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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

Faculdade de Ciências Aplicadas

KARINA PEREIRA SABEDOT

ANÁLISE DOS SERVIÇOS DESTINADOS À POPULAÇÃO DE RUA NA

MICRORREGIÃO DE LIMEIRA

Limeira 2017

KARINA PEREIRA SABEDOT

ANÁLISE DOS SERVIÇOS DESTINADOS À POPULAÇÃO DE RUA NA

MICRORREGIÃO DE LIMEIRA

Dissertação de mestrado apresentada

ao Mestrado Interdisciplinar em Ciência

Humanas e Sociais Aplicadas, da

UNICAMP, como parte dos requisitos

para a obtenção do título de mestra em

Ciência Humanas e Sociais Aplicadas.

Supervisor/Orientador: Prof. Dr. Carlos Raul Etulain

Co-supervisor/Co-orientador: Prof. Dr. Rafael Dias

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À

VERSÃO FINAL DISSERTAÇÃO PARA

A DEFESA DA ALUNA KARINA

PEREIRA SABEDOT E ORIENTADA

PELO PROF. DR. CARLOS RAUL

ETULAIN

Limeira 2017

Agência (s) de fomento e nº (s) de processo (s): Não se aplica.

Ficha catalográfica

Universidade Estadual de Campinas

Biblioteca da Faculdade de Ciências Aplicadas

Renata Eleuterio da Silva - CRB 8/9281

Sabedot, Karina Pereira, 1976-

Sa13a Análise dos serviços destinados à população de rua na Microrregião de

Limeira / Karina Pereira Sabedot. – Limeira, SP: [s.n.], 2017.

Orientador: Carlos Raul Etulain.

Coorientador: Rafael de Brito Dias.

Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Campinas,

Faculdade de Ciências Aplicadas.

1. Pessoas desabrigadas. 2. Políticas públicas. 3. População -

Aspectos econômicos. 4. População - Aspectos sociais. 5. Abordagem

interdisciplinar do conhecimento. I. Etulain, Carlos Raul,1960-. II. Dias,

Rafael de Brito,1982-. III. Universidade Estadual de Campinas.

Faculdade de Ciências Aplicadas. IV. Título.

Informações para Biblioteca Digital

Título em outro idioma: Analysis of services for homeless people in the Micro Region

of Limeira

Palavras-chave em inglês:

Homeless people Public policy

Population - Economic aspects Population - Social aspects Interdisciplinary

approach to knowledge Área de concentração: Modernidade e Políticas Públicas

Titulação: Mestra em Ciências Humanas e Sociais Aplicadas

Banca examinadora:

Carlos Raul Etulain [Orientador]

Ana Maria de Medeiros Fonseca

Milena Pavan Serafim

Data de defesa: 22-03-2017

Programa de Pós-Graduação: Mestrado Interdisciplinar em Ciências

Humanas e Sociais Aplicadas

Ata da defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no processo de vida acadêmica da aluna.

AGRADECIMENTOS

Agradeço a meus orientadores Professores doutores Carlos Raul

Etulain e Rafael de Brito Dias pelos esclarecimentos e estruturação da

pesquisa. Agradeço às Professoras Doutoras Ana Maria de Medeiros

Fonseca e Milena Pavan Serafim pela participação com membros da banca

examinadora e pelas significativas contribuições para o trabalho. Maria

Helena Pereira Dias, pela revisão de língua portuguesa de todo o texto da

dissertação, desde a fase pré-qualificação até a versão final e ao Professor

Pós Doutor, Hans Kurt Edmund Liesenberg, pelas imagens e dados

confeccionados até a fase da qualificação. Agradeço a meu querido irmão,

Leonardo Pereira Sabedot, pela confecção das planilhas e gráficos na fase

final da pesquisa e a Vera Liesenberg, por todo auxilio dedicado desde o

início do mestrado, em especial nos dois períodos de afastamento em

decorrência de questões de saúde.

Meus agradecimentos especiais ao amigo Dr. Rodrigo Coelho, pelas

importantes orientações no período de construção do projeto de mestrado e

outros "socorros" prestados ao longo dessa caminhada. Aos colegas da

Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social, SEDS, Ms. Maria Germek,

pela confiança no projeto, a qual repercutiu na aceitação da pesquisa por

parte dos municípios envolvidos; aos colegas João Dehr e Ana Paula Souza

Romeo, pelas inúmeras consultas às informações em âmbito estadual e

federal, bem como, ao acesso sempre assegurado ao sistema de dados

PMAS.

RESUMO

SABEDOT. Karina Pereira. Análise dos serviços destinados à população de rua na Microrregião de Limeira. 201p. Dissertação (Mestrado

Interdisciplinar em Ciências Humanas e Sociais Aplicadas) - Faculdade de Ciências Aplicadas, Universidade Estadual de Campinas, Limeira, 2017.

A condição de rua, em território nacional, tem sido tomada como fenômeno alarmante e contemporâneo, nem sempre entendido e abordado de forma complexa, conforme sua constituição. Esta pesquisa analisa a oferta de serviços públicos destinados à População em Situação de Rua na Microrregião de Limeira, refletido sobre a realidade regional dos oito municípios, tendo a Política Nacional de Atendimento à População de Rua como parâmetro, que promove a intersetorialidade e fornece elementos para a abordagem do fenômeno de forma interdisciplinar. Tomando por base os dados coletados através dos instrumentos de pesquisa, são feitas reflexões sobre a complexidade do fenômeno e críticas à gestão centrada em uma única política pública, ao partir da constatação de que um fenômeno da complexidade de Pessoas em Situação de Rua, não pode ser contemplado em sua multicausalidade, por um único campo de conhecimento. Vulnerabilidade, pobreza, exclusão e desfiliação são fenômenos que caracterizam a condição de rua, fazendo da oferta de serviços públicos intersetoriais, uma necessidade e, da interdisciplinaridade, a metodologia de análise do tema.

Palavras-chave: População de rua; Políticas Públicas; Vulnerabilidade;

Interdisciplinaridade; Microrregião de Limeira.

ABSTRACT

SABEDOT. Karina Pereira. Analysis of services for homeless people in the Micro Region of Limeira in. 201p. Dissertation (Interdisciplinary Master's

Degree in Human and Social Sciences Applied) - Applied Sciences Faculty, University of Campinas, Limeira, 2017.

The condition of street, in national territory, has been taken as an alarming and contemporary phenomenon, not always understood and approached in a complex way, according to its constitution. This research analyzes the supply of public services destined to the Population in Situation of Homeless in the micro region of Limeira, reflected on the regional reality of the eight municipalities, with the National Policy of Attendance to Homeless Population as a parameter, which promotes intersectoriality and provides elements for approaching the phenomenon in an interdisciplinary way. Based on the data collected through the research instruments, reflections are made about the complexity of the phenomenon and criticism of management centered on a solitary public policy, starting from the fact that a phenomenon of the complexity of People in Homeless Situation cannot be contemplated in its multiple causes, by a single field of knowledge. Vulnerability, poverty, exclusion and disaffiliation are phenomena that characterize the condition of homeless and make the supply of inter-sectorial public services a necessity and of interdisciplinary the methodology of analysis of the theme.

Key words: Homeless People; Public policy; Vulnerability; Interdisciplinarity;

Microregion of Limeira.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES (MAPAS, FOTOGRAFIAS E TABELAS)

Figura 1 Sexo da população de rua na municipalidade de Limeira

Figura 2 Cor autodeclarada

Figura 3 Idade predominante

Figura 4 Caracterização de escolaridade

Figura 5 Exercício de atividade laborativa

Figura 6 Tempo de permanência em condição de rua

Figura 7 Número de habitantes por município

Figura 8 Posição no ranking IDH

Figura 9 Variações de IDH 2000-2015

Figura 10 Campanha do Conselho Nacional de Direitos Humanos

Figura 11 Principais problemas sociais

Figura 12 Órgãos e Instituições x Articulações

Figura 13 Articulações x Numero de órgãos e Instituições

Figura 14 Ranking entre os municípios

Figura 15 Unidades de acolhimento e articulações efetuadas

Figura 16 Unidades de acolhimento e relação das principais

articulações

Figura 17 Rankings de articulação e relações possíveis entre os

municípios

Figura 18 Órgãos e instituições x articulações

Figura 19 Principais articulações Centro POP

Mapa 1 Estado de São Paulo, destaque para a MRL

Quadro 1 Principais motivos para ingresso na condição de rua

ÍNDICE DE SIGLAS

BPC - Benefício de Prestação Continuada

CEPROSOM - Centro de Promoção Social Municipal

CIAMP-RUA - Comitê Intersetorial de Acompanhamento e

Monitoramento de população de rua

CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social

CNDH - Comissão Nacional de Defesa dos Direitos Humanos

CNDDH - Centro Nacional de Defesa de Direitos Humanos da

População de Rua e dos Catadores de Materiais Recicláveis

CRAS – Centro de Referência de Assistência Social

CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social

DDM – Delegacia de Defesa da Mulher

DRADS – Divisões Regionais da Assistência Social

FNAS - Fundo Nacional de Assistência Social

HIV – Vírus da Imuno Deficiência Humana

IDH - Índice de Desenvolvimento Humano

IPEA - Instituto de Pesquisa Aplicada

IPH - Índice de Pobreza Humana

LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social

MDS – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

MNCR -Movimento Nacional de Catadores de Materiais Recicláveis

MNPR - Movimento Nacional de População de Rua

MP - Ministério Público

MRL - Microrregião de Limeira

NOB – Norma Operacional Básica

PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

PNAD - Pesquisa Nacional por Amostragem de Municípios

PRONACOOP - Programa Nacional de Associativismo Social

SEDS – Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social

SENAD - Secretaria Nacional de Álcool e Drogas

SENAES - Secretaria Nacional de Economia Solidária

SDH/RUA - Secretaria Nacional de Promoção e Defesa dos Direitos

Humanos - núcleo de população de rua

SUAS – Sistema Único de Assistência Social

SUS – Sistema Único de Saúde

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ......................................................................................................... 12

CAPÍTULO I. População em situação de rua: problemas e conceitos ................................................................................................................. 17

1. População em situação de rua ............................................................................ 17

2. Microrregião de Limeira ....................................................................................... 24

3. Diferentes aspectos de um mesmo problema ...................................................... 30

Políticas Públicas ........................................................................................30 Políticas Sociais ..........................................................................................31 Pobreza ...................................................................................................... 32 Risco e Vulnerabilidade social .................................................................... 36 Desfiliação, corpos urbanos errantes e abjetos .......................................... 40 Circulação e fixação dos corpos: a manipulação do Estado ....................... 44

4. Interdisciplinaridade e o estudo da população de rua ........................................... 45

CAPITULO II. Análise de políticas públicas e política de assistência social: teorias analíticas sobre população de rua................................................ 49

1. Mendigo, migrante, desempregado e excluído .................................................... 49

2. Análise de políticas públicas ................................................................................ 56

Modelo de ciclo de políticas públicas ......................................................... 58 Microrregionalidade e políticas públicas .................................................... 63

3. A Política Nacional de Assistência Social ........................................................... 67

Proteção social básica (PSB) .....................................................................74 Proteção Social Especial (PSE) ................................................................. 77 Unidades e serviços destinados à população de rua na PNAS .................. 80

CAPITULO III. Constituição da Política Nacional para População de Rua ........ 83

1. Análise do ciclo da Política Nacional para a População em Situação de Rua - Decreto 7053/200964 ...................................................................................... 83

Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República ................... 89 Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome ......................... 92 Ministério da Justiça ................................................................................... 95 Ministério da Saúde .................................................................................... 96 Ministério da Educação .............................................................................. 99 Ministério das Cidades ............................................................................... 100 Ministério do Trabalho e Emprego .............................................................. 102 Esportes e Lazer ........................................................................................ 102 Ministério da Cultura ................................................................................... 104 Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão .....................................105 Ministério Público ..................................................................................... 106

2. Análise das diretrizes, objetivos e princípios do decreto 7053/200982 .............. 107

CAPITULO IV - A Política Nacional para População de Rua na Microrregião de Limeira ....................................................................................... 113

1. A implementação da PNPR na MRL .................................................................. 113

2. Análise do eixo de execução "Política de Assistência Social" ........................... 124

Análise das unidades. ......................................................................................... 131

2.1.1 CREAS: Araras, Conchal, Cordeirópolis, Leme e Pirassununga ......136 2.1.2. Análise das unidades de acolhimento em Leme, Limeira e Pirassununga ............................................................................ 168 2.1.3 Centro Especializado de População de Rua em Limeira ..................183

2.2 CAD Único e Programa Bolsa Família (PBF) ......................................... 193

Considerações finais .................................................................................................. 199

Referências............................................................................................................209

Anexo I..........................................................................................................................218

Anexo II.........................................................................................................................230

Anexo III........................................................................................................................242

13

Introdução

A condição de rua, em território nacional, tem sido tomada como

fenômeno alarmante e contemporâneo, nem sempre entendido e abordado

de forma complexa como se caracteriza. A proposta da Política Nacional de

População de Rua (PNPR), firmada pelo Decreto Presidencial 7053/2009 é

uma construção textual consequente de anos de articulação entre sociedade

civil, representantes da população de rua e órgãos públicos afetos ao tema.

A produção de decretos, políticas públicas e ações destinadas à

questão não asseguram a abordagem do tema, enquanto fenômeno humano

caracterizado pela exclusão e pela pobreza. A primeira intenção deste

trabalho é estabelecer um terreno de reflexão sobre os aspectos

sociológicos, antropológicos e psicológicos que caracterizam a condição de

rua, no intuito de constituir uma linha de análise mais completa sobre o

fenômeno.

A segunda intenção da pesquisa é vislumbrar o modo como são

construídas alternativas para lidar com o tema, na Microrregião de Limeira

(MRL), tomando como referência, para análise, a Política Nacional para

População de Rua e o ciclo de sua construção. A Política Nacional para

População de Rua - PNPR - é escolhida como parâmetro de política

afirmativa na garantia de direitos, influenciando e sendo influenciada pelos

referenciais teóricos adotados na compreensão do fenômeno, neste trabalho.

Tomando o Decreto como alternativa mais coerente na

abordagem de um tema complexo e multicausal, a análise de políticas

públicas é utilizada como ferramenta que permite reflexões sobre a realidade

da Microrregião de Limeira, composta pelos municípios de Araras, Conchal,

Cordeirópolis, Iracemápolis, Limeira, Leme, Pirassununga, Santa Cruz da

Conceição. A análise considera elementos de organização da gestão pública,

na MRL, em relação à PNPR e a possibilidade de o modelo de execução

intersetorial ser campo de construção de atuações interdisciplinares. Para

além de propor alternativas nos territórios municipais, essa pesquisa busca a

indicação de possibilidades microrregionais para lidar com o problema,

considerando as complexas influências implicadas, a similaridade

14

microrregional e a migração de indivíduos entre os territórios das oito

cidades.

Considerando que o fenômeno de pessoas vivendo nas ruas é

essencialmente urbano, e, diretamente relacionado às grandes cidades, a

realidade microrregional deve ser pensada considerando as simetrias e

assimetrias entre os municípios, bem como, as múltiplas influências

exercidas, em especial, entre as cidades de grande porte e os menores

municípios. A distribuição regional é vigorosamente influenciada pela

presença de grandes municípios, sobretudo na região Sudeste, que abriga as

três maiores regiões metropolitanas do país e 48,89% da população em

situação de rua.

A primiera pergunta feita a respeito da MRL é se haveriam

serviços públicos destinados a essa população e, em caso afirmativo, se o

desenho de execução estaria sintonizado com a PNPR. Para a aproximação

da realidade dos municípios pensou-se em visitas de campo, na intenção de

entrevistar trabalhadores e gestores, para aplicação de um questionário

construído, tomando por base, aquele utilizado no ano de 2015, em âmbito

nacional, para a coleta do CENSO SUAS1.

Os dados foram coletados em março de 2016 e dizem respeito ao

ano de 2015. Foi realizado contato com a Divisão Regional de Assistência

Social - DRADS - Piracicaba, órgão da Secretaria Estadual do

Desenvolvimento Social (SEDS), cuja diretora encarregou-se da

apresentação do trabalho e do convite aos municípios, no intuito de que

colaborassem com a pesquisa. Seguiu-se um período de 45 dias de viagens

aos municípios, com visitas nas unidades de oferta de serviço e nos órgãos

gestores da Política de Assistência Social/Proteção Especial. Cada município

teve os dados coletados em um único dia, e todas unidades foram acessadas

pessoalmente pela pesquisadora nesta mesma data. Foram realizados

contatos por telefônicos e via email para a complementação de informações.

A partir da aplicação, os dados foram transformados em planilhas,

as quais permitiram a análise dos serviços ofertados. A aplicação também

repercutiu em interação com os trabalhadores e gestores municipais e

1 Os instrumentos de coleta de dados podem ser acessados dentre os anexos.

15

permitiu acesso a informações relevantes, também consideradas nas

análises. Através da aplicação dos instrumentos de coleta, seguiu-se a

análise em três eixos principais: considerações sobre a constituição da

PNPR, a implementação da PNPR na MRL e a análise das unidades e oferta

de serviços, no eixo da assistência Social. Cabe ressaltar que dos nove eixos

intersetoriais de atuação previstos na PNPR, as ações na MRL centram-se

basicamente no da assistência social.

A pesquisa de campo permitiu constatar que o modelo

preconizado pela PNPR não é aquele executado na MRL, porém, tal

afirmativa não implica em inexistência de atividades voltadas ao público alvo.

A aproximação da realidade permitiu constatar que, apesar da não adesão à

Política, haviam unidades, serviços e profissionais, atuando junto a essa

população.

Um elemento significativo, que emerge ao se refletir sobre a

relação mínima entre as políticas públicas, é o foco de execução sobre a

política de assistência social, centrada na busca do bom funcionamento

dentro dos parâmetros da Política Nacional de Assistência Social - PNAS,

mas distante dos elementos que possibilitam aos indivíduos a superação

desta condição. As contribuições de autores da sociologia, antropologia,

filosofia, direito, psicologia dão lastro à concepção do fenômeno, este

complexamente relacionado à vulnerabilidade e à negativa de direitos

sociais.

A insuficiência de relações entre as equipes da assistência social e

as demais políticas públicas parece gerar sobre os trabalhadores a perda do

sentido, pois por mais que desempenhem atividades de forma adequada aos

parâmetros, se comparadas aos manuais técnicos de orientação produzidos

no âmbito do Sistema Único da Assistência Social - SUAS -, não abordam

todos os aspectos das vidas das pessoas nessa condição. Aprofundar nas

raízes que constituem o fenômeno é, invariavelmente, constatar que a

complexidade é o que torna inviável ações efetivas que não sejam pensadas

na perspectiva das políticas intersetoriais. Além disso, a reflexão geral em

torno da natureza, etapas e limites do conhecimento envolvido, na política,

deve ser interdisciplinar.

16

O recorte teórico-metodológico foi composto por documentos

institucionais que emanam dos órgãos de orientação como MDS e a

Secretaria Nacional de Direitos Humanos. Esses documentos estabelecem

parâmetros de análise das políticas públicas e suas ações. A análise da

complexidade constitutiva do fenômeno foi efetuada através das

contribuições de autores das ciências humanas, os quais contemplam em

suas teorias os elementos da diversidade da condição de rua.

A amostra se constituiu da seguinte forma: os municípios de

Araras, Conchal, Cordeirópolis, Leme e Pirassununga responderam ao

questionário referente às unidades Centro de Referência Especializado em

Assistência Social - CREAS. Esses municípios não possuem unidade

especifica para o atendimento dessa população e, sendo assim, executam os

serviços nas unidades de CREAS, considerando que no âmbito da política de

assistência social a condição de rua é problema classificado como de

Proteção Social Especial - PSE, que implica em risco ou violação de direitos,

fato que justifica sua abordagem pelas equipes de CREAS, através do

Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos –

PAEFI.

Quanto ao acolhimento institucional, os municípios de Limeira,

Leme e Pirassununga foram os únicos que possuíam, à época, unidades de

acolhimento permanente ou provisórios para pessoas em situação de rua.

Posteriormente à aplicação do questionário contatou-se que Araras instalou

não só a unidade de acolhimento, mas também o Centro de Referência

Especializado em população de rua (Centro POP). Essas unidades não foram

contempladas na pesquisa, pois isso implicaria em nova aplicação em todos

os municípios, na intenção de atualizar os dados, igualmente. Apenas o

município de Limeira possuía o Centro Especializado de Atendimento à

População de Rua (Centro POP) na época.

A pesquisa apresenta, no capitulo I, a caracterização da

Microrregião de Limeira (MRL), a proposta de referencial teórico de base,

para a análise do ciclo da PNPR e a revisão de conceitos que constituem a

caracterização de pobreza adotada neste trabalho. São também

apresentados conceitos fundamentais, para o entendimento do fenômeno

17

condição de rua, como risco, vulnerabilidade, desfiliação, corpos errantes e

abjetos. Os mecanismos de circulação e de fixação dos corpos também são

esclarecidos, dando indícios das modalidades de gestão executadas na MRL.

O segundo capitulo faz uma exposição de linhas analíticas

adotadas no Brasil historicamente, para a compreensão do fenômeno.

Também neste capitulo são trazidos constructos teóricos que definem o

campo da análise de políticas públicas e a constituição da Política Nacional

de Assistência Social (PNAS). Na caracterização da PNAS são apresentadas

as unidades que atendem à demanda de população em situação de rua e as

diretrizes que as regem.

No terceiro capitulo são apresentadas as análises, iniciando com o

ciclo de constituição da Política Nacional para a População em Situação de

Rua, focando nas articulações dos atores, na intenção de trazer o tema à

agenda pública, explanando sobre os estágios do envolvimento de cada setor

e a historicidade de seu engajamento nas ações. O conteúdo do decreto é

analisado em suas diretrizes, objetivos e princípios. O quarto capitulo efetua

as análises da implementação da PNPR na MRL, do eixo Política de

Assistência Social, e das unidades que executam serviços destinados à

população de rua na MRL.

18

CAPITULO I. População em situação de rua: problemas e conceitos

1. População em situação de rua2

O termo população em situação de rua procura contemplar os

diferentes recortes conceituais adotados em pesquisas censitárias realizadas

a partir de 1995, que buscaram traçar o perfil dessa população, apontando,

no conjunto de seus resultados, a inexistência de um bloco homogêneo de

pessoas em situação de rua. O conceito abaixo está em sintonia com aquele

descrito na Tipificação Nacional de Serviços Sócio assistenciais

(RESOLUÇÃO 109/2009, CNAS) e no Decreto Presidencial 7053/09,

principais documentos institucionais utilizados, na caracterização do

fenômeno, ações e serviços destinados ao segmento.

O Decreto 70533, que institui a Política Nacional de Atendimento à

População de Rua e cria seu comitê intersetorial, traz a seguinte definição

dessa população:

"Art. 1o - Parágrafo único. Para fins deste Decreto, considera-se população em situação de rua o grupo populacional heterogêneo que possui em comum a pobreza extrema, os vínculos familiares interrompidos ou fragilizados e a inexistência de moradia convencional regular, e que utiliza os logradouros públicos e as áreas degradadas como espaço de moradia e de sustento, de forma temporária ou permanente, bem como as unidades de acolhimento para pernoite temporário ou como moradia provisória."

A diversidade de características envolvidas no fenômeno dificulta o

uso de conceitos unidimensionais, sendo mais precisa a abordagem do

fenômeno, quando se consideram as três condições que se articulam, para a

configuração da situação de rua: pobreza extrema, vínculos familiares

interrompidos ou fragilizados e inexistência de moradia convencional. Cabe

observar que a pobreza, por sua vez, também constitui uma categoria

2 A utilização do termo "população em situação de rua", ou "população de rua", teve significativa influência dos movimentos sociais, que entendiam com cobertas de tendências discriminatórias termos como "mendigo", "louco", "vagabundo". Foi convencionada a utilização do termo, que foi absorvido pela legislação na área, bem como, incluída nos referenciais teóricos e documentos institucionais das políticas públicas.

3 Decreto 7053-2009, objetivos da PNPR, inciso III:"Instituir a contagem oficial da população em situação de rua".

19

multidimensional e, portanto, não se expressa apenas pela carência de bens

materiais, mas é, fundamentalmente, uma categoria política que se

caracteriza pela dificuldade de acesso a oportunidades e direitos.

A questão da população em situação de rua deve, portanto, ser

compreendida em suas múltiplas determinações, ou seja, há uma diversidade

de fatores envolvidos, incluindo aqueles de natureza estrutural, como

ausência de moradia e inexistência de trabalho e renda, até fatores

relacionados à ruptura de vínculos familiares e infortúnios pessoais, como

perda dos bens e o agravamento dos conflitos familiares.

Em situações transitórias, algumas pessoas ficam na rua como

consequência de uma circunstância na qual o indivíduo, destituído de

condições econômicas, possivelmente como resultado do desemprego ou

situação de ruptura familiar, pernoita alguns dias na rua, embora ainda

preserve uma rede de apoio e suporte à qual poderá recorrer. Entretanto, há

aqueles casos em que, diante de um número menor de alternativas, com o

passar do tempo e convivendo com outros que se encontram na mesma

situação, o indivíduo descobre formas de resistência e sobrevivência nas

ruas, constituindo novas redes de relações que reduzem o traço ameaçador e

vulnerabilizante das ruas. Gradativamente, a rede de vínculos construída na

rua passa a ser uma referência progressiva para aquele indivíduo, e sua

vinculação passa a ser mais forte do que outros laços construídos outrora,

em outros espaços.

Os dados apontados a seguir são referentes às características da

população de rua do município de Limeira no ano de 2015, e, sobre aqueles

coletados pela Pesquisa Nacional de População de Rua efetuada pelo

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome em 2008. Torna-se

importante reforçar, que as pesquisas tratam de contextos socioeconômicos

distintos, e o cenário no mercado de trabalho, por exemplo, apresenta

diferenças significativas entre os dois períodos. É possível que a disparidade

entre os percentis de indivíduos envolvidos em atividades laborativas tenham

sofrido forte influência do contexto vigente em 2015.

A discrepância, entre os 78,2% de indivíduos que não

desempenham nenhuma atividade laborativa em Limeira em comparação aos

21,8% da média nacional, pode ter explicação nas adversidades inerentes ao

20

mercado de trabalho. Neste sentido, as modificações políticas, sociais e

econômicas dão indícios dos elementos que têm composto o contexto atual

das pessoas em condição de rua no Brasil e na MRL.

O Brasil não conta com dados oficiais atualizados sobre a

população em situação de rua, fator que acarreta prejuízos para a

implementação de políticas públicas voltadas para este contingente e

reproduz a invisibilidade social da população de rua no âmbito das políticas

sociais. No ano de 2016 o IPEA divulgou uma pesquisa em âmbito nacional,

apresentando uma estimativa da população em situação de rua no Brasil

apartir de dados disponibilizados por 1.924 municípios via Censo do Sistema

Único de Assistência Social (Censo Suas).

Embora o modelo teórico tenha considerado variáveis de

crescimento demográfico, centralidade e dinamismo urbano, vulnerabilidade

social e serviços voltados à população de rua, bem como o número de

pessoas em situação de rua cadastradas no Cadastro Único para Programas

Sociais do governo federal (Cadastro Único), a pesquisa não apresentou os

dados postos por características descritivas, como feito na pesquisa de 2008,

e, sim, sobre os perfis de municípios e o número de moradores de rua. Sobre

as características como cor, escolaridade, tempo de permanência nas ruas e

outras que definam os indivíduos, a base foi a pesquisa de 2008 (MDS).

Quanto às características dos municípios e da população brasileira

em condição de rua, esta pesquisa se baseará nos dados coletados pelo

IPEA (2016). Estima-se que existiam, em 2015, 101.854 pessoas em

situação de rua no Brasil, duplicando o número constatado em 2008.

Dois elementos justificam a exposição de dados comparativos

entre um dos municípios da microrregião e o censo nacional: a) a coleta de

dados regulares sobre as pessoas em condição de rua permite conhecimento

sobre os contornos do fenômeno em âmbito local, fator que permite a

construção de políticas públicas mais efetivas; b) a comparação permite

inferências, em âmbito microrregional, a respeito de características comuns

aos indivíduos nessa condição, fato que pode colaborar para a construção de

ações que repercutam em nível da MRL.O Censo de População em Situação

de Rua do primeiro semestre do ano de 2015 em Limeira-SP foi executado

pelo Centro Especializado em População de Rua, sob a coordenação da

21

autarquia pública Centro de Promoção Social Municipal (CEPROSOM),

órgão gestor da Política de Assistência Social em âmbito municipal.

Coerente com a proposta do decreto que institui a política

nacional, o município de Limeira iniciou as práticas censitárias no ano de

2014. A escolha dos dados da municipalidade de Limeira se deve ao fato

deste ser o único município da microrregião que possui a pesquisa de perfil

populacional instituída como ação sistemática4, a qual permite o

conhecimento do público, como base de informações, para a implementação

do eixo da assistência social. A coleta de dados para a pesquisa se deu no

primeiro semestre de 2015.

A pobreza é fenômeno diretamente ligado às causas, da mesma

forma que a miséria, a vulnerabilidade social e a exclusão. O entendimento

sobre direitos sociais e políticas públicas são necessários para a construção

de estratégias de abordagem do tema.

A) Dados comparativos sobre população de rua em âmbito

nacional e na municipalidade de Limeira:

Figura 1. Sexo da população de rua na municipalidade de Limeira

Fontes: Pesquisa Nacional de População de Rua - 2008; Pesquisa Municipal de

População de Rua - Municipalidade de Limeira - 2015.

A população de rua se caracteriza predominantemente por homens,

fato aparentemente comum desde os primeiros estudos que abordaram o

4 O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) mede o nível de desenvolvimento humano dos países, utilizando como critérios indicadores de educação (alfabetização e taxa de matrícula), longevidade (esperança de vida ao nascer) e renda (PIB per capita).

82,0%

18,0%

89,4%

10,6%

Homens Mulheres

SexoNacional Limeira

22

fenômeno, em território nacional. Note-se, que no início das pesquisas sobre o

tema, falava-se de uma "população de homens desempregados", boa parte

deles migrantes de outras regiões do pais. A migração dentro do território

nacional, especialmente a interestadual, não se traduaz mais na principal

caracterisitca migratória desse público.

Figura 2. Cor autodeclarada



Homens pretos ou pardos constituem a predominância etnica dessa

população. Os elementos de desigualdade e vulnerabilidade estão diretamente

associados à cor da pele e aos elementos que dão causa à condição de rua,

conforme afirma Nascimento, (2000):

"O negro em situação de rua é excluído do mercado de trabalho formal e consequentemente é marginalizado socialmente. Ser negro é enfrentar uma história de quase quinhentos anos de resistência à dor, ao sofrimento físico e moral, à sensação de não existir, a prática de ainda não pertencer a uma sociedade na qual consagrou tudo o que possuía, oferecendo ainda o resto de si mesmo". (REVISTA DE CULTURA VOZES. 68(7), pp. 65-68, 2000).

29,5%

67,0%

41,0%

59,0%

Branco Preto

CorNacional Limeira

23

Figura 3. Idade predominante



Sobre a idade predominante entre as pessoas em situação de rua,

torna-se importante compor a caracterização atrelada à questão étnica. Os

homens negros jovens são as principais vítimas da violência urbana, alvos

principais de homicídios e dos excessos policiais, os jovens negros lideram o

ranking dos que vivem em famílias consideradas pobres e dos que recebem os

salários mais baixos do mercado.

Segundo Bento e Beghin (2005), eles encabeçam, também, a lista

dos desempregados, dos analfabetos, dos que abandonam a escola antes de

tempo e dos que têm maior defasagem escolar.

Figura 4. Caracterização de escolaridade



15,1%

48,4%36,4%

21,0%

63,9%

15,1%

Não alfabetizados Ensino FundamentalIncompleto

Ensino médio ousuperior

EscolaridadeNacional Limeira

24

Figura 5. Exercício de atividade laborativa

Fontes: Pesquisa Nacional de População de Rua - 2008; Pesquisa Municipal de População de

Rua - Municipalidade de Limeira - 2015.

O exercício de atividade laborativa é uma das características que

exemplifica a mudança no contexto econômico, principalmente naquilo que se

refere às mudanças no acesso ao mundo do trabalho. A taxa de desemprego

no Brasil, em 2008, atingiu o menor nível da série histórica, segundo a

Pesquisa Nacional por Amostras de Domicílios (Pnad) do IBGE, ficando em 7,2

%. No ano de 2015, o desemprego figurava com índice de 8,5%, período de

realização da pesquisa em Limeira. Neste sentido, a ocupação laborativa

formal ou informal tem sua justificativa ancorada na própria diferença entre os

cenários de 2008 e 2015.

Quadro 1. Principais motivos para ingresso na condição de rua

Motivos de ingresso na condição de rua Primeiro Segundo Terceiro

Nacional Uso de drogas e

álcool Perda do emprego

Conflito familiar

Limeira Uso de drogas e

álcool Conflito familiar

Perda do emprego



Os motivos para o ingresso na condição de rua são referidos

dentro dos mesmos parâmetros em âmbito nacional e regional. Uma questão

importante de ressaltar é a relação inversa entre uso de drogas e ingresso na

29,1%

70,9%78,2%

21,8%

Não Exercem Atividade Alguma Exercem Alguma Atividade

Trabalho

Nacional Limeira

25

condição de rua. Recentemente pesquisas como a de Souza (2016) analisam

que o crack não é a causa da exclusão, é um elemento a mais, que reforça a

exclusão social, processo que é anterior (à droga) e reversível. A mesma

lógica pode ser empregada na relação com outras drogas ilícitas e o álcool.

Segundo a pesquisa, reverter a dependência é possível por meio

de políticas públicas sociais, de saúde e de reintegração na comunidade e

nas próprias famílias. Um exemplo é o programa da prefeitura de São Paulo,

De Braços Abertos, que tirou usuários das ruas do centro, oferecendo

moradia em hotéis próximos e empregos em atividades variadas, pagando

salário e oferecendo tratamento.

Figura 6. Tempo de permanência em condição de rua



2. Microrregião de Limeira

O estudo, e a pesquisa, voltados aos elementos sociais e

econômicos, no estado de São Paulo, apresentam significativas mudanças

em sua dinâmica, nas últimas décadas. As regiões metropolitanas, os

aglomerados urbanos e os polos regionais modificam o modelo de relação

centrado nas trocas entre metrópole- interior, vigente até a década de 70.

Essa nova configuração implica na construção de um conjunto de

conhecimentos sobre a dinâmica dos espaços regionais, na intenção da

composição de políticas públicas embasadas em realidades territoriais,

segundo Etulain (2012).

48,4%

30,0%

21,6%

30,0%

15,0%

55,0%

2 - 5 anos 5 - 10 anos Outros (< 2 e >10 anos)

Nacional Limeira

http://memoria.ebc.com.br/agenciabrasil/noticia/2014-01-16/dependentes-de-crack-comecam-trabalhar-em-programa-da-prefeitura-de-sp

26

A Microrregião de Limeira é composta por oito municípios: Araras,

Conchal, Cordeirópolis, Iracemápolis, Leme, Limeira, Pirassununga e Santa

Cruz da Conceição. Os municípios apresentam portes territoriais e

populacionais distintos, que variam do grande ao pequeno porte. Existe

divergência entre os dados informados pelo IBGE e a Prefeitura Municipal de

Limeira quanto à composição de municípios; o Instituto de Geografia e

Estatística ilustra um cenário composto por nove municípios, incluindo Santa

Gertrudes. Na caracterização abordada por Etulain, (2012) a microrregião é

estudada com composições que incluem ou excluem o município supracitado.

Nesta pesquisa serão considerados como RML o conjunto de oito municípios

supracitados.

Mapa 1- Estado de São Paulo - Microrregião de Limeira em destaque

Fonte: Etulain et al (2012)

27

A dinâmica socioeconômica paulista, nos últimos quarenta anos,

desconstrói a polaridade interior-metrópole, criando novos polos regionais e

aglomerados urbanos, fator que implica na necessidade de se aprofundar o

conhecimento da realidade espacial, para a construção de instrumentos de

política pública que respondam à nova realidade socioeconômica estadual.

A implantação de bases industriais e o revigoramento das atividades

agrícolas no decorrer da década de 70 fomentaram a metropolização e a

construção de diversos polos econômicos com relativa integração e

especialização dos espaços locais.

Neste cenário a população passou a conviver com novas formas de

integração dos territórios decorrentes do crescimento, associadas ao

crescimento inter-regional, consequência do processo de urbanização,

implicando na reprodução local de dinâmicas sociais semelhantes. Dessa

forma, a integração das dinâmicas de determinada região desempenha

maior influência que elementos como o tamanho populacional, por

exemplo. No contexto microrregional, a cidade de maior porte populacional

deve ser analisada levando em conta as cidades do entorno que

estabelecem com ela dinâmicas que configuram a realidade da

microrregião.

A redistribuição da população das grandes metrópoles, para as

cidades do interior com menor densidade populacional, é um processo

migratório permanente da segunda metade do século XX que imprimiu

características específicas ao processo de urbanização do interior do Estado

de São Paulo, tal como é o caso da MRL. A convivência com fenômenos

microrregionais semelhantes e o conhecimento das realidades

microrregionais do interior do Estado de São Paulo é fundamental, para as

tomadas de decisões referentes às políticas públicas.

A partir do decréscimo na cultura do café nos anos 1920 na região

centro-oeste do Estado, e com a descentralização da indústria da cidade de

São Paulo para o interior, a MRL desempenhou papel importante na abertura

de novas atividades econômicas, através de novas culturas substitutivas que

redesenharam o cenário agroindustrial do final do século 20 e início do século

21. Atualmente a região tem destaque pela diversidade de seu parque

industrial e, igualmente, pelas atividades agrícolas.

28

Entretanto, conforme Etulain et. al. (2012), essa tendência se

alterou nas últimas três décadas, tendo a MRL apresentado decréscimo no

fluxo populacional, nos últimos 30 anos. Entre os anos de 1980 a 2010 o

crescimento decaiu de 126.515 pessoas para 69.770. O saldo migratório tem

decaído na Região de Governo de Limeira entre os anos 1980 e 2010,

reduzindo de 38.139 migrantes para 8.120. Essa dinâmica é indicativa de

novas realidades migratórias, no interior do Estado de São Paulo, tendo por

base trocas migratórias com outros polos regionais mais afastados.

Os dados abaixo se referem ao ano de 2015 e refletem um

panorama regional, quanto ao porte e ao IDH dos municípios na MRL. As

informações sobre os municípios podem ser comparadas aos parâmetros

nacional e estadual, na intenção de compreender melhor os elementos que

compõem o Índice, individualmente e regionalmente. Com isso, se faz

necessário esclarecer que o Estado de São Paulo ocupa a terceira posição

no âmbito nacional, o Brasil figura com IDH médio de 0,755 e ocupa a

posição de número 75 no ranking mundial (PNUD, 2015).

Figura 7. Número de habitantes por município

Fonte: Etulain.et.al (2012)

Segundo IPEA (2016) os fatores que impactam no número de

moradores de rua de uma localidade são o número de habitantes de um

município, a pobreza, grau de centralidade e dinamismo do município, a

atuação municipal na área de atendimento à população de rua e o número

de moradores de rua que a gestão municipal cadastrou no Cadastro Único

para Programas Sociais. O número de habitantes de um município é o fator

128.895

27.132 23.234 22.557 99.388

296.440

74.587 4.332

60 50.060

100.060 150.060 200.060 250.060 300.060 350.060

População - 2015(numero de habitantes)

29

explicativo mais importante sobre população de rua, estabelecendo a relação

de que quanto maior a população do município, maior a tendência de ter

moradores de rua. Sendo assim, o número de habitantes do município pode

ser entendido como uma variável significativa, pois cada habitante do

município possui determinada probabilidade de se encontrar em situação de

rua; logo, o número estimado de pessoas em situação de rua relação direta

com o número de habitantes.

Figura 8. Posição no ranking estadual IDH 2015


No período correspondente a 2000-2015 ocorreu a redução do

IDH5 em toda a região, embora a média de desenvolvimento microrregional

tenha se mantido acima da nacional.

5 A sigla PIA é utilizada neste trabalho sob dois significados distintos. O PIA nesta frase se refere à Produção Industrial Anual. Posteriormente, a sigla fará referência ao termo Plano Individualizado de Atendimento.

0,82

0,77

0,83 0,82

0,790,81

0,83

0,800,78

70,8

0,750,77

0,74

2740,77

0,80 0,79

62

546

177

83 90

21 350

100

200

300

400

500

60060,0

65,0

70,0

75,0

80,0

85,0

90,0

IDH

2000

30

Figura 9. Variação de IDH- 2000-2015


O perfil industrial da MRL, segundo Etulain et. al. (2012), tem

como base a Produção Industrial Anual6 (PIA), dando destaque a três

setores de produção: a fabricação de artigos de borracha e material

plástico, a fabricação de produtos minerais e metálicos e a fabricação de

máquinas e equipamentos. Durante o período de 1999 a 2007 há uma

tendência ao crescimento na receita liquida nesses setores, na

microrregião. As transações de exportação e importação na MRL

demonstram que, apesar do número pequeno de empresas voltadas à

exportação, essas apresentam grande atividade. A pesar da MRL ser,

predominantemente, exportadora focada no desenvolvimento industrial,

poucas empresas têm desempenho de liderança e inovação, no mercado

externo.

A cidade de Limeira tem destaque dentre as cidades que

compõem MRL pela maior contribuição na formação do PIB, geração de

empregos, número de habitantes, dentre outros quesitos. Porém, também se

observam resultados abaixo do esperado, para certos indicadores sociais da

6 Para alcançar o principal objetivo do capitalismo, a acumulação e mais acumulação de capital, não basta a extração maior de excedente, é necessário vender a mercadoria (o excedente) para poder materializar a mais-valia, fonte do lucro, da acumulação de capital. A realização da comercialização capitalista acontece em um mercado fortemente marcado pela concorrência (disputa, competição) de outros proprietários, que, também, almejam vender suas mercadorias e alcançarem maior margem de lucro.

0,82

0,77

0,83 0,820,79

0,810,83

0,800,78

0,70

0,75 0,770,74

0,770,80

0,79-5,7%

-8,1%-9,2%

-6,3% -6,5%

-4,8% -4,5%

-1,6%

-10,0%

-8,0%

-6,0%

-4,0%

-2,0%

0,0%

60,0

65,0

70,0

75,0

80,0

85,0

90,0

IDH2000 2015 Variação

31

cidade, dentre eles são evidentes as deficiências em termos de escolaridade

e distribuição de renda, indicativas da necessidade de investimentos sociais

mais significativos.

A cidade de Limeira se destaca nos quesitos de importação e

exportação, quando comparada aos demais municípios da MRL, ao estado

de São Paulo e ao âmbito nacional. Esse destaque é ainda mais significativo

ao longo dos anos, demonstrando a importância da cidade de Limeira no

longo prazo. Em relação à importação e exportação, o destaque se concentra

nas empresas fabricantes de autopeças e de produtos químicos voltados ao

setor alimentício.

Torna-se possível notar o grande potencial, tanto da cidade,

quanto da MRL em relação à economia estadual para esses setores

específicos da economia, e completa: "Para tanto, o desenvolvimento

econômico e social promissor depende do bom desenho e implementação da

política pública nacional, regional e local" (ETULAIN et. al. 2012. p.60).

3. Diferentes aspectos de um mesmo problema

Políticas Públicas

As políticas públicas são um conjunto de decisões, planos, metas e

ações governamentais, seja em nível nacional, estadual ou municipal,

voltados para a resolução de problemas de interesse público, podendo ser

específicos, ou difusos. A função que o Estado desempenha, em nossa

sociedade, sofreu inúmeras transformações ao passar do tempo. No século

XVIII e XIX, seu principal objetivo era a segurança pública e a defesa externa

em caso de ataque inimigo. Entretanto, com o aprofundamento e a expansão

da democracia, as responsabilidades do Estado se diversificaram.

A própria caracterização do Estado de Bem-Estar Social abrange

as várias esferas em que devem se implementar ações para o

desenvolvimento de uma série de áreas, das quais fazem parte a saúde, a

educação, o meio ambiente, a assistência social, dentre outras. Para atingir

resultados em diversas áreas e promover o bem-estar da sociedade, os

governos se utilizam das Políticas Públicas, que podem ser definidas da

seguinte forma. “Políticas Públicas são um conjunto de ações e decisões do

32

governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade”

(LOPES, 2008, p.5).

As Políticas Públicas são a totalidade de ações, metas e planos

que os governos (nacionais, estaduais ou municipais) traçam para alcançar o

bem-estar da sociedade e o interesse público. Assim, o interesse público – o

qual, por sua vez, reflete as demandas e expectativas da sociedade – se

forma a partir da atuação dos diversos grupos. A participação dos interesses

populares se manifesta por reivindicações, na busca de obtenção de apoio,

na tentativa de garantia de direitos, promovendo a visibilidade de demandas

a serem incorporadas pela agenda pública.

Políticas Sociais

Pastorini (1997) define as políticas sociais como ações

governamentais desenvolvidas por meio de programas que proporcionam a

garantia de direitos e condições dignas de vida ao cidadão de forma justa. As

políticas públicas são próprias das formações econômico-sociais capitalistas,

de ação e controle sobre as necessidades sociais básicas das pessoas, não

satisfeitas pelo modo capitalista de produção. É uma política de mediação

entre as necessidades de acumulação do capital e as necessidades de

manutenção da força de trabalho. Desta maneira, a política social é uma

gestão estatal da força de trabalho e do preço da força de trabalho.

A função social das políticas sociais tem por objetivo o

atendimento redistributivo dos recursos sociais, por meio de serviços sociais

e assistenciais, na intenção de minimizar os impactos da insuficiência salarial

nas populações com menos recursos de superação das adversidades.

Contudo, Pastorini (op. cit., 1997) reforça que esta dissimula as

verdadeiras funções que as políticas sociais desempenham no mundo

capitalista ao consistirem em mecanismos institucionais que compõem uma

rede de solidariedade social que objetiva diminuir as desigualdades sociais,

oferecendo mais serviços sociais àqueles que têm menos recursos.

Neste sentido, como analisa Iamamoto (2002), são ofertados aos

usuários os serviços sociais de direito: saúde, educação, política salarial,

trabalho, habitação, lazer e outros, tendo, por vezes, o foco na

benemerência, assistência, filantropia ou favor, consistindo em medidas

33

parcelares e setoriais, desempenhadas pelo Estado, em busca da

manutenção da ordem social. Do ponto de vista da classe trabalhadora, estes

serviços podem ser encarados como complementares, mas necessários à

sua sobrevivência, diante de uma política salarial que se mantém aquém das

necessidades mínimas, historicamente, estabelecidas para a produção de

condições dignas de vida.

Com as reflexões de Montaño (2007) é possível inferir que não há

política social desligada das lutas sociais. De modo geral, o Estado assumiu

algumas das reivindicações populares, ao longo de sua existência histórica.

Os direitos sociais dizem respeito, inicialmente, à consagração jurídica da

articulação dos trabalhadores.

Com base nas reflexões de Faleiros (1991, p.8), pode-se afirmar que:

"As políticas sociais ora são vistas como mecanismos de manutenção da força de trabalho, ora como conquista dos trabalhadores, ora como arranjos do bloco no poder ou bloco governante, ora como doação das elites dominantes, ora como instrumento de garantia do aumento da riqueza ou dos direitos do cidadão''.

Pobreza

Existe uma multiplicidade de conceitos sobre pobreza que vão

desde a relação com um único elemento, como a inacessibilidade ao

emprego e as implicações sobre a subsistência, até análises complexas que

estabelecem um conjunto de indicadores possíveis de relacionar a pobreza

com diversos fenômenos.

Montaño (2012) debate o fenômeno explicitando as concepções da

pobreza da “questão social” e seus enfrentamentos, em diferentes momentos

da sociedade capitalista. Disserta sobre a desigualdade social inerente ao

modo de produção capitalista, fazendo uma análise histórico-crítica da

pobreza e da “questão social”, discutindo as políticas sociais e as crises do

capital.

Nas concepções de pobreza, “questão social” e seus

enfrentamentos, o autor inicia com a origem da expressão “questão social”,

na fase do capitalismo concorrencial7, onde a sociedade era permeada pelo

7 Componentes: fecundidade, atenção e cuidados com crianças, adolescentes e jovens, atenção e cuidados especiais com idosos, dependência demográfica e a presença da mãe. Indicadores: a presença de criança ou idosos na família e a existência de criança no domicílio

34

pensamento positivista e, portanto, enxergava a pobreza como algo distante

e sem história, desvinculando este “fato social” da esfera econômica. Neste

momento, a pobreza era vista como algo de total responsabilidade dos

pobres, ou seja, desculpava o sistema de produção para culpabilizar o

indivíduo que se encontrava nessa condição

Na fase do capitalismo monopolista (Estado de Bem-Estar Social),

o Estado assume a função de mediador dos interesses da classe burguesa e

trabalhadora, na intenção de diminuir os conflitos de classes e perpetuar a

ordem capitalista a partir de uma intervenção mais ativa do Estado no

mercado capitalista e nas políticas sociais. Nesse momento, a pobreza deixa

de figurar meramente como responsabilidade do indivíduo e passa a ser

pensada como causa do subdesenvolvimento. Na concepção de Keynes,

com o desenvolvimento da força produtiva haveria um contingente da

população excluída do mercado de trabalho. Logo, esse contingente não teria

acesso a nenhuma fonte de renda, não conseguindo obter mercadorias nem

consumir serviços.

No momento em que o pensamento neoliberal é difundido na

sociedade, a pobreza é mais uma vez abordada na perspectiva da culpa

individual, justificando a necessidade de o Estado agir com menor

intervenção, na esfera produtiva e social, para que se desenvolva o

capitalismo.

Paugam (2003), quanto à abordagem multidimensional da

pobreza, ressalta a complexidade de seu conceito. Reforça que o

entendimento sobre o conceito não se configura como uma unidade

categórica, e sim, como um processo que deve ser analisado, na busca do

entendimento da exclusão social. O autor utiliza o termo "populações

reconhecidas em situação econômica e social precária", Paugam (2003,

p.56), para se referir sobre aquelas em situação de pobreza.

Segundo Barros et al. (2006), um dos índices mais conhecidos é a

linha estabelecida pelo Banco Mundial, segundo a qual são pobres os que

cuja mãe já tenha morrido ou que não viva com a mãe, entre outros. Para os pesquisadores, investigar a presença da mãe é particularmente importante, já que, caso as crianças sejam criadas por terceiros, existe uma probabilidade de desproteção maior, de exposição a trabalho em atividades extenuantes, de estarem fora da escola ou doentes, sem atendimento médico adequado.

35

vivem com menos de 1 dólar por dia. Alguns pesquisadores, no entanto,

apontam para o aspecto limitado dessa perspectiva. A principal crítica é que

o conceito não contempla todas características de um problema complexo e

multifacetado por natureza. Desde a década de 1970, emergem novas

concepções cujo objetivo consiste na construção de uma caracterização mais

precisa do cenário de privação. Vivenciado pelas pessoas em situação de

pobreza. Esta visão mais profunda inclui no cálculo aspectos essenciais do

bem-estar, como saúde, educação, saneamento básico e moradia.

Mesmo com o viés econômico de medir a pobreza apenas pelos

ganhos monetários, é possível perceber que as carências de renda se

combinam com dificuldades as mais diversas que acabam por dificultar a

realização dos projetos vitais dos cidadãos. Assim se reconhece que a

situação de pobreza adquire diversas dimensões, descritivas, de patrimônio,

de capital social e simbólico. Foi nesta perspectiva que se produziram os

avanços na conceptualização da mesma nos Objetivos do Milênio (ONU,

2000), na obra de Amartya Sen (1992) e na ótica da complexidade da CEPAL

da última década (ETULAIN, 2016).

A constituição Brasileira de 1988, na definição de direitos sociais,

elenca alguns dos aspectos de bem-estar, acima citados, como parâmetros

para a averiguação dos limites de pobreza:

"Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o transporte, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição (REDAÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 90, DE 2015).

A ideia de construir um indicador que sintetizasse todas as dimensões

relevantes da pobreza humana tomou maior impulso somente após a criação

do Índice de Pobreza Humana (IPH) pelo Programa das Nações Unidas para

o Desenvolvimento (PNUD), em 1997, índice que mais tem sido utilizado em

estudos aplicados, em particular nos relatórios de desenvolvimento humano.

Com o objetivo de contribuir para esse debate, pesquisadores do Instituto de

Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) lançaram um estudo chamado

"Pobreza multidimensional no Brasil", no qual propõem um novo cálculo do

índice de pobreza, baseado nas informações coletadas pela Pesquisa

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc90.htm



36

Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), do Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatística (IBGE).

Barros et al. (2006) afirmam que a grande novidade é a

possibilidade de cálculo estimado para cada família, com base nas

informações da PNAD. Assim, passou a ser possível, não apenas avaliar o

grau de pobreza de bairros, municípios e países, mas também de grupos

demográficos específicos, como negros, crianças, idosos e analfabetos.

Outro avanço foi a possibilidade de investigar que dimensões da pobreza são

as principais responsáveis pelas diferenças existentes entre grupos sociais

considerados pobres. Com base nas informações da PNAD, os

pesquisadores elegeram as seguintes dimensões, componentes e

indicadores:

- 1. Vulnerabilidade8;

- 2. Falta de acesso ao conhecimento9;

- 3. Acesso ao trabalho (representa a oportunidade que uma

pessoa tem de usar sua capacidade produtiva)10;

- 4. Escassez de recursos (na composição do índice a renda

também tem papel fundamental, já que a grande maioria das

necessidades básicas de uma família pode ser satisfeita por meio de

bens e serviços)11;

- 5. Desenvolvimento infantil12;

8 Componentes: analfabetismo, nível de escolaridade formal e qualificação profissional. Indicadores: presença de adulto analfabeto na família, ausência de adultos com secundário completo e ausência de trabalhador com qualificação média ou alta, entre outros. 9 Componentes: disponibilidade de trabalho, qualidade e produtividade dos postos de trabalho disponíveis, entre outros. Indicadores: verificação se há ausência de uma pessoa ocupada no setor formal, ausência de trabalhador que esteja há mais de seis meses no trabalho atual e ausência de ocupado com rendimento superior a um salário mínimo. De acordo com o estudo, dotar as famílias de meios sem garantir que elas possam efetivamente utilizá-los, para a satisfação de suas necessidades não é uma política eficaz, pois tão importante quanto assegurar que elas tenham acesso aos meios de que necessitam é dar-lhes a chance de usá-los. 10 Componentes e indicadores: a Pnad traz uma série de indicadores que apontam a insuficiência de renda de uma família. Por exemplo, verificação se a renda per capita é inferior à linha de extrema pobreza, se a renda familiar per capita é inferior à linha de pobreza ou ainda se a maior parte da renda familiar vem de programas de transferências. 11 Componentes: trabalho precoce, evasão escolar, atraso escolar e mortalidade infantil. Indicadores: presença de ao menos uma criança com menos de 14 anos trabalhando, presença de ao menos uma criança entre zero e 6 anos fora da escola e presença de pelo menos uma mãe que já teve um filho nascido morto, entre outros. 12 Componentes: propriedade do imóvel, déficit habitacional, capacidade de abrigar do imóvel, acesso inadequado à iluminação e água, acesso inadequado a esgoto sanitário, falta de acesso à coleta de lixo, falta de acesso à eletricidade e falta de acesso a bens duráveis.

37

- 6. Carências habitacionais13.

A consideração de fenômenos multidimensionais envolvidos na

concepção de pobreza é essencial para que ações voltadas a seu combate

sejam direcionadas ou focadas nas dimensões ou nos problemas que as

pessoas estão enfrentando, efetivamente. Ou seja, reduz o risco de minimizar

a complexidade do fenômeno e de desprezar a heterogeneidade que o

caracteriza.

Segundo Carvalho e Franco (2006), outro indicador de pobreza

multidimensional é o IPH, que foi concebido por Amartya Sen, ganhador do

Nobel de Economia de 1998, e Sudhir Anand, economista e professor da

Universidade de Oxford, na Inglaterra. Os autores indicam a utilização do

índice somente para países em desenvolvimento. Os aspectos medidos são:

curta duração de vida (viver menos de 40 anos), falta de educação elementar

(taxa de analfabetismo de adultos) e falta de acesso a recursos públicos e

privados (verificada pela porcentagem de crianças menores de 5 anos cujo

peso é inferior ao recomendado, além da falta de acesso a uma fonte

adequada de água). Os países que alcançarem as melhores posições,

possuem menores índices de pobreza humana.

O grande diferencial proposto pelo IPH consiste na ideia de que a

pobreza não pode ser mensurada pela posse de bens nem pela sua utilidade,

mas sim pelas condições e potencialidades dos indivíduos em usar esses

bens para o alcance da satisfação pessoal. Segundo ele, a fome e a inanição

são elementos constantes na pobreza, não importando a posição relativa na

escala social, pois, onde houver fome, haverá pobreza.

A pobreza é, indubitavelmente, um fenômeno multidimensional.

Entretanto, a necessidade de ordenar países, estados, municípios, bairros,

momentos no tempo, grupos sociais e mesmo famílias, torna indispensável

uma representação escalar.

Risco e Vulnerabilidade Social

Risco e vulnerabilidade só podem ser entendidos, quando

associados a diferentes contextos histórico-sociais e a diferentes áreas

Indicadores: densidade do domicílio, se o material de construção é permanente e se a família possui fogão, geladeira, televisão, rádio ou telefone, entre outros itens. 13 A Política Nacional de Assistência Social (PNAS), aprovada em 2004, apresenta as diretrizes para efetivação da assistência social, como direito de cidadania e responsabilidade do Estado.

38

científicas que desenvolveram seus conceitos, para dar conta de seus

objetos. São conceitos distintos, mas essencialmente relacionados, pois

enquanto o risco se refere às condições fragilizadas da sociedade

tecnológica contemporânea, vulnerabilidade identifica a condição dos

indivíduos nessa sociedade. A sociedade pós-industrial é uma sociedade de

risco, principalmente pelos efeitos que a tecnologia e a globalização

econômica produziram. Esta distinção entre risco e vulnerabilidade, apesar

de evoluir em muitos sentidos, não traz uma conceituação de ambos os

termos. Alguns autores tratam os dois conceitos como sinônimos, gerando

confusão no seu emprego, mesmo sendo distintos, (Brasilb, 2005).

A construção da Política Nacional de Assistência Social14 é

edificada a partir da visão da proteção social, que pressupõe conhecer os

riscos e as vulnerabilidades sociais a que estão sujeitos os destinatários da

Assistência Social. Como a própria política nacional menciona, é no cotidiano

da vida das pessoas que riscos e vulnerabilidades se constituem (Brasilb,

2005). Além disso, muitos programas e ações implantadas pela Assistência

Social, nos âmbitos federal, estadual e municipal, orientados às famílias e

aos filhos das classes populares, estão voltados para um enfoque do risco

social.

Segundo Comim e Bagolin (2002) a aplicação do conceito de

vulnerabilidade é atribuída, erroneamente, em lugar de risco, mesmo se

tratando de dois conceitos distintos. Enquanto risco, segundo os autores, foi

usado pelos epidemiologistas em associação a grupos e populações, a

vulnerabilidade é referente aos indivíduos e às suas suscetibilidades ou

predisposições às respostas ou consequências negativas. Neste caso, o

conceito de vulnerabilidade se relaciona às potencialidades ou fragilidades

dos indivíduos, mediante determinado elemento fragilizador existente. É

importante ressaltar, que para esses autores, existe uma relação entre

vulnerabilidade e risco, onde a vulnerabilidade opera apenas na presença do

risco; coerente a essa concepção, na inexistência do risco, a vulnerabilidade

não teria efeito. A palavra vulnerável tem origem no verbo latim vulnerare,

14 Aqui o problema nevrálgico sobre o qual Foucault chama a atenção é o fato de o controle dos corpos, historicamente, exercido sobre os delinquentes, que deixa de ser feito através de suplícios e sofrimento via tortura e passa a ser exercido pelo controle científico disciplinar.

39

que significa ferir, penetrar. Por essas raízes etimológicas, vulnerabilidade é

um termo geralmente usado na referência de predisposição a desordens ou

de suscetibilidade ao estresse segundo Jankzura (2012).

Oliveira (1995) aponta que os grupos sociais vulneráveis poderiam

ser definidos como aqueles conjuntos ou subconjuntos da população

brasileira situados na linha de pobreza; no entanto, ressalta que nem todos

os vulneráveis são pobres, pois entende que, além destes, muitos grupos

sociais que se encontram acima da linha da pobreza também podem

apresentar vulnerabilidades.

A definição econômica da vulnerabilidade social, segundo o autor,

é insuficiente e incompleta, porque, em primeiro lugar, não especifica as

condições pelas quais os diferentes grupos sociais ingressam, no conjunto

dos indivíduos ou grupos vulneráveis. Em segundo lugar, há indivíduos

vulneráveis entre os índios, os negros, as mulheres, os nordestinos, os

trabalhadores rurais, tanto assalariados, quanto aqueles ainda na condição

de posseiros, meeiros, as crianças em situação de rua, a maioria dos

deficientes físicos, entre outros segmentos populacionais. Além disso, o

autor entende que a resolução ou atenuação da vulnerabilidade reside,

exatamente, no econômico. Em sua opinião, os grupos sociais vulneráveis se

tornaram vulneráveis, pela ação de outros.

A ideia de Oliveira (1995) é de que a vulnerabilidade dos grupos

sociais somente poderá ser eliminada, se ocorrer a transição da

consideração das carências sociais para os direitos sociais. Direitos e

cidadania são conceitos contemporâneos que implicam promover as

habilidades do indivíduo e da coletividade em compreender, analisar, refletir e

tomar consciência sobre o mundo que os cerca, interagindo como agentes e

membros de grupo participativo e criativo, gerando desenvolvimento pessoal

e social.

Para Beck, (2011), a análise do conceito de risco e vulnerabilidade

torna possível chegar a algumas conclusões. Uma delas se refere ao fato de

que o risco não pode ser identificado como vulnerabilidade, embora se possa

estabelecer uma relação estreita entre eles. O primeiro conceito se refere à

situação de grupos, e o segundo deve ser usado para a situação fragilizada

de indivíduos. Outra conclusão do autor é o quanto a falta de clareza sobre

40

ambos dificulta a abordagem de seus limites e influências nas populações. A

terceira conclusão evidenciada é que a sociedade pós-industrial é uma

sociedade de risco, principalmente pelos efeitos que o mundo globalizado

produziu. As ações individuais podem ter efeito sobre o planeta e as

modificações em algum lugar do globo ter efeitos sobre os indivíduos do

mundo todo.

A tendência é de concordância com esta visão, no entanto é

fundamental não desconsiderar as consequências econômicas na redução

da vulnerabilidade social. Além disso, com o enfraquecimento do Estado de

Bem-Estar Social desde os anos 1980, as condições de combate ao risco e à

vulnerabilidade se tornaram mais frágeis. Assim, os conceitos de risco e de

vulnerabilidade são de fato distintos, mas, apesar de terem uma origem no

processo econômico social dos séculos XVIII e XIX, pela introdução do

capitalismo industrial e financeiro, não podem ser reduzidos a esse único

processo. A sociedade industrial se transformou, ao longo do século XX,

como enfatiza Beck (2011), em uma “sociedade de risco” devido ao

desenvolvimento altamente tecnológico.

Na discussão dos riscos e perigos, Marandola e Hogan (2006)

identificam três comunidades específicas em termos conceituais, podendo

estar centradas na "vulnerabilidade", "adaptação" ou na "resiliência" para a

compreensão desses fenômenos. Referem que a resiliência diz respeito à

capacidade de um ecossistema se recuperar de perturbações, retornando a

sua configuração original, implica equilíbrio e manutenção do status quo. A

adaptação concentra a ênfase na capacidade de indivíduos ou grupos se

transformarem mediante o que lhe causa impacto. A vulnerabilidade está

relacionada à característica social e individual de responder às adversidades

e incidentes. Reforçam haver pouca articulação entre essas tradições de

estudos, trazendo a reflexão de que se referem a fenômenos que perpassam

a dinâmica sócio espacial contemporânea, sendo fundamental para a

composição de um quadro teórico metodológico e ontológico que incorpore

as diferentes abordagens e olhares em torno de um conceito interdisciplinar.

A contribuição dos autores reforça que há fenômenos complexos

em sua constituição, cujas raízes estão firmadas em fatores variados como

desemprego, enfraquecimento das redes sociais de apoio e outros elementos

41

fragilizadores, que devem ser abordados, pela própria complexidade inerente,

de forma interdisciplinar, construindo um campo comum de atuação, sobre o

mesmo objeto, do qual emana uma nova abordagem.

Desfiliação, corpos urbanos errantes e abjetos

O conceito de desfiliação de Castel (1998) fornece elementos

reflexivos complexos sobre a exclusão. Assim, a desfiliação se configura

como sendo:

"A presença, aparentemente cada vez mais insistente, de indivíduos colocados em situação de flutuação na estrutura social e que povoam seus interstícios sem encontrar aí um lugar designado. Silhuetas incertas, a margem do trabalho e nas fronteiras das formas de troca socialmente consagradas - desempregados por períodos longos, moradores das favelas, beneficiários dos programas de transferência de renda, vítimas de readaptações industriais, jovens à procura de emprego, trabalho de ocupação provisória - quem são eles?" (CASTEL, 1998.p.14).

O autor prefere falar em desfiliação, e não em exclusão, devido a

característica estanque do processo que constitui a segunda. Através do

conceito de desfiliação descreve o vir a ser, pontuando que permite a análise

do desenvolvimento dos elementos que constituem o fato de estar/ser

excluído, podendo detectar também (ponto fundamental) os elementos que a

constituem, na intenção de perfazer o caminho de saída dessa condição. No

caso da situação de rua o conceito de desfiliação serve de norte para a

reconstrução das histórias de vida desses sujeitos, para a reconstrução de

significados e construção da ruptura com o processo que a constituiu. "Na

desfiliação seria necessário descrever os déficits de hoje em trajetórias, estar

atento aos pontos de oscilação em que geram os estados limites”

(CASTEL,1998, p. 26).

Desse modo, o conceito de exclusão social presta-se mais a uma

descrição do que a uma análise propriamente dita. Além disso, o corte de

vínculos, ao dizer respeito à relação do indivíduo (pobre, desempregado, com

relações de sociabilidade pouco sólidas) com a sociedade capitalista, dirige

àquele o seu foco. Nesse sentido, a exclusão social é a contrapartida, no

âmbito individual, da desintegração que ocorre no âmbito macrossocial.

Uma das divergências entre autores sobre o tema da exclusão é

ilustrada nas concepções de Castel (1998) e Gaulejac e Taboada-Leonetti

(1994). Para os últimos autores, a desinserção seria decorrente do

42

desemprego, da pobreza, da estigmatização social, do isolamento e da ruptura

a fragilidade na rede de suportes sociais. Isso poderia ocorrer, ao contrário do

explanado por Castel (1998), com todos os indivíduos em sociedade, não

somente com as classes desfavorecidas.

Nesse sentido, a desfiliação de Castel constitui-se por um fenômeno

radicalmente contrário ao conceito de exclusão, implícito no conceito de

desinserção social de Gaulejac e Taboada-Leonetti. Castel, então, entende que

não existem pessoas for a da sociedade, exceto em casos limites. Ao se

considerar um indivíduo com excluído, Castel afirma que na realidade, tratam-

se de situações individuais muito diferentes entre si, as quais constituem a

história específica daquele sujeito, no ingresso na condição de desfiliado.

A noção de corpos urbanos errantes é desenvolvida por Frangella

(2004) para descrever uma das principais características da população de

rua: a movimentação pelo território habitado. Assim, relacionando elementos

inerentes ao fenômeno, baseados nas condutas dos sujeitos, também traça

sólidas relações entre o uso dessa circulação como modo de controle desses

corpos. Sobre eles recaem serviços públicos, que vão desde o acesso a

diferentes unidades, fator que exige o deslocamento, até as ações articuladas

que proíbem a permanência dessa população em determinados lugares.

As reflexões da autora remetem às novas formas de exercício do

poder referidas por Foucault, as quais constituem a microfísica do poder e

suas formas de manifestação. Através das novas canalizações de poder o

mesmo subsidia o entendimento da situação de rua e dos discursos que

legitimam a submissão dos corpos aos modelos hegemônicos da higiene,

fator diretamente relacionado à abjeção. Na intenção de adestramento dos

corpos abjetos e errantes, recai a disciplina das políticas públicas como

reflexo do Estado que domina em uma microfísica do poder.

As constituições dos serviços ofertados pelas políticas públicas

envolvidas no atendimento à população de rua estruturam uma retícula de

poderes entrecruzados que visam conformar as pessoas, em condição de

rua, através da oferta de serviços que visam a adequação. Daí a importância

do entendimento do percurso que constitui a desfiliação, no intuito de

fomentar a reconstrução das histórias de vida, tomando como base os

indivíduos, não os modelos hegemônicos ditados pelo poder público através

43

de suas políticas. Ao analisar a constituição dos movimentos de contra força,

em especial aqueles liderados por moradores de rua, o que se observa é a

construção do discurso de respaldo, contrapondo o de verdade absoluta,

historicamente relacionado ao domínio e controle dos corpos urbanos

errantes, em condição de rua, construindo como naturais as necessidades

desse público sem que as mesmas emanem dos protagonistas: é quando o

Estado "sabe do que precisam sem que sejam escutados". A participação da

comunidade epistêmica é ponto de resistência na construção de informações

que se originem do contato direto com os moradores de rua e das relações

sociais que constituem o fenômeno em questão.

A dinâmica de circulação no território municipal cria novas

sociabilidades, mas em seu deslocamento errante e contínuo o itinerante

constrói o seu modo de estar nas ruas, implicando em embates constantes

com os códigos sociais urbanos preponderantes. Não têm propriedade, não

têm trabalho, e suas relações afetivas e sociais estão fragilizadas - fato que

os coloca em um lugar especifico na sociedade. São tidos como pessoas fora

do lugar, desencaixados no espaço urbano concreta e simbolicamente; o fato

de serem visíveis à população ameaça as normativas do espaço urbano.

Embora seja no corpo que sofrem as consequências da exclusão é nele que

resistem. Ele é o instrumento para continuar existindo nessa realidade,

sendo, portanto, lugar de suplícios15 e resistências.

Segundo Frangella (2004) a reação à itinerância e à circulação dos

corpos repercute na vigilância e na coerção da polícia, nos espaços urbanos.

Há, segundo a autora, uma reação de coerção física e controle pelo

monitoramento, gerando e reforçando a exclusão. Como consequência,

ocorre o que a autora denomina de "processo de estigmatização constante".

Em contrapartida, o modo de ocupar as ruas, fazendo um uso diverso do

comum, nos espaços urbanos, é entendido como uma forma de resistência.

A abjeção dos corpos é um conceito desenvolvido por Rui (2014),

tendo por base a análise de usuários de crack considerados com "nóias".

Tomando como campo de estudo as regiões de uso reconhecidas, no cenário

15 As bancas se constituem nos grupos organizados de moradores de rua em determinado território. A organização emana dos membros e pode ter variados critérios de agrupamento e de localização.

44

dos usuários, passou a analisar a maneira como estes corpos se inscreviam

nessas realidades. Os corpos abjetos de Rui se referem à experiência

limítrofe do uso crônico e degradante de crack, porém, assinalando as

nuances e a diversidade de relação dos usuários com seus corpos, com o

meio e com os diversos atores presentes, nos locais de uso, em Campinas e

na "cracolândia", em São Paulo - Capital.

Expressa de forma contundente a característica da abjeção é

tomada como o máximo da diferença perante aquele que difere do "nós", não

reconhecendo humanidade no outro. Diante da construção de uma

corporalidade abjeta, a autora mostra a importância de estudar a figura do

“nóia", para que seja possível entender as minuciosas relações com o

diferente, na contemporaneidade. A questão principal constante no conceito,

diz respeito a compreender melhor as populações consideradas excluídas,

noção extensiva à condição de rua. Ao contrário do que normalmente é

argumentado – especialmente no senso comum e em matérias da grande

mídia – o local de consumo de crack se caracteriza pela presença excessiva

do Estado.

Os locais de concentração das pessoas, em condição de rua, são

também hipervigiados, recaindo sobre eles o controle dos corpos, que são

socialmente percebidos como repugnantes e abjetos. Se forem consideradas

as reações sociais ao fenômeno - condição de rua - o que se percebe é um

padrão de reação que sugere o aniquilamento e o afastamento dos corpos

que causam, no contexto territorial, abjeção. Tomando a exclusão como

forma de classificação desses sujeitos, a autora apresenta uma outra face

dos fenômenos dos humanos abjetos: as relações sociais com esses

indivíduos (usuários de crack e pessoas em situação de rua), que não podem

ser entendidas apenas na esfera da exclusão e da invisibilidade. Entre os

grupos que estão às margens do Estado, há dinâmicas internas muito mais

complexas que as de negação de acesso a direitos.

Sendo assim, as abjeções de corpos contem, em si, conceitos

aparentemente contraditórios, mas complexamente relacionados. O corpo,

que não aparenta estar em estado de conformidade com um padrão de

higiene e cuidados de si, também desempenha um conjunto de condutas e

códigos relacionais estabelecido entre os indivíduos que difere do padrão de

45

relações sociais vigentes. Tais elementos geram no imaginário social,

sentimentos de repulsa em alguns e demanda de ação para outros.

Circulação e fixação dos corpos: a manipulação do Estado

O Estado produz seus limites de atuação rígidos e delimitados,

consistindo tal organização em mecanismo fundamental para seu

funcionamento. É preciso construir e justificar, diariamente, desde a

perspectiva estatal, a vida na rua como o lugar exclusivo do abandono e do

sofrimento, para assim induzir a práticas e aparelhos que têm em seus

objetivos oficiais o resgate dessas vidas e a inclusão social. Como partes da

mesma modalidade, está a dimensão da atuação que se relaciona com o

indivíduo como o interdito, através dos elementos de controle, sob uso da

contenção, da violência física, podendo chegar ao limite da eliminação. A

dimensão do controle dos corpos é também uma consequência da atuação

oficial, e o controle uma característica inerente à atuação estatal. "A primeira

das grandes operações da disciplina é então a constituição de quadros vivos

que transformam as multidões confusas, inúteis ou perigosas em

multiplicidades organizadas" (FOUCAULT, 2009, p.126).

Sobre os corpos vigiados das pessoas vivendo em condição de rua,

o panóptico da gestão pública tudo vê no que se refere à vida privada dos

sujeitos que, contraditoriamente, vivem a intimidade nas ruas; seus corpos

dóceis exigem “vigilância” e a abordagem de políticas públicas como a de

segurança, por exemplo, funciona como uma espécie de laboratório de

poder, pois com seus mecanismos de observação e controle ganha em

eficácia e em capacidade de domínio, sobre o comportamento dos homens.

Oliveira (2012) ressalta a gestão da circulação e da fixação como

dois dos mecanismos de atuação da administração pública no município de

São Carlos, tomando o território como base para análise dos fenômenos

ocorridos nas "bancas14". Com o uso do método da observação participante,

relata o universo de relações presentes, no território dos moradores de rua, a

convivência entre pares e a influência de ações públicas sobre a vida desses

indivíduos.

46 11

A gestão por circulação tem relação com o uso de mecanismos

que promovem a partida do indivíduo do território municipal ou em certos

casos, a construção de dispositivos que nem ao menos lhe permitam

ingressar no município. Em algumas cidades, o único serviço disponível para

esse segmento é a dispensa de passagens em unidades centrais, de fácil

acesso, quando não nas próprias, rodoviárias.

Arendt (2009) diz que a gestão por circulação é um problema

estrutural, ligado aos processos históricos que envolvem migração e

desemprego. De fato, o que se constatou em São Carlos tem sido observado

também em outros municípios, tal como confirmam a Pesquisa Nacional de

POP Rua e as pesquisas efetuadas na municipalidade de Limeira, nos anos

de 2014 e 2015. Ainda assim os desenraizados agora mostram suas raízes:

nascem, crescem e entram em condição de rua em suas cidades de origem

e, ainda assim, não encontram relações sociais e comunitárias que

reconheçam o direito à sua permanência.

A gestão por fixação de corpos se dá, aparentemente, de forma

oposta à circulação, mas se constitui, igualmente, como forma de

interferência direta na vida dos sujeitos, consistindo em prática de governo

voltada à oferta preferencial de serviços aos moradores de rua, cujas origens

estão no próprio município. Na amostra da pesquisa é perceptível que alguns

municípios, como Limeira, já apresentam mais da metade da população de

rua como oriunda de seu próprio território. Contrariando a análise histórica do

fenômeno, os anos 2000 trouxeram elementos sobre a modificação gradativa

no perfil desses indivíduos, inclusive em âmbito nacional, passando a se

configurar, substancialmente, um grupo populacional de rua que permanece

na cidade de origem. Dessa forma, o acesso aos serviços públicos tende a

estar disponível aos moradores da cidade, restando aos migrantes a

circulação, a saída dos limites municipais.

2. Interdisciplinaridade e o estudo da população de rua

A interdisciplinaridade é conceito fundamental nessa pesquisa e se

deve, sobretudo, à complexidade do fenômeno humano e social imerso na

condição de rua. O entendimento do fenômeno população em situação de rua

e suas nuances não poderia ter aprofundamento sem articulação, entre

47 11

saberes de diversas disciplinas. Evidentemente que uma política pública não

é uma disciplina, pois ao se constituir recebe a contribuição de diversas

disciplinas e conhecimentos que delimitam seu campo de atuação. Com isso,

o que se objetiva é a crítica das abordagens vigentes, sob o modelo

unisetorial do fenômeno em questão, fator que distancia, ainda mais, a

necessária concepção não fragmentada do fenômeno em construção

epistemológica interdisciplinar.

A interdisciplinaridade, como um enfoque teórico-metodológico ou

de conhecimento, como a denomina Gadotti (2004), desponta na segunda

metade do século passado como reação nos campos das ciências humanas,

na intenção de superar a fragmentação e o caráter de especialização do

conhecimento, causados por uma epistemologia positivista em cujas raízes

estão o empirismo, o naturalismo e o mecanicismo científico do início da

modernidade. Sob a influência dos trabalhos de pensadores como Galileu,

Bacon, Descartes, Newton e Darwin, as ciências foram compartimentadas e,

consequentemente, assumindo características de saber especializado. Sob a

influência das correntes de pensamento naturalista e mecanicista buscavam,

já a partir do Renascimento, a construção de uma concepção mais científica

do mundo.

A interdisciplinaridade teve seu desenvolvimento no campo das

ciências humanas e sociais, através dos trabalhos de autores como o de

Kapp (1961), Piaget (1973), Vygotsky (1986), Durand (1991), Snow (1959) e

Gusdorf (1967). Quanto à definição de conceitos, o que se apresenta é uma

constante incoerência, pois para que fosse constituída, deveria se valer de

uma disciplina. Além disso, os próprios autores reconhecem que a

interdisciplinaridade é, por essência, um conceito em construção, cujo sentido

se faz, no campo, a partir do qual se olha. "A tarefa de procurar definições

finais para a interdisciplinaridade não seria algo propriamente interdisciplinar,

senão disciplinar". (LEIS, 2005, p. 7)

Independente da definição que cada autor assuma, a

interdisciplinaridade está relacionada à resistência sobre o saber

fragmentado, independente dos conceitos construídos, na busca de sua

definição. Para Japiassu (1976) a interdisciplinaridade é caracterizada pelas

trocas intensas entre os especialistas e pelo grau de integração real das

48 11

disciplinas no interior de um mesmo projeto. O elemento humano é

recuperado, através da passagem da subjetividade para a intersubjetividade

e na intenção de reaver a ideia da formação do ser humano total. Portanto,

mais do que identificar um conceito para interdisciplinaridade, o que os

autores buscam é encontrar seu sentido epistemológico, seu papel e suas

implicações, sobre o processo de conhecimento.

Moraes (2002) ressalta que a complexidade da realidade requer

um pensamento abrangente, multidimensional, com a capacidade de

compreensão desta mesma complexidade, na busca da construção de um

conhecimento que contemple essa amplitude.

A literatura sobre o tema mostra que existe, ao menos, uma

posição consensual, quanto ao sentido e à finalidade da interdisciplinaridade:

a busca de respostas rumo a superação da fragmentação, nos processos de

produção e socialização do conhecimento. Este é um movimento que busca

novas formas de organização do conhecimento eou para um novo sistema

de sua produção, difusão e transferência, como propõem Gibbons et al.

(1997).

"A interdisciplinaridade impõe-se pela própria forma de o "homem produzir- se enquanto ser social e enquanto sujeito e objeto do conhecimento social". Ela funda-se no caráter dialético da realidade social, pautada pelo princípio dos conflitos e das contradições, movimentos complexos pelos quais a realidade pode ser percebida como una e diversa ao mesmo tempo, algo que nos impõe delimitar os objetos de estudo demarcando seus campos sem, contudo, fragmentá-los. Significa que, embora delimitado o problema a ser estudado, não podemos abandonar as múltiplas determinações e mediações históricas que o constituem." (FRIGOTTO 1995, p. 26).

Morin (2005), um dos principais teóricos do movimento

interdisciplinar, entende que só o pensamento complexo sobre uma realidade

também complexa pode fazer reformar o pensamento, em busca da

contextualização, da articulação e da interdisciplinarização do conhecimento

produzido pela humanidade. Para ele:

"[...] a reforma necessária do pensamento é aquela que gera um pensamento do contexto e do complexo. O pensamento contextual busca sempre a relação de inseparabilidade e as inter-retroações entre qualquer fenômeno e seu contexto, e deste com o contexto planetário. O complexo requer um pensamento que capte relações, inter-relações, implicações mútuas, fenômenos multidimensionais, realidades que são simultaneamente solidárias e conflitivas (como a própria democracia, que é o sistema que se nutre de antagonismos e que, simultaneamente, os regula), que respeite a diversidade, ao

49 11

mesmo tempo que a unidade, um pensamento organizador que conceba a relação recíproca entre todas as partes". (MORIN, 2005, p. 23).

A interdisciplinaridade, no âmbito das políticas públicas, tem a

possibilidade de ocorrer no âmbito das propostas intersetoriais, mas não são

sinônimas. O Decreto 7053 descreve uma política pública essencialmente

intersetorial, prova disso é que a primeira ação determinada, para a

abordagem da política destinada ao atendimento de população de rua, se

inicia com a composição do comitê intersetorial. A abordagem multipolíticas

se justifica pela complexidade do fenômeno, fator que exige das políticas

públicas a execução de diagnósticos que permitam a abordagem

interdisciplinar de totalidades complexas, além da construção de um projeto

comum a diversas políticas públicas. As políticas, especialmente aquelas que

se mostraram efetivas na atualidade, são aquelas que exigem uma prática,

também, interdisciplinar pela via da intersetorialidade. Isso se deve,

essencialmente, à necessidade de fazer e estabelecer cruzamento de ações,

práticas e olhares que aumentam a compreensão do real e a ação efetiva,

sobre os problemas sociais contemporâneos.

Marandola e Hogan (2006) ao abordarem a "Vulnerability Science"

mencionam que seu desenvolvimento tem se dado em virtude da

necessidade de um enfoque e abordagem interdisciplinar ao tema, o qual não

deve ser enfrentado de forma isolada por cada disciplina. A relação direta da

vulnerabilidade com a condição de rua pode ser, igualmente, problematizada

se a vulnerabilidade for tomada com uma das dimensões da pobreza,

característica que compõe o fenômeno.

A relação entre vulnerabilidade e pobreza é abordada por

Marandola e Hogan (2006), enquanto conceito forte, com foram,

anteriormente, a exclusão/inclusão e a marginalidade. Referem o

cerceamento dos bens de cidadania, consequência da diminuição da renda

ou outros processos que resultam na vulnerabilização das pessoas e da

própria cidadania. "[...] reconhecimento de que a vulnerabilidade envolve

uma gama de fenômenos de natureza multidimensional e multifacetada, que

torna imperativo o diálogo e um olhar mais abrangente diante do tema”

(MARANDOLA e HOGAN, 2006.p 35).

50 11

CAPITULO II - ANÁLISE DE POLITICAS PÚBLICAS E POLÍTICA DE ASSITÊNCIA SOCIAL

1. Mendigo, migrante, desempregado e excluído

O tema população em situação de rua será abordado a partir do

enfoque de autores estudiosos do assunto tendo como intenção a exposição

da história da produção analítica sobre o fenômeno social da população em

situação de rua. Em complementação à revisão do pensamento teórico sobre

o tema, a pesquisa também contempla, em capítulo específico, uma linha

histórica de políticas públicas e ações desenvolvidas em território nacional,

evidenciando a lógica evolutiva em termos de complexidade, na abordagem

do fenômeno, no que se refere ao desenvolvimento de ações e à oferta de

serviços públicos.

O crescimento econômico dos anos 60 contrastou com os

problemas sociais que gerou. O desenvolvimentismo era falho, atingindo

apenas algumas parcelas da população, desenhando uma concentração de

riquezas. É sobre este cenário que estudiosos da questão urbana brasileira

como Pereira (1978) passam a refletir, ancorados em conceitos marxistas,

promovendo o entendimento das questões decorrentes de populações

marginalizadas e impossibilitadas de acesso ao consumo. A noção de

"lupemproletariado16” coloca como fenômenos comuns a mendicância, a

indigência e a prostituição, estando também classificados nesta categoria os

moradores de rua. A exclusão do mercado de trabalho se configura, nesse

período, como consequência dos fenômenos relacionados à industrialização

e à migração populacional, para os grandes centros urbanos.

Analisar a trajetória do entendimento teórico sobre o fenômeno

população de rua, no Brasil, implica em aprofundar o estudo das relações

migratórias, em especial, sobre o estado de São Paulo. Na década de 70 os

fenômenos decorrentes da modernização e da industrialização traziam

16 Quando os moradores de rua são vistos como lumpemproletariado (Marx) significa que compõem um resto da sociedade que não tem nenhuma função no sistema. De modo que representam a exclusão absoluta, pois para Marx não é possível contar com o lumpemproletariado para fazer a revolução, portanto, não são sujeitos da história. Quando são conceituados como “mendigos” há uma visão na mesma linha, só que os estudos – como o de Neves -começam a distinguir variedades e especificidades dentro do mesmo grupo e, mais importante ainda, começam a perceber que são parte da classe social mais oprimida e até mesmo parte da classe trabalhadora (só que na forma de desempregados).

51 11

anualmente à cidade de São Paulo em média 350 mil pessoas por ano

(CUNHA, 1997). É sobre este período, que autores como Neves (1983), se

referem à existência de características que concediam maior particularidade

à categoria dos "mendigos". Nesse momento, as pesquisas realizadas pela

autora se encaminharam na direção da percepção de diferenças sutis, que

implicavam em contornos específicos no subgrupo. A vida nas ruas passou a

ser entendida de forma particularizada, atentando para as suas variações. A

homogeneidade de entendimento dessa categoria deixa de ser o foco,

concentrando a atenção sobre o particular. É em meados da década de 70

que emerge uma visão mais complexa do fenômeno, constituído, segundo a

autora, por ex-trabalhadores, seus filhos e migrantes.

Neves (1983) entendia os "mendigos" como uma variação da

classe de trabalhadores. Dessa forma, não fazer parte de um sistema de

produção e consumo, trazia sobre esses indivíduos um lugar dentro do

processo produtivo. O não pertencer, também, podia ser analisado como uma

maneira de fazer parte. Como ex-trabalhadores, esses indivíduos eram tidos

como inaptos, no cumprimento de suas funções no processo produtivo,

trazendo consequente incapacidade de prover o sustento familiar e de serem

amparados por ele. A matriz sócio familiar, base de reflexão para a

constituição das abordagens da política de Assistência Social, está, em parte,

ancorada na função de apoio estabelecida pela família, frente aos elementos

causais do fenômeno do viver nas ruas.

Os filhos de mendigos, ao crescerem na mendicância como forma

de sustento, estabeleciam uma relação precoce com a rua, incorporando o

pedido como meio de subsistência. A ruptura com o ciclo de miséria e

pobreza não ocorria, pois não haviam ações estruturadas, para lidar com o

fenômeno e com a perpetuação entre as gerações no sentido de buscar o

sustento, nas ruas, reeditando o ciclo de mendicância. No caso dos

indivíduos que haviam migrado de outras regiões do país, a distância da

família transformava a mendicância em uma alternativa acessível àqueles

que não possuíam mais o núcleo familiar como referência, nem podiam

contar com uma estrutura de políticas públicas de suporte vigentes. A

vivência de rua trazia não só a possibilidade de obtenção de sustento, mas,

também, um conjunto de relações interpessoais de seus membros que

52 11

reproduzia algumas seguranças inerentes às relações de suporte familiar.

Esta é uma característica que pode ser observada nos grupos de pessoas em

condição de rua até os tempos atuais.

Embora o Ministério da Previdência e Assistência Social tenha sido

criado, na década de 70, as ações ainda estavam distantes do modelo

articulado e descentralizado de gestão, o qual viria a ser instituído somente a

partir da Constituição de 1988. Nesse período, especialmente nos primeiros

anos da década, as ações eram desenvolvidas com foco assistencialista e

caritativo, distante, portanto, da concepção de garantia de direitos, a qual

teria sua evolução decorrente da Carta Magma de 88.

Neves (1983) aponta que o papel social de homem provedor do

sustento familiar se tornou fragilizado e o trabalhador provedor passou a

contar, somente, com os recursos oriundos da vida nas ruas. Os papéis até

então padronizados nas relações familiares (homem, provedor, esposo e pai)

se tornam fragilizados, trazendo decorrente abalo, nas organizações

familiares. Este é um elemento que pode servir como explicação para o

grande número de homens nas ruas, fato que perdura até os tempos atuais.

Ainda sobre o fenômeno da grande migração à capital paulista,

Durham (1985) acrescenta, nas primeiras pesquisas sobre o tema, a

concepção da migração não como um fenômeno urbano, mas sim como um

processo de integração de uma grande oferta de mão de obra a um sistema

capitalista industrializado. Resposta à crise, entende a migração com seus

impactos não só sobre a cidade, mas também sobre o campo. A coesão do

migrante ao ambiente urbano se deu pelo trabalho e pela família, ponto de

apoio para a adaptação (ou não) a um meio urbano desconhecido. Migrar

era, antes de tudo, um projeto familiar de mobilidade social

Considerando que a migração consistia em um projeto familiar,

aqueles trabalhadores que não conseguiram contar com a proteção de um

salário que pudesse manter a subsistência do núcleo, tinham a degradação

do papel de provedor como consequência primeira, e decorrente dela, a

desagregação do núcleo familiar. Com a falência da relação trabalho e

família, a mendicância aparece como alternativa de manutenção da vida

(DURHAM, 1985).

53 11

Priorizando uma visão sobre a metrópole, os estudos sociológicos

da década de 80 estiveram baseados na análise das relações das periferias

da cidade. O perfil de seus moradores nesse período era basicamente de

migrantes (FELTRAN, 2011). As famílias sustentavam a sua coesão na

religiosidade cristã, no projeto de melhoria de condições de vida pela via do

trabalho e do vínculo entre os membros. Cada membro tinha suas funções,

no núcleo, muito claras, principalmente no tocante às relações de gênero,

com papéis bem delimitados pela função de chefe de família provedor. A

periferia dava indícios claros da cena política vivida na década.

A contribuição dos autores delimita o surgimento de um campo de

estudo, que imprimiu características de compreensão do fenômeno que

podem ser observadas até os tempos atuais. Quando a Política de

Assistência Social coloca na família uma das bases de trabalho, para lidar

com o fenômeno, em muito se deve a pesquisas como as referidas acima.

Para tanto, foi necessário atentar para o declínio do projeto de estruturação

de vida baseado no emprego e na família. As relações com o mundo do

trabalho parecem não fornecer todos os elementos necessários para o bem-

estar social. O fenômeno trazia novas questões, mais complexas e

multifocais, dando indícios de como seria caracterizado nas décadas futuras.

No início da década de 90, o debate internacional estava voltado

para as transformações das funções do Estado. A falência do Estado de

Bem-Estar Social e o fenômeno do desemprego estrutural estabeleceram

uma relação de dependência dos cidadãos em relação aos serviços da

Assistência Social. Somado a esses elementos o aumento das populações

nos grandes centros urbanos do país, surge pela primeira vez, no território

nacional, a temática dos então chamados "homens de rua" (BARROS, 2004;

VIEIRA, 1997).

Os estudos de Neves (1983) se referem a um cenário nacional em

que a diminuição na oferta de trabalho, aliada à baixa qualificação da mão de

obra, gerou um quadro propício, para a busca de subsistência nas ruas. A

permanência desses indivíduos na situação de desemprego reserva a eles

um papel social desqualificado, bastante distante dos padrões da década de

70, como provedores da família.

54 11

Tomando como exemplo a cidade de São Paulo no período de

(1989- 1992), o que se percebia era a criação de diversos projetos sociais

que buscavam a inclusão das pessoas em condição de rua ao mercado de

trabalho. As atividades desenvolvidas tinham relação com a manutenção das

condições da cidade, como a cobertura de buracos nas vias públicas, a

limpeza das mesmas e a produção de blocos de concreto. Uma observação

interessante é que essas atividades estavam relacionadas a funções de

reparo e higiene, muito semelhantes àquelas que seriam propostas, no ano

de 2015, no programa "De braços abertos", na mesma cidade. As vagas em

unidades de acolhimento, à época reconhecidas como albergues, foram

ampliadas para contemplar com espaços de moradia as pessoas nessa

condição.

O plano Collor, no ano de 1992, trouxe uma influência imediata em

alguns setores da economia, em especial na construção civil pela redução

dos investimentos e a demissão em larga escala dos trabalhadores, na área.

Grande maioria desses trabalhadores havia migrado de regiões distantes, e

com o passar dos anos, muitos haviam rompido os vínculos com suas

famílias. No caso dos trabalhadores da construção civil, a residência era

oferecida pelas próprias empreiteiras, nos canteiros de obra, e,

consequentemente, a perda do trabalho também trazia a perda do alojamento

- domicílio. Este foi um dos fatores que ocasionou a busca das ruas como

alternativa de moradia e subsistência, para uma parcela da população

trabalhadora que se vinculava à construção civil.

Com um contingente de 3.392 pessoas em situação de rua, no

início dos anos 90, a cidade de São Paulo apresentava superlotação nos

albergues da região central. Nesse mesmo período Vieira e Rosa (1997), a

partir da análise dessa situação, passam a avaliar a população de rua como

consequência do desemprego da classe trabalhadora. A causa principal de

entendimento do fenômeno estava centrada na falta de trabalho, mas

também ampliava a análise para as histórias pessoais de vida, condições

físicas e mentais. Muito do que foi construído na Política de Atendimento à

População de Rua, hoje com uma proposta transversal em políticas públicas,

tem por base a consideração de múltiplos fatores, influenciados pelas

pesquisas desses autores. O termo "População em Situação de Rua" foi

55 11

empregado, pela primeira vez, nesse período, sendo o termo adotado em

pesquisas posteriores e pelas Políticas Públicas envolvidas.

Ao final dos anos 90, início dos anos 2000, o tom das discussões

recaia sobre a noção dos novos "excluídos". De uma relação anterior de

entendimento das pessoas em condição de rua sobre a tríade migração,

desemprego e rua, estabelecendo um discurso de entendimento baseado

nas perdas, carências e faltas, os estudos passaram a focar na produção de

exclusão.

Em revisão do processo histórico da abordagem sobre o fenômeno

de pessoas em situação de rua, Oliveria (2012) aponta para a produção de

três pesquisas de substancial importância, entre o final dos anos 90 e o início

dos anos 2000. Inicialmente, faz referências às pesquisas de Rosa (2005), na

cidade de São Paulo, Escorel (2005) na cidade do Rio de Janeiro e Bursztyn

(2000), em Brasília.

Rosa, influenciada por autores europeus como Castel e Paugam,

centra sua reflexão na relação da condição de rua com o trabalho e com o

Estado. Analisando os moradores de rua na megalópole São Paulo,

considera que as condições de crescimento do Brasil entre os anos 70 e 90

repercutiram no aumento do número de trabalhadores, com relações

informais de trabalho. A alternância entre desemprego e empregabilidade

precarizada trouxe uma movimentação peculiar quanto à moradia, havendo

dinâmicas de entradas e saídas em albergues, alternadas com períodos de

vivência nas ruas. Castel (1998) com a questão da desfiliação, oferece

fundamentos à autora para a reflexão sobre a dependência dessa população

das ações sócio assistenciais, reforçadas pela perda dos suportes de

proximidade17, como família, amigos e vizinhos.

Escorel (1999) estuda as condições de pobreza urbana nas

grandes cidades. Sua pesquisa foi de grande influência para os estudiosos

do tema, e alguns de seus conceitos ainda são amplamente utilizados. A

autora foca em processos, de forma similar a Castel (1998), quando se refere

ao conceito de desfiliação. Mais do que estudar a exclusão como um

17 As redes de suporte de proximidade dizem respeito às relações do entorno. Nela são contempladas as relações em família, com amigos e vizinhos, bem como, com entidades ou instituições não governamentais, que cumpram função de amparo nos períodos de adversidade.

56 11

fenômeno estático, analisa seus elementos constitutivos. Assim, exclusão

está diretamente relacionada aos processos de vulnerabilidade, fragilização,

precariedade e rupturas de vínculos sociais em diversas esferas. A ruptura de

vínculos sociais no âmbito "econômico-ocupacional", sócio familiar, de

cidadania, das representações sociais e da vida humana, está na base do

processo de exclusão, conforme esclarece a autora.

A exclusão, para Escorel (1999), pode ser observada em suas

manifestações, na vida das pessoas em situação de rua. Em seu cotidiano,

os moradores apresentam diversas manifestações dessa exclusão, estando

relacionadas à desvinculação da família, com tendência à reprodução ou

reedição de relações familiares no contexto de rua; desvinculação do mundo

do trabalho, como consequência das transformações do mundo

contemporâneo; a circulação pelas ruas como fenômeno que denuncia um

gerenciamento dessas vidas e a necessidade de sobrevivência diária nesse

contexto.

Com isso, a autora define a exclusão como a característica de

quem está "sem lugar no mundo", desvinculado a tal ponto, que não

consegue constituir uma unidade social à qual se sinta pertencente. A

privação material traz a desqualificação, tirando o sujeito da condição de

"sujeito de direitos", possuidor de desejos e vontades. Estar excluído do

social é não ter lugar no espaço, tendo a busca da sobrevivência travada

a cada dia, como se fosse o único. As perspectivas estão limitadas para o

excluído, as possibilidades esvaziadas e os limites intransponíveis.

A obra de Bursztyn (2000) é fruto de um conjunto de estudos

desenvolvidos pela UNB, pautados na linha de pesquisa sobre o ambiente

urbano e a exclusão. Os pesquisadores comparam a questão das pessoas

em situação de rua ao conceito de inempregáveis, tal como qualifica Castel

(1998), entendendo o fenômeno como consequência do próprio sistema

econômico globalizado. Os autores refletem que o fenômeno em questão é

uma radicalização das desigualdades sociais, pois começa na extrema

pobreza, desemboca na miséria e tem a exclusão como limite final do

processo que constrói o excluído.

Ao excluído é agregada a ideia de ser "economicamente

desnecessário", politicamente incômodo, fato perceptível nos discursos de

57 11

poder, no imaginário coletivo e institucional de higienizar, dominar e aniquilar

os corpos, como menciona Frangella (2004). A eliminação desses corpos

parece ser medida, recorrentemente, utilizada pelos mecanismos de gestão

dos espaços urbanos.

A oferta de políticas públicas direcionadas à população de rua é

resultado da concepção de que cabe ao Estado combater o processo que

produz a exclusão. Para isso, são construídas políticas inclusivas que, por

vezes, se manifestam através de programas de transferência de renda para

as famílias que preencham os critérios, ou no caso da recente inclusão da

população de rua como beneficiária do Programa Bolsa Família, ou pela

promoção da inserção no mundo do trabalho. Bursztyn (2000) constata,

ainda, o foco no trabalho de resgate e fortalecimento das relações familiares,

como elemento reorganizador das vidas desses indivíduos.

2. Análise de políticas públicas

O campo da Análise de Política (Policy Analysis) diz respeito a

uma metodologia de investigação social aplicada à análise da atividade

concreta das autoridades públicas. A importância do campo da análise de

políticas públicas (APP) reside na possibilidade de compreensão da estrutura

das políticas, nas esferas nacional, estadual e municipal, naquilo que se

refere à sua inerente complexidade. Seu foco está no comportamento dos

atores sociais e no processo de construção da agenda e da política pública.

De forma simplificada, a análise de políticas públicas está relacionada ao

porquê e para quem determinada política pública (PP) foi elaborada, e de

quais conteúdos ela se ocupa.

A análise de PP sofre influência da própria percepção de Estado

estabelecida pelo analista, sendo importante a clareza de tal conceito,

considerando que a APP, se tomada de forma isolada, é um conjunto de

ferramentas e conceitos frágeis, segundo Serafim e Dias (2012). Outro

aspecto reforçado pelos autores diz respeito ao fato de que o Estado

constituído sob determinadas características terá manifestações coerentes a

esse perfil naquilo que se refere às disputas, sendo as PP frutos das próprias

58 11

características do referido Estado. As PP permitem identificar o perfil do

Estado que as constrói, sendo elemento importante para o analista.

As relações entre Estado e sociedade são complexas e dinâmicas,

estando sempre em transformação, conforme os momentos históricos,

dependendo dos elementos que caracterizam e particularizam cada país,

estado e município. Coerente a essa ideia, o Estado pode ser entendido

como produto e produtor das relações sociais, materializando as tensões

presentes, na sociedade, em determinado momento histórico.

Para os autores, o Estado capitalista está em constante mediação

entre as tensões do capital frente ao trabalho, tendo tendência a suprir as

necessidades do capitalismo, em detrimento das demandas da sociedade. As

regras que caracterizam tal relação entre Estado e sociedade apresentam

poucas variações, as quais consistem muito mais nas estratégias, formas e

resultados de atuação de alguns atores sociais, no "jogo" político. A essência

do Estado permanece a mesma, servir ao interesse do capital, mesmo com

as mudanças na agenda Estatal.

Nas últimas décadas os estudos referentes à interação entre os

atores estatais e privados, no processo de produção de políticas públicas tem

sofrido expressivas modificações. Esses processos se tornaram mais

diversificados, podendo contar com elementos de influência como interações

não hierárquicas, baixo grau de formalização no intercâmbio de informações,

participação de novos atores, como por exemplo organizações não

governamentais de atuação internacional e as redes de especialistas.

Existem diversos modelos que se propõem a promover a análise

de políticas públicas, podendo ser adaptados à realidade a ser analisada.

Nessa pesquisa será utilizada a análise do "ciclo de políticas públicas",

embora os principais modelos centrados no conhecimento forneçam

ferramentas para pontuação de alguns fenômenos significativos, quanto à

construção da PNPR. Se o campo da análise de políticas públicas é repleto

de variáveis dependentes, a variável independente na interpretação da

produção da PP passa a ser o poder.

Dependendo do foco de análise é possível a teorização conforme

cinco subáreas de análise: A) a análise institucional; B) a análise interessada

em saber as formas de atuação e o impacto dos grupos e das redes; C) as

59 11

abordagens que dão ênfase aos condicionantes sociais e econômicos no

processo de produção de PP; D) a análise baseada na teoria da escolha

racional e E) as abordagens que destacam o papel das ideias e do

conhecimento.

Na atualidade, coexistem uma diversidade de abordagens,

teorizações e vertentes analíticas que buscam o entendimento sobre a

multiplicidade dos processos de formação e gestão das políticas públicas. Ao

refletir sobre tal caracterização é possível que se tratem das consequências

de um mundo assimétrico, repleto de incertezas na abordagem da

complexidade das questões a serem reguladas através de PPs, terreno no

qual as ideias são fatores importantes para a compreensão dos fenômenos.

Modelo de ciclo de políticas públicas

Os momentos de amadurecimento da PP percorrem cinco estágios,

os quais foram denominados de ciclo da política pública, a saber:

identificação de problemas; conformação da agenda; formulação;

implementação; avaliação da política. A presente pesquisa pretende analisar

os quatro primeiros ciclos, no que diz respeito à PNPR e à Política Nacional

de Assistência Social (PNAS), enquanto eixo constituinte da primeira.

O momento da identificação de um tema como um problema é um

dos mais importantes no ciclo de PP. Nele estão presentes interesses e

vontades subjetivas, que fazem com que os atores envolvidos, através de

suas ideias e valores considerem determinando tema pertinente o suficiente

para que seja considerado um problema a ser abordado pelo Estado.

Justamente por depender da avaliação subjetiva de cada ator sobre ser mais

ou menos importante, que o momento da definição do problema se configura

como subjetivo, e é nesse estágio que os conflitos e assimetrias de poder

podem ser evidenciados.

A escolha dos problemas a serem incorporados está, diretamente,

relacionada ao modo de pensar que os atores desenvolvem sobre

determinado tema, além da conexão estabelecida entre o poder vigente e as

articulações constituídas pelos atores. A incorporação de um tema à agenda

se dá de forma menos clara do que os teóricos propõem para seu

entendimento didático. A incorporação de um problema na agenda de

60 11

governo, e a consequente atenção dada a ele, fornece indícios de

priorização e de possível política pública a ser criada.

A definição de atores passa pelo entendimento daqueles

indivíduos que participam da conformação da agenda, trazendo influencia em

sua formulação. Teoricamente, a influência advém de atores e públicos,

estando dentre eles os membros dos poderes evolvidos, a administração

pública, os grupos de interesse, os especialistas, os partidos políticos; O

público, citado acima, se constitui de espectadores e beneficiários da

política pública a ser criada, ou daqueles que, em certa medida, serão

assistidos pela construção da PP. A simplicidade de tal classificação não

contempla as influencias dos jogos de poder existentes entre os atores

participantes do jogo decisório; o poder de influência de determinados atores

ou públicos envolvidos permite que sejam caracterizados como formuladores

de agenda, mas, ainda assim, estão sujeitos à influência dos detentores

do poder e seus valores políticos e sociais.

O fato de alguns assuntos ou problemas serem foco de

deliberações governamentais em detrimento de outros é elemento que

compõe a análise de políticas públicas, simbolizando informações

importantes sobre o governo vigente. A conformação da agenda se dá

através do entendimento e dos valores dos agendasetters³ e dos grupos de

pressão, e o reconhecimento da existência de um determinado problema,

pelo governo, desencadeia a exploração de opções disponíveis, para

enfrentar o tema em questão. É nesse estágio que os fazedores de política

iniciam o processo de formulação.

Segundo Serafim; Dias (2012), os momentos do processo de

formulação de políticas públicas se configuram da seguinte forma:

" O primeiro é o processo decisório, no qual os atores políticos, com base em variáveis diversas (valores políticos, de organização, pessoais, governamentais e ideológicos; projeção de resultados; recursos envolvidos; níveis de conflito; caráter objetivo ou subjetivo da política; intensidade de capital ou recursos humanos necessários à efetividade da política; dotação orçamentária etc.) influenciam, consideravelmente, a escolha das alternativas e o esqueleto da política pública. O segundo é o processo formal, em que a decisão do primeiro momento se configura em política pública por meio de medidas administrativas necessárias para sua existência. Os espaços que legitimam e formalizam essas decisões são: legislativo (leis); executivo (decretos, medidas provisórias e resoluções); e judiciário (interpretam leis etc.) (DIAS, 2012, p.131).

61 11

A implementação da política pública ocorre, após sua formulação,

e se desenvolve, em âmbito administrativo, através dos órgãos e seus

mecanismos de ação, por processos racionalizados de procedimentos e

rotinas. Esta forma de compreender a implementação ficou conhecida como

enfoque top-down, porque define a existência de uma organização central

que assume o controle dos fatores políticos, organizacionais e técnicos e a

divisão de responsabilidades. A crítica a essa visão trouxe como

consequência o enfoque bottom-up, o qual considera a existência de

imperfeições no âmbito da elaboração da política, e que certas decisões só

são efetivamente tomadas durante a implementação, só são definidas no

nível concreto da implementação. Ambos os modelos são questionados,

devido a complexidade das múltiplas causas, dos múltiplos atores e dos

variados interesses em questão.

A pesquisa em questão desenvolve uma análise do ciclo da PNPR,

além de concentrar esforços reflexivos sobre a implementação da mesma na

MRL. A análise se estenderá sobre o eixo da assistência social, considerando

ser aquele presente de forma mais estruturada, nos municípios, sendo que, a

partir das perspectivas de seus atores, será analisado o estabelecimento de

relações intersetoriais

Os marcos normativos fornecem à fase de implementação o

conjunto de ações, atos e efeitos que constituem a PP. As referências

textuais traçam os parâmetros de atuação que contemplam as pretensões e

os resultados que se busca observar, através daquela PP. No caso da PNPR,

o Decreto presidencial é o documento de base, onde ficam traçadas as

diretrizes, os objetivos e os princípios, além de disposições gerais da

configuração desta política intersetorial. No âmbito do eixo da assistência

social, a análise da implementação se dará através da consulta aos manuais

de orientação, normas técnicas e demais documentos institucionais que

definem a PNAS e o funcionamento das unidades e dos serviços destinados

ao público alvo.

O momento de avaliação no ciclo das PP não será objeto de

aprofundamento neste trabalho. A medição do problema em face da

implementação da PNPR demandaria foco diverso do estabelecido, na

pesquisa em questão, demandando a apreciação dos resultados da política,

62 11

tomando como base conceitos como eficiência, eficácia e efetividade dos

programas e projetos, fato que exigiria a apreciação de metas, impactos e

resultados, não se constituindo em objetivo da atual pesquisa.

Outro conceito importante é o de comunidades epistêmicas,

proposto por Haas (1992), cuja definição é de uma rede de profissionais

especializados em temas relevantes às políticas públicas, sob determinado

domínio. Uma vez que os atores estatais têm sido vistos, cada vez mais,

como maximizadores de poder e incerteza, apesar de serem

contraditoriamente também redutores da mesma incerteza, as comunidades

epistêmicas têm se destacado.

As comunidades epistêmicas singularizam-se por compartilhar:

"(a) um conjunto de crenças normativas e principled, que fornece uma racionalidade baseada em valores (value-basedrationale) para a ação social dos membros da comunidade; (b) determinadas crenças acerca de relações causa- efeito específicas, derivadas de suas análises de práticas que contribuem para a solução de um “conjunto central de problemas em sua área e que servem como base para a elucidação dos múltiplos vínculos entre políticas e ações possíveis e os resultados desejados”; (c) noções de validade, ou seja, critérios definidos internamente e de maneira intersubjetiva para a avaliação e a validação do conhecimento no domínio de sua especialidade; e (d) “um policyentreprise comum, ou seja, um conjunto de práticas compartilhadas associadas a um conjunto de problemas para os quais a sua competência profissional é dirigida, presumivelmente com base na convicção de que, como uma consequência, o bem-estar humano será promovido” (HAAS, 1992, p. 3).

Diante do exposto infere-se que as comunidades epistêmicas

desempenham, junto aos problemas complexos enfrentados pelo Estado, a

função de identificar e informar as relações de causas e efeitos. Dessa forma

auxiliam os Estados a enquadrarem as questões pertinentes ao debate

coletivo, consequentemente, contribuem para as propostas, no âmbito das

políticas públicas. No estudo do processo político é perceptível que o

conhecimento está relacionado a quem aprende o que e para benefício de

quem. As ideias podem explicar as mudanças nas políticas quando as

reflexões baseadas nos interesses na são suficientes, (GOLDSTEIN e

KEOHANE, 1993).

As influências das ideias sobre as ações políticas geradoras de

mudanças podem ser observadas através de três mecanismos: a) as ideias

podem servir como mapa de apoio para ajudar os atores a delimitar suas

63 11

preferências; b) as ideias oferecem soluções e dessa forma contribuem para os

problemas de cooperação; c) as ideias incorporadas nas instituições e práticas

sociais poderiam gerar a paralisação das evoluções e análises por estarem

cristalizadas, por serem da ordem "do costume".

O conhecimento organizado sobre a Microrregião de Limeira

poderia, então, fundamentar a ideia de enfrentamento microrregional das

questões relacionadas à problemática, e, nesse sentido, as alternativas

poderiam ser pensadas a partir das contribuições da comunidade epistêmica.

As ideias serviriam como um mapeamento de elementos comuns à região, na

intenção de que os atores municipais delimitassem suas preferências. A

percepção dos atores sobre as alternativas possíveis, ancoradas em ideias,

ofereceriam soluções, e, dessa forma, contribuiriam para a propositura de

alternativas microrregionais para lidar com o problema.

Ainda sobre a influência das ideias sobre a execução dos serviços, o

movimento reflexivo sobre os fatos municipais e regionais, ao ser incorporado,

poderia gerar, nas instituições, órgãos e sociedade, a modificação de práticas e

a adoção da cooperação como mudança paradigmática ao abordar o

fenômeno. As ideias incorporadas nas instituições e práticas sociais poderiam

gerar o fluxo reflexivo em âmbito municipal e microrregional, se opondo à

paralisação e à cristalização inerente àquilo que sempre foi "costume".

As propostas microrregionais para problemas são recorrentes, com

significativa participação das comunidades epistêmicas, em especial das

instituições de pesquisa. Considerando o potencial das reflexões sobre o perfil

microrregional em lidar com o tema, algumas reflexões se fazem necessárias:

quais os motivos implicados na não adesão à PNPR nos moldes como está

proposta, qual a atenção dispensada pelos tomadores de decisão à respeito da

problemática, ou seja, qual a importância que o tema alcança na agenda

pública dos municípios, e quais são os motivos para que deixem de ser criadas

alternativas microrregionais para a abordagem do tema.

A adesão ou não adesão a PNPR é um elemento que permite a

reflexão sobre as possíveis contribuições de representantes das comunidades

epistêmicas na Microrregião. Em contato com os municípios, pode-se observar

que os trabalhadores, os gestores e os agentes públicos com poder de decisão

aparentam ideias variadas sobre a execução da política de gestão do

64 11

fenômeno. Percebe-se que os trabalhadores que executam as ações, possuem

maior clareza sobre os elementos constitutivos do fenômeno, sobre a proposta

da PNPR e sobre a necessidade do fortalecimento de uma epistemologia

referente ao tema. Neste sentido, analisam, em diversos momentos ao longo

da pesquisa, que a falta de conhecimento sobre alternativas de gestão e sobre

a própria constituição do fenômeno, são as grandes "lacunas" dos tomadores

de decisão. Percebe-se a disparidade entre conhecimento sobre o tema e

sobre as tomadas de decisão ao lidar com a questão.

Outra ideia diz respeito à relevância social das pessoas em

condição de rua. O número de pessoas em condição de rua nas cidades da

MRL é baixo, se comparado com o número de indivíduos sob problemáticas

como a extrema pobreza. Com isso, é possível que o papel social

desempenhado pelas pessoas em condição de rua não tenha relevância,

constituindo um local de desfiliados, de inexpressivos, e, embora não haja

grande incidência enquanto fenômeno social do ponto de vista quantitativo,

há um caráter lesivo à dignidade da pessoa humana, inerente ao universo de

habitação das ruas.

As ideias contribuem para a saída da zona de conforto ou servem

como influência para a mudança. Embora o aprendizado sobre as PP altere, às

vezes, os aspectos secundários do sistema de crenças de uma coalizão, o

núcleo duro de programas governamentais requer uma perturbação em fatores

não cognitivos externos ao sistema para que haja mudanças. Estabelecendo

uma relação com o atual momento da PNPR, a mudança de governo, em

âmbito federal, traz o congelamento de ações e a insegurança sobre a

continuidade de atividades planejadas, no âmbito da política pública. É possível

inferir que a mudança governamental e a suspensão de ações demonstrem a

possibilidade de mudanças no núcleo de pensamento desta PP, podendo

implicar em mudança no policy core da PNPR.

Microrregionalidade e políticas públicas:

O conceito de território utilizado por (Carvalho, 2008) entende que

eles não são definidos pela objetividade dos fatores disponíveis, mas pela

maneira como se organizam e devem ser entendidos como “base geográfica da

existência social”. É no território que a população constrói a sua identidade e os

65 11

seus sentimentos de pertencimento onde expressa seu patrimônio cultural e

define o seu destino. Contudo, é fundamental ressaltar as dificuldades que

permeiam a descentralização das políticas de desenvolvimento e os limites

institucionais, estreitos, que lhe são impostos.

A formulação de propostas de uma política microrregional para

população de rua deve estar baseada em consultas locais, territoriais e

estaduais, tendo clareza sobre a descentralização das tomadas de decisão,

com a criação de instâncias intermediárias entre o poder municipal e o

estadual, bem como o fortalecimento da sociedade civil. A implantação de

políticas públicas dessa natureza reflete uma organização que se inicia no

governo, mas que, ao passarem pelo crivo do debate crítico com a sociedade

civil, são traduzidas em políticas públicas microrregionais.

Conforme IPEA (2016) os fatores relacionados à ocorrência de

condição de rua nos municípios apresentam cinco eixos explicativos básicos,

sendo que dois deles estão diretamente relacionados à função exercida pelo

município analisado no contexto microrregional. O número de habitantes e o

grau de centralidade e dinamismo do município em uma microrregião tem

relação, seja pela maior probabilidade de ocorrência do fenômeno em cidades

com população maior, seja pela dinâmica desempenhada pela cidade quando

analisada de forma comparativa a um conjunto maior de municípios.

A situação de rua é um fenômeno urbano, sendo importante

considerar os fluxos migratórios constantemente exercidos entre as cidades da

microrregião, mas também daquelas relativamente distantes. É de se esperar

que, de alguma forma, as cidades de médio e grande porte da MRL recebam

um número significativo de pessoas que migrem da própria região. Essa

informação é confirmada se tomarmos a pesquisa apresentada em Limeira

como exemplo, considerando que aproximadamente metade de sua população

de rua é oriunda de outras cidades.

As regiões, sejam elas estruturadas entorno das metrópoles ou pela

composição de cidades de médio, grande e pequeno porte, guardam a lógica

da semelhança entre as partes na construção de um território comum. Os

papéis desempenhados pelas cidades, em contextos não metropolitanos,

tornaram-se significativos na contemporaneidade. A cidade tem sido estudada

como uma expressão do ser humano em sociedade, fator que torna

66 11

necessário compreender os papéis e articulações da região, através da

formação de território e interações socioeconômicas.

Em regiões onde se observa significativa aplicação de tecnologias,

como no caso da MRL, ocorre a complementaridade entre os diversos "nós"

da rede urbana, que é fomentada pelo aumento da fluidez, em função desses

novos recursos e da comunicação nos territórios. Sendo assim, ao considerar

o fenômeno condição de rua na MRL, torna-se imprescindível a construção de

alternativas que levem em consideração todo o dinamismo microrregional, em

especial junto a uma população que apresenta significativa regularidade

migratória. Embora a descoberta de que aproximadamente metade dessa

população seja originária da própria cidade de Limeira, a outra metade tem

por prática a errância, e, esse fator, não pode ser negligenciado na busca de

alternativas ao tratar o fenômeno.

Nos anos de 2009 e 2010, tomando como exemplo, ocorria na

Região Metropolitana de Campinas, através da parceria entre a Secretaria de

Estado de Desenvolvimento Social - SEDS - e da Agência Metropolitana de

Campinas - sob a consultoria da UNICAMP -, a construção do "Protocolo de

Atendimento às Pessoas em Situação de Rua na RMC". O instrumento de

gestão foi construído ao longo do ano de 2009, e contou com a participação

de trabalhadores e gestores da PAS nos dezenove18 municípios, tendo como

ponto importante a assinatura do ''Pacto de Atendimento à População de Rua

dos Municípios da RMC", documento assinado pelos 19 prefeitos que

compunham o Conselho de Desenvolvimento da RMC1922.

O protocolo, ao longo dos anos subsequentes, caiu em desuso, com

os municípios deixando de cumprir suas responsabilidades, dentre elas a

contagem regular da população de rua e a alimentação do sistema comum de

gestão, centralizado na Divisão Regional de Assistência Social de Campinas.

18 O município de Morungaba passou a integrar a RMC, formalmente, em momento posterior às atividades do grupo de trabalho que elaborou o protocolo. 19 O Conselho de Desenvolvimento da RMC: A Agência Metropolitana de Campinas é uma autarquia do Governo do Estado de São Paulo, criada em 2003 para integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum na Região Metropolitana de Campinas. Entre suas atribuições estão arrecadar receitas para investimento no desenvolvimento metropolitano, estabelecer metas, planos, programas e projetos de interesse comum aos municípios da região. Integram a estrutura da Agemcamp o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Campinas e o Fundo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Campinas (Fundocamp).

67 11

Ainda assim, essa experiência ilustra um modelo de organização

microrregional e de proposta de soluções para problemas comuns a um

conjunto de cidades. Fatores decorrentes de decisões dos detentores de

poder político acabaram por tirar a condição de rua do roll dos assuntos

geradores de atenção do poder político, refletindo o desinteresse sobre o

tema nas agendas dos prefeitos.

O protocolo previa o levantamento dos principais entraves

municipais sobre o tema, delimitando os problemas enfrentados, pelas

secretarias de assistência social. Propunha a contagem regular da população

de rua, bem como a construção de um perfil dessas pessoas em cada uma

das 19 cidades. Outro ponto desenvolvido nos grupos de trabalho, foi a

indicação de ações possíveis de serem implantadas junto às demais políticas

públicas afetas ao tema. Torna-se interessante ressaltar, que o protocolo

propunha a gestão intersetorial da política para população de rua na RMC,

iniciativa reconhecida em âmbito regional e nacional, por ser inovadora,

considerando que o Decreto 7053/2009 não havia sido publicado no período

em que a proposta foi criada.

A busca de alternativas microrregionais é uma das indicações para a

MRL, e, nesse sentido, ela pode ser pensada através da articulação das oito

cidades que a compõem, ou em âmbito da Aglomeração Urbana de

Piracicaba (AUP)20.

No segundo semestre de 2015 ocorreu na cidade de Araras a

segunda reunião da Aglomeração, tendo como temática a questão da

população de rua dentre as vinte e três cidades21 que o compõem. Das oito

cidades que compõem a MRL, seis delas fazem parte da Aglomeração

Urbana, sendo possível a adesão de outros municípios. Um elemento

importante para a busca de alternativas microrregionais é a ocorrência de

20 No ano de 2012, ocorreu a constituição da microrregião administrativa chamada "Aglomeração Urbana de Piracicaba", na intenção de abordar questões referentes à realidade dos municípios que compõem a região composta por 23 municípios. 21 Dos 23 municípios que compõem o Aglomerado, além de Piracicaba, sede da aglomeração, as cidades de Águas de São Pedro, Analândia, Araras, Capivari, Charqueada, Conchal, Cordeirópolis, Corumbataí, Elias Fausto, Ipeúna, Iracemápolis, Laranjal Paulista, Leme, Limeira, Mombuca, Rafard, Rio Claro, Rio das Pedras, Saltinho, Santa Gertrudes, Santa Maria da Serra e São Pedro compõem o conglomerado até então. Se considerarmos que seis dos municípios que compõem essa pesquisa estão contemplados na divisão territorial do Aglomerado, é possível inferir que haja uma lógica para divisão microrregional de Limeira, naquilo que se refere a gestão conjunta de fenômenos pertinentes à gestão de PP.

68 11

processos migratórios estabelecidos entre as PSR nos municípios que

compõem a microrregião, fator que permitiria a análise de mais um fenômeno,

a migração microrregional.

Apesar de as alternativas regionais de gestão serem uma

modalidade de arranjo de gestão possível e coerente, inclusive na MRL, o

simples desejo de trabalhadores e gestores não é elemento que garanta a

implementação de uma política microrregional para o tema. Como já

reforçado, o ciclo de uma política pública apresenta inúmeros entraves,

mesmo que o projeto de fortalecimento de uma microrregião administrativa

seja coerente em aspectos econômicos e sociais.

No caso da Aglomeração urbana, a institucionalização de um

sistema compartilhado de gestão regional entre Estado e municípios, por meio

de lei específica, visa promover a cooperação articulada e integrada entre os

diferentes níveis de governo, objetivando a utilização racional do território, o

melhor aproveitamento dos recursos públicos, dos recursos naturais, culturais,

a proteção do meio ambiente, além da redução das desigualdades regionais.

3. A Política Nacional de Assistência Social

No campo das transformações da política de assistência social, a

Constituição de 1988 apresentou bases institucionais da cidadania para a

sociedade brasileira, concomitante ao momento em que o modelo de bem-

estar social começava a se mostrar frágil, nos países de capitalismo

avançado. Neste contexto, a Assistência Social, juntamente com a Saúde e a

Previdência passam a constituir o chamado tripé da Seguridade Social no

Brasil, consistindo em um marco, para a noção de direitos universais como

condição da cidadania.

A partir da pressão exercida pelos movimentos sociais e entidades

ligadas à questão dos direitos das crianças e dos adolescentes, na década

de 90 ocorre a instituição da Lei 8.069, de 13 de julho de 1990, que cria o

Estatuto da Criança e do Adolescente. No mesmo período foi igualmente

criada a Lei 8.080, que dispõe sobre a Lei Orgânica da Saúde e a Lei 8.142,

que institui o Sistema Único de Saúde – SUS.

69 11

Trazendo substanciais avanços, no campo da Assistência Social,

merece destaque no ano de 1993 a Lei Orgânica da Assistência Social

(LOAS), que iniciou o processo de descentralização das políticas sociais, sob

a ótica dos direitos. A Assistência Social, no campo da seguridade social

altera o arranjo político institucional controlado, sempre, por pequenos grupos

locais e entidades filantrópicas, buscando a ruptura com as práticas

assistencialistas vigentes até então. Historicamente não houvera interesse do

Governo Federal, sobre a questão, nas décadas de 1970 e 1980 e estados e

municípios implantavam seus próprios programas de forma independente da

União. Os programas de Assistência Social eram coordenados, em sua

maioria, pelas primeiras damas, tendo o assistencialismo como marca dessa

política (ARRETCHE, 2000).

A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS) iniciou o processo de

descentralização das políticas sociais, promovendo a municipalização dos

serviços, através da construção de um conselho, um fundo e um plano

municipal, na intenção de regularizar os repasses entre o Governo Federal,

os municípios e as entidades sociais.

O momento histórico nacional dava indícios de que as primeiras

transformações no campo assistencial estavam imersas em um clima de

tensão, como ressalta Ivo (2008). A dualidade consistia nos conflitos

inerentes ao regime democrático nascente, tendendo, de um lado, a ampliar

a cidadania e incluir politicamente, e de outro o enfrentamento da realidade

de uma economia que, historicamente, produziu as maiores taxas de

desigualdades econômicas. Perante esse impasse, o Estado brasileiro

escolheu aderir às orientações dos organismos internacionais, como Fundo

Monetário Internacional e Banco Mundial, voltados para a desconcentração

do Estado, tendo como indicativo a descentralização das políticas públicas,

em especial as de natureza social, ao mesmo tempo em que privatizou e

flexibilizou grandes empresas estatais e, posteriormente, a focalização das

políticas sobre os mais pobres.

De acordo com Palotti e Costa (2011), o processo de

redemocratização não foi conduzido unicamente pelas liberdades

democráticas, considerando que se procurou romper com o Estado Unitário,

estabelecendo maior autonomia ao sistema político federalista para estados e

70 11

municípios. Na década de 1990 a política de assistência social foi conduzida

de forma diversa das demais que compõem as políticas sociais, em especial

se comparada à saúde. No governo do presidente Fernando Henrique

Cardoso foram realizadas as discussões de algumas normativas para a

assistência, como a da representação popular por meio dos conselhos, em

especial do Conselho Nacional (CNAS) e do Fundo Nacional de Assistência

Social (FNAS). No ano de 2003, com o início do governo de Lula da Silva

pelo Partido dos Trabalhadores (PT) se acentuaram as mudanças na política

de assistência social, desvinculando essa política da Previdência Social com

a criação de um ministério próprio, consolidado, posteriormente, como

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.

Marco na constituição do campo da assistência, no ano de 2004 foi

aprovada a Política Nacional de Assistência Social, ocorrendo em 2005 a

consolidação da Norma Operacional Básica (NOB SUAS), em que técnicos e

especialistas participaram, ativamente, de fóruns e debates de articulação da

política. Nos últimos anos, entre 1990 e 2000, segundo aponta Mauriel (2009)

é possível observar o debate aprofundado sobre o combate à pobreza e às

desigualdades, trazendo influências que direcionaram as ações da política de

assistência, na direção da redução do princípio universalista ao voltar as

atenções para os pobres e excluídos de forma localizada. Com a implantação

da Política Nacional de Assistência Social, em relação à população em

situação de rua, se destacaram apenas algumas considerações sobre o

atendimento ao público alvo, que os define como usuários da proteção social

especial.

"Quanto à população em situação de rua serão priorizados os serviços que possibilitem a organização de um novo projeto de vida, visando criar condições para adquirirem referências na sociedade

brasileira, enquanto sujeitos de direitos” (BRASIL, 2005b, p 37).

Com a expansão do debate sobre as pessoas em condição de rua,

no cenário nacional, a temática foi ganhando lugar na agenda pública, fato

que também ocorreu em relação à política de assistência social. Os debates

tiveram início, primeiramente, em âmbito municipal e posteriormente, no início

dos anos 2000, tiveram espaço no âmbito do Governo Federal (FERRO,

2012). Esse período ilustra uma modificação no perfil de gestão, passando a

71 11

priorizar o acesso isonômico a serviços e a efetivação de garantias em forma

de ações e políticas públicas, sob a lógica de garantia de direitos.

Outro elemento significativo foi a participação da comunidade

epistêmica e a consideração das construções de conhecimento em torno do

fenômeno população de rua e as questões referentes à pobreza e à miséria.

A mudança de perfil de governo asseguraria, para os anos seguintes, uma

fase de evolução em âmbito de políticas públicas compromissadas com

direitos sociais e a erradicação da pobreza e da miséria.

Uma das maiores janelas de oportunidade que surgiu, no período,

diz respeito à sensibilização do presidente Lula com a questão, a partir da

visita aos catadores de materiais recicláveis em dezembro de 2003, fazendo-

a permanecer em sua agenda anual até o último ano de seu governo,

propiciando a abertura para a participação da população em situação de rua,

no encontro. O massacre de moradores de rua22, na região central da capital

paulista, fez com que houvesse uma abertura para essa questão, assim

incluindo a discussão de políticas públicas voltadas especificamente, para

esse segmento e, em 2009, a aprovação da Política Nacional de Inclusão da

População em Situação de Rua (FERRO, 2012). No mesmo ano foi publicada

a Tipificação Nacional de Serviços Sócioassistenciais, documento que norteia

as ações da Política e inclui o segmento populacional, no conjunto de

públicos alvo dos serviços.

Os principais marcos de evolução da política de assistência social

em relação ao público alvo em condição de rua foram explanados no tópico

anterior, quando da análise da evolução dos eixos de abordagem da política

nacional de atendimento à população de rua. Descrição da composição da

Política Nacional de Assistência Social - destaque para os serviços que

atendem às demandas dessa população.

22 No dia 19 de agosto de 2004, na região da Praça da Sé em São Paulo, ocorreu o massacre onde dez moradores em situação de rua foram atacados, dois deles morreram na hora, quatro faleceram no hospital e outros quatro sobreviveram. Em 22 de agosto, um novo ataque aconteceu, dessa vez, cinco desabrigados foram agredidos da mesma maneira que os anteriores, um deles morreu na hora. Segundo as investigações, os crimes ocorreram para silenciar os moradores de rua que sabiam do envolvimento de policiais nos esquemas de tráfico de drogas da região. (Acessível em http://www.cartacapital.com.br/sociedade/invisiveis-porem- humanos-1972.html. Acessado em 03 de janeiro de 2017).

72 11

O conceito de Proteção Social é referente às formas

institucionalizadas que as sociedades constituem para proteger parte ou o

conjunto de seus membros. Tais sistemas decorrem de certas vicissitudes da

vida natural ou social, tais como a velhice, a doença, o infortúnio, as

privações. Neste conceito estão contempladas as formas seletivas de

distribuição e redistribuição de bens materiais e os bens de natureza

culturais, estes referentes aos saberes que interferem na realidade social dos

indivíduos, permitindo sobrevivência e integração. Neste sentido a

assistência social pode ser entendida como uma possibilidade de

reconhecimento público de que a demanda dos usuários de seus serviços é

legítima, sendo possível e esperada a ampliação de seu protagonismo.

Conforme a PNAS, a Tipificação de Serviços Socioassistenciais e

a NOB SUAS, a proteção social deve garantir as seguranças de

sobrevivência (de rendimento e de autonomia), de acolhida e de convivência

familiar. Cabe esclarecer que a segurança de rendimentos não é uma

compensação do valor do salário mínimo inadequado, mas a garantia de que

todos tenham uma forma monetária de garantir sua sobrevivência,

independentemente de suas limitações para o trabalho ou do desemprego.

Neste critério está incluída a população em situação de rua, além das

pessoas com deficiência, os idosos, desempregados que não estejam em

condição de rua, as famílias numerosas e aquelas que estejam desprovidas

das condições de vida com dignidade.

A segurança de acolhida consiste em uma das principais

seguranças da política em questão. Ela opera, através da provisão de

necessidades humanas que começam com os direitos à alimentação, ao

vestuário e ao abrigo, próprios à vida humana em sociedade. A conquista da

autonomia no suprimento de tais necessidades básicas é o significado desta

segurança. No entanto é possível que alguns indivíduos não conquistem por

toda a sua vida ou por um período dela, a autonomia destas provisões

básicas, por exemplo, pela idade – uma criança ou um idoso –, por alguma

deficiência ou por uma restrição momentânea ou contínua da saúde física ou

mental.

A assistência social institui como meta a promoção da segurança

da vivência familiar ou a segurança do convívio, conferindo um caráter de

73 11

não aceitação de situações de reclusão e de perda das relações. Isso se

deve ao entendimento teórico de que a vivência em sociedade possibilita

potencialidades, subjetividades coletivas, construções culturais, políticas e,

sobretudo, os processos civilizatórios.

A Política Pública de Assistência Social marca sua especificidade,

no campo das políticas sociais, pois configura responsabilidades de Estado

próprias a serem assegurados aos cidadãos brasileiros. Os direitos sociais

dão indícios do caráter de evolução civilizatória de dada sociedade, sendo

assegurados pela LOAS como segurança de cidadania a ser promovida pelo

Estado, de forma universal em sua cobertura e na garantia dos referidos

direitos, através do acesso aos programas, projetos e serviços nela previstos.

Serão apresentados a seguir um conjunto de informações

extraídas da PNAS, tomando por base aqueles utilizados como norte, na

análise da política nacional, para população de rua, usuários, princípios da

política pública, diretrizes e objetivos.

Segundo Brasil (2004b) os usuários dos serviços da Política

Nacional de Assistência Social são cidadãos e grupos que se encontram em

situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com

perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e

sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico,

cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão

pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de

substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advindas do núcleo

familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção, no mercado

de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de

sobrevivência que podem representar risco pessoal e social.

Os princípios da Política Nacional de Assistência Social foram

construídos em concordância com a LOAS, em especial naquilo que está

disposto no capítulo II, seção I, artigo 4º:

"A Política Nacional de Assistência Social rege-se pelos seguintes princípios democráticos: I – Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências de rentabilidade econômica; II – Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas; III – Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito

74 11

a benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade; IV – Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e rurais; V – Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos

critérios para sua concessão" (BRASIL, 2004b.p.33)

As diretrizes da política tomaram como parâmetros a Constituição

brasileira e a LOAS, permitindo a percepção da descentralização das

responsabilidades, com atribuições estabelecidas, em âmbito federal,

estadual e municipal.

"I -Descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e execução dos respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social, garantindo o comando único das ações em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenças e as características sócio territoriais locais; II – Participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis; III – Primazia da responsabilidade do Estado na condução da Política de Assistência Social em cada esfera de governo; IV – Centralidade na família para concepção e implementação dos benefícios, serviços, programas e projetos."

(BRASIL, 2004b.p33).

Quanto aos objetivos, a construção da PNAS torna evidente o

caráter de integração com as demais políticas setoriais, tendo como base

reflexiva o teor das desigualdades sociais e sócio territoriais, visando seu

enfrentamento e a garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições

para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais.

Seguem os objetivos nela elencados:

"Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social básica e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que deles necessitarem. Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais básicos e especiais, em áreas urbana e rural. Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham centralidade na família, e que garantam a convivência

familiar e comunitária” (BRASIL, 2004b.p. 34).

O tripé da seguridade social assistência-saúde-previdência - trouxe

importante fortalecimento no financiamento da PAS, rompendo com a ausência

histórica de fundos específicos para a área. A evolução legislativa criou o

FNAS e definiu que o financiamento de todas as ações assistenciais previstas

75 11

deve ser realizado com recursos deste Fundo. A descentralização político-

administrativa no financiamento da Assistência Social pressupõe que os entes

(Estado e Município) sejam dotados de autonomia administrativa e fiscal, com

compartilhamento de poderes nos seus respectivos territórios.

O SUAS é então definido como modelo no que se refere à

regularização e organização das ações, serviços, programas, projetos e

benefícios da Assistência Social, em todo território nacional e, tendo na família

seu foco prioritário de atenção e no território a base de organização. Para que

isto se efetive, são necessários uma gestão compartilhada e um co-

financiamento pelas três esferas de governo, com definição clara das

competências técnico-políticas de cada esfera.

Os recursos devem ser repassados de forma automática, de fundo a

fundo, tendo como objetivo apoio técnico e financeiro aos municípios e estados

nas despesas com proteção social básica e especial. A intenção é a garantia

da continuidade dos atendimentos, agilizando os fluxos e assegurando

regularidade nos repasses. Os repasses regulares e automáticos devem ser

incluídos nos respectivos orçamentos dos fundos. Além dos repasses

automáticos Fundo-a-Fundo, a PNAS prevê os repasses efetuados para apoio

financeiro aos projetos e programas não continuados, para os quais permanece

o mecanismo de convênio.

Proteção social básica (PSB)

As proteções sociais afiançadas pela PNAS se constituem nos

níveis básico e especial, sendo que este último possui a subdivisão quanto

ao grau dos problemas sociais enfrentados, podendo ser de média ou alta

complexidade. A proteção social básica tem como objetivos prevenir

situações de risco, por meio do desenvolvimento de potencialidades e

aquisições e fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Tem como

população a ser contemplada aquela que vive em situação de vulnerabilidade

social decorrente da pobreza, privação (ausência de renda, precário ou nulo

acesso aos serviços públicos, dentre outros) e, ou, fragilização de vínculos de

natureza afetiva relacional e de pertencimento social (discriminações de

natureza etária, étnica, de gênero ou decorrentes de deficiências, dentre

outras).

76 11

Os benefícios, tanto de prestação continuada como os eventuais,

compõem a proteção social básica, considerando a natureza de sua

realização. As condicionalidades do Programa Bolsa Família devem ser

acompanhadas pelas equipes que compõem a PSB, bem como em nível

básico deve ocorrer a gestão cadastral das famílias beneficiárias através do

sistema "pró social". Os programas e projetos são executados pelas três

instâncias de governo e devem ser articulados dentro do Sistema Único de

Assistência Social (SUAS).

O benefício de Prestação Continuada constitui uma garantia de

renda básica, no valor de um salário mínimo, consistindo em direito

positivado na Constituição Federal e, posteriormente, regulamentado a partir

da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), dirigido às pessoas com

deficiência e aos idosos a partir de 65 anos de idade, considerando os

critérios legais referentes à renda. Tal direito à renda representa o princípio

da certeza na assistência social, como política não contributiva de

responsabilidade do Estado, pois se trata de prestação direta de competência

do Governo Federal, presente em todos os Municípios.

Os benefícios eventuais consistem em provisões gratuitas de

natureza provisória, elencados no artigo 22 da LOAS. Podem ser em espécie

ou em pecúnia, têm a função de suprir determinadas necessidades

temporárias, em razão de contingências, decorrentes de situações de

vulnerabilidade temporárias, em geral relacionadas ao ciclo de vida, a

situações de desvantagem pessoal ou a ocorrências de incertezas que

representam perdas e danos. Os benefícios eventuais são ofertados em

todos os Municípios, em geral com recursos próprios ou da esfera estadual e

do Distrito Federal, sendo necessária sua regulamentação em lei municipal,

mediante definição de critérios e prazos, em âmbito nacional.

Os serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social

básica deverão se articular com as demais políticas públicas locais, de forma

a garantir a sustentabilidade das ações desenvolvidas e o protagonismo das

famílias e indivíduos atendidos; deverão se articular aos serviços de proteção

especial, garantindo os encaminhamentos necessários em casos, em que

direitos tenham sido violados, ou haja evidente risco de violação.

77 11

Os serviços de proteção social básica serão executados de forma

direta, nos Centros de Referência da Assistência Social – CRAS e em outras

unidades básicas e públicas de assistência social, bem como de forma

indireta, nas entidades e organizações de assistência social da área de

abrangência dos CRAS. A execução indireta ocorre quando entidades

vinculadas ao Conselho Municipal da Assistência Social executam serviços

de responsabilidade da gestão pública, sob o acompanhamento do conselho

respectivo e sob a supervisão da gestão municipal.

"Centro de Referência da Assistência Social e os Serviços de Proteção Básica o Centro de Referência da Assistência Social – CRAS é uma unidade pública estatal de base territorial, localizado em áreas de vulnerabilidade social, que abrange um total de até 1.000 famílias/ano. Executa serviços de proteção social básica, organiza e coordena a rede de serviços socioassistenciais locais da política de assistência social. CRAS atua com famílias e indivíduos em seu contexto comunitário, visando a orientação e o convívio sócio familiar e comunitário. Neste sentido é responsável pela ofertado Programa de Atenção Integral às Famílias. Na proteção básica, o trabalho com famílias deve considerar novas referências para a compreensão dos diferentes arranjos familiares, superando o reconhecimento de um modelo único baseado na família nuclear, e partindo do suposto de que são funções básicas das famílias: prover a proteção e a socialização dos seus membros; constituir-se como referências morais, de vínculos afetivos e sociais; de identidade grupal, além de ser mediadora das relações dos seus membros com outras instituições sociais e com o Estado" (BRASIL,

2004b, p.35).

As intervenções, no grupo familiar, devem considerar a

singularidade do respectivo conjunto de indivíduos, a vulnerabilidade, no

contexto social de inserção, e os recursos simbólicos e de natureza afetiva,

além da capacidade de se transformar e cumprir sua função social. Além de

ser responsável pelo desenvolvimento do Programa de Atenção Integral às

Famílias – com referência no território, a equipe do CRAS deve prestar

informação e orientação para a população, na área territorial que abrange,

promovendo articulação com a rede de proteção de direitos e cidadania,

mantendo ativo um serviço de vigilância da exclusão social na produção,

sistematização e divulgação de indicadores da área de abrangência do

CRAS, em contato com outros territórios.

São considerados serviços de proteção básica de assistência

social aqueles que desenvolvem e fortalecem o núcleo familiar, como

unidade de referência, promovendo os vínculos internos e externos de

78 11

solidariedade. Tais funções familiares estão relacionadas ao que Castel

(1998) refere como elementos constituintes da rede de suporte social e

potencializam as capacidades protetivas dos núcleos familiares, através do

protagonismo de seus membros e da oferta de um conjunto de serviços

locais que visam a convivência, a socialização e o acolhimento, em famílias

cujos vínculos familiar e comunitário não foram rompidos, bem como a

promoção da integração ao mercado de trabalho, tais como:

" Programa de Atenção Integral às Famílias. Programa de inclusão produtiva e projetos de enfrentamento da pobreza. Centros de Convivência para Idosos. Serviços para crianças de 0 a 6 anos, que visem o fortalecimento dos vínculos familiares, o direito de brincar, ações de socialização e de sensibilização para a defesa dos direitos das crianças. Serviços socioeducativos para crianças, adolescentes e jovens na faixa etária de 6 a 24 anos, visando sua proteção, socialização e o fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. Programas de incentivo ao protagonismo juvenil, e de fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. Centros de informação e de educação para o trabalho, voltados para jovens e

adultos. (BRASIL, 2004b, p.36).

Proteção Social Especial (PSE)

A pobreza, quando associada à desigualdade social e à

concentração de renda, resulta na exclusão social. O termo exclusão social é

facilmente confundido com desigualdade, miséria, pobreza (relativa ou

absoluta), apartação social, dentre outras. Existem diferenças e semelhanças

entre alguns desses conceitos, embora não exista consenso entre os

diversos teóricos estudiosos do tema. A exclusão é um processo que pode

levar ao agravamento da desigualdade e da pobreza, diferentemente da

pobreza, miséria, desigualdade e indigência, que se configuram como

situações.

As famílias brasileiras enfrentam situações sociais e econômicas

que ocasionam a violação de direitos de seus membros, desenvolvimento

humano, em especial, de crianças, adolescentes, jovens, idosos e pessoas

com deficiência, além de outros fenômenos como, por exemplo, as pessoas

em situação de rua, migrantes, idosos em condição de abandono não

decorrente da ausência de renda, mas por outras variáveis da exclusão

social. É perceptível que estas situações se agravam as condições de vida de

parcelas da população onde há maiores índices de desemprego e de baixa

79 11

renda dos adultos. Dessa forma, as dificuldades em cumprir as funções de

proteção básica, socialização e mediação, fragilizam, também, a identidade

do grupo familiar, tornando mais vulneráveis seus vínculos simbólicos e

afetivos.

A vida dessas famílias precisa ser compreendida no contexto da

cultura em que estão inseridas, inclusive no que diz respeito à análise das

origens e dos resultados de sua situação de risco e de suas dificuldades de

auto-organização e de participação social. Assim, as linhas de atuação com

as famílias em situação de risco devem abranger desde o provimento de seu

acesso a serviços de apoio e sobrevivência, até sua inclusão em redes

sociais de atendimento e de solidariedade.

No que se refere às violações de direitos ou situações potenciais

de violação, os serviços da PSE devem ser orientados à construção de

estratégias de atenção sócio familiar que visem a reestruturação do grupo

familiar e a elaboração de novas referências morais e afetivas, tendo como

objetivo o fortalecimento do núcleo para o exercício de suas funções de

proteção básica, ao lado de sua auto-organização e conquista de autonomia.

A ética da atenção da proteção especial pressupõe o respeito à cidadania, o

reconhecimento do grupo familiar como referência afetiva e moral e a

reestruturação das redes de reciprocidade social.

"A ênfase da proteção social especial deve priorizar a reestruturação dos serviços de abrigamento dos indivíduos que, por uma série de fatores, não contam mais com a proteção e o cuidado de suas famílias. No caso da proteção social especial, à população em situação de rua serão priorizados os serviços que possibilitem a organização de um novo projeto de vida, visando criar condições para adquirirem referências na sociedade brasileira, enquanto

sujeitos de direito" (BRASIL, 2004b, p.38).

Ainda no que se refere à proteção social especial, a PNAS afirma:

"A proteção social especial é a modalidade de atendimento assistencial destinada a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus tratos físicos e, ou, psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras"

(BRASIL, 2004b, p.38).

Os serviços em âmbito da PSE abarcam encaminhamentos para

serviços de outras políticas públicas, de forma monitorada, na intenção de

80 11

reforçar a capacidade protetiva e assegurar a efetividade na reinserção nos

espaços sociais onde ocorreu a exclusão. Apresentam espaço de contato

com o sistema de garantia de direitos, por vezes sendo necessárias atuações

conjuntas com o Judiciário, Ministério Público, Defensorias Públicas e outros

órgãos e ações do Executivo. Os programas pactuados e assumidos pelos

três entes federados, repercutiram em resultados claramente observáveis na

sociedade brasileira, como o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil –

PETI e o Programa de Combate à Exploração Sexual de Crianças e

Adolescentes.

Proteção Social Especial de Média Complexidade

Os serviços de média complexidade são destinados às famílias e indivíduos

cujos direitos foram violados e os vínculos familiares e comunitários estão

rompidos, demandando atendimentos mais individualizados e

personalizados, tais como:

"Serviço de orientação e apoio sócio familiar. Plantão Social. Abordagem de Rua. Cuidado no Domicílio. Serviço de Habilitação e Reabilitação na comunidade das pessoas com deficiência. Medidas socioeducativas em meio-aberto (Prestação de Serviços à

Comunidade– PSC e Liberdade Assistida – LA)" (BRASIL, 2004b

p.39).

A proteção especial de média complexidade envolve, também, o

Centro de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS) e o

Centro Especializado em População de Rua (Centro POP), entre os serviços

de proteção básica e especial, reside no fato de que na PSE os direitos estão

em condição de violação.

Proteção Social Especial de Alta Complexidade

"Os serviços de proteção social especial de alta complexidade são aqueles que garantem proteção integral – moradia, alimentação, higienização e trabalho protegido para famílias e indivíduos que se encontram sem referência e, ou, em situação de ameaça, necessitando ser retirados de seu núcleo familiar e, ou, comunitário. Tais como: Atendimento Integral Institucional. Casa Lar. República. Casa de Passagem. Albergue. Família Substituta. Família Acolhedora. Medidas socioeducativas restritivas e privativas de liberdade (semiliberdade, internação provisória e

sentenciada). Trabalho protegido” (BRASIL, 2004b, p.40).

81 11

Unidades e serviços destinados à população de rua, na PNAS

Segundo a Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais,

constituem serviços da PSE, cuja oferta da atenção especializada é

destinada às pessoas em situação de rua:

PSE de Média Complexidade:

Serviço de proteção e atendimento especializado a famílias e

indivíduos (PAEFI).

Serviço de apoio, orientação e acompanhamento a famílias com um

ou mais de seus membros em situação de ameaça ou violação de direitos.

Compreende atenções e orientações direcionadas para a promoção de

direitos, a preservação e o fortalecimento de vínculos familiares, comunitários

e sociais e para o fortalecimento da função protetiva das famílias, diante do

conjunto de condições que as vulnerabilizam e/ou as submetem a situações

de risco pessoal e social. Dentre os públicos alvo deste serviço estão as

pessoas em condição de rua. A unidade de CREAS deve ser responsável

pelo atendimento desta demanda em municípios que não possuam o Centro

POP, Brasil, (2014c).

Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua

Serviço ofertado para pessoas que utilizam as ruas como espaço

de moradia e/ou sobrevivência. Tem a finalidade de assegurar atendimento e

atividades direcionadas, para o desenvolvimento de sociabilidades, na

perspectiva de fortalecimento de vínculos interpessoais e/ou familiares que

oportunizem a construção de novos projetos de vida.

Deve promover o acesso a espaços de guarda de pertences, de

higiene pessoal, de alimentação e provisão de documentação civil.

Proporciona endereço institucional para utilização, como referência do

usuário. Nesse serviço deve-se realizar a alimentação de sistema de registro

dos dados de pessoas em situação de rua, permitindo a localização da/pela

família, parentes e pessoas de referência, assim como um melhor

acompanhamento do trabalho social.

82 11

Serviço Especializado em Abordagem Social

Serviço ofertado, de forma continuada e programada, com o

objetivo de assegurar trabalho social de abordagem e busca ativa que

identifique, nos territórios, a ocorrência de trabalho infantil, exploração sexual

de crianças e adolescentes, situação de rua, dentre outras. Os espaços de

abordagem serão praças, entroncamento de estradas, fronteiras, espaços

públicos onde se realizam atividades laborais, locais de intensa circulação de

pessoas e existência de comércio, terminais de ônibus, trens, metrô e outros.

O Serviço deve buscar a resolução de necessidades imediatas e promover a

inserção, na rede de serviços socioassistenciais e demais políticas públicas,

na perspectiva da garantia dos direitos.

PSE de Alta Complexidade:

Serviço de Acolhimento Institucional - para indivíduos e famílias

em situação de rua

Acolhimento provisório, com estrutura para acolher com

privacidade pessoas do mesmo sexo ou grupo familiar. É previsto para

pessoas em situação de rua e desabrigo por abandono, migração e ausência

de residência ou pessoas em trânsito e sem condições de autossustento.

Deve estar distribuído, no espaço urbano, de forma democrática, respeitando

o direito de permanência e usufruto da cidade com segurança, igualdade de

condições e acesso aos serviços públicos.

As modalidades de acolhimento podem ser, conforme o tempo de

permanência:

- Abrigo institucional;

- Casa de Passagem.

Serviços de acolhimento em república - para pessoas em processo

de saída das ruas

Unidade destinada a pessoas adultas, com vivência de rua, em

fase de reinserção social, que estejam em processo de restabelecimento dos

vínculos sociais e construção de autonomia. Oferece tempo de permanência

83 11

limitado, podendo ser reavaliado e prorrogado em função do projeto

individual, formulado em conjunto com o profissional de referência. As

repúblicas devem ser organizadas em unidades femininas e unidades

masculinas. O atendimento deve apoiar a qualificação e inserção profissional

e a construção de projeto de vida.

84 11

CAPITULO III. Constituição da Política Nacional para

População de Rua

1. Análise do ciclo da Política Nacional para a População em Situação

de Rua - Decreto 7053/2009

A consolidação das ideias inseridas no Decreto percorrerem um

processo necessário de discussão de seu texto, nos diversos fóruns de

debates sociais, de forma a permitir a mais ampla participação de diferentes

segmentos da sociedade, evidenciando a tendência à desierarquização em

seu processo de produção. As propostas contempladas por esta Política

Nacional têm por objetivo abarcar questões essenciais concernentes à

parcela da população que faz das ruas seu espaço principal de

sobrevivência. Estas pessoas estabelecem relações no ambiente de rua

segundo parâmetros de tempo e identidade diferenciados, conforme os

vínculos familiares, comunitários ou institucionais presentes e ausentes.

As concepções estigmatizadas da sociedade civil e do Estado,

permaneceram restritas às abordagens assistencialistas, paternalistas,

autoritárias e de “higienização social”. Essas perspectivas não poderiam dar

conta do complexo processo de reinserção destas pessoas nas lógicas da

família, do trabalho, da moradia, da saúde e das tantas outras esferas de que

estão privadas.

Ao mesmo tempo, a rua não deve ser vista somente como lugar de

circulação dos corpos, mas como espaço em si, capaz de conter e produzir

realidades como outro qualquer. Estar na rua é ocupar, não como violação do

espaço limpo e vazio, e sim percebendo que a visão de tal espaço partida

entre normalidade e anormalidade não permite perceber a produção e a

reprodução de identidades sociais, dentro dos movimentos de circulação

entre espaços e papéis sociais.

O histórico dos movimentos sociais trouxe bases referenciais, para

sua construção, no cenário político brasileiro, tendo como foco os marcos

legais da assistência social, como a Lei Orgânica da Assistência Social, a

Política Nacional de Assistência Social, Sistema Único de Assistência Social

e o Decreto n° 7053/09, que institui a Política Nacional para População de

85 11

Rua, que tem como referência a intersetorialidade, a ação integrada, a

participação e os direitos humanos.

No ano de 2001 ocorreu em Brasília o Primeiro Congresso

Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis, realizado nos dias 4, 5 e 6

de junho, contando com a participação de 1.600 congressistas, entre

catadores, estudiosos do tema e agentes sociais de dezessete estados

brasileiros. No dia 7 de junho, 3.000 pessoas participaram da 1ª Marcha

Nacional da População de Rua, tendo como objetivo dar visibilidade ao tema

junto à sociedade e às autoridades responsáveis pela implantação e

efetivação das políticas públicas a ele afetas. Suas reivindicações e

propostas foram elencadas na "Carta de Brasília". A carta, redigida pelos

atores sociais, com o apoio das comunidades epistêmicas, foi consequência

de um longo processo de articulação apoiado pelo Fórum Nacional de

Estudos sobre População de Rua231, que teve seu ponto alto no 1º Encontro

Nacional de Catadores de Papel, realizado em Belo Horizonte, MG, em

novembro de 1999.

Faria (2003) menciona que o conhecimento é endógeno ao

policyprocess e não um mero input, algo que o alimenta. O conhecimento não

é apenas mais um instrumento que constitui argumentos e sim uma variável

independente e, nesse sentido, o que se observa é uma tendência às esferas

de governos priorizarem os processos decisórios e não a análise das

políticas públicas pautadas no conhecimento construído sobre o tema. Mais

do que atores racionais perseguindo seus interesses é a interação de

valores, normas e diferentes formas de conhecimento que caracterizam o

processo das políticas - policyprocess. As políticas são uma disputa entre

formas de discursos baseados na luta pelo poder e na busca de significado e,

23 Faria (2003) pontua que o conhecimento é endógeno ao policyprocess e não um mero input, algo que o alimenta. O conhecimento não é apenas mais um instrumento que constitui argumentos, e sim uma variável independente, cuja carência de estudos sobre a análise da implementação de PP tem origem no fato de que o poder público nas três esferas não se utiliza dele como deveria, havendo tendência no enfoque do processo decisório. Mais do que atores racionais perseguindo seus interesses, é a interação de valores, normas e diferentes formas de conhecimento que caracteriza o processo das políticas - policyprocess. As políticas são uma disputa entre formas de discursos baseados na luta pelo poder e na busca de significado, e sendo assim, os sistemas de ideias constroem os interesses dos tomadores de decisões, John (1999).

86 11

sendo assim, os sistemas de ideias constroem os interesses dos tomadores

de decisões, (John, 1999).

Coerente com essa reflexão, é perceptível ao longo de todo o

texto, que a construção da PNPR contou com o apoio político de

organizações, intelectuais e vozes comprometidas com essa temática. Estes

atores sociais organizados trouxeram, para o discurso político, a importância

do conhecimento sobre o tema como uma das bases de mobilização para

sua inclusão na agenda estatal.

A trajetória da agenda pública, referente ao fenômeno da situação

de rua, teve influência de fatos históricos cujos reflexos foram amplamente

divulgados pela mídia, causando comoção popular, tendo como marcos a

queima do índio Galdino24 em Brasília, no ano de 2000 e a chacina da Praça

da Sé, na cidade de São Paulo, em agosto de 2004. O contexto se configurou

na continuidade dos atos de ódio semelhantes, nos anos que se seguiram.

Ainda em São Paulo, em 2004, um grupo de pessoas em situação de rua,

conscientes da necessidade de organização e luta coletiva contra a violência

e por direitos promove a realização de Fóruns, debates, manifestações,

plenárias denominadas de "Fala Rua". Nesse período, os atores sociais,

oriundos dos grupos de interesse pelo tema, promoveram intensas

manifestações nacionais, na intenção de que o problema da vida em

condição de rua fosse trazido para a agenda política.

Outro acontecimento impactante ocorreu na cidade de Belo

Horizonte, durante o "4º Festival Lixo e Cidadania", em setembro de 2005.

Apoiados pelo Movimento Nacional de Catadores de Material Reciclável

(MNCR), pessoas em situação de rua de São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador

e Cuiabá realizaram um encontro e lançaram o Movimento Nacional da

População de Rua (MNPR). As pautas dos catadores e da população de rua

apresentavam pontos comuns que os aproximava e dava sentido à

24 O reconhecimento de que determinado tema é um problema que merece incorporação, na agenda pública, passa pela influência de diversos fatores, externos ou internos ao governo, dentre eles estão a ocorrência de crises ou escândalos, a emotividade que determinado tema gera na opinião dos atores, o tamanho da população afetada, a pressão dos grupos interessados no tema, a influência dos meios de comunicação, o momento do ciclo político que pode ter janelas de oportunidades onde determinados temas estão mais favoráveis a serem incorporados à agenda e, da mesma forma que os demais itens, a tradição e a cultura promovem, também, significativa influencia para que temas polêmicos ou tabus sejam incorporados.

87 11

articulação entre os grupos distintos. A identificação de pautas tem relação

com a própria caracterização atual de morador de rua, considerado que a

obtenção da subsistência que advém das ruas é uma das características

constitutivas do termo.

Ao mesmo tempo em que ocorria mobilização popular, o Ministério

de Desenvolvimento Social e Combate à Fome organizava o I Encontro

Nacional da população em situação de rua, em setembro de 2005. Conforme

(KINGDON, 1984) a mobilização ministerial possibilitou uma janela de

oportunidade para a discussão do tema e construção de conhecimentos que

proporcionariam o acumulo necessário para a construção de uma política

pública que, posteriormente, seria constituída por múltiplos eixos e

caracterizada pelo aspecto da intersetorialidade. Concomitante às

mobilizações promovidas pelo Ministério do Desenvolvimento Social,

ocorriam articulações e ações em outros ministérios e secretarias, dentre elas

a de Direitos Humanos, na qual seria, posteriormente, centralizado o

acompanhamento da implementação da PNPR.

O Grupo de Trabalho Interministerial, formado através do decreto

de 25/10/2006, decidiu pela realização da Pesquisa Nacional sobre a

População em Situação de Rua, entre agosto de 2007 e março de 2008, sob

o comando do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome. A

formulação da política pública pode ser descrita, teoricamente, através da

configuração de duas fases distintas, segundo Viana (1996). Na primeira, os

dados apontados sobre determinado problema passam a constituir o conjunto

de informações importantes, sobre as quais os valores ideias e princípios,

sobrepostos aos fatos, passam a constituir o conhecimento produzido sobre

as ações a aerem implementadas. No segundo estágio o conhecimento

empírico e das normas passa a operar mudanças, nas ações públicas, com a

materialização da PP. Neste ponto as policybeliefs governamentais se

solidificam, com perfil alinhado ao conceito de dignidade da pessoa humana

e aos direitos sociais, (SABATIER e JENKINS-SMITH, 1993).

No ano de 2009 foi publicada a Pesquisa Nacional sobre a

População em Situação de Rua que identificou, nas 71 cidades em que foi

realizada, 31.922 pessoas em situação de rua. Considerando as pesquisas

municipais independentes em São Paulo, Recife, Porto Alegre e Belo

88 11

Horizonte sabe-se que existiam À época da pesquisa aproximadamente

50.000 pessoas em situação de rua. Apesar do número significativo da

amostragem, as pesquisas, ainda hoje, são levantamentos parciais e não

representam a totalidade da população em situação de rua por não

abrangerem todos os municípios e serem focadas na população adulta. O

desafio foi a garantia de que o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

(IBGE) incluísse esse segmento da população, sem domicílio fixo, em censos

regulares.

Neste momento o tema já fora consolidado como problema e os

atores sociais já haviam obtido sucesso em sua inclusão, na agenda política.

Ações que assegurassem consulta desta população nos censos já se

mostravam como reflexo da extensa base de informações sobre o tema, além

dos indícios de que o poder público estava mobilizado para considerá-lo na

agenda, ao ponto de se transformar em política pública. Isso fornece

informações sobre o perfil do Estado à época, e uma tendência a considerar

direitos sociais às populações desfiladas, deixando claros os interesses,

ideias e valores subjetivos em questão.

Em maio de 2009, ocorreu o II Encontro Nacional da população em

situação de rua com o objetivo de debater, propor e validar a proposta de

política nacional, está em estágio de Consulta Pública desde maio de 2008.

O Encontro teve como resultado a produção do relatório de sistematização

das consultoras Aldaíza Sposati e Ana Paula Motta Costa, que serviu como

base para detalhar a Política Nacional para Inclusão Social da População em

Situação de Rua, fundamental na construção do Decreto da PNPR e da

elaboração do Plano de Ações. Mais uma vez, a participação da comunidade

epistêmica na conformação da agenda, aliada à mobilização dos atores

sociais e políticos, exemplificam a complexidade da dinâmica de poderes

envolvidos na construção de uma política pública. A consultoria das

especialistas constatou que a Política Nacional para População em Situação

de Rua se fazia imprescindível e isso ocorreu em razão do impacto social da

presença de 50 mil pessoas sob a condição de aviltamento à dignidade e aos

direitos humanos, (Brasil, 2009d).

No ano de 2009, legitimando e formalizando decisões, o

presidente Lula publicou o decreto que criava a PNPR. Tinha início o

89 11

processo racionalizado de rotinas e procedimentos, os quais caracterizavam

a implementação da mesma em âmbito nacional. O marco normativo trazia

um conjunto de ações que transformava em possibilidade de resultados os

reflexos da participação de múltiplos atores, na arena de defesa de

interesses, além de evidenciar valores característicos do próprio governo

federal. Os detentores do poder aparentavam sensibilidade ao tema, tendo

havido significativa evolução entre os anos de 2005 e 2016.

A seguir serão apresentados acontecimentos que ilustram a

dinâmica de participação de cada eixo de atuação previsto na PNPR e sua

evolução concomitante ao ciclo de construção da PP. A participação dos

atores sociais, o conhecimento acumulado sobre o fenômeno, a participação

da comunidade epistêmica e os valores e tendências dos atores políticos são

fenômenos evidentes ao longo do texto.

Na explanação sobre a consolidação da temática em cada eixo é

possível observar que alguns setores têm baixa participação, carecendo de

maior interação e integração no processo de implementação da PNPR. A

Portaria n° 409, de 11 de março de 2010 segue em vigor e é aquela na qual o

Secretário Especial dos Direitos Humanos da Presidência da República

designa dezoito integrantes, destes, nove são membros governamentais e

nove são da sociedade civil. Na configuração atual, compõem como

convidados o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão e a Secretaria

Geral da Presidência da República.

Dos órgãos representantes do poder público (governamentais),

apenas o Ministério da Cultura não apresentou representantes para o

CIAMP-Rua naquela Portaria, apesar de ter participado de forma esporádica,

nos últimos anos. Anteriormente, o Ministério do Esporte e Ministério da

Justiça não haviam sido designados para elaborar estudos e propostas no

Grupo de Trabalho Interministerial, constituído através do Decreto de 25 de

outubro de 2006, porém foram incluídos no Decreto n° 7053/09.

A participação limitada de alguns eixos envolvidos é perceptível

em âmbito municipal, porém este aspecto será abordado em detalhe mais

adiante, quando da análise dos municípios na MRL. É possível que tal fato

tenha relação com a noção de que o indivíduo tem direito de acesso a

determinadas políticas, mas não a outras. Isso diz respeito a uma concepção

90 11

de direitos limitada, disponível apenas para alguns cidadãos. Quando a

reflexão se estende à população de rua, os direitos se restringem apenas ao

acesso a dormitórios e comida.

Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República

A coordenação do Comitê Intersetorial da População em Situação

de Rua (CIAMP-Rua) fica sob a responsabilidade da Coordenação Geral dos

Direitos da População em Situação de Rua da Secretaria Nacional de

Promoção e Defesa dos Direitos Humanos da SDH/PR. Consequentemente,

é atribuída a ela a promoção e a articulação intersetorial necessária para

planejar, monitorar e avaliar o Plano de Ações da PNPR. Coerente com

estudos relacionados à gestão de políticas públicas, é significativo destacar

que ver-se incluído nas políticas públicas governamentais como prioridade

decorre da inclusão do tema, na agenda de governo. Uma das formas de

promoção de visibilidade é o reconhecimento da trajetória de luta de pessoas

dos movimentos sociais de referência.

A criação da categoria "Garantia dos Direitos Humanos da

População em Situação de Rua" no Prêmio Direitos Humanos,

compreendendo a atuação na promoção e defesa da cidadania e dos Direitos

Humanos da população em situação de rua, é um elemento que permite

observar a mudança no cenário nacional em relação aos direitos humanos.

No ano de 2011, Anderson Lopes Miranda, líder do Movimento Nacional da

População em Situação de Rua, foi reconhecido em nome dos demais atores

engajados com as demandas da defesa de direitos para o segmento, sendo

premiado pela Presidenta Dilma Rousseff.

Em 2012, na 18ª Edição do Prêmio de Direitos Humanos, o

defensor público Carlos Weis recebeu o prêmio, na mesma categoria, pelo

trabalho desenvolvido no Núcleo Especializado de Cidadania e Direitos

Humanos da Defensoria de São Paulo, das mãos da Presidenta Dilma e da

Ministra Maria do Rosário da Secretaria dos Direitos Humanos da

Presidência da República. No ano de 2013, a Presidenta da República Dilma

e a Ministra Secretaria dos Direitos Humanos da Presidência da República

Maria do Rosário, junto com outros Ministros de Estado, entregaram para

91 11

Maria Lúcia Santos Pereira da Silva, Coordenadora Nacional do Movimento

Nacional da População em Situação de Rua, o prêmio na referida categoria.

Ainda no âmbito da SDH/PR, no ano de 2012, foi instalado o serviço Disque

Direitos Humanos (Disque 100), com atendimento específico para denúncias

de violações de direitos da população em situação de rua.

Ainda em 2012, foi inaugurado o Centro Nacional de Defesa dos

Direitos Humanos da População em Situação de Rua e dos Catadores de

Materiais Recicláveis (CNDDH) em Belo Horizonte/MG, com os objetivos

relacionados à garantia da inclusão social e a prevenção e combate aos atos

de violência. Além de produzir e divulgar dados sobre violações dos direitos

humanos deste grupo populacional, como preconizado pelo Decreto nº

7053/09, o CNDDH é mantido por meio de dois convênios celebrados em

dezembro de 2010, um com o Ministério Público de Minas Gerais (MPMG) e

outro com a Confederação Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB), aditados

até dezembro de 2014.

O Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDDH) elaborou a

Campanha Eu sou morador de rua e tenho direito a ter direitos (Figura 10)

com duas peças de comunicação: um cartaz com o rosto masculino e outro

com o rosto feminino, os dois sorrindo e com a referência de texto de José

Teixeira “Estamos vivendo o nosso dia a dia na rua, mas sempre sonhando

em melhorar nossas vidas” e informação para denúncia de violação de

direitos da população em situação de rua

- Disque Direito Humanos – 100.

Figura 10. Campanha do Conselho Nacional de Direitos Humanos

.

Fonte: Acessível em:https://www.justica.gov.br/

http://www.justica.gov.br/

92 11

Em novembro de 2012, a SDH/PR também assinou convênio com

a Universidade de Brasília (UnB) para a criação do Observatório sobre a

violência contra a população em situação de rua no Distrito Federal (Violes)

com a finalidade de elaborar uma pesquisa que subsidiasse o Governo

Federal na tarefa de enfrentamento dos fatores que influenciam nos casos de

violência a que esse segmento da população está sujeito e, dessa maneira,

fortalecer a criação de políticas públicas que garantam de forma efetiva os

direitos humanos dessa parcela da população.

A violência policial é tema constante, nas falas dos moradores de

rua. Coerente com as características do Estado a serviço do capital, os

órgãos de pressão policial configuram como reprodutores dessa lógica,

sendo a violência institucional um dos maiores temores desta população.

Existem diversas formas de violações pelas forças policiais, junto ao público

alvo, sendo que os mais comuns são a agressão física, a destruição de

pertences pessoais (documentos, roupas, colchões) e a imposição da

circulação dos corpos, através da prática de transporte do morador de rua,

para longe do local onde costumava ficar criando obstáculos para que este

volte a ocupar o local anterior. Devido à distância entre locais, nas grandes

cidades e ausência de recursos materiais, para retornar ao local onde se

encontravam, ocorre, dentre outros, prejuízos sob o aspecto dos meios de

sobrevivência criados na localidade anterior e a fragilização nas relações da

rede de apoio locais. O principal argumento político para compreender a

atuação do Estado, sob essa lógica, é a higienização dos locais públicos.

O ano de 2012 seguiu sendo promissor, para a defesa de direitos

da população de rua, e em dezembro foi assinado convênio com a

Defensoria Pública do Estado da Bahia com o objetivo de oferecer

atendimento de qualidade, em modalidade multidisciplinar, às pessoas em

situação de rua, na cidade de Salvador/BA. O projeto visava fomentar e

ampliar o trabalho desenvolvido pela Diretoria Especializada de Direitos

Humanos da Defensoria Pública do Estado da Bahia em sua atuação

extrajudicial25 em favor da população em situação de rua. Este trabalho

25 O sistema público de resolução de conflitos – que envolve o Poder Judiciário e outros órgãos de prevenção ou resolução de disputas (e.g. Defensoria Pública, Ministério Público, Secretarias de Justiça, entre outros) – é composto, atualmente, por vários métodos ou processos distintos.

93 11

engloba acesso à documentação, acompanhar a apuração de casos de

violência policial, coibir práticas de violação e de higienização, promover o

acesso ao direito à saúde e, também, o monitoramento do cesso às casas de

acolhimento.

Em 2013, através da contratação de consultorias foram elaborados

os Guias de Serviços para População em Situação de Rua. Os Guias foram

construídos em conjunto com os governos municipais e estaduais, sociedade

civil organizada e com a rede identificada que trabalha com esse público nos

territórios. Foram selecionadas oito capitais: Maceió, Salvador, Fortaleza, Rio

de Janeiro, Belo Horizonte, São Paulo, Porto Alegre e Curitiba. A articulação

política realizada pela consultoria, nos oito municípios, junto aos órgãos

responsáveis pela rede de serviços públicos para a população em situação

de rua e também entidades privadas parceiras resultou em sete Seminários

locais realizados entre outubro e dezembro de 2013 (Fortaleza, Maceió,

Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Curitiba e Porto Alegre) na intenção

de validar os Guias.

Através dos Diálogos Setoriais União Europeia-Brasil, a SDH/PR

realizou intercâmbio de experiências entre o Brasil e a União Europeia que

culminou em dois focos de atuação: a) a publicação da obra Diálogos sobre a

população em situação de rua no Brasil e na Europa: experiências do Distrito

Federal, Paris e Londres, 2013; b) Seminário Internacional Brasil União

Europeia para Promoção e Proteção dos Direitos da População em Situação

de Rua, em junho, em Brasília/DF. A participação de órgãos internacionais é

indicio de mudanças na composição dos atores sociais, implicando, por

vezes, um controle externo ao Estado e cooperação no acompanhamento da

PP.

Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome

Com a organização dos movimentos sociais, junto à sociedade civil,

possibilitou-se a configuração de um cenário nacional propenso à entrada da

pauta relacionada ao segmento, nas agendas públicas das políticas sociais,

já no ano de 2005. Com a alteração de um dos principais documentos do

Este grupo de processos (processo judicial, arbitragem, conciliação, mediação, entre outros) forma um sistema pluri processual. As características intrínsecas de cada processo são observadas para proporcionar a melhor solução possível para uma disputa – de acordo com as particularidades – analisada como um caso concreto.

94 11

campo da assistência social, a mudança do parágrafo único do artigo 23, da

Lei nº 11.258/05, Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), estabelece a

responsabilidade de que essa área crie programas de amparo às pessoas em

situação de rua. A história da assistência social dá continuidade à tendência

de responsabilidades prioritárias relacionadas à população de rua, fator que

concedeu status de política pública central no que diz respeito ao tema26.

A aprovação do Sistema Único de Assistência Social como Lei nº

12.435/11 instituiu que, no campo da Política de Assistência Social, a

Proteção Social Especial é responsável por intervir, de forma qualificada,

especializada e continuada na abordagem social e no atendimento em

equipamentos públicos que possibilitem a construção do processo de saída

das ruas.

A demanda do Movimento Nacional da População em Situação de

Rua foi responsável pelo clamor público que culminou na construção de

possibilidades que viabilizassem o acesso ao Cadastro Único, para Programa

Sociais do Governo Federal, pelas pessoas em situação de rua nos

programas como o Bolsa Família e o Benefício de Prestação Continuada. As

equipes de cadastramento são incentivadas a atuar em conjunto com a

proteção social especial, tanto dos Serviços Especializados em Abordagem

Social27, como em outros dispositivos, como Serviços de Acolhimento

Institucional.

O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, por

meio do Departamento de Proteção Social Especial da Secretaria Nacional

de Assistência Social, publicou no ano de 2011 duas cartilhas específicas:

Guia de cadastramento de pessoas em situação de rua, e Inclusão das

pessoas em situação de rua no Cadastro Único para Programas Sociais do

Governo Federal, (2011). Estes documentos serão utilizados, no âmbito da

política de assistência social, como referência para a análise dos parâmetros

das unidades e dos serviços ofertados na MRL. Cabe ressaltar que a

26 Este elemento é ao mesmo tempo que vanguardista, também limitador da abordagem intersetorial em políticas públicas. 27 A proteção social especial será melhor descrita no tema seguinte, onde a estrutura da política de assistência social será explanada em sua constituição, e nela serão explicitados os serviços diretamente relacionados ao atendimento das demandas dessa população. O serviço de abordagem social configura-se como especial de média complexidade, por não implicar em fenômenos cujos vínculos familiares e comunitário estejam rompidos necessariamente, o que já ocorre no âmbito do acolhimento institucional.

95 11

orientação aos municípios sobre a inclusão de modo sistemático e adequado

das pessoas em situação de rua, no Cadastro Único, foi publicada na

Instrução Operacional conjunta – SNAS e SENARC Nº 07, de 22 de

novembro de 2010.

Com a criação desses instrumentos, cartilhas e capacitações, o

cadastramento se ampliou de modo considerável, garantindo o acesso aos

programas de transferência de renda, de cidadania, ato que se configura em

direito. De dezembro de 2012 a dezembro de 2013, o número de pessoas em

situação de rua apontados no Cadastro Único subiu de 11.700 para 20.800;

destes, 17.405 são beneficiários do Programa Bolsa Família.

O Centro de Referência Especializado para População em

Situação de Rua (Centro Pop) previsto no Decreto n° 7.053/09 e na

Tipificação Nacional de Serviços Socioassistenciais, é unidade de referência

da Proteção Social Especial de Média Complexidade, cuja natureza é pública

e estatal. Como subsídio destinado aos Estados, municípios e Distrito

Federal para implantar o Centro Pop foi lançada e distribuída a publicação

Orientações Técnicas: Centro de Referência Especializado para População

em Situação de Rua (Centro Pop) e Serviço Especializado para pessoas em

situação de rua, documento que faz parte do referencial de análise, no eixo

assistência social, na presente dissertação. Na ausência do Centro Pop, o

serviço especializado de atendimento à população de rua é desenvolvido na

unidade de CREAS (Centro Especializado da Assistência Social), sendo a

população de rua público alvo que compõe o PAEFI (Serviço de Proteção e

Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos.

Conforme o Censo SUAS 2012, foram identificados 105 Centros

Pop, representando um aumento de 15 novas unidades em relação a 2011.

Já em 2013, segundo levantamento extraído do Relatório de Informações da

Proteção Social Especial do MDS, apresenta-se o número de 291 unidades.

No II Encontro Técnico para o Fortalecimento da Inclusão da População em

Situação de Rua, no Cadastro Único para Programas Sociais e Vinculação a

Serviços Socioassistenciais1 o MDS anunciou que até abril de 2014

aumentou para o número de 305 Centros Pop, abrangendo 257 municípios.

96 11

Ministério da Justiça

Com a publicação da Portaria MJ n° 53, 21 de dezembro de 2011,

que institui o grupo de trabalho para tratar da capacitação de profissionais e

gestores de segurança pública, para atuação relacionada às pessoas em

situação de rua, temos o aprofundamento do debate sobre a relação entre

segurança pública e população em situação de rua, mudou-se a pauta para

pessoa em situação de rua com direitos violados, inclusive pelas forças

policiais do Estado. A portaria abriu espaço para a avaliação das abordagens

policiais e o status do morador de rua como um perigo social. As abordagens

policiais, não raro, lidam com as pessoas nessa condição como

potencialmente perigosas, fator que influencia nas diversas violações de

direitos humanos, junto ao grupo populacional em questão.

Em 2013, dentre outras ações de capacitação, foi elaborada a

Cartilha atuação policial na proteção dos direitos humanos de pessoas em

situação de vulnerabilidade, que possui capítulo específico sobre Abordagem

da População em Situação de Rua. A cartilha visa orientar o policial sobre

abordagem de diversos segmentos populacionais, dentre eles está

contemplada a população de rua. Da mesma forma, existem orientações

básicas no contato com usuários e dependentes de drogas, com foco na

promoção dos direitos humanos e nas garantias fundamentais de tais grupos,

na aplicação da lei.

Outra ação significativa é a inserção do atendimento adequado e

humanizado à população em situação de rua nas diretrizes da Matriz

curricular nacional para Guardas Municipais, da Secretaria Nacional de

Segurança Pública (SENASP). Essa iniciativa teve a intenção de possibilitar o

apoio a projetos de pesquisa que subsidiem a capacitação, como a parceria

entre o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)

firmada com a Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da

Justiça (SENASP), no âmbito do projeto BRA/04/029 - Segurança Cidadã,

lançado por meio do Edital de Convocação nº 01/2014 Projeto Pensando a

Segurança Pública. O Edital objetiva a construção de parcerias entre

instituições privadas e públicas no fomento de pesquisas, no campo da

segurança pública e justiça criminal, no qual dentre outros temas prioritários

está o Grupo B.2 Segurança Pública e população de rua.

97 11

O Ministério da Justiça promoveu ainda, através do Edital de

Chamada pública n° 07, de 2013, a utilização de recursos do Fundo Nacional

de Segurança Pública, na promoção da prevenção da violência e

criminalidade, pautando como um dos critérios de seleção, no item 5,

propostas que apresentassem projetos com ações de prevenção à violência,

contra a população em situação de rua.

Ministério da Saúde

O Sistema Único de Saúde (SUS) foi instituído pela Constituição

Federal de 1988 e regulamentado pelas Leis federais n° 8080/90 e n°

8142/90, Leis Orgânicas da Saúde. Tem como objetivo alterar a

desigualdade, na assistência à saúde da população, tornando a gratuidade

de atendimento público direito de qualquer cidadão. O controle social, nos

conselhos de saúde, foi o dispositivo destinado a garantir a participação da

população nas deliberações relacionadas a sua gestão (regulamentado pela

Lei n° 8142/90).

O Ministério da Saúde foi o primeiro a criar um comitê específico,

para abordar as demandas do segmento. O Comitê Técnico de Saúde da

População em Situação de Rua instituído através da Portaria MS n° 3305, de

24 de dezembro de 2009, é integrado por seis representantes de órgãos e

entidades públicas e cinco da sociedade civil organizada. A portaria enfatiza

a ação articulada do Ministério com as demais instâncias do SUS, dentre elas

a capacitação continuada de seus trabalhadores. Como subsídio para o

trabalho de educação permanente nas equipes do SUS foram publicados a

Cartilha Políticas de promoção da equidade em saúde, de 2013, na qual é

possível encontrar o capítulo intitulado Saúde da população em situação de

rua e o Manual de Cuidado junto à população em situação de rua, de 2012.

As discussões e reflexões, no âmbito do Comitê Técnico de Saúde

Pop Rua, tiveram como consequência a produção da Resolução n° 2/GM/MS,

de 27 de fevereiro de 2013, que define diretrizes e estratégias de orientação,

para o processo de redução das injustiças sociais e desigualdades em saúde

com foco na população em situação de rua (PSR), no âmbito do Sistema

Único de Saúde (SUS). Em meio ao relevante debate sobre as injustiças em

saúde, para populações em vulnerabilidade social, eclode o fenômeno social

98 11

conhecido como “epidemia do crack” que ilustra as influências advindas da

imprensa sobre a opinião pública e a pressão ao governo28 para proposições

relacionadas ao uso, abuso e comércio das drogas. Além disso, a

estigmatização da população em situação rua, quando associada às pessoas

usuárias de crack na Região da Luz, em São Paulo/SP, denominada

Cracolândia, tornou ainda mais enfático o clima de pandemia.

Este é o cenário de lançamento do Plano Crack, é Possível

Vencer. Formalmente denominado de Plano Integrado de Enfrentamento ao

crack e outras drogas, foi instituído pelo Decreto n° 7179, de 20 de maio de

2010. No Plano, a população em situação de rua é encarada como público

vulnerável, juntamente como as crianças e adolescentes, conforme ilustra o

recorte dos objetivos contidos no artigo 2°, dentre os quais está o seguinte

parágrafo:

“I - Estruturar, integrar, articular e ampliar as ações voltadas à prevenção do uso, tratamento e reinserção social de usuários de crack e outras drogas, contemplando a participação dos familiares e a atenção aos públicos vulneráveis, entre outros, crianças, adolescentes e população em situação de rua” (DECRETO N° 7179, 2010, artigo 2º).

O Plano institui ações voltadas para a prevenção do uso, ao

tratamento e à reinserção social de usuários e ao enfrentamento do tráfico de

crack e outras drogas ilícitas. Cabe ao Ministério da Justiça coordenar o

Comitê Gestor e dar-lhe apoio administrativo. Em relação ao cuidado para

pessoas com necessidades decorrentes do uso de álcool e outras drogas, o

Plano Crack é possível vencer busca articular a Rede de Atenção

Psicossocial com a Rede Sócio assistencial no Eixo "Cuidado", inclusive

ampliando e concedendo diversidade aos dispositivos como o Centro de

Atenção Psicossocial Álcool e Drogas Tipo III (CAPS ad III - 24 horas),

Centro de Convivência e Unidade de Acolhimento (UA).

Coerente com a reflexão de que a demanda em saúde, oriunda

dessa população, não se restringe aos problemas decorrentes do uso de

substâncias psicoativas e álcool, o Ministério da Saúde desenvolveu um

dispositivo, na atenção básica, para o cuidado da população em situação de

rua chamado Consultório na Rua, regulamentado pela Portaria n° 122/11. Os

Consultórios na Rua foram instituídos na Política Nacional da Atenção Básica 28 Este momento ilustra uma janela de oportunidade -entrada do tema na agenda pública.

99 11

(PNAB) compõem a atenção básica da Rede de Atenção Psicossocial

(RAPS) e têm por base os fundamentos e as diretrizes definidas na PNAB,

buscando atuar frente aos diferentes problemas e necessidades de saúde da

população em situação de rua, inclusive na busca ativa e cuidado aos

usuários de álcool, crack e outras drogas.

A atuação das equipes se dá de forma itinerante, ofertando ações

e cuidados de saúde para a população em situação em rua, levando em

consideração as múltiplas necessidades em saúde, sendo responsabilidade

dessa equipe, no âmbito da (RAPS), ofertar cuidados em saúde mental para

população em situação de rua em geral, pessoas com transtornos mentais,

usuários de crack, álcool e outras drogas, incluindo ações de redução de

danos, em parceria com equipes de outros pontos de atenção da rede de

saúde, como Unidades Básicas de Saúde, Centros de Atenção Psicossocial,

Prontos-socorros, entre outros. Segundo o Ministério da Saúde, até

dezembro de 2013, estavam em funcionamento 114 equipes de Consultórios

na Rua (CR) e a perspectiva era de implantação de mais 92, no ano de 2014.

O projeto Caminhos do Cuidado teve início em março de 2013,

tendo como principais apoiadores o Ministério da Saúde, o Departamento de

Gestão da Educação na Saúde, através da Fundação Osvaldo Cruz

(FIOCRUZ) e do Grupo Hospitalar Conceição (GHC) com oferta de

capacitação e formação em saúde mental, crack e outras drogas para um

total de 290.197 Agentes Comunitários de Saúde (ACSs). Tendo por base a

perspectiva da redução de danos e da promoção da saúde, o projeto aborda

como temática na formação dentro do Caderno do Aluno, a Formação em

Saúde Mental (Crack, Álcool e outras drogas) no Caso n. 6, a Rede de

Cuidado para o determinado jovem em situação de rua que faz uso de crack

e cachaça. Outro material de apoio pedagógico é o Manual sobre o cuidado à

saúde junto à população em situação de rua, de 2012, utilizado para esta

formação e para outras, ofertadas pelo MS.

A qualificação dos Consultórios de Rua teve como uma de suas

principais ações de fomento à realização do I Seminário Nacional de

Consultórios na Rua e Saúde Mental na Atenção Básica: Novas Tecnologias

e Desafios para a Gestão do Cuidado, mês de julho de 2013, em Brasília/DF,

organizado pelo Ministério da Saúde, através do Departamento de Atenção

100 11

Básica (DAB), destinado a gestores e coordenadores estaduais de atenção

básica e saúde mental. O Seminário oportunizou o debate de propostas, para

produção de novas tecnologias de gestão e cuidado em saúde mental, assim

como o espaço para troca de experiências de boas práticas, na organização

do cuidado na atenção básica, ao abordar questões, especificamente,

voltadas para o atendimento da população em situação de rua, com

vinculação às Unidades Básicas de Saúde (UBS), prevendo articulação com

todos os equipamentos do território onde atua.

Por fim, outro ponto crítico que ainda é um desafio para o SUS é a

garantia de acesso da população em situação de rua à rede de atenção

básica de saúde, mesmo que a dificuldade relacionada à impossibilidade de

comprovar residência tenha sido superada, através do uso do endereço do

Centro Pop, ou pela própria previsão legal como se constata abaixo:

"Ainda que seja normatizada pela Portaria GM/MS nº 940, de 28 de abril de 2011, que estabelece em seu Art. 23 que durante o processo de cadastramento, o atendente solicitará o endereço do domicílio permanente do usuário, independentemente do Município em que esteja no momento do cadastramento ou do atendimento. § 1º Não estão incluídos na exigência disposta no caput os ciganos nômades e os moradores de rua, em geral a regra não é cumprida como prevista, impedindo o acesso". (ONU, 2014, p.24).

Ministério da Educação

A alfabetização é direito básico fundamental e de grande

importância para a construção da cidadania dos indivíduos, em especial

naquilo que se refere à inclusão social e geração de trabalho e renda. Deste

modo, a política setorial de educação tem seus reflexos diretos sobre a

efetivação dos direitos de moradores de rua, cabendo ao Ministério da

Educação construir propostas que priorizem o acesso da população em

situação de rua a programas e projetos de educação escolar, a fim de reduzir

o analfabetismo, ampliando a escolarização e ofertando o ensino

profissionalizante.

A pesquisa Nacional da População em Situação de Rua, já

apresentada acima, aponta características que indicam grandes carências no

campo da educação, em meio à população de rua. O analfabetismo é

elevado e contribui tanto para as dificuldades de superação dessa condição,

101 11

quanto para o desfecho da evasão escolar e dificuldade de inclusão social e

econômica pelas exigências do mundo do trabalho.

Quanto à educação profissional, o Decreto n° 7.053/09, no artigo

5°, parágrafo XIV tem como um de seus princípios "disponibilizar programas

de qualificação profissional para as pessoas em situação de rua com o

objetivo de proporcionar o seu acesso ao mercado de trabalho". Assim, o

Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (PRONATEC),

criado pelo governo federal em 2011, consistindo em ação que compõe o

Plano Brasil Sem Miséria, para inclusão social dos beneficiários do Cadastro

Único, teve sua primeira versão para população em situação de rua. O

município de São Paulo em parceria com o Ministério da Educação e com

Serviço Nacional da Indústria (SENAI) ofertaram cursos para as turmas

exclusivas de população em situação de rua. No ano de 2013 foram 282

matrículas, distribuídas em 15 turmas, nos cursos de Almoxarife, Auxiliar

Administrativo, Eletricista, Manipulador de Alimentos, Mecânico de Motor a

Diesel, Padeiro, Pedreiro e Aplicador de Revestimento Cerâmico. Do total de

282 matrículas, 115 alunos foram certificados, representando 74,5%.

"Considerando que a Política Nacional para a População em Situação de Rua, instituída pelo Decreto nº 7.053, de 23 de dezembro de 2009, em seus objetivos prevê disponibilizar programas de qualificação profissional para as pessoas em situação de rua, com o objetivo de propiciar o seu acesso ao mercado de trabalho; Art. 5º O Pronatec Pop Rua tem como finalidade assegurar a oportunidade de qualificação profissional às pessoas em situação de rua identificadas pelos órgãos estaduais, distrital e municipais que desenvolvem políticas e ações destinadas a esse público, objetivando a sua inserção no mercado de trabalho. § 1º Podem ser unidades demandantes os órgãos estaduais, distrital e municipais que desenvolvem políticas e ações destinadas à população em situação de rua, os quais devem observar os termos do termo de adesão a ser celebrado com a SDH/PR. § 2º Os cursos do Pronatec Pop Rua devem ser adequados ao perfil da população em situação de rua, objetivando a sua inserção no mercado de trabalho, a partir do levantamento de demanda realizado pelas unidades demandantes."(PORTARIA Nº 693 de 25 de novembro de 2014).

Ministério das Cidades

A política habitacional brasileira demonstrou avanços ao

contemplar a população de rua de forma prioritária, conforme preconiza a

Portaria n° 414/10. A nova redação do subitem 4.2.2, do Anexo da Portaria

MCidades n° 140, de 5 de abril de 2010, dispõe sobre os parâmetros de

102 11

priorização e o processo de seleção dos beneficiários em condição de rua do

Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). No entanto a referida portaria

foi revogada pela Portaria MCidades nº 595, de 18 de dezembro de 2013.

Outro momento importante, para construir propostas no âmbito do

Ministério das Cidades foi a realização do Seminário de Habitação de

Interesse Social para a população em situação de rua, 24 e 25/09/2013,

Brasília/DF, que promoveu um debate aprofundado e produtivo, conforme é

possível constatar, no relatório gerado no evento. Os trabalhos dos

participantes resultaram em 22 (vinte e dois) encaminhamentos organizados

em quatro eixos: I. Inserção da população em situação de rua nas políticas

habitacionais; II. Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS);

III. Metodologia específica para a população em situação de rua no trabalho

social na habitação297; e IV. Estigmas e invisibilidade da população em

situação de rua no acesso aos programas habitacionais. O direito à habitação

não se limita à obtenção do imóvel em si e contempla, igualmente, as

relações de significado do lar, importância da privacidade da vida íntima e do

asilo inviolável30.

O encontro teve como um de seus desdobramentos a

possibilidade de priorização da Pop Rua no Programa Minha Casa, Minha

Vida, através da Portaria nº 595, de 18 de dezembro de 2013. O documento

fala sobre diversos critérios para a seleção de pessoas contempladas com as

unidades habitacionais. No tocante às PSR, a mesma mantém o grupo

populacional dentre aqueles que devem ser priorizados para o acesso,

conforme o texto abaixo:

"4.2.3 O ente público ou entidade organizadora poderão, ao estabelecer os critérios adicionais, contemplar critérios de territorialidade ou de vulnerabilidade social, priorizando candidatos: a) que habitam ou trabalham próximos à região do empreendimento, de forma a evitar deslocamentos intra-urbanos extensos; b) que se encontrem em situação de rua e recebam

29 A habitação de interesse social alia o trabalho intersetorial das secretarias de habitação e assistência social. Tem função de trabalhar, com os beneficiários das unidades, o significado simbólico individual e coletivo da moradia, trazendo grande influência nas condições subjetivas e objetivas de vida dos beneficiários. 30 8. CF 88 - Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: XI - a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial; (Vide Lei nº 13.105, de 2015) (Vigência).

103 11

acompanhamento sócio assistencial do DF, estados e municípios, bem como de instituições privadas sem fins lucrativos, que trabalhem em parceria com o poder público" (PORTARIA Nº 595 de 18 de dezembro de 2013).

Ministério do Trabalho e Emprego

Sob coordenação da Casa Civil, mais precisamente da Sub-chefia

para Assuntos Jurídicos, a lei que institui a Política Nacional de Resíduos

Sólidos é marco na organização da força de trabalho de boa parte da

população em situação de rua, no território nacional. No ano de 2010, após

amplo debate entre governo, universidades, setor produtivo e entidades civis,

é promulgado o marco histórico da gestão ambiental no Brasil, a lei que

estabelece a Política Nacional de Resíduos Sólidos, com constituição

vanguardista, no enfrentamento dos problemas relacionados ao lixo urbano.

Tomada como princípio a responsabilidade compartilhada entre o setor

público, a sociedade civil e as empresas, a nova legislação traz como

novidade o viés social relacionado à atividade de reciclagem. Essa lei

contempla parcela da população de rua organizada que tem como atividades

de trabalho a função de catador. Essa medida é de grande importância, pois

27,5% da população de rua tem como trabalho a atividade de catador (a).

"A força de trabalho que faz a separação dos materiais recicláveis atinge aproximadamente 1 milhão de pessoas no Brasil, incluindo aqueles que percorrem as ruas das cidades para a coleta com suas carrocinhas."(CEMPRE, 2010, p.3).

"Na base da pirâmide, situam-se os catadores autônomos e informais, sujeitos à exploração por atravessadores que revendem os materiais recicláveis para sucateiros de maior porte ou para a indústria. No final dessa cadeia, o preço pode ser quatro vezes superior ao inicialmente pago aos carroceiros"(CEMPRE, 2010, p.3).

A política setorial do trabalho e emprego é uma estratégia que

mereceu atenção por parte do CIAMP-Rua. A Secretaria Nacional de

Economia Solidária (SENAES) do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) é

a principal referência para o debate sobre o tema, em relação à população

em situação de rua. A SENAES teve ações específicas pactuadas com a

população em situação de rua, sendo que no ano de 2013, disponibilizou

$7.000.000,00 (sete milhões de reais), para projetos de inclusão

104 11

socioeconômica da população em situação de rua, por meio de iniciativas

econômicas solidárias.

A manutenção dos projetos de Economia Solidária, para inclusão

socioeconômica da população em situação de rua foi tema de reunião do

ministro do Trabalho, com representantes do Conselho Nacional de Direitos

Humanos (CNDH), realizada em Brasília (DF), em 20 de julho de 2016. No

encontro foram avaliadas as ações desenvolvidas pelo Ministério do

Trabalho, por meio do Programa Nacional de Associativismo e

Cooperativismo Social (Pronacoop Social), que desde 2013, já destinou mais

de dez milhões, para atender 4,2 mil pessoas em situação de rua.

O ministro afirmou que o programa será aprimorado e terá caráter

emancipatório. O coordenador-geral dos Direitos da População em Situação

de Rua da Secretária de Direitos Humanos (SDH), sugeriu que o Pronacoop

Social seja uma política pública continuada para que, no futuro, seja

expandido para todo o Brasil. Pronacoop social – O Programa Nacional de

Associativismo e Cooperativismo Social foi instituído pelo Decreto nº

8.163/2013 para coordenar ações voltadas ao desenvolvimento das

cooperativas sociais e dos empreendimentos econômicos solidários sociais.

O atual cenário político brasileiro, após o afastamento da presidenta Dilma,

não permite que sejam conhecidas as reais ações que serão desenvolvidas

pelo Ministério do Trabalho, nem mesmo se será mantido o planejamento

referente à manutenção do investimento, na área, para o segmento.

Considerando que um dos principais elementos da condição de rua é a

relação precária com o mundo do trabalho, as incertezas denotam, no

mínimo, incoerências.

Ministério Esportes e Lazer

O ministério dos Esportes e Lazer não apresentou ações

planejadas na área, no Plano de Ações Articuladas para Promoção da

Cidadania da População em Situação de Rua de 2012, assim como nos anos

seguintes; assim, a participação do ministério configurou-se de forma

irregular, nas reuniões do CIAMP-Rua. No Planejamento do CIAMP-Rua

realizado em julho de 2013 no Objetivo 1: Incentivar e apoiar a organização

da PSR e sua participação na consolidação da PNPR estava prevista a

105 11

criação de um Grupo de Trabalho para articular e organizar apoio dos

Ministérios dos Esportes e Lazer e Cultura às demandas, na área, para a

população em situação de rua, com a reserva de financiamento especifico

para o tema, no entanto o grupo de trabalho não teve avanço na articulação.

O tema dos esportes retornou à agenda pública em decorrência da

Copa do Mundo de Futebol em 2014, trazendo novamente a população de

rua para a agenda do CIAMP-Rua. No entanto, é uma pauta negativa que

decorre da preocupação que a realização dos eventos esportivos provoque

violação de direitos, despejos forçados e higienização social para atrair mais

turistas. A partir desse debate a população em situação de rua entrou na

Agenda de Convergência Proteja Brasil: Promoção, proteção e defesa dos

direitos de crianças e adolescentes em grandes eventos, lançada em agosto

de 2012 pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República,

agregando essa população vulnerável às violações de direitos à pauta e

compondo o Comitê Nacional da Agenda de Convergência.

Ministério da Cultura

As ações referentes à cultura não estão consolidadas, fator que

exige urgência no estabelecimento de diálogo junto ao Ministério

responsável. No documento Ações Articuladas para Promoção da Cidadania

da População em Situação de Rua, elaborado em 2012, estavam previstas

duas ações para o eixo:

a) Implementação de equipamentos culturais – cineclubes Cine

Mais Cultura e/ou Pontos de Leitura – nas casas de acolhimento para

população em situação de rua. A meta para 2013 era uma casa de

acolhimento por Estado;

b) Capacitação de entidades culturais para atendimento à

população em situação de rua, em parceria com casas de acolhimento. A

meta para 2013 era selecionar e conveniar 01 (um) Ponto de Cultura, para

formação de entidades culturais (pelo menos 30 entidades, sendo uma de

cada região do país) para atendimento à população em situação de rua. Em

2014, 30 entidades culturais serão capacitadas, também em parceria com

casas de acolhimento.

106 11

Ambas as metas não foram alcançadas, mesmo com a inclusão

delas no Plano de Ações de 2012, reforçando a afirmativa da necessidade de

diálogo e busca de propostas no intuito de possibilitar a existência de

equipamentos para que essa população se aproprie dos meios de produção

cultural, protagonizando suas narrativas, estéticas e visões de mundo.

Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão

Considerando a demanda histórica do Movimento Nacional da

População de Rua e a determinação do Decreto n° 7053/09, art. 7°, parágrafo

III de “instituir a contagem oficial da população em situação de rua, ” a

Coordenação do CIAMP-RUA, através da CGDPSR/SDH/PR articulou com o

IBGE, instituto vinculado ao Ministério de Planejamento, Orçamento e Gestão

(MPOG), a realização da pesquisa-teste sobre a População em Situação de

Rua no município do Rio de Janeiro. Tal pesquisa-teste visou alcançar o

objetivo da PNPR da inserção deste grupo populacional no Censo Nacional

de 2020. O reconhecimento das características das pessoas em situação de

rua possibilita a construção de ações, programas e projetos coerentes com a

realidade, cooperando com elementos que fortalecem a implementação da

PP.

No ano de 2012 foi constituído o Grupo de Trabalho Pop Rua-

IBGE em 2012, composto por Instituto Brasileiro de geografia e Estatística

(IBGE), Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA), SDH/PR,

Ministério das Cidades, Ministério da Educação, Ministério da Saúde,

Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Ministério do

Trabalho e Emprego, Organização Auxílio Fraterno, Universidade Federal de

São João Del Rei, Movimento Nacional da População de Rua, Pastoral

Nacional e Fórum da Rua do Rio de Janeiro. Nestes moldes, foi realizada

articulação junto à Secretaria Geral da Presidência da República, Ministério

do Planejamento e Casa Civil. A intenção da criação do grupo foi assegurar a

participação do IBGE, no sentido de inclusão da população em situação de

rua no Censo Nacional de 2020.

Na intenção de viabilizar a inserção da PSR no Censo 2020, foram

realizadas quatro reuniões do GT Pop Rua - IBGE em 2013, nas quais foi

discutida a proposta de questionário, posteriormente validado pelo CIAMP-

107 11

Rua. Em outubro de 2013, foi pactuada a versão final do questionário, na

sede do IBGE, com a presença de representantes do GT IBGE - Pop Rua,

técnicos e dirigentes do IBGE, no Rio de Janeiro. Representantes do GT

IBGE participaram, ainda, de atividade de capacitação dos técnicos do IBGE

responsáveis pela aplicação dos questionários, em novembro de 2013, no

Rio de Janeiro.

A pesquisa prévia teve como objetivo testar o questionário e a

abordagem da temática, pelos técnicos do IBGE. Instrumento e capacidade

técnica de abordagem foram avaliados pelo grupo de trabalho, na intenção

de minimizar falhas no contato com o público alvo. Na época, foram feitas

100 entrevistas, com pessoas em situação de rua em unidades de

acolhimento especificas e nas ruas, com apoio de voluntários experientes em

abordagem de pessoas em situação de rua. Neste caso, o IBGE primou pela

preocupação de que os indivíduos estivessem solícitos e fossem respeitados

em suas características, consistindo a abordagem em elemento importante

para a coleta de dados.

Ministério Público

A articulação entre SDH/PR, CNDDH, CIAMP-Rua com o

Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) resultou em ações

importantes, como o Encontro Nacional do Ministério Público em defesa da

população de rua, promovido, em abril de 2014, pela Comissão de Defesa

dos Direitos Fundamentais e pelo Fórum de Articulação das Ações do MP, na

Copa do Mundo, do CNMP.

No referido encontro foram divulgados o documento Diretrizes de

atuação do Ministério Público Brasileiro em Defesa das Pessoas em Situação

de Rua durante a Copa do Mundo de 2014, a Semana de mobilização

nacional em defesa das pessoas em situação de rua e a adesão do CNMP à

campanha Eu sou morador de rua e tenho direito a ter direitos, promovida

pela SDH/PR, através do CNDDH.

Em termos de implementação, a PNPR enfrenta um momento de

incertezas, em relação à continuidade nos moldes construídos. Com a

mudança no governo federal, e considerando que os elementos de poder são

independentes dos demais, a continuidade das reuniões do CIAMP-RUA, dos

108 11

programas e projetos nos diferentes eixos podem apresentar significativas

transformações. Os valores e ideias do atual governo ainda não foram

percebidos a ponto de mobilizar atuação dos atores sociais e epistêmicos. No

presente momento, dez municípios,31 o Distrito Federal e quatro estados

aderiram ao termo que formaliza sua participação sob os princípios e

organização do decreto 7053/2009, mas a adesão de novas cidades fica

agora a critério da nova lógica governamental federal.

2. Análise das diretrizes, objetivos e princípios do decreto 7053/2009

Os princípios estipulados pelo Decreto são:

"Princípios I - Promoção e garantia da cidadania e dos direitos humanos; II - Respeito à dignidade do ser humano, sujeito de direitos civis, políticos, sociais, econômicos e culturais; III - Direito ao usufruto, permanência, acolhida e inserção na cidade; IV - Não-discriminação por motivo de gênero, orientação sexual, origem étnica ou social, nacionalidade, atuação profissional, religião, faixa etária e situação migratória; V - Supressão de todo e qualquer ato violento e ação vexatória, inclusive os estigmas negativos e preconceitos sociais em relação à população em situação de rua."

(BRASIL,2009e, p.2).

No texto acima é perceptível que os princípios se referem

textualmente ao direito de uso e permanência do ambiente urbano,

abarcando um dos principais pontos de discriminação sofrido por essa

população, que é a crítica ao uso/permanência dos/nos espaços coletivos

públicos como locais de vivência da intimidade. Especialmente, nos casos de

indivíduos “no trecho”, a política de circulação dos corpos é prática

recorrente, sendo efetivada através de mecanismos que impedem a

vinculação aos serviços e impedem a permanência nas cidades.

A gestão dos corpos por parte do poder público e as práticas

higienistas têm parcela de suas justificativas no clamor popular pela limpeza

desses espaços, tendo como base os padrões de asseio que emanam das

normas sociais vigentes. Dispositivos de circulação e fixação de corpos são

elementos que ilustram as consequências do impedimento ao direito humano

de uso da cidade, culminando com a exclusão do indivíduo de seu território

ou na limitação de participação apenas nos espaços designados a essa

31 Anexo Nº VIII - Relação de municípios e estados que aderiram a PNPR.

109 11

população. Os corpos são percebidos pela sociedade e poder público como

abjetos, devendo ser escondidos, esterilizados ou exterminados.

As diretrizes e os objetivos da PNPR reforçam o caráter de

promoção da dignidade da pessoa humana coerentes com o preceito de que

direitos sociais são direitos de cidadania, referidos nos princípios da PNPR,

que em seu inciso V fala da supressão de comportamentos violentos e

vexatórios:

“Diretrizes I - Implementação de políticas públicas nas esferas federal, estadual e municipal, estruturando as políticas de saúde, educação, assistência social, habitação, geração de renda e emprego, cultura e o sistema de garantia e promoção de direitos, entre outras, de forma intersetorial e transversal garantindo a estruturação de rede de proteção às pessoas em situação de rua; II - Complementaridade entre as políticas do Estado e as ações públicas não estatais de iniciativa da sociedade civil; III - Garantia do desenvolvimento democrático e de políticas públicas integradas para promoção das igualdades sociais, de gênero e de raça; IV - Incentivo à organização política da população em situação de rua e à participação em instâncias de controle social na formulação, implementação, monitoramento e avaliação das políticas públicas, assegurando sua autonomia em relação ao Estado; V - Alocação de recursos nos Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Orçamentárias e Leis Orçamentárias Anuais para implementação das políticas públicas para a população em situação de rua; VI - Elaboração e divulgação de indicadores sociais, econômicos e culturais, sobre a população em situação de rua; VII - Sensibilização pública sobre a importância de mudança de paradigmas culturais concernentes aos direitos humanos, econômicos, sociais e culturais da população em situação de rua; VIII - Incentivo à formação e à capacitação de profissionais para atuação na rede de proteção às pessoas em situação de rua; além da promoção de ações educativas permanentes para a sociedade; IX - Ação intersetorial para o desenvolvimento de três eixos centrais: a garantia dos direitos; o resgate da auto-estima e a

reorganização dos projetos de vida."(BRASIL, 2009e, p.2).

As diretrizes reforçam o aspecto intersetorial da PNPR, reflexo da

complexidade do fenômeno. Este elemento é retomado ao longo de todo o

texto do Decreto, evidenciando a composição complexa da política. A

colaboração entre as esferas pretende estabelecer uma relação de

solidariedade, considerando que é em âmbito local que se efetiva a

implementação, mas é da esfera federal que emanam as principais

normativas. Nesse processo, a garantia de orçamento deve ocorrer com a

previsão de reserva de recursos para as ações afetas à política para a

população de rua, entendendo que sua continuidade está condicionada a

este aspecto.

110 11

Os policymakers se encarregaram dos aspectos orçamentários por

serem, então, condição para a continuidade das ações a médio e longo

prazo, impactando sobre o planejamento e a implementação.

A participação da sociedade civil é evidenciada, ao longo da

política, em diversos momentos, estando reforçada em suas diretrizes. O

controle, monitoramento e participação da sociedade civil são tema dos

incisos IV e VII, que, além da propositura, de participação da mesma nos

ciclos da política pública, faz um apelo à sensibilização pública, sobre a

importância de mudança de paradigmas culturais concernentes aos direitos

humanos, econômicos, sociais e culturais desta população.

As diretrizes da PNPR, em seu inciso primeiro, evidenciam a

segurança de acesso aos serviços e programas que integram os setores

envolvidos, reforçando a ideia de que o elemento de dignidade terá

completude, se assegurados os eixos representantes de direitos. A contagem

regular da população de rua, nas três esferas de governo, é outro ponto

significativo, apontando para a disseminação de dados e indicadores, como

medida para aprimorar a política e consequentemente minimizar as

vulnerabilidades inerentes ao contexto de rua. A capacitação regular dos

trabalhadores e agentes públicos é coerente com o desenvolvimento de

ações educativas que fomentem a cultura do respeito, valendo, também, para

a sociedade como um todo, não apenas para os burocratas de nível de

rua32. O fomento às pesquisas referentes a esse público é objetivo

igualmente descrito, coerente com as aquisições inerentes à pesquisa e sua

repercussão, na execução das políticas públicas envolvidas.

O acesso aos benefícios previdenciários, as melhorias estruturais

e técnicas, nas unidades de atendimento, e o acesso a programas de

qualificação profissional dão indícios da preocupação dos policymakers com

a questão do acesso às oportunidades de trabalho. A relação entre a

32 Termo designado pioneiramente por Michael Lipsky para denominar uma classe específica da estrutura burocrática dos governos contemporâneos. Estas burocracias possuem características específicas que as distinguem e as fazem, assim, um grupo analiticamente coeso para os estudos sobre práticas burocráticas, governança e políticas públicas. Alguns exemplos são: policiais, professores, agentes de saúde, assistentes sociais, agentes de fiscalização, entre outros. Michael Lipsky (1976) elucida que estes profissionais são uma espécie de representantes do Estado contemporâneo perante as pessoas e, por isso, são atores considerados estratégicos para a compreensão da realidade das políticas públicas, atualmente

111 11

condição de rua e exclusão do mercado de trabalho precisa ser entendida

como um dos pontos fundamentais, para a superação da problemática

sendo, portanto, contemplada nos objetivos da PNPR.

No seu texto, a Política Nacional para a População em Situação

de Rua institui também o Comitê Intersetorial de Acompanhamento e

Monitoramento da Política para a População em Situação de Rua, espaço de

debate e acompanhamento das ações relacionadas aos programas, projetos

e serviços o governo na esfera federal. A composição do CIAMP-Rua segue

o que preceitua o art. 9 do Decreto n° 7053/09, considerando, em sua

composição, representantes da sociedade civil e um representante e

respectivo suplente de cada órgão a seguir descrito:

''I- Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República; II-Ministério Desenvolvimento Social e Combate à Fome; III- Ministério da Justiça; IV- Ministério da Saúde; V- Ministério da Educação; VI - Ministério do Trabalho e Emprego; VII - Ministério das Cidades; VIII- Ministério do Esporte; IX-Ministério da Cultura;''

Cabe assinalar, que no Decreto, são indicados nove Ministérios

para a composição do CIAMP-Rua e nove políticas públicas envolvidas na

composição dos eixos estratégicos. Embora haja nove ministérios, na

indicação de composição do CIAMP-Rua, a proposta de ações, conforme as

orientações da SNDH, é composta por oito eixos de base para a construção

de ações estratégicas33. As ações concretas foram balizadas por debates

realizados no âmbito do Grupo de Trabalho Interministerial sobre População

em Situação de Rua, cuja implementação constitui desafio para toda a

sociedade brasileira, tanto para os gestores governamentais, quanto para a

sociedade civil, devendo as mesmas serem detalhadas em programas,

planos e projetos dos Ministérios e órgãos, contendo estratégias e

mecanismos de operacionalização.

Cláusula segunda – das áreas de atuação e compromissos gerais:

33 A proposta de oito eixos básicos de atuação foi redigida pela Secretaria Especial de Direitos Humanos, na intenção de indicar um conjunto minimo de ações para discussãoi e implantação nos municípios e estados. Tal abordagem consta em docuemnto produzido no ano de 2008, constante na bibliografia indicada neste trabalho.

112 11

"A política nacional para população em situação de rua de natureza intersetorial exige ação conjunta das seguintes políticas públicas: direitos humanos, segurança pública e justiça, trabalho e emprego, desenvolvimento urbano e habitação, assistência social, educação, segurança alimentar e nutricional, saúde, cultura, esporte e lazer. Constituem as prioridades e compromissos eleitos pelos partícipes celebrantes deste Termo: I - Consolidação e implementação da Política Nacional para a População em Situação de Rua; II - Proteção e promoção dos direitos humanos das pessoas em

Situação de Rua; e III - Combate à violência" (BRASIL, 2009e.p. 2).

O termo de convênio, referido acima, é citado pela PNPR em seu

artigo segundo e seu conteúdo dá indícios do grau de comprometimento que

os envolvidos na construção da política intencionaram ao construir o decreto.

Dessa forma, a cláusula terceira do Termo de Adesão se refere aos

compromissos a serem assumidos pela União e pelos Municípios que

efetuarem a adesão:

"Cláusula terceira – das obrigações dos partícipes: Para

consecução do objeto neste Termo comprometem-se os Partícipes:

I - União, por intermédio da Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República: a) assegurar o cumprimento das ações e o alcance dos objetivos estabelecidos na Política Nacional para a População em Situação de Rua; b) coordenar a implementação das ações da Política junto aos órgãos federais que integram a Política Nacional; c) elaborar, em conjunto com o MUNICÍPIO, plano de trabalho com detalhamento das ações da Política a serem implementadas e cronograma de execução; d) monitorar, juntamente com o Comitê de Acompanhamento e Monitoramento da Política Nacional para a População em Situação de Rua e o Comitê Gestor Intersetorial, as ações da Política no MUNICÍPIO; e) dar publicidade às ações do MUNICÍPIO sobre a Política Nacional para População em Situação de Rua. II- MUNICÍPIO: a) garantir a sustentabilidade das ações; b) elaborar a Política Municipal para População em Situação de Rua em conjunto com o Comitê; e c) promover a constituição e o fortalecimento da rede de atendimento à População em Situação de Rua, em situações de violência, no âmbito municipal; d) instituir comitê gestor intersetorial, integrado por representantes das áreas relacionadas ao atendimento da população em situação de rua, com a participação de fóruns, movimentos e entidades representativas desse segmento da população, conforme o constante do Decreto nº 7.053 de 23 de dezembro de 2009; e) implementar o plano de trabalho com detalhamento das ações da Política a serem

implementadas de acordo com cronograma de execução."(Brasile, 2009.p2)

O inciso 1° do art. 9 do mesmo Decreto, prevê que a composição

da sociedade civil terá nove representantes, titulares e suplentes, sendo cinco

de organizações de âmbito nacional da população em situação de rua e quatro

113 11

de entidades que tenham, em suas atividades, a finalidade de trabalho com a

população em situação de rua. A ampla e constante participação da sociedade

civil é uma das marcas dessa política pública, considerando que os elementos

que constituem o fenômeno têm suas bases nas relações sociais, na

desigualdade e nas lacunas da garantia de direitos, que ao serem subtraídos

implicam na condição de desfiliação desta população.

Quanto as funções da união e dos municípios, as bases de

referência de âmbito federal são executadas em nível municipal e, para isso,

os municípios contam com a previsão legal de suporte federal para

construção dos planos e monitoramento da implementação da política, além

da responsabilidade federal em assegurar o cumprimento das ações. No

caso da MRL, a parceria estabelecida pela adesão à política não se

formalizou em nenhum dos oito municípios, e a interpretação da norma

permite a reflexão de que as exigências estão postas para aqueles que de

fato aderirem. A adoção do modelo do decreto como parâmetro de execução

da PP, para o público em questão, mesmo que sem a formalização do

compromisso entre as esferas, seria uma alternativa de transição até que os

municípios pudessem, de fato, pactuar com o governo federal a adesão

formal à PNPR.

114 11

CAPITULO IV - A PNPR na MRL

1.1. A implementação da PNPR na MRL

A análise do ciclo de políticas públicas na Microrregião de Limeira

evidencia que política pública é tudo o que o Estado faz, mas também aquilo

que não faz. Se a PNPR, nos moldes estabelecidos pelo Decreto nº 7053 for

o parâmetro de análise, ela se funda na ausência. De fato, nenhum dos oito

municípios formalizou a adesão à PNPR, através da assinatura do termo que

estabelece os limites para a implementação da política para população de

rua, no âmbito municipal.

"O presente Termo tem por objeto manifestar a intenção dos partícipes de estabelecer um regime de colaboração mútua para execução de ações integradas visando à implementação da Política Nacional para a População em Situação de Rua, conforme o disposto no Decreto nº 7.053, de 23 de dezembro de 2009. O ente federativo, partícipe deste termo de adesão, se compromete com os princípios, diretrizes e objetivos da Política Nacional para a População em Situação de Rua" (TERMO DE ADESÃO À PNPR, http://www.rcdh.es.gov.br/sites/default/files/PolitNacPopRua%20MODELO% 20 Termo%20Adesao%20MUNICIPIO.pdf).

A não adesão à PNPR não implica inexistência de atuação voltada

ao público alvo e é neste ponto em que a análise da MRL é tomada por

aquilo que o Estado faz. A não adesão não é sinônimo da falta de ações,

programas e projetos, da mesma forma que não é sinônimo de inexistência

de articulação, embora seja constatada a prioridade da execução de

atividades, através do eixo da assistência social. O que se observa, na

região, é uma abordagem centrada em uma única política pública, diferente

da proposta intersetorial federal do Decreto 7053/2009:

“Art. 3o Os entes da Federação que aderirem à Política Nacional para a População em Situação de Rua deverão instituir comitês gestores intersetoriais, integrados por representantes das áreas relacionadas ao atendimento da população em situação de rua, com a participação de fóruns, movimentos e entidades representativas desse segmento da população."

A primeira constatação analítica é que a implementação da PNPR

não ocorre, na MRL, nos moldes formalmente estipulados, apesar da

existência de unidades de atendimento especifico, com serviços distintos,

nos moldes estipulados pela PNAS, no que diz respeito aos espaços de

http://www.rcdh.es.gov.br/sites/default/files/PolitNacPopRua%20MODELO



115 11

oferta de serviços, nos serviços efetivamente executados e nos recursos

humanos que os efetuam.

A abordagem centrada em uma única política pública pode, em

alguns casos, ser entendida como uma negativa de acesso a políticas, isto

porque os indivíduos, em condição de rua, devem ter os direitos afirmados

através das mesmas, no percurso de reconstrução de suas vidas e de laços

familiares e comunitários, como forma de retomar os elementos básicos da

dignidade humana.

Quais seriam os motivos implicados na MRL, para que essa

realidade se confirme de tal forma, mesmo que a PNPR tenha sido criada no

mesmo período em que as ações da PAS se consolidaram, quanto ao

atendimento das pessoas em condição de rua? Ao repassar a história da

recente criação do Decreto 7053/2009, a passagem da centralidade no eixo

da assistência social para o entendimento intersetorial pode ser entendida

como evolução necessária, considerando a complexidade do fenômeno. A

composição de uma política pública de dimensão intersetorial requer tal como

acontece em geral na formulação das políticas públicas, um conhecimento

sólido, pautado em informações adequadas sobre o problema. Estas

políticas, embora com objetivos e foco na realidade local e regional,

compõem uma dimensão nacional e intersetorial, embora na realidade da

MRL tenha se constituído como um conjunto de ações de tipo monopolítica e

de baixa integração intersetorial.

Com aplicação dos insrtumentos de pesquisa emerge nos

discursos dos trabalhadores das unidades pesquisadas uma mensagem

comum, cujo conteúdo se refere às dificuldades de estabelecer fluxos de

ações e encaminhamentos com os demais setores públicos. Em alguns dos

municípios esse elemento foi responsável por sérios constrangimentos das

equipes, como foi relatado em Leme, pelos profissionais que responderam à

pesquisa, por exemplo. Segundo informações coletadas, a existência de uma

profissional que desenvolvia ações destinadas à população de rua dentro do

eixo da saúde gerou nos demais profissionais da política sérios desconfortos,

justificados pelo entendimento de que "aquele público" era alvo da PAS, não

da Secretaria da Saúde.

116 11

Pode-se inferir da experiência de Leme a ideia, ainda vigente, de

que pessoas em situação de rua pertencem a algum lugar e esse é o lugar

do clientelismo e da dependência, construído no imaginário coletivo de que a

pobreza, a exclusão e a desfiliação são demandas inerentes apenas à

política de assistência social. O desfecho do caso se deu com a cedência da

profissional para a PAS, onde mais uma vez encontrou resistências. Seu

entendimento teve como base a ideia de que as pessoas não querem

trabalhar com esse tema, não querem trabalhar com essas pessoas. No

momento em que foi realizada a pesquisa de campo, a profissional era a

única trabalhadora a lidar com a temática, no entanto, sua postura era de

incluir ações de saúde, no campo da assistência social. De fato, esse era o

local de onde executava suas ações, seu campo de atuação, mas nele não

havia espaço para atender à população em situação de rua, nem para os que

trabalhassem no seu atendimento.

Pessoas em condição de rua são, historicamente, direcionadas

como clientela da assistência social. Essa abordagem da política de

população de rua evidencia um desacordo flagrante com a ideia manifesta na

PNAS, que teve suas bases históricas na caridade, mas que, na atualidade,

se constitui em política pública organizada, complexa e cuja efetividade

depende da relação necessária com outras políticas públicas. Neste sentido,

a incapacidade da política de saúde de Leme para entender sua

responsabilidade em relação às pessoas em condição de rua ilustra uma

prática que é comum a todos os municípios da MRL, com exceção do

município de Pirassununga, cuja atuação é diferenciada.

A concepção que fundamenta a PNPR e o diagnóstico do

problema social da população de rua são de natureza interdisciplinar, uma

vez que o tema em foco é complexo e requer múltiplas contribuições de

diferentes áreas de conhecimento. A implementação e a execução desta

política pública devem ser, por tanto, de tipo intersetorial. Ao contrário,

quando se aborda a população de rua como “mendigos”, emerge a ideia de

que “mendigos merecem caridade” e, sendo a caridade objeto da concepção

assistencialista ainda hoje relacionada à Política de Assistência Social, é fato

que denota uma concepção distorcida das características tanto da política,

quanto do público.

117 11

Araras, Conchal, Cordeirópolis, Leme e Limeira manifestaram as

resistências que enfrentam junto às demais políticas públicas municipais ao

demandarem serviços públicos nos demais eixos. Essas cidades informaram,

também, a existência de resistências dentro da própria PAS, no âmbito da

PSB. Nesse sentido, o que se percebe é que os lócus de pertencimento dos

direitos da população de rua são única e exclusivamente da PSE,

restringindo ainda mais a visão sobre acesso a direitos. O município de

Pirassununga, no entanto, apresenta uma realidade diferenciada, apesar de

distante dos limites propostos pela PNAS.

Articulando ações no campo da segurança alimentar, saúde,

habitação e educação, Pirassununga, dentre os oito municípios da MRL, é o

que mais se aproxima da gestão intersetorial, havendo inclusive a construção

de fluxos de encaminhamentos e reuniões regulares com outras políticas

públicas. As formalidades de adesão não foram efetuadas, nem a criação de

comitê para gestão integrada, mas as demandas da Pop Rua são atendidas,

também, em outras políticas públicas. Os atores que responderam aos

questionários relatam que ainda devem avançar no sentido de haver maior

adesão das demais políticas públicas e participação da sociedade civil em

relação a suas parcelas de responsabilidades junto a esse fenômeno social,

entendendo que é um processo em curso, que requer uma mudança de

concepção.

Percebe-se, no diálogo com os membros das equipes, que os

burocratas de nível de rua - conceito desenvolvido por Lipsky (1976) -

aqueles que estão sob a lógica bottomup, têm clareza de que a execução

através de um único eixo resulta ineficaz. Uma expressão recorrente ao tratar

desse ponto é "enxugar gelo". A intersetorialidade é um dos princípios da

PAS e os profissionais que a executam têm clareza da estagnação que a

gestão executada por uma unica política promove. Indivíduos não necessitam

somente de teto, alimento e banho, mas também precisam ter a continuidade

nas ações de resgate dos projetos de vida.

Os problemas de implementação na MRL, aparentemente, não

têm origem na falta de clareza dos trabalhadores da assistência social, nem

tampouco na incompletude da PNPR (embora tenha pontos que devam ser

revistos), mas, em grande parte, na interação da proposta do decreto com a

118 11

percepção de direitos adotada pelo Estado na esfera municipal. Aderir ou

não formalmente à PNPR é uma escolha da política municipal, mas atuar

conforme os parâmetros de acesso a direitos é um modelo de gestão sobre o

qual os municípios da MRL apresentam limitações. Isso reforça a ideia de

que a maior parte dos problemas em PP ocorrem na interface da política com

as organizações executoras.

A cooperação entre os trabalhadores deve ser objeto de reflexão,

considerando todos aqueles que fazem parte dos eixos de atuação. O

principal problema encontrado é a não adesão à política nacional e a gestão

monopolitica. Mas, como já referido, ocorre a execução de uma política para

população de rua em molde diverso, onde perduram a tendência, com base

nos dados coletados, a designar à assistência social as responsabilidades

sobre o problema, fator que demanda a mudança de percepção das demais

políticas públicas e dos seus atores. Neste sentido, se observa que para

além da escolha de gestão de cada município, o problema em questão

também tem relação direta com a frágil cooperação entre os participantes de

outros setores (fenômeno observado em seis dos oito municípios, inclusive

em Pirassununga).

Pela lógica do modelo top-down (modelo prospectivo) a

implementação é consequência da estruturação da política e os problemas

de operacionalização decorrem das lacunas na formulação da PP, (Hill,

2007). Essa linha de abordagem foca as responsabilidades nas esferas de

poder, desconsiderando a função dos burocratas de nível de rua. Nesse

modelo, mínima responsabilidade pelo sucesso da política pública é atribuída

aos atores que a executam, sendo que na verdade está relacionada àqueles

que a criaram.

D'ascenzi e Lima (2013) sistematizam quatro tipos de variáveis

que têm influência sobre o sucesso da implementação:

"O primeiro tipo refere-se à natureza do problema alvo da política: a existência de tecnologia de intervenção disponível e acessível, de uma teoria causal válida e o tamanho da população-alvo. O segundo grupo de variáveis são as normativas e referem-se ao grau em que o plano estrutura a implementação. O sucesso da implementação decorre da clareza dos objetivos, pois é imprescindível que os implementadores compreendam perfeitamente a política e saibam exatamente o que se espera deles. Essas questões vinculam-se à maior ou menor possibilidade

119 11

de resistência ao plano. Soma-se a isso a previsão e disponibilidade de recursos, financeiros principalmente. O terceiro bloco alude a variáveis contextuais. O contexto social é comumente relacionado ao apoio do público à política e muitas vezes é considerado uma variável crítica porque esse apoio mostra-se instável e não perdura. O contexto econômico influencia a disponibilidade de recursos, essencial para o sucesso da implementação. O contexto político diz respeito, fundamentalmente, a mudanças de governo e ao apoio das elites. O quarto grupo de variáveis refere-se à organização do aparato administrativo: disponibilidade e qualidade dos recursos humanos e da estrutura organizacional, basicamente" (D'ASCENZI e LIMA, 2013, p.102).

Com relação ao primeiro aspecto, o Decreto federal é a tecnologia

acessível, além da construção em termos federais, em cada setor de ações,

programas e projetos que criam parâmetros de orientação; os elementos que

dão causa ao fenômeno são bastante difundidos, na atualidade, sendo

consequência do acúmulo de conhecimento produzido sobre o tema; o

conhecimento sobre o número de pessoas em situação de rua em cada

município decorre da capacidade de acesso dos usuários aos serviços e de

pesquisas regulares junto às pessoas em condição de rua (dos oito

municípios da MRL, apenas Limeira efetua desde o ano de 2014 a pesquisa

municipal sobre essa população). A inexistência de parâmetro e orientações

não é justificativa para os problemas encontrados na região, ainda mais nos

tempos atuais onde a tecnologia de informação se encontra amplamente

difundida.

A construção de planos municipais no âmbito de PPR é outra

medida não executada pelos municípios analisados. Neste sentido, será

tomado como "plano" o PMAS, sendo necessário pontuar suas limitações.

Embora seja fonte confiável de informações sobre as ações, não as descreve

de forma aprofundada, nem tampouco se concentra no público específico,

em condição de rua. Em consequência, por melhor que possa ser o

planejamento de um município, no tocante à condição de rua no campo da

assistência, ele jamais abarcará os outros setores determinados pelo Decreto

e nesse sentido, a incompletude é característica da política municipal para

população de rua na MRL. Com relação aos recursos financeiros disponíveis

para a execução das ações, boa parte é de destinações federais, repassadas

através de aceites em PSE. Nesse grupo estão contidos aqueles cujo público

alvo é específico ou parcialmente a PR.

120 11

A adesão à política nacional, além das responsabilidades

assumidas pela gestão municipal, também confere linhas de co-

financiamento, inclusão em programas de transferência de renda (estes já

acessíveis através da PAS), acesso a unidades habitacionais, a programas e

materiais no campo de formação e capacitação profissional, dentre outros. A

adesão, neste caso, possibilita complementaridade orçamentária e

aquisições materiais que podem promover a gestão compartilhada também

dos recursos econômicos e de bens. Todavia, a execução baseada em um

único eixo de PP restringe o orçamento somente àquele disponibilizado para

essa PP, sendo, portanto, impedida a execução de ações, nos demais eixos.

De forma geral, o contexto da opinião pública, nas cidades

pesquisadas, dá indícios de que a temática não deva mobilizar ao ponto de

que sejam exigidas ações efetivas para o enfrentamento de fenômeno.

Cidades como Limeira, no ano de 2014 e 2015, caracterizaram a

problemática dentre as três principais a serem enfrentadas pela PAS. A

visibilidade deste público afeta a opinião pública de forma que as solicitações,

em especial das elites, se relacionam às ações higienistas e circulação dos

corpos. Por vezes, as ocorrências de fatos extremos podem trazer maior

interesse público sobre o assunto, mas a problemática mostra um

arrefecimento com o passar do tempo. Esta realidade fala de invisibilidade e

hipervisibilidade, dependendo do enfoque dado. Da sociedade emana o

desejo de não mais enxergar a demanda e, da parte da gestão que

administra as vidas são hipervisíveis, seja pela dinâmica de circulação e

fixação dos corpos que se lhes impõem, seja por funcionarem como alvo de

abordagens constantes pelas forças policiais.

Quanto ao aparato administrativo, a disponibilidade e qualidade

(referente à proposta de capacitação continuada presente na PNPR e na

PNAS) dos recursos humanos será analisada em detalhe no tópico

"configuração das unidades de atendimento". Algumas inferências são

possíveis de antecipar, como o fato de que a gestão monopolítica limita os

recursos humanos da política envolvida, que, no caso em questão, estão

aquém do que as equipes avaliam como necessário (a conformidade dos

mesmos às determinações ministeriais será aprofundada na abordagem das

unidades). Parece evidente que a adesão à PNPR exigiria dos municípios

121 11

uma reformulação na destinação dos recursos humanos das políticas

envolvidas, fator que direcionaria maior investimento humano, implicando em

maior dispêndio de recursos econômicos.

Os formuladores da PNPR não conseguem ter incidência sobre os

processos organizacionais de municípios que não tenham aderido a ela e

mesmo naquelas cidades em que tenha havido a adesão, esse controle é

limitado. O condicionamento da implementação ocorre no âmbito municipal.

Em nível federal há uma implementação naquilo que se refere ao país inteiro

como campo de execução da PNPR, porém é no âmbito dos municípios que

os elementos de controle são efetivamente observados.

Silva e Melo (2000) afirmam que:

“Estudos empíricos revelam um padrão muito distinto, onde prevalece a troca, a negociação e barganha, o dissenso e a contradição quanto aos objetivos. Ao invés de controle, autoridade e legitimidade verifica-se ambiguidade de objetivos, problemas de coordenação, recursos limitados e informação escassa” (SILVA e MELO, 2000, p. 9).

A ambiguidade existente entre os burocratas de nível de rua e

aqueles que detêm o poder de decisão é evidente. Nas pesquisas, com

frequência os profissionais elencavam características da gestão que

entendiam como reflexo das características do Estado em vigência, tal como

a falta de sensibilidade ao tema, associado a um perfil de gestão menos

compromissado com o acesso a direitos. Tal informação dá indícios de que,

nos municípios, em relação à multiplicidade de atores nas diversas

secretarias, ou nas mudanças regulares de chefia do executivo, residem

fatores que impactam negativamente na implementação. Leme, por exemplo,

trocou de prefeito três vezes desde o início do último mandato, fator que

influenciou na descontinuidade das ações, segundo a gestora da PSE.

A influência dos formuladores da PNPR pouco interfere em âmbito

municipal caso não haja a adesão formal. Assim, os limites da influência dos

formuladores de política em nível federal ocorrem menos na realidade das

cidades do que na discricionariedade dos atores que a implementam. As

informações que emergem da aplicação dos questionários indicam

conhecimento das situações locais, dando indícios de que a implementação

da PNPR dependeria principalmente da capacidade dos burocratas de nível

122 11

de rua para sua efetivação. Como já mencionado, há política para população

de rua, apesar de a intersetorialidade não ser sua principal característica é no

cotidiano da execução das ações que são feitas as críticas à gestão34. Tais

características remetem à autoridade informal derivada do conhecimento,

como no caso da profissional entrevistada em Leme, da coordenação da

unidade Centro Especializado em Araras, dos profissionais que responderam

os questionários em Limeira e da gestora de assistência de Cordeirópolis.

Isto demonstra conhecimento das lacunas na oferta de serviços à população

de rua sobre seus municípios.

As decisões tomadas por esses atores constituem a efetiva

implementação da política, para população de rua, nos municípios. Apesar

de não se fazer nos moldes propostos pelo Decreto, ela existe e tem seus

avanços e retrocessos. De fato, apenas o município de Pirassununga

apresentou relativa clareza nos objetivos perseguidos, entendendo a saída

da condição de rua como o resultado esperado. A relatividade diz respeito ao

fato de que a saída da condição de rua não é um objetivo claramente

perseguido pela gestão, com a construção de metas e avaliação dos

resultados, sendo uma consequência parcialmente desenhada no período da

pesquisa. Além disso, a relação entre os eixos da política existe, mas não há

o mesmo grau de compromisso com os resultados voltados à população alvo,

nas demais políticas públicas com as quais tal relação se estabelece.

As condições de trabalho nem sempre atendem à conformidade

necessária; um exemplo claro foi apresentado em Conchal, onde a equipe

que compõe o RH do CREAS não é suficiente para a execução do PAEFI. As

atuações dos profissionais esbarram em elementos de entrave que

impossibilitam a execução de qualidade no eixo da assistência e inviabilizam

a relação intersetorial, pois a mesma escassez de recursos humanos é

vivenciada pelas demais secretarias que compõem os eixos.

O eixo da assistência social segue aprisionado à grande demanda

por seus serviços, fato que desemboca na sobrecarga das equipes por

tentarem suprir lacunas que são inerentes às demais políticas públicas.

34 As análises são centradas nos atores dos níveis organizacionais responsáveis pela implementação. Considera-se que a política muda à medida que é executada, a implementação é percebida como um processo interativo de formulação, implementação e reformulação

123 11

Leme é um bom exemplo disso, pois a gestão opta pela transferência da

profissional de política pública, em vez de envolver e responsabilizar a

política de saúde com aquilo que lhe diz respeito.

Os moradores de rua, sob determinados aspectos, são um grupo

heterogêneo, que mantém relações com o ambiente urbano de rua de forma

que a própria condição se configura como resistência ao controle e

manipulação dos corpos; ao mesmo tempo que são sujeitos incontroláveis,

são alvos fáceis dos mecanismos de controle dos corpos exercido pelo

Estado.

A circulação e fixação, a errância e abjeção, constroem um

fenômeno de contornos variados. Em Limeira, por exemplo, a dificuldade de

acesso ao Centro Especializado de População de Rua faz com que muitos

indivíduos escolham não se relacionarem com outros serviços, ao mesmo

tempo que são abordados necessariamente pelo "serviço de abordagem de

rua".

No que se refere à atuação dos serviços públicos sobre os corpos

desta população, o caráter involuntário é mais evidente, incluindo os órgãos

responsáveis pelas pesquisas censitárias, as abordagens policiais de rotina e

outras atuações que se façam contra a vontade dos sujeitos.

As limitações geram como consequência as incertezas na

execução das atividades dos trabalhadores do eixo da assistência na MRL.

Para lidarem com as incertezas no trabalho são construídos mecanismos que

limitam a demanda, como no caso de Limeira que opta pela prevalência da

entrega de passagens em detrimento do acesso amplo aos serviços que

trabalham efetivamente a superação dos elementos que constituem o

fenômeno. Da mesma forma, Cordeirópolis deixa de atender as demandas de

acolhimento, pela inexistência de unidades de tal natureza; Araras, por sua

vez, executa as tomadas de decisão com base no volume de busca pelos

serviços, optando pela ampliação da oferta, no eixo da assistência. Tais

atitudes remodelam a oferta de serviço, buscando a adaptação dos objetivos

à realidade limitadora.

A discricionariedade dos atores executores nas ações no eixo da

assistência que, pela limitação inerente ao modelo monopolítico para uma

124 11

política intersetorial, acabam por modificar a proposta da PNPR,

permanecendo na execução do tipo eixo único. A modificação do modelo da

PNPR é relativa, pois a existência da gestão monopolítica nos municípios

antecede a criação da PNPR. Isso significa dizer que antes mesmo da

construção pelo Decreto 7053/2009 já havia a execução monopolítica nos

seis municípios visitados.

Quais seriam os fatores que tornam a política voltada ao segmento

da forma que se apresenta na MRL? Por mais que a PNPR tenha sido criada

no mesmo ano em que a tipificação nacional de serviços socioassistenciais

delineou as ações da assistência social destinadas a esse público foi a

escolha dos fazedores de política municipal que construiu o modelo vigente

na região. Neste sentido, burocratas de rua ou fazedores de política têm nas

ideias e valores os alicerces de como fazer.

Apesar de os trabalhadores apontarem para a necessidade da

execução intersetorial da política em questão, os tomadores de decisão, na

esfera municipal, dão indícios de que não compartilham da mesma opinião.

Mesmo em Pirassununga, a decisão pela relação com outros eixos é muito

mais uma consequência da ação e das ideias de alguns profissionais, do que

uma postura institucional.

A inexistência de planos municipais intersetoriais, para população

de rua, reflete a organização do aparato administrativo responsável pela

implementação das ideias, dos valores e das concepções de mundo dos

atores envolvidos. Os planos que existem se configuram como instrumentos

de convênio entre a esfera estadual e municipal, não representando um

plano de ação propriamente dito e dessa forma, pouco servem para a

implementação, principalmente pelo fato de serem voltados a uma única

política pública.

Os efeitos gerados pelas ações, nesse sentido, não encontram um

parâmetro concreto que as norteiem, quanto à implementação, sendo que as

melhorias na oferta ficam prejudicadas se não há clareza nos objetivos

perseguidos. Além do mais, a implementação de um único eixo e a possível

construção de um plano de atuação composto apenas pela política de

assistência social não é o modelo proposto pela PNPR, consistindo em

metodologia de execução limitada e pouco eficaz.

125 11

A PNPR traz em sua constituição intersetorial um modelo de

coalizões de defesa, onde os atores das políticas públicas envolvidas e os

representantes da sociedade civil e iniciativa privada participam de um plano

comum: ofertar serviços, programas, projetos e ações que dêem conta de

auxiliar os indivíduos nessa condição a reconstruir elementos de dignidade,

na intenção de superarem os fatores por ela implicados.

A maior lacuna na MRL diz respeito às falhas na execução de

coalizões, refletindo na execução inadequada a partir das normativas de

referência federal (PNPR) e na limitação da atuação dos atores no eixo

executado, por ser insuficiente para lidar com a complexidade do fenômeno.

A coalizão é o aspecto mais prejudicado, principalmente pelo entendimento

dos atores de que o tema é de propriedade de uma única política pública.

A participação dos atores externos às instituições públicas deixa

de ser abordada, uma vez que a própria sociedade "lava as suas mãos" em

decorrência de haver um "saber encarregado" de cuidar dessas pessoas. Em

âmbito microrregional, a participação dos grupos organizados voltados para o

problema não é mencionada nos relatos decorrentes das aplicações dos

questionários de campo, portanto, se perde a capacidade institucional e da

sociedade civil de exercer pressão e cobrar a efetivação dos direitos da

população de rua associados à PNPR.

A formulação e a implementação de políticas públicas são

elementos interdependentes. Os motivos pelos quais a MRL constrói tal

modelo de atuação em relação ao público alvo em questão é consequência

das ideias, visão de mundo e estratégias dos atores envolvidos nos

contextos locais de ação. A inexistência de um plano descritivo e analítico da

situação de rua, em cada município, é lacuna que dificulta a visibilidade do

que está sendo desenvolvido e dos serviços implementados ou não para

essa população e do caráter imprescindível da intersetorialidade, no

enfrentamento do fenômeno. A normativa federal é clara, mas a

implementação na MRL tem por escolha a execução insuficiente dos

serviços, fator que traz consequências limitadoras da atuação do próprio eixo

implementado.

126 11

2. Análise do eixo de execução "Política de Assistência Social"

O Plano Municipal de Assistência Social (PMAS35) é instrumento

de utilidade dupla: formalização do convênio de gestão compartilhada entre a

esfera Estadual e Municipal e planejamento de execução dos serviços em

suas respectivas unidades, monitoramento da oferta de serviços e

acompanhamento dos benefícios transferidos aos cidadãos, cujos critérios de

repasse tenham sido atendidos. O sistema digital PMAS é caracterizado

como um banco de dados acessível aos municípios, estados e membros de

órgãos públicos ou pesquisadores que necessitem do acesso às informações

afetas à política pública de assistência social. Anualmente, cada município

preenche o sistema com dados referentes ao planejamento de suas ações

para o próximo ano, contemplando previsões de natureza técnica e

orçamentárias.

As consultas regulares ao PMAS ocorreram durante todo o

período da pesquisa, permitindo o acompanhamento de dados referentes

não só à temática das pessoas em condição de rua, mas também em relação

a informações que permitiram elaborar reflexões sobre os fenômenos

envolvidos no âmbito da violação de direitos na PSE e sua relação com as

vulnerabilidades sociais no âmbito da PSB. Um dos pontos de partida para a

análise do eixo da assistência social é o quadro diagnóstico preenchido pelos

municípios, no qual apontam os principais problemas sociais enfrentados

pelas famílias, estabelecendo classificação numérica das demandas a serem

atendidas, com prioridade pela gestão.

No ano de 2016 os municípios classificaram os principais

problemas socioassistenciais da seguinte forma:

35 A partir de 2004, a Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social (SEDS) desenvolveu e implantou no Estado de São Paulo o sistema PMAS, com o objetivo de possibilitar a leitura e validação dos 645 planos de assistência social dos municípios paulistas. Nos anos subsequentes, com apoio do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e em parceria com a Companhia de Processamento de Dados do Estado de São Paulo (PRODESP), foram agregados ao sistema avanços, tanto tecnológicos, quanto conceituais, tornando o PMAS web uma valiosa ferramenta para planejamento e gestão, utilizada para retratar a realidade de cada município e das regiões do Estado e extrapolando, assim, a condição de mero instrumento para repasse de recursos. O registro dos planos municipais no sistema é distribuído em sete blocos de informações: I – Identificação, II – Diagnóstico socioterritorial, III - Rede de proteção social, IV – Financiamento, V - Planejamento, VI – Vigilância, monitoramento e avaliação, VII – CMAS (http://pmasanoanterior.seds.sp.gov.br/Default.aspx).

127 11

Figura 11. Principais problemas sociais

Fonte: Plano Municipal da Assistência Social

Analisando os principais problemas informados pelos municípios, o

que se observa é um potencial de fenômenos relacionados à condição de rua,

inclusive e m Iracemápolis e Santa Cruz da Conceição, os quais tinham

declarado no PMAS 2015 e 2016 a inexistência de demanda referente ao

assunto. A análise de tais elementos permite inferir que, mesmo que não haja

demanda específica, estão presentes fatores que são causadores da condição

de rua, devendo ser contemplados pelas políticas públicas envolvidas, o que

aponta para o potencial de ocorrência de casos futuros, se essas ocorrências

não forem enfrentadas.

Na ordem de prevalência dos principais problemas sociais, seis

municípios apontaram para "Desemprego ou inserção precária no mercado

de trabalho", seis para a " Existência de famílias em situação de fragilidade

social e risco de ruptura dos vínculos familiares", seis indicaram "Prevalência

de fatores de risco que levem ao uso indevido ou abusivo de substâncias

psicoativas", dois informaram "Existência de famílias com insuficiente ou nulo

acesso à renda “e quatro se referiram à configuração "Pessoas em situação

de rua" entre os principais problemas, havendo, então, a consideração do

128 11

fenômeno em si como problemática municipal. Apenas um município apontou

o desemprego entressafras como problema, dentre os maiores encontrados.

Quando aos problemas como "Desemprego entressafras",

"Desemprego ou inserção precária no mercado de trabalho" e "famílias sem

acesso à renda" figurando dentre os principais, o que se evidencia é a

existência de um potencial de violação causado pela falta de acesso à renda,

relacionado às dificuldades de acesso ao trabalho, que em situação de

agravamento, pode ocasionar a condição de rua. Este fato pode estar

relacionado às fragilidades das redes de apoio social acessadas pelos

indivíduos e suas famílias. Nem todos os indivíduos em condições precárias

de acesso a trabalho e renda vivenciam a condição de rua, tendo forte

influência do conjunto de potencialidades protetivas da família nuclear, dos

familiares extensos, dos vizinhos e de movimentos sociais e comunitários de

apoio.

O modelo de gestão centrado em um eixo único de oferta de

serviços não abarca todos os elementos que constituem os fatores potenciais

de risco, pois tratam, substancialmente, de problemas complexos que

implicam na ação articulada de outras políticas públicas. A frustração de não

atender à problemática do trabalho e renda, da habitação, da saúde, e outras

contidas nas políticas públicas envolvidas pode repercutir em atuações

cristalizadas, insuficientes e desconectadas dos resultados esperados, fator

que se reflete no clientelismo e na relação de dependência dos usuários em

relação à política pública de assistência social.

O problema "existência de famílias em situação de fragilidade

social e risco de ruptura dos vínculos familiares" reflete outro elemento

constitutivo da condição de rua: a ruptura dos vínculos familiares, e

consequentemente, a perda da rede social de apoio centrada na família.

Tomando a municipalidade de Limeira como parâmetro microrregional,

observa-se os conflitos familiares como segundo principal motivo para

ingresso na condição de rua. Embora a condição de rua propriamente dita

figure dentre os principais problemas apenas em dois municípios, os fatores

constitutivos da referida condição estão presentes em todos os oito

municípios, indicando um potencial de problemas a ser trabalhado,

129 11

diretamente relacionado aos demais eixos de atuação previstos no decreto

7053/2009.

A desarticulação das políticas públicas de impacto social, que

constituem os quadros de extrema vulnerabilidade como é a condição de rua,

contribui para a manutenção de um contingente expressivo de pessoas em

condições de violação de direitos sociais, dando indícios da atuação estatal

sob a lógica da economia e dos interesses do mercado, em detrimento dos

direitos sociais.

Por vezes os conflitos decorrentes da ocupação dos espaços

públicos como territórios de vida privada ocasionam certa pressão da opinião

pública para a busca de alternativas que retirem as pessoas em situação de

rua desses locais. Tomando a ocorrência de outras problemáticas que

atingem um público numericamente maior de pessoas nos territórios

municipais, é possível que o que mais impacte no fenômeno em questão seja

a condição de desumanidade e a fratura profunda em direitos sociais

fundamentais.

A desumanidade de tal condição evidencia desigualdade e

exclusão em uma sociedade que deseja torná-los invisíveis. Coerente a essa

ideia, o clamor por ações higienistas e de controle de corpos abjetos

encontram nas medidas de errância, fixação e circulação dos corpos a

aparente solução, quando na verdade resultam em novos obstáculos ao

acesso dos direitos que a política pública pretende efetivar. Nesse tipo de

política é notável o fato de que se atacam as consequências (a presença de

corpos abjetos na rua, por exemplo) e não as causas (as condições da

pobreza, principalmente).

Dessa forma, os governos ou pelo menos vários dos governos

contemporâneos não querem governar enfrentando as causas, mas

unicamente a visibilidade das consequências dos problemas sociais. O

filósofo Giogio Agamben diz que na democracia contemporânea se invertem

os termos de análise dos problemas afetando com isso a nossa capacidade

de ativar processos de subjetivação (AGAMBEN, 1993). Se a lógica do poder

consiste em controlar apenas as consequências (que são visíveis e, portanto,

evidentes) e não as causas, há um indício de como funciona a semântica

política da política pública, a sociedade é persuadida a se convencer da

130 11

necessidade de medidas higienistas que retiram a visibilidade das

consequências dos processos de exclusão social, enquanto se esconde a

desumanização dessa política pública reduzida à exclusão dos moradores de

rua.

A posterior análise da oferta de serviços nas unidades da MRL

permitirá a percepção de tendências municipais à abordagem do tema no

eixo da assistência social. Limeira, que do ano de 2014 para o ano de 2015,

apontou significativa redução no número de casos atendidos nas unidades de

oferta de serviço, teve, em contrapartida, o aumento no número de casos de

dispensa de passagens, além da mudança de endereço do Centro

Especializado em População de Rua. A unidade cujo funcionamento ocorria

na região central, está atualmente em local afastado cuja dificuldade de

transporte público repercutiu na redução do acesso dos usuários ao serviço.

A dificuldade no acesso à unidade é fator impactante na fixação

dos corpos, repercutindo no aumento da circulação dos usuários como

mecanismo utilizado pela gestão pública. A dispensa de passagens para

outros municípios e o serviço de abordagem permaneceram na região central

da cidade, de mais fácil acesso. Este fato permite inferir que a gestão federal

pactuou a reforma de prédio público em local afastado do acesso dos

usuários e o município, por sua vez, apresentou tal unidade como alternativa

apta para a parceria. O repasse de co-financiamento federal permitiu a

reforma do prédio, mas não assegurou a continuidade do acesso aos

usuários, conduta de responsabilidade municipal não adotada. Neste

exemplo, dois níveis de gestão estão envolvidos, demonstrando que as

lacunas de implementação podem ser constatadas dentre as três esferas de

governo de forma isolada ou articulada.

A categoria "Prevalência de fatores de risco que levem ao uso

indevido ou abusivo de substâncias psicoativas" fala do principal motivo para

ingresso na condição de rua referido pelos entrevistados, nas pesquisas

nacional e municipal em Limeira. No entanto, estudos como o de (VARANDA,

200936) apontam elementos que permitem uma nova visão sobre a relação

36 Essas são as conclusões da tese de doutorado do psicólogo Walter Varanda, defendida recentemente na Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo. Varanda explica que o uso de bebidas alcoólicas e outras drogas atinge a maioria dos moradores de rua, na

131 11

causa e efeito do uso de drogas e condição de rua. Este fato dá indícios das

lacunas existentes, no atendimento da demanda. Para a maioria dos

moradores de rua, o uso de álcool e outras drogas não serve apenas como

alívio do sofrimento físico e psíquico, é também uma forma de reviver

memórias emocionais, por meio de processos regressivos facilitados pelos

estados alterados de consciência, sendo uma forma preponderante de

mediação das relações sociais e de sobrevivência na rua.

Diferindo das impressões do senso comum, o crack não causa

exclusão social e sim se configura como consequência da precarização da

vida de seus usuários, ocasionando agravamentos em âmbito de

vulnerabilidades como a extrema pobreza, o risco de agressões graves e

morte37 (BRASIL, 2014i). Nesta lógica, o uso da substância compõe o quadro

de elementos que reforçam a exclusão social, sendo este um processo

anterior ao uso problemático da droga. A reversibilidade da condição é

possível, através de políticas públicas sociais que impliquem no trabalho dos

aspectos de saúde e de reintegração dos usuários à comunidade e o retorno

das relações familiares38 (BASTOS e BERTONI, 2014).

A pesquisa nacional de drogas, estudo solicitado pela Secretaria

Nacional de Políticas sobre Drogas (Senad), traçou o perfil nacional dos

usuários de crack, identificando apenas 1% da população – bem menos do

que dependentes de álcool – como usuários da substância. Esta informação

chama a atenção para o “pânico social” criado em torno do crack. A situação

gerou estigma e afastou usuários da cidadania. Ao responderem a pesquisa,

os entrevistados informaram que a falta de um local para morar, para tomar

banho, para comer, trabalho e tratamento impacta, diretamente, na

amenização das lacunas no acesso a direitos.

cidade de São Paulo e assume funções e significados inerentes à situação de rua, entendida como situação de liminaridade social. O trabalho teve uma abordagem etnográfica, revelando trajetórias individuais, dinâmicas de grupos e sua interação com as redes públicas de assistência, caracterizando o abuso dessas substâncias como uma reação, diante da situação de exclusão social, ao mesmo tempo em que reforça estigmas de culpabilidade e penalização. 37 Em 2014, o Governo Federal lançou a "Pesquisa Nacional sobre o uso de crack: quem são os usuários de crack e/ou similares do Brasil? Quantos são nas capitais brasileiras?" O estudo tomou como referência as 26 capitais, o Distrito Federal e algumas cidades em regiões metropolitanas. Após três anos de entrevistas domiciliares e em locais onde há o uso do crack, os pesquisadores estimam que existam, atualmente, nas capitais do Brasil, cerca de 370 mil usuários de crack, com uma maior concentração nas regiões Nordeste e Sul. 38 Como exemplo, citou o programa da prefeitura de São Paulo, "De Braços Abertos", que tirou usuários das ruas do centro, oferecendo moradia em hotéis próximos e empregos como gari, pagando salário e oferecendo tratamento.

132 11

Os principais problemas listados no PMAS dão indícios de uma

tendência à reprodução de fenômenos que constituem a própria condição de

rua, permitindo a constatação de potenciais violações de direitos em âmbito

da PSB e PSE, que ao não serem abordados podem causar o aumento no

número de casos ou a busca de alternativas que continuam a manter o ciclo

de exclusão e vulnerabilidade. A extrema pobreza é um dos elementos que

constituem a condição de rua, que conciliada a características como ruptura

dos vínculos familiares e comunitários e ao uso problemático de substâncias,

fornecem um terreno fértil para o agravamento do fenômeno nos municípios

da MRL, incluindo aqueles que informam não apresentar demandas por

serviços afetos ao tema.

Análise das unidades

Os serviços executados em cada município, dentro do eixo da

assistência social, correspondem àqueles previstos na PNAS voltados ao

público alvo "população em situação de rua". As unidades são analisadas

tomando como parâmetros os documentos e manuais produzidos em âmbito

institucional, no campo da PNAS, levando em conta a Tipificação Nacional de

Serviços socioassistenciais como parâmetro para os serviços.

Quanto ao número de atendimentos destinados à população de

rua, o Censo SUAS traz entre o período de janeiro a dezembro de 2015 as

seguintes informações:

- Araras:

Homens entre 18-59 anos: 25 atendimentos

Mulheres entre 18-59 anos: 04

atendimentos Homem com 60 anos ou

mais: 01 atendimentos

Fonte:http://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/estrutura_fisica/rel_preenchidos_creas

_agrega do.php?&p_id_creas=35033096542

- Conchal:

O município de Conchal informa que no período de janeiro a

dezembro de 2015 não houve demanda de população de rua no CREAS. O

que se observa ao analisar as demandas da unidade ao longo do ano de

referência, são conteúdos que aludem às violações variadas contra crianças

http://aplicacoes.mds.gov.br/sagirmps/estrutura_fisica/rel_preenchidos_creas_agrega


133 11

e adolescentes, idosos e mulheres. Referem que das 41 abordagens

efetuadas, sete foram de pessoas entre 19-59 anos e uma pessoa com 60

anos ou mais. Considerando que informaram não ter havido atendimento

destinado à população de rua, infere-se que as demandas das abordagens

não digam respeito a essa população, ou, estas, não foram encaminhadas ao

CREAS.


_agrega do.php?&p_id_creas=35122097750#

- Cordeirópolis:

Dos 1.252 (mil duzentos e cinquenta e dois) casos atendidos pelo

CREAS no ano de 2015, referem não ter havido demanda de pessoas em

situação de rua. Os casos atendidos dizem respeito às violências e violações

contra as crianças e adolescentes, às mulheres e aos idosos. Informam

número significativo de casos de adolescentes em cumprimento de medidas

socioeducativas em meio aberto (prestação de serviços à comunidade e

liberdade assistida).



- Leme:




mais: 04 atendimentos



- Pirassununga:




mais: 09 atendimentos Mulheres com 60

anos ou mais: 05 atendimentos


_agrega do.php?&p_id_creas=13539302056#









134 11

Ao analisar o link de referência para acesso aos dados agregados

sobre o período de janeiro a dezembro de 2015, não foram encontrados

dados sobre esta unidade. Em contato com o setor de vigilância social do

município, informou-se que de fato havia uma falha no sistema de dados,

relacionado ao município, nesta página especifica. Desta forma, os dados

referentes ao período foram coletados diretamente junto ao setor de

vigilância socioassistencial do município.

O fato de Limeira ser o único município a realizar pesquisa

municipal de mapeamento da população de rua possibilitou o acesso à

informação referente ao número e caracterização das pessoas nessa

condição.




mais: 04 atendimentos Mulheres com 60

anos ou mais: 01 atendimentos

Limeira faz distinção entre a demanda de migrantes e moradores

de rua não migrantes e, neste sentido, o número de migrantes atendidos no

município, em 2015, foi de 726 pessoas. Distinguem os atendimentos a

migrantes entre acesso a serviços de acolhimento e/ou centro pop: 13 e 713

receberam apenas o benefício eventual de passagens de ônibus para os

destinos diversos.

- Iracemápolis:

Em Iracemápolis não ocorreu a aplicação da pesquisa, sendo

informado que não possuíam demanda de atendimento à população de rua

em seu território, diversas foram as tentativas de contato, não se obtendo

resposta. A análise das condições potenciais para a ocorrência de casos é

possível, através do acesso ao sistema PMAS, com foco nas informações

referentes ao ano de 2016, período de aplicação da pesquisa nas demais

cidades da MRL.

A análise das informações fornecidas pela gestão dá indícios de

que elementos constitutivos da condição de rua já são constatados como

135 11

problemas municipais a serem enfrentados, dentre eles o uso problemático

de substâncias psicoativas: "Em razão do uso elevado de substancias

psicoativas, o município vem buscando ações através de campanhas

educativas, busca ativa e encaminhamentos". (PMAS, 2016)

A previsão de ampliação da rede de atendimento

socioassistencial, quanto aos serviços "Proteção Social Especial de Média

Complexidade e Serviços de Proteção Social Especial de Alta

Complexidade", permite inferir o aumento da demanda dos casos de violação

de direitos e o cruzamento de informações como "principais problemas

enfrentados", permite perceber que vulnerabilidades decorrentes do uso

problemático de substâncias e do desemprego ou inserção precária no

mercado de trabalho estão presentes e estão potencialmente

relacionados à condição de rua. Não é possível afirmar que tais casos

repercutirão, necessariamente, em pessoas vivendo em situação de rua, mas

constituem fatores potencias de risco para a ocorrência.

Em pesquisa no PMAS de Iracemápolis foi contatada a existência

de serviço que pode estar relacionado a indivíduos em condição de rua ou no

limiar de ingresso na condição. O serviço analisado figura no âmbito da PSB,

não atendendo aos casos de violação de direitos, conforme orientado para

aqueles destinados à população de rua. No entanto, cabe a análise da

possível relação com indivíduos nessa condição, no território do município.

O serviço é destinado a catadores de rua, não havendo relação

direta com a condição de rua na definição do público alvo. A descrição

também permite a relação com dois temas: a gestão de resíduos sólidos e

pessoas que obtém sustento das ruas, essa última característica compõe a

definição de população de rua. Sua caracterização não está prevista na

Tipificação de Serviços Socioassistenciais, mas é coerente como o "Serviço

de Promoção da Integração ao Mercado de Trabalho - Regulamentado pela

Resolução CNAS 33/2011".

Dentre os objetivos elencados estão a geração de trabalho e renda

a partir do uso sustentável de recursos naturais renováveis, bem como a

criação de condições aos catadores de rua que promovam o incentivo e o

empreendedorismo. O público alvo é composto de beneficiários dos

programas de transferência de renda, pessoas em situação de desemprego e

136 11

famílias com renda insuficiente para subsistência, (PMAS, 2016). Com tal

descrição de serviço é possível constatar a existência de ações municipais

que impactem sobre parcela da população, cujo desemprego é fator

potencial de risco e, a organização de grupos de catadores, uma proposta

municipal para lidar com a baixa renda e a precarização do trabalho.

- Santa Cruz da Conceição: O município de Santa Cruz da Conceição informou no PMAS 2016

possuir apenas serviços em âmbito da PSB. Informou a existência de um

Termo de Ajuste de Conduta (TAC), firmado pelo Ministério Público, no

sentido de estabelecer plano de criação da unidade de CREAS. O

fundamento para a criação da unidade tem bases na execução de serviços

direcionados à criança e ao adolescente, estes executados de forma

inadequada, na unidade de CRAS. As orientações do MDS definem que

os serviços de PSE devem ser ofertados pelo órgão gestor, na inexistência

de unidade de CREAS, exigência não cumprida pela gestão.

Apesar de informar que não registram demanda de atendimento à

população de rua, é possível constatar a necessidade de implantação de

unidade no âmbito da PSE, que, através da execução do PAEFI, também

deverá atender dentre o público alvo a população em situação de rua. As

orientações constantes na Tipificação Nacional de Serviços orientam para

que o programa de atendimento especializado desenvolva ações voltadas a

diversos públicos alvos, quando na ocorrência de violações, estando dentre

esses públicos a população de rua. Neste sentido, para o ano de 2017, com

a criação da unidade, o atendimento deve estar disponível, mesmo que não

haja a ocorrência significativa de casos.

A impossibilidade de acesso à gestão possibilita reflexões sobre a

informação de inexistência de demanda específica à população de rua e às

reais condições da ocorrência do fenômeno no território municipal. Os

elementos potenciais para sua ocorrência estão presentes, conforme a

informação da gestão, mas a oferta de serviços a este público não; associada

a esta informação está o fato de o ano de 2016 ter sido ano de campanha

municipal eleitoral, fator que pode gerar condutas mais protetivas da gestão

137 11

em relação a possíveis análises e avaliações negativas sobre o poder

executivo.

Ao acessar o PMAS 2017 e a perspectiva para gestão futura, não

há previsão para a implantação da unidade de CREAS, conforme havia sido

previsto no ano de 2016, como atendimento às exigências firmadas no termo

de ajuste de conduta (TAC) junto ao Ministério Público. O município informa,

ainda, que o número reduzido de funcionários vinculados ao órgão gestor

impossibilita a ampliação de alguns serviços, tendo havido inclusive queda

na oferta de serviços em nível de PSB. É possível inferir que tenha havido

retrocesso na gestão, pois além de não ter sido implantada a unidade de

PSE - CREAS, as próprias unidades existentes em âmbito de PSB tiveram a

oferta de serviços reduzida.

CREAS: Araras, Conchal, Cordeirópolis, Leme e Pirassununga

A) Elementos de identificação, localização e estrutura física:

Conforme prevê a orientação técnica39 os critérios populacionais

para instalação de unidades de CREAS, nos territórios municipais, foram

atendidos, sendo que na MRL apenas o município de Limeira apresenta

população total municipal que justificaria, em caso da existência de

demanda, a criação de uma segunda unidade especializada em assistência

social. Neste momento, considerando que o foco da pesquisa são as

unidades que atendem à população de rua, Limeira não será analisada em

relação ao CREAS, pois possui unidade especializada para o atendimento

das violações de direito, contra população de rua.

Todas unidades estão situadas em território urbano, em

decorrência da facilidade de acesso dos usuários, atendendo ao critério de

localização40. O horário de atendimento que prevê oito horas diárias em um

39 Municípios de pequeno e médio porte devem instalar, pelo menos, uma unidade de CREAS, sendo que a partir de 200 mil habitantes as cidades devem inaugurar a segunda unidade, na existência de demanda que a justifique. Quanto aos municípios de pequeno porte I, até 20000 habitantes, a instalação da unidade é facultada à modalidade de CREAS Regional ou à criação de unidade própria no município caso haja demanda que justifique. Os municípios que se encontram nesta condição, na região pesquisada, Iracemápolis e Santa Cruz da Conceição, não apresentam unidades de CREAS. 40 A localização estratégica, no território, colabora para que o CREAS torne-se referência, para a população e/ou comunidade. Essa referência contribui para estabelecer um canal de

138 11

mínimo de cinco dias por semana também é cumprido pelos municípios, com

destaque para Pirassununga que possui funcionamento diário de dez horas.

Pirassununga justifica o aumento de duas horas diárias como sendo voltado

àqueles usuários que trabalham, possuindo dificuldades para acessar o

serviço em horário comercial. Este fato incide sobre a facilidade de acesso e

maior proximidade do serviço com a população. Outro elemento importante,

com reflexos diretos sobre a continuidade nas atividades é o fato de a

unidade ser pública, no âmbito da gestão municipal em todos os municípios,

minimizando possíveis impactos da descontinuidade na oferta de serviços,

caso não fosse mais de interesse da unidade privada a oferta do serviço.

Esse elemento está relacionado, diretamente, ao conceito de

descentralização administrativa e responsabilidades compartilhadas em

âmbito de gestão da política pública.

As unidades de Conchal, Cordeirópolis, Araras e Pirassununga

estão instaladas em imóveis alugados, fato que pode ter alguma repercussão

na oferta dos serviços, caso o imóvel tenha de ser desocupado sem

previsão, impactando sobre a continuidade na oferta de serviços. De forma

geral, os municípios informam dificuldades em localizar imóveis que

preencham os critérios estruturais para a unidade devido ao tamanho do

prédio e custo do aluguel. Leme é o único município que possui unidade

instalada em imóvel próprio. O que foi referido no preenchimento dos

instrumentos de pesquisa, principalmente pelos municípios cujos imóveis são

alugados, é que, por vezes, a locação figura como a melhor das alternativas

perante a indicação de prédios públicos em situação precária em termos de

preservação e dificuldade de acesso; neste sentido os órgãos gestores

tendem a optar por imóveis locados, porem com localização e infraestrutura

que assegurem os espaços essenciais ao serviço.

O não compartilhamento da unidade com outros órgãos ou

serviços é fator positivo, pois facilita que não haja a confusão de atribuições

entre os trabalhadores, além de fixar nos usuários a clareza sobre as

atividades ali desenvolvidas. Outro aspecto importante se refere à

preservação da intimidade dos usuários, considerando que a unidade de

comunicação e confiança com as famílias, que identificam, na Unidade, um espaço de proteção, no meio em que vivem e convivem.

139 11

CREAS atende demandas que implicam em violação de direitos, devendo ser

amplamente preservada a intimidade dos sujeitos. Todas as unidades de

CREAS da microrregião são de uso exclusivo do PAEFI.

Os espaços essenciais41 previstos no Guia CREAS II são

indicações feitas pelo MDS na intenção de que sejam assegurados os

atendimentos, nos parâmetros constantes no documento e na Tipificação de

Serviços Socioassistenciais. São construções que tomam como base estudos

e pesquisas sobre o problema e se apresentam como limite mínimo para a

garantia da qualidade do serviço. No que se refere ao número de salas,

apenas o município de Conchal não preenche o critério.

A inexistência de sala para uso da coordenação, administrativo e

dos técnicos, demanda que os atendimentos sejam por vezes efetuados sem

o devido sigilo e resguardo dos conteúdos, da mesma forma que as ações de

planejamento e coordenação ficam limitadas em suas possibilidades. Nos

demais espaços os critérios foram atendidos. Os demais municípios

apresentam o número de salas dentro dos limites previstos, incluindo os

banheiros e cozinha.

Com relação à acessibilidade dos usuários com deficiência,

elemento essencial para o sentimento de acolhida, os municípios de Conchal

e Cordeirópolis não apresentam acesso facilitado da calçada até a recepção,

nos moldes da ABNT, para pessoas com deficiência. Apesar de o acesso não

ser adaptado no contato inicial (da calçada até a recepção), Cordeirópolis

informa possuir adaptabilidade, nas demais dependências da unidade,

embora não seja possível ao usuário ingressar nela. Os demais municípios

apresentam adequação quanto a esse elemento de forma geral, sendo que,

em Pirassununga, não ocorre dentro dos moldes da ABNT42.

41 Constituem espaços essenciais que todo CREAS deve dispor: espaço para recepção, salas específicas para uso da coordenação, equipe técnica ou administração, salas de atendimento (individual, familiar e em grupo), em quantidade condizente com o (s) serviço (s) ofertado (s) e a capacidade de atendimento da unidade é recomendável: municípios de Grande Porte, Metrópole e DF: no mínimo 4 salas de atendimento, municípios de Pequeno Porte I e II e Médio Porte: no mínimo: 2 salas de atendimento, no mínimo 2 Banheiros coletivos, com adaptação para pessoas com mobilidade reduzida (pg 82 também cita a acessibilidade com reflexo na acolhida) como, por exemplo, pessoas com deficiência e idosos, copa e/ou cozinha. 42 Deve ser assegurada, nas unidades, a acessibilidade às pessoas com deficiência, idosos, gestantes e crianças, dentre outros. A adaptabilidade nos moldes da ABNT é o parâmetro adotado pelo MDS.

140 11

Outro aspecto importante, quanto à acessibilidade, é que às

pessoas com deficiência são asseguradas ações específicas nos casos de

violação e, nesse sentido, a ausência de adaptação reforça a ideia

contraditória de ter e não ter acesso ao direito subjacente. Nos banheiros,

apenas as unidades de Araras e Leme apresentam adaptação estrutural, fato

que traz a reflexão sobre a exposição desses indivíduos caso precisem fazer

uso do mesmo. Ao pensar na garantia de acesso amplo da pessoa com

deficiência às unidades de CREAS, na microrregião, é possível refletir sobre

certo nível de violação de direitos pelas próprias unidades que deveriam

assegurá-lo.

O PAEFI prevê diversos públicos alvo de suas atividades naquilo

que tange à violação de direitos ou situações com evidente risco de violação,

nesse sentido a inexistência de mobiliário específico para uso das crianças é

fator que implica em perdas para o trabalho das equipes e reforça a ideia de

contradição, no acesso aos serviços. Informam também não possuir material

para trabalho das questões pedagógicas, culturais e esportivas, havendo

evidente limitação no trabalho com tais recursos nas vidas dos usuários do

serviço. No que se refere à população de rua, os eixos intersetoriais

referentes à educação, cultura, esporte e lazer ficam prejudicados, incluindo

a relação com outras secretarias afetas aos temas.

B) Conteúdo do PAEFI: O PAEFI prevê como usuários famílias e indivíduos, descrevendo

um conjunto de situações43 que são alvo do trabalho das equipes. Tais

situações tem previsão não excludente e para os casos em que não haja

demanda de atendimento à temática, deve haver a previsão de metodologia

especifica das equipes, na abordagem do assunto. Tomando como exemplo

"tráfico de pessoas"44 é possível que em determinada cidade a demanda não

tenha chegado até à unidade, fato que não implica na inexistência de casos,

43 As situações são: violência física, psicológica e negligência, violência sexual: abuso e/ou exploração sexual, afastamento do convívio familiar devido à aplicação de medida socioeducativa ou medida de proteção, tráfico de pessoas, situação de rua e mendicância, abandono, vivência de trabalho infantil, discriminação em decorrência da orientação sexual e/ou raça/etnia, outras formas de violação de direitos decorrentes de discriminações/submissões a situações que provocam danos e agravos a sua condição de vida e os impedem de usufruir autonomia e bem estar, descumprimento de condicionalidades do PBF e do PETI em decorrência de violação de direitos. 44 Serviço de Abordagem - Perguntas e Respostas, 2013.

141 11

no território municipal. A Tipificação de Serviços Socioassistenciais prevê a

construção metodológica e a capacitação continuada, na intenção de que os

profissionais não só estejam preparados para o atendimento dos casos, mas

também, tenham clareza do fenômeno, na promoção da busca ativa dos

casos.

Alguns municípios apresentam lacunas temáticas na oferta do

PAEFI, entendendo que a inexistência de serviços voltados a determinados

públicos, historicamente violados, pode ser tomada como violação institucional.

Evidentemente que os motivos para a oferta incompleta do PAEFI podem ter

raízes em fatos concretos relacionados à gestão, não deixando, no entanto,

de configurar como negativa de direitos.

Características como recursos humanos insuficientes, diagnósticos

territoriais inexistentes ou incompletos, escassez de recursos

orçamentários na execução e inexistência de capacitação continuada, são

fatores apontados pelas equipes, nas entrevistas, como limitadores da

atividade profissional.

O tráfico de pessoas é temático de abordagem intersetorial, tendo

sido criada uma política de atendimento ao tema. É possível que o fato de

ser temática que implica em atividades específicas por parte das três esferas

de governo, traga certa dificuldade para os municípios perceberem a relação

da política de assistência social, com um problema aparentemente de

segurança e de foco interestadual e internacional. Outro elemento que deve

ser considerado é que determinados municípios são rota de tráfico de

pessoas, enquanto outros estão fora do cenário de cooptação de indivíduos.

Independente dos motivos para a inexistência dos atendimentos, caberia

pesquisa mais aprofundada sobre os motivos pelos quais somente

Cordeirópolis tem previsão de atendimentos para esta demanda.

Foco deste trabalho, a população de rua é público alvo em quase

todos os CREAS da MRL, exceto em Conchal. Isso implica em dizer que o

serviço especializado, aquele que prevê a reorganização da vida das

pessoas em situação de rua, dentre outras garantias a serem asseguradas,

não está disponível. Os serviços a este público estavam sendo

redirecionados e reavaliados e, conforme relato da gestão, o reduzido quadro

de recursos humanos era o principal fator que implicava na inexistência de

142 11

serviço. Aponta-se a baixa procura por serviços na cidade (havendo meses

sem procura de nenhum usuário) e que os casos que chegavam ao CREAS

estavam voltados à obtenção de passagens ou pernoite eventual de pessoas

em trânsito. Os demais municípios executavam o atendimento ao público em

situação de rua, nos moldes do previsto pela PNAS, cabendo ao CREAS a

abordagem do tema e a articulação com demais unidades e políticas

públicas.

No âmbito da garantia dos direitos da população LGBTT e

consequentes violações sofridas por essa população, L e m e e

P i r a s s u n u n g a não ofertam atendimento especializado. Isso implica

refletir que existam fatores inerentes às decisões da gestão em não priorizar

tal demanda. Conchal apresenta um elemento curioso sobre essa temática,

oferecendo atendimentos apenas às crianças e aos adolescentes sobre

orientação sexual, excluindo os adultos deste universo. As violações de

direitos sobre as questões étnicas não são trabalhadas nos municípios de

Leme e Conchal, o que demanda reflexão, considerando o histórico de

racismo no Brasil, e que a temática não tenha suficiente mobilização popular,

para ser trazida para a agenda pública e consequente visibilidade das

violações de diretos de matriz étnica. É possível, também, que os tomadores

de decisão não estejam sensibilizados para a abordagem do tema.

A questão da pessoa com deficiência apresenta uma ambivalência

de base: excetuando Leme, que declara somente atender idosos com

deficiência, sendo provável que tenham se referido na verdade ao segmento

idoso com violação e deficiência, os demais municípios informam

desenvolver atividades voltadas às pessoas com deficiência, apesar de boa

parte deles não possuir a adaptação dos espaços físicos para que recebam o

público em questão. A recepção efetuada na unidade, primeiro contato dos

usuários do serviço com certo "acolhimento" de suas violações, é limitada,

não considerando concretamente suas necessidades de acesso.

As famílias com pessoas adultas, privadas de liberdade, somente

tem acesso aos serviços no município de Conchal. As demais cidades não

oferecem respaldo aos familiares de homens e mulheres aprisionados. A

lógica do aprisionamento parte da premissa de que serviria para ressocializar

os sujeitos que pelo cometimento de delitos necessitam de determinado

143 11

afastamento do convívio social. A negativa de acesso a direitos no âmbito

prisional ocorre em diversas políticas públicas, se estendendo aos familiares

dos apenados. A capacitação das equipes na busca de entendimento sobre

os aspectos sociais envolvidos no aprisionamento e a repercussão sobre os

núcleos familiares é atividade essencial, para o preparo das famílias, ao

retorno de egressos do sistema prisional.

Do conjunto de 21 (vinte e uma) ações e atividades propostas no

instrumento de pesquisa emparelhadas com a previsão na Tipificação para o

serviço essencial, Leme atendeu a 15, Pirassununga a 17, Cordeirópolis

realiza apenas 06, Conchal 18 e Araras 19. Em termos objetivos é possível

inferir maior ou menor complexidade e completude, na oferta dos trabalhos,

se forem considerados os dados numéricos. No entanto é importante frisar

que quanto menor o número de trabalhos desenvolvidos pelo serviço, mais

limitada é a capacidade de redução de violações de direitos, nos territórios

dos CREAS. O trabalho social essencial ao serviço é o que o constitui e é

através dele que os conteúdos trazidos pelos usuários são atendidos.

Conchal apresenta significativa limitação na oferta de atividades, fato

reconhecido pelo gestor e atribuído a limitações impostas à gestão pela

chefia do Executivo.

A ausência de acompanhamento individual e familiar, como no

caso de Cordeirópolis, implica no atendimento pontual das demandas, em

detrimento das abordagens continuadas dos indivíduos e dos núcleos

familiares. Considerando que as violações de direitos são decorrência de

elementos fragilizadores que repercutem em exclusão e violações, sendo

construídas através da desfiliação como refere (Castel,1998), a ausência de

acompanhamento dos casos limita a abordagem ao imediatismo. Assim, a

história de vida fica restrita ao que aparece naquele recorte de tempo e

espaço diante do técnico, fato que dificulta a ruptura do ciclo de violações.

Ainda sobre Cordeirópolis, os encaminhamentos feitos à rede não

são acompanhados, nem mesmo quando direcionados às unidades da

própria política de assistência. Ações de esclarecimento sobre as violações

de direitos, bem como palestras e trabalhos de sensibilização da população

do município sobre os temas trabalhados na unidade também não são

efetuados, fator que faz com que deixem de atender à prevenção e detecção

144 11

das demandas. Os conteúdos trabalhados com os usuários não são

relatados em prontuários, fato que compromete a continuidade dos

atendimentos (essa já referida como não efetuada pela equipe).

Encaminhamentos para outras políticas públicas também não são realizados,

fator a ser analisado com maior profundidade em tópico a seguir. O fato de

não encaminharem os indivíduos e famílias atendidos ao CAD Único

promove a privação do acesso das famílias a outros serviços, programas e

benefícios inerentes à política de assistência dentre outras, fator altamente

limitante do acesso à própria política da qual o CREAS faz parte.

O cadastramento das famílias no CAD Único costuma ocorrer em

unidades da proteção básica, por orientação do próprio MDS, no entanto,

como Cordeirópolis declara não encaminhar os casos atendidos, é provável

que seus usuários não sejam cadastrados por outras unidades. A média

nacional de inclusão no CAD Único de pessoas em situação de rua é de

apenas 47%, (Natalino, 2016). É possível inferir que em Cordeirópolis

ocorram atendimentos pontuais, não havendo o acompanhamento regular

conforme indicado na atuação das unidades de CREAS, e os benefícios

eventuais sejam uma espécie de "prêmio de consolação". Assim, ao buscar

atendimento para as demandas de violação e, constatando que o

acompanhamento continuado não será assegurado pela unidade, o usuário é

encaminhado para a obtenção de cestas básicas, roupas e outros itens que

não constituem, por si sós, uma política inclusiva e asseguradora de direitos.

Outro ponto significativo sobre os trabalhos oferecidos diz respeito

à orientação jurídico-social. A atuação do advogado, no âmbito do acesso ao

direito à justiça, está prevista para as unidades de CREAS, no conjunto de

profissionais que necessariamente devem compor as equipes. Na maioria

das vezes, as demandas que chegam à unidade especializada implicam em

desdobramentos no âmbito da justiça. Violência sexual, agressões físicas e

psicológicas, abandono, são alguns dos conteúdos que chegam até essas

unidades. Nesse sentido, a presença de advogado atuando exclusivamente

na unidade tem como finalidade a garantia de direitos, no âmbito da justiça.

Os encaminhamentos para as unidades de saúde são informados

por todos os CREAS da MRL. Diversos casos possuem demandas de saúde

atreladas aos conflitos e violações constatadas nos CREAS. O uso de

145 11

substâncias psicoativas de modo problemático tem relação com demandas

como a violência de gênero, violência contra a criança e ao idoso, dentre os

moradores de rua e jovens em cumprimento de medidas socioeducativas em

meio aberto. As psicopatologias como esquizofrenias e quadros depressivos

também são comuns, sendo por isso que os encaminhamentos para a saúde

versam basicamente sobre elementos de saúde mental, sendo a maior

relação das unidades com a saúde.

A ausência de capacitação para as equipes dos CREAS é

informada pelos cinco municípios. A falta de investimento na capacitação

parece ser característica das gestões na região. A capacitação continuada,

posta na PNAS como um de seus preceitos, tem repercussão direta sobre a

oferta de serviços aos usuários. Ao entenderem e refletirem sobre suas

práticas os trabalhadores promovem a contínua melhoria nas mesmas. Esse

fato pode ser entendido como reflexo das gestões, as quais tem com

premissa a não priorização da qualificação profissional.

Os CREAS da microrregião são responsáveis pelos casos de

violação de direitos em todo o território de seus municípios. A orientação

para que estejam localizados nas zonas centrais e/ou de fácil acesso aos

munícipes tem como lógica a maior aproximação de qualquer cidadão em

caso de necessidade.

Um elemento bastante valorizado pela PNAS é a participação dos

usuários dos serviços no planejamento e nas reuniões, configurando assim a

representatividade e o protagonismo. Dentre os CREAS, apenas em Leme é

referida de forma regular e sistemática a participação dos usuários nessas

atividades. A participação é coerente com a pró atividade e

representatividade dos usuários nos serviços, sendo ponto essencial á PNAS

visando a garantia de direitos.

C) Serviço de abordagem social

O Serviço de Abordagem Social não está presente em todos os

municípios da MRL, fato que pode ter justificativa na ausência de demanda.

No entanto, considerando que o serviço visa atender crianças, adolescentes,

jovens, adultos, idosos e famílias em situação de risco pessoal e social que

utilizam os espaços públicos, como forma de moradia e/ou sobrevivência, a

146 11

identificação de demanda de tal natureza contradiz essa hipótese. Um fator

importante para a ausência do serviço é o fato de as orientações técnicas

ministeriais informarem que os municípios devem constituir equipes próprias

para sua execução, não podendo ser compartilhada com o CREAS ou outra

unidade onde esteja instalado.

Leme é o único município que possui equipe específica para

abordagem de rua, enquanto Conchal e Araras efetuam o serviço, mas não

dentro dos moldes previstos nas orientações técnicas45, pois a equipe que

executa a abordagem também oferta o PAEFI. Pirassununga e Cordeirópolis

não ofertam o serviço de abordagem, apesar de demanda identificada.

Tendo em vista que as situações de risco pessoal e social podem

se apresentar, diuturnamente, nos territórios, as orientações institucionais

são de que o serviço seja ofertado ininterruptamente, ou seja, todos os dias

da semana, inclusive finais de semana e feriados, durante o dia e à noite.

Todavia, o órgão gestor local poderá planejar a sua oferta de acordo com as

especificidades de cada território. A oferta não se dá na frequência indicada

pelas orientações técnicas em nenhum dos três municípios que referem

ofertar o serviço. Mesmo em Leme, cuja equipe é especifica para

abordagem, a oferta não se enquadra nos moldes orientados, ocorrendo em

apenas um dia por semana e apenas no período diurno. A atuação em rede,

proposta pelo MDS também não é executada, sendo ofertado

exclusivamente pela equipe do CREAS.

Nos demais municípios que executam o serviço com o

compartilhamento de recursos humanos com o CREAS, a frequência de

abordagem não é sequer mencionada, ficando a critério do surgimento de

situações pontuais, para as quais os profissionais são deslocados. A atuação

dos serviços de abordagem social é descontínua na MRL, fator que

prejudicada a efetivação dos princípios da pró atividade na proteção social,

do acesso a direitos sociais e à construção de autonomia, da construção de

vínculo de confiança dos sujeitos com a rede e com o território. O trabalho

em rede também está prejudicado pela descontinuidade na oferta de serviço,

45 Na página 30, a tipificação elenca as ações essenciais ao serviço do PAEFI, parâmetro utilizado na construção do instrumental aplicado.

147 11

refletindo sobre a própria relação dos usuários com a cidade e a realidade do

território.

D) Recursos humanos Parâmetro Nacional NOB-RH:

1 coordenador

1 assistente social

1 psicólogo

1 advogado

2 profissionais de nível superior ou médio (abordagem dos

usuários) 1 auxiliar administrativo

Parâmetro municipal: Araras

1 coordenador

4 assistentes sociais

1 psicólogo (a)

1 nível médio - auxiliar administrativo

Araras apresenta coordenador em exercício de função exclusiva,

conforme orientação normativa. Conta com quatro assistentes sociais, um

profissional a mais segundo o parâmetro da NOB RH. É possível que os

quatro profissionais formados em serviço social exerçam funções na equipe

de abordage m de rua e também no reforço às atividades do PAEFI;

apresenta uma psicóloga, conforme o previsto. A unidade não possui

advogado compondo a equipe, contrariando as normas de recursos

humanos. O município atende o critério de nível médio, com um profissional

exercendo atividades administrativas. Não é raro as equipes técnicas

afirmarem que os parâmetros de recursos humanos não são mais suficientes

para o exercício das funções essenciais do serviço.

De forma geral, Araras apresenta equipe parcialmente adequada

ao exigido nos manuais de orientação, porém a ausência do profissional do

direito tem repercussão significativa considerando que a unidade lida,

basicamente, com violações ou potenciais de violação de direitos. Nesse

sentido, a função do advogado é facilitar e contribuir para o fortalecimento do

exercício da cidadania, principalmente os mais vulneráveis, através da

viabilização do acesso aos direitos sociais, direitos socioassistenciais e

148 11

outros que já estejam, constitucionalmente ou legalmente, regulamentados

e/ou que venham a ser garantidos.

Parâmetro municipal: Conchal 1 coordenador

1 psicóloga (o)

2 profissionais de nível superior

1 nível médio/auxiliar administrativo

1 serviços gerais

A coordenação da unidade não executa função exclusiva,

contrariando as orientações técnicas. Nesse sentido as ações de

planejamento e gestão do serviço ficam prejudicadas pela sobrecarga de

atividades do coordenador. Informam possuir uma assistente social,

conforme orientado, uma psicóloga, atendendo ao critério, uma profissional

de formação em pedagogia, um profissional de educação física, uma

recepcionista e uma auxiliar de serviços gerais.

O município cumpre, parcialmente, as exigências em nível de

recursos humanos, pois não apresenta advogado (a) a serviço da unidade e

informam que o Serviço de Abordagem de Rua não possui equipe específica

para suas funções. A abordagem é efetuada pelos profissionais de

pedagogia e educação física, e a função de assistente social é exercida de

forma cumulativa pela coordenadora, cuja área de formação é em serviço

social. Em nível médio atendem às exigências.

Parâmetro municipal: Cordeirópolis

1 coordenador


1 psicólogo(a)

2 nível médio

Os recursos humanos neste município consistem em dois

profissionais de nível médio e quatro de nível superior. Dos profissionais de

nível superior, três são assistentes sociais e um profissional de psicologia.

Atendem, ao critério de RH, naquilo que se refere ao serviço social e à

psicologia, havendo, inclusive, excedente de dois profissionais de serviço

social, no entanto, a unidade não possui advogado (a), fato que dificulta o

acesso a direitos e às informações referentes ao campo das violações de

149 11

direitos, tendo como consequência a dificuldade no contato com os órgãos do

sistema de justiça. O coordenador exerce funções cumulativas, influenciando,

negativamente, na atuação da função principal, para a qual deveria ter

dedicação exclusiva. Como não possuem o serviço de abordagem de rua, os

dois profissionais de nível médio ultrapassam o limite orientado.

Parâmetro municipal: Leme

1 coordenador de nível superior

7 psicólogos (as)


1 nível fundamental

5 nível médio

Este município destaca uma profissional psicóloga para trabalho

especifico com pessoas em situação de rua e um profissional de nível médio

para exercício de função de monitor de projetos para pessoas em situação de

rua. Esse formato não atende ao critério de uma dupla de técnicos de nível

superior, para trabalho com a demanda de população de rua.

A coordenação da unidade informa exercer função acumulada,

também, com a função de psicóloga, deixando de atender ao critério de

coordenação exclusiva. Apresentam uma equipe acima da média em termos

numéricos, com seis profissionais de psicologia a mais, as quais executam

funções com os diferentes públicos alvo do PAEFI. Fazem parte dos recursos

humanos três assistentes sociais para as demandas de PAEFI, excedendo

em duas profissionais. No entanto, no que se refere ao trabalho com

população de rua, não existe assistente social destacada para composição

da dupla. A gestora da proteção especial informou a existência de

resistências dentro da própria equipe em relação às atividades voltadas à

população de rua.

Quanto às exigências em grau de instrução formal, os recursos

humanos contam com cinco profissionais de nível médio, onde um exerce

funções administrativas e os demais, como monitores de projetos. A função

de monitoria de projetos não pode ser confundida com a exercida no serviço

de abordagem; embora tenham quatro profissionais de nível médio a mais do

que o previsto na NOB RH, estes não estão relacionados à abordagem

social.

150 11

Leme ilustra a realidade de municípios cujas equipes de

referência dão indícios de não serem mais suficientes perante o número de

casos. Inicialmente, as equipes são estruturadas para o atendimento de até

50 famílias/indivíduos, como no caso de municípios de pequeno porte e em

gestão inicial ou básica, como Leme. Gradativamente, as demandas

aumentam, seja pelo conhecimento da comunidade e dos demais

profissionais da rede sobre o serviço, ou, como reflexo de dificuldades no

âmbito da PSB em prevenir que as vulnerabilidades evoluam para violações.

Parâmetro municipal: Pirassununga

1 coordenador


2 psicólogos (as)

1 nível médio

Este município excede ao mínimo exigido, quanto à equipe técnica

de referência, com três assistentes sociais e duas psicólogas. A coordenação

da unidade exerce função técnica cumulativa, fator que contraria as

orientações. O município atende ao critério de uma profissional de nível

médio, para as funções administrativas. Embora haja o número mínimo de

trabalhadores na unidade, descumprem as orientações com a ausência de

advogado.

E) As fontes de encaminhamento de demanda

Este tópico serve como indicativo das relações intersetoriais e

também interdisciplinares, permitindo a análise das principais fontes de

encaminhamento de casos. Possibilita vislumbrar como as unidades

mantém relações com outros serviços e atores sociais no que se refere à

população de rua, mas também em relação aos outros serviços ofertados no

CREAS.

A diferença essencial ao se analisar os atendimentos à população

de rua ofertados pelo CREAS e aqueles ofertados pelo Centro POP é que,

no primeiro, são tomados os serviços como um todo, a todos segmentos

populacionais abrangidos. Assim, os encaminhamentos de outros órgãos

tendem a ser mais variados, considerando a amplitude de demandas

151 11

específicas voltadas a idosos, crianças, mulheres, adolescentes em conflito

com a lei, população de rua, pessoas com deficiência, população LGBT,

vítimas de violações de natureza étnica entre outros. Na unidade de CREAS

é possível observar casos encaminhados pelos conselhos tutelares,

delegacias, conselhos do idoso, da pessoa com deficiência, Tribunal de

Justiça, Defensoria Pública dentre outros. O que se segue, então, é uma

apreciação de quais os principais focos de encaminhamentos para os

CREAS, para que posteriormente, no eixo de articulação com a rede, sejam

caracterizados os contatos.

Leme elenca as principais fontes de encaminhamentos para

atendimento, estando em primeiro lugar as demais políticas públicas, dado

evidente no quadro a ser posteriormente apresentado, sob o título

"articulação com a rede". É importante reforçar que, embora sejam

encaminhados casos de outras políticas públicas, isso não implica

necessariamente em intersetorialidade. O poder judiciário e o Ministério

Público estão ambos ocupando a segunda posição em termos de fonte

prioritária de encaminhamentos. Destes órgãos partem demandas de casos

de múltiplas categorias de violências, sendo as principais aquelas contra a

criança, às mulheres e aos idosos. Os demais órgãos da política de

assistência social figuram em terceiro lugar, fator que pode dar indícios de

que a comunicação e a atuação entre PSB e PSE não estejam conforme

propostas na PNAS. Evidentemente que tal afirmativa careceria de pesquisa

específica, a qual analisaria comunicação, fluxos de encaminhamentos,

planejamento das ações e compartilhamento dos dados oriundos da

vigilância social. Por último, e, reforçando a hipótese acima pontuada,

aparece a unidade CRAS, responsável pelo fortalecimento dos vínculos

familiares e comunitários.

Pirassununga informa que o Tribunal de Justiça é a principal fonte

de casos encaminhados. No caso da relação com o Judiciário, o CREAS

desenvolve atendimentos aos casos sob demanda processual. Os municípios

informam, ao longo do preenchimento dos questionários, que os recursos

humanos disponíveis para a unidade têm de ser utilizados para a realização

de avaliações e atendimentos de responsabilidade dos Tribunais. Alega-se

que, na falta de técnicos de nível superior para realizar as avaliações

152 11

judiciais, não é raro que os juízes notifiquem os municípios para que os

psicólogos e assistentes sociais da rede municipal procedam com as

avaliações. Esse fato é claramente um desvio da função dos profissionais,

fator que restringe ainda mais o potencial de atendimento das equipes.

Em segundo lugar figura o Ministério Público, fato que dá indícios

de que o sistema de justiça demanda consideravelmente à unidade de

CREAS em Pirassununga. Esta relação varia de cidade para cidade, mas a

relação com o sistema de justiça, via de regra, é bastante frequente em

órgãos que trabalham com violações. O atendimento das necessidades

jurídicas pelo sistema de justiça, não inclui as causas e consequências das

violações, devendo ser trabalhadas em unidades especializadas que

promovam a reorganização da vida como um todo e a superação das

violações. Em terceiro estão os encaminhamentos oriundos dos demais

órgãos da PAS, seguido pela unidade de CRAS e pela busca espontânea.

Os encaminhamentos feitos por outras PP figuram em último lugar.

Cordeirópolis informa que a busca espontânea dos usuários é a

principal via de entrada de casos. No caso do CREAS em questão, é

perceptível que os números de atividades ofertadas no serviço têm relativa

limitação. Nesse sentido, é possível que não haja uma quantidade maior de

casos vindos de outros órgãos em função de a própria oferta ser limitada. Os

demais órgãos da política de assistência social constam em segundo lugar,

demonstrando uma tendência à referência e a contrareferência em âmbito

interno. Os serviços da rede de saúde pública estão em terceiro lugar e,

possivelmente, tenham relação com os casos que envolvem uso

problemático de substâncias psicoativas, quando o dado é cruzado com as

demandas atendidas e o uso de substâncias psicoativas figura dentre elas.

Conchal apresenta predominância de encaminhamentos oriundos

dos órgãos do sistema de justiça como principais fontes, consistindo no

Tribunal de Justiça e no Ministério Público. A busca espontânea dos usuários

ao serviço aparece logo após os órgãos de justiça. A diferença para as

unidades anteriores são as demandas das unidades de acolhimento. Este

fato permite refletir que a porta de entrada para os casos de população de

rua na cidade seja o acolhimento, não o CREAS. O acesso ao acolhimento

repercute no conhecimento sobre o serviço especializado, que visa a oferta

153 11

de outros trabalhos que não o abrigo. Quando os serviços de abordagem

atuam em amplo território, a tendência é que esse seja o primeiro ponto de

contato das pessoas, em condição de rua, como os serviços existentes no

município. No caso de o primeiro acesso ser o acolhimento, a cultura de rua

e a troca de informação entre os usuários é a principal via de esclarecimento

sobre os serviços existentes no município.

O município de Araras se encontrava, no momento da pesquisa, em

vias de ampliar de forma substancial a oferta de serviços destinados à

população de rua no eixo da AS, sendo necessário frisar que a realidade

existente hoje é diferente daquela do tempo da aplicação da pesquisa. A

atual configuração apresenta duas unidades especificas, o centro

especializado de população de rua e, a unidade de acolhimento. No

planejamento municipal, as unidades ficam no mesmo pátio, porem com

prédios e equipes distintas. Ao dialogar com a coordenação do serviço

especializado, a justificativa de modelo diverso ao proposto pelo MDS tem

fundamento na integração entre o morar e o reorganizar a vida.

A atualização da realidade de Araras não será prioridade, sendo

que a pesquisa considera os elementos presentes no tempo de sua

aplicação, porém tal informação oferece subsídios sobre a evolução na

perspectiva da gestão. Apesar da expansão no número de unidades e

serviços, a relação com as demais unidades, órgãos e atores da rede é

qualificada como limitada, havendo resistência das demais políticas públicas

em aceitar que as pessoas em condição de rua demandem acesso a

serviços públicos, no âmbito de outras políticas. No hall das principais

demandas de serviços estão em ordem: a demanda espontânea dos

usuários, as demais políticas públicas, os CRAS, o MP e as delegacias.

As delegacias que mais encaminham casos ao CREAS são as

especializadas, particularmente as delegacias da mulher. Essas unidades

atendem não apenas aos casos de violência de gênero, pois passaram a

funcionar com a ideia de delegacias de proteção às famílias. Nesse sentido,

os casos de violência contra o idoso e à criança também são recebidos nas

unidades especializadas. Em municípios em que as unidades especializadas

não estão presentes, essa demanda emerge das unidades comuns,

154 11

generalistas. No caso de Araras, a delegacia especializada está presente no

território municipal.

F) Articulação com a rede

A PNPR, mais do que propor articulação, apresenta uma

estruturação intersetorial, que pelas dificuldades de concepção sobre

intersetorialidade e sua relação com a interdisciplinaridade, faz com que as

políticas intersetoriais não apresentem os resultados planejados. O tópico

articulação propõe a pontuação de elementos que aludem ao tipo de relação

existente entre os serviços analisados e os das demais políticas públicas. As

relações em rede possibilitam inferências sobre o potencial de

intersetorialidade necessário na execução de uma política, permitindo

analisar o que o Estado faz em comparação com o que deveria fazer.

A incorporação da intersetorialidade nas políticas públicas trouxe a

articulação de saberes técnicos, pois os especialistas em determinada área

passaram a integrar agendas coletivas e compartilhar objetivos comuns,

Nascimento (2010). Tal afirmativa reflete a dinâmica estabelecida em âmbito

nacional, quando na construção da proposta da PNPR, a qual tratou de

articular setores não só ao longo do processo de construção, mas também na

implementação, em âmbito nacional, através de propostas como a CIAMP-

Rua. No entanto, em âmbito da MRL, não se observou uma dinâmica

semelhante, no sentido da construção e da implementação das políticas

municipais, para a população de rua, fato que pode ter relação direta com a

dificuldade em estabelecer articulações e, consequentemente, uma

abordagem intersetorial do problema, reforçando a execução sob um único

eixo dentre os previstos na PNPR.

Considerando que os serviços destinados à população de rua em

âmbito de MRL se desenvolvem, em sua grande maioria, no eixo da

assistência social, cabe ressaltar o que preconizam as Orientações técnicas

do Centro de Referência Especializado de Assistência Social (2011, p.63)

quanto ao conceito de rede:

"A articulação na rede socioassistencial se traduz por meio de conexões entre as Unidades do SUAS para que, de forma complementar e continuada, possam atender às demandas dos indivíduos e famílias. Nesse sentido, recomenda- se a definição de fluxos para o relacionamento entre essas Unidades, com vista ao

155 11

atendimento integrado a fragmentação e/ou a sobreposição das ações. A adoção de fluxos deve subsidiar a prática cotidiana de encaminhamentos e relacionamento entre as Unidades do SUAS no acompanhamento a famílias e indivíduos. Para potencializar esta articulação podem ser utilizadas diversas estratégias, a exemplo de reuniões entre instituições da rede, capacitações comuns e realização de eventos para a integração entre as equipes."(BRASIL,

2011f, p. 63).

Conforme Farah (2001), existem processos de transformação em

curso nas esferas locais de governo, os quais chamam a atenção para a

ampliação dos atores envolvidos na formulação, na implementação e no

controle das políticas públicas, e para o estabelecimento de parcerias —

entre Estado e sociedade e entre organizações do próprio Estado — no

intuito de prover serviços públicos e formular e implementar políticas

públicas. Na MRL, aparentemente, esta lógica exposta pela autora, está em

processo de estagnação em nível de gestão, sendo entendida pelos

trabalhadores que executam as ações, porém, desconsideradas em âmbito

dos tomadores de decisão.

156 11

Figura 12 - Órgãos e Instituições x Articulações -

Fonte: elaboração própria a partir de dados extraídos dos instrumentos aplicados nos

municípios da MRL - Março de 2016

157 11

Figura 13- Articulações x Numero de órgãos e Instituições



158 11

Figura 14 - Ranking entre os municípios

Fonte: elaboração própria a partir de dados extraídos dos instrumentos aplicados nos municípios da MRL - Março de 2016

Leme54

20%

Pirassununga73

26%

Cordeirópolis30

11%

Conchal8

3%

Araras11240%

CREASRanking de Articulação

Leme; 32%

Pirassununga 43%

Cordeirópolis 18%

Conchal; 5%

Araras; 67%

CREASPercentual de Relações Possíveis

159 11

Em Leme, conforme já antecipado, os órgãos do sistema de justiça

estão representados pelas relações com o Tribunal de Justiça, Ministério

Público, Defensoria Pública e Delegacias. Coerente com as diretrizes da

PNPR, este eixo pode ser entendido como aquele relacionado à justiça, o

qual inclui também a atuação das Guardas Municipais e demais órgãos de

repressão. A população de rua é, recorrentemente, alvo de hipervisibilidade

pelas forças policiais46 e a atuação intersetorial proposta pela PNPR prevê a

participação do sistema de justiça, inclusive na intenção de que sejam

capacitados para abordagens menos higienistas e, de direitos.

Leme não possui unidade da Defensoria Pública em seu

município, fato que pode impactar na inexistência de relação com o órgão

que assegura o direito constitucional de acesso à justiça gratuita. Uma

possibilidade de trazer para o território atuação deste órgão é o acionamento

dos núcleos estaduais da Defensoria, os quais têm responsabilidades em

âmbito estadual, podendo estabelecer parcerias com o município. A

Defensoria pode exercer uma função idêntica àquela executada pelo MP, na

fiscalização e cobrança de acesso dos cidadãos aos serviços públicos, fator

que pode implicar na multiplicação do acesso aos direitos.

Informam intensos contatos com os demais órgãos

socioassistenciais, realizando as atividades de planejamento, discussão e

acompanhamento conjunto de casos. A existência de tal articulação não

implica, necessariamente, que todos os segmentos populacionais atendidos

no PAFI sejam igualmente abordados. Em entrevista, a coordenação da

unidade fala da resistência dos profissionais do próprio CREAS em abordar a

temática da população de rua, não sendo diferente a postura das demais

unidades da PAS.

A articulação com os órgãos de saúde, como dito, têm relação

ampliada, principalmente, pelas lesões de direitos decorrentes do uso

problemático de substâncias psicoativas e álcool. Casos de psicopatologias

da ordem das psicoses47 também demandam relação de proximidade. As

46 FOUCAULT, M. (1979 e 1984); OLIVEIRA (2013); FRANGELLA (2004). 47 Psicose é uma condição médica que afeta o cérebro e tem tratamento. Ocorre uma alteração na mente comprometendo a capacidade de o indivíduo pensar, perceber, sentir e comporta-se. É mais comum em homens adultos jovens, sendo comum nessa faixa etária. Os sintomas são muito diversos e podem ser percebidos através de mudanças de características pessoais como

160 11

articulações em saúde mental, no entanto, se limitam à identificação da

localização das unidades e encaminhamento e recebimento de casos, não

havendo indicação de planejamento e discussão dos casos e de rotinas nas

unidades. Nesse sentido, é possível inferir que a articulação esteja bastante

distante da proposta da PNPR, a qual prevê relações muito mais

aprofundadas visando a construção de uma atuação que transcende ao

terreno d a s políticas isoladas e das próprias formações dos profissionais

em cada secretaria: consiste em uma proposta interdisciplinar que nem ao

menos consegue ser intersetorial.

A educação é política pública que figura entre aqueles com as

quais Leme estabelece articulação, porém com o mesmo grau de integração

estabelecido com a saúde. Pensando na população de rua, não são

informados ações e fluxos, nem tampouco a construção de atuação

intersetorial voltada às necessidades desta população. As linhas de atuação

da saúde em relação ao público alvo da pesquisa nem sequer são referidas

na articulação com a educação, devendo estar restritas às demandas da

criança e do adolescente.

A inexistência de articulação com as secretarias de habitação,

trabalho e emprego bem como esporte, lazer e cultura chama a atenção e

nesse sentido diverge da proposta da Política de População de Rua. A

temática de trabalho e emprego, bem como da habitação estão diretamente

relacionadas à problemática da pessoa que vive nas ruas. Focando no

público alvo é possível inferir que a superação destes elementos nas

histórias de vida dos sujeitos nem sequer serão encaminhados,

referenciados ou articulados, no território municipal, pela PAS, demonstrando

um perfil municipal para pensar o problema, que se distancia do

entendimento da multiplicidade de fatores implicados no fenômeno.

Em Pirassununga, a articulação com as unidades de acolhimento

é complexa, havendo não só referenciamento e contrarreferenciamento de

casos, mas também a discussão e o planejamento da atuação conjunta. É

importante frisar que o público alvo das unidades de acolhimento inclui

no humor, no modo de pensar e no comportamento. O tipo, a quantidade e a intensidade dos sintomas variam entre as pessoas e com o decorrer do tempo. Os principais sintomas são os seguintes: pensamento confuso, crenças falsas ou delírios, alucinações, alterações nos sentimentos e comportamento. In: Manual Clinico dos Transtornos Psiquiátricos.

161 11

idosos, crianças, mulheres vítimas de violência e seus filhos e também

pessoas em situação de rua. A articulação entre CREAS e unidade de

acolhimento de população de rua foi referida em ambas as unidades, sendo

também perceptível relação de proximidade das mesmas com órgãos de

saúde. Com relação à saúde mental, existem projetos desenvolvidos de

forma conjunta e destinados para as populações gerais dos CREAS,

incluindo as pessoas em situação de rua.

Pirassununga foi o único município da MRL que apresentou o

dado "retorno ao núcleo familiar", como resultado da superação da condição

de rua para os indivíduos. Ao tempo da pesquisa, esse dado dizia respeito ao

mês de dezembro de 2015, quando oito indivíduos reataram laços familiares

e sociais, deixando de figurarem como em situação de rua. A superação de

outras características como a falta de acesso ao trabalho e renda não foram

pontuados, considerando-se como superação, unicamente, a saída do

espaço público com recurso de moradia. Pela caracterização da condição de

rua, os elementos de extrema pobreza, uso problemático de substâncias

psicoativas e constituição da rede social de apoio não foram pontuados pela

coordenação da unidade de acolhimento, local de onde emanou tal

informação.

Após a triagem efetuada pelo acolhimento, os usuários do serviço

são encaminhados à Unidade Básica de Saúde (UBS) da região central, local

onde efetuam os referidos exames. A realização dos exames não é

obrigatória, segundo a coordenação, ficando disponível àqueles que

desejarem e, em casos graves de debilidade, os usuários são levados à

Santa Casa. A construção de uma lógica de encaminhamentos e da troca de

informações sobre os casos demonstram articulação entre as secretarias e

uma gradação menor de rejeição, para lidar com a demanda. No entanto, é

informado que este tipo de relação entre as secretarias da assistência e da

saúde se deve muito mais as relações estabelecidas entre os indivíduos que

compõem as unidades do que consequência de planejamento e construção

articuladas de ações, nos moldes do decreto 7053/2009.

As motivações dos líderes políticos têm direta repercussão sobre a

implementação de políticas públicas. É interessante constatar que no

município em que ocorre a articulação regular entre as secretarias da saúde

162 11

e assistência, a prefeita, segundo informação da coordenação do CREAS, é

pessoa, particularmente, interessada em manter a temática da condição de

rua na agenda pública, fato atribuído à sua experiência pessoal, no trabalho

com a demanda.

Outro fator relevante em Pirassununga é a localização das

unidades de atendimento na região central, fato que, segundo os

trabalhadores das unidades de atendimento, facilita o acesso dos usuários a

outros serviços públicos. Segundo informações coletadas nas unidades de

atendimento existem parcerias estabelecidas entre a secretaria municipal de

assistência e as secretarias de saúde, esporte e lazer, cultura, habitação,

educação, segurança alimentar, bem como outros órgãos das políticas de

assistência social.

No que se refere à habitação, a coordenadora informa que quatro

usuários dos serviços foram contemplados com casas pelo programa "minha

casa minha vida", tendo sido, segundo ela, a possibilidade de inscrição foi

estendida a todos que tivessem interesse. Apresenta-se, neste caso, um

trabalho prévio junto à habitação, bem como o acompanhamento contínuo

dos serviços públicos aos quais desejem ter acesso. A mesma coordenadora

afirma que a habitação de interesse social traz os conceitos necessários para

que retomem elementos de auto estima, e neste caso específico, habitar um

espaço próprio é visto pela coordenadora do CREAS como uma conquista

dos usuários. Reforça, ainda, que o programa priorizou a inclusão do público

alvo dessa pesquisa nos critérios de sorteio, e que aqueles que se

candidataram tiveram a unidade concedida.

A unidade de CREAS concentra as ações de cadastramento e

referenciamento da população de rua, bem como, a oferta de trabalho em

grupo e individualizado, conforme o interesse dos usuários. O primeiro

contato de um morador de rua ao chegar ao município de Pirassununga pode

ser feito na unidade de acolhimento, assim como no próprio CREAS. As

informações fluem nesse grupo de indivíduos, inclusive sendo dito, pelos

usuários em outros estados do país, que Pirassununga é uma cidade que

acolhe bem os moradores de rua, (Amanda, psicóloga da unidade de

acolhimento de Pirassununga, entrevistada em março de 2016). A

estruturação da oferta de serviços às pessoas em situação de rua apresenta

163 11

a construção de fluxos de encaminhamentos entre alguns setores elencados

na PNPR, como saúde, assistência, educação, habitação e segurança

alimentar.

O cadastramento serve para diversos fins, dentre eles, é a via de

referenciamento dos indivíduos ao CAD SUAS48. Estando cadastrados na

política de assistência, procedimento padrão para inclusão nas ações,

programas e projetos, os usuários podem ter acesso aos demais serviços. O

trabalho socioassistencial é ofertado por uma dupla de profissionais, sendo

que uma delas é a assistente social que coordena a unidade. Afirma a

profissional que a participação no grupo é uma das condições para que

acessem a cozinha comunitária, programa municipal da Política de

Assistência Social, relacionado ao programa "fome zero"49. A cozinha

comunitária oferece refeições ao valor de R$1,00, tendo, então, como critério

de acesso às refeições o cadastramento prévio dos usuários nos serviços da

assistência. Quando questionada sobre criação de condições para acessar

um direito, a resposta da coordenadora é que, dessa forma, passaram a ter

uma relação mais próxima com os usuários do serviço, obtendo a

participação de boa parte daqueles referenciados no município. Entende que

assim tem sido possível trabalhar diversas seguranças previstas na

tipificação, bem como a mobilização dos indivíduos para se manterem mais

organizados.

A condição de participar do grupo, para que tenham acesso ao

almoço, é entendida pela equipe como um instrumento de aproximação e

trabalho daquilo que entendem como um perfil do grupo em questão: a

desmotivação para a busca de novas perspectivas. De fato, a coordenadora

entende que mesmo não acessando ao grupo, o CREAS e a unidade de

Acolhimento atendem às demandas igualmente, exceto pela questão

alimentar na cozinha comunitária do município. Estar sob a cobertura dos

serviços implica em participação nas atividades que propõem introspecção,

48 O CADSUAS é o sistema de cadastro do SUAS, que comporta todas as informações relativas às prefeituras, órgão gestor, fundo e conselho municipal e entidades que prestam serviços socioassistenciais. Acessado em: http://aplicacoes.mds.gov.br/cadsuas/recarregarTipoEntidade.html. 49 O Fome Zero é um programa do Governo Federal, que visa o direito de alimentação da população brasileira. É uma maneira de garantir cidadania às populações vulneráveis à fome. No Brasil, existem mais de 10 milhões de pessoas abaixo da linha da pobreza, o que significa que nem o acesso à alimentação é saudável. (http://bolsa-familia.info/fome-zero.html)

http://aplicacoes.mds.gov.br/cadsuas/recarregarTipoEntidade.html

164 11

resgate dos vínculos familiares e sociais, na medida em que cada sujeito se

sente pronto para tal. Em muitos casos o que os sujeitos conseguem

aproveitar dos serviços diz respeito, diretamente, à sua capacidade de

resiliência e retomada das perspectivas de vida.

A relação com a unidade de CRAS está constituída por

planejamento conjunto, o qual repercute em melhor efetividade das ações,

exigindo das equipes um esforço interdisciplinar, considerando que são

compostas por profissionais de variadas disciplinas dedicados à execução de

uma política pública com variados graus de complexidade, necessitando

articulações complexas e imbricadas. Isso significa dizer que nos CRAS,

além do campo especifico da PSB existe a prática de cada profissional no

terreno de sua disciplina de origem e a consequente atuação perante os

fenômenos do campo. Da mesma forma, as equipes de CREAS se compõem

por profissionais de múltiplas disciplinas tendo de construir uma metodologia

de atuação que culmine no atendimento das violações.

Ainda, no contexto do Plano Brasil sem Miséria, os serviços de

assistência social ofertados por meio dos CRAS e dos CREAS constituem

uma das principais estratégias para materialização do acompanhamento das

famílias em extrema pobreza, fator que impacta diretamente na população

alvo da pesquisa. Considerando que a pobreza extrema é característica do

fenômeno população de rua, e que a multidimensionalidade é a perspectiva

adotada, a articulação no âmbito das proteções configura como potencial,

para abrangência dos múltiplos aspectos das vidas das famílias e indivíduos.

A atuação do CREAS deve articular os serviços de média complexidade e

operar a referência e a contrareferência com a rede de serviços

socioassistenciais da proteção social básica e especial, com as demais

políticas públicas e demais instituições que compõem o Sistema de Garantia

de Direitos e movimentos sociais, no intuito de estruturar uma rede efetiva de

proteção social.

Em relação aos demais serviços da rede socioassistencial se

evidencia a complexidade de vínculo, fato que, tomado conjuntamente com

as reflexões acima, permite inferir que a PAS no território municipal é

executada de forma articulada e integrada. A rede essencial de articulação

do CREAS é composta pelas relações com os CRAS, com a Gestão dos

165 11

Programas de Transferência de Renda e Benefícios (PETI, Bolsa Família,

Benefício de Prestação Continuada - BPC), com os Serviços de Saúde, em

especial a Saúde Mental, com os Órgãos de Defesa de Direitos (Conselho

Tutelar, Ministério Público, Poder Judiciário, Defensoria Pública), com a Rede

de Educação e com Serviços de Acolhimento.

Considerando que Pirassununga informa a inclusão de pessoas

em situação de rua em ações conjuntas com a secretaria do trabalho, da

educação, da saúde e segurança alimentar, a intersetorialidade, embora não

ocorra nos moldes do Decreto 7053, se desenvolve através da discussão

conjunta de casos, do planejamento de estratégias de atuação, nos

encaminhamentos e acompanhamentos conjuntos dos indivíduos em

condição de rua. Foi em Pirassununga que pessoas em condição de rua

tiveram acesso ao PRONATEC, à contemplação por unidades habitacionais

e as questões de saúde física e mental tomadas de forma conjunta e

articulada, entre as secretarias.

O que se percebe é um discurso que se refere aos sujeitos de

forma mais integrada, que se manifesta pela construção de uma imagem

mais próxima da visão da garantia de direitos. Na unidade de acolhimento,

principal unidade a qual os indivíduos em situação de rua recorrem, é

percebida uma lógica de oferta de serviços constituída não só pelas ações

daquela unidade, mas também com a lógica de um conjunto de ações que

estão instituídas em diversas secretarias. Pirassununga nos permite inferir

como sendo o município da MRL que mais se aproxima do modelo

intersetorial proposto pelo Decreto, apesar de os requisitos formais não

terem sido atendidos.

As instituições de ensino e pesquisa se mostram ausentes na rede

de articulação, fator já referido nos demais municípios, ilustrando tendência

microrregional de distanciamento do investimento, na capacitação das

equipes. A publicação da Política Nacional de Assistência Social (2004),

seguida pela Norma Operacional Básica do SUAS (2005) e, posteriormente,

pela Norma Operacional Básica de Recursos Humanos (2007), sinalizou a

necessidade de investimento na capacitação dos trabalhadores, de forma a

imprimir qualidade ao atendimento dos usuários da política pública de

assistência social.

166 11

Cordeirópolis é um município que apresenta articulações limitadas

na execução das atividades de CREAS. A execução da própria PAS, no

território municipal, apresenta composição parcial. Não existem unidades de

acolhimento, no território para nenhum público alvo, incluindo para as

pessoas em condição de rua. A articulação com as unidades de PSE e PSB

não ocorre, e as relações com as demais unidades são referidas apenas no

âmbito do conhecimento sobre a localização, o encaminhamento e trocas de

informações, não havendo a indicação de planejamento conjunto e articulado.

Os demais eixos previstos na PNPR não são abordados, havendo

inter-relação com a saúde quanto ao encaminhamento, a localização das

unidades e a troca de informações sobre os casos. As políticas públicas de

habitação, trabalho e renda, lazer, esporte e cultura não se relacionam com

as atividades do CREAS. As dimensões da complexidade envolvida no

atendimento à população de rua se mostram distantes dos caminhos

apontados pela Política Nacional para População de Rua no município.

No município de Conchal, a articulação intersetorial se desenvolve,

basicamente, junto aos serviços de saúde mental. Aqui se abre uma janela

de reflexão sobre a relação da saúde mental com as violações de direitos,

em especial das pessoas em condição de rua.

Os problemas de saúde foram as causas autodeclaradas por 7%

dos entrevistados pela Pesquisa Nacional sobre População em Situação de

Rua. Por outro lado, a vida na rua pode ocasionar problemas de saúde

secundários, devido ao aumento da exposição, como vulnerabilidade às

violências, ingestão de alimentos e água contaminados, variações climáticas

bruscas, doenças nos pés, infestações de parasitas, tuberculose, DST´s,

doenças crônicas, álcool e drogas e demais problemas de saúde mental.

A vida na rua expõe a riscos que fazem com que essa população

necessite, sob diversos aspectos, de abordagem específica das equipes de

saúde. Literatura escassa no país e número pequeno de pesquisas sobre o

tema fazem com que a dinâmica da vida nas ruas das cidades e os

determinantes de saúde relacionados a ela sejam um campo sob muitos

ângulos, ainda, pouco explorado.

O município de Conchal ao responder a pesquisa ilustra bem a

centralidade em ações de saúde mental não só no atendimento de população

167 11

de rua, mas também em relação aos demais públicos do PAEFI. Focando em

população de rua é possível inferir que as demandas de álcool e drogas são

as principais discutidas com a secretaria municipal de saúde, ilustrando a

tendência de acesso parcial ao direito à saúde, pois como já referido, o

contexto de rua traz especificidades também em âmbito dos aspetos clínicos,

na atenção básica.

Outra questão a ser considerada é o perfil do público em condição

de rua e a dificuldade de acesso dos profissionais de saúde. Além das

dificuldades para realizar anamnese50 e exames físicos, tais profissionais

lidam com pacientes que apresentam baixa adesão ao tratamento, falta de

acesso ao serviço e acompanhamento. A vida nas ruas possui uma

psicodinâmica que começa com os fatores que levaram o indivíduo a ir para

as ruas e vai até a sua vivência. Diversas ferramentas foram pensadas para

atuar de maneira efetiva na promoção da saúde entre a população que vive

em situação de rua. Da junção entre o programa Consultório de Rua (equipe

itinerante com foco na saúde mental) e do programa Estratégia da Saúde da

Família Sem Domicílio (ESF com equipes específicas para atenção integral à

saúde da população em situação de rua) foi criado o dispositivo Consultório

na Rua, que consiste em uma equipe itinerante para atenção integral à saúde

da população em situação de rua.

O município de Araras foi o que apontou o maior número de

articulações entre a rede externa e interna. Os entrevistados se referiram à

existência de encaminhamentos, reuniões de equipes, troca de informações,

reuniões e planejamento conjunto com os seguintes setores e unidades:

Acolhimento, CRAS, saúde mental e demais serviços na área, educação,

habitação, Ministério Público, Tribunal de Justiça, órgãos emissores de

documentação, delegacias especializadas, conselho tutelar, guardas

municipais, ONG´s, trabalho e emprego.

Quando consultado sobre o atendimento específico à população

de rua, é importante informar que a relação de acolhimento informada não se

refere à modalidade de atendimento a essa população, pois no tempo da

pesquisa, como já mencionado, a unidade não havia sido implantada. Araras

50 Anamnese consiste em exame da história de, desde a infância, dos indivíduos atendidos. Termo originário da área da saúde.

168 11

apresenta relação mais aprofundada entre o número maior de secretarias e

órgãos contemplados na caracterização do Decreto 7053. A existência de

planejamento e troca de informações sobre os casos atendidos,

conjuntamente, demonstra potencial para uma possível adesão à PNPR.

Quanto à possibilidade da evolução do modelo ofertado em

Araras, para a adesão à PNPR, a mudança no cenário político no município e

no governo federal pode trazer reflexos significativos, considerando o perfil

de governo presente nas diferentes esferas ser bastante diverso do anterior.

A continuidade das relações articuladas e seu aprimoramento em direção à

criação do comitê gestor e da organização dos serviços em eixos

intersetoriais não está assegurada, tendo ampla influência dos tomadores de

decisão, no âmbito do poder executivo.

Foi possível perceber, durante a aplicação da pesquisa, a clareza

existente entre os profissionais dedicados à temática da população de rua no

município e o conhecimento considerável sobre o Decreto 7053 e demais

normativas que orientam a oferta dos serviços. Há clareza sobre a

necessidade de atuação intersetorial e sobre a dificuldade de as demais

políticas públicas entenderem que a população de rua não se constitui como

"clientela" exclusiva da PAS.

Outro aspecto a ser considerado é o distanciamento das

instituições de ensino e pesquisa da execução de serviços, no campo da

PAS. As relações com o sistema de justiça estão significativamente

presentes, nos moldes dos demais CREAS. A relação com a Defensoria

Pública não se faz presente, possivelmente em decorrência da inexistência

de unidades, podendo, no entanto, ser acessados os núcleos estaduais,

conforme já referido.

O problema da elaboração de documentação civil é importante,

para o acesso a direitos civis e possibilita o cadastramento nos programas e

ações das diversas políticas públicas. No que tange à população de rua, a

perda de documentos ocorre com frequência, tanto pelo extravio em

decorrência dos objetos pessoais ficarem em espaço público, quanto pela

própria ação de órgãos públicos.

169 11

Análise das unidades de acolhimento em Leme, Limeira e

Pirassununga

A) Gestão da unidade e composição das atividades

Os municípios de Limeira, Leme e Pirassununga apresentavam

unidades de acolhimento ao tempo da aplicação da pesquisa. Araras conta

atualmente com unidade nessa modalidade de serviço, porém, sua

implantação ocorreu poucas semanas após a pesquisa de campo, não tendo

sido incluída na relação das unidades. Leme e Pirassununga executam o

acolhimento através de entidades socioassistenciais, co-financiadas e

supervisionadas pelo poder público, tendo como território de abrangência,

apenas o próprio município onde se situam. A natureza jurídica das unidades

de Leme e Pirassununga é privada, ofertando serviço de interesse público,

devendo estar, consequentemente, sob a regência da legislação que orienta

a atuação pública. Os princípios da administração pública são válidos para

estas unidades em exercício de função pública, devendo estar sob as

diretrizes das que emanam do Conselho Municipal da Assistência Social.

No que se refere à gestão das unidades, Leme e Pirassununga se

encontravam em uma situação de inadequação entre a entidade de

acolhimento e o poder público. Por complicações nas prestações de contas,

a unidade de acolhimento de Leme teve a inscrição suspensa junto ao

CMAS, estando em vias de reordenamento para o retorno à rede

conveniada. No caso de Pirassununga não foram fornecidas informações

para a não vinculação ao CMAS e cabe ressaltar que essa situação contraria

as orientações da PNAS.

Pirassununga recebe incentivos do poder público para a execução

de suas funções como pagamento de aluguel, de contas de água, luz e

telefone, fornecimento de gêneros alimentícios, materiais de limpeza e

didáticos, além da isenção de taxas e tributos municipais. No caso de Leme o

convênio se estabelece através do repasse do fundo municipal, para a conta

da entidade que executa o acolhimento. Todas as unidades atendem a

população oriunda de seu próprio território, não havendo convênio para o

atendimento de usuários de outros municípios.

A unidade de Leme tem filosofia de trabalho pautada na

religiosidade, fato que não ocorre em Limeira e Pirassununga. Esse fator

170 11

imprime características específicas na oferta de serviços, que relaciona a

religiosidade à superação dos elementos de vulnerabilidade. Em algumas

unidades a relação da religiosidade pode ser alienadora e limitadora, ao

passo que em outras pode resultar em oferta de serviços disponível, mas

sem intenções doutrinárias.

Com relação à quantidade de pessoas acolhidas, as três unidades

se encontram dentro dos limites orientados pelo "Manual de Reordenamento

dos Serviços de Acolhimento", (BRASIL, 2013j). As unidades de Leme e

Pirassununga apresentam apenas usuários de sexo masculino, embora haja

previsão para o acolhimento de mulheres; Limeira apresentava usuários de

ambos os sexos, no momento da aplicação da pesquisa. É importante

reforçar que unidades para população de rua só podem acolher crianças se

acompanhados dos pais ou responsáveis e caso não perfaçam tal critério

devem ser encaminhadas às unidades de acolhimento de crianças e

adolescentes.

O município de Leme não acolhe núcleos de familiares, ao

contrário de Limeira e Pirassununga que têm previsão para tal

demanda. Em caso de acolhimento de mulheres vítimas de violência, outro

público alvo, os filhos podem ser acolhidos junto à genitora. Outro dado

importante é a faixa etária dos usuários, sendo esta constituída em sua

grande maioria, por homens entre os 22 e 59 anos.

O número de pessoas por quarto excede às orientações técnicas,

devendo ser de no máximo quatro pessoas. Quanto às faixas etárias dos

usuários, Leme estipula idade mínima, mas não máxima, implicando na

possibilidade de acolhimento de idosos, os quais devem ser referenciados às

unidades específicas de abrigamento a essa população. A metodologia de

trabalho com idosos é diferente daquela a ser usada com adultos não idosos

em condição de rua. Mesmo que o idoso esteja em condição de rua, o

referencial técnico e teórico sobre a oferta de serviços prioriza sua

especificidade de ciclo vital, não de condição social, ou seja, a condição de

idosa demanda primazia no atendimento, perante a condição de rua.

O perfil dos usuários atendidos em Leme inclui pessoas com

deficiência, apesar de a unidade não apresentar acesso facilitado à unidade,

nem adaptação dos banheiros. O uso de drogas e a trajetória de rua acabam

171 11

por perfazer o perfil da população acolhida em Leme. Limeira apresenta

número significativo de pessoas acolhidas com características de transtorno

mental. Esse fato demanda ainda mais articulação com a rede pública de

saúde mental. É possível que parte dessa demanda seja decorrente do

fechamento das unidades psiquiátricas, em função da reforma

antimanicomial. Em alguns municípios o fechamento destas unidades,

ocasionou, nas pessoas internadas por longos períodos, a perda dos

vínculos familiares e do restante da rede social de apoio. Caberia

aprofundamento sobre esse fato, para verificação da existência dessa

relação.

Limitações, nas redes de saúde pública, podem fazer com que

pessoas em condição de rua que apresentam necessidades de ordem da

internação de curta duração acabem por residir em unidades de acolhimento,

por falta de vagas, por rejeição das equipes em lidar com o público em

condição de rua, ou pelo entendimento de que essa população é de

responsabilidade exclusiva da PAS. Essa é uma disfunção, na oferta deste

serviço, devendo cada caso ser analisado em suas especificidades e

trajetória de vida.

O suporte da rede de apoio social, entendendo esta como família,

amigos e unidades afetas ao tema, é importante para a reconstrução da linha

constitutiva da condição de desfiliado, permitindo vislumbrar as

possibilidades de "fazer o caminho de volta". De forma geral, Limeira e

Pirassununga parecem atentar para esses fatos, registrando a existência de

vínculos comunitários, familiares e potencialidades dos indivíduos. A

importância da capacitação junto às equipes se justifica, pela abordagem aos

sujeitos, orientada a partir do conhecimento sobre o fenômeno que se

atende, ampliando as possibilidades de reflexão e fomentando discussões

em maior profundidade. Limeira e Pirassununga constroem os planos

individualizados de atendimento (PIA), metodologia voltada para a

construção/ reconstrução de projetos de vida, de vínculos familiares,

comunitários e sociais, fomentando a construção do processo de saída das

ruas de forma conjunta com o usuário, atentando para a dignidade e o

respeito à sua vontade e nível de autonomia.

172 11

B) Infraestrutura

Leme não coleta informações sobre as potencialidades profissionais

dos usuários, não estabelecendo relação com a unidade de CREAS, na

intenção de atuação conjunta sobre o planejamento de vida da população de

rua no município. Não constroem plano individualizado de atendimento aos

acolhidos, nem promovem ações no eixo do esporte, lazer e cultura. As

visitas familiares são limitadas a alguns períodos do ano, fato que dificulta a

reconstrução das relações com o núcleo.

Nem todos os indivíduos acolhidos demonstram interesse em reatar

os contatos com seus núcleos familiares, podendo ser justamente as

relações oriundas desse contexto um dos principais fatores desorganizadores

da vida dessas pessoas. No entanto, as orientações técnicas reforçam a

importância da garantia de atendimento em espaços/serviços diferenciados

aos grupos familiares que se encontram em situação de rua. A execução das

políticas municipais de assistência social, pautadas nas premissas do SUAS,

conferem à matricialidade sociofamiliar um papel central nas ações da PNAS.

Na MRL, apenas Limeira e Pirassununga permitem visitas diárias aos

acolhidos e efetuam visitas domiciliares a essas famílias.

Outro ponto fundamental não atendido pelo serviço de

acolhimento em Leme é a realização de atendimentos em grupos e

individuais com os usuários, divergindo da orientação técnica de utilização de

metodologia que possibilite o atendimento personalizado e a construção

participativa de projeto de saída das ruas. Após a saída da unidade, os

usuários não são acompanhados por nenhum serviço, fato que não contribui

para a construção/reconstrução de projetos de vida, de vínculos familiares,

comunitários e sociais. Nas demais unidades os usuários são

acompanhados, minimamente, por três meses após a saída, pela própria

equipe do acolhimento.

Tais unidades executam serviços de interesse público, devendo

necessariamente, estar sob regência dos princípios da administração pública.

A atuação de cada unidade deve ser acompanhada, no intuito de assegurar a

eficiência e prevenir a pessoalidade e, nesse sentido, existem órgãos

fiscalizadores e orientadores. Um exemplo do controle exercido de forma

paritária entre sociedade civil e poder público é o acompanhamento e a

173 11

regularização das unidades, perante o CMAS. As Secretarias Municipais de

Assistência Social desempenham o papel fiscalizatório em todas as três

unidades, na intenção de que a PNAS seja desenvolvida sob os moldes e

orientações do MDS.

Leme informa a fiscalização do CMAS, embora afirme que a

unidade de acolhimento não se encontrava, durante a pesquisa de campo,

inscrita no conselho. Esta incoerência pode dar indícios do momento que a

unidade de acolhimento está vivenciando, com reordenamento e

readequação da oferta de serviços, podendo, assim, assegurar a

continuidade na execução das ações. Ainda assim, informam que o CMAS

executa visitas de fiscalização, provavelmente na busca de adequação da

unidade. Os demais abrigos não mencionam visitas do CMAS às unidades,

possivelmente por estarem adequados, quanto à oferta de serviço e nas

prestações de conta.

A unidade de Limeira é a única que informa visitas de fiscalização

e atendimento da Defensoria Pública, órgão que pode exercer funções

análogas às do Ministério Público, no critério de adequação de serviços e

unidades. O fato de Limeira possuir unidade própria da Defensoria permitiu

que estabelecessem relação de proximidade, havendo atendimentos

efetuados na unidade, quando necessário, no sentido de assegurar direitos

aos moradores de rua que residem no abrigo, além de palestras e eventos de

promoção de direitos.

A vigilância sanitária e o corpo de bombeiros são órgãos

responsáveis pelas questões de segurança e salubridade, nos espaços

públicos, sendo significativo o fato de não haver visitas, inspeção ou

supervisão dos mesmos às unidades de Limeira e Leme. Apenas

Pirassununga informa a atuação regular do corpo de bombeiros, fato

preocupante em relação às demais. Limeira apresentou a situação mais

preocupante, não possuindo auto de vistoria do corpo de bombeiros, laudo

da vigilância sanitária e atestado de funcionamento, no período de realização

da pesquisa.

Quanto à localização das unidades, as orientações são atendidas,

parcialmente em Leme. Embora esteja situada em ambiente urbano, a

localização é em área isolada, mesmo havendo a presença de ponto de

174 11

ônibus a menos de mil metros. As demais unidades estão inseridas na

comunidade e em locais onde há maior concentração de pessoas em

situação de rua.

O manual de reordenamento dos serviços de acolhimento indica

que os locais não tenham placas de identificação e que sejam estruturas

próprias e não alugadas (BRASIL, 2013j). Este critério sobre a propriedade

do imóvel é atendido apenas por Limeira, embora esteja com importantes

adequações a serem feitas, junto aos órgãos fiscalizatórios.

Em Leme a quantidade de quartos não atende aos critérios de

número de usuários, por dormitório, havendo previsão de acomodação de 6

pessoas, quando a prescrição deve ser de no máximo 4 por dormitório. A

cozinha se encontra dentro dos parâmetros previstos, não há sala de estar

para que os usuários possam socializar, os banheiros estão adequados

quanto ao número e acessibilidade, apesar da não conformidade com a

norma da ABNT (NBR9050).

Possuem lavanderia equipada com os materiais necessários, não

possuem salas para atendimento da equipe técnica, fato muito significativo

se for considerado que o serviço deve trabalhar de forma personalizada, na

construção participativa de projeto de saída das ruas, considerando, ainda, o

respeito pela privacidade e intimidade.

Na pesquisa de campo, foi questionado sobre a existência de

enfermaria dentro das unidades de acolhimento, exigência que não se aplica,

pois é de responsabilidade da unidade a promoção da articulação

intersetorial com a política de saúde, devendo a mesma possibilitar o acesso

ao direito à saúde. Caso os usuários precisem de atendimento, devem

acessar, como os demais cidadãos, aos serviços disponíveis no SUS.

Em Limeira, a disposição de usuários, nos quartos, excede ao

limite previsto. A cozinha está adequada aos padrões materiais e estruturais,

apesar da inexistência de parecer da vigilância sanitária, fato que impede a

avaliação dos elementos de salubridade. Possuem sala de convivência para

os usuários, fator que impacta, diretamente, na sociabilidade na unidade. Os

banheiros são em número menor do que a capacidade de acolhimento,

havendo a necessidade de mais um cômodo para os usuários. Foi informado

que a lavanderia conta com aparelhos e materiais necessários; dispõem de

175 11

salas para o atendimento individualizado pela equipe técnica; apresentam

sala de reuniões nos moldes previstos.

A coordenação da unidade de acolhimento de Limeira informa que

pessoas com demanda para as unidades de "residência inclusiva" e

"residência terapêutica" são encaminhadas ao acolhimento de pessoas em

situação de rua. Isso ilustra que as demandas por acolhimento de adultos,

mesmo sendo de responsabilidade de outros serviços e outras PP, acabam

sendo encaminhados para a unidade que acolhe pessoas em condição de

rua. Mencionam o caso em que um usuário foi em busca de atendimento na

Santa Casa, mas o médico se negava a fazer uma tomografia, nessa

ocasião, informaram que a equipe precisou ser incisiva com o profissional,

fato que culminou na descoberta de um câncer, na região onde o usuário

sentia dores.

Durante a aplicação dos questionários surgiram relatos de rejeição

dos órgãos de saúde em atenderem às necessidades da população de rua,

em geral, ocorre que essas demandas de saúde dos usuários se concentram

em uso problemático de álcool e outras substâncias. O acolhimento

institucional, para moradores de rua em Limeira, possui uma média de 50%

dos casos de ordem da saúde, consistindo em casos de pessoas com

múltiplas deficiências, bem como casos crônicos de saúde mental.

Em Pirassununga, a ausência de meio de transporte de uso

exclusivo da unidade dificulta o acesso à rede para os usuários e o

deslocamento da equipe com maior celeridade, impactando, negativamente,

sobre o fazer. A disposição dos dormitórios está fora do padrão exigido,

havendo previsão de acomodação de mais pessoas por quarto. A cozinha é

referida com a infraestrutura necessária. Possuem sala de jantar/estar para

uso, na socialização dos moradores, os banheiros atendem aos critérios em

quantidade e adaptabilidade, possuem salas para atendimento técnico, bem

como também dispõem de salas para a coordenação e administração.

Nenhuma das unidades possui mobiliário adequado para o

atendimento de crianças, fato que descumpre exigências, pois há a previsão

de acolhimento de crianças, quando acompanhadas por seus responsáveis

(Limeira e Pirassununga). A ausência de acervo bibliográfico em Leme e

Limeira permite inferir que o acesso à cultura e informação sofre impactos

176 11

negativos pela ausência de material para leitura. O número de computadores

disponíveis aos usuários é zero, nos três municípios, dando indícios de que a

inclusão digital não é ponto valorizado pela gestão. Se ao computador for

atrelado à execução de ações relacionadas aos outros eixos constitutivos da

PNPR, as consequências podem incidir sobre as questões educacionais, de

sociabilidade, de trabalho dentre outras.

A acessibilidade é ponto assegurado de modo parcial nas

unidades. O acesso principal não é garantido por Leme, sendo por Limeira e

Pirassununga. O acesso aos dormitórios é assegurado em Leme e

Pirassununga, mas não em Limeira. Nenhuma das unidades possui banheiro

adaptado para pessoas com deficiência, embora atendam, entre o público

alvo, pessoas nessas condições.

C) Recursos humanos Parâmetro Nacional NOB-RH:

1 coordenador

1 cuidador para até 10 usuários, por turno.

1 auxiliar de Cuidador para até 10 usuários, por turno.

1 assistente social

1 psicólogo

Parâmetro Municipal: Leme

1 coordenador

1 assistente social

1 nível médio - auxiliar administrativo

2 cuidadores revezando por turnos

A unidade de acolhimento de Leme apresentava inadequações

que estavam sendo discutidas, junto à gestão municipal à época da pesquisa

de campo. Ainda assim, como a unidade fora citada como pertencente à rede

municipal de oferta de serviços à população de rua, a mesma foi incluída na

pesquisa, pois de fato atendia a essa demanda.

Uma das questões pontuadas pelo CMAS foi a constituição dos

recursos humanos compostos, basicamente, por voluntários, fato que

implicava na dificuldade de se estabelecer o planejamento, monitoramento e

177 11

a própria continuidade das ações. O coordenador não possui formação

superior completa (esse fato não interfere na formalidade do cargo, pois nível

médio também é permitido no exercício da coordenação), e, quando exerce

funções e atividades de trabalho com os usuários aparecem atribuições que

não lhe cabem pelas orientações legais.

Foi informado que se dispõe de dois cuidadores residentes no

abrigo, havendo a ausência de um auxiliar de cuidador. Como a capacidade

de atendimento da unidade é para 19 internos e cada cuidador só pode

atender até dez usuários, o critério, quanto aos cuidadores foi atendido,

porem há que se ressaltar que a relação trabalhista com a unidade é de

voluntariado, cuja interrupção dos serviços pode ocorrer com maior

facilidade. Quanto à equipe técnica de referência é que se estabelece a

questão de maior fragilidade na unidade. Ao invés da dupla composta por

assistente social e psicólogo, a equipe é composta, apenas, por assistente

social voluntária.

A atuação da equipe técnica é imprescindível, considerando se

tratar de unidade referenciada a uma política pública estruturada, cujo

vínculo com o município exige que se exerça funções de interesse público.

Neste sentido é que as inadequações, vigentes na época da pesquisa,

repercutiram nas exigências de adequação inerentes à própria gestão da

política municipal da assistência e da instância deliberativa e consultiva

(CMAS). De fato, a situação da unidade de acolhimento é precária diante da

lógica do SUAS, a qual prima pela profissionalização da PAS, na intenção de

oferecer aos usuários serviços de qualidade, não mais baseados na

benemerência e na caridade.

Parâmetro Municipal: Pirassununga

1 coordenador

4 profissionais de nível médio

4 cuidadores diurnos

3 cuidador noturnos

1 psicóloga

1 assistente social

178 11

Pirassununga atende ao critério da dupla de técnicos de referência

conforme orientações e também, a exigência de coordenação exclusiva. O

número de componentes da equipe supera o mínimo previsto nas

recomendações, com presença de uma cozinheira e um auxiliar. Dispõem de

um profissional de nível superior incompleto, para o exercício de funções

administrativas, superando a indicação documental.

Considerando o parâmetro de exigência de recursos humanos de

referência, cada um dos cuidadores deve se encarregar de dez usuários dos

serviços, por turno. Como o potencial de atendimento da unidade é de 40

pessoas acolhidas, os quatro educadores previstos para o turno do dia

perfazem o critério exigido. No entanto, considerando que tais unidades

funcionam em ambos os turnos, há a defasagem de um educador para o

turno da noite, caso a unidade esteja com sua capacidade máxima. A

coordenação informa ser pouco recorrente a ocorrência da lotação máxima,

mas mesmo assim, a previsão de atendimento implica em que as equipes

estejam prontas para executarem os serviços, dentro dos parâmetros

estipulados.

Parâmetro Municipal: Limeira

1 coordenador

1 psicóloga

1 assistente social

1 enfermeira - 1dia na semana

3 nível médio

1 cuidador

A unidade de acolhimento de Limeira reconhece as dificuldades

das demais políticas públicas de entenderem as demandas dos usuários de

seu serviço. Informa que a unidade recebe diversos indivíduos com demanda

para acolhimento em unidades, de saúde, mas que, por um desvio nas

funções da unidade, acabam por permanecer no local. Talvez, seja este um

dos fatores que torna necessário o atendimento por parte de uma enfermeira,

em um dia na semana.

A coordenação informa, também, que há significativa resistência

nos serviços de saúde em permitirem acesso aos mesmos como um todo,

179 11

tornando necessário a vinda dos profissionais até a unidade. O fato ilustra os

aspectos de rejeição pela demanda de população de rua, sendo ela

constatada em unidades da própria política de assistência social.

A dupla técnica de referência está presente na unidade, porém o

número de cuidadores fica abaixo do estipulado. No período noturno não

está presente nenhum dos profissionais da equipe além de um vigilante, e no

caso de incidentes a coordenadora é imediatamente acionada. Possuem

motorista e profissional de nível médio, para as funções administrativas.

De forma geral, a presença de apenas um cuidador dá indícios do

modelo de funcionamento efetivamente implementado nesta gestão pública.

Considerando que o dispêndio de passagens é a principal atividade realizada

junto a esse público, em Limeira, que a equipe de abordagem continua

situada na região de maior acesso e o centro especializado em população de

rua está em local de acesso dificultado, é provável que o trabalho das

questões que possibilitem a superação da condição de rua não seja o foco

principal da gestão.

Isso deve ser inferido não apenas pela insuficiência de recursos

humanos nas unidades, nem pela distância física de seus usuários, mas pela

lógica prioritária de negação da existência do problema nos contornos, no

fundamento e na estrutura de complexidade em que realmente é produzido e

recriado. Se a principal atividade é impulsionar os corpos para que circulem,

para longe dos limites municipais, evidentemente que o investimento na

superação das questões de vulnerabilidade não faz sentido, também, perante

as demais políticas públicas. Tais inferências são um reflexo do perfil de

atuação da gestão pública, dos detentores e fazedores da política.

D) Articulação com a rede

180 11

Figura 15 - Unidades de acolhimento e articulações efetuadas



181 11

Figura 16- Unidades de acolhimento e relação das principais articulações



182 11

Figura 17 - Ranking de articulação e relações possíveis entre os municípios



Leme16

17%

Limeira48

49%

Pirassununga33

34%

AcolhimentoRanking de Articulação

Leme; 11%

Limeira; 33%

Pirassununga23%

AcolhimentoPercentual de Relações Possíveis

183 11

A articulação com a rede em Leme é predominantemente focada

em encaminhamentos efetuados e recebidos. As trocas de informação se

estabelecem, exclusivamente, com a esfera municipal e estadual de gestão

da política de assistência social, ente os municípios e a DRADS Piracicaba.

Isso implica em dizer que a unidade de acolhimento articula apenas

internamente, com outras unidades da PAS, ou seja, entre a esfera municipal

e estadual. Esse é um dado que mostra o distanciamento que a unidade

apresenta do modelo da PNAS, a qual preconiza a articulação com outros

setores.

A relação com as unidades do sistema de justiça está presente

como fonte singular de encaminhamentos, bem como outras unidades da

própria PAS, como CREAS e CRAS. Existe registro de encaminhamentos

feitos e recebidos pelas unidades de saúde, em especial, mental. As

unidades de saúde mental apresentam significativas restrições no contato

externo, quando o público alvo é a população em situação de rua,

demonstrando uma lógica distante da proposta intersetorial.

Em função de ser o único município com unidade de atendimento

especializado à população de rua, apresenta relação complexa entre as

unidades. A PNAS orienta sobre a complementaridade da atuação de ambas

as unidades, quanto ao processo de saída das ruas, o qual deverá ser

pensado em conjunto: equipe técnica e usuários, considerando a

particularidade de cada usuário, a vontade e o nível de autonomia, a

dinâmica social das ruas. A construção do processo de saída das ruas se

inicia no primeiro contato com o usuário, onde nasce o processo de vínculo,

por meio do Serviço de Abordagem Social ou do Centro de Referência

Especializado para População em Situação de Rua – Centro POP.

A unidade de acolhimento desenvolve contato com as secretarias

de esporte lazer e cultura, saúde, habitação, educação, porém o contato é

bastante diverso da proposta intersetorial da PNPR. Estas relações, na

prática, se restringem, a maioria das vezes, a contatos de encaminhamento e

trocas de informações, sem contudo, caracterizar uma rede de natureza

intersetorial. Não se verificam resultados mais formais dessas relações como

a construção de metodologias, a promoção de processos intersetoriais e a

184 11

formação de um pensamento dos gestores e das equipes técnicas, na

perspectiva interdisciplinar.

Pirassununga realiza contatos regulares com o CREAS, o qual

atende às pessoas em situação de rua dentre o público alvo do PAEFI. A

relação com as secretarias do trabalho e da educação são apenas em nível

de conhecimento da localização das unidades, não procedendo

encaminhamentos, embora, durante a entrevista, tenham surgido relatos

sobre moradores de rua que foram contemplados com unidades

habitacionais e outros que, no âmbito das ações voltadas para a educação,

foram acolhidos no Pronatec. Observa-se, também, da pesquisa de campo

realizada junto às instituições públicas a ausência de metodologias de

inclusão da população de rua de forma sistemática, nos programas sociais do

governo. O que ocorreu, aparentemente, foram casos isolados e bem-

sucedidos e não uma construção articulada e intersetorial que contemple,

nessas políticas, o público que mora nas ruas como clientela dos programas.

Centro Especializado de População de Rua em Limeira

Com relação às demandas das pessoas em situação de rua, a

oferta da atenção especializada na PSE firma seu foco na construção de

novos projetos e trajetórias de vida, no intuito de possibilitar o processo de

saída das ruas e o alcance da concepção de si mesmos como sujeitos de

direitos.

No âmbito da política de assistência social, cabe à proteção social

especial a execução dos serviços destinados, exclusivamente, à população

de rua (em especial no caso dos atendimentos do Centro POP), fator que

não exclui o acesso das pessoas em situação de rua aos demais serviços,

programas e projetos da rede socioassistencial, além de lhes ser assegurado

os benefícios socioassistenciais. Na resolução das situações demandadas

pelos sujeitos nessa condição e por suas famílias é imprescindível considerar

a integração e a articulação da rede de serviços e dos benefícios

socioassistenciais e destes com as demais políticas públicas - em especial

as de Saúde, Trabalho e Renda, Habitação, Educação e Segurança

Alimentar e Nutricional - e com os órgãos de defesa de direitos, quando

necessário.

185 11

Serão analisadas as características da unidade especializada em

Limeira, com foco nas articulações realizadas, entendendo as mesmas como

indicativo mais aproximado do que preconiza a PNPR, metodologia tomada

como parâmetro para o trabalho dos elementos implicados na condição de

rua.

Cabe ressaltar que a oferta especializada de serviços, para o

segmento populacional em condição de rua na MRL se dá na maioria dos

municípios, através dos CREAS. Esta circunstância não é substitutiva da

oferta dos Centros POP, no entanto poderá ofertar acompanhamento

especializado às pessoas em situação de rua, visando prevenir

agravamentos das situações de risco pessoal e social e possibilitar a

construção do processo de saída das ruas, por meio de intervenções em

rede. O CREAS e o Centro POP são unidades distintas, devendo funcionar

em espaços separados, requisito atendido pela municipalidade de Limeira.

A unidade sofreu mudança de endereço no ano de 2016, em

decorrência de parceria fixada entre a muncipalidade e o MDS, ocorrida na

gestão anterior àquela vigente no ano de 2016. Foi informado que a equipe

de abordagem ficou "engessada" na unidade anterior de POP Rua, havendo,

na época da pesquisa, uma perda de coesão na oferta de serviços, fato que

contraria as indicações técnicas que enfatizam a relação de articulação,

atuação conjunta e complementar entre os dois serviços. É possível inferir

que a mudança de localidade da unidade e o distanciamento entre as

equipes promoveu retrocesso na PMPR. O gestor da unidade manifestou que

a equipe está concentrada na abordagem de migrantes para a distribuição de

passagens, dando indícios da política de circulação de corpos em Limeira.

Em relação ao contato entre o Serviço Especializado e o Serviço

de Acolhimento Institucional, foi informado que este último também funciona

como acolhimento provisório, na modalidade casa de passagem. Há previsão

de instalação de um centro de acolhida, onde serão atendidos casos de

migrantes, unidade sob a gestão do Centro POP. A instalação estava

prevista para o primeiro semestre de 2016, entendendo que, pela articulação

feita junto à gestão da política de assistência, havia possibilidade de que o

centro de acolhida fosse contemplado na agenda pública.

186 11

Embora seja planejada tal criação, a proposta para o

funcionamento da unidade não se dá nos moldes tipificados, sendo possível

inferir que haja significativa demanda de circulação de indivíduos em Limeira,

fato que chama a atenção da gestão, para a manutenção e ampliação das

unidades com oferta de serviços que implicam menor relação e permanência

no território municipal. Limeira apresenta uma tendência à utilização dos

mecanismos de circulação e fixação dos corpos. A entrega de passagens,

com já comentado, ocorre em número significativo dos casos, permitindo

inferir o perfil da gestão: quem é da cidade fica e indivíduos em processo de

passagem devem ser encaminhados com a maior brevidade para fora do

território. Novamente se registra a ação que torna invisível o problema,

enfrenta-se a consequência, para retirar a visibilidade dela, sem se atentar

para as condições causadoras do problema.

Limeira é o município que apresenta a maior população em

situação de rua da MRL, e, aparentemente, mostra preocupação em não

aumentar o número de indivíduos nestas condições em seu território

municipal. Interessante destacar que aproximadamente metade dessa

população é originária da própria cidade, fato negado pela chefia do Poder

Executivo, (LIMEIRA, 2015). Em visita à FCA, no ano de 2016, o então

prefeito afirmou, em palestra proferida na disciplina Laboratório de Políticas

Pública II, que as pessoas em condição de rua em Limeira eram,

essencialmente originárias de outros municípios. Este fato é

comprovadamente irreal, considerando a própria pesquisa realizada pela

municipalidade nos anos de 2015 (LIMEIRA, 2015).

A unidade especializada em população de rua mudou de

endereço, o que gerou considerável dificuldade de acesso por parte dos

usuários, pois o prédio anterior ficava no centro da cidade e a nova, embora

dentro do perímetro urbano, apresenta distâncias maiores para os usuários.

O fato da localização no território urbano não assegurar, necessariamente, o

acesso aos usuários, acaba por cumprir uma função de seletividade no

acesso. Adentrar na cidade se torna mais difícil, fomentando a circulação dos

corpos para fora dos limites municipais.

Ainda, a reforma do prédio fora pactuada entre a gestão anterior

àquela vigente, no tempo da pesquisa, trazendo repercussão na gestão

187 11

posterior e nas consequentes. Embora a reforma tenha sido pactuada junto

ao MDS, como parte de um conjunto de ações que visavam o aprimoramento

da oferta de serviços, esse pode ser visto como fator que gerou dificuldades

para o acesso dos usuários. A unidade apresenta, então, prédio próprio,

porém apartado da equipe de abordagem de rua, esta permanecendo, ainda,

na unidade onde funcionava o Centro POP.

A) Infraestrutura:

Praticamente todas as exigências relacionadas às salas para

atendimento coletivo ou individualizado foram atendidas, nos moldes do

estabelecido pela PNAS. Cabe reforçar que a aprovação da reforma do

prédio municipal pelo MDS teve, nos parâmetros estruturais, um critério para

aprovação da própria parceria. Assim, engenheiros e arquitetos da PNAS

avaliaram o projeto de parceria antes mesmo da aprovação, considerando

que tais critérios estruturais deveriam estar necessariamente presentes.

A acessibilidade, para pessoas com deficiência, no entanto, não foi

atendida nos banheiros, os quais não são adaptados nos moldes da ABNT

(9050). Os dormitórios também não apresentam adaptação nos moldes

exigidos. Outra falha na acessibilidade ocorre, quanto ao acesso principal,

que não possui rampas e rota acessível da calçada até o interior da unidade.

Além das rotas de acesso, os banheiros não são adaptados às necessidades

das pessoas com deficiência. Esses elementos demonstram que, mesmo que

a reforma da unidade tenha sido pactuada e acompanhada pelos níveis de

gestão federal e municipal, podem perdurar inadequações que limitam o

acesso dos sujeitos ao direito à oferta de serviços.

Com relação aos equipamentos e materiais, apresentam boas

condições ao acesso dos usuários, os quais permitem o desenvolvimento de

ações essenciais ao serviço. As questões pessoais são preservadas com

armários individualizados para a guarda de pertences. A higiene das roupas

é disponibilizada através do acesso a um tanque. Não existem computadores

acessíveis aos usuários, fator que impacta na relação com o mundo esterno,

em especial na busca de vagas para trabalho e nas atividades escolares. A

internet guarda um aspecto da sociabilidade que também lhes é negado,

pois, através dos contatos digitais, existe a possibilidade de fomento e

188 11

aprofundamento das relações sociais, inclusive daquelas relacionadas ao

mundo do trabalho.

No que diz respeito à alimentação, é importante que a população

em situação de rua acesse serviços e equipamentos vinculados à política de

Segurança Alimentar e Nutricional existentes no território, a exemplo dos

Restaurantes Populares e das Cozinhas Comunitárias. Para isso, a equipe

do Centro POP deverá orientar os usuários e articular meios necessários

para garantir este acesso. Limeira não apresenta tais unidades e,

consequentemente, a relação entre os eixos assistência social e segurança

alimentar é restrita. O parâmetro de alimentação estabelecido para unidades

de Centro POP consiste na oferta de lanches, quando da participação dos

usuários nas atividades ofertadas, parâmetro este atendido por Limeira.

B) Atividades essenciais do serviço

Dentre às atividades inerentes ao serviço, foi informado pelo

gestor da unidade as seguintes atividades: acolhida em grupo realizada por

profissional de nível superior, atendimento particularizado de famílias ou

indivíduos, orientação sócio jurídica, apoio para obtenção de documentação

pessoal, orientação/acompanhamento para inserção no BPC, elaboração de

Plano de Acompanhamento Individual e/ou Familiar, ações de mobilização e

participação social, mobilização de família extensa ou ampliada, mobilização

e fortalecimento do convívio e de redes sociais de apoio, encaminhamento

de famílias ou indivíduos para a rede de serviço socioassistencial,

encaminhamento de usuários/dependentes de substâncias psicoativas para

serviços da rede de saúde, encaminhamento para outros serviços da rede de

saúde, encaminhamento de famílias ou indivíduos para políticas de educação

(jovens e adultos, etc.), encaminhamento para órgãos de defesa de direitos

(Defensoria Pública, Poder Judiciário, Ministério Público, Conselho Tutelar

etc.), encaminhamento de famílias ou indivíduos para as demais políticas

(trabalho, habitação, etc.), acompanhamento dos usuários encaminhados

para rede, registro das informações em prontuário, elaboração de relatórios

técnicos sobre casos em atendimento, estudo de caso/discussão de casos

em equipe, avaliação para concessão de aluguel social e palestras.

189 11

A complexidade exposta no conjunto de ações essenciais à

unidade aborda aspectos inerentes à própria caracterização do fenômeno e

dos elementos que constituem a desfiliação dos indivíduos que compõem a

demanda. Informou-se, também, uma relação estabelecida para além da

unidade, implicando em contatos através de encaminhamentos às políticas

públicas que compõem os demais eixos de ação descritos na PNPR. No

entanto, a relação de encaminhamentos não é sinônimo de intersetorialidade,

essa apresentada como frágil e não claramente estabelecida.

Um dado significativo sobre a gestão da unidade especializada é o

distanciamento da equipe de abordagem de rua, descaracterizando a lógica

da inserção na rede de serviços socioassistenciais e das demais políticas

públicas, na perspectiva da garantia de direitos51.

Recursos humanos

Por se tratar de município com nível de gestão plena, o parâmetro

para a capacidade de atendimento é de 80 casos (famílias ou

indivíduos/mês):

Parâmetro Nacional NOB-RH:

1 coordenador (a)


02 psicólogos (as)

01 técnico de nível superior

04 profissionais de nível superior ou médio para a realização do

Serviço Especializado em Abordagem Social

02 auxiliares administrativos

Parâmetro Municipal:Limeira

1 coordenador

1 psicólogo (a)


51 São atividades essenciais ao serviço de abordagem social: Proteção social proativa; conhecimento do território; informação, comunicação e defesa de direitos; escuta; orientação e encaminhamentos sobre/para a rede de serviços locais com resolutividade; articulação da rede de serviços socioassistenciais; articulação com os serviços de políticas públicas setoriais; articulação interinstitucional com os demais órgãos do Sistema de Garantia de Direitos; geoprocessamento e georeferenciamento de informações; elaboração de relatórios.

190 11

1 técnico de nível superior (áreas especificas - NOB RH)

3 profissionais - equipe de abordagem

2 auxiliares administrativos

A gestão da unidade indica que os recursos humanos se

constituem em um psicólogo a menos do que o previsto nas normas técnicas;

o restante da equipe está completo52, com o excedente de um assistente

social, considerando 80 atendimentos mensais. No caso do Serviço de

Abordagem Social, a equipe está incompleta, faltando um profissional de

nível superior ou médio.

C) Articulação com a rede

Os dados apontados abaixo permitem visualizar que a maior parte

das articulações se dá no sentido de conhecer os endereços dos outros

órgãos e instituições, tendo com eles, predominantemente, a relação de troca

de informações. As reuniões periódicas, o estabelecimento de parcerias e a

realização de estudos conjuntos são as articulações menos estabelecidas,

ocorrendo, basicamente, na própria PAS ou em contato com o sistema de

justiça. Dos órgãos representantes das políticas públicas que compõem os

eixos da PNPR poucos estão no holl das articulações efetuadas. O trabalho,

a educação, a habitação, esporte, lazer, cultura, segurança alimentar,

segurança pública, dentre outros, quando articulados, tal articulação não se

dá nos moldes propostos pelo Decreto.

52 Um coordenador, dois assistentes sociais, dois profissionais de nível médio e um profissional de nível superior que seja, preferencialmente, advogado, pedagogo, sociólogo, terapeuta ocupacional, antropólogo. Caderno Centro Pop - final dez.pg.53 20- Educação - Para famílias com crianças até 15 anos: efetivar a matrícula das crianças e adolescentes de 6 a 15 anos em estabelecimentos de ensino, garantir a frequência escolar de, no mínimo, 85% da carga horária, informando a escola quando da impossibilidade de comparecimento eventual do aluno e apresentando, se for o caso, a devida justificativa, informar os gestores locais de imediato sobre eventuais mudanças de escola, para não prejudicar o processo de acompanhamento da frequência escolar. Saúde - Para gestantes e nutrizes: Inscrever-se no pré-natal e comparecer às consultas na unidade de saúde mais próxima de sua residência, portando o cartão da gestante, de acordo com o calendário mínimo preconizado pelo Ministério da Saúde; Participar de atividades educativas ofertadas pelas equipes de saúde sobre aleitamento materno e promoção da alimentação saudável. Para famílias com crianças até 7 anos: Levar as crianças à unidade de saúde ou ao local de campanhas de vacinação, mantendo atualizado o calendário de imunização, conforme preconizado pelo Ministério da Saúde; Levar as crianças à unidade de saúde, portando o cartão de saúde da criança, para acompanhamento do estado nutricional e de desenvolvimento (medição de peso e altura), conforme o calendário mínimo preconizado pelo Ministério da Saúde.

191 11

Figura 18- Órgãos e instituições x articulações


Serviço

Especializado

emAbordagemSocial

(quando nãoofert…

Serviços deAcolhimento(abrigo

sinstitucionais, casas

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Programas/projetos

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9

Art

icu

ção

Qtd

Centro POPInstituições x Quantidade Articulação

192 11

Figura 19- Principais articulações Centro POP


Possui dadosda localização

(endereço,telefone etc.)

Recebeusuáriosencami-

nhados poresta Unidade

Encaminhausuários paraesta Unidade

Acompanha osencaminhame

ntos

Realizareuniões

periódicas

TrocaInformações

Realizaestudos de

caso emconjunto

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parceria

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14

9 9

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2

4

6

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10

12

14

16

Inst

itu

içõ

es Q

td

Centro POPArticulação x Quantidade Instituições

193

Os dados referentes à articulação do Centro POP permitem a

visualização de um aspecto significativo que é a inexistência de articulação

com o Serviço de Abordagem. Esta informação fere, diretamente, as

orientações institucionais, considerando que em municípios com a existência

do Centro, a sugestão é de que o Serviço esteja localizado em seu próprio

espaço físico. A relação entre os serviços fica clara na Tipificação de Serviços

Socioassistenciais, através da indicação de que sua unidade de referência

seja o CREAS ou o Centro POP.

As principais fontes de articulação confirmam tendência

microrregional em se firmar entre órgãos da própria Política de Assistência,

em especial as de acolhimento e os órgãos do sistema de justiça e unidades

da saúde. É possível inferir que os serviços e relações alcançados pelos

usuários se concentram, primordialmente, nestas relações, as quais têm a ver

com as graves violações às quais são submetidos (sistema de justiça), além

dos próprios delitos em que possam se envolver, ao longo da vivência de rua,

têm relação, também, com a necessidade de abrigo (unidade de acolhimento)

e com as questões do uso problemático de substancias e demais demandas

da ordem da saúde mental.

Perdura a dúvida se haveria a busca por outros serviços e relações

institucionais, caso fosse ofertado a esses indivíduos o acesso a outros

serviços que não aqueles relacionados às demandas atendidas por tais

órgãos e instituições. Duas hipóteses podem ser pontuadas, se acessam,

basicamente, este conjunto de serviços por serem somente essas as

necessidades, ou a visão da unidade sobre a problemática deveria ser mais

rica em seus detalhes, considerando a complexidade do fenômeno. É

significativa a inexistência de relação com movimentos organizados de

pessoas em situação de rua, principalmente pela história da construção da

PNPR, cuja participação dos movimentos sociais relacionados aos moradores

de rua teve papel fundamental sobre o olhar público e social sobre o tema. As

unidades de Limeira não informam nenhum tipo de envolvimento com grupos

organizados, para garantia de direitos de moradores de rua, fator que reflete

modelo de gestão com foco na circulação dos corpos.

A inexistência de envolvimento com ONG`S de defesa de direitos

tem um reflexo semelhante ao dos movimentos sociais, porém, o fato de o

194

município possuir unidade da Defensoria Pública, com significativa

articulação e proximidade, pode dar conta de demandas como informações

sobre acesso a direitos, fornecimento de canal de comunicação para

denúncias de violações sofridas e outras modalidades relacionais que os

órgãos possam estabelecer.

CAD Único e Programa Bolsa Família (PBF)

Em consonância com a Política Nacional para a População em

Situação de Rua, instituída pelo Decreto nº 7.053 de 23 de dezembro de

2009, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome passou a

incluir as pessoas em condição de rua dentre os beneficiários do PBF. Essa

iniciativa teve como objetivo contribuir na formulação de políticas específicas

para essa população e a promoção do acesso aos programas sociais, nas

três esferas de governo.

O Cadastro Único tem por objetivo a promoção de acesso das

pessoas em situação de rua às políticas públicas, através da identificação via

cadastral. Isso contribui para a implementação de políticas e programas

específicos voltados à promoção da autonomia dessas pessoas. Ainda,

possibilita ao Estado acompanhar a própria efetividade de suas ações,

contribuindo para a integralidade do atendimento das pessoas em situação

de rua, pelas políticas públicas.

A inserção no CAD Único é um passo importante para a superação

da situação de rua. Implica na obtenção e regularização de toda a

documentação pessoal e, portanto, do exercício da cidadania como qualquer

outro munícipe. É por meio do CAD Único, também, que a pessoa em situação

de rua acessa o Programa de Transferência de Renda Bolsa Família e adquire

algum poder econômico. Esses benefícios e programas são complementados

pelo atendimento oferecido no Centro Pop, CREAS e Abrigo Institucional,

consistindo em uma metodologia de reorganização de vida que busca interferir

nos elementos que dão causa à condição de rua ou dificultam a superação dos

elementos que constituem a condição de extrema vulnerabilidade.

Na MRL, as unidades de CREAS de Araras, Conchal e Pirassununga

não realizam cadastramento, mas encaminham para unidades que o façam.

Essa dinâmica se mostra coerente com as orientações do MDS de que o

195

cadastramento seja feito, prioritariamente, em unidades de PSB ou através do

órgão gestor. Outra questão relevante é o fato de as pessoas em situação de

rua poderem apresentar demandas da ordem da PSB, mesmo que a

característica "condição de rua" seja aquela a partir da qual se desenvolvem

serviços, prioritariamente, da ordem da PSE. Nessas unidades existe, de parte

das equipes, o entendimento da importância da inclusão deste público alvo no

cadastro, havendo inclusive a previsão de que tal atividade seja realizada nos

logradouros públicos por eles habitados, através da abordagem de rua.

A unidade Centro POP de Limeira efetua o cadastramento, porém

sem a alimentação do sistema cadastral informatizado. Os usuários do serviço

que apresentam maior autonomia, são encaminhados para cadastramento em

unidade especifica e, no caso daqueles que apresentem menor autonomia, a

equipe do Centro POP desloca-se até as unidades cadastrais acompanhando

os usuários. Os dados referentes aos cadastros são devolvidos ao Centro POP,

pelo serviço de vigilância sócio assistencial do município. Leme realiza, no

próprio CREAS, o cadastramento das pessoas em condição de rua e

Cordeirópolis não só não cadastra, como não encaminha para que outro órgão

o faça.

Quanto ao panorama microrregional de cadastramento único, a

MRL apresenta perspectiva positiva, considerando que dos seis municípios

que informam a existência de serviços destinados à demanda, cinco deles

efetuam o cadastramento. O cadastramento tem sua importância fundada no

acesso a direitos que se efetivam através do acompanhamento efetuado

pelas políticas públicas centradas em direitos como a segurança alimentar e

a reorganização dos vínculos familiares e comunitários, deixando evidente a

complementariedade entre cadastramento e acesso aos serviços.

A ampliação do cadastramento na microrregião pode evidenciar a

necessidade de que as políticas públicas sejam efetivadas, considerando que

cadastrar produz visibilidade às necessidades. Considerando as

características dos municípios e o modelo de gestão, a efetivação do

cadastro pode ser um elemento que torna evidente as lacunas na oferta de

serviços públicos. O cadastro, isoladamente, não gera a mobilização pública

no sentido de uma oferta de serviços mais condizente com as necessidades,

196

mas pode tornar evidentes elementos sobre os quais os gestores

microrregionais deveriam concentrar ações.

A desigualdade é uma das características mais marcantes da

sociedade brasileira, não sendo diferente na MRL. A realidade das pessoas

em situação de rua, em âmbito microrregional, é resultado do contexto de

desigualdades sociais que caracterizam um sistema de violação de direitos,

presente nesse território.

A incerteza dos fatos e as formas de condicionamento social

fazem as pessoas perderem a coragem de realizarem suas próprias escolhas

a partir de seus próprios desejos. Nesse contexto, a relatividade social e

cultural das necessidades parece explicar porque alguns indivíduos se

comportam no sentido de atingir seus objetivos, enquanto outros não o

fazem, fato que reforça que o combate à desigualdade requer a redução ou

eliminação de sentimentos de vergonha e de baixa estima. A desigualdade

promove e ao mesmo tempo decorre da exclusão social que, apesar de

atualmente ser reconhecida como intensa, não é institucionalizada na maioria

das situações e se processa por mecanismos cada vez mais sutis.

A PNPR é estruturada tomando por base constitutiva o princípio da

igualdade, expresso na Constituição brasileira, o qual define a necessidade

de ações articuladas entre todas as áreas do governo, para que sejam

implementadas ações efetivas que possibilitem reconstrução da autonomia

das pessoas em situação de rua. Dentre as indicações da PNPR está a

inclusão das pessoas em situação de rua no Cadastro Único para Programas

Sociais, intencionando a implementação de políticas sociais voltadas ao

atendimento dessa população.

O acompanhamento do Estado concentra em si uma ambiguidade:

o uso das informações sobre os sujeitos como método de controle,

monitoramento, manifestação da microfísica do poder estatal na intenção do

controle de corpos, ou da utilização dos mecanismos de circulação e fixação

dos corpos, no território. Ao mesmo tempo, o mecanismo fornece elementos

para o conhecimento da população na intenção de superar as múltiplas

dimensões da pobreza.

197

Analisando o mecanismo de circulação dos corpos exercido pelo

município de Limeira, por exemplo, é possível que a partir da caracterização

deste público, devolvida como dado pela vigilância socioassistencial,

decorrente das informações cadastrais, seja escolhida pela gestão a

dinâmica de circulação, para fora dos limites municipais, da população não

oriunda do município.

Os profissionais consultados em Pirassununga referem a utilização

das informações cadastrais como parâmetro de caracterização dos

indivíduos e, também, como parâmetro para o desempenho da gestão

municipal. Referem a utilização de tais informações como fonte de dados

para as múltiplas ações desenvolvidas pela rede de políticas públicas

envolvidas na oferta de serviços à população de rua. Diferente da lógica

aparentemente exercida em Limeira, Pirassununga refere ter no

cadastramento único uma importante ferramenta de acompanhamento do

planejamento e da execução dos serviços municipais voltado à PSR.

A superação da desigualdade e da exclusão social, no Brasil, é um

desafio que extrapola a capacidade de um único nível de governo,

requerendo a adoção de políticas que incorporem a intersetorialidade e a

transversalidade e consigam atender as demandas dos segmentos excluídos.

Desde sua criação em 2003, o Programa Bolsa Família (PBF) tem obtido

excelentes resultados, na abordagem da pobreza, da exclusão social e da

desigualdade, promovendo ações que impactam em diferentes segmentos da

sociedade.

O monitoramento do cumprimento das condicionalidades de

assistência, educação e saúde, que mobiliza os ministérios do

Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), da Educação e da

Saúde, governos estaduais e municipais, demonstra uma tendência do

Estado em promover acesso a serviços, assim como o cuidado das famílias

em matricular as crianças nas escolas, participar dos grupos de

fortalecimento de vínculos e realizar as visitas médicas necessárias, além de

outras condicionalidades existentes.

No que diz respeito ao cumprimento das condicionalidades21 do

programa bolsa família, tal monitoramento pode ser entendido como um

exemplo de exercício de ações intersetoriais, permitindo que elementos das

198

múltiplas dimensões da pobreza sejam resgatados, através de seguranças e

direitos abordados em âmbito interdisciplinar. A pobreza é condição que se

manifesta em suas múltiplas dimensões e características, sendo,

fundamentalmente descrita pela dificuldade de acesso à oportunidades e

direitos. No caso da condição de rua a heterogeneidade do público alvo

reflete as lesões sociais nas dimensões da renda, habitação, educação,

trabalho e outras vulnerabilidades, como as de saúde mental.

A previsão dos moradores de rua como beneficiários do PBF

consiste em ação necessária no processo de reorganização da vida. A

população de rua não se constitui apenas pela dimensão econômica da

pobreza, e nesse sentido, as condicionalidades propõem o acompanhamento

dos demais aspectos implicados, na pobreza extrema, inerente ao fenômeno.

A articulação de programas e ações complementares contribui para o

desenvolvimento de capacidades, para a sua inclusão socioeconômica e sua

emancipação do programa, sob uma perspectiva de longo prazo. Para além

da emancipação econômica, o programa se constitui exemplo de gestão

intersetorial e transversal, da mesma maneira que é um programa cujos

aspectos interdisciplinares se tornam articulados, na perseguição da

superação dos elementos múltiplos da pobreza. Isto se dá através do

cumprimento das condicionalidades em cada campo: saúde, assistência e

educação, no intuito de um objetivo comum: redução dos elementos de

vulnerabilidades social.

As políticas públicas que incorporaram a filosofia do Estado de

Bem-estar Social têm se mostrado insuficientes para as demandas

heterogêneas como as de população de rua. Caracterizada pela relação

direta com a desigualdade, a pobreza e a violência, o fenômeno da condição

de rua faz emergir a exclusão como uma questão social, aparecendo como

uma problemática que exige resposta por parte do governo e da sociedade e,

portanto, como questão social, pois ameaça a organização da sociedade.

Exige, portanto, o ordenamento de instituições de modos

específicos, o posicionamento de diferentes atores da sociedade, novas

formas de sociabilidade, a definição de um campo estratégico de luta, a

construção de novos sujeitos e novas subjetividades. Como consequência,

tornar-se-iam necessárias a participação de novos saberes e tecnologias

199

organizacionais, novas estratégias de reconstrução da ordem política e de

abordagem das demandas sociais e processos de transformação das

estruturas institucionais estatais. Ao observar a estrutura da PNPR, esses

elementos são evidenciados, demandando, necessariamente, a atuação

intersetorial e interdisciplinar para lidar com as nuances peculiares, ficando

evidente, ao longo do texto do decreto, o enfoque intersetorial e articulado da

política.

200

Considerações finais

Em tempos de pessoas descartáveis como coisas, a condição de

rua é o expoente máximo de uma realidade de exclusão, desfiliação, errância

e abjeção. O componente do desconforto está presente na intimidade que se

manifesta a olhos vistos, na rua, na praça, no trecho53. Há tempos que os

estudos se aprofundam, os cenários se transformam e a dignidade segue

posta em xeque.

Falta-lhe a renda, mas também a família, a casa, o querer cuidá-

la, falta-lhe o trabalho, mas antes dele o estudo. As amarguras se colocaram

na vida e até a alegria se foi. Adoeceu de tristeza, e por isso deu de beber,

brigava com os filhos, com a mulher. A vida veio abaixo, foi demitido, bebeu

mais um pouco. Perdeu a mulher, os filhos se foram e com eles a casa. Nada

mais lhe fazia gosto, apenas a bebida. Passou a andar pela rua, dormir nos

bancos, viver nos parques, tomar banho na praça. Eis que a vida agora é só

seu carrinho e o cachorro.

Se as construções antropológicas, filosóficas, sociológicas e

psicológicas se encarregam de definir suas vidas, as políticas públicas se

encarregam de docilizar os corpos, e, na perversa microfísica do poder, é do

Estado que se esperam respostas e alternativas para a saída dessa

condição. Mas como tirar alguém de tal lugar se não se conhece a pessoa? É

na pessoa que se põem os olhos; no processo de vida é que se inferem os

elementos que construíram o estado de vulnerável, desfiliado, errante e

abjeto.

A condição de rua é a prova máxima de que, se um indivíduo

chegar ao extremo daquilo que lhe falta na constituição da condição de

sujeito de direitos, se estiver aprofundado em vulnerabilidades que lhe

afetam a existência, como surgiria a possibilidade de reconstrução do ser, se

não pelo entendimento que o que lhe falta está um pouco em cada lugar?

Dos elementos que constituem o fenômeno das pessoas vivendo

em condição de rua, a compreensão sobre as múltiplas dimensões da 53 A expressão "no trecho" refere-se à movimentação dos indivíduos em situação de rua por diferentes espaços geográficos. A denominação "trecheiro" é utilizada ainda hoje para designar tal movimentação, embora seja caracterização secundária na descrição do fenômeno na moderna análise do tema. Atualmente, os estudiosos preferem focar nos elementos de vulnerabilidade, exclusão e desfiliação, tendo na movimentação territorial aspecto não prioritário na concepção do fenômeno.

201

pobreza é fundamental para seu entendimento. A pobreza não se configura

como uma unidade categórica, e sim, como um processo que deve ser

analisado, na busca da compreensão sobre a exclusão social. O estudo da

desfiliação permite entender o processo que cada indivíduo percorreu até a

condição de rua, sendo possível vislumbrar, não só o caminho de ingresso,

mas também possibilidades de perfazê-lo no sentido contrário. A

compreensão da lógica constitutiva dessa condição, na vida de cada

sujeito, é imprescindível para a construção de alternativas em políticas

públicas.

Dentre os elementos diretamente relacionados às causas da

condição de rua é perceptível que as carências de renda se combinam com

dimensões descritivas, de patrimônio, de capital social e simbólico as quais

acabam por dificultar a realização dos projetos vitais dos cidadãos.

Vulnerabilidade, falta de acesso ao conhecimento, precarização no acesso

ao trabalho, escassez de recursos, consequências sobre o desenvolvimento

infantil, nos núcleos familiares, onde se manifesta a condição de rua e

carências habitacionais são alguns dos elementos vislumbrados, através das

pesquisas em âmbito nacional e Microrregional. Ações que se proponham a

lidar com a demanda, deverão, necessariamente, ter como premissa a

complexidade do fenômeno e suas múltiplas relações.

Em termos históricos e sociais, a condição de rua no Brasil tem se

constituído desde a década de 70, com contornos relacionados à busca de

trabalho nas grandes capitais e a um excedente de mão de obra o qual

apresentava dificuldades para a recolocação, no mercado de trabalho, e

consequente organização da vida social e familiar. A perda da condição de

arrimo, no nascimento do fenômeno, foi fator determinante para a

constituição de uma parcela de desempregados, os quais, a médio, prazo

perderam as redes sociais de apoio.

Na contemporaneidade, a condição de rua assume outros

contornos, agravados no transcurso de décadas, pela consolidação de uma

sociedade tecnológica que traz consigo riscos, que se configuraram no quadro

atual do morador de rua, sujeito que traz consigo a consolidação da

vulnerabilidade social. O elemento fragilizador é complexo e diz respeito ao

ingresso na condição de vulnerável perante esta sociedade de risco. As

202

potencialidades são negadas mediante a falta de trabalho, de moradia, dos

suportes sociais e familiares, do preparo em nível educacional, da

precarização dos elementos de saúde física e mental. A condição de rua é

complexa, multifatorial, multicausal e por isso um fenômeno a ser entendido e

trabalhado com o mesmo grau de complexidade.

A vulnerabilidade54 é expressão inerente à modernidade tardia,

caracterizando as diversas formas de estar em perigo e as potencialidades do

sujeito ou ausência delas - em enfrentar os tempos atuais. Penetrando em

todos os campos da vida social, risco e incerteza tornaram-se palavras-chave

para compreender as dinâmicas de espaço e tempo, fator que demanda

abrangência em considerar suas múltiplas dimensões.

Pensar a condição de rua exige uma lógica epistêmica

multidisciplinar, mas transforma-la requer interdisciplinaridade. Cada

indivíduo possui seu próprio conjunto de necessidades, fato que se deve a

própria complexidade humana. A construção legal e documental que lida com

o tema traz numa intenção pragmática a constituição de uma política

intersetorial que, para sua efetivação, precisa do entendimento de que o

sujeito não é fragmentado em setores, precisa de uma abordagem

genuinamente interdisciplinar. A fragmentação e o caráter de especialização

que se estabelece na execução isolada das políticas públicas tomam o

sujeito somente às vistas de seu próprio horizonte de conhecimento,

distanciando- se do entendimento de que é através do olhar sobre o sujeito

que se vê o essencial.

O projeto de uma política pública intersetorial traz em si a lógica de

que os fazeres estejam conjuntos no atendimento de uma demanda, sendo

um terreno possível para a interdisciplinaridade, mas não sinônimo desta.

São as trocas intensas entre os especialistas e o grau de integração real das

disciplinas, no interior de um mesmo projeto, que tornam possível o trabalho

na reorganização e reconstrução do sujeito. A medida que cada política

54 A vulnerabilidade é um fenômeno expressivo da modernidade tardia, característica da forma de enfrentar o perigo nas diferentes escalas. Penetrando em todos os campos da vida social, risco e incerteza tornaram-se palavras-chave para compreender as dinâmicas espaço-temporais contemporâneas, demandando um olhar abrangente da vulnerabilidade em sua multidimensionalidade inerente. O diálogo interdisciplinar é o caminho para a reflexão sobre suas dimensões", (MARANDOLA E HOGAN, 2006.p.33).

203

pública se encarrega parcialmente de suas necessidades, passa a reforçar a

fragmentação do sujeito.

A intersetorialidade é perspectiva que permite construções

múltiplas, no fazer das políticas públicas, inclusive uma construção

interdisciplinar, apesar de não assegurá-la. Programas como o "Bolsa

Família" conjugam em sua execução um convite à interdisciplinaridade.

Coerente com a lógica de que a pobreza se constitui por diversos fatores, o

PBF fomenta trocas regulares e intensas entre áreas do fazer público,

promovendo interações regulares para o atendimento de seus objetivos. O

acompanhamento das condicionalidades visa contemplar a necessidade de

educação, de saúde, de assistência, em uma só pessoa. O programa perfaz

esta lógica, mas o sucesso da proposta se efetiva em cada território, em casa

município; a construção não faz o sucesso do programa essencialmente, mas

sua correta implementação, sim.

O direito à saúde552, assistência e educação são promovidos,

através de um programa condicionado de transferência de renda e suas

estratégias, em uma proposta que considera a complexidade da realidade, a

qual requer um pensamento abrangente, multidimensional, com a

capacidade de compreensão desta complexidade, na busca da construção

de um conhecimento dos elementos que constituem a pobreza extrema. Esta

visão se faz necessária, também, na concepção do indivíduo que se encontra

na condição de rua.

A vulnerabilidade das pessoas nesta condição somente poderá ser

eliminada se ocorrer a transição das carências sociais para os direitos

sociais. Implica em promover as habilidades dos indivíduos e da coletividade,

em compreender, analisar, refletir e tomar consciência sobre o mundo que os

cerca, interagindo como ator e membro de grupo participativo e criativo,

gerando desenvolvimento pessoal e social.

55 Neste artigo as autoras Fonseca e Viana (2007) analisam o impacto das condicionalidades de saúde e seu real produto: a expansão de um novo ciclo de programas de atenção básica focalizados e de natureza provisória. Apesar de haver uniformidade na condicionalidade referente à saúde, o cumprimento das metas e objetivos está diretamente relacionado ao modo de execução dos governos, fator que pode implicar em dificuldades para a melhoria de vida das populações em condição de vulnerabilidade.

204

Voltando os olhos para a MRL, o que se percebe é a

fragmentação do sujeito, dos fazeres das unidades e das políticas públicas. A

proposta intersetorial não está efetivada como proposto no Decreto que

institui a PNPR, estando menos presentes, ainda, ações que busquem a

construção epistemológica de natureza interdisciplinar.

Foi percebida, no contato com os trabalhadores e gestores, a

consciência da complexidade dessa realidade e a necessidade da

contextualização, da articulação e da interdisciplinaridade do conhecimento

produzido por eles através de suas práticas. No entanto, a conscientização

dos atores da burocracia, não implica, necessariamente, nas respostas com

o mesmo nível de consciência de parte dos detentores do poder de decisão.

Em termos gerais, a adesão à PNPR não ocorreu em nenhum dos

oito municípios da MRL, considerando que a formalização da adesão se dá

via assinatura de termo, ato não executado. Ainda assim, a pesquisa permitiu

constar que ocorrem serviços destinados a essa população em seis dos oito

municípios, mesmo naqueles que afirmam não apresentar demanda, foram

constados fatores potenciais para a ocorrência de pessoas em condição de

rua.

Através da análise dos serviços ofertados nas unidades algumas

hipóteses foram confirmadas: a proposta intersetorial firmada pelo decreto

não foi atendida nem formal nem informalmente. O que se verifica na MRL é

uma gestão da população de rua do tipo unisetorial, basicamente centrado na

Política de Assistência Social. A proposta de setores trabalhando num

mesmo objetivo, em uma construção comum, carece, necessariamente, de

uma abordagem interdisciplinar, fato, igualmente, não observado na

execução na MRL. Isso não implica em dizer que os atores envolvidos na

oferta de serviços ignorem a proposta de PNPR, mas, possivelmente, que

não são responsáveis pelas decisões que permitiriam a implementação do

modelo do decreto. É neste sentido que se faz necessário o conhecimento

sobre a gestão de políticas públicas, pois permite, através desta ferramenta,

analisar o que se deseja: a incidência da interdisciplinaridade na execução

de serviços que lidam com um fenômeno complexo.

No eixo "articulações das unidades" buscou-se investigar a

variedade de articulações firmadas com outros órgãos e instituições, na

205

intenção de verificar a incidência de intersetorialidade, mesmo que fora dos

parâmetros da PNPR. A pesquisa permitiu constatar relações variadas com

outras secretarias e órgãos, havendo municípios como Araras e

Pirassununga, os quais informam considerável nível de articulações,

podendo significar que, no momento da pesquisa estavam mais propícios à

adesão à PNPR. No entanto, cabe retomar que as mudanças em âmbito

político, nas chefias do executivo, podem imprimir novos rumos à gestão,

transformando esta realidade.

A relação com a política de saúde é ponto indicado em muitos dos

municípios como a que traz maiores dificuldades no fazer cotidiano,

considerando que muitos indivíduos em condição de rua carecem de acesso

à saúde, negligenciado pela resistência do setor em lidar com a temática. Por

mais que a política de saúde tenha considerável previsão de serviços e

unidades destinados ao atendimento desta população, ainda impera na MRL

uma tendência ao foco assistencialista e não garantista de direitos.

Em termos de atenção básica, não foram referidas estratégias de

saúde que abarquem as especificidades da vida nas ruas. Os elementos de

saúde mental são mencionados pelas equipes como imprescindíveis de

atendimento, gerando repercussão negativa, sobre o fazer da política de

assistência, o não atendimento de questões como as psicoses e o uso

problemático de substâncias. Impera a ideia de que a saúde mental, aliada à

assistência, possam criar terreno fértil para a atuação das demais políticas

públicas, e a frustração da atuação da primeira acabe por impossibilitar a

evolução das ações, no âmbito da assistência social. A ideia seria de que a

reorganização de vida só seria possível com organização psíquica.

A relação com secretarias afetas à própria definição do fenômeno,

como a de educação, habitação e trabalho aparece apenas na

municipalidade de Pirassununga, com ações concretas intersetoriais, porém,

carecendo de continuidade e de regularização, na intenção de que seja

assegurado um embrião de atuação nos moldes da PNPR.

A municipalidade de Limeira apresenta características

preocupantes, evidenciadas na pesquisa, pois encontrava-se em regressão

dentro da lógica do Decreto, apontando para o uso significativo dos

mecanismos de circulação e fixação dos corpos. Com unidade especializada,

206

em local de acesso dificultado, os serviços mais próximos do público alvo são

aqueles encarregados da entrega de passagens para saída imediata do

território. Da mesma forma, o fato de a unidade de acolhimento funcionar em

desvio de seu perfil de funcionamento, com acolhimentos de curta duração,

demonstram a lógica de circulação em detrimento da fixação. O número de

passagens entregues supera de forma exorbitante a oferta de serviços

destinados à reconstrução dos aspectos de superação da condição de rua.

As unidades executoras do eixo da assistência social apresentam

necessidades de adequação em termos de recursos humanos, mesmo

aquelas que apresentam as equipes de referência dentro dos parâmetros

estabelecidos. Esse é mais um dos elementos que reflete a complexidade do

fenômeno, exigindo que as equipes tenham tempo para atividades reflexivas,

para o investimento nas capacitações de forma continuada, fato que permite

com que estejam em análise reflexiva sobre o fenômeno, e que incide,

diretamente, na qualidade do fazer. O investimento em capacitação das

equipes repercute na crítica da necessária intersetorialidade e imprescindível

interdisciplinaridade ao lidar com o fenômeno. As gestões públicas optam por

não capacitar suas equipes, sobrecarregando-as com o maciço agir e parco

refletir.

A forma como se dá o atendimento ao fenômeno, em termos das

políticas públicas que compõem a proposta do Decreto, é limitada,

monopolítica e desconectada da busca da superação da condição, sendo

que apenas Pirassununga confirma o número de sujeitos que superaram tal

condição. Mesmo havendo relação traçada com outras secretarias, muito se

distancia da proposta da PNPR, estando centrada prioritariamente nas

relações ente os trabalhadores e não na atuação conjunta e interdisciplinar.

A reformulação do modelo vigente se faz necessária, devendo

passar por níveis como a compreensão da gestão sobre a complexidade do

fenômeno e, consequentemente, da multiplicidade de políticas públicas

engajadas no projeto comum: a execução intersetorial, através da

construção epistemológica interdisciplinar. Sobre as gestões recai a

responsabilidade de buscar alternativas que realmente abordem o problema,

não apenas impulsionem os cidadãos nessa condição à saída de seus

territórios.

207

Outro fator imprescindível é a coleta de informações sobre os

indivíduos nessa condição, com uso real dos dados observados, na

construção de alternativas complexas para um fenômeno na mesma

condição. Faz-se necessário o entendimento, nos moldes do que se observa

na construção da PNPR, de que direitos sociais não são sinônimo de

"Política de Assistência Social", rompendo de forma derradeira com a lógica

assistencialista e paternalista.

A mudança de concepção pode ser também impulsionada pelos

movimentos sociais representativos, outra alternativa a ser assumida nos

municípios: é necessário o fortalecimento da representatividade dos usuários

na busca da reformulação na concepção das políticas públicas em lidarem

com o tema. É do poder executivo que deve nascer a organização e a

determinação formal para o proceder na lógica da PNPR, e nesse sentido, a

sociedade civil também tem seu papel de fomentadora.

Os trabalhadores do SUAS, as pessoas em condição de rua, os

gestores e os representantes da sociedade civil, em âmbito microrregional

devem buscar a promoção de encontros com foco no fortalecimento dos

direitos sociais e, no fortalecimento da microrregião, com vistas a alternativas

que auxiliem na mudança de concepção das gestões, sobre o fenômeno das

pessoas vivendo em condição de rua.

O uso das cidades é direito dos cidadãos que nela se encontram e,

nesse sentido, a proposta junto à Aglomeração Urbana de Piracicaba figura

como um projeto possível de gestão microrregional. Nesse sentido, algumas

ações são imprescindíveis, como levantamentos regulares em cada

município, com vistas à construção do perfil das pessoas em condição de rua,

considerando elementos como o número de indivíduos em tal situação, os

serviços disponíveis a essa população e as secretarias e instituições

envolvidas no atendimento da demanda. Conhecer a realidade do município e

compartilhar as informações em nível microrregional pode ser o primeiro

passo para a constatação dos reais limites do problema.

A apresentação de cada realidade quanto ao tema, de forma aberta

e conjunta, promove espaço para as percepções dos atores envolvidos sobre

o que o Estado faz e o que deixa de fazer. A partir da publicização de

208

informações, é possível que seja iniciada a construção de propostas, sendo

pensadas para a realidade como um todo, levando em conta as devidas

adaptações quanto às necessidades decorrentes de fatores, como por

exemplo, o porte municipal. É importante reforçar que o fato de a condição de

rua ser fenômeno fundamentalmente urbano, cidades de maior porte e/ou

com maior participação na região, tenham funções diferentes daquelas

exercidas pelas de pequeno porte I, por exemplo.

Fatores como o fomento da construção de conhecimentos teóricos

microrregionais sobre o tema estão diretamente relacionados às capacitações

continuadas, aludindo à importância das comunidades epistêmicas no âmbito

da gestão pública. O fomento da participação dos órgãos de ensino superior é

uma estratégia importante ao longo de todo o ciclo de construção da política

pública microrregional para população de rua na MRL.O planejamento da

proposta de gestão microrregional deve tomar como parâmetro a PNPR,

valendo-se da estrutura prevista no Decreto.

Os motivos para que nenhum dos municípios da microrregião tenha

aderido à PNPR é fator a ser analisado, entendendo que a negativa da

assinatura do termo de adesão à política concentra um dos primeiros

elementos a ser elucidado. A inexpressividade numérica dos indivíduos nessa

condição se comparados a outras demandas, ou, o desconhecimento dos

níveis de gestão municipal sobre a construção de uma política nacional para

lidar com o tema, podem ser fatores implicados na inexistência de adesão

formal na MRL. O que se pode inferir, no entanto, é que o modelo de gestão

executado na MRL reflete o perfil do poder público em lidar com o assunto.

Uma proposta articulada, pactuada e assegurada em lei, onde

municípios se propõem a executar de forma conjunta uma política pública,

demanda atenção, pois transcende ao conhecimento do tema, implicando na

capacidade de governos próximos em termos territoriais, assumirem

responsabilidades compartilhadas. Além disso, a participação do Governo do

Estado em propostas microrregionais é de grande importância, e, por vezes,

determinante para o modelo de gestão microrregional.

Tomando como exemplo a realidade dos municípios de pequeno

porte I da microrregião, a construção de um abrigo municipal para pessoas

209

em situação de rua talvez não seja uma necessidade urgente, nem mesmo

possível de ser atendida. Nesse sentido, a criação de uma unidade de

acolhimento microrregional poderia ser uma alternativa menos onerosa e mais

coerente, atendendo à demanda de forma mais racional em termos

orçamentários.

Fatores como baixa demanda e alto custo para instalação de uma

unidade que será subutilizada, abre espaço para propostas de parcerias, onde

duas ou mais cidades podem construir e gerir de forma conjunta um espaço

de uso comum aos munícipes de seus territórios. O governo estadual tem

responsabilidades junto a consórcios de municípios, e essas devem ser

esclarecidas para que sejam feitas propostas possíveis de serem atendidas

pelas esferas de governo.

Aparentemente, a Aglomeração Urbana de Piracicaba demonstra ter

a temática da população de rua como ponto principal para a construção de

uma proposta microrregional, inclusive, com clareza sobre o processo

vivenciado na Região Metropolitana de Campinas, quando na construção do

Protocolo. No entanto, a mobilização e a manutenção do tema em pauta,

depende de diversos fatores, nem sempre claros para aqueles que pensam

no espaço como lugar possível para a construção de alternativas

microrregionais.

Esse trabalho se apresenta como instrumento disponível para a

pesquisa microrregional, tomando por base referências institucionais e

teóricas, na intenção de que possam ser utilizados na construção de

alternativas baseadas no conhecimento de campo e nas contribuições da

comunidade epistêmica. O modelo proposto na PNPR é um dos caminhos a

serem tomados como base, sem deixar de considerar que a implementação é

um processo complexo e que exige constante reflexão.

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VARANDA, W. Liminaridade, bebidas alcoólicas e outras drogas: funções

e significados entre moradores de rua. 2009. Tese (Doutorado em Saúde Materno Infantil) - Faculdade de Saúde Pública, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2009.

VIEIRA, M. A. C. ROSA, C. M, M. População de rua: quem é, como vive, como é vista. São Paulo: Hucitec, 1997.

VIEIRA, M.A; BEZERRA; E. M.R; ROSA, C.M.M (orgs). População de rua: quem é? Como vive? Como é vista? São Paulo: Hucitec, 1994.

http://www.fundap.sp.gov.br/debatesfundap/pdf/nono_seminario/ExposiCACAodeAlda



219

ANEXO I

BLOCO 1 – IDENTIFICAÇÃO DO CREAS

Nome que identifica o CREAS:______________________________________________ Endereço: ________________________________________________Número:______ Complemento:___________________Bairro:__________________________________ CEP: _________________________ Município: _____________ UF: ____ Email:__________________________________________________________

________ DDD – Telefone: |__|__|- |__|__|__|__|__|__|__|__| Ramal: |__|__|__|__| Data de Implantação do CREAS: |__|__|/|__|__|/|__|__|__|__| (dd/mm/aaaa)

1. Localização: |__| Urbano central |__| Urbano periférico |__| Rural 2. Tipo de CREAS: |__| Municipal |__| Regional 3. Horário de funcionamento: |____| dias por semana |____| horas por dia

BLOCO 2 – ESTRUTURA FÍSICA DO CREAS 4. Situação do imóvel onde se localiza o CREAS: (Resposta única). |__| Próprio |__| Alugado |__| Cedido 5. O imóvel de funcionamento deste CREAS é compartilhado? |__| Sim |__| Não (Pule para a questão 8). 6. Especifique o tipo de unidade com a qual este CREAS compartilha o imóvel. (Admite múltiplasrespostas) |__| Secretaria da Assistência Social ou congênere |__| Outra unidade administrativa (Sede de Prefeitura, Administração Regional, Sub-Prefeitura etc) |__| Conselho Municipal de Assistência Social |__| CRAS – Centro de Referência de Assistência Social |__| Centro POP – Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua I__I Unidade de Acolhimento institucional (Abrigo) |__| Outra unidade pública de serviços da Assistência Social

220

|__| Unidade de Saúde |__| Centro de Referência de Atendimento à Mulher (CRAM) |__| ONG/Entidade/ Associação Comunitária |__| Conselho Tutelar I__I Delegacia Especializada |__| Outro órgão de defesa de direitos (Ministério Público, Defensoria Pública, Poder Judiciário, etc.) |__| NAI – Núcleo de Atendimento Integrado |__| Outros. Qual? ________________________________________

7. Especifique quais espaços do imóvel são compartilhados entre o CREAS e a(s) outra(s) Unidade(s)(Admite múltiplas respostas, exceto se marcar a primeira opção). |__| Apenas o endereço é o mesmo, mas todos os espaços do CREAS são independentes e de uso exclusivo, inclusive a entrada (siga para a questão 8) |__| Entrada / Porta de Acesso |__| Recepção |__| Algumas salas de atendimento individualizado |__| Todas as salas de atendimento individualizado |__| Algumas salas de atendimento coletivo |__| Todas as salas de atendimento coletivo |__| Salas administrativas |__| Banheiros |__| Copa/cozinha |__| Área Externa |__| Almoxarifado ou similar

8. Descreva o espaço físico deste CREAS: (Atenção! Cada sala deve ser contada uma única vez nadescrição do espaço) Salas utilizadas para Atendimento Quantidade de Salas Quantidade de Salas com capacidade máxima para 5 pessoas |___|___| Quantidade de Salas com capacidade para 6 a 14 pessoas |___|___| Quantidade de Salas com capacidade para 15 a 29 pessoas |___|___| Quantidade de Salas com capacidade para 30 ou mais pessoas |___|___| Salas específicas para uso da Coordenação, equipe técnica ou administração (Não são salas de atendimento!) |___|___| Quantidade Total de Banheiros |___|___| Demais Ambientes Possui? Recepção |__| Sim |__| Não Cozinha/Copa |__| Sim |__| Não Almoxarifado ou similar |__| Sim |__| Não Espaço externo no CREAS para atividades de convívio |__| Sim |__| Não

9. Assinale as condições de acessibilidade para pessoas com mobilidade reduzida (idosos, pessoascom deficiência, etc.) que este CREAS possui: (Resposta única por linha). Condições de acessibilidade apresentadas:

SIM, De acordo com a Norma da

SIM, Mas não estão de acordo com a

Não possui

221

ABNT Norma da ABNT

Acesso principal adaptado com rampas e rota acessível desde a calçada até a recepção do CREAS

Rota acessível aos principais espaços do CREAS (recepção, sala(s) de atendimento e sala(s) de uso coletivo)

Rota acessível ao banheiro

Banheiro adaptado para pessoas com mobilidade reduzida (idosos, pessoas com deficiência, etc.)

10. Indique os equipamentos e materiais disponíveis, em perfeito funcionamento, para o desenvolvimentodos serviços deste CREAS: (Admite múltiplas respostas) |__| Telefone |__| Impressora |__| Televisão (TV) |__| Equipamento de som |__| DVD/Blu-Ray/Vídeo Cassete |__| Datashow |__| Câmera Fotográfica |__| Filmadora |__| Veículo de uso exclusivo |__| Veículo de uso compartilhado |__| Acervo bibliográfico |__| Mobiliário/materiais para atender crianças (mesa infantil, tapete emborrachado, brinquedos, etc.) |__| Materiais pedagógicos, culturais e esportivos Indique a quantidade de computadores, em perfeito funcionamento, existentes neste CREAS 11. Quantidade total de computadores no CREAS |___|___|

222

12. Quantos estão conectados à internet no CREAS |___|___| 13. Este CREAS possui placa de identificação? (Resposta única) |__| Sim, conforme o modelo padronizado pelo MDS |__| Sim, em outro modelo, mas com o nome “Centro de Referência Especializada de Assistência Social” |__| Sim, em outro modelo, sem o nome “Centro de Referência Especializada de Assistência Social” |__| Não possui

BLOCO 3 – Serviço de Proteção e Atendimento Especializado a Famílias e Indivíduos (PAEFI)

14. Indique, no quadro abaixo, se o CREAS oferta atendimento, pelo PAEFI, para as seguintes situações e ciclos de vida: (Admite múltiplas respostas) SITUAÇÕES Crianças e

Adolescentes Mulheres adultas

Homens adultos

Idosos Não atende este tipo de situação

Violência física

Violência psicológica

Abuso sexual/ Violência Sexual

Exploração sexual

Negligência ou abandono

Tráfico de pessoas

Situação de rua

Discriminação em decorrência da orientação sexual

Discriminação em decorrência da raça/etnia

Pessoas com deficiência vítimas de violência/violação de direitos

Família\Indivíduos com pessoas em serviços de acolhimento

Famílias com

223

adolescentes em cumprimento de Medida Socioeducativa

Famílias com pessoas adultas em privação de liberdade

Famílias com pessoas egressas do sistema prisional

15. Indique as ações e atividades realizadas pelos profissionais deste CREAS no âmbito da População em Situação de Rua:(Admite múltiplas respostas) |__| Acolhida Particularizada realizada por técnico de nível superior |__| Acompanhamento individual/familiar |__| Acompanhamento dos encaminhamentos realizados |__| Registro do acompanhamento individual/familiar em prontuário |__| Elaboração do Plano de Acompanhamento Familiar I__I Elaboração de relatórios técnicos sobre casos em acompanhamento |__| Grupo/oficina com famílias ou indivíduos |__| Orientação jurídico-social |__| Visitas domiciliares |__| Palestras |__| Ações de mobilização e sensibilização para o enfrentamento das situações de violação de direitos |__| Apoio para obtenção de Documentação pessoal |__| Orientação/acompanhamento para inserção no BPC |__| Encaminhamento para o CRAS |__| Encaminhamento de famílias ou indivíduos para a rede de serviço socioassistencial |__| Encaminhamento para serviços da rede de saúde |__| Encaminhamento de famílias ou indivíduos para outras políticas públicas (educação, habitação,trabalho, etc.) I__I Encaminhamento para órgãos de defesa e responsabilização (Defensoria Pública, Promotoria,Ministério Público, etc.) |__| Encaminhamento para obtenção de Benefícios Eventuais |__| Encaminhamento para inserção/atualização de famílias no Cadastro Único |__| Outros. Quais?_______________________ 16. Informe o total de casos (famílias ou indivíduos) em acompanhamento no pelo PAEFI neste CREAS durante o mês de Dezembro de 2015, conforme o quadro abaixo: A. Volume de Famílias em acompanhamento pelo PAEFI

Quantidade de casos em acompanhamento

pelo PAEFI em Dezembro de 2015

224

A.1 Total de casos de famílias e indivíduos em acompanhamento peloPAEFI

|__|__|__|__| casos

A.2 Total de casos de indivíduos em situação de rua em acompanhamento peloPAEFI

|__|__|__|__| casos

17. Dentre os casos (famílias/indivíduos) em acompanhamento pelo PAEFI no mês de dezembro (verificar valor informado na questão 17) informe: 17.1 Quantos casos são referentes a pessoas em situação de rua residentes no município sede do CREAS? |__|__|__|__| 17.2 Quantos casos são referentes a pessoas em situação de rua residentes em outros municípios? |__|__|__|__| 18. Informe se este CREAS realiza atividades de atendimento ou acompanhamento com: Público SIM NÃO

Autores de agressão intrafamiliar

Egressos do Sistema Prisional

Famílias com pessoas em situação de violação de direito em decorrência do uso de álcool e outras drogas

19. Nesta Unidade há profissionais que já participaram de capacitação sobre os seguintes(s) tema(s)?(múltipla escolha) |__| Pessoa com Deficiência |__| Gênero |__| População em situação de rua |__| População LGBT |__| População e comunidades tradicionais (indígenas, quilombolas, ribeirinhos, extrativistas, dentre outros) |__| Álcool e outras drogas |__| Raça e etnia |__| Violências e violações de direitos |__| Outros. Especifique: |__| Não participou de capacitação. 20. Este CREAS acompanha famílias ou Pessoas em Situação de Rua com presença de usuários/dependentes de substâncias psicoativas, em situação de risco pessoal e social? |__| Sim |__| Não (pule para a questão 22) 21. Caso afirmativo, indique as atividades realizadas: (Admite múltiplas respostas)

225

|__| Oficinas com ações preventivas |__| Abordagem de rua em parceria com equipes da saúde |__| Encaminhamentos monitorados para a rede de saúde |__| Articulação com a rede de saúde para acompanhamento dos casos |__| Discussão de casos com a saúde |__| Apoio à reinserção social |__| Outras

BLOCO 4 – Serviço de Abordagem Social

22. Este CREAS realiza o Serviço Especializado em Abordagem Social? (Resposta única) |__| Sim, com equipe exclusiva para Abordagem |__| Sim, sem equipe exclusiva para Abordagem. |__| Não realiza com a equipe deste CREAS, mas no município existe Serviço de Abordagem referenciado a este CREAS (pule para a questão 28). |__| Não realiza, nem possui Serviço de Abordagem referenciado a este CREAS (pule para a questão 28) 23. Quais as atividades realizadas pelo Serviço Especializado em Abordagem Social? (Admitemúltiplas respostas) |__| Deslocamento da equipe de abordagem para Conhecimento do território |__| Informação, comunicação e defesa de direitos dos usuários; |__| Escuta dos usuários; |__| Orientação sobre a rede de serviços locais; |__| Encaminhamento para a rede de serviços locais |__| Articulação da rede de serviços socioassistenciais; |__| Articulação com os serviços de políticas públicas setoriais; |__| Articulação interinstitucional com os demais órgãos do Sistema de Garantia de Direitos; |__| Elaboração de relatórios. 24. Como são definidas as áreas onde serão realizadas as abordagens do Serviço Especializado emAbordagem Social? (Admite múltiplas respostas) |__| Conhecimento prévio dos técnicos do Serviço |__| A partir de diagnósticos socioterritoriais realizados pelo órgão gestor de Assistência Social |__| Demanda dos órgãos de defesa de diretos |__| Denúncias/Solicitações da população |__| Outros. Qual(is)?___________________________________________________ 25. Quantos dias por semana a abordagem social é realizada: |___| dias por semana |___|Sem frequência regular 26. Em quais períodos do dia costuma ser realizada a abordagem social: |__| Diurno |__| Noturno |__| Ambos 27. A Abordagem Social é realizada em parceria com: (Admite múltiplas respostas,

226

exceto se marcar aprimeira opção) |__| A Abordagem é realizada exclusivamente pela equipe do CREAS (siga para a questão 28) |__| equipes da saúde |__| equipes de serviços de acolhimento |__| equipes do Centro POP |__| equipes de outras unidades públicas da rede socioassistencial |__| equipes de entidades da rede socioassistencial privada |__| integrantes de movimentos sociais |__| guarda municipal |__| polícia militar |__| outros

BLOCO 5 – GESTÃO

28.O território de abrangência deste CREAS compreende (apenas para CREAS Municipal.) |__| O município inteiro |__| Apenas alguns bairros 29.Enumere as cinco principais origens de encaminhamento das famílias/indivíduos para oPAEFI/CREAS, ordenando-as de 1 a 5. (Atribua o número 1 para a mais frequente e assim sucessivamenteaté o numero 5.) |___| Poder Judiciário |___| Ministério Público |___| Delegacia |___| CRAS |___| Abordagem Social/Busca Ativa |___| Serviços de acolhimento (abrigos e outros) |___| Outros serviços da rede socioassistencial |___| Serviços da rede de saúde |___| Serviços da rede das demais políticas públicas |___| Demanda espontânea da família e/ou do indivíduo 30. Este CREAS realiza cadastramento da população em situação de rua no CadÚnico? (Respostaúnica) |__| Sim, apenas no formulário em papel |__| Sim, com lançamento das informações no sistema pelo próprio CREAS |__| Apenas encaminha o usuário para realização do cadastramento em outro local/unidade |__| Não cadastra nem encaminha usuários para o CadÚnico 31. Há participação dos usuários em Situação de Rua nas atividades de planejamento deste CREAS? (Resposta única) |__| Não (pule para a questão 33) |__| Sim, porém de maneira informal e ocasional (pule para a questão 33)

227

|__| Sim, de maneira informal, mas constante |__| Sim, de maneira formal e regular 32. Quais mecanismos de participação são utilizados nesta unidade? (Admite múltiplas respostas) |__| Convida os usuários para as reuniões de planejamento desta unidade |__| Apoio financeiro para a participação de reuniões de planejamento junto a esta unidade |__| Existência de representante de usuários junto à unidade |__| Eleição para representante de usuários junto à unidade |__| Estimula a formação de coletivo/comitê de usuários |__| Outros. Qual?____________ 33. Este CREAS utiliza o Prontuário SUAS no modelo disponibilizado pelo MDS? |__| Sim |__| Não (pule para questão 35) 34. Em 2015, quantos Prontuários SUAS foram abertos neste CREAS? |__|__|__| prontuários

BLOCO 6 – ARTICULAÇÃO

35. Indique as ações de articulação deste CREAS com os seguintes serviços, programas ou instituiçõesexistentes no município. (Admite múltiplas respostas, exceto se marcar ‘não tem nenhuma articulação’ ou ‘serviço ou instituição não existenteno Município’) Serviços, programas ou instituições com os quais mantém articulação para o atendimento da população em situação de rua

Possui dados da localização (endereço, telefone etc.)

Recebe usuários encaminhados por este CREAS

Encaminha usuários para este CREAS

Acompanha os encaminhamentos

Realiza reuniões periódicas

Troca Informações

Realiza estudos de caso em conjunto

Desenvolve atividades em parceria

Não tem nenhuma articulação

Serviço ou instituição não existente no Município

Serviços de Acolhimento (abrigos e outros)

228

Centro de Referência Especializado para população em situação de rua

Centro de Referência de Assistência Social (CRAS)

Demais serviços da rede socioassistencial

Centro Dia para pessoas com deficiência

Serviços de Saúde Mental (CAPSi, CAPSad, ambulatórios, etc).

Demais Serviços da rede de Saúde

Serviços de Educação

Órgãos responsáveis pela emissão de documentação civil básica

Serviços/Programas de Segurança Alimentar

229

Ministério Público

Defensoria pública

Delegacias/ Delegacias Especializada

Conselho Tutelar

Guarda Municipal

ONGs que atuam com defesa de direitos ou que realizam projetos sociais

Instituições de Ensino e Pesquisa

Unidades / Serviços de outros municípios

Esporte, Lazer e Cultura

Habitação

Trabalho e Emprego

BLOCO 7 – RECURSOS HUMANOS

36. O coordenador deste CREAS: (Resposta única) |__| exerce exclusivamente a função de coordenador |__| acumula as funções de coordenador e de técnico neste CREAS |__| acumula as funções de coordenador com outra atividade da Secretaria Municipal de Assistência Social |__| não há coordenador neste CREAS (Caso marque esta opção não pode informar a função ‘2-Coordenador(a)’ para nenhum dos trabalhadores do CREAS) 37.

230

Nome Completo

Sexo Escolaridade Profissão Vínculo Função Carga horária

Semanal

Identificação da pessoa responsável pelas informações prestadas pelo CREAS: Nome Legível:_________________________________________________________

__ CPF:___________________________________________________________________Data: ___ / ___ / _______ Assinatura:

_____________________________________________________________ Cargo/Função:

|__| Coordenador do CREAS |__| Técnico de nível superior do CREAS |__| Outros. Especifique: _________________________________________________ Telefone: (____) _________________________________________________________ E-mail:___________________________________________________________

______

231

ANEXO II

BLOCO 1 – IDENTIFICAÇÃO

Nome que identifica o Centro POP: _________________________________________ ______________________________________________________________________ Selecione/Indique o Tipo de Logradouro (Avenida, Rua, Praça, etc.): _____________ ______________________________________________________________________ Endereço:______________________________________________________________Número: _______ Complemento:______________ Bairro:_______________________ Ponto de Referência:_____________________________________________________ CEP: ______________ Município: _______________________________ UF: ________ E-mail:_________________________________________________________________ DDD – Telefone: |__|__|- |__|__|__|__|__|__|__|__| Ramal: |__|__|__|__| Data de Implantação do Centro POP: |__|__|/|__|__|/|__|__|__|__|

(dd/mm/aaaa)

1. Horário de funcionamento: 1.1 |____| dias por semana 1.2 |____| horas por dia

BLOCO 2 – ESTRUTURA FÍSICA 2. Situação do imóvel onde se localiza a Unidade: (Resposta única) |__| próprio |__| alugado |__| cedido 3. O imóvel de funcionamento desta Unidade é compartilhado? |__| Sim |__| Não (pule para a questão 6) 4. Especifique o tipo de unidade com a qual este Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua compartilha o imóvel. (Admite múltiplas respostas) |__| Secretaria de Assistência Social ou congênere |__| Outra unidade administrativa (Sede de Prefeitura, Administração Regional, Sub-Prefeitura etc.) |__| Conselho Municipal de Assistência Social |__| CRAS – Centro de Referência de Assistência Social I__I CREAS - Centro de Referência Especializado de Assistência Social I__I Unidade de Acolhimento institucional (Abrigo) |__| Outra unidade pública de serviços da Assistência Social |__| ONG/Entidade/Associação Comunitária |__| Outros. Qual? __________________________________ 5. Especifique quais espaços do imóvel são compartilhados entre o Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua e a outra Unidade. (Admite múltiplas respostas, exceto se marcar a primeira opção)

232

|__| Apenas o endereço é o mesmo, mas todos os espaços do Centro de Referência para População em Situação de Rua são independentes e de uso exclusivo, inclusive a entrada (siga para a questão 6) |__| Entrada / Porta de Acesso |__| Recepção |__| Algumas salas de atendimento |__| Todas as salas de atendimento I__I Salas administrativas I__I Espaço para atividades coletivas |__| Banheiros |__| Copa/cozinha |__| Área Externa |__| Almoxarifado ou similar I__I Refeitório I__I Lavanderia I__I Espaço para guarda de pertences I__I Outros 6. Descreva o espaço físico deste Centro de Referência para População em Situação de Rua: (Atenção! Cada sala deve ser contada uma única vez na descrição do espaço. No caso de não possuir, inserir o valor “0”).

Salas utilizadas para Atendimento Individual ou Coletivo Quantidade de Salas

Quantidade de Salas com capacidade máxima de 5 pessoas |___|___|

Quantidade de Salas com capacidade para 6 a 14 pessoas |___|___|

Quantidade de Salas com capacidade de 15 a 29 pessoas |___|___|

Quantidade de Salas com capacidade para 30 ou mais pessoas |___|___|

Salas exclusivas de Coordenação, equipe técnica ou administração (não são salas de atendimento!)

|___|___|

Banheiro de uso exclusivo dos trabalhadores do Centro POP |___|___|

Banheiro para uso dos usuários do Centro POP |___|___|

Espaço para higiene pessoal (Box com chuveiros individualizados) |___|___|

Demais Ambientes Possui?

Recepção ( ) SIM ( ) NÃO

Cozinha/Copa ( ) SIM ( ) NÃO

Almoxarifado ou similar ( ) SIM ( ) NÃO

Espaço externo para atividades coletivas e/ou comunitárias ( ) SIM ( ) NÃO

Refeitório ( ) SIM ( ) NÃO

Lavanderia ( ) SIM ( ) NÃO

Espaço para guarda de pertences ( ) SIM ( ) NÃO

Espaço para animais de estimação ( ) SIM ( ) NÃO

233

7. Assinale as condições de acessibilidade para pessoas com deficiência e pessoas idosas que esta Unidade possui: (Resposta única por linha).

Condições de acessibilidade apresentadas:

SIM, De acordo com a Norma da ABNT

SIM, Mas não estão de

acordo com a Norma da ABNT

Não possui

Acesso principal adaptado com rampas e rota acessível desde a calçada até a recepção da Unidade

|__|

|__|

|__|

Rota acessível aos principais espaços da Unidade (recepção, sala de atendimentos e espaço(s) para atividades coletivas)

|__|

|__|

|__|


|__|

|__|

|__|

Banheiro adaptado para pessoas com dificuldades de locomoção

|__|

|__|

|__|

8. Indique os equipamentos e materiais disponíveis, em perfeito funcionamento, para o desenvolvimento dos Serviços deste Centro, informando se é permitido acesso dos usuários aos mesmos.

Equipamento Equipamento ou material disponível na Unidade

Caso sim, indique se está disponível aos usuários

Telefone |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Impressora |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Máquina Copiadora |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Televisão (TV) |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Equipamento de som |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

DVD/Vídeo Cassete |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Filmadora |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Datashow |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Máquina Fotográfica |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Livros |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Materiais socioeducativos |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Armários individualizados para guarda de pertences

|__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Artigos de higiene pessoal |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

234

Geladeira |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Freezer |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Fogão |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Micro-ondas |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Máquina de lavar roupa |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Secadora de roupa |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Tanque de lavar roupas |__| Sim |__| Não |__| Sim |__| Não

Veículo de uso exclusivo |__| Sim |__| Não

Veículo de uso compartilhado |__| Sim |__| Não

9. Indique a quantidade de computadores, em perfeito funcionamento, existente neste Centro: (Atenção! Informar 0 (zero) se não tiver computador que se enquadre em alguma das respostas a seguir.)

Quantidade total de computadores na Unidade: |___|___|

Destes, quantos estão conectados à internet? |___|___|

Quantidade de computadores para utilização pelos usuários: |___|___|

Destes, quantos estão conectados à internet? |___|___|

10. Este Centro de Referência para População em Situação de Rua facilita o acesso ou oferece alimentação aos usuários? |__| Sim |__| Não (pule para a questão 12) 11. Indique abaixo as refeições que são oferecidas aos usuários deste Centro POP e o local de oferta: (admite múltiplas respostas, exceto se marcar a opção “Não”)

É ofertada a

refeição?

Em qual local? Restaurante

Popular Em outra

unidade pública ou privada

No espaço deste Centro

POP

Lanche/Café da Manhã

|__| Sim |__| Não

|__|

|__|

|__|

Almoço |__| Sim |__| Não |__| |__| |__|

Lanche/Café da Tarde

|__| Sim |__| Não

|__|

|__|

|__|

Jantar |__| Sim |__| Não |__| |__| |__|

Lanche/Café da Noite

|__| Sim |__| Não

|__|

|__|

|__|

12. Esta Unidade possui placa de identificação? (resposta única). |__| Sim, conforme modelo padronizado pelo MDS |__| Sim, com o nome “Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua” |__| Sim, sem o nome “Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua” |__| Não possui

235

BLOCO 3 – Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua 13. Indique as ações e atividades desenvolvidas pelo Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua nesta Unidade: (admite múltiplas respostas). |__| Acolhida em Grupo realizada por profissional de nível superior |__| Acolhida Particularizada realizada por técnico de nível superior |__| Atendimento particularizado de famílias ou indivíduos |__| Orientação sociojurídica |__| Apoio para obtenção de Documentação pessoal |__| Orientação/acompanhamento para inserção no BPC |__| Elaboração de Plano de Acompanhamento Individual e/ou Familiar I__I Ações de mobilização e participação social I__I Mobilização de família extensa ou ampliada I__I Mobilização e fortalecimento do convívio e de redes sociais de apoio |__| Encaminhamento de famílias ou indivíduos para a rede de serviço socioassistencial |__| Encaminhamento de usuários/dependentes de substâncias psicoativas para serviços da rede de saúde |__| Encaminhamento para outros serviços da rede de saúde |__| Encaminhamento de famílias ou indivíduos para políticas de educação (jovens e adultos, etc.) I__I Encaminhamento para órgãos de defesa de direitos (Defensoria Pública, Poder Judiciário, Ministério Público, Conselho Tutelar etc.) |__| Encaminhamento de famílias ou indivíduos para demais políticas (trabalho, habitação, etc) |__| Acompanhamento dos usuários encaminhados para rede |__| Registro das informações em prontuário I__I Elaboração de relatórios técnicos sobre casos em atendimento I__I Estudo de Caso/Discussão de casos em equipe I__I Avaliação para concessão de aluguel social |__| Palestras |__| Outras. Quais?_______________________ 14. Este Centro realiza oficinas/atividades em grupo com temas transversais no âmbito do Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua nesta Unidade? (resposta única). |__| Sim, com periodicidade programada |__| Sim, sem periodicidade programada |__| Não (pule para a questão 16) 15. Caso sim, indique abaixo os temas que são regularmente abordados nestas oficinas/atividades em grupo: (admite múltiplas respostas). I__I Saúde (prevenção a DST, uso abusivo de substâncias psicoativas, etc.) I__I Direitos e programas sociais I__I Segurança alimentar e nutricional I__I Promoção dos direitos das mulheres, questões de gênero I__I Orientação sexual

236

I__I Diversidade étnico-racial I__I Inclusão digital I__I Exibição/debates de filmes/documentários I__I Arte/cultura (dança, teatro, música, etc.) |__| Participação dos usuários em espaços democráticos, como conselhos e outros |__| Organização dos usuários em associações e comitês I__I Outros 16. Em relação ao acesso ao mercado de trabalho, indique abaixo as ações/iniciativas deste Centro: (admite múltiplas respostas). I__I Encaminhamento para capacitação profissional/curso profissionalizante I__I Cessão de espaço físico para realização de cursos de capacitação profissional ofertados por outras instituições I__I Cadastramento para participação em programas de qualificação profissional I__I Encaminhamento para programas de geração de trabalho e renda I__I Assessoramento para formação de cooperativas ou associações (unidades produtivas) I__I Informações atualizadas sobre vagas disponíveis no mercado de trabalho I__I Outros 17. Indique a quantidade total de pessoas em situação de rua atendidas no Serviço Especializado para Pessoas em Situação de Rua nesta Unidade no ano de 2014:

Total de pessoas em situação de rua atendidas no Serviço no ano de 2014

Quantidade

Quantidade total de pessoas em situação de rua atendidas no Serviço no ano de 2014

|__|__|__|__| ( ) Não Sabe

18. Indique a quantidade de pessoas em situação de rua atendidas no Serviço durante o mês de referência (Dezembro/2015) A. Pessoas em situação de rua atendidas no Serviço durante o mês de referência

Total

Sexo

0 a 12 anos

13 a 17 anos

18 a 39 anos

40 a 59 anos

60 anos ou mais

A.1. Quantidade e perfil das pessoas em situação de rua atendidas no mês de referência

|__|__|__|

Masculino

|__|__|

|__|__|

|__|__|

|__|__|

|__|__|

Feminino

|__|__|

|__|__|

|__|__|

|__|__|

|__|__|

BLOCO 4 – Serviço Especializado em Abordagem Social 19. Este Centro POP realiza o Serviço Especializado em Abordagem Social? (resposta única). |__| Sim, com equipe exclusiva para Abordagem |__| Sim, sem equipe exclusiva para Abordagem. |__| Não realiza com a equipe deste Centro POP, mas no município existe Serviço de Abordagem referenciado a este Centro POP (pule para a questão 25).

237

|__| Não realiza, nem possui Serviço de Abordagem referenciado a este Centro POP (pule para a questão 25) 20. Quais as atividades realizadas pelo Serviço Especializado em Abordagem Social? (admite múltiplas respostas). |__| Conhecimento do território |__| Informação, comunicação e defesa de direitos; |__| Escuta; orientação e encaminhamentos sobre/para a rede de serviços locais com resolutividade; |__| Articulação da rede de serviços socioassistenciais; |__| Articulação com os serviços de políticas públicas setoriais; |__| Articulação interinstitucional com os demais órgãos do Sistema de Garantia de Direitos; |__| Elaboração de relatórios. 21. Como são definidas as áreas onde serão realizadas abordagens do Serviço Especializado em Abordagem Social? (Admite múltiplas respostas) |__| Conhecimento prévio dos técnicos do Serviço |__| A partir de diagnósticos socioterritoriais realizados pelo órgão gestor de Assistência Social |__| Demanda dos órgãos de defesa de diretos |__| Denúncias da população |__| Outros. Qual? __________________________________________ 22. Quantos dias por semana a abordagem social é realizada: |__| dias por semana ( ) Sem frequência regular 23. Em quais períodos do dia costuma ser realizada a abordagem social: |__| Diurno |__| Noturno |__| Ambos 24. A Abordagem Social é realizada em parceria com: (admite múltiplas respostas, exceto se marcar a primeira opção). |__| A Abordagem é realizada exclusivamente pela equipe do Centro Pop (siga para a questão 25) |__| equipes da saúde |__| equipes de serviços de acolhimento |__| equipes do CREAS |__| equipes de outras unidades públicas da rede socioassistencial |__| equipes de entidades da rede socioassistencial privada |__| integrantes de movimentos sociais |__| guarda municipal |__| polícia militar |__| outros

238

BLOCO 5 – GESTÃO 25. O território de abrangência deste Centro compreende: |__| O município inteiro ou o Distrito Federal inteiro |__| Apenas algum(ns) bairro(s) ou comunidade(s) dentro do município ou do DF 26. Para implantação e/ou para o desenvolvimento das atividades deste Centro, foi elaborado diagnóstico socioterritorial sobre a incidência e característica da população em situação de rua na localidade? |__| Sim |__| Não (pule para a questão 28) 27. Indique os dados e informações coletadas para subsidiar a elaboração do diagnóstico socioterritorial: (admite múltiplas respostas). I__I Informações sobre as áreas de concentração e trânsito da população em situação de rua no município/DF I__I Dados e informações relativas ao perfil e às especificidades da população em situação de rua no município/DF I__I Mapeamento da rede de articulação do Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua I__I Outros dados e informações 28. Este Centro possui estimativa do número de pessoas em situação de rua em sua área de abrangência? |__| Sim |__| Não (pule para a questão 30) 29. Caso sim, quantas pessoas? |__|__|__|__| 30. Apresente o percentual aproximado das formas pelas quais os usuários acessam os serviços deste Centro de Referência para População em Situação de Rua. (Atenção! A soma dos itens deve ser igual a 100%.) |__|__|__| Por procura espontânea |__|__|__| Por busca ativa |__|__|__| Por encaminhamento da rede socioassistencial |__|__|__| Por encaminhamento das demais políticas públicas e/ou Sistema de garantia de direitos 31. Nesta Unidade há profissionais que já participaram de capacitação sobre os seguintes temas? (admite múltiplas respostas, exceto se marcar que “não participou de capacitação”) |__| Pessoa com Deficiência |__| Gênero |__| População em situação de rua |__| População LGBT |__| Álcool, crack e outras drogas |__| Raça e etnia |__| Violências e violações de direitos |__| Outros. Especifique:_________________________________________

239

|__| Não participou de capacitação 32. Esta Unidade desenvolve alguma atividade específica relativa ao uso de substâncias psicoativas? |__| Sim |__| Não (pule para a questão 34) 33. Caso afirmativo, indique as atividades realizadas: (admite múltiplas respostas). |__| Oficinas com ações preventivas |__| Encaminhamentos/Articulação com a rede de saúde para acompanhamento dos casos |__| Discussão de casos com a saúde |__| Outras 34. Este Centro realiza cadastramento da população em situação de rua no CadÚnico? (resposta única). |__| Sim, apenas no formulário em papel |__| Sim, com lançamento das informações no sistema pelo próprio Centro POP |__| Apenas encaminha o usuário para realização do cadastramento em outro local/unidade |__| Não cadastra nem encaminha usuários para o CadÚnico 35. Há participação dos usuários nas atividades de planejamento deste Centro POP? (Resposta única) |__| Não (pule para a questão 37) |__| Sim, porém de maneira informal e ocasional (pule para a questão 37) |__| Sim, de maneira informal, mas constante |__| Sim, de maneira formal e regular 36. Quais mecanismos de participação são utilizados nesta unidade? (Admite múltiplas respostas) |__| Convida os usuários para as reuniões de planejamento desta unidade |__| Apoio financeiro para a participação de reuniões de planejamento junto a esta unidade |__| Existência de representante de usuários junto à unidade |__| Eleição para representante de usuários junto à unidade |__| Estimula a formação de coletivo/comitê de usuários |__| Outros. Qual?______________________________________________

240

BLOCO 6 – ARTICULAÇÃO 37. Indique as ações de articulação desta Unidade com os seguintes serviços, programas ou instituições existentes no município/DF. (Admite múltiplas respostas, exceto se marcar ‘não tem nenhuma articulação’ ou ‘serviço ou instituição não existente no Município’)

Serviços,

programas ou instituições com os quais mantém

articulação

Tipo de Articulação

Não

tem

nen

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viço

ou

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não

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ção

Serviço Especializado em Abordagem Social (quando não ofertado pelo Centro de Referência para Pop Rua)

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Serviços de Acolhimento (abrigos institucionais, casas de passagem, repúblicas)

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Centro de Referência de Assistência Social (CRAS)

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Centro de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS)

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Demais serviços da rede socioassistencial

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Serviços de Saúde Mental (CAPS, CAPS AD, etc.)

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Equipes da Saúde que atuem no espaço da rua (Consultórios na Rua ou outros);

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Serviços de saúde voltados à internação

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Comunidades Terapêuticas

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241

Demais Serviços da rede de Saúde

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Órgãos responsáveis pela emissão de documentação civil básica

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Serviços/Programas de Segurança Alimentar

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Serviços/Programas de Habitação

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|__| Serviços/Programas de Geração de Trabalho e renda

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Serviços de outras políticas públicas

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|__|

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|__|

Programas/projetos de inclusão digital

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|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Órgãos de Defesa de Direitos (Poder Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública, etc.)

|__|

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|__|

|__|

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|__|

|__|

|__|

Movimentos organizados da população em situação de rua

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

ONGs que atuam com defesa de direitos

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

ONGs que realizam projetos sociais

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Unidades / Serviços de outros municípios

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

BLOCO 7 – RECURSOS HUMANOS

38. O coordenador desta Unidade: (resposta única). |__| exerce exclusivamente a função de coordenador |__| acumula as funções de coordenador e de técnico nesta Unidade |__| acumula as funções de coordenador com outra atividade da Secretaria Municipal de Assistência Social ou do DF |__| não há coordenador nesta Unidade

Nome Escolaridade Profissão Vínculo Função Carga Horária

242

Completo

Identificação do agente responsável, no Órgão Gestor da Assistência Social, pelas informações declaradas neste formulário:

Nome:_________________________________________________________________ CPF: ____________________________ Data: ___ / ___ / _______ Cargo/Função: __________________________________________________________ Telefone: (____) _______________ E-mail: ___________________________________

243

ANEXO III

BLOCO 1 – IDENTIFICAÇÃO DA UNIDADE DE ACOLHIMENTO

Nome da Unidade:_______________________________________________________ Endereço: ________________________________________________Número:______ Complemento:___________________Bairro:__________________________________ CEP: _________________________ Município: _____________ UF: ____ Email:__________________________________________________________

________ DDD – Telefone: |__|__|- |__|__|__|__|__|__|__|__| Ramal: |__|__|__|__| Data de Implantação da Unidade: |__|__|/|__|__|/|__|__|__|__| (dd/mm/aaaa)

BLOCO 2 – CARACTERIZAÇÃO DA UNIDADE 1. Dados provenientes da gestão estadual ou municipal: |__| Estadual |__| Municipal 2. Indique o tipo de Unidade:

Tipo de Unidade Definição

|__| Abrigo Institucional

Unidade Institucional que acolhe (abriga) grupos de indivíduos com vínculos familiares fragilizados ou rompidos ou famílias em situação de desabrigo, ofertando espaço de moradia, proteção integral e serviço especializado. Cada unidade destina-se ao acolhimento de um público específico (crianças e adolescentes; idosos; mulheres vítimas de violência doméstica ou familiar; população em situação de rua e/ou migrantes). Cabe destacar que alguns abrigos institucionais ainda utilizam nomenclaturas, como: orfanato, asilo, albergue, dentre outros.

|__| Casa de Passagem

Unidade Institucional que acolhe (abriga) de forma imediata e emergencial, a qualquer hora do dia ou da noite, indivíduos ou famílias em situação de desabrigo, enquanto se realiza um estudo diagnóstico detalhado de cada situação para os encaminhamentos necessários. A permanência, na casa de passagem, geralmente é por período de curta duração.

|__| República

Unidade residencial, inserida em bairros

244

residenciais, onde são oferecidos apoio e moradia subsidiada a pequenos grupos de indivíduos com capacidade de autogestão, porém com vínculos familiares rompidos ou fragilizados e sem condições de moradia e auto-sustentação. Cada unidade destina-se ao acolhimento de um público específico (jovens entre 18 e 21 anos após desligamento de serviços de acolhimento para crianças e adolescentes; adultos em processo de saída das ruas; ou idosos com condições de desenvolver, de forma independente, as atividades da vida diária). A república pode ser viabilizada em sistema de autogestão ou cogestão, onde os custos da locação e tarifas públicas são subsidiados e as despesas com higiene e alimentação são cotizadas entre os moradores - com apoio/subsídio quando necessário. Os moradores também são responsáveis pela organização da moradia, preparação dos alimentos, etc.

3. Indique a Natureza desta Unidade: |__| Governamental (pule para questão 7) |__| Não Governamental. 4. Em caso de Entidade Não Governamental, indique o CNPJ: |__|__|.|__|__|__|.|__|__|__|/|__|__|__|__|-|__|__| (caso necessário, atualize no CADSUAS) 5. A entidade recebe recursos do poder público visando à manutenção do Serviço de Acolhimento? |__| Sim , municipal |__| Sim, estadual |__| Sim, municipal e estadual |__| Não 6. A entidade recebe outras formas de apoio do poder público? Caso sim, indique quais: (Atenção! Assinalar os itens apenas quando o apoio ocorrer de forma direta, não sendo decorrente do próprio recurso financeiro transferido pelo Convênio) (admite múltipla resposta) |__| Não recebe nenhuma outra forma de apoio do poder público (pule para a questão 7)

245

|__| Cessão de recursos humanos |__| Cessão imobiliária |__| Pagamento de aluguel |__| Pagamento de contas de água |__| Pagamento de contas de luz ou telefone |__| Fornecimento de gêneros alimentícios |__| Fornecimento de materiais de higiene e limpeza |__| Fornecimento de materiais didáticos |__| Isenção de taxas ou tributos municipais |__| Treinamento e capacitação de trabalhadores da entidade |__| Outros

7. Esta unidade possui termo de parceria, acordo, convênio, ou qualquer outra forma de contratualização para recebimento de usuários de outros municípios? |__| Sim |__| Não (pule para a questão 10) 8. Caso sim, com quais municípios existe acordo/parceria para acolhimento nesta unidade: (Atenção! Utilize o nome completo dos municípios abrangidos. Não utilize abreviaturas. Marque apenas 1 município para cada linha)

1) 6)

2) 7)

3) 8)

4) 9)

5) 10)

9. O que está incluído nesta parceria: (admite múltipla resposta) |__| Disponibilidade de vagas para casos encaminhados por este outro município |__| Recurso que será repassado por cada município |__| Responsabilidade de cada município para o acompanhamento da família de origem/extensa |__| Deslocamento da família de origem ou do usuário |__| Outros. Qual?_______________________________________ 10. Assinale se este município possui inscrição/registro no CMAS: |__| Sim I__I Não 11. O Serviço de Acolhimento prestado nesta unidade possui orientação religiosa? |__| Sim |__| Não 11. 1. Qual a capacidade máxima para o atendimento (número de vagas) desta unidade? |__|__|__| vagas (caso necessário, atualize no CADSUAS) 11.2. Quantas pessoas estão acolhidas na unidade neste momento (vagas ocupadas)? |__|__|__| pessoas

246

12. Informe o sexo e faixa etária das pessoas que estão acolhidas na Unidade neste momento: (Se não tiver, marcar 0) Atenção! Verifique se o Total de Pessoas acolhidas registrado neste Quadro coincide com o Total informado na questão anterior!

Sexo

Quantidade de pessoas acolhidas, segundo as Faixas Etárias (anos de idade)

18 a 21 22 a 59 60 a 79 80 ou mais Total

Masculino

Feminino

Total

13. Qual o número máximo de pessoas (usuários) dormindo em um mesmo dormitório? |__|__|__| pessoas 14. Das pessoas atualmente acolhidas nesta unidade, quantas delas vieram encaminhadas de outro município? |__|__|__| Quantidade de pessoas que vieram encaminhadas de outro município |__| Não sabe informar 15. Indique se entre os usuários acolhidos nesta unidade existem idosos ou pessoas com deficiência que sejam beneficiários do Benefício de Prestação Continuada – BPC? Caso não haja beneficiários do BPC entre as pessoas desta Unidade, informe o valor “zero”. (Se não tiver, marcar 0) |__|__| Quantidade de Idosos beneficiários do BPC |__|__| Quantidade de Pessoas com Deficiência beneficiárias do BPC 16. A unidade possui critérios de sexo para admissão dos usuários? (marcação única) |__| Sim, apenas sexo Masculino |__| Sim, apenas sexo Feminino |__| Não possui critério de sexo para admissão 17. Em relação aos critérios de Idade para admissão dos usuários, informe: Qual a Idade mínima para admissão: |_|anos |_| Não há idade mínima para admissão Qual a Idade máxima para admissão: |_|anos |_| Não há idade máxima para admissão 18. Independentemente da existência de critérios de sexo e idade, a Unidade acolhe grupo de usuários com vínculos de parentesco? (marcação única) |__| Sim, sempre que há demanda |__| Algumas vezes |__| Não acolhe

247

19. Das pessoas que estão, atualmente nesta Unidade, informe o tempo que estão acolhidas: (Se não tiver, marcar 0)

Pessoas acolhidas, segundo o tempo que estão na Unidade

Menos de 1 Mês

De 1 a 3 meses

De 4 a 6 meses

De 7 a 12 meses

De 13 a 24 meses

De 25 a 48 meses

De 49 a 72 meses

Mais de 72 meses (mais de 6 anos)

Total de Pessoas Acolhidas

Qtd de pessoas

20. Entre as pessoas que estão acolhidas hoje nesta unidade, quantas possuem alguma das características abaixo? (Se não tiver, marcar 0)

Especificidade Quantidade A Unidade aceita receber pessoas com estas características

Deficiência física |__|__| |__| Sim |__| Não

Deficiência sensorial |__|__| |__| Sim |__| Não

Deficiência intelectual (Deficiência mental) |__|__| |__| Sim |__| Não

Doença Mental (Transtorno Mental) |__|__| |__| Sim |__| Não

Deficiência múltipla |__|__| |__| Sim |__| Não

Doentes Crônicos (HIV/AIDS, Câncer, etc.) |__|__| |__| Sim |__| Não

Trajetória de rua |__|__| |__| Sim |__| Não

Idosos ou pessoas com deficiência que requeiram assistência em todas as atividades de auto-cuidado para a vida diária e/ou comprometimento cognitivo (Dependência Grau III)

|__|__|

|__| Sim |__| Não

Refugiado / Imigrante (pessoas de outro país) |__|__| |__| Sim |__| Não

Pessoas vítimas de calamidade ou situação de emergência

|__|__|

|__| Sim |__| Não

Pessoas vitimas de tráfico de seres humanos |__|__| |__| Sim |__| Não

Dependência de álcool ou outras drogas |__|__| |__| Sim |__| Não

Indígenas |__|__| |__| Sim |__| Não

Travesti, Transexual, transgênero |__|__| |__| Sim |__| Não

21. A unidade possui Projeto Político Pedagógico – PPP? |__| Sim |__| Não 22. A unidade possui Prontuário de atendimento? |__| Sim |__| Não 23. A unidade faz Plano Individual de Atendimento (PIA) de cada pessoa acolhida? |__| Sim |__| Não (pule para a questão 28)

248

24. Quais informações constam do Plano Individual de Atendimento (PIA)? (admite múltipla resposta) I__I Dados pessoais do acolhido I__I Motivo do acolhimento |__| Situação escolar I__I Informações sobre a saúde do acolhido I__I Informações sobre os acolhimentos (institucional ou familiar) anteriores |__| Encaminhamento para a rede socioassistencial e outras Políticas Públicas |__| Comunicação com o Sistema de Justiça / Órgãos de Defesa de Direito I__I Dados socioeconômicos da família de origem/ responsável |__| Acompanhamento da família de origem |__| Registro da existência de vínculos comunitários |__| Informações sobre vínculos familiares |__| Registro das potencialidades dos usuários do Serviço I__I Informações sobre a participação em curso /capacitação /profissionalização/ inserção profissional I__I Inclusão na prática de esporte, cultura e lazer I__I Plano de Ação com acolhido I__I Reavaliação do PIA 25. Com que freqüência são permitidas visitas de familiares às pessoas acolhidas na Unidade? (marcação única) |__| Não é permitido receber visitas na Unidade |__| Diariamente |__| De 3 a 6 dias na semana |__| De 1 a 2 dias na semana |__| Quinzenalmente |__| Mensalmente |__| Apenas em algumas datas específicas do ano 26. Indique quais das atividades abaixo são promovidas sistematicamente pela Unidade: (admite múltipla resposta) |__| Visitas domiciliares da equipe técnica da Unidade à família do usuário |__| Reuniões com grupos de famílias dos usuários |__| Atendimento psicossocial individualizado |__| Atendimento psicossocial em grupos |__| Atendimento psicossocial das famílias das pessoas acolhidas (orientação familiar) |__| Palestras / oficinas |__| Elaboração de relatórios técnicos sobre casos em acompanhamento |__| Discussão de casos com outros profissionais da rede |__| Encaminhamento para retirada de documentos |__| Passeios com usuários |__| Promove atividades com participação da Comunidade |__| Promove a participação das pessoas acolhidas em serviços, projetos ou atividades existentes na comunidade |__| Organização e discussão das rotinas das Unidades com os acolhidos |__| Não realiza nenhuma das atividades acima

249

|__| Promove contato e a participação da família na vida do usuário 27. Quem realiza o acompanhamento dos usuários após o seu desligamento da Unidade de Acolhimento? (admite múltipla resposta) |__| A própria unidade/serviço de acolhimento |__| O CRAS |__| O CREAS |__| Outro |__| Não sabe informar (pule para a questão 29) |__| Não é realizado acompanhamento de egressos (pule para a questão 29) 28. Por quanto tempo, em média, o usuário é acompanhado após seu desligamento? |__| menos de 3 meses |__| de 3 a 5 meses |__| 6 meses |__| de 7 a 12 meses |__| mais de 1 ano

29. Assinale quais dos órgãos abaixo realizaram visita, inspeção ou supervisão a esta Unidade nos últimos 12 meses: (admite múltipla resposta) |__| Secretaria de Assistência Social |__| Poder Judiciário |__| Ministério Público |__| Defensoria Pública |__| Conselho de Assistência Social |__| Vigilância Sanitária |__| Corpo de Bombeiros |__| Nenhum dos órgãos acima

250

30. Qual o tipo de articulação que esta unidade/instituição possui com estes órgãos: (Admite múltiplas respostas, exceto se marcar ‘não tem nenhuma articulação’ ou ‘serviço ou instituição não existente no Município’)

Órgãos, Serviços ou instituições

com os quais mantém

articulação

Tipo de Articulação

Não

tem

nen

hum

a ar

ticu

laçã

o

Ser

viço

ou

inst

itu

ição

não

e

xist

ente

no

Mu

nic

ípio

Po

ssu

i dad

os

da

loca

lizaç

ão (endere

ço,

tel. e

tc.)

Rec

ebe

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Guarda Municipal/ Policias e Delegacias

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Poder Judiciário |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| Ministério Público

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Defensoria Pública

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Secretaria Municipal, Estadual ou de Assistência Social

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

CRAS |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

CREAS |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Centro Dia |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| Centro de Referência Especializado para População em Situação de Rua – Centro POP

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

Outras Unidades de Acolhimento

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Serviços de Saúde

|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Unidades Educacionais (creches/escolas/universidades)

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

Órgãos/Serviços/Programas relacionados a Trabalho e Emprego

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculo

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

251

Secretarias de Assistência Social de outros municípios

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

|__|

Habitação |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|


|__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__| |__|

Restaurantes Populares/ Segurança Alimentar

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BLOCO 3 – ESTRUTURA FÍSICA E ÁREA DE LOCALIZAÇÃO DA UNIDADE 31. Indique se a Unidade esta localizada em: (marcação única) |__| Área urbana |__| Área rural 32. Considerando a “vizinhança” da Unidade, a área onde ela está localizada caracteriza-se como: (marcação única) |__| Área residencial |__| Área comercial/industrial |__| Área isolada |__| Área mista – Residencial e Comercial/Industrial 33. O local onde funciona a Unidade é servido por transporte público (ônibus/trem/metrô/barcas)? (marcação única) |__| Sim, com ponto de transporte localizado a menos de 1000 metros de distância da Unidade (ou quinze minutos de caminhada) |__| Sim, com ponto de transporte localizado entre 1000 e 2000 metros de distância da Unidade (ou até 30 minutos de caminhada) |__| Não possui ponto de transporte público nas proximidades (ou exige caminhada superior a 30 minutos) 34. Situação do imóvel onde funciona a Unidade: (marcação única) |__| Próprio |__| Alugado |__| Cedido 35. Esta unidade possui: (múltipla resposta) |__| alvará de funcionamento |__| atestado de vigilância sanitária |__| auto de vistoria do corpo de bombeiro |__| não possui nenhum dos anteriores 36. Descreva o espaço físico da Unidade utilizando os quadros abaixo. Atenção! Cada espaço/cômodo deve ser contado uma única vez! Caso o mesmo espaço/cômodo seja utilizado para mais de uma finalidade (por exemplo: Sala de Administração e Sala de Reuniões), você deve contá-lo apenas pela sua finalidade principal. (Se não tiver, marcar 0)

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Espaços/Cômodos Quantidade

Sala de Administração |__|__|

Sala para reuniões |__|__|

Sala para atendimento técnico especializado (psicólogo, assistente social, etc.)

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Sala de estar, de convivência ou de outras atividades de grupo |__|__|

Dormitórios para os Usuários acolhidos |__|__|

Banheiros para os Usuários acolhidos |__|__|

Banheiros exclusivos para Funcionários |__|__|

Espaços Possui?

SIM NÃO

Área de atividades interna |__| |__|

Área de atividades externa |__| |__|

Refeitório/Sala de Jantar |__| |__|

Cozinha para preparo de alimentos |__| |__|

Despensa |__| |__|

Lavanderia |__| |__|

Enfermaria |__| |__|

37. Indique os equipamentos e materiais disponíveis, e em perfeito funcionamento, nesta Unidade: (admite múltipla resposta) |__| Geladeira |__| Freezer |__| Fogão |__| Forno/microondas |__| Máquina de lavar |__| Veículo de uso exclusivo |__| Veículo de uso compartilhado |__| Mobiliário específico para atender crianças |__| Mobiliário/materiais adequados para pessoas com deficiência ou dependência (Tecnologias Assistivas) |__| Acervo bibliográfico (livros) |__| Materiais pedagógicos e culturais |__| Materiais esportivos |__| Jogos educativos, jogos de passatempo, brinquedos |__| Mesas para estudo |__| Mesas de Jantar |__| Camas/berços. Quantas? |__|__|__| |__| Armários para guarda individualizada de pertences. Quantos? |__|__|__| |__| Armários de uso coletivo dos usuários |__| Telefone |__| Fax |__| Impressora |__| Equipamento de som

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|__| DVD/Vídeo Cassete |__| TV a cabo |__| Televisão Quantas? |__|__| 38. Indique a quantidade de computadores, em perfeito funcionamento, existentes nesta Unidade:

Quantidade total de computadores na Unidade |___|___| Destes, quantos estão conectados à internet |___|___|

Quantidade de computadores para utilização pelos usuários |___|___| Destes, quantos estão conectados à internet |___|___|

39. Descreva as condições de acessibilidade da Unidade, conforme o quadro abaixo:

Condições de acessibilidade

SIM De acordo com a Norma da ABNT

(NBR9050)

SIM Mas não estão de

acordo com a Norma da

ABNT(NBR9050)

Não possui

Acesso principal adaptado com rampas e rota acessível desde a calçada até o interior da Unidade

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Rota acessível aos dormitórios e espaços de uso coletivo

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Banheiro adaptado para pessoas com deficiência e/ou mobilidade reduzida

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BLOCO 4 – RECURSOS HUMANOS 40. Indique o nome, data de nascimento, sexo, CPF, RG, escolaridade, formação, profissão, vínculo, função, e carga horária semanal de cada membro da equipe desta Unidade, conforme quadros abaixo:

Nome Completo

Escolaridade Profissão Vínculo Função Carga Horária

254

41. Identificação da pessoa responsável pelas informações prestadas pela Unidade:

Nome:_________________________________________________________________ CPF: ____________________________ Data: ___ / ___ / _______ Cargo/Função: |__| Diretor/Coordenador da Unidade |__| Técnico de Nível Superior da Unidade |__| Outro Telefone: (____) _______________ E-mail: ___________________________________

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