, (GOVERNO DO ESTADO DO RIO

GRANDE DO SUL, 1996, p. 118).

A diferença entre um modelo econômico-financeiro e um sistêmico de integração

participativa é que, no caso do segundo, além de examinar o crescimento econômico, também

se verifica a equidade social e o equilíbrio ambiental. A integração desses objetivos deve

94

ocorrer na forma de uma negociação social, ainda no âmbito da unidade de planejamento da

bacia hidrográfica.

SILVA (1998, p.116) afirma que este modelo é caracterizado por buscar integrar

sistematicamente quatro tipos de negociação social: 1) econômica: diz respeito a forma de

negociação conduzida em mercados de compra e venda; 2) política direta: as negociações são

realizadas diretamente entre as partes envolvidas, onde o interesse social dos participantes

serve como expressão de valor e voto; 3) político-representativo: ocorre no âmbito dos

poderes executivos municipal, estadual e federal; 4) jurídica: é onde a Constituição federal e

dos estados indicam diretrizes gerais de negociações.

Nessa fase, aproveitam-se os aspectos positivos dos dois modelos anteriores (o

burocrático e o econômico-financeiro) e adotam-se três aperfeiçoamentos fundamentais: 1)

maior importância é dada ao planejamento estratégico regional e à programação executiva; 2)

as decisões são tomadas mediante discussão e deliberação multilateral e descentralizada, com

representantes dos usuários da água, das classes sociopolíticas e empresariais da região; 3)

cobram-se taxas diretamente dos usuários da bacia hidrográfica para cobrir parte dos

investimentos necessários à garantia de quantidade e qualidade da água, em face dos

múltiplos objetivos do desenvolvimento regional previsto. Trata-se do critério de rateio de

custos em função de benefícios, aprovado por lei com base no princípio da integração

participativa, (SILVA, 1998).

Com a instituição das políticas públicas de recursos hídricos e dos sistemas de

gerenciamento, fundamentados em princípios inovadores (como a adoção da bacia

hidrográfica como unidade de planejamento, da gestão participativa e descentralizada e do

entendimento da água como recurso finito e dotado de valor econômico), a gestão das águas

tornou-se mais complexa.

Além disso, tendo em vista que a divisão territorial da bacia hidrográfica não coincide

com as divisões administrativas estaduais, há, quase sempre, mais de um domínio das águas a

ser considerado na gestão, o que impõe a necessidade da negociação e da articulação

institucionais para ultrapassar os entraves impostos pelas normas legais incidentes sobre os

cursos d’água da bacia hidrográfica. A Figura 10 apresenta a evolução das leis estaduais de

recursos hídricos:

95

Figura 10: Evolução das leis estaduais de Recursos Hídricos.

Fonte: ANA (2012).

Esta evolução foi bastante peculiar ao longo dos anos, onde até 2005 haviam sido

aprovadas apenas as leis estaduais de Bahia, Ceará, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e São

Paulo, porém, já em 2007, todos estados e o Distrito Federal já haviam aprovados suas

Políticas Estaduais de Recursos Hídricos, (ANA, 2012).

Há de se destacar que as unidades federativas começaram a instituir seus sistemas

estaduais de gerenciamento de recursos hídricos: São Paulo em 1991; Ceará em 1992; Distrito

Federal em 1993; Santa Catarina e o Rio Grande do Sul, em 1994; Bahia em 1995. Esses

estados promulgaram leis sobre recursos hídricos, processo que tem continuidade, até hoje, no

âmbito das Assembléias Legislativas de outros Estados.

O estado de São Paulo foi pioneiro ao aprovar a Lei n° 7.663, de 30 de dezembro de

1991, que estabeleceu normas de orientação à política estadual de recursos hídricos, bem

como ao SINGREH. Tem por objetivo assegurar que a água, recurso natural essencial à vida,

ao desenvolvimento econômico e ao bem-estar social, possa ser controlada e utilizada, em

padrões de qualidade satisfatórios, por seus usuários atuais e pelas gerações futuras, em todo

território do estado de São Paulo.

Outro pioneiro e inovador em diversos aspectos foi o estado do Ceará, que já na sua

Constituição Estadual de 1989, estabeleceu no capítulo XI, Arts. 318 a 320 e 232 a 325, tanto

a conservação, proteção e controle dos recursos hídricos, superficiais e subterrâneos, bem

como a política especial para áreas secas e os planos e programas de bacia.

A Lei Estadual nº 11.996, de 24 de julho de 1992, aprovou a Política Estadual de

Recursos Hídricos e cuja regulamentação foi sendo desenvolvida gradativamente. Essa lei

dispõe essencialmente sobre o Fundo Estadual de Recursos Hídricos (criado pela Lei nº

12.245, de 1993, regulamentado pelo Decreto nº 23.047, de 1994) e instituiu o Plano Estadual

e o Sistema Integrado de Recursos Hídricos (SINGREH).

96

No Ceará ainda, a Lei nº 12.217, de 18 de novembro de 1993 criou a Companhia de

Gestão dos Recursos Hídricos do Estado do Ceará (COGERH), entidade de administração

pública indireta, organizada sobre a forma de sociedade anônima. A lei tem a finalidade de

gerenciar a oferta de recursos hídricos de domínio estadual, destacando-se que se trata de uma

empresa vinculada à Secretaria de Recursos Hídricos que é o órgão gestor de recursos

hídricos.

O Distrito Federal também aprovou uma lei de recursos hídricos, a lei de nº 512, de 28

de julho de 1993, que em seu artigo 1º diz que a Política de Recursos Hídricos no Distrito

Federal tem por objetivo assegurar que a água, recurso natural essencial à vida, ao

desenvolvimento econômico e ao bem-estar social, possa ser controlada e utilizada em

padrões de qualidade satisfatórios por seus usuários atuais e pelas gerações futuras em todo o

território do Distrito Federal. Esta lei viria a sofrer uma revisão em 2001.

No caso de Santa Catarina, é interessante observar que, em 1993, foi aprovada a Lei nº

9.022, de 06 de maio, que instituiu o Sistema Estadual de Recursos Hídricos, com o objetivo

de implementar a Política Estadual de Recursos Hídricos e a formulação, atualização e

aplicação do Plano Estadual de Recursos Hídricos, congregando a sociedade civil, órgãos e

entidades estaduais e municipais intervenientes no planejamento e no gerenciamento dos

recursos hídricos.

Depois disso, em 1994, Santa Catarina aprovou a Lei nº 9.748, de 30 de novembro de

1994 que dispõe sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos e dá outras providências.

Minas Gerais também se adiantou à criação da Política Nacional de Recursos Hídricos e

aos desdobramentos legais, diretamente a ela ligados e vinculados, que ocorreriam em todo o

País posteriormente, instituindo a Lei n. 11.504/94, de 20 de junho.

O Rio Grande do Sul, também aprovou a Lei no 1.035 de 30 de dezembro de 1994, que

instituiu o Sistema Estadual de Recursos Hídricos, regulamentando o artigo 171 da

Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, alterada pela Lei nº 11.560, de 22 de dezembro

de 2000 pela Lei nº 11.685, de 8 de novembro de 2001.

97

Na Bahia, a Lei nº 6.855 de 12 de maio de 1995 dispõe sobre a Política, o

Gerenciamento e o Plano Estadual de Recursos Hídricos. Como aspectos principais dessa lei

destacam-se: a definição do órgão gestor específico, a descentralização do estado em dez

regiões administrativas, o plano estadual de recursos hídricos, a outorga de direito de uso dos

recursos hídricos, a cobrança, o rateio de custos das obras de recursos hídricos.

Em 1996, no Rio Grande do Norte, foi instituído pela Lei nº 6.908, de 1º de julho de

1996, o Sistema Integrado de Gestão de Recursos Hídricos (SIGREH) e definida a Política

Estadual de Recursos Hídricos, estabelecendo no mesmo diploma legal os seguintes

instrumentos para a implementação desta política: a) o Plano Estadual de Recursos Hídricos;

b) o Fundo Estadual de Recursos Hídricos; c) a outorga do direito de uso dos recursos

hídricos e o licenciamento de obras hidráulicas e d) a cobrança pelo uso da água.

Na Paraíba ainda em 1996 foi aprovada a Lei nº 6.308, de 02 de julho, instituindo a

Política Estadual de Recursos Hídricos e suas diretrizes. Embora atenda basicamente aos

fundamentos e diretrizes da Lei Federal n.º 9.433, de 1997, não detalhou suficientemente

alguns aspectos importantes como os: princípios e objetivos do Sistema de Informações,

finalidade e composição do Sistema Estadual de Recursos Hídricos, Comitês de Bacia e

Agências de Água.

Em 1997, o primeiro estado do Nordeste que aprovou a sua Política Estadual de

Recursos Hídricos foi Pernambuco, que no dia 17 de janeiro, pela Lei nº 11.426 que dispõe

sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos.

Em sintonia com a preocupação universal com as águas, o governo de Sergipe

sancionou, em 1997, a Lei nº 3.870, de 25 de setembro, que dispõe sobre a Política Estadual

de Recursos Hídricos, atribuindo à Secretaria do Planejamento e da Ciência e Tecnologia,

através da Superintendência de Recursos Hídricos, a condição de gestora institucional da

água. A Política Estadual de Recursos Hídricos de Sergipe representou um novo marco

institucional, incorporando princípios, normas e padrões de gestão de água universalmente

aceitos e praticados em muitos países, a exemplo da bacia hidrográfica como unidade de

planejamento.

Outro a aprovar sua Política Estadual de Recursos Hídricos, foi Alagoas, a Lei n.º

5.965, de 10 de novembro de 1997, que dispõe sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos

e instituiu o Sistema Estadual de Gerenciamento Integrado de Recursos Hídricos. Essa lei

apresenta os fundamentos, funções da água, objetivos da política, diretrizes de ação, ações do

poder público, instrumentos, Sistema Estadual, infrações e penalidades.

98

É importante registrar que a grande maioria dos estados do nordeste aprovaram suas

políticas de recursos hídricos até 1997, sendo que o Ceará, Bahia, Rio Grande do Norte foram

antes deste ano e Sergipe e Alagoas foram até 1997. Este registro é importante, pois

possivelmente, os estados do Nordeste correram para elaborar suas leis fruto da existência da

escassez de água e por isso a necessidade de se criar leis que pudessem regular os seus usos.

Além disso, o fato da existência do DNOCS, que formou vários técnicos e especialistas

em água, colaborou para que estas legislações fossem aprovadas nestes estados. O DNOCS

ajudou na criação de uma massa crítica em relação às alternativas para o enfrentamento e/ou

convivência contra a seca.

O estado de Goiás aprovou a Lei nº 13.123, de 16 de julho de 1997, que tem como

objetivo geral estabelecer normas de orientação à Política Estadual de Recursos Hídricos, bem

como ao Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Em seu conteúdo

apresenta os objetivos, princípios, diretrizes, instrumentos, sistema integrado, participação dos

municípios, associações de usuários, universidades, instituições de ensino superior e entidades

de pesquisa e desenvolvimento tecnológico, fundo financeiro de meio ambiente e recursos

hídricos unificados, estabelecimento de uma política estadual específica de águas subterrâneas

e infrações e penalidades.

Ainda em 1997, o estado do Mato Grosso, também aprovou a Lei Estadual de n° 6.945

de 05 de novembro de 1997, que no 2º artigo diz que para os efeitos desta lei, a água exerce a

função natural, quando desempenha os seguintes papéis, dentre eles: a manutenção do fluxo

da água nas nascentes e nos cursos d’água perenes e a função social, quando seu uso objetivar

garantir as condições mínimas de subsistência dentro dos padrões de qualidade de vida,

assegurados pelos princípios constitucionais.

Interessante notar que várias leis estaduais foram aprovadas no ano de 1977. Isso

possivelmente ocorreu devido a uma influência direta da aprovação da lei nº 9.433 e 1977, a

Política Nacional de Recursos Hídricos.

O Espírito Santo aprova a sua lei estadual n° 5.818, de 30 de dezembro de 1998, que

dispõe sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos, institui o Sistema Integrado de

Gerenciamento e Monitoramento de Recursos Hídricos (SINGERH/ES). Essa lei segue os

princípios e diretrizes básicas da Política Nacional de Recursos Hídricos, elege a bacia

hidrográfica como unidade de gerenciamento e estabelece os instrumentos de gestão da

política.

99

A Lei n° 3.239 de recursos hídricos do estado do Rio de Janeiro, sancionada pelo

Governador em 02 de agosto de 1999, resultou da adequação do texto da Lei n° 0433, de 08

de janeiro de 1997, às situações específicas dos recursos hídricos do estado. O estado

regulamentou a lei através de etapas. Na primeira etapa foi criado grupo de trabalho, com

representantes dos órgãos estaduais afins, para discussão de minutas de Decreto referentes ao

Conselho Estadual de Recursos Hídricos, Outorga, Cobrança, Agência de Águas, Fundo

Estadual de Recursos Hídricos e Comitês de Bacias Hidrográficas, com o apoio do Projeto

Planágua, de cooperação técnica entre os governos do Estado e da Alemanha e na segunda

etapa é que a lei foi aprovada pela Assembleia Legislativa do Estado.

O estado de Minas Gerais aprovou a Lei de n° 13.199, de 29 de janeiro de 1999, que fez

os ajustes necessários, seguindo orientações do governo federal contidas na Lei n° 9.433, de

1997. Por força da lei estadual, o estado estruturou-se para a gestão dos recursos hídricos,

criando a Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (SEMAD)

e o Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CERH). No estado, o Instituto Mineiro de

Gestão das Águas (IGAM), regulamentado pelo decreto nº 40.055 de 16 de novembro de

1998, é o órgão responsável pela coordenação geral e apoio ao processo de formação dos

Comitês de Bacias.

A Política Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais visa a assegurar o controle,

pelos usuários atuais e futuros, do uso da água e de sua utilização em quantidade, qualidade e

regime satisfatórios. Em seu artigo 3º, colocou-se que seriam observados, dentre outras

questões; o direito de acesso de todos aos recursos hídricos, com prioridade para o

abastecimento público e a manutenção dos ecossistemas, o que pode ser considerado um

avanço, pelo menos, em termos de legislação, já que são poucas leis que falam de

ecossistemas.

Em 1999, também é a vez do Paraná, que através da Lei nº 12.276 de 29 de novembro,

que em seu 1º artigo institui a Política Estadual de Recursos Hídricos e cria o Sistema

Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, como parte integrante dos Recursos

Naturais do Estado, nos termos da Constituição Estadual e na forma da legislação federal

vigente.

Logo após o Paraná, vem mais um estado do Nordeste, neste caso, o Piauí, que no dia

17 de agosto de 2000 aprova a Lei 5.165, que dispõe sobre a Política Estadual de Recursos

Hídricos e institui o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos e dá outras

providências.

100

Por sua vez, a Política Estadual de Recursos Hídricos do Distrito Federal, foi aprovada

pela Lei nº 2.725 de 13 de junho de 2001, que também em seu artigo 1º diz que a água é um

recurso natural de disponibilidade limitada e dotado de valor econômico que, enquanto bem

natural público de domínio do Distrito Federal, terá sua gestão definida mediante uma Política

de Recursos Hídricos, nos termos desta lei, portanto esta lei revogou a Lei no 512, de 28 de

julho de 1993.

Também em 2001, o Pará aprova a Lei nº 6.381 de 25 de julho, que dispõe sobre a

Política Estadual de Recursos Hídricos, institui o Sistema de Gerenciamento de Recursos

Hídricos e dá outras providências.

No ano de 2001 foi aprovada a Lei nº 2.712 que tratava sobre a Política Estadual de

Recursos Estadual de Recursos Hídricos do Amazonas e estabelecia o Sistema Estadual de

Gerenciamento de Recursos Hídricos, porém não chegou a ser regulamentada. Nessa lei, os

seus instrumentos são os mesmos contidos na Política Nacional de Recursos Hídricos e com a

inovação de acrescer o Zoneamento Ecológico-Econômico e o Plano Ambiental do Estado do

Amazonas, procurando atender uma característica do estado na relação entre o território e

suas águas.

Ao que parece, Amazonas colaborou para influenciar mais um estado da região

amazônica, que foi Rondônia, pois logo em 29 de janeiro de 2002, foi instituída por Lei

Complementar Nº 255, de 25 de janeiro, que institui a Política Estadual de Recursos Hídricos,

cria o Sistema de Gerenciamento e o Fundo de Recursos Hídricos do Estado de Rondônia e dá

outras providências.

No Mato Grosso do Sul, a Política Estadual de Recursos Hídricos também foi aprovada

em 2002.

Após intensos debates iniciados em 1998, foi aprovada a Lei nº 2406, de 29 de janeiro

de 2002, sendo que a lei tem uma questão polêmica, pois no artigo 20, parágrafo 1º, traz a

seguinte questão:

São considerados insignificantes e serão isentos da cobrança pelo

direito de uso da água as capacitações e derivações empregadas em

processo produtivo agropecuário, assim como os usos destinados à

subsistência familiar rural ou urbana, mantida, em todos os casos, no

entanto, a obrigatoriedade de cadastramento no órgão outorgante,

(ESTADO DO MATO GRUSSO, 2002).

101

Este parágrafo é no mínimo polêmico, senão inconstitucional, já que uma lei estadual

não pode ser menos restringente do que uma lei federal, que prevê a possibilidade de cobrança

do setor produtivo agropecuário.

Também em 2002, no estado do Tocantins, foi instituída a Lei nº 1.307, de 22 de março

de 2002, que dispõe sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos e adota outras

providências. Na lei existe uma novidade em relação à grande maioria dos estados que, a

inserção da “Educação Ambiental” como um dos instrumentos da Política Estadual de

Recursos Hídricos.

Por último, ainda em 2002, o Amapá elabora a Política de Gerenciamento de Recursos

Hídricos do Estado (PGRH/AP), pela Lei nº 0686/02 de 7 de julho, que é bastante semelhante

à Lei Federal 9.433/97. O estado, mesmo tendo levado uma das leis mais avançadas em

termos de legislação ambiental, deixou de levar em conta algumas especificidades locais, as

quais poderiam ser incorporadas nesta legislação.

No dia 15 de julho de 2003 o estado do Acre aprova sua Política Estadual de Recursos

Hídricos, a Lei nº 1500, que em seu 1º artigo traz algo diferente, pois considera que a política

e a gestão das águas de domínio do estado do Acre seriam empreendidas em consonância com

o fundamento maior da procura do bem comum do homem acreano.

No artigo 4º, diz que a Política Estadual de Recursos Hídricos deve ser conduzida com

base nos princípios de que a água é um bem de domínio público, essencial à vida, com

disponibilidade limitada e dotada de valor econômico, social e ecológico. Outro ponto

relevante nesse artigo, no parágrafo 1º, cita que em situações críticas de seca e enchente, o uso

prioritário dos recursos hídricos é o consumo humano, a dessedentação de animais domésticos

e a manutenção da biota. A novidade é a inserção da “manutenção da biota”, pois isto não

aparece em outras legislações estaduais.

O Acre traz ainda outras novidades na perspectiva de atender características regionais,

que são a inserção do Zoneamento Econômico e Ecológico (ZEE), o Plano Estadual de Meio

Ambiente, a Educação Ambiental, dentre outros, como instrumento da Política de Recursos

Hídricos.

Em 2004, a iniciativa de aprovar a Política Estadual de Recursos Hídricos foi do

Maranhão, a Lei Estadual n° 8.149/04 de 15 de junho, que dispõe sobre a Política Estadual de

Recursos Hídricos. Mesmo passado alguns anos da aprovação da Lei Federal 9.433/97, o

estado não aproveitou a aprovação de sua lei para inserir alguma característica específica do

estado e região.

102

No ano de 2005, novamente o estado de Pernambuco faz uma revisão de sua Política

Estadual de Recursos Hídricos e aprova a Lei nº 12.984, de 30 de dezembro de 2005, que

além de tratar da Política Estadual de Recursos Hídricos, revoga a Lei Estadual nº 11.426, de

17 de janeiro de 1997.

A Bahia que já havia aprovado uma lei em 1997, em 2006, aprova uma nova Política, a

Lei nº 10.431 de 20 de dezembro de 2006.

Ainda em 2006 é a vez do estado de Roraima, que através da Lei nº 547, de 23 de junho

de 2006, aprova a Política Estadual de Recursos Hídricos, que institui o Sistema Estadual de

Gerenciamento de Recursos Hídricos e dá outras providências.

No estado do Amazonas, em 27 de agosto de 2007 foi aprovada a lei nº 3.167 trazendo

uma nova versão da Política Estadual de Recursos Estadual de Recursos Hídricos e o Sistema

Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A sua regulamentação tem sido objeto de

discussão, encaminhada ao Conselho Estadual de Recursos Hídricos e teve início a discussão

com vista à aprovação.

A Bahia ainda tem uma revisão realizada em 2009, cuja lei é a de nº 11.612 de 08 de

outubro, que dispõe sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos, o Sistema Estadual de

Gerenciamento de Recursos Hídricos e dá outras providências e revoga a lei de 2006. Como

uma das diretrizes desta política, incluiu-se a inserção da dimensão ambiental e de recursos

hídricos nas políticas, planos, programas, projetos e atos da Administração Pública.

No Ceará houve outra revisão, através da Lei nº 14.844 de 28 de dezembro de 2010,

dispondo sobre a Política Estadual de Recursos Hídricos e instituindo o SIGERH e dá outras

providências.

O Maranhão ainda aprovou o decreto nº 27.845, de 18 de novembro de 2011, que

regulamenta a Lei nº 8.149 de 15 de junho de 2004 e institui a Política Estadual de Recursos

Hídricos, o Sistema de Gerenciamento Integrado de Recursos Hídricos, com relação às águas

superficiais e dá outras providências.

A partir da revisão histórica com relação à legislação, acima realizada, existe a Política

de Recursos Hídricos em todos os estados, no Distrito Federal e em nível federal. Desta

forma, fica mais possível avaliar e monitorar a governança e a gestão de recursos hídricos.

Também faz parte deste processo a elaboração e implantação dos Planos Estaduais de

Recursos Hídricos, dos quais neste estudo, serão realizados apenas alguns comentários, uma

breve descrição de quais os Estados e em que ano foram elaborados os Planos Estaduais de

Recursos Hídricos.

103

Os Planos Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos são um instrumento importante da

gestão de recursos hídricos e, ao mesmo tempo, pode trazer mais elementos para a reflexão

sobre a governança em cada estado e no país. Uma referência inicial de como estão os Planos

Estaduais de Recursos Hídricos estão na Figura 11.

Figura 11: Situação dos planos de recursos hídricos estaduais em dezembro de 2015.

Fonte: Conjuntura dos Recursos Hídricos 2015 (Agência Nacional de Águas).

104

O Plano Nacional de Recursos Hídricos, cujo documento final foi aprovado pelo

Conselho Nacional de Recursos Hídricos em 30 de janeiro de 2006, tem como objetivo geral

estabelecer um pacto nacional para a definição de diretrizes e políticas públicas voltadas para

a melhoria da oferta de água, em quantidade e qualidade, gerenciando as demandas e

considerando ser a água um elemento estruturante para a implementação das políticas

setoriais, sob a ótica do desenvolvimento sustentável e da inclusão social, (MMA; SRH,

2006).

O Quadro 4 apresenta com mais detalhes a situação dos Planos Estaduais em

comparação com a aprovação da 1ª Lei Estadual da Política de Recursos Hídricos. Será feita

também uma breve análise desta situação, pois as Políticas Estaduais tratavam dos Planos.

Quadro 4: Planos Estaduais em comparação com a aprovação da 1ª Lei Estadual da Política de

Recursos Hídricos

Estado

1ª versão do

plano

estadual

aprovada

Política

estadual Revisão Horizonte

São Paulo 1990 1991 2012 2015

Goiás 1991 1997 Revisão -

2015

Ceará 1995 1992 2005 2020

Rio Grande do Norte 1998 1996 2020

Pernambuco 1998 1997 Sem revisão

Bahia 2005 1995 2020

Distrito federal 2006 1993 Revisão -

2012

2040

Roraima 2008 2006 2012

Mato Grosso 2009 1997 2027

Mato Grosso do Sul 2009 2002 2025

Paraná 2009 1999 2014 -

defasado

Piauí 2010 2000 2030

Tocantins 2011 2002 2025

105

Estado

1ª versão do

plano

estadual

aprovada

Política

estadual Revisão Horizonte

Minas Gerais 2011 1994 2030

Acre 2011 2003 2030

Paraíba 2011 1996

Alagoas 2011 1997 2030

Rio de Janeiro 2014 1999 2030

Sergipe 2015 1997 2025

Amapá Não possui

plano

2002

Rio Grande do Sul Em elaboração 1994

Amazonas Em

contratação

2001

Rondônia Em

contratação

2002

Pará Em

contratação

2001

Maranhão Em

contratação

2004

Espirito Santo Em

contratação

1998

Santa Catarina Em

contratação

1993/1994

Fonte: Elaboração própria, a partir de informações da Agência Nacional de Águas e dos sites

dos órgãos gestores estaduais de recursos hídricos.

O primeiro Plano Estadual de Recursos Hídricos (PERH) do estado de São Paulo foi

elaborado em 1990, encontrando-se em sua 6ª atualização. Entretanto, apenas o PERH

1994/1995 foi aprovado por lei (Lei Estadual nº 9.034/1994). A última atualização do PERH,

para o quadriênio 2012-2015, foi aprovada pelo Conselho Estadual de Recursos Hídricos

(CRH) por meio da Resolução CRH nº 139/2011, a qual encaminha minuta de projeto de lei

para a Assembleia Legislativa do Estado, para aprovação do PERH.

106

Verificando o Quadro 2, pode-se analisar diversas situações do ponto de vista da

governança e das dificuldades encontradas, especialmente pelos estados para a implementação

da PERH, pois de um lado há estados que aprovaram o plano antes da política e outros

Estados que aprovaram a política antes da Lei Nacional, até agora não tendo plano.

Um destes é o estado de São Paulo, que chama atenção pelo fato de que antes mesmo de

aprovar a Política Estadual de Recursos Hídricos, elaborou o PERH que já está em sua sexta

revisão.

De outro lado, o estado do Rio Grande do Sul, onde foi criado um dos primeiros

Comitês de Bacias do Brasil, o Comitê da Bacia do Rio Sinos, aprovou sua Política Estadual

de Recursos Hídricos em 1994 e até agora não possui o PERH. Também os estados do

Amazonas, Amapá, Rondônia, Pará, Maranhão, cujas Políticas de Recursos Hídricos foram

aprovadas nos anos 2000, o Espírito Santo em 1998 e Santa Catarina em 1993/1994 não têm o

PERH.

Possivelmente os estados da Amazônia Legal encontram muitas dificuldades para a

implementação da gestão, consequentemente na elaboração e implementação de Planos de

Recursos Hídricos, em função da quantidade de águas existentes nestes estados. Estes

necessitam ainda vencer o paradigma de que a gestão das águas também deve ser feita na

abundância, de forma a prevenir os possíveis problemas em função da não existência da

gestão.

Cada estado merece uma avaliação detalhada do processo de aprovação da Política

Estadual e depois a elaboração do Plano, porém, neste caso, existe a necessidade de uma

pesquisa em cada um dos estados, entrevistando atores que participaram destes processos para

entender os desafios deste processo de gestão. Há de se reconhecer que tendo a PERH e não

tendo um Plano de Recursos Hídricos ou até mesmo tendo o plano, mas não o

implementando, haverá inúmeras dificuldades para que a gestão de recursos hídricos de fato

aconteça em cada um destes estados.

Por fim, é importante considerar que o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hídricos do Brasil tem a influência da governança do modelo francês, com uma gestão mais

descentralizada e participativa. No caso das Agências Reguladoras, tratando-se aqui da

Agência Nacional de Águas, tem-se origem anglo-saxônica, cujo modelo de governança é

mais centralizador.

107

4.1 A BACIA HIDROGRÁFICA COMO UNIDADE DE PLANEJAMENTO

A teoria geral dos sistemas, objetiva analisar a natureza dos sistemas e as interrelações

entre suas partes e componentes, bem como destas com o todo. Importante mencionar que o

sistema não atua de modo isolado, mas interage através de fluxos de matéria e energia, que se

constituem nas forças de funcionamento do mesmo, interagindo com outros sistemas inseridos

em um sistema maior.

Christofoletti (1999), cita que “a abordagem sistêmica serve de embasamento para uma

das formas mais eficientes de investigação da dinâmica do meio ambiente”. Já Hall e Fagen

(1956) definem sistema como “o conjunto dos elementos e das relações entre eles e entre os

seus atributos”.

A abordagem sistêmica é compreendida como uma estrutura de conhecimento e

conceitos que podem proporcionar uma melhor compreensão de situações complexas.

A concepção de bacia hidrográfica pode, portanto ser considerada como exemplo de sistema

natural complexo, por apresentar todas as características inerentes a este tipo de sistema. Vista

como uma unidade organizada complexa, a bacia hidrográfica é formada por subsistemas

cujas interações resultam na organização do sistema como um todo integrado.

A bacia hidrográfica não pode ser entendida pelo estudo isolado de cada um de seus

componentes: sua estrutura, funcionamento e organização são decorrentes das inter-relações

destes elementos, de modo que o todo resultante, não é resultado somente da soma da

estrutura, funcionamento e organização de suas partes. Analisar separadamente os processos

que ocorrem nas vertentes e aqueles que acontecem nos canais fluviais não permite

compreender como o sistema “bacia hidrográfica” funciona enquanto unidade organizada

complexa.

A existência de interações não lineares entre os componentes da bacia hidrográfica é um

dos fatores que fazem com que este sistema não se restrinja a ser um simples somatório de

suas partes constituintes (PEREZ FILHO, 2006). Esta abordagem inicial é importante para

compreender que a bacia hidrográfica como unidade de planejamento deve ser analisada a

partir de uma abordagem sistêmica, pois existe um conjunto de elementos e de relações entre

ela, o território e outros componentes e relações.

Mas o que é bacia hidrográfica? O que é a bacia hidrográfica como unidade de

planejamento? Isto remonta aos primórdios dos estudos hidrológicos e geomorfológicos a

identificação da bacia como unidade fundamental de processos de escoamento hídrico e

sedimentar.

108

Horton (1945) e Strahler (1952), por exemplo, contribuíram significativamente para a

definição da bacia como um sistema individualizado, porém hierarquizado, quando

identificaram parâmetros de organização dos canais de drenagem.

A bacia hidrográfica, ao se constituir como um espaço de planejamento e de gestão, não

somente dos recursos hídricos, mas também de suas interações ambientais, em que se procura

compatibilizar as múltiplas interações culturais, econômicas e sociais da região passa também

a buscar o desafio de trabalhar a questão do espaço, da territorialidade e da governança.

Segundo Christofoletti (1980), as bacias hidrográficas são compostas por um conjunto

de canais de escoamento de água. A quantidade de água que a bacia hidrográfica vai receber

depende do tamanho da área ocupada pela bacia hidrográfica e por processos naturais que

envolvem precipitação, evaporação, infiltração, escoamento, etc.

Também compreendida como rede hidrográfica, a mesma é uma unidade natural que

recebe a influência da região que drena e é um receptor de todas as interferências naturais e

antrópicas que ocorrem na sua área, tais como: topografia, vegetação, clima, uso e ocupação

etc. Assim um corpo de água é o reflexo da contribuição das áreas no entorno, que é a sua

bacia hidrográfica, (CHRISTOFOLETTI, 1974; CHRISTOFOLETTI, 1980).

Bacia hidrográfica é a região compreendida por um território e por diversos cursos

d’água. Da chuva que ocorre no interior da bacia, parte escoa pela superfície e parte infiltra no

solo. A água superficial escoa até um curso d’água (rio principal) ou um sistema conectado de

cursos d’água afluentes; essas águas, normalmente, são descarregadas por meio de uma única

foz (ou exutório) localizada no ponto mais baixo da região. Da parte infiltrada, uma parcela

escoa para os leitos dos rios, outra parcela é evaporada por meio da transpiração da vegetação

e outra é armazenada no subsolo compondo os aquíferos subterrâneos, (ANA, 2011). Este

conceito está tratando dos processos físicos e naturais existentes na bacia e ainda citando

questões que são fundamentais na governança, como as interações sociais que existem em

uma bacia hidrográfica.

Conceitua-se a bacia hidrográfica como uma unidade fisiográfica, complexa, definida

topograficamente, drenada por um curso d’água ou por um sistema de cursos de água

conectados, carregando sedimentos e materiais dissolvidos em consequência do uso e

ocupação de sua área, bem como dos elementos do quadro socioambiental que a caracteriza,

(GUERRA, 1987; ESPÍNDOLA et al. 2000; VITTE; GUERRA, 2004).

Bacia hidrográfica é o conjunto de terras drenadas por um rio e seus afluentes. A noção

de bacia hidrográfica obriga naturalmente a existência de cabeceiras ou nascentes, divisores

109

d’água, cursos d’água, principais afluentes, subafluentes, etc. O conceito de bacia hidrográfica

deve conter uma noção de dinamismo, (GUERRA E GUERRA, 1993).

De acordo com Cunha e Guerra (2000), as bacias hidrográficas integram uma visão

conjunta do comportamento das condições naturais e das atividades humanas nelas

desenvolvidas, uma vez que mudanças significativas em qualquer parte da bacia podem gerar

alterações, efeitos e/ou impactos a jusante e nos fluxos energéticos de saída (descarga, cargas

sólidas e dissolvida), dentre outras consequências.

Uma bacia hidrográfica (Figura 12), também conhecida como bacia de captação e

coletora, é uma unidade geográfica e hidrológica formada por um rio principal e por todos os

territórios compreendidos entre a nascente e a foz desse rio. Inclui também, especificamente

todas as terras e rios menores que drenam água para esse rio principal, assim como a zona

marinho/costeira, nos casos em que o rio desemboca no mar, (MACHADO et al., 2011).

Figura 12: Bacia hidrográfica.

Fonte: Machado et al. (2011).

Ao estudar os rios de um país o primeiro elemento que se destaca é a própria água que

além de guardar forte dimensão simbólica é recurso essencial para a vida e elemento

fundamental do ambiente humano. A água certamente constitui-se em fator determinante em

110

todo e qualquer processo de conformação territorial e da paisagem correspondente, como um

conjunto de espaços onde são desenvolvidas práticas produtivas, rituais, celebrações e

mobilizações sociais, (FERRÃO; BRAGA, 2015).

A Figura 13 exemplifica uma bacia hidrográfica: a bacia Atlântico Leste está localizada

no litoral Sudeste e Nordeste Brasileiro e dentro dela, encontram-se as bacias litorâneas do

Rio de Janeiro. Essa bacia pode-se compartimentar em diversas sub-bacias de ordem inferior,

como a bacia do rio Imboassica.

111

Figura 13: Exemplo de bacia hidrográfica e sua área urbana, formando o território da bacia.

Fonte: Elaboração própria.

112

É nas bacias hidrográficas onde os fenômenos do ciclo hidrológico se fazem mais

evidentes: a precipitação, o escoamento superficial, a infiltração, evaporação e transpiração

das plantas e animais.

A bacia hidrográfica é um espaço ambiental e social preferencial de análise e

planejamento. Por comportar-se qual um sistema “multinível”, no qual todas as ações e

práticas, políticas, econômicas, culturais, etc, sejam elas locais ou mesmo externas ao sistema,

refletem em sua totalidade espacial, como ressaltam (BARBOSA et al. 1997, p. 258).

Dessa forma, uma bacia característica seria a sobreposição de sistemas naturais e

sociais. O sistema natural estaria definido nas bases aquáticas e terrestres (fauna, flora,

recursos aquáticos e minerais). O sistema social determinará como essas bases serão

utilizadas. Políticas governamentais enquanto uma extensão da organização social e

institucional influenciam padrões locais de utilização dos recursos naturais, (BARBOSA et

al., 1997) .

Nestes dois últimos parágrafos, a definição de bacia hidrográfica traz a reflexão sobre

a integração entre os sistemas natural e social, reforçando a necessidade da compreensão da

governança na gestão das águas.

O conceito de gestão de recursos hídricos baseado no recorte territorial das bacias

hidrográficas ganhou maior visibilidade no início dos anos 1990, quando os princípios de

Dublin foram acordados na reunião preparatória à Rio-92. Em seu princípio inicial, este

documento afirma que a gestão dos recursos hídricos, para ser efetiva, deve ser integrada e

considerar todos os aspectos, físicos, sociais e econômicos. Para que essa integração tenha o

foco adequado, é sugerido que a gestão esteja baseada nas bacias hidrográficas, (OMM,

1992).

No Brasil, ainda passaram alguns anos e visões sobre a bacia hidrográfica como no

Código das Águas de 1934, na Constituição de 1988, até se chegar em 1997, com a

construção da Política Nacional de Recursos Hídricos, (BRASIL, 1997). A lei federal de 09

de janeiro de 1997, denominada “Lei das Águas”, apresenta como marco territorial para

gestão de recursos hídricos, a bacia hidrográfica como unidade de planejamento.

Com relação ao termo “bacia hidrográfica”, este se refere literalmente a “divisor de

águas”. Essa definição é utilizada, portanto no sentido de instrumentalizar a identificação de

uma área geográfica bem delimitada pela hidrografia, onde as questões ambientais se

interpenetram.

113

Dessa forma, pode-se dizer que “bacias” são sistemas terrestres e aquáticos

geograficamente definidos, compostos por sistemas físicos, econômicos e sociais. Sendo a

bacia hidrográfica a superfície terrestre drenada por um rio principal e seus tributários,

limitada pelos divisores de água, a bacia é, portanto uma unidade de investigação,

determinada a partir de critérios geomorfológicos, (ROCHA et al. 2012).

A bacia hidrográfica, como célula de análise espacial, demonstra seu potencial

enquanto entidade territorial sistêmica, tornando-se objeto de inúmeros estudos (hidrológicos

ou geomorfológicos, como também para estudos relacionados a aspectos bióticos,

socioeconômicos e socioculturais) e adotada como tal em uma diversidade de trabalhos.

Segundo Nascimento e Vilaça (2008), as condições da bacia hidrográfica são

importantes na consolidação do seu planejamento e gestão, visto que estas são unidades

físicas com fronteiras delimitadas. O conceito que se aplica ao gerenciamento de bacia

hidrográfica atravessa as barreiras políticas tradicionais (sejam municipal, estadual e federal)

para uma unidade física de gerenciamento e desenvolvimento econômico e social.

Além disso, conforme Nascimento e Vilaça (2008), as bacias hidrográficas constituem-

se uma unidade espacial de fácil reconhecimento e caracterização. Não há nenhuma área de

terra que não se integre a uma bacia hidrográfica, sendo possível avaliar de forma integrada as

ações humanas sobre o ambiente e seus desdobramentos no equilíbrio presente no sistema de

uma bacia hidrográfica.

O planejamento e o gerenciamento integrado devem proporcionar uma visão abrangente

do território incluindo políticas públicas, tecnológicas e de educação, com o intuito de

promover um processo de longo prazo com participação de usuários, de autoridades e do

público em geral, além das organizações e instituições públicas e privadas.

Adicionalmente, a bacia hidrográfica, além de se apresentar como novo cenário da

gestão ambiental é também palco da gestão de conflitos, relacionados com os aspectos

quantitativos e qualitativos da água (RIO E MOURA, s.d.). Nesse contexto, ao lado dos

chamados conflitos institucionais, interagem os conflitos sociais decorrentes, por um lado, das

diferentes pretensões setoriais quanto ao uso da água e por outro lado da compreensão do

meio ambiente como uma construção social.

Para evidenciar a complexidade da gestão ambiental nessa territorialidade, Rio e Moura

(s.d.) ponderam que esses desafios (concernentes à gestão dos recursos hídricos) envolvem

não somente instâncias integrantes do SINGREH e dos sistemas estaduais de gestão e

planejamento dos recursos hídricos (que apresentam choques de atribuições e disputas

114

envolvendo grupos políticos), mas também instituições e organizações ligadas a outros setores

usuários dos recursos hídricos.

Nesta conceituação, Rio e Moura (s.d.) tratam de um dos aspectos da governança ao

falarem que os desafios da gestão não envolvem somente as instâncias integrantes do

SINGREH, mas também outras instituições e aqui se acrescenta de outras áreas, que não

somente a de recursos hídricos.

A gestão de uma bacia hidrográfica também pode ser realizada antes mesmo dela estar

em uma situação crítica. Este é um dos desafios da gestão de recursos hídricos e das bacias, já

que culturalmente falando, costumeiramente, a gestão só é iniciada quando existe algum tipo

de conflito pelo uso da água.

Um grande problema para a implementação dessa política no Brasil, é o fato que a base

legal que a instituiu é originária da França, um país unitário, não federativo. A ausência de

estados independentes, com legislação própria e a centenária cultura democrática e

participativa da França facilitam enormemente esse modelo de gestão neste país europeu.

Também não se tem a disciplina e o nível de organização do povo alemão, que embora

federativo, consegue obter uma convergência dos interesses nacionais acima dos regionais,

(BARROS, 2002).

Diante da abordagem geossistêmica, a bacia hidrográfica se torna a unidade territorial

mais indicada para a gestão de recursos hídricos, visto que é na bacia hidrográfica onde se

regula as atividades da sociedade humana que dela se utiliza. Por outro lado, sabe-se dos

desafios para realizar a gestão das águas tendo a bacia hidrográfica como a unidade de

planejamento, pois nossos tempos e espaços administrativos não são idealmente compatíveis

com esta visão de gerenciamento por bacia hidrográfica, (FERREIRA, 2014).

Ao mesmo tempo, estes desafios devem ser enfrentados, pois a bacia hidrográfica como

unidade de planejamento pode ser a melhor forma de se elaborarem políticas públicas mais

próximas aos processos de funcionamento da natureza. Do ponto de vista da governança,

alguns dos desafios para a gestão das águas, considerando a bacia hidrográfica como unidade

de planejamento, serão importante compreender as relações sociais, econômicas, políticas,

culturais e institucionais que se dão no âmbito do território da bacia hidrográfica.

Segundo Garjulli (2003), as identidades sociais e as áreas de atuação das instituições

seguem lógicas próprias de recorte territorial que, embora muitas vezes englobem vários

municípios, dificilmente correspondem aos limites de uma bacia hidrográfica. Não existe

nenhum tipo de identidade social que corresponda aos limites da bacia hidrográfica. A

diversidade de atores que estão trabalhando na sua gestão possui percepções espaciais

115

calcadas em outras referências territoriais; a referência da bacia terá necessariamente que ser

construída e disputada com as unidades e percepções já existentes. Entretanto, a maioria dos

comitês dá pouca importância ao aspecto da construção simbólica da bacia.

Um exemplo típico é a divulgação de mapas apenas com os rios ou com informações do

tipo ‘qualidade da água’ ou ‘tipos de uso da água’, sem que estejam inseridos os principais

referenciais geográficos dos atores sociais envolvidos.

Existem algumas iniciativas que têm investido esforços no sentido de criar uma imagem

da bacia como, por exemplo, a distribuição de material de divulgação e a promoção de

eventos que percorrem a bacia. Entretanto, há uma diferença grande em reconhecer a área e se

identificar com ela. Pode-se realizar ações que busquem desenvolver a capacidade da

população de reconhecer o que é uma bacia hidrográfica e se ela está localizada em seu

território. Quando a proposta é que essa unidade seja objeto de uma gestão coletiva, é

necessário que haja um sentido que motive as pessoas e instituições a participar desse

processo de gestão.

Após apresentar vários conceitos do que é uma bacia hidrográfica, é importante ressaltar

que o trabalho nos comitês é também um processo político. Ou seja, é um dos elementos que

compõem a governança das águas, já que para fazer a gestão das águas, tendo a bacia

hidrográfica como unidade de planejamento, é fundamental que a sociedade passe a ter um

sentido de pertencimento da bacia onde ela trabalha e vive.

A conceituação da bacia é muito importante, mas é necessário fortalecer diversos

aspectos para que a sociedade passe de fato a enxergar e trabalhar, mesmo que cada um em

seus programas e projetos, mas de forma que o comitê da bacia articule estes programas e

projetos com a visão na bacia hidrográfica como unidade de planejamento.

Ao finalizar este capítulo, chega-se à conclusão de que para trabalhar a gestão de

recursos hídricos, tendo a bacia hidrográfica como unidade de planejamento, ainda é um

grande desafio, pois a mesma ainda não possui identidades sociológica, administrativa ou

política e não traz geralmente, como apregoado, a noção de espaço funcional de

gerenciamento, (MAGALHÃES JÚNIOR, 2007).

Os comitês de bacias têm uma missão importante: trabalhar a noção e a visão da bacia

hidrográfica como unidade de planejamento. A gestão por bacia tem também outros desafios,

como a questão dos municípios. A Constituição de 1988, seguindo essa tendência de

descentralização, regulamentou práticas de gestão participativa, delegando aos municípios um

papel importante na gestão pública. Essa nova forma de governança apresenta algumas

116

virtudes, uma vez que os municípios se constituem na esfera privilegiada para o entendimento

das demandas cotidianas dos cidadãos.

Castells e Borja (1996, p. 152) ressaltam o “forte protagonismo das cidades, tanto na

vida política, quanto na vida econômica, social, cultural e nos meios de comunicação”,

assegurando às mesmas a posição de “atores sociais complexos e de múltiplas dimensões”.

Segundo Costa e Costa (2000), o resgate da importância do município na gestão do território

constitui um dos princípios centrais deste novo momento que, ao contrário da centralização

excessiva do período anterior, possibilitou o desenho de intervenções mais voltadas para as

necessidades locais e a incorporação de uma multiplicidade de novos agentes.

Apesar de ser a esfera administrativa mais próxima das realidades sociais, o município

não está preparado para assumir esse papel de gestor isoladamente, porque a partir do recorte

espacial de um município é possível apenas uma percepção fragmentada da realidade. No

caso da gestão dos recursos hídricos esse fato torna-se patente. A escala municipal permite

apenas uma visão e uma percepção fragmentada das complexas relações ambientais e sociais,

que não acompanham os limites político-administrativos, (CASTRO et al. 2005).

Esse fato torna-se claro no caso da dinâmica hidrológica superficial e subsuperficial.

Uma mesma bacia hidrográfica pode abranger mais de um município, assim como também

um único município pode fazer parte de mais de uma bacia. O mesmo é válido para as águas

subterrâneas, cuja dinâmica e distribuição são determinadas pelas características e pela

organização espacial dos aquíferos, não dos municípios ou de outras unidades espaciais de

cunho político.

Neste capítulo, buscou-se compreender a importância da bacia hidrográfica como

unidade de planejamento, assim como tratar dos diversos desafios que surgem a partir desta

conceituação para que a gestão de recursos hídricos de fato seja implementada. O conceito

mais adequado em relação ao tema da tese encontra-se especialmente na proposta de que a

bacia hidrográfica como unidade de planejamento deve ser analisada a partir de uma

abordagem sistêmica, pois existe um conjunto de elementos e de relações entre ela, o

território e outros componentes e relações.

Como afirma Christofoletti (1999): a abordagem sistêmica serve de embasamento para

uma das formas mais eficientes de investigação da dinâmica do meio ambiente, portanto essa

é a abordagem mais adequada para compreender a visão da bacia hidrográfica como unidade

de planejamento.

117

Ao adotar a bacia hidrográfica como unidade de planejamento, pode-se perceber o

quanto o tema da governança é importante para a gestão de recursos hídricos. Neste caso, para

que a gestão das águas seja implementada, é imprescindível que ocorra a articulação das

políticas que são traçados para o território e a bacia, integrados com os aspectos institucionais,

técnicos e sociais que interagem neste espaço.

A bacia hidrográfica como unidade de planejamento, coloca no centro do debate da

gestão de recursos hídricos, o tema da governança, pois existem diversas interdependências na

gestão de bacias.

4.2 OS COMITÊS DE BACIAS HIDROGRÁFICAS: ELEMENTO-CHAVE NA


A partir da Lei 9.433, os comitês de bacias hidrográficas, com a participação da

sociedade civil, do setor de usuários e do setor público, são a base para a construção de

políticas públicas de águas. A lei nacional e as leis estaduais de recursos hídricos foram

implantadas e previram, como forma de garantir a participação social, a criação de

organismos colegiados, sendo eles os comitês de bacia hidrográfica e os conselhos de recursos

hídricos.

O que é um Comitê de Bacia Hidrográfica? O que ele faz? Quais são suas atribuições?

Os Comitês de Bacia são uma nova forma de participação social. Comitê, do latim

committere, significa “confiar, entregar, comunicar”. É o termo empregado para dar

significado à comissão, à junta, à delegação, à reunião de pessoas para debate e execução de

ação de interesse comum, (HOUAISS, 2001).

Os comitês de bacias são instâncias deliberativas criadas pelo poder executivo para a

gestão das águas de uma bacia hidrográfica. Eles são a base do SINGREH. Neles são

debatidas as questões relacionadas à gestão das águas, garantida a participação do poder

público, dos usuários das águas e das organizações da sociedade civil.

A história do comitê de bacias começa a esboçar-se no país a partir de experiências

bem-sucedidas em países como França, a Inglaterra, a Alemanha e Estados Unidos, com a

ideia de que a gestão por bacia hidrográfica é mais adequada a uma abordagem pontual na

gestão das águas.

Outro fato foi o reconhecimento da crescente complexidade dos problemas

relacionados ao uso da água, que levou ao estabelecimento, em 1976, de acordo entre o MME

e o governo do estado de São Paulo, visando a melhoria das condições sanitárias das bacias do

Alto Tietê e Cubatão, (PORTO; PORTO, 2008).

118

O êxito dessa experiência fez que, em seguida, fosse constituída, em 1978, a figura do

Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH) e a subseqüente

criação de comitês executivos em diversas bacias hidrográficas, como no Paraíba do Sul, no

São Francisco e no Ribeira de Iguape. Esses comitês tinham apenas atribuições consultivas,

nada obrigando a implantação de suas decisões e dele participavam apenas órgãos do

governo. Mesmo assim, constituíram-se em experiências importantes e foram importantes

embriões para a evolução futura da gestão por bacia hidrográfica, (ANA, 2016).

Com base nisso, o Governo Federal criou Comitês de Estudos Integrados em algumas

das mais importantes bacias de rios federais, os quais são caracterizados como colegiados

multi-institucionais, coordenados pelo Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias

Hidrográficas (CEEIBH) e sob o comando geral DNAEE.

Por sua importância, muito embora não contivesse um curso d’água federal, a bacia

hidrográfica do Guaíba teve instalado, em 1979, o CEEIG (Comitê Executivo de Estudos

Integrados da Bacia do Guaíba). O CEEIG aglutinou entidades federais estaduais e

municipais, sistematizou conhecimentos com base em estudos existentes e chegou a propor

um enquadramento dos principais corpos d’água por classes de uso, mas, ainda que operasse

até os primeiros anos da década de 80, o CEEIG nunca passou de um grupo de estudos e de

consulta.

Várias experiências baseadas na gestão de bacias hidrográficas surgem na década de

1980. No estado do Espírito Santo, é constituído o primeiro Consórcio Intermunicipal Santa

Maria/Jucu, de maneira a facilitar a negociação entre usuários, num período seco naquele

Estado, portanto com dificuldades de gerir seus conflitos.

Surgem, em 1988, os Comitês das Bacias Sinos e Gravataí, afluentes do Guaíba no

estado do Rio Grande do Sul, que se constituem em iniciativas pioneiras por terem surgido da

própria comunidade das bacias hidrográficas, com o apoio do governo do Estado. Apesar de

na sua origem esses comitês terem surgido apenas com atribuições consultivas, a grande

mobilização os tornou produtivos, posteriormente eles foram incorporados ao sistema de

gestão daqueles Estados.

Em 1989, numa iniciativa pioneira, algumas cidades das bacias dos rios Piracicaba e

Capivari unem-se para formar o Consórcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e

Capivari. O objetivo era promover a recuperação ambiental dos rios, a integração regional e o

planejamento do desenvolvimento da bacia. Tratava-se de uma atitude inovadora por ter

nascido na administração local e por prever um plenário de entidades, em que a sociedade

civil é convidada a participar no processo de tomada de decisão.

119

Segundo consta na Lei 9.433, no artigo 37, os Comitês de Bacia Hidrográfica terão

como área de atuação:

I - a totalidade de uma bacia hidrográfica;

II - sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da

bacia, ou de tributário desse tributário ou

III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas.

Parágrafo único. A instituição de Comitês de Bacia Hidrográfica em

rios de domínio da União será efetivada por ato do Presidente da

República.

E no artigo 38º, compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica, no

âmbito de sua área de atuação:

I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e

articular a atuação das entidades intervenientes;

II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos

relacionados aos recursos hídricos;

III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;

IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e

sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas;

V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de

Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e

lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da

obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de

acordo com os domínios destes;

VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos

hídricos e sugerir os valores a serem cobrados;

VII - (VETADO)

VIII - (VETADO)

IX - estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de

uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo.

Parágrafo único. Das decisões dos Comitês de Bacia Hidrográfica

caberá recurso ao Conselho Nacional ou aos Conselhos Estaduais,

(BRASIL, 1997).

Estes artigos demonstram a importância dos comitês de bacias para que a gestão das

águas alcance seus objetivos. As diversas formas de participação são importantes para a

construção de uma sociedade democrática. Entretanto, algumas formas de participação são

apenas consultivas, ou seja, funcionam como uma instância de consulta à sociedade podendo

suas decisões serem implementadas ou não.

Eis a diferença entre os comitês de bacia hidrográfica e outras formas de participação

previstas nas demais políticas públicas, os comitês têm como atribuição legal deliberar sobre a

gestão da água fazendo, isso de forma compartilhada com o poder público. A isso se chama

poder de Estado, tomar decisões sobre um bem público e que devem ser cumpridas. O comitê

passa a definir as regrar a serem seguidas com relação ao uso das águas.

120

Os comitês de bacias hidrográficas são instituições relativamente recentes no Brasil. A

história do seu surgimento e as demandas sociais que os envolvem geram uma expectativa em

que as práticas de organização espacial sejam realizadas de uma forma diversa da que

tradicionalmente ocorria como tentativas de planejamento e gestão do território,

(ANDREOZZI, 2005, p. 3).

O comitê é ente sem personalidade jurídica e integrante da administração pública.

Traduz-se no foro onde são tomadas as principais decisões políticas sobre a utilização das

águas na bacia. Em função disso, é denominado de “parlamento das águas”. Outro

componente do sistema, a agência de bacia hidrográfica, tem personalidade jurídica e é o

braço executivo do comitê, a quem é reservado o papel de implementar as decisões do comitê,

(CAMARGOS, 2004).

O fortalecimento de espaços públicos, tais como os Comitês de Bacia Hidrográfica,

assume importância estratégica na construção do desenvolvimento sustentável. Considerando

a pluralidade de visões e interesses que caracterizam as sociedades modernas, a viabilização

dos comitês, considerando a consertação política, representa grande desafio, seja para a

sociedade civil, seja para o Estado ou para o setor privado, (SANTOS et al., 2005).

De acordo com Garjulli (2001), no contexto da Política de Recursos Hídricos, um dos

maiores desafios é concretizar, por meio dos Comitês de Bacia e demais organismos

colegiados, a gestão participativa da água. Essa nova configuração contrapõe-se às práticas

historicamente estabelecidas, tais como: construção de obras hídricas sem o seu devido

gerenciamento, decisões governamentais tomadas de forma centralizada, desinteresse e

ausência de iniciativas dos usuários e da sociedade na busca de alternativas para a gestão

sustentável dos recursos hídricos.

Garjulli (op. cit.) também afirma que a mudança de procedimentos e práticas no sistema

de gestão de recursos hídricos ainda tem um longo caminho a ser percorrido. É importante

observar que os canais viabilizados por esse novo sistema, por mais significativos que sejam

no processo de uma maior participação popular, devem ser conduzidos de maneira a expressar

os anseios das comunidades interessadas na gestão das águas.

A Lei 9.433/97 (BRASIL, 1997) oficializou a existência dos comitês de bacias

hidrográficas, que devem funcionar como parlamentos que garantam a participação dos

representantes do poder público, dos usuários e de organizações da sociedade civil, em que a

representação é decidida internamente nos comitês, respeitando-se a legislação federal e a

legislação das unidades da federação.

121

Os comitês são, em potencial, um excelente espaço público que reúne atores diferentes,

poder público, usuários e sociedade civil, com interesses diferentes, porém legítimos para

discutir e tentar chegar a um denominador comum buscando soluções para os problemas da

bacia. Entretanto, é necessário fazer com muito cuidado o processo para escolha de todos os

setores representados no comitê, sob pena, de que não seja garantida uma boa

representatividade.

Para Andreozzi (2005):

Este sistema adota uma matriz institucional de gerenciamento, com

funções específicas de seus componentes, utilizando a bacia

hidrográfica como unidade básica de planejamento, constituídos por

comitês de bacias formados pela representação dos segmentos

envolvidos, participantes dos processos de tomada de decisão, foi

classificado por Brito e Câmara (2002, p. 247) como modelo

Sistêmico de Integração Participativa (ANDREOZZI, 2005, p. 71).

A gestão dos recursos hídricos se transforma em um problema de coordenação

matricial, interligando uma pluralidade de agentes setoriais. Estes continuam a agir

autonomamente em suas atividades específicas, mas adquirem autoridade e assumem

responsabilidade no programa coletivo regional de utilização racional e conservação de

recursos naturais finitos, de interesse vital para todos. Isto é, cada agente se comporta como

um conjunto com objetivos e peculiaridades próprias, porém interligado aos demais num

sistema integrado de gestão dos recursos hídricos.

Os comitês apresentam duas características importantes: a descentralização da gestão e

a integração entre os vários atores envolvidos com a bacia, através da participação de diversos

segmentos da sociedade, nas discussões e tomadas de decisão sobre as ações a serem

realizadas na bacia hidrográfica. A existência dos comitês de bacias hidrográficas como

instituições representativas legalmente constituídas e legitimadas pela participação

multissetorial, indica uma redistribuição do poder sobre o território.

O comitê pode representar uma nova relação de poder, fazendo com que instituições

públicas tenham um contato mais permeável com seus interlocutores, usuários negociando

publicamente suas pretensões e organizações da sociedade civil com participação “efetiva”,

discutindo e normatizando vários aspectos relacionados a outra unidade territorial, que não a

político administrativa.

Por não coincidir com a divisão político-administrativa do País, a implementação da

gestão de recursos hídricos por bacia cria um conflito potencial entre os entes que integram o

122

SINGREH. Os chamados órgãos gestores de recursos hídricos devem abrir mão de sua

autonomia administrativa sobre a gestão dos recursos hídricos em território estadual para

compartilhá-la com a nova instância deliberativa, representada pelos comitês de bacia.

Evidente, a questão da representatividade no comitê, provavelmente é uma, dentre várias

outras, que devem ser analisadas do ponto de vista da governança.

A redistribuição de poder pode gerar uma aproximação maior entre apresentação

governamental, as instituições públicas, a iniciativa privada e a população. Através de uma

interação entre esses componentes, cria-se uma instância administrativa participativa,

consequentemente ocorre um processo de transparência institucional, pelo acesso à

informação e aos processos decisórios.

A constituição dos comitês enquanto instância administrativa requer um permanente

estado de monitoramento do seu funcionamento por seus membros e pela sociedade, para que

evite uma supervalorização das instituições, em detrimento da realização de suas funções.

Importante registrar, conforme o Quadro 5, que o país já tem 209 comitês de bacias, por isso

também a importância de avaliar a governança sob esta ótica, ou seja, com tantos comitês,

quais são os resultados dos mesmos?

Quadro 5: Relação dos comitês de bacias (federal e estaduais), área e quantidade de água por região.

Estados

Comitês

de

bacias

(número

)

Área e quantidade de água (%) por cada região do

Brasil

Alagoas

Bahia

Ceará

Paraíba

Pernambuco

Piauí

Rio Grande do

Norte

Sergipe

05

14

12

03

06

02

03

03

02

Região Nordeste – 50 comitês

Área da região – 1.556.001 km² (18,2 % do

território nacional), dentro dos quais está

localizado o Polígono das Secas. Sua população é

pouco superior a 50 milhões de habitantes.

Quantidade de água – 3,0 %

Observação: Nos estados do Ceará, Paraíba,

Pernambuco e Piauí além dos comitês de bacias

foram criados conselhos de açudes para gestão dos

reservatórios.

123

Estados

Comitês

de

bacias

(número

)


Brasil

Maranhão

Mato Grosso

Mato Grosso do

Sul

Goiás

Distrito Federal

06

02

05

03

Região Centro-Oeste – 16 Comitês

Área da região – 1.604 852 km² (18,9 % do

território nacional). Sua população é de cerca de 12

milhões de habitantes.

Quantidade de água 16,0%

São Paulo

Rio de Janeiro

Minas Gerais

Espírito Santo

21

09

35

11

Região Sudeste – 76 comitês

Área da região – 927.286 km² (10,6 % do território

nacional). Sua população é de cerca de 77 milhões

de habitantes.

Quantidade de água 6,0 %

Continuação do Quadro 5

Estados

Comitês

de

bacias

(número

)


Brasil

Amazonas

Tocantins

01

04

Região Norte – somente cinco comitês nos estados de

Amazonas e Tocantins e os outros estados ainda não tem

comitê de bacia.

Área da região – 3.851.560 km² (45,2 % do

território nacional) e uma população pouco

superior a 14 milhões de habitantes – o que faz dela

a região com menor densidade demográfica.


Paraná

Rio Grande do Sul

Santa Catarina

11

25

17

Região Sul – 53 comitês

Área da região – 575.316 km² (6,8 % do território

nacional) e sua população é de mais de 26 milhões

de habitantes.


124

Estados

Comitês

de

bacias

(número

)


Brasil

Comitês de rios de domínio

da união

CBH do rio Paraíba do Sul - Ceivap

CBH do rio Paranaíba

CBH do rio Paranapanema

CBH do rio Piranhas-Açu

CBH do rio São Francisco

CBH do rio Verde Grande

CBH dos rios Piracicaba, Capivari E Jundiaí - PCJ

Federal.

CBH do rio Grande

Total: 200 comitês de bacias de rios de domínio Estadual e nove comitês de bacias de rios

de domínio da União = 209 comitês de bacias

Fonte: elaboração própria. Fonte de pesquisa: CBH (2015).

Este quadro mostra que até o momento há uma visão economicista na gestão de

recursos hídricos no Brasil, pois grande maioria dos comitês estão situados da região costeira

do Brasil (Sudeste, Sul e Nordeste), locais onde já existem conflitos pelo uso da água. De

outro lado, nas regiões Centro-Oeste e Norte, onde se concentra o maior volume de água do

Brasil, existe um número menor de comitês.

Possivelmente, as regiões Norte e Centro-Oeste, pelo fato de ainda terem menos

comitês que as outras regiões, representam esta visão economicista da água. Nesses locais a

água é compreendida apenas como recurso econômico, não sendo visualizando em uma visão

sistêmica e abrangente, na qual considerariam os valores culturais, econômicos, sociais e até a

importância da mesma para a manutenção do ecossistema aquático.

Se o estudo em questão estivesse tratando de Comitês de Bacias, este seria um tema

para discutir e quem sabe propor que estes comitês, assim como outros tipos de organismos de

bacias, especialmente na Região Norte, devessem ser construídos mesmo em regiões onde

existe abundância da água. O fato é que tendo uma má gestão, mesmo com grandes volumes

de água podem surgir inúmeros problemas caso a gestão não seja implementada. Nestes casos,

o olhar e o planejamento para a gestão seria diferente das áreas onde já existem conflitos, mas

nem por isso, menos necessária.

125

Entretanto, tendo ativos os Comitês de Bacias, será que eles conseguem ter resultados

efetivos para a gestão das águas? Será que é possível pensar em outro modelo de gestão, que

não por comitês de bacias? Questões como essas merecem um estudo mais detalhado e

devem fazer parte do monitoramento da governança. Mesmo a construção de comitês de bacia

tenha sido um avanço e uma conquista, é necessário que haja uma reflexão sobre os

resultados, no caso deste estudo não para colocar em risco este modelo democrático, mas

avançando no processo democrático.

Com os comitês, a bacia hidrográfica tem assumido nova dimensão, uma vez que as

práticas sociais tendem a se modificar e a se refletir sobre um espaço bem delimitado. Essas

práticas sociais envolvem o equilíbrio de poder no âmbito do sistema gestor. Dentro disso, a

bacia caracteriza-se como um espaço onde a delimitação física antepõe-se à delimitação

política, sendo esta, porém a que define esse espaço socialmente, dando-lhe a conotação mais

apropriada de um território.

Pelo seu recorte, o sistema de gestão de bacias hidrográficas por meio de comitês

poderia dar ensejo a um novo processo de desenvolvimento desses territórios, na medida em

que favorece a autonomia decisória. A questão é, até que ponto isso tem sido (ou será)

possível, considerando os detalhes funcionais da hierarquia dentro da qual se inserem os

comitês e a multiplicidade de interesses envolvidos? Até que ponto a bacia hidrográfica,

frente a instalação de um comitê, sustenta sua configuração individualizada em termos

socioespaciais? De quem tem sido o território das bacias? Essas são apenas algumas das

questões em aberto e que podem direcionar muitas análises de uma Geografia Social num

recorte natural como é a bacia hidrográfica.

Deve-se refletir neste capítulo algumas questões, tais como: os comitês estão realizando

diálogos para a construção de políticas em relação aos riscos hídricos? Existem diálgos sendo

construídos com atores de outras políticas públicas relacionados a estes riscos? Os

representantes da Defesa Civil e de Unidades de Conservação participam dos comitês? Estas

perguntas podem servir de base para a construção de indicadores de governança e, desta

forma, poderá ser verificado se os comitês estão atentos a esta questão.

Em um dos recentes trabalhos de governança realizado entre a ANA e a OCDE, afirma

que os comitês de bacias hidrográficas possuem poderes deliberativos fortes, mas têm

limitada capacidade de implementação. Em muitos casos, eles essencialmente desempenham

um papel de defensores, enquanto na maioria dos países da OCDE o seu papel é construir o

consenso sobre as prioridades e o planejamento para orientar a tomada de decisões, (OECD,

2015, p.16).

126

Finalizando este capítulo, é importante ressaltar que a Governança é ou deveria ser a

base de sustentação dos comitês de bacias, pois ela está presente em quase todos os processos

de tomada de decisão dos comitês. Só para citar como alguns exemplos, ao refletir sobre as

cinco dimensões apresentadas pelo estudo desenvolvido pelo WWF-Brasil e a Fundação

Getúlio Vargas, no mínimo duas dimensões merecem ser destacadas: a interação

estado/sociedade (o comitê é o pilar desta interação) e a dimensão dos instrumentos de gestão.

A interação estado/sociedade, se não a mais importante dimensão da governança,

possivelmente é uma delas. Citando dois exemplos disso: aqui reside a base para a formação e

composição do comitê, base para que os atores sejam articulados e integrados, ou seja, quase

todo o processo de tomada de decisão tem como ponto de partida esta dimensão e esta

dimensão tem também relação direta com a elaboração dos planos de bacias, pois se a

interação estado/sociedade não for bem trabalhada, como elaborar um plano para que ele seja

um pacto das águas na bacia?

A dimensão “instrumentos de gestão” deve ter um especial cuidado, pois em

praticamente todos os instrumentos de gestão devem conter os mecanismos de monitoramento

e de acompanhamento dos planos. A análise dos comitês de bacias como um dos

componentes importantes do SINGREH, demonstra a necessidade de se ter um sistema de

monitoramento da governança e da gestão das águas, pois após 18 anos de construção da

política nacional de recursos hídricos, onde já se tem 209 comitês de bacias, ainda não se sabe

quais são os resultados efetivos desta mobilização social em torno das águas.

O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos não deve ficar sem um

monitoramento, seja da governança, seja da gestão com seus resultados ou não. Por isso,

deve-se pensar na construção de um Sistema de Monitoramento que trabalhe de forma

integrada, tanto indicadores da governança, quanto indicadores para avaliar se os objetivos da

política nacional de recursos hídricos estão sendo atingidos. Consequentemente, verifica-se a

necessidade de tratar da construção deste sistema de monitoramento da governança e gestão

das águas e da discussão de indicadores para este processo.

Mesmo não sendo o capítulo central deste estudo, vale citar que podem existir outras

formas de realizar a gestão tendo outra unidade de planejamento que não a bacia hidrográfica,

como por exemplo, regiões hidrográficas. Pode-se definir Bacia Hidrográfica como a área que

possuí uma única confluência (exutório) das águas sob seu domínio e separada

topologicamente pelos terrenos mais elevados (divisores de águas). Já a Região Hidrográfica é

definida como o espaço territorial compreendido por uma ou mais bacias ou sub-bacias

hidrográficas imediatas com características naturais, sociais e econômicas homogêneas ou

127

similares, com vistas a orientar o planejamento e o gerenciamento dos recursos hídricos

(MARCUZZO, 2017).

Pelo menos em alguns casos pode ser menos difícil realizar a gestão das águas a partir

das regiões hidrográficas, o que de certa forma poderia reunir mais elementos, desafios

semelhantes e ao mesmo tempo colaborar para a articulação de políticas.

Outra questão a ser refletida neste modelo que tem a bacia hidrográfica como unidade

de planejamento é a participação dos municípios, já que as fronteiras administrativas da

grande maioria dos municípios não tem a bacia como unidade de planejamento. Isto tem

dificultado a compreensão e a participação dos mesmos em comitês de bacias.

128

5. A CONSTRUÇÃO DE UM SISTEMA DE MONITORAMENTO DA GOVERNANÇA

DAS ÁGUAS POR MEIO DO OBSERVATÓRIO DAS ÁGUAS

A gestão de recursos hídricos do Brasil necessita de um sistema de monitoramento para

avaliar os processos e a gestão, porém ao pensar na construção de um Sistema de

Monitoramento, deve-se trabalhar com os elementos que compõe este sistema e um deles são

os indicadores.

O que é monitorar? Para que serve o monitoramento de uma política? A palavra monitor

vem do latim: monitum e significa “aquele que dá conselho, que faz pensar, que adverte, que

lembra”. Em dicionários encontra-se que “monitorar” é observar em determinado período de

tempo se as condições de um objeto/equipamento está dentro dos padrões. Significa

acompanhar, monitorar, inspecionar certo trabalho, atividade e/ou ação em suas

peculiaridades, dá suporte, ajudar, etc. Significa também acompanhar para consideração

(informações fornecidas por instrumentos técnicos), monitorizar, dirigir ou submeter a

controle através deste acompanhamento, (DICIO, 2017).

Monitoramento ainda pode ser entendido, em sentido lato, como o conjunto de

atividades, articuladas, sistemáticas e formalizadas, de produção, registro, acompanhamento e

análise crítica de informações geradas na gestão de políticas públicas, de seus programas,

produtos e serviços, por meio das organizações, agentes e públicos-alvo envolvidos, com a

finalidade de subsidiar a tomada de decisão quanto aos esforços necessários para

aprimoramento da ação pública. Trata-se de um conjunto de atividades inerentes ao ciclo de

gerenciamento da produção das políticas públicas, voltadas à sistematização da informação

acerca dos aspectos considerados críticos para sucesso dos programas, (SOUZA, 2013).

Trata-se de um conjunto de atividades inerentes ao ciclo de gerenciamento da produção das

políticas públicas, voltadas à sistematização da informação acerca dos aspectos considerados

críticos para sucesso dos programas.

Não se deve esquecer que, para termos um Sistema de Monitoramento, dele faz parte a

construção de indicadores, por isso serão abordadas questões conceituais e exemplos de

indicadores, inclusive de indicadores processuais, já que este estudo é sobre governança,

portanto trata-se de processo.

5.1 A CONSTRUÇÃO DE INDICADORES

O vocábulo “indicador” tem raízes no verbo latino indicare, que significa anunciar,

divulgar ou fazer sabido publicamente ou para estimar sobre ou colocar um preço. Os

129

indicadores normalmente são pensados como peças de evidência que forneçam informações

sobre questões de interesses amplos.

Por exemplo, um indicador ambiental legendário foi o utilizado nas minas de carvão na

Inglaterra, quando os mineradores desciam nas minas subterrâneas com um canário

engaiolado; se o canário não sobrevivesse era um indicador de concentração de gases

prejudiciais, em níveis incompatíveis à segurança dos mineradores, (RIBEIRO, 2006).

Será importante abordar a questão da avaliação, especialmente, avaliação de políticas

públicas. O que é avaliar? Avaliar significa atribuir valor, julgar, apreciar. Significa, portanto

escolher um termo de comparação; algo para servir de padrão, medida, referência e comparar

com nosso objeto de interesse. Esse valor, medida ou referência é sempre subjetivo e

arbitrário, (MAIA, 1995). Já no caso de políticas públicas, avaliar uma política pública é

avaliar amplamente toda forma de ação pública, sejam programas, legislações, serviços ou

instituições; é emitir um julgamento sobre o valor dessas ações, (ALTMANN, 1981; BORJA,

1997; PFAFF, 1975).

A avaliação pode ser prospectiva e antecipar a ação, concomitante, acompanhando a

ação ou após, podendo ser realizada pelos próprios atores (autoavaliação) ou atores externos

ao desenvolvimento das ações avaliadas; a avaliação pode ter objetivos distintos: preparar

uma tomada de decisão, otimizar a ação durante seu desenvolvimento ou apreciá-la após seu

desenvolvimento.

O indicador é uma medida, de ordem quantitativa ou qualitativa, dotada de significado

particular e utilizada para organizar e captar as informações relevantes dos elementos que

compõem o objeto da observação. É um recurso metodológico que informa empiricamente

sobre a evolução do aspecto observado. Os indicadores surgem como uma mediação entre a

teoria e as evidências da realidade, gerando instrumentos capazes de identificar algum tipo de

fenômeno social, estabelecido a partir de uma reflexão teórica, (FUNDAÇÃO NACIONAL

DA QUALIDADE, 2012).

Para Januzzi (2005), indicadores de processo ou fluxo, são indicadores intermediários,

que traduzem, em medidas quantitativas, o esforço operacional de alocação de recursos

humanos, físicos ou financeiros (indicadores/insumo) para a obtenção de melhorias efetivas

de bem estar (indicadores/resultado e indicadores/impacto), como número de consultas

pediátricas por mês, merendas escolares distribuídas diariamente por aluno ou ainda

homens/hora dedicados a um programa social.

Já os indicadores ambientais devem nos mostrar como está o estado do meio ambiente e

o que pode acontecer a curto e longo prazo. Existem inúmeros indicadores ambientais em

130

torno das pessoas, espécies animais, plantas, qualidade do ar, das águas e do solo, sendo que

os indicadores podem dar respostas diferentes em razão que sofre o ambiente.

Finalmente, o objetivo de um indicador é apontar a existência de riscos, potencialidades

e tendências no desenvolvimento de um determinado território para que, em conjunto com a

comunidade, decisões possam ser tomadas de forma mais racional, (TUNSTALL, 1994;

GUIMARÃES, 1998). Indicadores podem ser, portanto um conjunto de sinais que facilitam a

avaliação do progresso de uma determinada região, na busca pelo desenvolvimento

sustentável, sendo ferramentas crucias no processo de identificação de problemas,

reconhecimento dos mesmos, formulação de políticas, sua implementação e avaliação.

A avaliação de processos segue também uma sequência de passos diferente da

necessária à avaliação de instituições, uma vez que processos habitualmente possuem

requisitos para execução e uma entre as formas mais importantes de avaliação de processos é

justamente quanto ao atendimento desses requisitos (avaliação de eficácia). Os processos

também são normalmente mensurados quanto à sua eficiência e modernamente ainda em

relação à sua adaptabilidade, isto é, sua capacidade de adaptação a requisitos dinâmicos.

A definição dos indicadores tem sido abordada de forma preponderantemente técnica,

porém ela é, antes de tudo, uma questão essencialmente política, na medida em que a política

fornece os instrumentos para a construção das bases estruturais, segura, para o

desenvolvimento sustentável.

Na construção de um sistema de monitoramento e avaliação da governança é importante

identificar também indicadores de processo, conforme a Figura 14.

131

Figura 14: Terminologia de Monitoramento e Avaliação.

Fonte: adaptado de Global Water Partnership Technical Committee (2016).

Na Figura 14 verifica-se a importância de monitorar e de ter indicadores para todas as

fases, indicadores de processo, indicadores de resultados e de impacto de um

projeto/programa ou um sistema.

Os indicadores também funcionam como ferramentas que conduzem ao comportamento

desejado. Por outro lado, devem dar aos indivíduos o direcionamento que precisam para

atingir os objetivos da organização ou do sistema. Além disso, os indicadores também podem

atender às questões apresentadas no Quadro 6.

132

Quadro 6: Questões que podem ser atendidas pelos indicadores.

Utilidade

O indicador comunica a intenção do objetivo,

demonstra o que a organização espera de sua

força de trabalho e, ainda, é útil aos tomadores

de decisão?

Sim, fortemente

Responsabilidade O indicador representa fielmente o que se

pretende medir? Sim, fortemente

Confiabilidade

metodológica

Os métodos de coleta e processamento do

indicador são confiáveis. Sim

Confiabilidade da

fonte

A fonte de dados fornece o indicador com

precisão e exatidão. Sim

Disponibilidade É possível e fácil coletar os dados necessários

para calcular o indicador. Sim

Economicidade Quanto custa obter o indicador? A relação

entre os custos de obtenção e os benefícios

Coleta possui

baixo custo

Simplicidade de

comunicação

O público que irá ver e utilizar o entenderá

facilmente? Sim

Estabilidade

Uma série de medições do indicador permite

monitoramento e comparações coerentes, com

mínima interferência de variáveis externas.

Sim

Tempestividade

O indicador obtido é decorrente de

informações atuais? E mais: o indicador pode

ser obtido em tempo para seu uso?

Sim

Sensibilidade

Variações no processo (decorrentes ou não de

intervenções intencionais) refletem-se no

resultado do indicador.

Sim

Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (2012).

Para que um processo ou sistema necessita de indicadores? A maioria das pessoas

responde que uma organização necessita de indicadores para verificar se as metas

estabelecidas estão sendo alcançadas (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO

E GESTÃO, 2012). Sim, isto é verdade, mas pode-se aprofundar a discussão.

Qualquer ação no campo da gestão somente tem utilidade se servir para ajudar a

organização a alcançar os resultados pretendidos. Pensando assim, continua-se com as

perguntas.

133

É necessário o estabelecimento de uma estrutura, ou melhor, um sistema capaz de medir

o desempenho de uma instituição ou um processo. Um processo ou um projeto que é medido

sistematicamente pode realizar rapidamente intervenções, à medida que ocorrem flutuações de

processo.

Com base nas informações geradas pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e

Gestão (2012), não somente quem participa do processo, mas um público mais amplo pode

avaliar o desempenho de equipes, atividades, processos e gestão, para tomar decisões e

executar ações que melhorarão o desempenho da organização.

Pode-se, portanto concluir que é com base nas informações transmitidas por indicadores

que os dirigentes ou participantes do processo/projeto tomam decisões ou deveriam tomar.

A avaliação de processos segue também uma sequência de passos diferente da

necessária à avaliação de instituições, uma vez que processos habitualmente possuem

requisitos para execução e uma entre as formas mais importantes de avaliação de processos é

justamente quanto ao atendimento desses requisitos (avaliação de eficácia). Processos também

são normalmente mensurados quanto à sua eficiência, modernamente ainda em relação à sua

adaptabilidade, isto é, sua capacidade de adaptação a requisitos dinâmicos (GUIMARÃES;

FEICHAS, 2009).

Para a construção de indicadores, não é recomendável que estes sejam desintegrados,

fragmentados, sem nenhuma consideração das necessidades do que ocorre no entorno do

programa/projeto, não serem exclusivos, não terem também uma visão completa do processo

e serem ineficientes, desiguais e desconectados.

A OCDE aponta alguns critérios básicos como forma de orientar a seleção de

indicadores. São eles: 1) a relevância política (facilidade de interpretação, capacidade de

apontar tendências e responder às mudanças, estabelecer padrões ou valores comparáveis com

as condições ambientais); 2) a confiabilidade analítica (fundamentação técnica e termos

científicos); 3) a mensurabilidade (os indicadores devem ser calculados a partir de dados

quantificáveis, gratuitamente disponíveis ou disponíveis a um custo razoável; os dados devem

ser confiáveis; tanto os dados quanto os indicadores devem ser passíveis de atualização em

intervalos regulares).

Em todas as fases de um projeto, programa ou sistema, devem ter indicadores. Para a

formulação de indicadores é necessário um conjunto de passos para assegurar os princípios da

qualidade. Em síntese os passos estão representados na Figura 15:

134

Figura 15: Passos para assegurar os princípios da qualidade.

Fonte: Martins e Marini (2010).

O importante neste processo de construção de indicadores, é que ele seja parte de um

ciclo. O PDCA (do inglês, Plan, Do, Check, Act) significa “Planejar, Fazer, Verificar e Agir”

e descreve a forma como as mudanças devem ser efetuadas em uma organização. Não

restringe aos passos do planejamento e implementação da mudança, mas inclui a verificação,

caso as alterações tenha produzido a melhoria desejada ou esperada, agindo de forma a

ajustar, corrigir ou efetuar uma melhoria adicional com base no passo de verificação.

Consequentemente, este ciclo mostra a necessidade da construção de um Sistema de

Monitoramento onde os indicadores também fazem parte dele, mas não somente (Figura 16).

135

Figura 16: As etapas do ciclo PDCA.

Fonte: adaptado de Portal Administração (2016).

Para uma avaliação de um sistema ou de um projeto/processo, não necessariamente é

utilizado apenas “indicadores” para que o mesmo seja avaliado/monitorado. Podem ser

utilizados outros instrumentos e ferramentas para análise, tais como pesquisa de opinião,

entrevistas estruturadas, estudos de documentos, dentre outros.

Um estudo do WWF-Brasil e da Fundação Getúlio Vargas recomenda que, para o caso

de se avaliar a partir das cinco dimensões de governança propostas no estudo, seja construído

uma espécie de termômetro, onde seja verificado em que fase se encontra cada dimensão, se

em nível baixo, médio ou avançado. Os exemplos a seguir, as Figuras 17 e 18, ilustram o

exercício da avaliação a partir do termômetro realizado para duas dimensões:

136

Figura 17: Avaliação da dimensão “instrumentos de gestão”.


137

Figura 18: Avaliação da dimensão estado/sociedade.


O termômetro pode proporcionar uma avaliação mais geral e, ao mesmo tempo, facilitar

a construção dos indicadores de governança. Na avaliação de como se encontra o estágio de

cada dimensão da governança, se baixo, médio ou avançado, possivelmente será identificado

o que é estratégico a ser acompanhado. Ao identificar o que é estratégico, disso poderá ser

realizada a construção do indicador de governança.

No estudo do WWF-Brasil (LIMA et al. 2014), contruiram-se alguns indicadores, que

seguem as dimensões apresentadas no trabalho, ou seja, para cada dimensão, foram sugeridos

138

indicadores. Alguns exemplos são apresentados no Quadro 7. Para a dimensão “interação

estado/sociedade”, que pode ser considerada uma dimensão/chave para o aperfeiçoamento da

gestão das águas no país, esse quadro mostra indicadores construídos apenas em uma oficina e

que por este motivo, ainda carecem de um aperfeiçoamento.

Quadro 7: Indicadores da dimensão estado-sociedade.


139

Outros países e continentes já estão trabalhando na construção de indicadores de

governança. Por exemplo, em 2009, o continente asiático e a Austrália se uniram para a

elaboração de indicadores de governança para possibilitar a comparação entre todos os países

asiáticos e a Austrália (Figura 19).

Figura 19: Índice de governança da água na Ásia.

Fonte: Institute Water Policy (2016).

140

Estes indicadores comparativos estão divididos nas dimensões legal (Figura 20),

administrativa (Figura 21) e pública (Figura 22).

Figura 20: Indicadores de governança da água na Ásia, 2009 - Dimensão legal. Fonte: adaptado de Global Water Partnership Technical Committee (2016).

Figura 21: Indicadores de governança da água na Ásia, 2009- Dimensão

administrativa.


141

Na África também foram construídos e aplicados alguns indicadores de governança

(Figura 23).

Figura 23: Indicadores de governança da água na África.


Uma breve análise destes indicadores demonstra que estes países valorizam também o

monitoramento do processo, em especial os indicadores de governança, como no caso da

Ásia, que chegam até em refletir sobre os funcionários, quando tratam de “responsabilizar”

legalmente os funcionários públicos.

Figura 22: Indicadores de governança da água na Ásia, 2009 - Dimensão política.


142

Outro item que também chama a atenção, são os indicadores que no caso da África,

tratam da questão representação e neste caso mais especificamente da “questão de gênero”.

Os indicadores para o tema da informação aparecem nos dois sistemas de monitoramento.

Esta tese, porém não tem a intenção de propor indicadores, mas discutir a importância

deles e a necessidade de construir um sistema de monitoramento para monitorar e avaliar, seja

de um projeto, programa ou até mesmo um sistema, onde estes indicadores e outros serão

fundamentais para que o sistema seja monitorado.

Os indicadores são importantes em todos os momentos da implementação, seja de uma

política, seja de um projeto ou programa. Além disso deve-se ter indicadores de processo

(governança), resultados e de impacto, tendo cada um deles funções específicas e importantes,

porém registra-se que o indicador de governança é de suma importância, pois a governança é

o meio para que as políticas, projetos ou programas possam ter resultados.

O indicador de processo não é construído e posteriormente não é monitorado,

possivelmente as políticas, projetos ou programas correm certo grau de risco de não serem

implementados. Portanto, é fundamental pensar e elaborar indicadores de processo que,

possivelmente, o que certamente é o mais trabalhoso, conforme demonstrado.

Construir indicadores de processo é fundamental para que se possa monitorar o

andamento de uma política, de um sistema, de um projeto ou programa. Estes indicadores do

processo devem estar conectados com os indicadores de resultados e de impacto.

A lógica do acompanhamento de programas requer a estruturação de um sistema de

indicadores que, além de específicos, sensíveis e periódicos, permitam monitorar a

implementação processual do programa na lógica insumo-processo-resultado-impacto. Isto é,

são necessários indicadores que permitam monitorar o dispêndio realizado por algum tipo de

unidade operacional prestadora de serviços ou subprojeto, o uso operacional dos recursos

humanos, financeiros e físico, a geração de produtos e a percepção dos efeitos sociais,

(JANNUZZI, 2005).

O grande desafio no que diz respeito aos indicadores de governança, será a sua

representação, de forma que os mesmos possam ser facilmente entendidos e, ao mesmo

tempo, apresentar de uma forma simples qual é o estado da arte da governança das águas no

Brasil. Um exemplo interessante a ser seguido é o mapa denominado índice da qualidade da

água potável (Figura 24), em inglês Index Of Drinking Water Adequacy (IDWA), que permite

a comparação entre países e ajuda em determinar qual dos cinco componentes de acesso à

água potável é fraco e exige atenção prioritária. Os cinco componentes são: 1) disponibilidade

143

de recursos; 2) acesso a fontes de água; 3) uso da água; 4) capacidade de produção dos

recursos e 5) qualidade da água.

Figura 24: Mapa denominado Índice da qualidade da água potável.

Fonte: Institute of Water Policy (2010).

5.2 O QUE SÃO OBSERVATÓRIOS?

Herschmann et al. (2008, p. 1) veem os observatórios “como novos organismos que

auxiliam a construção de uma sociedade mais equilibrada e democrática e, ao mesmo tempo,

subsidiam a elaboração de novas políticas públicas”. Tellez (2011) sublinha, a partir da

vinculação entre democracia e cidadania, a importância crescente da cidadania comunicativa.

Os observatórios são, portanto relevantes pelos temas de que tratam e podem ser vistos

por sua meta abrangente de favorecer a democracia e o exercício da cidadania, seja pela ação

direta de reivindicação de grandes valores sociais e pela qualificação (da ordem da cidadania)

no exercício de atividades setoriais do social, sejam atividades frequentes, pelo exercício de

crítica dos processos da grande mídia.

O termo observatório pode sugerir inicialmente uma atitude de distanciamento ou de

mera observação. É interessante notar que mesmo os observatórios astronômicos usados por

144

antigas civilizações (como os maias) tinham objetivos práticos, pois o conhecimento dos

ciclos planetários e sua relação com as estações do ano e o clima propiciavam escolher a

melhor época de plantio e obter uma melhor produção agrícola, (BEUTTENMULLER, 2007).

Walteros Ruiz (2008, p.81) afirma que os observatórios são um fenômeno europeu de

origem relativamente recente, criados para exercer uma função de observação e vigilância.

Serão abordadas as experiências dos Observatórios do Código Florestal, Observatório das

Favelas, Observatório Socioambiental de Barragens, Observatório do Clima, Observatório das

Águas (Espanha).

O termo observatório pode ter vários significados, conforme diferentes autores. Para

alguns, observatórios são organismos auxiliares, colegiados e de integração plural, que devem

facilitar uma melhor informação à opinião pública e propiciar a tomada de ações concretas

por parte das autoridades responsáveis, (MAIORANO, 2003, p.2).

Na concepção de Köptcke (2007), observatórios são:

Dispositivos de reunião, produção e compartilhamento de informação

e conhecimento que permitem a diferentes atores sociais melhor

compreenderem, avaliarem e participarem da transformação e do

debate acerca de certo fenômeno ou dimensão da cultura,

(KÖPTCKE, 2007, p.2).

Já Patiño (2017) coloca que observatório é:

Local ou instância que serve para fazer observações por meio do

estudo e aplicação de indicadores de medição de situações e contextos

específicos; é um mecanismo que serve para estudar – a partir de

observações sistemáticas – o comportamento e a evolução de fatos ou

atos, com vista a influenciá-los de alguma maneira no futuro. Também

é concebido como uma instância que examina e avalia o

desenvolvimento de determinadas ações, visando a sua comparação

com expectativas, finalidades ou padrões definidos para tal questão,

(PATIÑO, 2007, p.5).

Para Phélan (2017, p. 104), observatório é “unidade encarregada de seguir, de maneira

permanente e ampla, a evolução do território, cidade, município ou comunidade, com o

objetivo de oferecer informação e conhecimento, tanto aos atores que tomam decisões quanto

àqueles que estão envolvidos no desenvolvimento local”. Já para Costa et al. (2008, p. 18),

“estrutura destinada à observação, sistematização e difusão de conhecimento sobre os

diversos aspectos da realidade que se propõe a examinar”.

145

Em um estudo, Rebouças e Cunha (2010) analisaram, aproximadamente, 77

observatórios de mídia em 23 países e propuseram estas sete categorias para a classificação

dos mesmos (Tabela 3).

Tabela 3: Comparação entre fóruns e observatórios

Tipo de Observatório

Papel, objetivo, função

Observatório fiscal Articulador da cidadania por meio do

monitoramento dos meios de comunicação.

“Observatório think thank” Focado na análise, elaboração de propostas

de políticas públicas e realização de

advocacy.

Observatório laboratório Mais comumente vinculado a universidades,

voltados à análise e à teorização sobre a

mídia.

Fórum de Discussão Organizado como espaço virtual de

apresentação de críticas e comentários sobre

a mídia.

“Centro de aglutinação e difusão de

informações

Monitora a mídia e questões relacionadas.

“Espaços para capacitação e educação” Direcionado à educação de profissionais e

da população em geral.

Projetos dentro de movimentos sociais Voltados à análise de conteúdos definidos

pelos movimentos.

Fonte: Rebouças e Cunha (2010).

Para tratar do modelo conceitual “think thank” de observatórios, que pode ser a forma

mais adequada com a proposta de um Observatório das Águas que está sendo discutido,

define-se que “think thank” (termo de origem norte americana, utilizado desde meados do

século XX) são organizações envolvidas no processo político através da produção de

conhecimento, disseminação de valores ou de análise do sistema político e intervenções

públicas. Sua origem está no campo militar: durante a Segunda Guerra Mundial foi chamado

think tank o lugar fechado e seguro, onde os cientistas e militares se reuniram para definir as

146

suas estratégias. A gênese dessa expressão enfatiza o contexto ideal para a geração de ideias e

propostas políticas.

Para Gaffney (1991) são estruturas para fins políticos, que visam o acesso ao processo

de tomada de decisão do governo. Tim Hames e Richard Feasey consideram que são

instituições de pesquisa em políticas públicas, sem fins lucrativos e considerável autonomia

organizacional, (HAMES E FEASEY, 1994). Do mesmo modo, Smith (1991) buscou

descrevê-los como grupos de pesquisa privados e sem fins lucrativos, os quais operam fora

dos processos políticos formais.

James McGann (2009) é membro sênior e diretor de "think thank e Programa para

Sociedades Civis" na Foreign Policy Research Institute, um dos think tanks mais influentes

dos Estados Unidos. Segundo ele, estas instituições são parte integrante da sociedade civil e

servem como catalisadores de ideias e ações, tanto nas democracias emergentes, quanto nas

consolidadas. São organizações independentes de pesquisa, dedicadas a questões de interesse

público e análise, a fim de obter proposições operacionais, (FUNDACIÓN CIUDADANÍA Y

VALORES-MADRID-ESPAÑA, 2015).

Conforme o mesmo autor, essas organizações de pesquisa, análise e implementação de

políticas públicas permitem que as empresas possam estar mais informadas no momento da

tomada de decisões sobre assuntos públicos. Eles são centros de pesquisa que, muitas vezes,

servem como uma ponte entre o mundo acadêmico e a administração pública, tornando-se

uma voz independente em transformar o debate político em uma linguagem compreensível e

acessível para ambas as esferas política e para o público em geral.

Observatórios podem ser instituições que têm como atribuição principal o

acompanhamento da evolução de um fenômeno, de um domínio ou de um tema estratégico no

tempo e no espaço. Eles garantem a disseminação de informações a partir da coleta de dados e

informações, tratados, analisados e disponibilizados através de ferramentas de comunicação,

objetivando contribuir para o alcance dos objetivos propostos pelo seu objeto de

monitoramento, (BEUTTENMULLER, 2007).

Para tanto, devem utilizar sistemas de informações que permitam a estruturação dos

dados e o seu processamento, análises estatísticas, georreferenciamento de dados e a produção

de indicadores que, devidamente disponibilizados através de relatórios e outras ferramentas,

possam auxiliar seu público a tomar decisões e melhorar o funcionamento da política ou

temática em questão.

147

Para que possam exercer essa função, os observatórios necessitam desenvolver

tecnologias de monitoramento e manter uma rotina que permita a análise e disponibilização de

dados e informações. Devem ainda usar metodologias que assegurem certa imparcialidade,

garantindo assim a credibilidade do público sobre as informações oferecidas.

Um workshop realizado pelo Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente

(PNUMA), em 1999, concluiu que um observatório ideal é aquele que supre os tomadores de

decisão com informações úteis e comprovadas, que permitam dentre outras questões:

Mostrar mudanças atuais e fornecer alerta que permitam a retificação

de ações; auxiliar a tomada de decisões estratégicas através da

avaliação das possíveis opções para a resolução de problemas, com

estimativas sobre os custos e impactos, orientando a implementação

das políticas setoriais em busca de uma maior sustentabilidade;

contribuir para a definição de objetivos quantificados e que permitam

medir o progresso e os resultados das respostas implementadas;

fornecer informações capazes de gerar um efeito positivo no

comportamento da sociedade civil e contribuir para despertar o debate

necessário à evolução das políticas; contribuir para os processos de

tomada de decisões públicas gerando indicadores, análises e relatórios

que orientem a tomada de decisão; produzir informação fundada em

dados científicos validados; ter capacidade de operar ao longo do

tempo, o que requer uma sólida ancoragem institucional e ser

investido com alguma independência e com estrutura gestora bem

definida; trabalhar em parceria e respeitar o princípio da

subsidiariedade, (UNITED NATIONS ENVIRONMENTAL PROGRAM

& PLAN BLEAU, 1999, p. 06).

O observatório deverá desempenhar um papel de catalisador, coordenar a avaliação e

distribuir informações para a comunidade de usuários, deve buscar parceria com os órgãos e

instituições que produzem dados e os disponibilizam. É fundamental a construção de um

sistema de monitoramento para a governança e a gestão das águas no Brasil e o observatório

pode ser esta ferramenta.

5.3 EXEMPLOS DE OBSERVATÓRIOS

Nos itens seguintes serão apresentados alguns exemplos de observatórios que lidam com

diferentes políticas públicas.

148

5.4 OBSERVATÓRIO DO CÓDIGO FLORESTAL

O Observatório do Código Florestal foi criado em maio de 2013 por sete instituições da

sociedade civil: Instituto de Pesquisa Ambiental da Amazônia (IPAM), WWF-Brasil, SOS

Mata Atlântica, Instituto Centro de Vida (ICV), The Nature Conservancy (TNC), Conservação

Internacional (CI) e Instituto Socioambiental (ISA).

O observatório tem como objetivos monitorar e acompanhar se a nova Lei Florestal

12.651/12 está sendo implementada em todo o país, verificar o desempenho dos Programas de

Regularização Ambiental (PRAs) e a aplicação do Cadastro Ambiental Rural (CAR), que é o

principal instrumento, inclusive para que depois, quando for o caso, seja iniciada a

recuperação florestal.

O observatório trabalhará para gerar dados, informações e análises que possam

socializar e disponibilizar para o conjunto da população e principalmente para a sociedade

organizada sobre a implementação do novo Código Florestal. Com isso, o observatório

pretende colaborar para que ocorram mais debates sobre o tema e a sociedade passe a

compreender melhor o tema e, desta forma, possa interferir nas políticas públicas relacionadas

com o tema.

A partir dos dados e informações geradas, o Observatório do Código Florestal também

promoverá discussões, seminários, oficinas para que a sociedade ajude no acompanhamento

destas informações, inclusive para subsidiar o trabalho das organizações que são integrantes

do mesmo.

O observatório já apresenta alguns resultados, quando as instituições fundadoras

enviaram uma carta aberta à Ministra do Meio Ambiente, cobrando o cumprimento da

promessa de criação de um Comitê Nacional de Acompanhamento e Avaliação do novo

Código Florestal. O Grupo de Trabalho do Código Florestal foi criado no Ministério do Meio

Ambiente e conta com a participação de integrantes do observatório.

5.4.1 ATIVIDADES A SEREM DESENVOLVIDAS

Dentre as atividades a serem desenvolvidas no âmbito do observatório estão:

i) avaliar permanentemente as ações do Governo Federal na regulamentação

da nova lei, na coordenação do sistema nacional de CAR e no suporte à

adequada implementação da nova lei, sobretudo dos PRAs;

ii) avaliar continuamente, com base em dados coletados periodicamente, o

desempenho dos governos estaduais na implementação da nova lei florestal,

com base em indicadores pré-estabelecidos;

iii) promover discussões sobre os dados e avaliações com diversos setores da

sociedade e do Estado (governos estaduais e federal);

149

iv) divulgar os dados e avaliações à sociedade em geral e a qualquer

interessado, subsidiando o trabalho das organizações integrantes,

(OBSERVATÓRIO DO CÓDIGO FLORESTAL, 2016).

5.4.2 PRINCÍPIOS DO OBSERVATÓRIO DO CÓDIGO FLORESTAL

O observatório tem os seguintes princípios:

i) Todas as informações coletadas serão amplamente disponibilizadas ao

público em geral, sem restrições, salvo quando forem coletados em fontes

não oficiais que exigem sigilo de partes das informações;

ii) As organizações integrantes do observatório terão total liberdade de

posicionamento e atuação, em nome próprio, com garantia de que suas

posições serão externadas no âmbito do observatório;

iii) É um espaço de coleta, sistematização e disponibilização da informação,

mas não assume posições políticas, muito embora possa e deva convocar

discussões sobre dados produzidos e fazer análises estratégicas. Ele deve ser

um espaço para abrigar organizações com perfis diversos e complementares

e ninguém fala em nome do observatório, pois não tem uma secretaria

executiva ou algo semelhante na estrutura de governança,

(OBSERVATÓRIO DO CÓDIGO FLORESTAL, 2016).

5.4.3 A GOVERNANÇA

O observatório tem a seguinte estrutura de governança:

i) Membros fundadores: formam o comitê executivo, composto por sete

organizações (Conservação Internacional, Fundação SOS Mata Atlântica,

Instituto Centro de Vida, Instituto Socioambiental, Instituto de Pesquisa

Ambiental da Amazônia (IPAM), The Nature Conservancy (TNC), WWF

Brasil), que se reúnem periodicamente para trocar impressões sobre o

processo de implantação da lei florestal, discutir os dados levantados e

organizar encontros mais amplos para discutir assuntos que julguem

estratégicos;

ii) Membros colaboradores: Instituições, pessoas físicas ou jurídicas que

tenham um trabalho concreto de monitoramento da implementação da nova

lei florestal, tal como aqui estipulado e/ou que contribuam com informações

e reflexões eventuais e se comprometam a realizar as atividades previstas no

item 2, além de ajudar a formar um juízo sobre a implementação da lei,

(OBSERVATÓRIO DO CÓDIO FLORESTAL, 2016).

Em sua governança, não foi criada a estrutura de uma secretaria executiva e também

nenhuma instituição fala em nome do observatório. Isso significa que as conclusões de algum

tema referente ao código florestal, é expresso por cada instituição que participa do

observatório.

150

5.5 OBSERVATÓRIO DE FAVELAS

Criado em 2001, como um programa do Instituto de Estudos do Trabalho e Sociedade

(IETS), o observatório de favelas buscou desenvolver atividades apoiadas em dois eixos:

pesquisa e formação. O observatório é, desde 2003, uma Organização da Sociedade Civil de

Interesse Público (OSCIP). Com sede na Maré, no Rio de Janeiro, sua atuação é nacional,

tendo sido fundado por pesquisadores e profissionais oriundos de espaços populares, sendo

composto atualmente por trabalhadores de diferentes espaços da cidade, (OBSERVATÓRIO

DE FAVELAS, 2016).

No início, um dos objetivos era a produção de conhecimentos para estimular um novo

olhar sobre as favelas e outros espaços populares. Outro objetivo foi colaborar para que

estudantes de origem popular conseguissem ter acesso e permanecer na faculdade – maior

desafio depois do ingresso e, em consequência disso, seriam produzidas pesquisas contando

histórias do local de origem pelos jovens universitários, (OBSERVATÓRIO DE FAVELAS,

2016).

O observatório ajudou a formar pesquisadores locais nas comunidades e ainda

colaborou para ampliar o conhecimento qualificado sobre as favelas e fenômenos urbanos,

cujo objetivo era de romper com a visão dominante, procurando dissociar esses territórios dos

temas da violência, da criminalidade e da pobreza.

Em 2003 ocorre um avanço e o observatório ganha autonomia e atua como uma rede de

formação de lideranças comunitárias, produzindo conhecimentos específicos sobre os espaços

populares e inovando com propostas de ações no assessoramento para outras favelas cariocas.

O observatório implementou uma diversidade de projetos, hoje já são mais de dez,

contemplando os seguintes temas: políticas urbanas; educação; comunicação; artes e

território; direito à vida e segurança pública. Em consequência a forma de atuar, a instituição

busca ser propositiva, construindo metodologias, tecnologias sociais e conceitos que

contribuam para a cidadania plena e para o respeito à diferença, (OBSERVATÓRIO DE

FAVELAS, 2016).

O Observatório de Favelas é uma organização social de pesquisa, consultoria e ação

pública dedicada à produção do conhecimento e de proposições políticas sobre as favelas e

fenômenos urbanos. Buscam afirmar uma agenda de Direitos à Cidade, fundamentada na

ressignificação das favelas, também no âmbito das políticas públicas.

151

De maneira mais completa, os objetivos do Observatório de Favelas são:

i) Ampliar sua rede sócio-pedagógica para influenciar na elaboração

de políticas públicas, torná-las efetivas e criar práticas de intervenção

social nos espaços populares;

ii) Avaliar políticas públicas destinadas à cidade e, em especial, aos

espaços populares, a partir da produção de instrumentos conceituais e

metodológicos plurais;

iii) Elaborar conceitos, produzir informações e representações que

ponham em perspectiva visões estereotipadas e homogeneizantes

sobre as favelas e espaços populares;

iv) Incidir no campo das políticas culturais, para que a definição

destas reconheça e contemple as manifestações e práticas presentes

nos espaços populares;

v) Formular e implantar práticas exemplares em educação, geração de

trabalho e renda, moradia e regularização fundiária urbana, cultura,

comunicação, segurança pública e valorização da vida e

vi) Constituir referências inovadoras de produção do conhecimento,

dentro e fora de nossa rede social e política, para viabilizar propostas

de Direito à Cidade, (OBSERVATÓRIO DE FAVELAS, 2016).

O Observatório de Favelas desenvolve ações que reconheçam e valorizem os espaços

populares da cidade e os sujeitos que neles vivem. Buscam-se também criar iniciativas no

campo da educação, através de cursos, seminários, programas com foco na formação e

qualificação profissional, mobilização de rede de atores e instituições que se dedicam à

formação. Além disso, colaborar para a superação dos setores mais pobres da sociedade,

ajudando-os para que exerçam a plena cidadania e possam ter direito a uma qualificação para

a entrada no mercado de trabalho, (OBSERVATÓRIO DE FAVELAS, 2016).

O observatório vem tentando consolidar um caminho efetivo para democratização da

informação e do conhecimento como direitos fundamentais de todos.

5.6 OBSERVATÓRIO SÓCIO AMBIENTAL DE BARRAGENS

O Observatório Socioambiental de Barragens foi desenvolvido como um sistema de

informações que incorpora dados sobre as especificações técnicas as articulações corporativas

os impactos ambientais as pendências sociais os conflitos e os rearranjos espaciais

engendrados pela construção de barragens no Brasil, (ETTERN, 2016).

Este observatório surgiu da demanda de informações sobre as barragens brasileiras e as

consequências da construção destas, especialmente no que diz respeito às transformações

sociais, porém também compreendeu a necessidade de oferecer informação sistemática e

sintética sobre as consequências ambientais das barragens no Brasil.

152

Um objetivo fundamental é a proposta de sistematizar e organizar informações sobre o

setor elétrico acompanhando suas mudanças e proporcionando o assessoramento de

pesquisadores e ativistas de movimentos sociais. Desta forma, facilitar para que diferentes

atores sociais, organizações governamentais e não-governamentais, pesquisadores e ativistas

sejam capazes de acessar de modo fácil um banco de dados com informações que lhes são

necessárias para planejar, assessorar e debater a reparação individual ou coletiva dos impactos

de grandes barragens.

Na realidade o observatório, apresenta-se como um banco de dados online, abrigando

informações registradas de barragens, atualizando sistematicamente este banco de dados para

permitir um maior debate na sociedade acerca dos problemas e benefícios da construção de

barragens.

Neste sentido, são elaboradas algumas perguntas para que os membros do observatório

e a sociedade reflitam sobre a construção das barragens. Quantas pessoas foram deslocadas

por barragens no Brasil? Que impactos ambientais e sociais têm ocorrido em decorrência da

construção destas grandes obras? Quantas pessoas ainda serão desalojadas ou afetadas pelos

projetos previstos para os próximos anos? Estas perguntas ficam muitas vezes sem respostas e

observatório surge, portanto como uma tentativa de se realizar ao menos uma reflexão acerca

destas questões, (ETTERN, 2016).

A governança deste observatório tem como base a Universidade Federal do Rio de

Janeiro (UFRJ), especialmente a partir do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano

Regional (IPPUR) e é a partir deste que as questões são informadas e diagnosticadas. O

observatório mantém em sua página uma lista de barragens com algumas informações sobre

aspectos financeiros, ambiental, informações técnicas, transformações, referência e

comentários, conforme o Quadro 8.

153

Quadro 8: Exemplo de informações contidas no site do Observatório.

Nome da Barragem: Aimorés - Eliezer Batista

Instituição responsável pela ficha: ETTERN

Rio Doce

Sub-Bacia Doce

Bacia Atlântico Leste

Região Sudeste

Estado MG / ES

Latitude -19.4972

Longitude -41.0242

Data da Licitação 3/08/2010

Concessionária Consórcio Hidrelétrica de Aimorés

Empresas Responsáveis Vale (51 %) e Cemig (49 %)

Início da Concessão 20/12/2000

Prazo da Concessão 35 anos

Composição Societária Vale (51 %) e Cemig (49 %)

Ano Entrada Operação 2005

Custo Total R$ 300 milhões

Custo KW Instalado R$ 909 milhões/ kW

Fonte: ETTERN (2016).

5.7 OBSERVATÓRIO DO CLIMA

O Observatório do Clima é uma rede que reúne entidades da sociedade civil com o

objetivo de discutir a questão das mudanças climáticas no contexto brasileiro. O observatório

promove encontros com especialistas na área, além de articular os atores sociais para que o

governo brasileiro assuma compromissos e crie políticas públicas efetivas em favor da

mitigação e da adaptação do Brasil em relação à mudança do clima, (OBSERVATÓRIO DO

CLIMA, 2015).

154

5.7.1 PRINCÍPIOS

A principal motivação do Observatório do Clima está no entendimento de que as

mudanças do clima no planeta são uma realidade comprovada cientificamente e assim, efetuar

trabalhos para que ocorra o equilíbrio da concentração de gases de efeito estufa no planeta,

contribuindo para a eliminação e ameaça das mudanças climáticas à humanidade e aos

ecossistemas, (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2015).

O observatório trata da questão da construção de uma sociedade sustentável em todas as

suas dimensões, refletindo sobre novas formas de geração de energia, novas formas de

consumo, incentivo à geração e ao consumo de energia provenientes de fontes renováveis e à

cogeração de energia e à eficiência energética. O observatório também trabalha com temas

profundamente relacionados com as mudanças climáticas, tais como: a proteção e restauração

da biodiversidade, a garantia da saúde ambiental dos biomas, a biodiversidade e conservação

e preservação dos recursos hídricos, (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2015).

Não menos importante, atua na proteção e a recuperação de habitats, baseando-se em

biomas nativos, considerando suas especificidades e características locais e regionais, a

promoção de estratégias para o uso sustentável da terra. Além isso, busca realizar uma ampla

consulta pública e avaliar os impactos associados aos projetos de mitigação de gases de efeito

estufa nas comunidades, nos ecossistemas, na diversidade étnica, cultural e no modo de vida

das comunidades, na geração de emprego e na distribuição de renda, (OBSERVATÓRIO DO

CLIMA, 2015).

A autossuficiência (transferência e capacitação) tecnológica dos países e a promoção

dos direitos de acesso à informação e de participação da sociedade civil no processo de

tomada de decisão no tema das mudanças climáticas também são temas importantíssimos para

o observatório.

5.7.2 OBJETIVOS E COMPROMISSOS

Os objetivos deste observatório são vários, mas se destacam alguns, como: a)

acompanhar e influenciar as negociações internacionais e as posições do governo brasileiro

sobre mudanças climáticas e promover a interlocução desta rede com a sociedade brasileira;

b) propor e acompanhar a definição de políticas públicas e normas no país visando estabelecer

o equilíbrio da concentração de gases de efeito estufa no planeta, de forma a eliminar a

ameaça das mudanças climáticas à humanidade e aos ecossistemas e promover debates e

amplas consultas públicas para auxiliar na definição de critérios e indicadores de

155

sustentabilidade social, ambiental, étnica, cultural, econômica, (OBSERVATÓRIO DO

CLIMA, 2015).

Além dos objetivos, também tem compromissos como:

i) a identificação e estabelecimento de critérios para inclusão de novas

organizações não-governamentais e movimentos sociais interessados

em participar da rede e o estabelecimento de uma agenda mínima

consensual aos participantes da rede, assim como levantar prioridades

de ação dentro dos temas propostos, (OBSERVATÓRIO DO CLIMA,

2015).

ii) a definição de estratégia e planejamento operacional de atuação

desta rede a partir das prioridades levantadas e o estabelecimento de

uma estratégia de captação de recursos financeiros para viabilizar a

existência e ações da mesma, (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2015).

5.7.3 GOVERNANÇA

O modelo de governança deste observatório com relação às posições que serão tomadas

e assumidas publicamente acontece apenas a partir de decisões por consenso e quando isso

não for possível. As posições divergentes dos diferentes integrantes deverão ser apresentadas

todas as vezes que a rede se fizer representar em qualquer instância. Foi criada a estrutura de

uma Secretaria Executiva, onde existe a figura do Secretário Executivo que responde pelo

observatório, com uma posição deliberada a partir da realização de uma reunião com todas as

instituições que formam o mesmo, (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2015).

O avanço dos trabalhos é significativo e atualmente ele conta com uma ferramenta que

disponibiliza as informações sobre as emissões de gases de efeito estufa do Brasil na mais

completa base de dados sobre Gases do Efeito Estufa (GEE) no país. Os dados são referentes

as emissões de cada ano, entre 1970 e 2014 e também como se distribuem as emissões pelos

estados e regiões do país e como cada setor econômico contribui para as emissões.

Também é possível cruzar os dados de emissões com uma variedade de indicadores

socioeconômicos e de produção (Figura 25).

156

Figura 25: Dados de emissões e indicadores sócio-econômicos e de produção. Fonte: SEEG (2016).

5.8 OBSERVATÓRIO AGRICULTURA E TERRITÓRIOS

Esta é uma experiência de um observatório criado na França e que talvez, seja a

experiência que mais se aproxima ao Observatório das Águas. Este observatório fez parte da

Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (SNDD), da Direção Geral de Educação

e Pesquisa (DGER), do Ministério da Agricultura e da Pesca (MAP), que propôs a criação de

um Observatório Agricultura e Territórios (OAT), sendo que o Ministério do Meio Ambiente

e Desenvolvimento Sustentável (MEDAD) também contribuiu para a realização,

(BARZMAN et al. 2005).

O objetivo deste observatório foi desenvolver um sistema de informação e de

acompanhamento do impacto das práticas agrícolas nos territórios e, de forma mais ampla,

das interações entre a agricultura e territórios, tomando em conta tanto o funcionamento

quanto a evolução das fazendas e dos sistemas de produção, (BARZMAN et al. 2005).

Dois tipos de uso foram previstos para este observatório: a) constituir uma ferramenta

de acompanhamento das mudanças das práticas agrícolas locais e b) uma ferramenta de apoio

à elaboração e avaliação das políticas públicas. O observatório também nasceu pela existência

de um conflito entre agricultura e território, já que as relações entre os atores organizados no

território, seja para a agricultura ou para outros usos no território, precisam ser construídas.

Vários e intensos questionamentos são alimentados, pois havia um receio sobre o futuro do

setor agrícola e da natureza da relação entre este setor e a sociedade.

As preocupações atuais relacionadas à questão do desenvolvimento sustentável

questionam estas relações, pois a existência de um modelo de desenvolvimento agrícola

baseado principalmente na produção acaba tendo consequências, como poluição, problemas

de saúde ou risco ambiental ou ainda a insegurança econômica e social. Além disso, nos

157

últimos anos, as áreas rurais se diversificaram e a importância relativa do setor agrícola

diminuiu, especialmente a partir de um ponto de vista demográfico, (BARZMAN et al. 2005).

É neste contexto que o território se impõe como um lugar de coordenação entre atores e

de coerência de vários objetivos que se expressam em níveis de escalas embutidas. Ele

permite articular as expectativas da sociedade assim como as respostas do setor agrícola.

Para a construção deste observatório, foi escolhida uma abordagem de implementação

de um observatório local tipo OAT é aqui proposta com base na metodologia desenvolvida

pelo Comitê Técnico em junho de 2004 e de seus testes nos observatórios pilotos. As

adaptações nasceram das lições aprendidas em campo e dos ajustes efetuados no âmbito do

projeto Observatório Territorial das Práticas Agrícolas e Sistemas de Produção (OTPA). Esta

abordagem está organizada numa série de passos ou iteração de etapas (Figura 26).

Figura 26: Abordagem de implementação de um observatório local tipo OAT: etapas e iterações.

Fonte: Barzman et al. 2005.

Além disso, promove a coordenação entre ação coletiva e políticas públicas a partir da

perspectiva de produção e gestão de bens públicos. Este observatório surge a partir dessas

questões que trata simultaneamente da evolução do mundo agrícola e do significado do papel

da informação, ele é um projeto inovador que rompe com abordagens convencionais e que

158

abre um campo de exploração metodológico e operacional numa perspectiva de

desenvolvimento sustentável, (BARZMAN et al. 2005).

De caráter nacional, porém executando localmente com duas funções, uma para atender

às expectativas locais, demonstrando a sua utilidade e capacidade de esclarecer desafios

locais, torna-se uma ferramenta inovadora capaz de acompanhar as mudanças das práticas

dos atores. A outra, em nível nacional, com proposta de desenvolver uma metodologia para

desenvolvimento e avaliação de políticas públicas para esclarecer um tema ou a organização

de redes temáticas locais, (BARZMAN et al. 2005).

Desta forma, o tema deste observatório e seu funcionamento têm semelhanças com os

desafios futuros de um observatório que acompanhe a política das águas, já que neste caso,

também trata de pensar no território, ou seja, a bacia, no seu caráter regional e também no

aspecto nacional.

5.8.1 A GOVERNANÇA

A Governança deste observatório é composta por todos que participavam de todas as

etapas de construção do mesmo, de seus objetivos, metas e programas a serem

implementados. A composição da governança passa desde a criação de um coletivo que cuida

do observatório e passa por diferentes instâncias, cujos papéis e responsabilidades são

específicas, que são o Comitê de Direção e o Comitê Técnico. Estes representam a

diversidade de atores, garantem a legitimidade e a continuidade das ações para o primeiro, a

organização do trabalho e sua operacionalidade para o segundo.

No âmbito desta composição, existe a possibilidade de recorrer a facilitadores, que pode

ser assegurada pelos coordenadores, a fim de reduzir possíveis tensões entre as diferentes

partes interessadas. Além disso, nas bacias hidrográficas e territórios são criados os Comitês

de Direção Local onde são discutidas e definidas todas as questões relativos aos desafios

locais.

159

5.9 OBSERVATÓRIO DAS ÁGUAS NA ESPANHA

O Observatório da Água é a primeiro observatório interdisciplinar na Espanha,

oferecendo soluções e ideias inovadoras para resolver os problemas de gestão da água na

Espanha e no mundo. Originou-se no trabalho que foi desenvolvido desde 1998 pela

Fundação Botin. Tudo começou com o Projeto de Águas Subterrâneas na Espanha (1998-

2003), que não focou somente em questões relacionadas com a Hidrogeologia e Hidrologia

clássica, mas dando grande importância aos aspectos econômicos, ambientais, legais e sociais.

O Observatório da Água tem como objetivo ser um avaliador sobre questões inovadoras

na política das águas. É a primeira instituição que se propõe a avaliar a gestão das águas com

enfoque interdisciplinar na Espanha e é especializada na análise de questões relacionadas com

a governança e gestão de água de relevância nacional e global. Este projeto é uma referência

internacional para os países semiáridos. Em 2002, como parte deste projeto, realizou-se o

Primeiro Seminário Internacional sobre o uso intensivo de água subterrânea.

Formalmente criado em 2008, teve seu primeiro trabalho com o tema da pegada hídrica

da Espanha, que teve o objetivo de alcançar resultados práticos para que fossem

implementados usos mais eficiente dos recursos hídricos, tendo em conta processos de

mudança e as relações comerciais globais entre a Espanha e a União Europeia e no resto do

mundo. No mesmo ano, publicou-se o primeiro estudo do mundo sobre a pegada hídrica em

uma bacia intitulada “Análise da pegada hídrica da bacia do Guadiana”, (ALDAYA E

LLAMAS, 2008).

O Observatório Água oferece grande estímulo à pesquisa e em consequência disso,

publicou oito monografias, realizou cinco editais para monografias (água e segurança

alimentar e cuidado com a natureza) e um livro intitulado “pegada de água e de comércio de

água virtual Espanha: Implicações políticas”, (GARRIDO et al. 2010). Este livro teve um

grande impacto, já que foi o primeiro a calcular a pegada de água e comércio de água virtual

da Espanha. Esta pesquisa também levou a outras publicações, tais como a análise da pegada

de água estendida da bacia do Guadalquivir, (SALMORAL et al. 2012).

Desde 2011, o Observatório das Águas da Espanha expandiu seu trabalho na América

Latina em colaboração com instituições nacionais de investigação na segurança da água,

alimentos e energia e também de outros projetos relacionados à natureza, tanto na Espanha,

quanto na América Latina, (WILLAARTS et al. 2014 apud FUNDACIÓN BOTÍN, 2016).

Além disso, a instituição tem um rigoroso nível científico, baseando seus estudos em dados e

métodos robustos e utilizando-se da melhor ciência e tecnologia disponível. Sua análise

160

integra as Ciências Naturais à Economia e Ciências Sociais, com o objetivo explícito de

oferecer ideias e fornecer dados que são relevantes para a tomada de decisão.

A missão do Observatório da Água é oferecer soluções inovadoras para problemas de

gestão da água em diferentes níveis. As linhas de trabalho são diferentes dos temas clássicos

da tecnologia aplicada, usando uma abordagem holística que pode abordar os vários aspectos

da governança da água e gestão integrada dos recursos hídricos.

Para este fim novos conceitos como: 1) a incorporação da pegada de água e comércio de

água virtual; 2) a produtividade econômica e social do uso da água; 3) as necessidades de

água para os ecossistemas terrestres; 4) fatores intangíveis, especialmente os relativos à ética

e transparência.

As atividades do Observatório da Água incluem três linhas principais: laboratório de

ideias para a inovação na gestão dos recursos hídricos, um lugar de encontro para especialistas

nacionais e internacionais neste domínio e a transferência de novos conhecimentos para a

sociedade de gerentes gerais e de água, com ênfase na governança e o uso eficiente da água,

compatível com a preservação dos valores de recursos naturais, (FUNDACIÓN BOTÍN,

2016).

5.9.1 GOVERNANÇA

A governança deste observatório é composta por um grupo interdisciplinar de 13

cientistas em dois locais, um localizado na Universidade Complutense de Madrid, o outro no

Centro de Estudos e Pesquisa de Gestão da Agricultura e Riscos Ambientais da Universidade

Politécnica de Madrid, (CEIGRAM). A equipe reúne conhecimentos e capacidades nas áreas

de Hidrogeologia, Engenharia, Geologia, Economia, Geografia, Análise de Políticas Pblicas e

Ecologia. Além disso, há uma Diretoria, Assessores, Pesquisadores e também colaboradores,

(FUNDACIÓN BOTÍN, 2016).

O Observatório da Água da Fundação Botín trabalha no modelo think-tank, buscando

influenciar as políticas relacionadas direta e indiretamente com a água, cujas características o

distinguem de outros centros de inovação e geração de dedicados à gestão dos recursos

hídricos, tanto a nível nacional e internacional, ideias para abordar questões de gestão e

governança da água com uma abordagem interdisciplinar.

As principais características distintivas deste modelo think tank que será melhor tratado

à frente, são: promoção de talentos pesquisa; pesquisa e geração de ideias pioneiras sobre a

gestão da água e gestão integrada dos recursos hídricos; introdução de novos conceitos;

161

espaço de discussão, reuniões e propostas; relevância de temas relacionados com a ética

ambiental e ampla divulgação.

Como resultado desses vários estudos e iniciativas, concluiu-se que na Espanha o

problema da água não reside na sua escassez física, mas um problema de governo devido: à

persistência de manter a gestão baseada em paradigmas ultrapassados que não incluem

avanços tecnológicos alcançados nas últimas décadas, não confrontar abertamente os desafios

que estão surgindo e a não consideração do papel do comércio de água (FUNDACIÓN

BOTÍN, 2016).

Para concluir este capítulo que trata de algumas experiências de Observatórios,

elaborou-se um quadro (Quadro 9) comparativo entre o papel dos comitês de bacias e dos

Observatórios de Barragens, Código Florestal, Favelas e Climas.

162

Quadro 9: Quadro comparativo - Comitês e Observatórios.

Instância

Comitês de

Bacias

OBS

Barragens

OBS Código

Florestal

OBS Favelas

OBS Clima

Papel Arbitrar, em

primeira

instância

administrativ

a, os conflitos

relacionados

aos recursos

Hídricos.

Sistematizar e

organizar

informações

sobre o setor

elétrico,

acompanhando

suas mudanças,

e

proporcionando

o

assessoramento

de

pesquisadores e

ativistas de

movimentos

sociais.

Monitorar a

implementação

da nova lei

florestal em

todo o país,

sobretudo o

desempenho

dos Programas

de

Regularização

Ambiental

(PRAs) e de

seu principal

instrumento, o

Cadastro

Ambiental

Rural (CAR

Elaboração de

conceitos,

metodologias,

projetos,

programas e

práticas que

contribuam na

formulação e

avaliação de

políticas públicas

voltadas para a

superação das

desigualdades

sociais.

Articular os

atores sociais

para que o

governo

brasileiro assuma

compromissos e

crie políticas

públicas efetivas

em favor da

mitigação e da

adaptação do

Brasil em relação

à mudança do

clima

Estrutura Poder

Público,

Usuários e

Sociedade

Civil – não

tem

personalidade

jurídica

Principalmente

Entidades de

pesquisa

Fundadores –

Rede de ONGs OSCIP Rede de ONGS,

empresas e

instituições de

ensino e pesquisa

Unidade ou

área de

atuação

Bacia

Hidrográfica Nacional e

especialmente

onde tem

barragem

Nacional Nacional (a

atuação principal

é na cidade do

Rio de Janeiro)

Nacional e global

Quem fala

pela

instância

Diretoria do

Comitê Coordenadores

(2) Ninguém fala

em nome dele. Direção (5

pessoas) Secretário

Executivo a

partir de um

consenso das

instituições

Fonte: elaboração própria.

163

6. RESULTADOS E DISCUSSÃO

Este capítulo apresentará os resultados da pesquisa junto aos atores que participaram,

assim como a discussão dos resultados da mesma. A discussão destes resultados é de extrema

importância para este estudo, já que a partir dela, será possível constatar se a hipótese foi ou

não comprovada.

6.1 UMA ANÁLISE DIFERENCIADA POR SEGMENTO – SETOR PRIVADO,

PODER PÚBLICO E SOCIEDADE CIVIL

Os gráficos a seguir representam os resultados das respostas dos segmentos, sendo que

estão na sequência representando as respostas dos atores dos segmentos: Setor Privado, Poder

Público e Sociedade Civil. Somente as principais perguntas e respostas foram realizadas,

nesta análise por segmento. As Figuras 27, 28 e 29 representam uma análise por segmento em

relação a participação por estado.

Figura 27: Análise por segmento em relação a participação por estado (Setor privado).

164

Figura 28: Análise por segmento em relação a participação por estado (Poder público).

Figura 29: Análise por segmento em relação a participação por estado (Sociedade civil).

A análise dos estados representados por segmento mostra que o estado de Minas Gerias

e o estado Rio de Janeiro foram os que tiveram maior número de representantes no setor

privado e sociedade civil e do poder público, porém de qualquer forma estão representados

atores de todas as 12 regiões hidrográficas do Brasil. O fato de Minas Gerais ter um número

165

superior aos outros estados é porque, possivelmente, pela liderança e participação da direção

do Instituto Mineiro de Gestão das Águas, cuja diretora à época da pesquisa participou

ativamente do processo de discussão do observatório, que levou esta discussão para os atores

do estado.

Para estimular que os atores respondessem a pesquisa do ponto de vista institucional, na

introdução da pesquisa foi estimulado que eles discutissem a mesma junto à instituição que

ele representava, porém mesmo considerando esta introdução e também para saber se

responderam de forma institucional ou pessoal (Figura 30).

Figura 30: Resposta institucional ou pessoal do entrevistado.

Os gráficos mostram que a grande maioria, seja do setor privado, do setor público e da

sociedade civil, respondeu à pesquisa de forma pessoal, ou seja, não discutiram a pesquisa

com as instituições que representavam. A reflexão que pode ser feita em relação a isto é que,

sobre o tema da representatividade, ou seja, os atores quando representam instituições no

âmbito de um conselho, fóruns ou mesmo comitês de bacias, podem estar defendendo uma

posição pessoal e não a posição da institucional, contudo deve-se considerar que não é

simples que a todo momento uma instituição pare para discutir posições que serão debatidas

no âmbito de organismos colegiados e deliberativos, como é o caso dos Comitês de Bacias.

Mesmo considerando que não é simples esta situação, é importante que as instituições

criem formas para que um representante discuta a posição institucional e não uma opinião

pessoal. Destaca-se que os representantes do poder público responderam em maior número do

ponto de vista institucional, o que pode estar refletindo que os atores do poder público podem

166

ter criado mecanismos para que os mesmos discutam a posição de um governo, seja federal,

estadual ou mesmo municipal. Como no caso desta pesquisa, tem-se mais atores de governos

estaduais, pode-se supor que eles estejam mais organizados.

Em seguida, o questionamento foi referente a quais seriam os princípios (fundamentos

ou regras básicas) que devem guiar o Observatório das Águas – OA (Figura 31, 32 e 33).

Figura 31: Princípios que devem guiar o Observatório das Águas, segundo o setor privado.

167

Figura 32: Princípios que devem guiar o Observatório das Águas, segundo o poder público.

Figura 33: Princípios que devem guiar o Observatório das Águas, segundo a sociedade civil.

Ao se compararem as respostas para esta questão, a maior parte das respostas nos três

segmentos é para a água como valor estratégico para a sustentabilidade social, econômica e

ambiental que recebeu na sequência 78,0 % na sociedade civil, 65,2 % no poder público e

60,0 % no setor privado, demonstrando uma compreensão com pouca diferença entre estes

168

segmentos. Em seguida é possível afirmar que os atores dos três segmentos desejam o

fortalecimento do SINGREH, pois é o segundo que tem maior número de escolhas e logo

depois, a valorização dos Conselhos e dos Comitês de Bacias.

A valorização da gestão integrada de recursos hídricos também é considerada um tema

importante pelos atores. Na linha da democratização e acesso à informação, a valorização na

disponibilização e transparência das informações da gestão de recursos hídricos recebe uma

porcentagem relevante dos atores dos três segmentos.

Combinando de alguma forma com a questão da valorização da transparência, os atores

da sociedade civil escolheram de forma significativa, a valorização da ética na gestão de

recursos hídricos, refletindo possivelmente que esta é uma grande preocupação deste

segmento e todos estes somados são um grande desafio para a gestão de recursos hídricos

Disponibilizar a informação de forma igual para todos e em uma linguagem apropriada

para atores tão diversos que estão participando da gestão das águas no Brasil, não tem sido

uma tarefa fácil e em alguns casos, têm afastado importantes atores dos processos

participativos.

O próximo questionamento foi quais são os objetivos que o observatório deve alcançar

(Figuras 34, 35 e 36).

Figura 34: Objetivos que o observatório deve alcançar, segundo o Setor privado.

169

Figura 35: Objetivos que o observatório deve alcançar, segundo o setor público.

Figura 36: Objetivos que o observatório deve alcançar, segundo a sociedade civil.

170

Uma análise das figura acima demonstra que os atores dos três segmentos se dividiram

nas respostas. Todos os itens são bastante selecionados, portanto os objetivos do observatório

deverão ser amplos, porém quatro temas, como “garantir a água como agenda estratégica da

sociedade brasileira”; “influenciar para que as políticas públicas relacionadas ao tema da

gestão de recursos hídricos tenham planos” e “projetos com indicadores e metas” e

“influenciar para o fortalecimento da integração da gestão de recursos hídricos com a gestão

ambiental” merecem ser citados, pois inclusive são temas diretamente relacionados com a

governança, cujo papel de monitorá-la é a missão da proposta do observatório.

Outro tema que foi selecionado pelos atores, foi “acompanhar as fragilidades e

potencialidades do Sistema Nacional para enfrentar os problemas e as oportunidades

relacionadas com a questão da água”, que do ponto de vista do trabalho do observatório deve

ser um dos mais perseguidos para que este objetivo seja alcançado.

Perguntou-se: Qual o foco estratégico de atenção do OA, ou seja, qual o tema ou temas

fundamentais devem ser acompanhados (Figuras 37, 38 e 39).

Figura 37: Temas fundamentais que devem ser acompanhados, segundo o setor privado.

171

Figura 38: Temas fundamentais que devem ser acompanhados, segundo o poder público.

Figura 39: Temas fundamentais que devem ser acompanhados, segundo a sociedade civil.

Dois aspectos importantes da governança são mais citados pelos atores, que são “a

implementação dos instrumentos de gestão” e “o Sistema Nacional de Gerenciamento de

Recursos Hídricos”. Foram selecionados os assuntos chave do observatório, acompanhar o

sistema e a implantação dos instrumentos são elementos da gestão de recursos hídricos que se

interconectam e que apontam uma preocupação dos atores para com a busca pelos resultados

172

da gestão. Todos os outros também são importantes, porém, os dois citados são estratégicos

do ponto de vista da gestão de recursos hídricos.

Considerando o tema: Quais seriam os indicadores que se devería acompanhar (Figuras

40, 41 e 42).

Figura 40: Sugestão de indicadores à serem acompanhados, segundo o setor privado.

Figura 41: Sugestão de indicadores à serem acompanhados, segundo o poder público.

173

Figura 42: Sugestão de indicadores à serem acompanhados, segundo a sociedade civil.

Os indicadores de governança devem ser os principais para alcançarem os objetivos do

observatório. Entretanto, esta pergunta foi realizada para identificarem quais outros

indicadores, o observatório deve acompanhar. As respostas dos três segmentos demonstram

como todos estão preocupados em avaliar se a gestão está obtendo resultados. Desta forma, os

indicadores de resultados quanto à qualidade e quantidade das águas aparecem com uma

porcentagem expressiva, mas também dois indicadores que tem relações com a governança,

como o indicador de governança e dos instrumentos de gestão, este último para avaliar o

processo de implementação dos instrumentos de gestão. Também importante verificar a

porcentagem razoável para o indicador de cobertura vegetal.

É importante criar um ranking para esses indicadores? Quem poderia atender melhor

aos objetivos da política nacional de recursos hídricos? (Figura 43).

174

Figura 43: A importância de criar um ranking para os indicadores.

Mesmo considerando que os representantes dos três segmentos votaram, em sua

maioria, para a criação de um ranking para os indicadores, o desafio é a construção dos

mesmos, inclusive pelo fato de que se tem um país diverso e complexo, com bacias

hidrográficas com características muito diferencias e complexas. Entretanto, a proposta de um

ranking pode ser interessante à medida que se possa analisar e comparar bacias que tenham

semelhanças e desta forma, este ranking possa colaborar com o conhecimento e

funcionamento destas bacias.

É interessante notar que no setor privado existe quase um empate entre os que votaram a

favor e contra a criação do ranking. Isto pode ter acontecido pelo fato do setor estar

preocupado com os resultados deste ranking, caso nestas bacias apresentem desenvolvimento

de atividades industriais ou mesmo outras atividades poluidoras. De qualquer forma, estes

resultados mostram que este será um debate longo para se definir ou não, a criação de um

ranking.

Em seguida, os atores foram questionados, caso tenham respondido que sim na questão

anterior, qual seria a unidade físico-territorial que este ranking abrangeria? (Figura 44).

175

Figura 44: A unidade físico-territorial de abrangência do ranking

O resultado desta pergunta foi que a unidade físico-territorial para o ranking seja a bacia

hidrográfica, porém deve-se refletir qual seria a outra unidade territorial que recebeu uma

razoável quantidade de escolhas. Em alguns casos, os atores citaram que poderia ser um

Sistema de Bacias Hidrográficas, que de certa forma seria praticamente o mesmo que a

maioria respondeu. Alguns que citaram que a unidade escolhida para ter o ranking seriam

regiões metropolitanas, o que significa mudar o conceito de que a bacia hidrográfica é a

unidade de planejamento.

A pergunta seguinte: Qual seria a instituição (Estado, Comitê de Bacias, etc) que este

ranking abrangeria? (Figura 45).

Figura 45: A instituição que este ranking abrangeria.

A resposta para qual instituição deve ser destinado o ranking é bem diferente em relação

à escolha da unidade físico-territorial. Neste caso, ela se divide entre serem os órgãos gestores

e os comitês de bacias, sendo que os Conselhos Estaduais recebem menor escolha. Já “outros”

176

foi bastante selecionado, inclusive mais que os Conselhos Estaduais e, neste caso, alguns

citaram que deveriam ser as agências de bacias. Por esta resposta, pode-se inferir que o

ranking deva abranger principalmente os Comitês de Bacias e os órgãos gestores. A

dificuldade aqui será a construção de um ranking que, de fato, possa fazer comparações ao se

tratar da existência de bacias e estados em situações bastante diferenciadas e com

características muito peculiares.

Quais instâncias do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos o

Observatório da Água deve acompanhar? Nesse sentido, os atores foram questionados

primeiramente sobre conselhos (Figura 46).

Figura 46: Instâncias do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos que o Observatório

da Água deve acompanhar.

A resposta, em tese, demonstra que o observatório deve acompanhar todas as

instituições apontadas na resposta, já que todas recebem praticamente a mesma quantidade de

escolhas.

Questionou-se também quais instâncias do Sistema Nacional de Gerenciamento de

Recursos Hídricos o Observatório da Água deve acompanhar, considerando órgãos gestores

(Figuras 47, 48 e 49).

177


Meio Ambiente que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado.


Meio Ambiente que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o poder público.

178

Figura 49: Órgãos Gestores do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e de Meio

Ambiente que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil.

Ao contrário da anterior, esta resposta já surpreende, pelo fato dos atores responderem

que o observatório deve acompanhar instituições que, na realidade, são do Sistema Ambiental,

como IBAMA e ICMBIO, que não são do Sistema de Recursos Hídricos, mesmo que também

citem a ANA. Esperava-se que as respostas deveriam se concentrar na escolha dos órgãos

gestores que deveriam ser acompanhados. Aqui aparece muito claramente as Entidades

Delegatárias que atualmente são consideradas as Agências de Bacias, já que as Agências

ainda não foram regulamentadas no Brasil e por isso, recebem este nome de Entidades

Delegatárias. Esta citação das “Agências de Bacias” é importante, pois é um ente do Sistema

de Gestão de Recursos Hídricos.

Ainda considerando quais instâncias do SINGREH o Observatório da Água deve

acompanhar, questionou-se com relação aos programas institucionais (Figuras 50, 51 e 52).

179

Figura 50: Programas Institucionais do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e

outros sistemas que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado.


outros sistemas que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo o Poder Público.

180


outros sistemas que o Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil.

Neste caso, o que se pretendeu com esta pergunta foi analisar se o observatório deveria

acompanhar outros programas e outros órgãos no nível federal, que sejam indiretamente

relacionados com a gestão de recursos hídricos. Pela resposta dada pelos representantes dos

três segmentos, pode-se afirmar que este é o desejo destes atores. Possivelmente será um

desafio instalar este desejo, já que a integração de instituições e programas de outras políticas

públicas com a gestão de recursos hídricos continua sendo um desafio.

Quais instâncias dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos o

Observatório da Água deve acompanhar? Conselhos? (Figuras 53, 54 e 55).

181


Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado.


Observatório da Água deve acompanhar, segundo o poder público.

182


Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil.

Esta resposta demonstra que praticamente todos os organismos e colegiados que

participam da gestão de recursos hídricos devam ser monitorados pelo observatório em

questão.

Quais instâncias dos Sistemas Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos o

Observatório da Água deve acompanhar? Programas? (Figuras 56, 57 e 58).


Observatório da Água deve acompanhar, segundo o setor privado.

183


Observatório da Água deve acompanhar, segundo o poder público.


Observatório da Água deve acompanhar, segundo a sociedade civil.

Esta pergunta foi realizada para se pudesse verificar se além dos organismos de bacias e

os colegiados, quais outros programas devem ser monitorados pelo observatório. Aqui

aparecem alguns programas que tratam do tema da água e também outras órgãos e secretarias

que estão indiretamente relacionados com a gestão de recursos hídricos, segundo a legislação

vigente.

184

O observatório da água deve trabalhar em rede com outros observatórios? (Figura 59).

Figura 59: Trabalho em rede com outros observatórios.

Como a questão da água tem interface com diversas outras áreas, a resposta a esta

questão não deveria ser diferente. A maioria dos três segmentos afirmou positivamente que o

observatório deve trabalhar em rede.

Em caso positivo, questionou-se com quais outros observatórios se deveriam trabalhar

em rede. Esta pergunta é sobre qual a rede de observatórios que o Observatório das Águas

deveria trabalhar não foi respondida, possivelmente pelo desconhecimento dos atores da

gestão de recursos hídricos com relação à existência de outros observatórios ou mesmo deram

pouca importância à pergunta.

Considerando a necessidade de constituir um conselho gestor do AO, que teria por

finalidade a organização de sua linha de atuação cotidiana, quem deve ser considerado para

constituí-lo? (Figuras 60, 61 e 62).

185

Figura 60: Como deve ser constituído o conselho gestor do OA, segundo o setor privado

Figura 61: Como deve ser constituído o conselho gestor do OA, segundo o poder público.

186

Figura 62: Como deve ser constituído o conselho gestor do OA, segundo a sociedade civil.

A resposta para esta pergunta é bem interessante, pois a partir das respostas, pode-se

identificar que a maioria dos representantes dos três setores quer que o observatório tenha

uma autonomia e independência, inclusive em sua formação, com relação aos órgãos gestores,

secretarias de estado, agências e outros organismos colegiados que possam colocar em risco a

autonomia e independência para monitorar o sistema de gestão de recursos hídricos.

Qual deve ser a área de abrangência do OA? (Figura 63).

Figura 63: Área de abrangência do OA.

187

As respostas para a questão da área de abrangência, demonstram que o observatório

deve focar sua atuação em nível nacional, sem esquecer de acompanhar o estado e mesmo os

municípios, deixando claro que o monitoramento deve acompanhar os Sistemas Nacional e

Estaduais de Gerenciamento de Recursos Hídricos.

Questionou-se também, na opinião dos entrevistados, o que pode motivar as instituições

a participarem de um OA? (Figuras 64, 65 e 66).

Figura 64: Motivação das instituições para participarem do OA, segundo o setor privado.

Figura 65: Motivação das instituições para participarem do OA, segundo o poder público

188

Figura 66: Motivação das instituições para participarem do OA, segundo a sociedade Civil.

Esta pergunta pode ajudar a identificar de que forma o observatório deve atuar, pois as

respostas dos três segmentos trazem elementos importantes, como “emitir opiniões técnicas

sobre a gestão”, “quando o observatório influencia a política da água” e quando ele “valoriza

a gestão de recursos hídricos”. As três respostas são complementares no sentido de que uma

trata mais de uma questão técnica (emitir boas opiniões e as outras duas, são mais políticas) e

as outras influências e valorização. A avaliação é que esta resposta não poderia ser melhor,

pois o papel de um observatório deve transitar entre o técnico e neste item também se

preocupar em não se utilizar somente da linguagem científica ou acadêmica, como se queira e

também transitar nas questões políticas, mesmo porque, a governança e a gestão das águas são

também um processo político.

Quem deve ser considerado como interlocutor, ou seja, com quem o OA dialogará

(Figura 67)?

189

Figura 67: O OA deve dialogar com os seguintes interlocutores.

Uma questão importante, possivelmente para uma instituição/ferramenta é qual o

público alvo da mesma e com quem ela deve realizar a interlocução. Neste caso as respostas

dos pesquisados foi muito ampla, especialmente em colocar a sociedade geral como o

interlocutor com quem o observatório deverá dialogar. Provavelmente o observatório deverá

dialogar de alguma forma com a sociedade, mas seu público alvo estratégico deverá ser os

atores da gestão de recursos hídricos e em especial os órgãos gestores.

O OA deve ser formalizado (ter CNPJ) ou deve manter-se informal? Porque? (Figura

68).

Figura 68: O OA deve ser ou não formalizado (ter CNPJ).

190

A questão foi para refletir sobre a organização do observatório, especialmente se o

mesmo deve repetir os modelos de muitas organizações que são formalizadas ou se o

observatório deve funcionar como uma rede de organizações e, especialmente, como uma

ferramenta de monitoramento. Interessante notar que a grande maioria dos atores que

representam o poder público são totalmente contrários que o observatório seja formalizado.

Ao mesmo tempo, pode-se verificar que nos atores do setor privado e da sociedade civil, a

posição sobre isso está dividida, principalmente nos atores do setor privado. Provavelmente,

os atores do setor privado são mais reticentes que uma instituição possa funcionar em rede e

sem uma formalização.

Qual a fonte ou as fontes financeiras que poderão dar suporte à operacionalização do

OA (Figuras 69, 70 e 71)?

Figura 69: Possíveis fontes financeiras para dar suporte à operacionalização do OA, segundo o setor

privado.

191

Figura 70: Possíveis fontes financeiras para dar suporte à operacionalização do OA, segundo o poder

público.

Figura 71: Possíveis fontes financeiras para dar suporte à operacionalização do OA, segundo a

sociedade civil.

Um debate estratégico é a questão financeira para o funcionamento e estruturação do

observatório. Neste sentido, esta pergunta buscou identificar ou mesmo elencar quais podem

ser as fontes financeiras para manutenção do observatório. Neste caso, não apareceram muitas

novidades e os atores limitaram-se a responder as que usualmente são citadas como fontes

financiadoras.

Posteriormente, os atores foram questionados sobre quais ferramentas de comunicação

social devem ser implantadas (Figuras 72, 73 e 74).

192

Figura 72: Ferramentas de comunicação social que devem ser implantadas, segundo o setor privado.

Figura 73: Ferramentas de comunicação social que devem ser implantadas, segundo o poder público

193

Figura 74: Ferramentas de comunicação social que devem ser implantadas, segundo a sociedade civil.

A pergunta acima foi para identificar quais tipos de ferramentas de comunicação podem

ser utilizadas. As respostas apontam para uma diversidade, colocando que cada uma das

ferramentas apontadas devem ser utilizadas para públicos diferentes, de forma que o

observatório cumpra seu papel de trazer a sociedade brasileira a participar da gestão dos

recursos hídricos no país.

Como deve ser a política de comunicação do OA com o público externo? Alguém fala

em nome do OA (Figura 75)?

194

Figura 75: Como deve ser a política de comunicação do OA com o público externo; se o OA tem um

representante que fala ou não pelo Observatório.

Em alguns dos observatórios existentes no Brasil não existe a figura de interlocução

com a sociedade de forma geral. Já em outros existe a figura do interlocutor, ou seja, quem

representa as posições do observatório. Alguns observatórios que não tem esta figura são

porque fizeram a opção de realmente ser uma ferramenta/instituição de produção de análises e

a sociedade pode recorrer aos dados e análises produzidos por este observatório, porém o que

se pretende com o Observatório das Águas é que ele influencie tanto os tomadores de decisão,

quanto à sociedade. Por isso, as respostas sobre se existirá algum interlocutor que fala por este

observatório estão coerentes e de certa forma, não poderia se esperar que a maioria optasse

pelo “sim” para esta pergunta.

De qualquer forma, é interessante refletir que apareceram, aproximadamente, 25,0 %

dos atores da sociedade civil que disseram “não” para esta pergunta. Não é possível ter uma

resposta definitiva sobre isso, mas é provável que alguns atores da sociedade civil, tenham

alguma desconfiança da forma como se dará a construção de um posicionamento dentro do

observatório. Não é que eles sejam contra ter algum interlocutor, mas que, possivelmente, eles

queiram debater o método de construção da posição do observatório.

O OA deve produzir dados primários (Figura 76)?

195

Figura 76: Produção de dados primários.

Esta é uma questão interessante, pois é uma reflexão sobre a questão de dados no Brasil.

Na gestão de recursos hídricos existem alguns dados que são coletados pela ANA e outros

pelos órgãos gestores ou setores responsáveis por esta coleta, porém do ponto de vista da

governança, será que os dados que interessam ao observatório estão sendo coletados? Se

estão, quais deles?

Esta pergunta foi bastante pertinente para que os atores pudessem refletir se o

observatório terá que produzir dados primários para que aconteça o monitoramento da

governança. Pela resposta desses atores, pode-se dizer que sim, mesmo que os atores do setor

privado tenham se dividido entre o “sim” e o “não”.

Mas é bastante compreensível que estes atores do setor privado tenham se dividido na

resposta, já que como foi dito acima, realmente existem alguns dados que já são coletados,

porém ainda não é possível ter uma clareza de quais serão os dados necessários para que o

observatório possa cumprir com sua função de monitorar a governança.

De que forma sua instituição participaria do OA? (Figuras 77, 78 e 79).

196

Figura 77: Como a instituição participa do OA, segundo o setor privado.

Figura 78: Como a instituição participa do OA, segundo o poder público.

197

Figura 79: Como a instituição participa do OA, segundo a sociedade civil.

Considerando outros modelos de observatórios, esta questão visa refletir sobre a forma

que cada instituição entende a sua participação no observatório. Neste caso, se estão

realizando esforços para a sua construção e manutenção ou se estão colaborando de outras

formas, como fornecimento de dados. O que se buscou com esta pergunta foi identificar quais

podem ser os papéis que as diversas instituições poderiam exercer dentro do observatório e,

neste caso, os atores dos três segmentos entenderam que as instituições que eles participam,

podem ser membros, coletar dados e colaborar com reuniões temáticas.

6.2 ANÁLISE GLOBAL DAS RESPOSTAS

No item anterior as respostas foram trabalhadas considerando as respostas dos atores

dos segmentos: Setor Privado, Poder Público e Sociedade Civil. Nessa parte dos resultados

obtidos, as respostas serão avaliadas de maneira global.

A partir do envio do questionário, as respostas foram recebidas e analisadas, sendo que

a pesquisa iniciava questionando se o pesquisado respondeu do ponto de vista institucional ou

pessoal. Em relação à esta pergunta, as respostas foram (Figura 80):

198

Aproximadamente, 75,0 % responderam o questionário com um posicionamento pessoal

e apenas 27,0 % responderam institucionalmente (Figura 80). Esta questão foi elaborada para

que pudesse provocar uma discussão interna na instituição de cada representante que recebeu

o questionário.

O resultado mostra que poucos fizeram esta discussão no âmbito da

instituição/segmento que cada um trabalha/representa, o que faz com que as respostas tenham

uma conotação pessoal e não institucional. Nesse sentido, remete-se a uma das questões

essenciais para o funcionamento da gestão das águas, que é a dificuldade de cada um

representar seu segmento. O que se vê muitas vezes é que, no máximo, cada um representa a

instituição da qual ele é membro ou trabalha. Isto afeta profundamente a questão da

representatividade nos Comitês, Conselhos de Recursos Hídricos e futuramente será um

desafio para o observatório.

A resposta a esta questão tem também outro significado, demonstrando a dificuldade

que os representantes das instituições têm ao fazerem parte de Conselhos, Comitês e outros

organismos participativos. Por vezes, os atores encontram dificuldades para de fato

representar a instituição nestes organismos participativos, pois diante de uma discussão que

deve ser institucional o representante acaba por demonstrar um ponto de vista pessoal.

Evidente que também deve ter o outro lado, que é o representante fazer pouco esforço para

que aconteça o debate dentro da instituição.

Outra questão importante trata de quais segmentos os atores que participaram da

pesquisa representavam. A Figura 81 apresenta esta resposta:

Figura 80: Forma de resposta ao formulário.

Figura 81: Segmentos que responderam ao questionário.

199

A participação de representantes do setor público foi maior. Vale ressaltar que do ponto

de vista institucional, os representantes do setor privado são os que mais responderam

enquanto representantes de um segmento, já que os representantes deste setor, que

responderam, participam de grupos e câmaras técnicas do setor usuário e desta forma,

discutiram o questionário com outros representantes do mesmo setor. Novamente, a questão

da representatividade pode estar sendo refletida nesta questão e inclusive, fazendo uma ponte

com a pergunta sobre a resposta ser pessoal ou institucional.

No caso dos representantes do poder público, estes últimos são maioria. Isto reflete na

questão sobre estarem respondendo institucionalmente ou não, já que o funcionário público

deve ter maiores dificuldades de fazer esta discussão dentro do órgão onde trabalha, pois com

quem ele iria se reunir para discutir as respostas ao questionário?

Isto também se reflete nos representantes da sociedade civil, mesmo que em tese, eles

sejam mais afetos à discussão em grupo, porém isto não se refletiu nem na pergunta anterior,

nem nesta última.

É possível fazer uma correlação destas últimas respostas com o desafio da

representatividade que existe nos Comitês de Bacias, assim como em outros conselhos, que

não necessariamente de recursos hídricos, que é o fato da representação institucional, ou seja,

de fato, o ator que está representando uma instituição dentro destes organismos participativos,

estarem levando de fato a posição da instituição e não a sua pessoal.

Também é possível fazer uma reflexão da dificuldade dos representantes da sociedade

civil, de fato representarem a instituição que ele representa. Entretanto, neste caso, isto deve ir

além, pois, por exemplo, uma organização não-governamental que deve representar a questão

dos direitos difusos da sociedade encontra ainda mais dificuldade de representar um conjunto

de organizações não governamentais que existem, por exemplo, em uma determinada bacia.

Uma questão importante também respondida pelos pesquisados foi sobre a área de

abrangência do oservatório. Aproximadamente, 85,0 % dos entrevistados responderam que

área de abrangência deva ser nacional, 31,0 % estadual e ainda apareceram 14,0 %,

respondendo que a área de abrangência deva ser municipal (Figura 82).

200

A maioria absoluta escolheu que a área de abrangência do observatório deve ser

nacional, o que caracteriza uma escolha importante, pois o Sistema de Gerenciamento e a

Política de Recursos Hídricos são de caráter nacional, portanto o futuro trabalho do

observatório deve ter um olhar sobre o Sistema e a Política Nacional.

Não é de surpreender que tenha sido mostrado o caráter estadual nas respostas, já que o

Sistema Nacional é composto de diversos sistemas estaduais, visto que se têm os Sistemas

Estaduais e as Políticas Estaduais de Recursos Hídricos. Neste caso, será importante que o

observatório também analise os Sistemas e as Políticas Estaduais.

Entretanto, o que surpreende é encontrarem respostas para que a área de abrangência

seja municipal. Possivelmente esses pesquisados querem que o trabalho do observatório

chegue também ao município, já que do ponto de vista da gestão de recursos hídricos ainda é

um desafio à participação efetiva dos municípios nos comitês de bacias. É raro um Estado no

Brasil onde os municípios participam e colaboram efetivamente com a gestão de recursos

hídricos.

Esta resposta surpreende também pelo fato de que, pela Constituição Brasileira de 1988,

não existem águas de domínios municipais, porém, de outro lado, o município tem a

obrigatoriedade de fazer a gestão do uso e da ocupação do solo. Essa resposta pode significar

o desejo de que estas políticas sejam articuladas e para isso acontecer, a participação do

município é fundamental.

A pergunta seguinte trata de quais devem ser os princípios (fundamentais ou regras

básicas) do observatório (Figura 83).

Figura 82: Área de abrangência do observatório.

201

Pode-se afirmar que as respostas representam, em primeiro lugar, a ideia de que a água

passe a ter e ser uma agenda estratégica para a sociedade brasileira, já que isto só acontece

nos momentos de escassez hídrica. Consequência disso, os atores identificaram a valorização

dos organismos de colegiados do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos, tais como

os Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos hídricos e os Comitês de Bacias

Hidrográficas. Neste caso, pode-se afirmar, que principalmente os comitês de bacias

hidrográficas, já que eles são a base do Sistema Nacional de Gerenciamento e os mesmos são

a expressão máxima de que a gestão das águas no Brasil deve ser realizada de forma

descentralizada e participativa.

Figura 83: Princípios que devem guiar o observatório das águas.

202

Fazendo uma interpretação geral destas respostas, percebe-se que os atores da gestão de

recursos hídricos desejam, não podendo ser diferente, que o Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hídricos seja mais reconhecido, consequentemente mais

fortalecido.

Também é bastante importante identificar que os atores responderam para a valorização

da gestão integrada dos recursos hídricos, que é definido como um processo que promove a

gestão e o desenvolvimento coordenado da água, da terra e dos recursos relacionados, a fim

de maximizar o bem estar social e econômico de modo equitativo, sem comprometer a

sustentabilidade dos ecossistemas vitais, (DOMINGUES, 2011, p. 3).

Aparece ainda a questão da valorização da disponibilização e a transparência das

informações da gestão de recursos hídricos. Isto combinado com a valorização da ética mostra

uma preocupação destes atores para que a gestão de recursos hídricos aconteça, evitando

problemas relacionados à ética e transparência.

Na parte dos objetivos que de certa forma se misturam com os princípios do

observatório, os participantes da pesquisa (Figura 84) reforçaram a posição de que a água

deva ser uma agenda estratégica da sociedade brasileira e a opinião de que o SINGREH seja

fortalecido. Em seguida, trataram da integração de recursos hídricos com a gestão ambiental,

que o que vem sendo um grande desafio para a PNRH, sendo esse desafio ampliado quando se

trata de integrar com outras políticas setoriais.

Uma questão importante, inclusive do ponto de vista da governança, foi a opinião sobre

influenciar para que as políticas públicas relacionadas ao tema da gestão de recursos hídricos

tenham planos e projetos com indicadores e metas, já que ainda hoje encontram-se planos que

não apresentam formas de monitoramento. Deste modo, o sistema fica sem saber como avaliá-

los.

Uma das essências da gestão descentralizada e participativa é a possibilidade da

realização de diálogo entre os atores para a gestão. Esta questão aparece com 51,0 % dos

atores, enfatizando a importância deste diálogo entre os segmentos e demonstrando

claramente que todos querem este diálogo, porém o desafio é de fato concretizá-lo.

203

No que diz respeito ao foco de atuação do observatório (Figura 85), os atores

participantes da pesquisa apontam que o mesmo deva ser: a implementação dos instrumentos

de gestão, a integração da gestão de recursos hídricos com a gestão ambiental e o

fortalecimento do SINGREH e os Comitês de Bacias.

Figura 84: Objetivos que o OA deve alcançar.

204

No item que questiona sobre os tipos de indicadores que devem ser acompanhados,

obtiveram porcentagem maior os seguintes indicadores: qualidade e quantidade das águas,

governança das águas, aplicação dos instrumentos de gestão, conservação da cobertura

vegetal nas bacias hidrográficas (Figura 86).

A combinação destes indicadores é interessante, pois se trata de combinar a governança

(indicadores de governança) com a gestão e os resultados da mesma (instrumentos e cobertura

vegetal). Além disso, quando se insere o indicador de conservação da cobertura vegetal, isto

Figura 85: Temas fundamentais que devem ser acompanhados pelo OA.

Figura 86: Indicadores que devem ser acompanhados pelo OA.

205

pode significar que os atores estão preocupados com a relação uso do solo, água e floresta e

na relação das unidades de planejamento (território e bacia).

Em alguns trabalhos de monitoramento vislumbra-se a proposta de criação de um

ranking para poder comparar, neste caso, bacias, comitês, órgãos gestores. Desta forma,

perguntou-se se há a necessidade ou não da criação de um ranking (Figura 87).

Figura 87: Necessidade ou não da criação de um ranking dos indicadores para atender aos objetivos da

política nacional de recursos hídricos.

Aproximadamente 74,0 % dos participantes foram favoráveis à criação do mesmo,

sendo que a escolha da unidade territorial foi expressivamente a bacia hidrográfica com 82,0

% e as instituições que foram selecionadas para a futura criação do ranking foram os comitês

de bacias, com 84,0 % e os órgãos gestores com 66,0 %. Neste ponto, entende-se que ainda

haverá ampla discussão sobre a criação ou não deste ranking e a definição dele ainda será

tema de muito debate.

Entretanto, pretende-se levar adiante esta discussão, já que a criação do mesmo poderá

ajudar a impulsionar a geração de resultado a partir da gestão dos recursos hídricos, seja

através da comparação entre os comitês de bacias (base do sistema) ou comparando os órgãos

gestores. Ao escolher em maior porcentagem, os comitês de bacias e os órgãos gestores, pode-

se avaliar que os atores procuram acertar nas instâncias que são chaves para que os objetivos

da política nacional de recursos hídricos sejam atingidos.

Outro aspecto interessante da pesquisa foi o fato de que 78,0 % afirmaram que o

observatório deve trabalhar em rede com outras instituições (Figura 88) de mesmo formato,

mesmo que tratem de outras políticas públicas. Interpreta-se aqui que se tenham relações com

outros observatórios de políticas públicas, buscando ter interface com a gestão de recursos

hídricos.

206

Figura 88: Trabalho em rede com outros observatórios.

Ao indagar quem deve compor o Conselho Gestor do Observatório, as respostas

demonstram que mesmo os atores que representam o poder público consideram que o mesmo

deva ser composto pelas Instituições de Ensino e Pesquisa (87,0 %), de ONGs (75,0 %) e por

Empresas Privadas (59,0 %), o que pode caracterizar um desejo de autonomia para o

observatório (Figura 89).

Figura 89: Instituições para participarem da constituição do Conselho gestor do OA.

Além disso, mesmo que o observatório tenha na sua composição a presença das

instituições públicas, o que vem acontecendo, eles se caracterizam como instituições a serem

observadas e as outras que não públicas, aquelas que observarão, ou seja, as instituições

públicas, os órgãos gestores, os Comitês de Bacias, o Conselhos de Recursos Hídricos.

Como há muitas instituições no Brasil, ao se criar uma, deve-se avaliar sobre a

possibilidade da mesma fazer alguma diferença. Sendo assim, perguntou-se o que pode

motivar as instituições a participarem do Observatório das Águas? (Figura 90).

207

Figura 90: Motivação da participação das instituições no OA.

Duas respostas foram as mais escolhidas: o observatório deve influenciar as políticas de

águas no Brasil e a valorização da gestão de recursos hídricos, que combina com a

necessidade da água passar a ser uma agenda estratégica para a sociedade brasileira.

Este resultado, ao mesmo tempo é significativo e não poderia ser diferente. De nada adianta

construir uma ferramenta/instrumento que não faça diferença no SINGREH, porém

provavelmente o objetivo de influenciar as políticas de águas no Brasil será um grande

desafio, o que só aumenta a responsabilidade das instituições que de fato vierem a fazer parte

do mesmo.

O tema da comunicação também é importante, especialmente quando se trata de qual

será o principal interlocutor com quem o observatório deve dialogar. Nesse sentido, a maioria

escolheu que a sociedade em geral (79,0 %) deva ser o principal interlocutor do observatório,

(Figura 91).

Figura 91: Quem deve ser o principal interlocutor o qual o OA deverá dialogar.

Será importante o observatório aprofundar esta discussão, pois provavelmente escolher

a sociedade como o principal interlocutor pode dificultar a possibilidade de atingir o objetivo

de influenciar a política das águas no Brasil, ainda mais considerando que a sociedade

brasileira ainda não encara a água como uma agenda estratégica. Isto só acontece quando

existe uma crise da água no Sudeste, mesmo que se saiba que o semiárido brasileiro vive

momentos quase permanentes de escassez de água. A luz da experiência de outros

208

observatórios, especialmente dos Observatórios do Clima e do Código Florestal, o

Observatório do Clima tem a figura do secretário executivo, que apresenta e representa

oficialmente o observatório em entrevistas, artigos, etc.

Foi perguntado, sobre a política de comunicação do observatório, se alguém falaria em

nome do mesmo. Nesse caso, 79,0 % dos entrevistados disseram que sim (Figura 92).

Figura 92: Política de comunicação do OA.

Esta resposta merece uma avaliação mais profunda por parte das instituições que vierem

a fazer parte do observatório, já que isto coloca claramente a necessidade do observatório ter

uma estrutura profissional, o que no caso é excelente, porém abre a necessidade de ampliação

de recursos para o funcionamento do mesmo.

Na pergunta seguinte, questionou-se quem deve representar e apresentar esta posição do

observatório? (Figura 93). Houve percentual semelhante entre as escolhas, sendo dos

entrevistados, 48,0 % escolheram que um grupo coordenador fale em nome do observatório e

45,0 % que tenha um coordenador de equipe que falaria representando o mesmo.

Figura 93: Política de comunicação do OA para o público externo.

Seguindo uma sequência da pergunta anterior, foi realizado o seguinte questionamento:

no caso de ter alguém ou um grupo que deva falar em nome do observatório, como o mesmo

deveria chegar ao consenso em suas posições? (Figura 94). Como definir as estratégias para

sensibilização da sociedade, como dinamizar ou ampliar sua abrangência?

209

Figura 94: Como o OA define as estratégias para sensibilização da sociedade e como

dinamiza ou amplia sua abrangência

Aproximadamente, 41,0 % apontou a necessidade de criar um conselho específico e

34,0 % responderam que a discussão deveria ser junto aos atores, independente de fazerem

parte ou não do Observatório das Águas. Essas duas respostas comprovam a necessidade de

uma discussão a respeito deste tema, já que um conselho seria mais natural, formado

especialmente pelas instituições que fazem parte do observatório e este conselho seria

formado, especialmente, pelas instituições caracterizadas como observadoras. Já a resposta

seguinte, que a opinião seja construída inclusive com atores independentes de fazerem ou não

parte do OA, não faz muito sentido, já que estas que não fazem parte não estariam

diariamente nesse trabalho.

A gestão das águas poderia ter obtido mais resultados. A avaliação, porém de que a

gestão das águas ainda não obteve os resultados necessários é subjetiva. Não se tem um

Sistema de Monitoramento onde a sociedade e os atores da gestão possam verificar quais são

os resultados deste movimento pelas águas, principalmente que esteja socializando uma

análise para o conjunto dos atores que participam do Sistema de Gestão de Recursos Hídricos

do país.

As questões acima e a reflexão sobre governança, gestão das águas e indicadores

originaram a necessidade da construção de um Sistema de Monitoramento da Governança das

Águas por meio de um Observatório das Águas.

210

7. CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES

A metodologia utilizada neste estudo se mostrou suficiente para comprovar a hipótese

levantada, sendo assim, os diferentes atores sociais da gestão entendem a necessidade da

construção do monitoramento da governança das águas no Brasil. Várias perguntas foram

formuladas em uma sequência lógica, e desta forma, ajudaram na confirmação da hipótese

deste estudo.

Mesmo tendo sido a discussão sobre a governança e a construção do observatório os

elementos centrais deste trabalho, também serão tratados nestas considerações finais as

questões abordadas sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos e sobre o Sistema de

Monitoramento da Governança, incluindo os indicadores e a construção do Observatório das

Águas. Em se tratando da governança, vale registrar que há pouco consenso acadêmico de

encontrar uma definição única e consensual, portanto isto justifica porque nesta pesquisa não

foi possível chegar a uma única definição de governança da água.

A governança e a gestão devem sempre levar em consideração o contexto social,

político e econômico do país e também do mundo. Aliás, isto é o que mais a governança

enfatiza, pois a gestão das águas está intrinsecamente integrada às relações sociais, políticas e

econômicas do país e necessariamente ela reflete estas relações.

Fundamental destacar este aspecto e sempre considerá-lo em qualquer análise desta e de

outras políticas públicas no Brasil. O desafio desta pesquisa, da governança e da gestão das

águas é saber se há condições e se todos estão preparados para que a gestão dos recursos

hídricos no Brasil tenha melhor implantação e obtenha ainda maiores resultados.

A Lei 9.433 é bastante avançada e refletiu exatamente o momento onde a democracia

estava em pleno avanço no país, por isso alguns elementos precisam ser mais bem arranjados

para que a gestão obtenha ainda mais resultados. Em relação à origem das agências

reguladoras, se de um temos uma visão anglo-saxônica centralizadora, temos de outro uma

politica de recursos hídricos tendo um modelo descentralizado e participativo.

Além da Lei ser avançada do ponto de vista democrático, ela possibilita uma nova

forma de realizarmos a gestão, ou seja, abre a possibilidade da sociedade brasileira decidir

sobre os rumos da bacia, uma questão que até poucos anos atrás não eram dadas.

O fato é que, para inverter o modelo anterior, onde o estado era o grande centralizador e

tomador das decisões sobre a gestão das águas no país, provavelmente ainda se levará algum

tempo para que a sociedade perceba de que ela é parte do problema, mas agora, é também

parte da solução.

211

A Lei 9.433 foi bastante inovadora, pois diferente do Sistema de Gestão Ambiental que

trabalha ainda com a função de comando e controle, o Sistema Nacional de Gerenciamento de

Recursos Hídricos (SINGREH) possibilita a participação descentralizada da gestão de

recursos hídricos. Contudo, a esta lei abriu a possibilidade da criação de um espaço público,

onde entes e instituições diferentes com interesses diferentes e legítimos interesses, debatam

sobre a gestão de recursos hídricos.

O SINGREH atualmente é um sistema complexo e ousado, assentado na necessidade de

intensa articulação e ação coordenada entre as diferentes esferas, atores e políticas para a sua

efetiva implementação, indicando assim que a Governança é um elemento importante deste

Sistema.

Este estudo adota as concepções de governança que a entendem como a “governança

participativa” (GROTE; GBIKPI, 2002), mais a “governança social negociada” (Hirst, 2000),

que salientam a importância da governança “como uma fonte de novos experimentos na

prática democrática” (ibid., p. 19) e a Governança, segundo Kooiman (2002), que implica na

necessidade de criar condições favoráveis para que as interações entre os diversos atores

sociais, imprescindíveis para lidar com a diversidade e a complexidade das sociedades

contemporâneas são as que mais se aproximam do entendimento do que seja a governança da

gestão de recursos hídricos.

Existe um processo nas políticas públicas relacionadas à gestão das águas, portanto, a

governança faz parte dele e precisa ser cada vez mais estudada e compreendida,

especialmente naquilo que for estratégico, não para se fixar às questões meramente

processuais, mas sim ao conjunto de elementos que estão presentes na gestão das águas.

Podem-se citar apenas dois deles: a articulação e a integração de políticas, que fazem

parte do processo que estão conceitualmente interligados com a governança.

Devemos traduzir o que é governança das águas para que a sociedade e especialmente

quem participa da gestão das águas no Brasil passe a compreendê-la, e a partir disso, ter um

olhar e uma atenção para com o tema.

Desta forma, passa-se a discuti-la no âmbito do SINGREH e principalmente

identificando com esta compreensão, quais são os elementos estratégicos da governança que

merecem ser acompanhados e monitorados. Isto pode ajudar para que o esforço reconhecido e

realizado por diversos atores obtenha ainda mais resultados na implementação da política

nacional de recursos hídricos.

212

A governança e o seu monitoramento podem ser chaves para que o sistema seja

avaliado e desta forma, tirem-se conclusões sobre ele e as dúvidas que ainda se tem sobre as

condições para que a gestão atinja seus objetivos.

Aqui se trata, portanto de afirmar que é fundamental pesquisar, entender e monitorar os

processos de governança em seus diversos aspectos, inclusive procurando encontrar o que é

estratégico na governança, já que conceitualmente ela é muito ampla.

O compromisso com os princípios da equidade e da democracia fundamentada na

descentralização e participação da sociedade nas decisões sobre a gestão das águas no Brasil é

um dos pontos fundamentais para a conquista de mais resultados.

A governança das águas ainda carece de maior conhecimento e análise dos processos da

gestão, dos seus aspectos legais, institucionais, da capacidade institucional, da

representatividade dos atores sociais e da interface com as demais políticas públicas,

especialmente da forma como se deve fazer esta interface.

A compreensão da governança das águas pode contribuir na análise da complexidade

das interações entre o governo, setor privado, terceiro setor e suas relações com o meio

ambiente e desta forma colaborar com esta necessária interação, uma das dimensões mais

importante que é a interação estado-sociedade.

Para a governança das águas é preciso vencer o desafio de mudar o paradigma da

sociedade brasileira de que a questão ambiental dificulta o desenvolvimento, especialmente

no caso da gestão das águas, considerando que o resultado do relatório do Fórum Econômico

Mundial de 2015 e de 2016 colocam a água como o grande desafio para o desenvolvimento

econômico do mundo.

A governança da água é frequentemente um reflexo da cultura, do regime jurídico, do

sistema político e da organização territorial do país. Desta forma, pesquisar sobre a

governança das águas faz a relação com a geografia, já que se trata de pensar e refletir sobre o

território, sobre a bacia e as articulações de atores e das integrações de políticas públicas que

precisam acontecer com a gestão das águas.

A água é uma questão complexa, de importância para todos os setores, permeando todos

os agentes econômicos, combinando valores sociais e interesses privados, com a formulação

de políticas e a tomada de decisão, intrinsecamente ligadas a debates que podem ser

acalorados. Por isso, a governança da água envolve diversas políticas, temas, atores e a

integração e articulação destes, que influenciam os resultados da gestão de recursos hídricos

no Brasil e no mundo.

213

Cabem nestas conclusões tecer alguns comentários relativos à governança sobre a

Política Nacional de Recursos Hídricos e alguns componentes do SINGREH, tais como os

órgãos gestores, os Conselhos Nacional e Estaduais de Recursos Hídricos e especialmente os

Comitês de Bacias Hidrográficas.

No que diz respeito à Política Nacioanl de Recursos Hídricos, é interessante notar que

houve certa demora para que as Políticas Estaduais de Recursos Hídricos fossem aprovadas

nos Estados. Em vários estados a Política foi aprovada, mas o Plano Estadual de Recursos

Hídricos demorou ser discutido e aprovado. Além disso, em alguns casos, este plano não foi

ainda discutido.

Este fato deve ter sido um fator limitante para a implementação da gestão das águas

nestes Estados, já que sem plano, há dificuldades na aplicação das diretrizes de atuação e de

implementação da política em uma visão mais ampla. Por exemplo, um dos desafios do

sistema e neste caso também da governança das águas é a definição da bacia hidrográfica

como unidade de planejamento, o que é de difícil compatibilização com a estrutura federativa.

Esta dificuldade existe pelo fato de que algumas bacias ultrapassam o limite de um estado,

atravessam vários municípios. Deste modo, a cultura atual de gestão de políticas públicas

ainda não está suficientemente preparada para abranger esta unidade de planejamento.

Isto pode ser visto como um problema para os órgãos gestores nacional, estaduais e

também para os municípios, pois as políticas de utilização dos recursos hídricos têm que ir

necessariamente além do limite do município e existe a necessidade da construção de um

pacto para que sejam tomadas as decisões através dos comitês de bacias.

Refletindo sobre um dos elementos da governança que é a representatividade e a

continuidade da representação dentro dos comitês de bacias hidrográficas, pode-se afirmar

que é um desafio, devido aos impactos dos ciclos políticos sobre os membros do setor público

(mudanças frequentes e baixa memória institucional dos recém chegados). Por outro lado, os

representantes dos usuários e da sociedade civil trazem alguma estabilidade e continuidade

para essas estruturas, o que é positivo.

Entretanto, aprofundando ainda mais este tema que tem relação com a governança,

existe a questão da qualidade da representação, especialmente dos atores públicos para a

tomada de decisão nos comitês de bacias. Neste caso, mais especialmente ainda, fala-se da

representação dos municípios e aqui não se trata da qualidade técnica destes representantes,

mas sim de estar de fato autorizado para tomar decisões técnicas e políticas no âmbito de uma

discussão por vezes estratégica, sejam nos comitês, sejam nos Conselhos de Recursos

214

Hídricos. Ainda com relação à representação do poder público, existe uma participação muito

diferente com relação à participação de representantes no nível municipal, estadual e federal.

No tema da representatividade ainda há uma questão importante: a cultura de

participação e representação ainda não está formada no Brasil. O que se pode perceber em

todos ou quase todos comitês de bacias e nos conselhos é que, por exemplo, no caso da

representação da sociedade civil, mas não somente, a instituição que ocupa a vaga nestes

organismos como representante deste setor, tem muita dificuldade de representá-lo como um

todo e acaba representando somente a instituição em si. Neste caso, esta é apenas uma

percepção inicial e isto reforça a necessidade de monitorar este componente da governança.

É necessário ressaltar o caráter difuso do que seja sociedade civil e além disso a

amplitude para representá-la. No caso dos usuários esta questão está melhor resolvida, pois

existe uma boa articulação entre eles para que as instituições representem de fato a posição

deste segmento.

Um elemento chave para o cumprimento de um dos objetivos chave dos comitês é o seu

papel de dirimir os conflitos pelo uso da água. Recentemente alguns destes conflitos foram

discutidos e apareceram de forma externa ao sistema, podendo-se citar, como exemplo, a crise

da água na Região Metropolitana de São Paulo (2013/2015) e o caso de Correntina na Bahia

(2017).

A responsabilidade de inserir a discussão dos conflitos é de todos os setores, mas se

existe uma questão essencial no papel dos representantes da sociedade civil é o de inserir os

conflitos que já existem para discussão nas pautas dos comitês de bacias. Além do mais, com

o advento das mudanças climáticas, é provável que surjam cada vez mais conflitos pelo uso

da água e os comitês de bacias configuram-se como a melhor instância para discutir esta

questão.

Construir um clima de confiança entre os atores é de fundamental importância para a

tomada de decisão na gestão das águas e isto vem sendo relativamente trabalhado, mas não o

suficiente no âmbito dos comitês e conselhos. Do ponto de vista da governança, é necessário

refletir e implementar metodologias que colaborem para o processo de tomada de decisão nos

organismos de gestão e a questão da confiança é importante para isso.

Um desafio ainda para a governança, é que uma boa parte dos estados não tem uma

estrutura forte, havendo muita descontinuidade e por conta de todo processo eleitoral, as

estratégias mudam no órgão gestor de Recursos Hídricos. Boa parte dos estados ainda não tem

equipes robustas, com salários robustos com condição de instalar os instrumentos de gestão

que estão na legislação e de dar apoio aos comitês de bacia.

215

Em qualquer decisão, sejam nos Conselhos, sejam nos Comitês, o Estado (Poder

Público) não pode pender para qualquer um dos lados, especialmente para o lado do setor

econômico que é mais forte, sob pena de colocar em risco todo o funcionamento da gestão

descentralizada e participativa e colocar também em risco toda a credibilidade e isonomia em

decisões importantes para a gestão na bacia.

Por isso, é muito importante a representação do poder público dentro destes organismos,

tanto do ponto de vista técnico, mas também de formação política para entender e

compreender os processos que estão em jogo dentro de um conselho e/ou comitê, que algumas

vezes estão para além da questão técnica. O processo político nas decisões devem ser

considerados nas decisões, mas aqui se trata da ciência política.

A capacitação dos atores para a gestão dos recursos hídricos deve ser altamente técnica,

sem desconsiderar a importância de apreender e compreender as outras linguagens e

aprendizagens presentes nas bacias, inclusive para um processo de tomada de decisão, atores

que vivem o dia a dia de um rio também sabem muito sobre a dinâmica do mesmo.

Considerando as dimensões da governança, é necessário que os organismos que estão

dentro do SINGREH se dediquem mais as questões estratégicas, especialmente quando se

trata do CNRH. É necessário que o Conselho tenha uma maior articulação política com os

outros conselhos, que colabore para uma maior integração entre os entes do sistema e que

defina uma agenda estratégica para contribuir que a gestão de recursos hídricos seja mais

efetivo.

Nestes 20 anos de gestão a organização legal e institucional avançou bastante, existindo

hoje a legislação de recursos hídricos em todos os estados e mais de 200 comitês de bacias.

Na compreensão da governança e do SINGREH, é importante citar que a aprovação da Lei

das Águas não significou a uniformização das leis estaduais, pois essas continuaram

apresentando grandes variações entre si, especialmente no que diz respeito à composição e

atribuições dos Comitês de Bacia.

Por outro lado, compreender as diferenças regionais é que podem tornar o sistema

descentralizado ainda mais atraente e adequado para um país federativo, marcado por

diferenças institucionais e territoriais significativas. Esta diversidade, necessita ser

complementada por ações do plano federal quando a heterogeneidade de situações

socioeconômicas e da capacidade de gestão presente em cada estado e também nos

municípios.

A gestão da água passa pela integração com outras políticas e o sistema nacional de

gerenciamento de recursos hídricos não estabelece vinculações suficientes entre a gestão dos

216

recursos hídricos e outras políticas públicas, como, por exemplo, mais direto, o saneamento.

Isto sem dúvida traz problemas, especialmente do ponto de vista de resultados para a melhoria

da qualidade da água e também no aspecto quantidade. Todos estes aspectos considerados são

elementos importantes da governança que devem ser monitorados e acompanhados.

Sendo assim, como parte deste trabalho, foi realizada uma pesquisa sobre a construção

de um Sistema de Monitoramento por meio de um Observatório das Águas foi realizada. A

pesquisa teve a participação de diversos atores que representam os três segmentos para avaliar

a opinião dos mesmos sobre esta proposta e teve um número bastante significativo de

participantes e uma boa representatividade do ponto de vista dos segmentos que participam da

gestão das águas e também pelo fato de ter representantes de todas as 12 regiões hidrográficas

do país.

As questões chave da pesquisa foram sobre os princípios, os objetivos e também sobre o

foco estratégico do Observatório. A análise que se faz das respostas é que elas foram por um

caminho de valorização da ética na gestão de recursos hídricos, da gestão integrada de

recursos hídricos, da água como valor estratégico e também da gestão integrada de recursos

hídricos. Neste aspecto pode-se avaliar que as escolhas dos atores sobre os princípios do

Observatório, foram na linha do fortalecimento do SINGREH.

No campo dos objetivos, os itens também foram selecionados de forma variada, sendo

eles: buscar o aperfeiçoamento contínuo do SINGREH; influenciar para que as políticas

públicas relacionadas ao tema da gestão de recursos hídricos tenham planos e projetos com

indicadores e metas; colaborar com o aperfeiçoamento do diálogo entre os segmentos que

participam da gestão de recursos hídricos; afirmar a Bacia Hidrográfica como unidade de

planejamento sem se fechar a outras possibilidades de gestão, todos estes contribuem para um

aspecto central que pode ser considerado que é garantir a água como agenda estratégica da

sociedade brasileira.

Aqui se encontra um elemento estratégico para a gestão de recursos hídricos no Brasil:

tornar a água uma agenda estratégica para a sociedade. Isto poderá facilitar para que os

tomadores de decisão venham a implementar mais políticas públicas para este recurso que é

muito estratégico.

Os indicadores também foram tratados na pesquisa e neste caso, ficou claro que os

atores refletem a necessidade dos indicadores de governança colaborarem com os resultados

da gestão de recursos hídricos. Outro aspecto importante da pesquisa foi quais seriam as

instituições que o observatório deveria acompanhar e neste caso, praticamente todos os entes

mais importantes do SINGREH foram citados.

217

Ao serem construídos, os indicadores de governança podem ser discutidos partindo do

que cada um poderia responder nos diversos níveis da gestão. Este estudo sugere que os

indicadores devam ser elaborados para monitorar os multiníveis existentes no sistema de

gerenciamento de recursos hídricos.Eles podem ser construídos para avaliar os comitês de

bacias, e/ou os conselhos estaduais de recursos hídricos, e/ou os órgãos gestores, ou seja, os

indicadores devem e podem avaliar cada um dos entes que compõem o Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hídricos. Na construção dos indicadores também deve ser

avaliado qual o recorte espacial que eles devam abranger, sendo importante que eles tenham

uma visão mais ampliada do sistema.

Dentro dos aspectos importantes na construção do monitoramento e que foi ressaltado

na pesquisa, enquadra-se a construção de indicadores de governança, inclusive sendo

enfatizado que estes devam ter uma forte conexão com os indicadores de impacto e com os

indicadores de resultados. Pouco ajudará a construção dos indicadores de governança se eles

não vierem para colaborar para que ocorram impactos positivos e mais resultados sejam

alcançados para a gestão das águas.

No âmbito da abordagem Observatório Agricultura e Território (OAT), a principal

função da construção de indicadores foi a sua capacidade de expressar e facilitar a

formalização, a partir de percepções diferenciadas, em diferentes escalas, de uma

representação comum da problemática a ser informada no seio do território.

Outro grande desafio do observatório será colaborar para a construção de uma cultura

do monitoramento e mais em especial do monitoramento da governança, pois o Observatório

só funcionará, se em cada estado, órgãos gestores, conselhos de recursos hídricos e comitês

de bacias, houver representantes mobilizados e articulados para que o monitoramento

aconteça.

Quando o observatório emitir opinião sobre a gestão, estará em jogo a credibilidade do

mesmo. Garantir esta credibilidade é um tema importantíssimo e ainda mais se tratando de

um sistema que tem em sua composição segmentos diferentes.

Observatório das Águas poderá se alinhar com os seguintes objetivos: a) influenciar e

suprir os tomadores de decisão com informações úteis e comprovadas; b) fornecer

informações capazes de gerar um efeito positivo no comportamento da sociedade civil e c)

contribuir para despertar o debate necessário à evolução das políticas relacionadas as águas.

O importante será garantir que este debate seja realizado de forma ampla e democrática,

pois a representatividade e legitimidade do observatório também dependem disso. Por último,

deve ser destacado que a crise hídrica no sudeste vivida em 2015 cria uma oportunidade ímpar

218

para que a gestão das águas se torne uma agenda estratégica para a sociedade brasileira, assim

como para a construção de um Sistema de Monitoramento com indicadores de governança e

gestão por meio de uma estrutura como o Observatório das Águas.

A pesquisa apontou que o Observatório não deve ser uma instituição que tenha

personalidade jurídica, mas sim uma rede de instituições. Deste modo, ser enquadrada mais

como uma ferramenta que monitora, analisa e gera publicações sobre a governança e gestão

das águas no Brasil, para tentar influenciar nos resultados dela. Sendo uma rede de

instituições, a partir deste coletivo de instituições poderão ser realizados esforços para que

seus objetivos sejam alcançados.

Um dos grandes desafios para a consolidação do Observatório das Águas, sendo uma

rede de instituições, será o financiamento para a sua estruturação e funcionamento. Para isso,

deverão ser identificadas fontes financeiras em editais de organismos internacional e nacional,

apresentando projetos que ajudem no cumprimento da missão do Observatório. Desta

maneira, parte deste recurso seria para colaborar com sua estruturação.

O Observatório das Águas pode e deve se tornar uma estrutura permanente, com a

constituição de um Conselho Executivo composto pelas instituições que aderirem ao

observatório. Este conselho deve ser o mais amplo possível, abrangendo instituições do poder

público, sociedade civil e do setor usuário.

A sugestão deste estudo para o papel do Observatório das Águas está representada na

figura 95, onde são apresentados elementos para o cumprimento da missão e a quem o

Observatório pode atender. Esta figura sugere vários elementos para o funcionamento do

Observatório, iniciando a descrição da mesma. De baixo para a cima, em primeiro lugar

viriam parcerias com os entes componentes do Sistema, como órgãos gestores, conselhos e

comitês, fórum de comitês, universidades e outros. Esta parceria será muito útil para a coleta

de dados e também para a produção de dados, visando assim constituir um Sistema de

Informação com um banco de dados atualizado de forma constante.

Este sistema poderá ajudar na construção e na renovação de propostas de indicadores de

governança e, além disso, poderá colaborar para a publicação e disseminação das análises

feitas a partir dos indicadores construídos. Isso possibilitará que o Observatório atinja seu

objetivo principal de produzir análises e relatórios para monitorar a governança das águas no

Brasil.

219

Segundo a proposta deste estudo, o Observatório pode tanto produzir dados primários,

como também realizar parcerias com instituições que já trabalhem com a produção de dados,

especialmente sobre governança, colaborando com os esforços de construção de uma análise

de um determinado tema da governança.

Figura 95: Função e papel de um Observatório das Águas.

Adaptado de Plan Blue/PNUE (1999).

220

Para a produção dos dados e a coleta de dados existentes, o Observatório terá a função

de produzir os indicadores para que eles forneçam dados primários. No caso da coleta de

dados existentes, o trabalho já será sistematizar os dados e disponibinizá-los de forma

facilitada para o conjunto dos atores da gestão das águas e para a sociedade em geral. Um

desafio para este monitoramento deverá ser a padronização ou não dos dados, especialmente

pelo fato de que temos diferentes bacias e regiões hidrográficas com características culturais,

econômicas, sociais e ambientais muito distintas. A figura 15 apresentada no capítulo sobre

indicadores representa muito bem como deve ser trabalhado o processo de construção dos

indicadores e seu uso.

Também na sua função, o Observatório devará avaliar a ocorrência da gestão integrada

de recursos hídricos na área urbana em relação ao uso da terra, neste caso, em especial às

regiões onde a agricultura e a pecuária estão avançando. Na sequência, o Observatório poderá

ainda avaliar questões relativas ao monitoramento e, neste caso, não necessariamente da

governança, mas para a produção de levantamentos de solos, mapeamento do uso e ocupação

do solo e também as questões climáticas.

Estes temas poderão ser trabalhados a partir de parcerias e, ao mesmo tempo, estes

elementos poderão ser trabalhados em um segundo momento, quando o Observatório estiver

mais estruturado.

O Observatório das Águas poderá ter um papel importantíssimo não somente no sentido

de produzir dados e indicadores, mas também de elaborar análises e emitir pareceres

avaliando o SINGREH do Brasil, diminuindo assim os riscos de que a gestão descentralizada

e participativa sofra alterações, sem estar embasada no monitoramento e avaliação da mesma.

Este será o grande diferencial para o que já acontece em termos de levantamento de dados do

SINGREH, realizar periodicamente análises deste sistema e criar formas, inclusive através de

mapas, para divulgar as análises que possam colaborar para que os objetivos da Política

Nacional de Recursos Hídricos sejam alcançados.

Para se consolidar como um Centro de Referência em Monitoramento da Governança

das Águas, o Observatório deve se cercar de dados com fontes comprovadas para a conquista

da confiança de todos os atores, tendo assim seu posicionamento respeitado. Será grande o

desafio tanto de encontrar elementos para a construção de indicadores de governança, assim

como para a realização da análise dos indicadores.

A governança da gestão dos recursos hídricos no Brasil ainda tem muitas questões a

serem respondidas, por isso, a necessidade do monitoramento e uma instituição como um

Observatório das Águas pode ajudar nas respostas.

221

A geografia da água se baseia no reconhecimento de que há uma permanente e dialética

interação entre a atividade humana e meio ambiente. A água é essencial a incontáveis

processos naturais e, ao mesmo tempo, é parte integral das relações sociais.

Não é possível dissociar a circulação das águas da interferência humana, nem ignorar as

circunstâncias hidrológicas de comunidades e civilizações. Há uma relação de

interdependência entre a sociedade e recursos hídricos. A água é o elemento natural que mais

pode nos unir em torno do desafio da gestão, pois além de ser puramente hidrológico, a água

se conecta ou deveria se conectar perfeitamente com o social. (Ioris, 2005)

O conceito de Governança se fundamenta na articulação entre o sistema político-

administrativo, que rege o processo decisório na esfera pública e os diferentes atores sociais

dos territórios municipal, estadual ou federal. Neste sentido, Governança engloba a forma

como o território se organiza politicamente e a participação dos diferentes segmentos da

sociedade civil nos espaços de tomada de decisão. Uma gestão moderna e democrática

deveria compreender que a gestão de recursos hídricos deve ser uma política de estado, não

uma política do governo que ora está em curso em determinado ano.

O Observatório, ao trabalhar a governança, poderá colaborar para que cada vez mais

ocorra este entendimento por parte do poder público. Isto é essencial para que não ocorram

problemas de continuidade na política nacional de recursos hídricos e, ao monitorar isso, o

Observatório poderá ajudar a entender onde ainda a gestão possa estar se equivocando no

caminho de uma gestão com mais resultados expressivos.

O objetivo do observatório ao monitorar a governança das águas é colaborar para o

aperfeiçoamento da gestão descentralizada e participativa e cada vez mais sejam tomadas

decisões estratégicas sobre nossos rios, contribuindo assim para a conservação e recuperação

da qualidade e da quantidade das águas.

A gestão de recursos hídricos no Brasil, diferente da gestão de meio ambiente, que é de

comando e controle, abre uma nova perspectiva na construção de ações referentes à água.

Com a criação de comitês de bacias, de conselhos de recursos hídricos, incentiva o diálogo

entre segmentos diferentes, fazendo assim, que os diversos interesses tenham possibilidades

de serem incorporados para benefício de todos os usos na bacia.

A situação das águas no semi-árido brasileiro e a crise da água no Sudeste mostram esta

necessidade, mas precisamos ainda mais entender sobre a governança destes processos,

portanto construir indicadores para acompanhar e monitorar, além de construir uma

ferramenta/instituição como um Observatório das Águas, para que além de coletar dados,

analise, sistematize e produza relatórios sobre todo o SINGREH.

222

È fundamental que os atores compreendam que o compartilhamento das informações e

do poder são essenciais para o funcionamento da gestão. A gestão necessita de uma

abordagem holística, na tentativa não somente de considerar as interdependências no âmbito

dos sistemas naturais, mas também na maneira pela qual os sistemas econômicos e sociais

afetam as demandas colocadas sobre a base dos recursos.

Além disso, requer a continuidade da abordagem participativa e do aprofundamento

desta, enfatizando maior envolvimento dos grupos de interesse no desenvolvimento e gestão

da água, incluindo o reconhecimento do papel vital da sociedade civil e dos usuários como

atores chave do processo e que a água torne-se uma agenda estratégica de desenvolvimento

para a sociedade brasileira e para os tomadores de decisão.

Por último, é possível fazer duas considerações importantes. A primeira é que o Sistema

de Gerenciamento de Recursos Hídricos, que já tem 20 anos, precisa de uma ferramenta

permanente de monitoramento. A segunda é que possivelmente só compreenderemos melhor

o que é governança e seus indicadores estratégicos a partir do funcionamento permanente de

uma ferramenta como um Observatório que busque monitorar a mesma.

223

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