UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS AO MEIO AMBIENTE

AUTOR

ALFREDO AUGUSTO VIANA BRAGA DA SILVA

ORIENTADOR

PROF. FRANCISCO JOSÉ DE JESUS CARRERA

RIO DE JANEIRO 2009

UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES INSTITUTO A VEZ DO MESTRE

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS AO MEIO AMBIENTE

Monografia apresentada à Universidade Candido Mendes – Instituto a Vez do Mestre, como requisito parcial para a conclusão do curso de Pós-Graduação “Lato Sensu” em Direito Ambiental. Por: Alfredo Augusto Viana Braga da Silva.

3

Agradeço a Deus, meus pais – os primeiros professores que tive –, e a minha pequena Ana Clara, com quem não me canso de aprender.

4

A presente obra é dedicada a todos os habitantes dessa enorme casa chamada de Planeta Terra.

5

RESUMO

O presente trabalho se presta ao fornecimento de uma base teórica para

delinear o entendimento da responsabilidade civil do Estado em matéria

ambiental. O primeiro ponto a ser fixado para fundamentar o estudo é a

obtenção de conceitos primários da matéria, apontando dispositivos legais e

normativos. Finda-se este breve resumo com a afirmação de a

responsabilidade civil do Estado, por força de norma constitucional, é objetiva,

ou seja, independe da comprovação de culpa em suas espécies (negligência,

imprudência ou imperícia), bastando tão-somente a comprovação do liame

entre o dano e a conduta. Em matéria ambiental este entendimento não é

diferente, por força, também, de norma infraconstitucional.

6

METODOLOGIA

Cumpre esclarecer, em relação à metodologia, que, na fase de

investigação e resultado, fora utilizado o método indutivo. Entretanto, no

decorrer do estudo foram acionadas as técnicas do referente, da categoria e da

pesquisa bibliográfica.

No desenvolvimento da presente adotou-se a sistemática de abordar

cada instituto separadamente em cada capitulo, bem delimitando a evolução

histórica, natureza jurídica e demais considerações pertinentes, a fim de melhor

compreensão do assunto principal.

7

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO.....................................................................................................9

CAPÍTULO 1

TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE.......................................11

1 – CONCEITO DE MEIO AMBIENTE..............................................................11

2 – MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO COMO DIREITO FUNDAMENTAL.....15

3 – DIREITO AMBIENTAL COMO DIREITO DIFUSO......................................18

CAPÍTULO 2

PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL..........................................................21

1 - PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL......................................21

2 – DOS PRINÍPIOS EM ESPÉCIE...................................................................23

2.1 – PRINCÍPIO DO DIREITO AO

MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO.........................................................23

2.2 – PRINCÍPIO DO DIREITO À SADIA QUALIDADE DE VIDA.........24

2.3 – PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO.......................................................25

2.4 – PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO.......................................................26

2.5 – PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR E

DO USUÁRIO-PAGADOR......................................................................27

2.6. PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO....................................................29

2.7. PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL

DA PROPRIEDADE................................................................................30

CAPÍTULO 3

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR

DANOS AO MEIO AMBIENTE..........................................................................32

1 – PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL.................................32

2 – O REGIME DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA

E A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO..............................................34

83 – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

POR DANOS AMBIENTAIS..............................................................................37

CONCLUSÃO....................................................................................................41

BIBLIOGRAFIA.................................................................................................43

9

INTRODUÇÃO

A presente monografia tem seu escopo centrado no estudo da

responsabilidade civil do Estado por danos causados ao meio ambiente,

responsabilidade esta que se traduz em objetiva, na medida em que a

Constituição Federal e mesmo as normas hierarquicamente inferiores assim

determina.

A escolha do tema foi motivada por ser o instituto da

responsabilidade civil deveras peculiar e amplamente difundido, reservando

aos estudiosos do tema, bem como em julgados em todos os seus graus,

discussões das mais calorosas, além de sua importância reparatória e, muitas

vezes, econômica, já que nem sempre é possível retornar ao status quo ante

quando se trata de matéria ambiental.

Entretanto, foi inevitável tecer algumas considerações prévias sobre

o assunto, iniciando o “passeio” por conceitos basilares sobre o meio ambiente,

seus princípios mais destacados até o fechamento com a abordagem do tema

proposto, sempre com o auxílio dos estudiosos sobre o assunto, onde ora

ousamos em criticar, ora acrescemos à doutrina e jurisprudência.

São objetivos deste escrito, em primeiro lugar, a sua elaboração

como conditio sine qua non para a obtenção do grau de pós graduação em

Direito Ambiental. Secundariamente, fazer uma análise cientifica dos temas

propostos abordando aspectos históricos, legais, jurisprudenciais e doutrinários,

apontando, críticas e acréscimos a estes dois últimos.

No desenvolvimento da presente adotou-se a sistemática de abordar

cada instituto separadamente em cada capítulo, delimitando, como dito,

conceitos primários, seus princípios e demais considerações pertinentes, para,

no capítulo final, esmiuçar o instituto da responsabilidade civil numa visão geral

e, estritamente, sob a ótica ambiental.

O capítulo inicial trata da tutela constitucional dirigida ao meio

ambiente, de onde se colhem as noções prévias sobre o assunto, conceituando

meio ambiente, a sua natureza de direito fundamental e difusa.

10Logo após, passamos a análise dos princípios gerais do Direito, para,

enfim, tratar dos princípios inerentes a matéria ambiental.

Exaustivamente fixadas as premissas nos capítulos precedentes, o

capítulo final cuida de entrelaçar os institutos, que, a priori, são disciplinados

pelo direito civil, em sede ambiental, demonstrando responsabilidade civil, e

suas teorias e, assim, chegarmos aos fundamentos doutrinários e legais sobre

esta responsabilidade quando o causador do dano ambiental é o próprio ente

público.

Encerra-se a presente monografia com a conclusão, na qual se

apresenta, de forma resumida, a confirmação das hipóteses acima arroladas,

com seus respectivos fundamentos e, ainda, breves e oportunas considerações.

11

CAPÍTULO 1

TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE

1 – CONCEITO DE MEIO AMBIENTE

Conceituar meio ambiente não é tarefa das mais fáceis. Muito se

discute sobre a forma gramatical como é descrito, e mesmo sobre a

redundância do termo.

Em sua concepção gramatical, temos que o meio é o “ambiente

ou lugar onde habitualmente vive o indivíduo”; e ambiente, “o meio em que

vivemos ou em que estamos”. Da simples leitura de ambos os termos, vê-se

claramente que não estão de todo errados aqueles que defendem a

redundância da expressão, se analisado pelo ponto de vista da gramática.

Assevera, no mesmo sentido, Paulo Affonso Leme Machado, in

verbis:

“Acentuam autores portugueses que a expressão ‘meio ambiente’, embora seja ‘bem sonante’, não é, contudo, a mais correta, isto porque envolve em si mesma um pleonasmo. O que acontece é que ‘ambiente’ e ‘meio’ são sinônimos, porque ‘meio’ é precisamente aquilo que envolve, ou seja, o ‘ambiente’”.1

Corroborando com o entendimento acima, Celso Antonio Pacheco

Fiorillo, expõe da seguinte forma:

“(...) verificando a própria terminologia empregada, extraímos que meio ambiente relaciona-se a tudo aquilo que nos circunda. Costuma-se criticar tal termo, porque pleonástico, redundante, em razão de ambiente já trazer em seu conteúdo a idéia de ‘âmbito que circunda’, sendo desnecessária a complementação pela palavra meio.”2

1 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 51. 2 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 19.

12 Entretanto, Edis Milaré, se contrapondo aos posicionamentos

acima expostos, afirma que:

“Não chega, pois, a ser redundante a expressão meio ambiente, embora no sentido vulgar a palavra ambiente indique o lugar, o sítio, o recinto, o espaço que envolve os seres vivos e as coisas. De qualquer forma, trata-se de expressão consagrada na língua portuguesa, pacificamente usada pela doutrina, pela lei e pela jurisprudência de nosso País, que amiúde falam em meio ambiente, em vez de ambiente apenas.”3

Contudo, diante do tema especializado que propomos, necessário

se faz a busca de um conceito jurídico de meio ambiente.

Antes mesmo da promulgação da Constituição Federal de 1988, o

legislador infraconstitucional conceituou o meio ambiente quando da edição da

Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 que, em seu artigo 3º, dispõe da

seguinte forma:

“Art. 3º. Para os fins previstos nesta lei, entende-se por: I – meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas; (...)”

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 2254, dispõe tão-

somente sobre o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,

restando silente quanto ao seu conceito. Sendo assim, diante da tamanha

abrangência do conceito infraconstitucional, e da ausência de conceito na

própria Constituição, coube aos doutos fazê-lo.

Opiniões das mais variadas compõem um extenso rol de

“conceitos” de meio ambiente, sendo certo que, basicamente, todos esses

“rios” deságuam no mesmo oceano. Neste sentido inclina-se Paulo de Bessa

Antunes, ao dispor em sua obra que:

3 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente – A Gestão Ambiental em Foco. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 110. 4 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Artigo 225. “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

13

“Muitas são as definições encontradas para o termo. Iara Verocai apresenta uma enorme quantidade de definições; dentre estas, merecem destaque as seguintes: ‘a) A soma das condições externas e influências que afetam a vida, o desenvolvimento e, em última análise, a sobrevivência de um organismo (The World Bank). b) O conjunto do sistema externo físico e biológico, no qual vivem o homem e os outros organismos (PNUMA).’”5

Destaca-se também o conceito elaborado por José Afonso da

Silva, donde se colhe o seguinte:

“O meio ambiente é (...) a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas. A integração busca assumir uma concepção unitária do ambiente, compreensiva dos recursos naturais e culturais.”6

Há de ser considerado, ainda, que o meio ambiente, em sua

acepção jurídica, deve ser encarada em duas visões: uma estrita – onde a

natureza e a relação entre os seres vivos está em primeiro plano –, e outra,

ampla – que engloba todo o meio ambiente natural e também o meio ambiente

artificial e os bens culturais correlatos.7

Se é de grande quantidade os conceitos, do mesmo modo tem-se

os instrumentos que possibilitam a defesa do meio ambiente. Também não é

para menos, já que se trata do direito mais difuso de todos os direitos difusos8.

Esta é, inclusive, a opinião de Hugo Nigro Mazzilli, senão vejamos:

“O conceito legal e doutrinário é tão amplo que nos autoriza a considerar de forma praticamente ilimitada a possibilidade de defesa da flora, da fauna, das águas, do solo, do subsolo, do ar, ou seja, de todas as formas de vida e de todos os recursos naturais, com base na conjugação do art. 225 da Constituição com as Leis ns. 6.938/81 e 7.347/85. Estão assim elencadas

5 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 5ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. p. 45. 6 SILVA, José Afonso da. Direito ambiental constitucional. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 20. 7 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente – A Gestão Ambiental em Foco. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 110. 8 Acerca do tema, remetemos o leitor ao item “3” do presente capítulo.

14todas as formas de vida, não só aquelas da biota (conjunto de todos os seres vivos de uma região), como da biodiversidade (conjunto de todas as espécies de seres vivos existentes na biosfera, ou seja, todas as formas de vida em geral do planeta), e até mesmo está protegido o meio que as abriga ou lhes permite a subsistência.”9

Tal proteção se faz necessária, não só para coibir a atuação do

homem na degradação do meio ambiente, mas também por levar em

consideração a visão antropocentrista que a Constituição Federal de 1988

adotou sobre o tema.

Tendo o homem como primeiro beneficiário do meio ambiente, por

óbvio a regulamentação dessa exploração deveria vingar, sob pena da

devastação (na ampla acepção da palavra) desenfreada – o que já ocorre nos

atuais dias, mesmo com a norma protetiva em pleno vigor.

Explica Celso Antonio Pacheco Fiorillo:

“De acordo com essa visão (antropocêntrica), vemos que o direito ao meio ambiente é voltado para a satisfação das necessidades humanas. Todavia, aludido fato, de forma alguma, impede que ele proteja a vida em todas as suas formas, conforme determina o art. 3º da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81), cujo conceito de meio ambiente foi, a nosso ver, inteiramente recepcionado.”

Por derradeiro, pode-se afirmar que na esteira conceitual-jurídica

do meio ambiente, não há que se falar em redundância de termos, eis que um

(o meio) engloba o outro (o ambiente), e que, diante da visão constitucional e

legal do homem como principal beneficiário do bem ambiental, necessário se

faz a edição de normas que coíbam sua degradação de forma predatória.

9 MAZZILLI, Hugo Nigro. A defesa dos interesses difusos em juízo. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 153.

15

2 – MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO COMO DIREITO

FUNDAMENTAL

A Constituição Federal de 1988, mais precisamente em seu

“Título II”, elencou os ditos direitos e garantias fundamentais, garantindo-se aos

brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à

vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.10

Não se buscará, neste momento, um conceito preciso daquilo que

são os direitos e garantias fundamentais, mesmo porque, tendo sua natureza

deveras complexa, este trabalho acabaria por perder seu foco.

Contudo, para melhor compreensão da matéria, necessário se faz

uma sucinta remissão principiológica sobre o tema. Nas palavras de José

Afonso da Silva:

“Não será fácil (...) fixar-lhes um conceito preciso em um enunciado sintético. Recorreremos, no entanto, mais uma vez, à expressiva lição de Gomes Canotilho e Vital Moreira, segundo a qual os ‘princípios fundamentais visam essencialmente definir e caracterizar a coletividade política e o Estado e enumerar as principais opções político-constitucionais’. Revelam a sua importância capital no contexto da constituição e observam que os artigos que os consagram ‘constituem por assim dizer a síntese ou matriz de todas as restantes normas constitucionais, que àquelas podem ser directa ou indirectamente reconduzidas.”11

Complementando a explicação acima, e parafraseando, também,

J. J. Gomes Canotilho, Alexandre de Moraes entende que os direitos

fundamentais cumprem:

“a função de direitos de defesa dos cidadãos sob uma dupla perspectiva: (1) constituem, num plano jurídico-objectivo, normas de competência negativa para os poderes públicos, proibindo fundamentalmente as ingerências destes na esfera jurídico individual; (2) implicam, num plano jurídico-subjetctivo,

10 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Artigo 5º, caput. 11 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 19ª ed. São Paulo: Malheiros, 2001.pp. 93/94.

16o poder de exercer positivamente direitos fundamentais (liberdade positiva) e de exigir omissões dos poderes públicos, de forma a evitar agressões lesivas por parte dos mesmos (liberdade negativa)”.12

Tem-se, então, que “(...) os direitos fundamentais são normas que

necessitam de intenso preenchimento, pois revelam valores sobre os quais

inúmeras práticas sociais se assentam e, portanto, a esta espécie de norma se

sujeitam.”13

Ultrapassadas as explicações primárias sobre o tema dos direitos

e garantias fundamentais, passamos ao estudo do direito ao meio ambiente

equilibrado como sendo um desses direitos fundamentais.

Mesmo estando textualmente ausente do “Título II” da

Constituição Federal, o meio ambiente equilibrado aparece garantido, por

assim dizer, no artigo 225, numa espécie de “extensão” do rol daquele Título,

senão vejamos:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”

Assevera-se, ainda, que, tendo em vista a natureza desta norma

ser de Direitos Humanos, não há porque destituí-la do status de direito

fundamental. Posicionamento este adotado por Carlos Weis, como se verifica

abaixo:

“(...) a evolução dos direitos humanos privilegiou sua individualidade, interdependência e complementariedade e induziu à criação de novos direitos híbridos, decorrentes da superação da distinção absoluta entre direitos civis e políticos e direitos econômicos, sociais e culturais. Além disso, novos direitos humanos vêm sendo reconhecidos, em atenção à preocupação com a qualidade de vida no Planeta, o desenvolvimento sustentado e integrado da espécie humana e a preservação da Natureza.”14

12 MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 25. 13 DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 205. 14 WEIS, Carlos. Direitos Humanos Contemporâneos. São Paulo: Malheiros, 2006. p. 123.

17 Conforme visto acima, as normas que versam sobre meio

ambiente contêm cunho essencialmente de Direitos Humanos, que são

classificados por Norberto Bobbio da seguinte forma:

“(...) esses direitos podem ser classificados em civis, políticos, e sociais. Os primeiros são aqueles que dizem respeito à personalidade do indivíduo (liberdade pessoal, de pensamento, de religião, de reunião e liberdade econômica), através da qual é garantida a ele uma esfera de arbítrio e de liberdade, desde que seu comportamento não viole o direito dos outros. Os direitos civis obrigam o Estado a uma atitude de não impedimento a uma abstenção. Os direitos políticos (liberdade de associação nos partidos, direitos eleitorais) estão ligados à formação do Estado democrático, representativo e implicam uma liberdade ativa, uma participação dos cidadãos na determinação dos objetivos políticos do Estado. Os direitos sociais (direito ao trabalho, à assistência, ao estudo, à tutela da saúde, liberdade da miséria e do medo), maturados pelas novas exigências da sociedade industrial, implicam, por seu lado, um comportamento ativo por parte do Estado ao garantir aos cidadãos uma situação de certeza”.15

Consolidando o entendimento, José Afonso da Silva expõe que:

“A proteção ambiental, abrangendo a preservação da Natureza em todos os seus elementos essenciais à vida humana e à manutenção do equilíbrio ecológico, visa a tutelar a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida, como uma forma de direito fundamental da pessoa humana.”16

Nesse contexto, impossível se falar estritamente de meio

ambiente, sem que se fale, também, em Direitos Humanos, eis que

intimamente ligados.17

Há de ser acrescentado, ainda neste breve intróito, que o meio

ambiente equilibrado é de tamanha importância que encontra amparo em

princípio próprio, comumente chamado de “princípio do direito ao meio

ambiente equilibrado”, o qual será adiante estudado com mais rigor.

15 BOBBIO, Norberto, et al. Dicionário de Política. Brasília: Universidade de Brasília, 1983. p. 354. 16 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 58. 17 CARRERA, Francisco José de Jesus. Cidade Sustentável – Utopia ou Realidade?. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.p. 40.

18

3 – DIREITO AMBIENTAL COMO DIREITO DIFUSO

Iniciando o estudo sobre o direito ambiental como direito difuso,

necessário se faz uma prévia avaliação daquilo se seriam os interesses público

e privado.

As regras do interesse privado são editadas para o próprio

indivíduo, regulamentando as relações entre si, como, por exemplo, as

matérias regidas pelos contratos celebrados na forma do Direito Civil. Já as

normas de interesse público visam a proteção e regulamentação de toda a

sociedade. São normas que, quando elevadas ao patamar da eficácia jurídica,

buscam os interesses de toda a coletividade, como nos casos do Direito Penal,

Tributário Processual, dentre outros.

Muito se fala, atualmente, na expressão “interesse público” com o

condão de remeter à idéia de “interesse da coletividade”, sendo certo que entre

as duas expressões devem ser empregadas e interpretadas de forma distintas.

Insta salientar, inicialmente, que o interesse público encontra uma

subdivisão doutrinária, onde os interesses públicos primários seriam os

interesses de toda a coletividade, o interesse social; e os interesses públicos

secundários, o da própria Administração Pública, a gestora da coisa pública.18

Em meio ao interesse público e o privado, situam-se os interesses

transindividuais, consagrados na Lei 7.347 de 24 de julho de 1985 – Lei de

Ação Civil Pública – e, posteriormente, na Lei 8.078 de 11 de setembro de

1990 – Código de Defesa do Consumidor.

Este último, em seu artigo 81 19 , subdivide os direitos

transidividuais em difusos, coletivos e individuais homogêneos.

18 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. pp. 1, 2. 19 BRASIL. Lei Ordinária nº 8.078 de 11 de setembro de 1990. Código de Defesa do Consumidor. Artigo 81. “A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo. Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de: I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;

19 Passemos, primeiramente, a análise dos interesses coletivos (ou

interesses coletivos em sentido estrito).

Segundo a sua definição legal, caracterizam-se por interesses ou

direitos coletivos os transindividuais de natureza indivisível de que seja titular

grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária

por uma relação jurídica. Ou seja:

“(...) para a verificação da existência de um direito coletivo não há necessidade de se apontar concretamente um titular específico e real. Todavia, esse titular é facilmente determinado, a partir da verificação do direito em jogo. Assim, por exemplo, a qualidade de ensino oferecido por uma escola é tipicamente direito coletivo. Ela – a qualidade – é direito de todos os alunos indistintamente, mas, claro, afeta cada aluno em particular.”20

Logo, os interesses coletivos se caracterizam por se tratar de um

grupo determinável, cujo objeto é indivisível, tendo como origem uma relação

jurídica.

Os interesses individuais homogêneos se interpretados em

sentido lato, não deixam de ser interesses coletivos. Explica Hugo Nigro

Mazzilli que:

“Tendo os interesses individuais homogêneos como os difusos originam-se de circunstâncias de fato comuns; entretanto, são indetermináveis os titulares de interesses difusos, e o objeto de seu interesse é indivisível; já nos interesses individuais homogêneos, os titulares são determinados ou determináveis, e o objeto da pretensão é divisível (isto é, o dano ou a responsabilidade se caracterizam por sua extensão divisível ou individualmente variável entre os integrantes do grupo).”21

II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base; III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum.” 20 NUNES, Rizzatto. Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 726. 21 MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p. 56.

20 Vistas as duas categorias de interesses transidividuais, passa-se

ao estudo daquele que é o centro deste tópico, qual seja, os interesses difusos.

Anteriormente dissemos que o direito ambiental, por si só, poderia

ser chamado de direito difuso por excelência. Explica-se: em seu conceito legal,

os interesses difusos são os transindividuais, de natureza indivisível, que de

que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstâncias de

fato.

Desse conceito extraem-se algumas características, a saber: a

indivisibilidade de seu objeto; os titulares de seu direito, que são

indeterminados; e que todos estão interligados por uma circunstância de fato.

Quanto a indivisibilidade de seu objeto, tem-se que essa categoria

a todos pertence, mas ninguém, de fato, os possui, como por exemplo, o ar

atmosférico.22

No que diz respeito aos seus titulares, que são indeterminados,

pensa-se, por exemplo, no ar atmosférico poluído, onde não é possível

identificar quais indivíduos são diretamente afetados por ele. 23 Verifica-se,

então, que todos os sujeitos que respiram aquele ar tido como poluído estão

interligados pela relação fática ali encontrada, não decorrente de uma relação

jurídica como nos outros dois casos (interesses coletivos e interesses

individuais homogêneos).

Tal hipótese nos permite a concluir que o meio ambiente encontra

seu lugar diretamente nos interesses difusos.

22 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 5 23 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 5

21

CAPÍTULO 2

PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL

1 – PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL

Estudaremos neste capítulo os princípios gerais do Direito

Ambiental, o qual, como não poderia deixar de ser, se funda nos princípios

gerais do Direito, tendo em vista o harmônico sistema existente entre as

normas jurídicas como um todo.

Ainda no curso de graduação em Direito, o acadêmico aprende

que o Direito é apenas um, sendo sua divisão em matérias meramente didática,

para a melhor compreensão dos temas estudados até o final do curso.

O vernáculo “princípio” deve ser interpretado de acordo com os

ensinamentos de José Joaquim Gomes Canotilho, parafraseado por Paulo

Affonso Leme Machado, senão vejamos:

“(...) ‘os princípios são normas jurídicas impositivas de uma optimização, compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condionalismos fácticos e jurídicos. Permitem o balanceamento de valores e interesses (não obedecem, como as regras, à ‘lógica do tudo ou nada’), consoante o seu peso e ponderação de outros princípios eventualmente conflitantes.’”24

Na doutrina pátria, por seu turno, Miguel Reale define os

princípios como:

“(...) ‘verdades flutuantes’ de um sistema de conhecimento, como tais admitidas, por serem evidentes ou por terem sido comprovadas, mas também por motivos de ordem prática de caráter operacional, isto é, como pressupostos exigidos pelas necessidades da pesquisa e da praxis.”25

24 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 57. 25 REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 24ª ed. São Paulo: Saraiva, 1999. p. 305.

22 O ordenamento jurídico brasileiro reconhece, também,

expressamente a aplicabilidade dos princípios gerais do Direito para a solução

dos casos concretos.26

O fato social geralmente precede a norma jurídica, esta com a

finalidade de agregar, garantir, proteger ou coibir a violação do direito. Nesse

diapasão, o Poder Judiciário, diante de um fato ainda não regulamentado,

poderá lançar mão dos princípios gerais do Direito para a solução do conflito

que lhe foi apresentado.

Diante disto, os princípios gerais do Direito aplicam-se em sua

totalidade nas matérias afetas ao Direito Ambiental, eis que indivisível.

Ultrapassados os pontos da aplicação dos princípios gerais do

Direito, passa-se a análise dos princípios gerais do Direito Ambiental, estes

encontrados basicamente na Constituição Federal, e em duas categorias: na

ordem social e na ordem econômica.

Na ordem social, encontra arrimo principal no artigo 225 daquele

Diploma, donde se colhe a seguinte redação:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”27

Note-se ainda que o capítulo da Constituição Federal que versa

sobre o meio ambiente está inserido no próprio “Título VIII”, que regula a ordem

social.

Já na ordem econômica, a redação do artigo 170 da Constituição

Federal prevê expressamente a proteção do meio ambiente como um de seus

princípios basilares, senão vejamos:

26 BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657 de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução ao Código Civil. Artigo 4º “Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.” 27 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Artigo 225, caput.

23“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos a existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios: (...) VI – defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; (...)”28

Sendo assim, diante dos preceitos constitucionais anteriormente

transcritos, colhem-se alguns dos basilares princípios do Direito Ambiental, os

quais serão estudados de forma mais profunda do decorrer deste capítulo,

observados outros princípios encontrados também em normas

infraconstitucionais.

2 – DOS PRINCÍPIOS EM ESPÉCIE

Delineados os princípios gerais do Direito, bem como da matéria

ambiental, passamos a estudar seus princípios mais importantes, contidos

tanto na norma constitucional, como em normas inferiores.

2.1. PRINCÍPIO DO DIREITO AO MEIO AMBIENTE EQUILIBRADO

Previsto no já transcrito caput do artigo 225 da Constituição

Federal, o princípio ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, chamado

por Maurício Mota de equidade intergeracional29, consiste na:

“(...) conservação das propriedades e das funções naturais desse meio, de forma a permitir a ‘existência, a evolução e o desenvolvimento dos seres vivos’. Ter direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado equivale a afirmar que há um

28 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Artigo 170, caput e inciso VI. 29 MOTA, Maurício. O Conceito de Natureza e a Reparação das Externalidades Ambientais Negativas. In: MOTA, Maurício (Coord.). Fundamentos Teóricos do Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. p. 1.

24direito a que não se desequilibre significativamente o meio ambiente.”30

Como visto anteriormente, a própria Constituição Federal

resguarda a visão antropocentrista dirigida ao meio ambiente, de onde se

conclui que o equilíbrio expresso na norma é no sentido da utilização

consciente dos bens ambientais pelo homem.

Esta utilização consciente, por sua vez, remete à idéia da

elaboração de medidas que tornem possível a harmonia entre homem e

natureza, preservando as espécies em suas formas primárias (matrizes),

viabilizando a perpetuação das espécies sem, contudo, modificar sua genética

ou seus costumes.

Muito se vê, atualmente, o crescimento de doenças até então

tidas como controladas. Um exemplo clássico é o aumento, a cada ano, de

casos de dengue, transmitida pelo mosquito aedes aegypti, principalmente no

Estado do Rio de Janeiro.

A expansão imobiliária naquele Estado, dentre outros fatores, fez

(e continua fazendo) com que o predador natural do mosquito transmissor da

doença desapareça, aumentado, consequentemente, o número de casos de

pessoas infectadas.

Não se busca, aqui, uma crítica ao setor imobiliário, mas apenas

nos valemos de um exemplo que comumente é notícia em jornais e noticiários,

principalmente no verão.

Logo, a obrigatoriedade pela manutenção do equilíbrio do meio

ambiente, nos termos da norma constitucional, é de todos, sejam entidades

públicas ou privadas.

2.2. PRINCÍPIO DO DIREITO À SADIA QUALIDADE DE VIDA

Qualidade de vida é, antes de mais nada, um conceito que avalia

as condições do meio onde vive o homem. Partindo desse ponto, temos que,

30 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. pp. 57/58.

25sob a ótica ambiental, este princípio assegura ao indivíduo e a coletividade um

meio ambiente sadio, em condições de manter uma vida sã.

Previsto também no caput do artigo 225 da Constituição Federal,

este princípio está intimamente ligado ao Princípio do Meio Ambiente

Ecologicamente Equilibrado, visto acima, eis que um encontra-se

harmonicamente ligado ao outro.

O princípio ora em estudo, contudo, encontrou seu primeiro

amparo na Declaração de Estocolmo, em 1972, na Conferência das Nações

Unidas sobre Meio Ambiente, que previu em seu Princípio n. 1 que é direito

fundamental do homem viver em condições de vida adequadas, em um meio

ambiente de qualidade.

Assevera Paulo Affonso Leme Machado, que:

“A saúde dos seres humanos não existe somente numa contraposição a não ter doenças diagnosticadas no presente. Leva-se em conta o estado dos elementos da Natureza – águas, solo, ar, flora, fauna e paisagem – para se aquilatar se esses elementos estão em estado de sanidade e de seu uso advenham saúde ou doenças e incômodos para os seres humanos”.31

Mais uma vez, verificamos a presença da visão antropocêntrica

nos princípios que regem o Direito Ambiental.

2.3. PRINCÍPIO DA PREVENÇÃO

Prevenir tem como sinônimos precaver, se antecipar a alguma

coisa, impedir, obstar. Seguindo estes preceitos, chega-se à conclusão de que

o princípio em estudo tem o fito de criar um obstáculo a um possível dano

ambiental, e é também chamado de princípio da prudência ou cautela32.

Há na doutrina ambiental uma grande discussão (e até confusão)

entre o princípio da prevenção e o da precaução, o qual será estudado

31 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 61. 32 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 5ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. p. 28.

26oportunamente, sendo certo que os mesmos não se confundem. Tal

posicionamento, contudo, não é unânime entre os estudiosos33.

Destaca-se que o princípio da prevenção é anterior ao da

precaução e, por isso, mais amplo, e encontrado claramente quando já se tem

a dimensão de um possível dano ambiental. Esses casos podem ser aferidos

através de um Estudo de Impacto Ambiental e do Licenciamento Ambiental, por

exemplo, eis que exigência34 para regulamentar uma atividade potencialmente

poluidora.

Nos dizeres de Celso Antonio Pacheco Fiorillo, “(...) a prevenção

é preceito fundamental, uma vez que os danos ambientais, na maioria das

vezes, são irreversíveis e irreparáveis”.35

Sendo assim, frise-se que o princípio da prevenção é aplicável

contra riscos que já são conhecidos, eis que já ocorrido em alguma época

pretérita, ou porque existem meios científicos capazes de prever sua possível

ocorrência.

2.4. PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO

Como esposado anteriormente, este princípio, por mais íntimo

que esteja ao da prevenção, não deve com ele ser confundido.

Precaução deve ser entendida, em matéria ambiental, como

prudência. Esta prudência, por sua vez, remete à “(...) durabilidade da sadia

qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza

existente no planeta”36.

Diferenciando-se do princípio da prevenção, tem-se que este

estabelece uma vedação à intervenção no meio ambiente, exceto quando se

comprovar de forma cabal que tal transformação não acarretará em prejuízo.

33 A título exemplificativo, entende serem os dois princípio sinônimos CRISTIANE DERANI, em sua obra Direito Ambiental Econômico (p. 149-154). 34 Cf. artigo 225, inciso IV, da Constituição Federal de 1988. 35 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 49. 36 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 69.

27 Em outras palavras, distinguem os dois princípios na medida em

que:

“(...) a prevenção trata de riscos ou impactos já conhecidos pela ciência, ao passo que a precaução se destina a gerir riscos ou impactos desconhecidos. Em outros termos, enquanto a prevenção trabalha com risco certo, a precaução vai além e se preocupa com o risco incerto. Ou ainda, a prevenção se dá em relação ao perigo concreto, ao passo que a precaução envolve perigo abstrato.”37

Colhe-se, ainda, que a base para a obediência de tal princípio

provem do Princípio 15 da Declaração do Rio de Janeiro, de 1992, que dispõe

da seguinte forma:

“Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não será utilizada como razão para o adiamento de medidas economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.

Com efeito, vislumbramos que este princípio possui plena

aplicação quando a ciência torna incapaz a verificação de prever se a atividade

posta à prova é passível ou não de causar um dano ambiental.

2.5. PRINCÍPIO DO POLUIDOR-PAGADOR E DO USUÁRIO-PAGADOR

Este princípio tem por escopo punir aquele que exerce atividade

potencialmente poluidora. Uma interpretação equivocada de tal princípio leva a

crer que, caso haja o pagamento prévio, o individuo (leia-se a pessoa física ou

jurídica) poderá livremente poluir. Conforme se disse, esta é a interpretação

equivocada.

37 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente – A Gestão Ambiental em Foco. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 766.

28 Existem duas formas para a efetiva aplicação deste princípio,

sendo uma previamente à poluição, após os estudos de impacto ambiental, e

outra, mais problemática, após a poluição.

No primeiro caso, em se verificando que a atividade a ser

desenvolvida é potencialmente poluidora, contudo, não denota efetivos

prejuízos de natureza irreversível ou que condene o bem jurídico tutelado, é

possível o desembolso de uma quantia previamente estipulada pelo órgão

competente, que levará em conta os riscos oriundos do negócio.

No segundo caso, o pagamento traduz-se numa espécie de

compensação ao dano oriundo das atividades, o qual, nem sempre restabelece

o status quo ante do meio ambiente danificado.

Este princípio encontra sua base na Lei Federal nº 6.938 de 31 de

agosto de 1981, e estabelece a Política Nacional do Meio Ambiente, dispondo

em seu artigo 4º, inciso VII, o seguinte:

“Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará: (...) VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.”38

Como se vê, também, há a previsão de indenizar não só para

aquele que polui, mas também para aquele que simplesmente se utiliza dos

recursos naturais. Este princípio leva em consideração que tais recursos são

escassos, e que seu consumo gera sua degradação.

Finalizando, assevera Paulo Affonso Lemes Machado, que:

“O princípio usuário-pagador não é uma punição, pois mesmo não existindo qualquer ilicitude no comportamento do pagador ele pode ser implementado. Assim, para tornar obrigatório o pagamento pelo uso do recurso ou pela sua poluição não há necessidade de ser provado que o usuário e o poluidor estão cometendo faltas ou infrações. O órgão que pretenda receber o

38 BRASIL. Lei Ordinária nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Política Nacional do Meio Ambiente.

29pagamento deve provar o efetivo uso do recurso ambiental ou a sua poluição. A existência de autorização administrativa para poluir, segundo as normas de emissão regularmente fixadas, não isenta o poluidor de pagar pela poluição por ele efetuada.”39

2.6. PRINCÍPIO DA PARTICIPAÇÃO

Destaca Édis Milaré 40 que o princípio da participação não é

exclusivo do Direito Ambiental, e que, sob a ótica dessa disciplina, expressa a

idéia de que, para a solução dos problemas, deve ser dado ênfase à

cooperação entre Estado, compreendido nos três níveis da Administração

Pública, e sociedade.

Explica ainda que “o direito à participação pressupõe o direito de

informação e a ele está intimamente ligado”, já que os detentores da

informação têm mais condições de atuar sobre a sociedade, exprimindo melhor

suas idéias e articulando melhor seus desejos.41

Complementando a explicação anterior, Celso Antonio Pacheco

Fiorillo expõe que:

“A Constituição Federal de 1988, em seu art. 225, caput, consagrou na defesa do meio ambiente a atuação presente do Estado e da sociedade civil na proteção e preservação do meio ambiente, ao impor à coletividade e ao Poder Público tais deveres. Disso retira-se uma atuação conjunta entre organizações ambientalistas, sindicatos, indústrias, comércio, agricultura e tantos outros organismos sociais comprometidos nessa defesa e preservação.”42

Do princípio da participação é possível extrair dois outros

princípios: o da informação ambiental, o da educação ambiental. O primeiro

encontra amparo no artigo 6º, parágrafo 3º e artigo 10 da Lei Ordinária nº 6.938,

de 31 de agosto de 1981, e deve ser compreendido em consonância com o

39 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 67. 40 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente – A Gestão Ambiental em Foco. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 776. 41 Idem. p. 777. 42 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 51.

30princípio constitucional do direito de ser informado, previsto nos artigos 220 e

221 da Constituição Federal.

Por sua vez, o princípio da educação ambiental possui sua base

legal no artigo 225, parágrafo 1º, inciso VI, da Constituição Federal, e traduz-se

na redução dos custos ambientais, na medida em que a população atua como

guardiã do meio ambiente; efetiva o princípio da prevenção; fixa a idéia de

consciência ecológica, em busca da utilização de tecnologias limpas; incentiva

a efetivação do princípio da solidariedade, tendo em vista ser o meio ambiente

um bem de natureza difusa, dentre outros aspectos.43

2.7. PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE

Inserido expressamente no ordenamento jurídico através dos

artigos 182 e 183, da Constituição Federal, o princípio da função

socioambiental da propriedade veda a ociosidade da propriedade, seu não-uso

e, ainda, sua destinação indevida.

Seguindo os ensinamentos de Francisco Carrera, colhe-se que:

“A Constituição de 88 retira literalmente a faculdade do ‘não-uso’, que o proprietário exercia quando investido no domínio de seu imóvel. Na concepção prevista neste dispositivo constitucional, a utilização da propriedade torna-se obrigatória, sob pena de serem aplicadas as sanções pelo não-uso, previstas no novel Estatuto da Cidade. (...) Nas circunstâncias previstas nos planos diretores dos municípios, e, atendendo a dispositivo de ordem constitucional, aquele que mantiver uma propriedade sem qualquer destinação ou utilização não estará atribuindo a mesma função social.”44

Assevera ainda o jurista que, nestes casos, o interesse público,

coletivo e urbanístico deve prevalecer sobre o interesse particular do

proprietário do imóvel, seja ele rural ou urbano.

43 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 53. 44 CARRERA, Francisco José de Jesus. Cidade Sustentável – Utopia ou Realidade?. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 100.

31 Mas não é somente na Constituição Federal ou no Estatuto da

Cidade que o princípio em estudo encontra amparo. Há de ser considerado,

também, o novo Código Civil Brasileiro, que traz a regra contida no artigo 1.228,

mais especificamente em seu parágrafo 1º, prevendo o exercício do direito de

propriedade em consonância com as finalidades econômicas e sociais da

mesma, de modo a preservar a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio

ecológico, o patrimônio histórico e artístico, evitando a poluição do ar e das

águas.45

Como se percebe, o “senhorio absoluto” da propriedade vem

sendo mitigado na medida em que o Estado, cada vez mais preocupado com a

crise ambiental instaurada, intervém de forma mais incisiva sobre o particular,

regulando atividades que antes eram praticamente imutáveis o olhando sob um

prisma ambiental mais protecionista do que economicista.

45 BRASIL. Lei Ordinária nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Código Civil. Artigo 1.228, parágrafo 1º.

32

CAPÍTULO 3

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR

DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE

1 – PRESSUPOSTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL

Tema amplamente discutido na doutrina e jurisprudência pátria, o

instituto da responsabilidade civil encontra sua abrangência em diversas

esferas, seja no Direito Público, o que ora nos propomos a estudar, seja do

Direito Privado, nas relações contratuais ou extracontratuais.

Por se tratar de assunto praticamente inesgotável, existem no

mercado uma centena de obras publicadas, das mais abrangentes às mais

específicas, mas todas focadas em basicamente uma coisa: conceituar e

possibilitar ao leitor a compreensão do instituto.

A responsabilidade civil ingressou no ordenamento jurídico no

clássico Código de Napoleão (Código Civil Francês), escorando-se na culpa

(em sentido amplo, também compreendido pelo dolo) como pressuposto para

sua configuração.

Diferencia-se o dolo da culpa, na medida em que, no primeiro, o

agente possui a intenção ou assume o risco de causar um dano; já o segundo,

a chamada culpa em sentido estrito (ou stricto sensu), o agente não deseja o

resultado danoso, e nem assume o risco, mas o resultado deve ser previsível.

A culpa, neste caso, estará atrelada a um ou mais de seus

elementos, quais sejam, a imprudência, negligência e imperícia.

Na imprudência traduz-se na ausência da cuidado que o homem

médio deveria quando de fronte a uma determinada situação. Nos dizeres de

Rui Stoco:

“A imprudência é a falta de cautela, o ato impulsivo, o agir açodado ou precipitado, através de uma conduta comissiva, ou

33seja, um fazer (facere), como quando uma pessoa dirige seu veículo com excesso de velocidade.”46

A negligência, por sua vez, pode ser conceituada como sendo

uma espécie de omissão do agente, quando o mesmo deveria agir para evitar o

dano perpetrado. Exemplifica Sergio Cavalieri Filho, com o caso do motorista

que trafega com seu veículo sem condições, por deficiência de freios, pneus

etc.47

Por fim, temos que imperícia se dá quando o agente não possui

capacidade técnica para exercer a atividade proposta. Assevera Rui Stoco,

também, que:

“A imperícia é a demonstração de inabilidade por parte do profissional no exercício de sua atividade de natureza técnica, a demonstração de incapacidade para o mister a que se propõe, como o médico que, por falta de conhecimento técnico, erra no diagnóstico ou retira um órgão do paciente desnecessariamente ou confunde veia com artéria. Pode-se identificar a imperícia através de ação ou de omissão.”48

Delineados os elementos que revestem a culpa em sentido amplo

e estrito, cumpre esclarecer os pressupostos para a responsabilização civil do

agente, cujo elemento fundamental é o nexo causal. É este liame que vai

determinar a responsabilidade do causador do dano, impondo-lhe, por

consequencia, o dever de repará-lo. Vale dizer que, mesmo estando presente a

conduta do agente, é requisito essencial para a configuração da

responsabilidade o dano ao bem jurídico tutelado.

Assim, para a configuração da responsabilidade civil são

necessários o nexo causal entre a conduta do agente e a ocorrência de um

dano, sendo a culpa, discutível em alguns casos, os quais serão estudados

adiante.

46 STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. 7ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 134. 47 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 56. 48 STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. 7ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 134.

34 Necessário também discorrer algumas linhas acerca da

responsabilidade subjetiva e objetiva, sendo que no primeiro caso, há que ser

comprovada pela vítima a culpa do agente provocador do dano e, no segundo

caso, a culpa é presumida, cabendo ao agente comprovar sua excludente.

Tendo em vista a proposta da presente monografia, limitaremos o

estudo dos pressupostos da responsabilidade civil nestas breves linhas, e

remetemos o leitor ao aprofundamento do tema às diversas doutrinas

existentes.

2 – O REGIME DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA E A

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

O ordenamento jurídico moderno, consubstanciado basicamente

no Direito Civil, elenca o princípio da culpa para sustentar a responsabilidade

extracontratual. Contudo, esta regra também comporta exceção. Ao falarmos

da responsabilidade extracontratual, entramos numa seara de natureza mista,

na medida em que algumas matérias são vistas sob a ótica da teoria do risco,

como nos casos envolvendo relação de consumo ou danos ambientais.

Mas esta não foi uma construção rápida, sendo necessário buscar

na história evolutiva do Direito a exclusão da culpa como pressuposto da

responsabilidade civil.

O instituto ora em análise sofreu sensível mudança na esfera

legal, basicamente com a entrada em vigor do atual Código Civil. Ao revés do

que dispunha o Código Civil de 1916, que regulava a matéria de forma mais

tímida, o novel codex trouxe dispositivos gerais e específicos sobre a

responsabilidade civil, a citar como exemplo, os artigos 186 e seguintes e 927 e

seguintes.

O Direito, fruto de uma ciência social, foi se adequando às novas

necessidades humanas. Vale dizer, para tanto, que os problemas do Século XX

evoluíram juntamente com a civilização, necessitando de novos regramentos.

Como normalmente ocorre, ao Poder Judiciário cabe amoldar a

situação levada ao seu conhecimento às normas existentes, para que julgue de

35acordo com a lei ou, na ausência desta, utilizando a analogia, os costumes e os

princípios gerais de direito, nos termos do artigo 4º da Lei de Introdução ao

Código Civil.

As mudanças de entendimento sobre determinada matéria é

nítida quando se comparam julgados recentes aos mais antigos. Em tempos

passados, o adultério era de tamanha gravidade que se regulamentava com a

lei penal e, nessa esfera, o homem que matava a esposa por este motivo,

poderia ser absolvido do crime de homicídio alegando a legítima defesa da

honra – hoje, em desuso. Há de ser salientado, também, que o adultério deixou

de ser crime com o advento da Lei nº 11.106, de 28 de março de 2005.

Esta breve exposição, como acima mencionado, serve de base

para a afirmação de que o direito muda de acordo com a sociedade.

Valendo-se desta máxima, o legislador atentou para um ponto

deveras delicado, quando imputava à vítima de um dano de natureza cível,

toda a prova da conduta culposa do agente, eis que a culpa, como visto

anteriormente, era requisito indispensável para a atribuição da

responsabilidade em reparar aquele dano.

Existem certas situações onde o agente causador do dano, tendo

em vista a natureza de sua atividade, assume o risco de causá-lo. Trata-se de

uma inversão de ordem, onde a vítima não necessita provar a culpa, cabendo

ao causador do dano o ônus de provar que não incorreu nela. Neste ponto

iniciamos no estudo da responsabilidade objetiva.

O instituto da responsabilidade objetiva, no Código Civil de 2002,

“(...) avançou sobremaneira com relação ao anterior, criando e ampliando no

seu interior hipóteses de responsabilidade objetiva ou sem culpa.”49

A título exemplificativo, colhemos a dicção do parágrafo único do

artigo 927, que dispõe o seguinte:

“Art. 927. (...) Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do

49 STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. 7ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 159.

36dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.”

A regra, contudo, permanece aquela, onde a vítima do dano deve

comprovar a conduta danosa incorrida pelo infrator, ou seja, a responsabilidade

subjetiva, sendo os casos de responsabilidade objetiva previstos em lei.

O mesmo ocorre nas relações de consumo, onde a Lei nº

8.078/90, conhecido como Código de Defesa do Consumir, em seu artigo 14,

dispõe que os fornecedores de serviços respondem, independentemente da

existência de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores,

nas hipóteses lá previstas.

Outro não é o entendimento com relação a responsabilidade civil

do Estado, aqui compreendido em suas três esferas (União, Estados,

Municípios). Embasando tal afirmação, volvemos nossa atenção para o artigo

37, parágrafo 6º, da Constituição Federal, que dispõe sobre a responsabilidade

por danos que seus agentes causarem, bem como o artigo 43 do Código Civil

em vigor.

Na esfera administrativa, vigora a chamada teoria do risco

administrativo, originariamente difundida pelo jurista francês Léon Duguit,

especialista em direito público, e aprimorada pelos administrativistas modernos.

Sobre o tema, discorre Alexandre de Moraes:

“(...) a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos baseia-se no risco administrativo, sendo objetiva. Essa responsabilidade objetiva exige a ocorrência dos seguintes requisitos: ocorrência do dano; ação ou omissão administrativa; existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.”50

Por esta teoria, então, a obrigação do Estado em indenizar surge

do ato lesivo causado à vítima pela Administração Pública, não se exigindo a

culpa de seus agentes ou qualquer falta de serviço público. Difere esta teoria

50 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 334.

37da teoria da culpa administrativa, na medida em que esta exige a falta de

serviço, a ausência da Administração (faute du service public).

Logo, a teoria do risco administrativo “(...) importa atribuir ao

Estado a responsabilidade pelo risco criado pela sua atividade administrativa”51,

e a teoria da culpa administrativa atribui ao Estado o dever de indenizar quando

presente o mau funcionamento do serviço público.

Contudo, insta salientar que o princípio da responsabilidade

objetiva:

“(...) não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias – como o caso fortuito e a força maior – ou evidenciadoras de ocorrência de culpa atribuível à própria vítima.”52

Sendo assim, temos que o assunto já se encontra maduro para a

abordagem do tema proposta na presente monografia, onde passaremos,

então, ao estudo da responsabilidade civil do Estado pelos danos causados ao

meio ambiente.

3 – RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR DANOS

AMBIENTAIS

Ao longo desta monografia, propomos construir um raciocínio

lógico-jurídico para a compreensão da responsabilidade civil do Estado quando

se trata de matéria afeta ao meio ambiente.

Diante disto, foi possível compreender que a proteção do meio

ambiente compete à todos, aqui compreendido pelo particular e pelo próprio

ente Público – em seu sentido mais amplo.

51

CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 239. 52 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 335.

38 Vimos também que a responsabilidade civil do Estado encontra-

se regida pelo princípio da responsabilidade objetiva, sendo, vias de regra,

desnecessária a comprovação de culpa para surgir o dever da Administração

de indenizar, bastando apenas a ocorrência do dano.

Nesse diapasão, a Constituição Federal elenca em seu artigo 225

as diretrizes gerais para a proteção e fiscalização do meio ambiente, impondo a

todos, como já visto, esta tarefa.

Do mesmo modo, a Lei Federal nº 6.935, de 31 de agosto de

1981, que inseriu no ordenamento jurídico pátrio a Política Nacional do Meio

Ambiente, prevê, em seu artigo 3º, inciso IV, a responsabilização do agente

que, direta ou indiretamente, causar dano ao meio ambiente. Dispõe, ainda,

que este agente pode ser pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado.

Entretanto, é necessário estabelecer os pressupostos para a

responsabilização do Estado pelos danos causados ao meio ambiente, os

quais traduzem-se basicamente no evento danoso e no nexo de causalidade.

Segundo Édis Milaré, “(...) a ação, da qual a teoria da culpa faz depender a

responsabilidade pelo resultado, é substituída, aqui, péla assunção do risco em

comprová-lo.”53

Assim sendo, passaremos ao estudo direcionado de cada instituto

acima elencado, sob a ótica ambientalista.

Como visto anteriormente, é necessário para a responsabilização

do agente, que haja um efetivo dano originado pelas atividades que, direta ou

indiretamente, degradem o meio ambiente. Inexiste, pois, a responsabilidade

sem prejuízo.

Em se tratando de dano ambiental, temos que é praticamente

impossível individualizar o prejuízo, tendo em vista sua natureza difusa 54 .

Sobre o tema, Maurício Mota esclarece que:

“No dano ambiental o que é atingido é a ordem das coisas a participação do meio ambiente como um bem de uso comum do povo, ao qual todos têm igual direito a uma partilha

53

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente – A Gestão Ambiental em Foco. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 901. 54 Cf. Capítulo 1, item 3, deste trabalho.

39ecologicamente equilibrada, que garanta a sadia qualidade de vida e que possa ser preservada para as presentes e futuras gerações. (...) se a atividade de risco, desenvolvida continuamente, provoca risco ao meio ambiente, é claro que o direito de todos de fruírem em comum com o bem ambiental se encontra fragilizado. A fruição indivisível, indisponível e inapropriável individualmente foi atingida, com uma diminuição do patrimônio comum, o patrimônio ambiental. O ato é injusto, viola o direito de todos à igual fruição e, por isso, deve ser indenizado. O quantum da indenização será estimado pelo decréscimo efetivo do patrimônio comum, desta e das futuras gerações e a reparação será também ela difusa, a restauração do bem de uso comum de todos, do povo, como expressa o art. 225 da Constituição Federal.”55

Sendo assim, indispensável a efetivação do dano oriundo das

atividades exercidas pela Administração Pública para a comprovação de sua

responsabilidade.

Outra peculiaridade: quando apresentada a matéria ao Poder

Judiciário, assevera o mesmo autor que a verificação do dano não obedece ao

brocardo da conditio sine qua non, ou seja, a condição primordial para a

ocorrência do dano, mas sim sobre a criação ou o aumento do risco, “(...) em

outras palavras, se exige a convicção sobre a realidade do fato da

criação/aumento do risco, rejeitando-se a suficiência de um nexo causal

meramente provável ou possível.”56

O referido autor aborda um tema deveras delicado em sua

explanação, qual seja, a reparação aos danos causados.

Em nosso ordenamento jurídico, vigora o princípio da reparação

integral, nos ditames dos artigos 14, parágrafo 1º, da Lei 6.938/81 e 225,

parágrafo 3º, da Constituição Federal. Segundo este princípio, em caso de

lesão ao meio ambiente, o mesmo deve ser recuperado em sua integridade, e

qualquer norma jurídica que disponha em sentido contrário ou que pretenda

limitar o montante indenizatório a um teto máximo será inconstitucional. 57

Mesmo que não seja possível a reparação do dano, o que é muito comum

55 MOTA, Maurício. Pressupostos da Responsabilidade Civil do Estado por Danos ao Meio Ambiente. In: MOTA, Maurício (Coord.). Fundamentos Teóricos do Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. pp. 140/141. 56 Idem. p. 157. 57 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente – A Gestão Ambiental em Foco. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 900.

40quando se trata de matéria ambiental, será devida a indenização pecuniária,

nos moldes da Lei 7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), que prevê este tipo de

reparação em seu artigo 13, destinando a indenização ao “Fundo de Federal de

Defesa dos Direitos Difusos”.58

O nexo causal, outro pressuposto básico para a reparação do

dano, também encontra seu lugar quando o agente causador é o Estado. Édis

Milaré, discorrendo sobre o assunto, expõe que, “em matéria ambiental, ao

adotar o regime da responsabilidade civil objetiva, a Lei 6.938/81 afasta a

investigação e a discussão da culpa, mas não prescinde do nexo causal, isto é,

da relação de causa e efeito entre a atividade e o dano dela advindo.”59

Há de ser levado em consideração, na hipótese, que o Estado

pode ser responsabilizado civilmente apenas no caso em que sua omissão

concorreu para a criação/aumento do risco de dano ambiental.

58 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 319. 59 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente – A Gestão Ambiental em Foco. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 902.

41

CONCLUSÃO

Chegamos ao término deste trabalho acadêmico e, a partir deste

momento, será feito um apanhado geral do que fora posto em debate, com

uma breve síntese de tudo o que foi exposto.

Iniciamos a presente monografia com informações basilares

sobre o meio ambiente e a matéria jurídica que o envolve, tecendo argumentos

acerca de sua natureza, os instrumentos de proteção e preservação, e sua

localização no mundo jurídico, sendo, pois norma constitucional de elevada

relevância.

Passado este ponto, propomos elencar os seus princípios

jurídicos norteadores mais relevantes, explicando cada um deles de forma a

traçar a correta compreensão da matéria.

Iniciado o estudo acerca da responsabilidade civil, vimos que,

quando se trata de meio ambiente, esta restará sempre em sua visão objetiva,

ou seja, sem a apuração de culpa para sua constatação, bastando apenas o

efetivo dano e a comprovação do nexo causal.

Desta forma é para o particular, e também para a Administração

Pública, em seu sentido amplo, aí incluídos seus prepostos, e mesmo

empresas particulares prestadoras de serviços públicos.

Nos moldes do artigo 225 da Constituição Federal, mais

precisamente em seu parágrafo 3º, a afirmação anterior se mostra mais

patente, eis que a responsabilidade objetiva decorre de lei. Nesse sentido é

também a Lei nº 6.835/81, que insere no ordenamento jurídico brasileiro a

Política Nacional do Meio Ambiente.

Naquele momento, foram estudadas as teorias de

responsabilidade que circundam a Administração Pública, como a teoria do

risco integral a culpa administrativa, onde conceituamos e diferenciamos cada

uma.

Desta forma, sendo o Estado responsabilizado civilmente de

forma objetiva por danos causados de maneira geral, também resta claro a

42aplicabilidade do instituto quando se trata de seus danos ao meio ambiente, o

que restou amplamente comprovado com o estudo proposto e ora apresentado.

43

BIBLIOGRAFIA

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 5ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001. BOBBIO, Norberto, et al. Dicionário de Política. Brasília: Universidade de Brasília, 1983. BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: 1992. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. BRASIL. Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942. Lei de Introdução ao Código Civil. BRASIL. Lei Ordinária nº 8.078, de 11 de setembro de 1990. Código de Defesa do Consumidor. BRASIL. Lei Ordinária nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Política Nacional do Meio Ambiente. BRASIL. Lei Ordinária nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002. Código Civil. CARRERA, Francisco. Cidade Sustentável – Utopia ou Realidade?. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. 3ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Admistrativo. 15ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006. CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. São Paulo: Malheiros, 2004. DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 9ª ed. São Paulo: Saraiva, 2008. MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 17ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. 22ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

44MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente – A Gestão Ambiental em Foco. 5ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 17ª ed. São Paulo: Atlas, 2005. MOTA, Maurício. O Conceito de Natureza e a Reparação das Externalidades Ambientais Negativas. In: MOTA, Maurício (Coord.). Fundamentos Teóricos do Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. MOTA, Maurício. Pressupostos da Responsabilidade Civil do Estado por Danos ao Meio Ambiente. In: MOTA, Maurício (Coord.). Fundamentos Teóricos do Direito Ambiental. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. NUNES, Rizzatto. Comentários ao Código de Defesa do Consumidor. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005. REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito. 24ª ed. São Paulo: Saraiva, 1999. SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006. SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2009. STOCO, Rui. Tratado de Responsabilidade Civil. 7ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. UOL – MICHAELLIS. Moderno Dicionário da Língua Portuguesa. Disponível em <http://michaelis.uol.com.br/moderno/portugues/index.php>, na data de 05.10.2009. WEIS, Carlos. Direitos Humanos Contemporâneos. São Paulo: Malheiros, 2006.

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INDICE

FOLHA DE ROSTO 2

AGRADECIMENTO 3

DEDICATÓRIA 4

RESUMO 5

METODOLOGIA 6

SUMÁRIO 7

INTRODUÇÃO 9

CAPÍTULO 1

TUTELA CONSTITUCIONAL DO MEIO AMBIENTE 11

1 – Conceito de meio ambiente 12

2 – Meio ambiente equilibrado como direito fundamental 15

3 – Direito ambiental como direito difuso 18

CAPÍTULO 2

PRINCÍPIOS DO DIREITO AMBIENTAL 21

1 – Princípios gerais do direito ambiental 21

2 – Dos princípios em espécie 23

2.1 – Princípio do direito ao

meio ambiente equilibrado 23

2.2 – Princípio do direito à sadia qualidade de vida 24

2.3 – Princípio da prevenção 25

2.4 – Princípio da precaução 26

2.5 – Princípio do poluidor-pagador

e do usuário-pagador 27

2.6 – Princípio da participação 29

2.7 – Princípio da função socioambiental

da propriedade 30

46CAPÍTULO 3

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR

DANOS CAUSADOS AO MEIO AMBIENTE 32

1 – Pressupostos da responsabilidade civil 32

2 – O regime da responsabilidade objetiva e a

responsabilidade civil do Estado 34

3 – Responsabilidade civil do Estado por

danos ambientais 37

CONCLUSÃO 41

BIBLIOGRAFIA 43

ÍNDICE 45

FOLHA DE AVALIAÇÃO 47

47

FOLHA DE AVALIAÇÃO

Nome da Instituição: Instituto A Vez do Mestre

Título da Monografia: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR

DANOS AO MEIO AMBIENTE

Autor: ALFREDO AUGUSTO VIANA BRAGA DA SILVA

Data da entrega: 28/10/2009

Avaliado por: Conceito: