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UNESP - UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA “JÚLIO MESQUITA FILHO” FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS CAMPUS DE MARÍLIA DANIELE APARECIDA RUSSO A ESCOLA COMO OBJETO DE ESTUDO: o conhecimento produzido em periódicos publicados pelo INEP (1995-2010) Marília - SP 2012
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UNESP - UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
“JÚLIO MESQUITA FILHO”
FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS
CAMPUS DE MARÍLIA
DANIELE APARECIDA RUSSO
A ESCOLA COMO OBJETO DE ESTUDO: o conhecimento produzido em
periódicos publicados pelo INEP (1995-2010)
Marília - SP
2012
1
UNESP - UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA
“JÚLIO MESQUITA FILHO”
FACULDADE DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS
CAMPUS MARÍLIA
DANIELE APARECIDA RUSSO
A ESCOLA COMO OBJETO DE ESTUDO: o conhecimento produzido em
periódicos publicados pelo INEP (1995-2010)
Dissertação apresentada à banca examinadora
da Faculdade de Filosofia e Ciências,
Universidade Estadual Paulista como parte dos
requisitos para obtenção do título de Mestre
em Educação.
Área de Concentração: Políticas Públicas e
Administração da Educação no Brasil
Orientadora: Profª Drª Graziela Zambão
Abdian Maia.
Marília - SP
2012
2
DANIELE APARECIDA RUSSO
A ESCOLA COMO OBJETO DE ESTUDO: o conhecimento produzido em
periódicos publicados pelo INEP (1995-2010)
Banca Examinadora
________________________________________________
Profª Drª Graziela Zambão Abdian Maia (Orientadora)
UNESP/ Marília
________________________________________________
Profª Drª Elianeth Dias Kantack Hernandes
UNESP/ Marília
________________________________________________
Profª Drª Yoshie Ussami Ferrari Leite
UNESP/ Presidente Prudente
Marília, 12 de setembro de 2012.
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Russo, Daniele Aparecida
R93e
A escola como objeto de estudo: o conhecimento produzido em periódicos publicados pelo INEP (1995-2010) / Daniele Aparecida Russo. -- Marília, 2012.
104f. ; 30 cm. Dissertação (Mestrado em Educação) – Faculdade de Filosofia e
Ciências, Universidade Estadual Paulista, 2012.
Bibliografia: f. 99-104
Orientador: Graziela Zambão Abdian
1. Escola como objeto de estudo. 2. Administração da educação. 3. Ciência da educação. I. Autor. II. Título
CDD.371.2
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AGRADECIMENTOS
Manifesto gratidão e carinho àqueles que, direta ou indiretamente, contribuíram para a
elaboração deste trabalho.
Agradeço, primeiramente, a Deus que me concedeu a oportunidade de estudo e de
conclusão deste mestrado.
Agradeço, especialmente, à Professora Graziela que foi mais do que importante no
meu crescimento acadêmico, dedicando-se a minha formação, orientando-me seguramente,
compartilhando comigo seus nobres conhecimentos, muito obrigada!
Agradeço todos os professores que passaram pela minha formação, pela paciência,
dedicação e ensinamentos disponibilizados nas aulas e em outros momentos também, cada um
de forma especial contribuiu para a conclusão desse trabalho e consequentemente para minha
formação.
Muito obrigada aos meus pais, Edson e Maria, pelo apoio constante, pelas orientações
e ensinamentos com afeto e dedicação que me possibilitaram trilhar meus caminhos sem
medo e cheia de esperança, pois eles acreditaram nos meus objetivos.
Agradeço também a minha irmã, Daiane, e a minha vovó, Dinorah, sempre solidárias e
amigas.
Ao Lucas pelo apoio, compreensão e amor.
Aos amigos, aos companheiros profissionais, a todos aqueles que de alguma forma
estiveram e estão próximos a mim, fazendo esta vida valer cada vez mais a pena.
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RUSSO, Daniele Aparecida. A Escola como objeto de estudo: o conhecimento produzido
em periódicos publicados pelo INEP (1995-2010). Dissertação (Mestrado em Educação) –
Faculdade de Filosofia e Ciências, Universidade Estadual Paulista, Marília, 2012. 104f.
RESUMO
Considerando a trajetória do conhecimento em Administração da educação, os resultados de
pesquisa anterior intitulada “A Escola como objeto de estudo da Ciência da educação no
Brasil (1990-2005)” e, atualmente, integrando o projeto “Indicadores de desempenho, gestão
e qualidade da escola básica” (Edital n. 38/2010 Capes/Inep), esta pesquisa realizou
levantamento e análise da produção de conhecimento sobre a escola tomando como subsídio
teórico a sociologia das organizações escolares (COSTA, 2003; LIMA, 2008). A pesquisa
trabalhou com dois periódicos de grande circulação nacional que são publicados pelo Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP: Revista Brasileira de
Estudos Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto, entre 1995 e 2010, período escolhido por
focalizar dois governos: Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luis Inácio Lula da Silva
(2003-2010). A intenção foi a de evidenciar a contribuição desses estudos para a produção do
conhecimento em Administração escolar no Brasil. A dissertação está estruturada em três
capítulos. No Capítulo 1, primeiramente, são apresentados o Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – INEP e os periódicos: Revista Brasileira de
Estudos Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto; em seguida, analisam-se alguns aspectos da
Política Educacional da década de 1990 em diante, destacando suas continuidades e rupturas
nos governos presidenciais, Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Inácio Lula da
Silva (2003-2010), explicitando o contexto em que foram publicados os artigos nos periódicos
que se constituem objeto do estudo. O Capítulo 2 contempla o referencial teórico para análise
dos artigos, versando sobre as seis imagens organizacionais da escola apresentadas por Costa
(2003) e os quatro modelos teóricos para o estudo da escola enquanto organização educativa
propostos por Lima (2008), os quais possibilitaram a análise dos artigos levantados. O
Capítulo 3 realiza análise do conjunto da produção, evidenciando: quantidade, títulos e
autores por período (1995-2002; 2003-2010); referencial teórico e metodológico; principais
temáticas contempladas; e análise dos artigos com o subsídio teórico proposto no Capítulo 2.
Quanto aos resultados, de modo geral, foi possível analisar 33 artigos sendo que a maioria
perspectivou a escola enquanto democracia.
PALAVRAS CHAVE: Escola como objeto de estudo. Administração da educação. Revista
Brasileira de Estudos Pedagógicos. Em Aberto.
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RUSSO, D. A. The school as a study object: Knowledge produced in journals by INEP
(1995 – 2010). (Dissertation: Masters degree in Education) - Faculdade de Filosofia e
Ciências, Universidade Estadual Paulista, Marília, 2012. 104f.
ABSTRACT
Considering the knowledge in School Administration, results of a prior research called “The
school as an object of study of Educational Science in Brazil (1900 – 2005)” and currently
integrating the project “Brazil basic school performance, management and quality indicators”
(Edictal nº 38/2010 Capes/Inep), this research performed collection and analysis of school
knowledge production, taking as a theory subsidy the sociology of school organization
(COSTA, 1996; LIMA, 2008). The research worked on two widely read national journals,
which are published by Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira - INEP: Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP) and Em Aberto from
1995 to 2010, periods chosen for focusing on two governments: Fernando Henrique Cardoso
(1995 – 2002) and Luis Inácio Lula da Silva (2003 – 2010). Aiming to point out these studies
contribution for knowledge production in School Management in Brazil, dissertation is
structured on three chapters: On chapter one, to start with, INEP and the journals Revista
Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP) and Em Aberto are presented. After that, some
aspects of the Educational politics from the 90’s on, pointing out its continuities and break
ups on both president governments, marking the contexts in which in which the articles
object of study were published. Chapter 2 shows the theory references for article analysis,
talking about images of six different schools showed by Costa (1996) and four study theory
models for study proposed by Lima (2008), which allowed article analysis. Chapter 3
analyses production setting analysis pointing out quantity, titles and authors by period (1995-
2002; 2003-2010); theory and methodology references; main themes and article analysis
based on tools provided on chapter 2. As for the results, generally speaking, it was possible to
analyze 33 articles on which most of them view school as democracy.
KEYWORDS: School as a study object. School administration. Brazilian journal of
education studies. Em aberto.
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LISTA DE FIGURAS
Capas de Publicações da Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos ........................... 23
Capas de Publicações da Revista Em Aberto .......................................................................... 27
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LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Em Aberto: relação palavra chave, título, autor e v./n./ano (1995-
2002)................................................................................................................................70
Tabela 2 – RBEP: relação palavra chave, título, autor e v./n./ano (1995-
2002)................................................................................................................................71
Tabela 3 – Em Aberto: relação palavra chave, título, autor e v./n./ano (2003-
2010)................................................................................................................................73
Tabela 4 – RBEP: relação palavra chave, título, autor e v./n./ano (2003-
2010)................................................................................................................................73
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ALCA - Área de livre comércio das Américas
ANPAE - Associação Nacional de Política e Administração da Educação
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM - Banco Mundial
CAPES - Coordenaçao de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior
CBPE - Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais
CDES - Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social
ENCCEJA - Exame Nacional Para Certificação de Competências
ENEM - Exame Nacional do Ensino Médio
FAPESP - Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo
FMI - Fundo Monetário Internacional
FUNDEB - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação
FUNDEF - Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorização do Magistério
IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IES - Instituições de Ensino Superior
INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira
LDBEN - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
MARE - Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MEC - Ministério da Educação
MERCOSUL - Mercado Comum do Sul
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OEA - Organização dos Estados Americanos
PAC - Programa de Aceleração do Crescimento
PAR - Plano de Ações Articuladas
PCB - Partido Comunista Brasileiro
PCdoB - Partido Comunista do Brasil
PCN - Parâmetros Curriculares Nacionais
PDDE - Programa Dinheiro Direto na Escola
PDE - Plano de Desenvolvimento da Educação
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PDE - Plano de Desenvolvimento da Educação
PL - Partido Liberal
PMN - Partido da Mobilização Nacional
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPP - Parcerias Público-Privadas
PREAL - Programa de Reformas Educacionais da América Latina e Caribe
PROER - Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira
PT - Partido dos Trabalhadores
RBEP - Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos
RBPAE - Revista Brasileira de Política e Administração da Educação
SAEB - Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica
SEDIAE - Secretaria de Avaliação e Informação Educacional
SEEC - Serviço de Estatística da Educação e Cultura
SUDENE - Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste
UNAFISCO - Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal
UNESP - Universidade Estadual Paulista
UNIOESTE - Universidade do Oeste do Paraná
UNISINOS - Universidade Vale do Rio dos Sinos
UPF - Universidade de Passo Fundo
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO......................................................................................................... 12
CAPÍTULO 1 – POLÍTICAS EDUCACIONAIS E OS GOVERNOS FHC E LULA:
CONTEXTO BRASILEIRO 1995-2010 .................................................................. 18
1.1 O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)18
1.2 RBEP e Em Aberto ............................................................................................ 22
1.3 – Diretrizes da Política Educacional (1995-2010) .............................................. 28
CAPÍTULO 2 - ORGANIZAÇÃO ESCOLAR: IMAGENS E MODELOS ........... 50
CAPÍTULO 3 – OS ARTIGOS PUBLICADOS ENTRE 1995-2002 e 2003-2010:
ANÁLISE GERAL.................................................................................................... 70
3.1 - O período de 1995-2002 .................................................................................. 70
3.2 - O período de 2003-2010 .................................................................................. 72
3.3 Inferências a partir do contexto .......................................................................... 75
3.4 Aproximações com Imagens e Modelos organizacionais da escola ..................... 77
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 96
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 99
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INTRODUÇÃO
Para introduzir a pesquisa serão destacados alguns trabalhos acadêmicos vivenciados
direta ou indiretamente pela autora que, mesmo brevemente contemplados, permitem
contextualizar e justificar os objetivos deste estudo, sendo eles a pesquisa de iniciação
científica, o Projeto Integrado ao qual está vinculada esta proposta e as considerações dos
professores integrantes da banca de exame geral de qualificação, ocorrida em dezembro de
2011.
A trajetória do conhecimento em Administração da educação fundamentou a pesquisa
de iniciação científica desenvolvida com o apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do
Estado de São Paulo (FAPESP) ao indicar, sobretudo, as preocupações com o estudo da
escola, principalmente a partir de meados dos anos 1990. Destacou-se que, anteriormente a
este período, o paradigma da Administração empresarial dominou os estudos em
Administração da educação que tomaram como referência, quase que exclusivamente, a
Teoria Geral da Administração. Pautada no paradigma da Administração empresarial, a
Administração da educação considerava que administrar uma escola equivale a administrar
uma empresa qualquer, com algumas adaptações.
As décadas de 1960 e 1970 foram marcadas por essa influência nos livros e artigos
publicados na área, sendo dois grandes representantes: Ribeiro (1952; 1968) e Alonso (1976).
Para Ribeiro (1968), a Administração funda-se em três elementos: racionalização do
trabalho; divisão do trabalho; interesse no trato pela administração, tendo em vista a
complexidade dos empreendimentos humanos e o jogo de interesses daí advindos. Seguindo a
lógica, Alonso (1976) adota os princípios da teoria geral dos sistemas para a análise da
organização escolar e propõe que a administração escolar tenha como função o ajustamento
dos fatores internos e externos do sistema escolar, para que ele se mantenha em equilíbrio.
A década de 1980 é marcada fortemente pela crítica à construção teórica anterior que
assemelhou a escola à empresa e adotou a Teoria Geral da Administração no desenvolvimento
teórico da Administração escolar. O livro de Paro (1986)1 pode ser considerado um marco
deste período ao destacar, entre outros aspectos de grande relevância e rigor científicos, a
especificidade da Administração escolar como uma das possibilidades de contribuição com o
processo de transformação social.
1 PARO, V. H. Administração escolar: introdução crítica. São Paulo: Cortez: Autores Associados,
1986.
13
Félix (1989, p. 71), ao encontro de tal crítica, identificou que a Administração escolar
está intimamente relacionada ao contexto econômico, político e social do capitalismo e
destacou a necessidade de ela ser compreendida (e questionada) como elemento de mediação
entre o capital e a manutenção da sociedade como tal.
Considerando a construção do conhecimento em Administração da educação na
década de 1980, é possível dizer que houve alteração na perspectiva adotada, pois os autores
identificaram, além da impossibilidade de adotar a Teoria Geral da Administração na
Administração escolar, a necessidade de as pesquisas olharem, explorarem, analisarem e/ou
compreenderem as realidades específicas que são as organizações escolares e sua
Administração.
Na década seguinte, os pesquisadores adotaram uma perspectiva centrada na
organização escolar, preocuparam-se em olhar para as organizações escolares, analisar,
explicar, compreender o que elas fazem em seu cotidiano, na construção de seu processo
educacional. Russo (2004) denominou este processo de “mudança paradigmática na
Administração escolar”. Maia (2008), em pesquisa realizada sobre as publicações da
Associação Nacional de Política e Administração da Educação - ANPAE, também identificou
o percurso semelhante que culminou com a mudança de abordagem em Administração escolar
na Revista Brasileira de Política e Administração da Educação (RBPAE).
Movimento semelhante aconteceu com a produção teórica de Portugal que, no início
da década de 1990, passa a contemplar a escola como objeto de estudos da Ciência da
Educação. Nóvoa (1995) trata da emergência de uma sociologia das organizações escolares,
situada entre uma perspectiva centrada na sala de aula e aquelas sócio-institucionais,
focalizadas no sistema educativo, como sendo uma das realidades mais interessantes da
investigação em Ciências da Educação. As instituições escolares adquirem uma dimensão
própria enquanto espaço organizacional, onde também se tomam importantes decisões
educativas, curriculares e pedagógicas.
Em pesquisa anterior2, após realizar o levantamento e análise de livros publicados em
primeira edição na década de 1990 e meados de 2000, os quais privilegiam a escola como
objeto de estudo da Ciência da Educação, foram contemplados quarenta e cinco livros.
2 Pesquisa de iniciação científica financiada pela FAPESP em 2008, com o tema “A Escola como objeto nde
estudo da Ciência da Educação no Brasil (1990-2005)”, sob orientação da Dra Graziela Zambão Abdian. A
pesquisa foi publicada em forma de artigo científico: RUSSO, D. A.; MAIA, G. A. Z. A Escola como objeto de
estudo da Ciência da Educação no Brasil (1990-2005). Revista Brasileira de Política e Administração da
Educação, v. 25, p. 523-541, 2010.
14
Procedendo à análise do conjunto da produção, evidenciou-se que dos quarenta e cinco
livros levantados, cinco são do primeiro período (1990-1995), treze são do segundo período
(1996-2000), e vinte e sete são do último período referente a 2001-2005. Observou-se que a
produção de livros que contempla a escola como objeto de estudo foi crescendo
significadamente durante os anos de 1990 a 2005. O material coletado foi analisado sob os
subsídios teóricos de Saviani (1989) e, principalmente, de Costa (2003), que contempla
“imagens organizacionais” a partir das quais podem ser explicadas as escolas.
Entre os anos de 1990 e 1995, houve maior concentração da produção em relação à
imagem organizacional da escola enquanto democracia, porém, ainda estavam presentes
traços da imagem organizacional da escola como empresa, anarquia e cultura. No período
1996-2000, embora traços da imagem organizacional da escola como cultura e anarquia
estejam presentes, a produção esteve marcada pela ênfase na imagem organizacional da escola
enquanto democracia. Em relação à produção do último período analisado (2001-2005),
identificou-se que, embora um autor tenha se aproximado da imagem organizacional da escola
enquanto arena política e outro autor tenha contemplado a organização escolar enquanto
empresa, de modo geral, a produção também se aproxima da imagem organizacional da
escola enquanto democracia.
Juntamente com o crescente número de produções que contemplaram a escola como
objeto de estudo, também foi crescente o número de livros publicados que perspectivaram a
organização escolar enquanto democracia.
A produção do período é, marcadamente, construída com a perspectiva de uma
imagem democrática da escola, ou seja, de modo geral, os autores diagnosticam que não há
vivencias de democracia no interior da escola, projetam algumas possibilidades e indicam a
necessidade de mudanças em sua Administração para que venha a ser alcançada. Ao
considerar o referencial de Saviani (1989), a pesquisa constatou serem as Teorias crítico-
reprodutivistas as que predominaram no estudo da escola no período em referência (1990-
2005). O grupo inclui críticas à Teoria do sistema de ensino enquanto violência simbólica,
Teoria da escola enquanto aparelho ideológico de estado (AIE) e Teoria da escola dualista.
Como se tratou de pesquisa de iniciação científica, a preocupação esteve em realizar
uma análise que propiciasse uma forma de mapeamento da área, especificamente a respeito da
temática da escola como objeto de estudo da Administração escolar. Os resultados do estudo,
os desdobramentos das discussões no grupo de pesquisa e o vínculo da orientadora com a
Universidade Vale do Rio dos Sinos para realização de seu pós-doutorado culminaram com a
elaboração de novo projeto integrado, financiado pela CAPES/INEP do Observatório de
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Educação, intitulado: Indicadores de qualidade e gestão democrática. Tal projeto congrega
quatro universidades, cada uma com sua pesquisa específica, sendo elas: Universidade de
Passo Fundo (UPF); Universidade do Oeste do Paraná (UNIOESTE); Universidade Vale do
Rio dos Sinos (UNISINOS) e Universidade Estadual Paulista (UNESP/Marília).
Esta pesquisa de mestrado, portanto, integra o subprojeto de Marília, intitulado
“Indicadores de desempenho, gestão e qualidade da escola básica”, cujo objetivo é analisar as
concepções de educação, gestão escolar e qualidade de ensino veiculadas nos âmbitos dos
governos (federal, estadual de São Paulo e dos municípios integrantes da pesquisa), após a Lei
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, da mídia (com prioridade à Revista Nova Escola
entre os anos 2005-2010) e dos periódicos qualificados (2000-2010) e as concepções
vivenciadas pelos integrantes das escolas públicas do ensino fundamental (pais, alunos,
funcionários, professores e equipe de gestão).
Com a intenção de contribuir com tal pesquisa, no exame geral de qualificação,
ocorrido em dezembro de 2011, realizou-se a proposta de identificar, sistematizar e analisar as
concepções de gestão escolar, qualidade de ensino e avaliação em larga escala, produzidas
academicamente e divulgadas por periódicos nacionais qualificados (1995-2010). Naquele
momento, o levantamento dos periódicos partiu da lista feita em pesquisa realizada e
apresentada no artigo “Temáticas privilegiadas em periódicos nacionais: uma análise das
publicações na área de administração da educação (1982-2000)” (CASTRO; WERLE, 2009),
em que dezesseis periódicos qualificados foram apontados pelas estudiosas como resultado de
análise realizada com temáticas de maior incidência e da qualidade dos periódicos verificada
no sistema Qualis de avaliação. As palavras chave escolhidas para a busca dos artigos foram:
gestão escolar; qualidade de ensino; avaliação em larga escala. A partir da busca on-line por
meio do banco de dados do Scielo ou por meio do site do próprio periódico, foram levantados
230 artigos para serem analisados.
Diante da alta quantidade dos artigos levantados, mas principalmente da necessidade
de focalizar os objetivos da pesquisa no sentido de realizar uma assertiva que viesse a
contribuir com a Administração escolar, os professores integrantes da banca do exame geral
de qualificação sugeriram a alteração em três âmbitos: critérios para escolha dos periódicos a
integrarem o levantamento e análise; justificativa do período a ser analisado; e as palavras
chave da busca. Este último aspecto foi amplamente debatido no sentido de a dissertação de
mestrado ganhar em autonomia no que tange ao trabalho de iniciação científica e à pesquisa
integrada.
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Considerando tal desenvolvimento, as questões norteadoras da pesquisa ficaram assim
delimitadas: o que foi produzido de conhecimento sobre a escola como objeto de estudo na
Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto nos dois governos nacionais
que se sucederam (Fernando Henrique Cardoso e Luis Inácio Lula da Silva)? Qual (is)
perspectiva (s) esteve (estiveram) presente (s) a respeito da escola nos dois períodos (1995 -
2002 e 2003-2010)? É possível identificar mudanças de perspectivas e de referencial? Há
permanências na concepção de escola? Na tentativa de responder essas questões, a pesquisa
tem como objetivo levantar, identificar, sistematizar e analisar os artigos que contemplam a
escola como objeto de estudo nos dois periódicos de grande relevância nacional que são
publicados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira -
INEP: Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto, entre 1995 e 2010,
período escolhido por focalizar os dois governos com propostas políticas diferentes, o
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e o governo do presidente
Luis Inácio Lula da Silva (2003-2010).
A escolha dos dois periódicos, RBEP e Em Aberto, foi por serem publicados pelo
INEP, ou seja, um Instituto Nacional vinculado ao governo, já que a escolha dos períodos é
justificada por abranger os dois governos que se sucederam, sendo eles o governo do FHC e
do Lula.
Como justificativa teórica, é preciso lembrar que a trajetória do conhecimento em
Administração da Educação indicou que a escola passa a ser focalizada como objeto de estudo
por pesquisadores nacionais e internacionais, principalmente, no período coincidente com os
governos.
O levantamento foi realizado junto ao site do INEP (www.inep.gov.br) e, em cada um
dos periódicos (RBEP e Em Aberto), a busca utilizou-se das seguintes palavras chave: -
escola; - organização(ões) escolar(es); - organização(ões) educativa(s); - cultura da escola;-
administração escolar;- gestão escolar. A dissertação está estruturada, além esta Introdução,
em três capítulos seguidos das Considerações finais. No Capítulo 1, apresenta-se o Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira - INEP, os periódicos Revista
Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto, publicados pelo INEP; em seguida,
analisam-se alguns aspectos da Política Educacional da década de 1990 em diante, destacando
suas continuidades e rupturas nos governos presidenciais, Fernando Henrique Cardoso (1995-
2002) e Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010), explicitando o contexto em que foram
publicados os artigos nos periódicos que se constituem objeto do estudo.
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No Capítulo 2 consta o referencial teórico para análise dos artigos. Este capítulo versa
sobre as seis imagens organizacionais da escola apresentadas por Costa (2003) e os quatro
modelos teóricos, para o estudo da escola enquanto organização educativa, propostos por
Lima (2008). Dessa forma, imagens e modelos da escola possibilitaram a análise dos artigos
levantados.
No Capítulo 3, foi realizada análise do conjunto da produção, evidenciando:
quantidade, títulos e autores por período (1995-2002; 2003-2010); referencial teórico e
metodológico; principais temáticas contempladas. Também neste capítulo, efetua-se a análise
dos artigos com os subsídios teóricos propostos no Capítulo 2.
O texto foi concluído com as Considerações Finais, em que se retomam alguns
aspectos da pesquisa, em especial ressaltam-se os principais resultados observados.
18
CAPÍTULO 1 – POLÍTICAS EDUCACIONAIS E OS GOVERNOS FHC E LULA:
CONTEXTO BRASILEIRO 1995-2010
Neste capítulo, apresentam-se o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira - INEP, os periódicos Revista Brasileira de Estudos
Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto publicados pelo INEP. Em seguida, são analisadas algumas
diretrizes da Política Educacional da década de 1990 em diante, destacando suas
continuidades e rupturas nos dois governos presidenciais.
1.1 O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP)
Segundo Machado (2007, p. 15), as mudanças advindas da Revolução de 1930, em
que a educação era tida como elemento de “salvação nacional” nos discursos de Vargas,
produziram o contexto adequado para que ela passasse a integrar o projeto republicano.
Gustavo Capanema, ministro da Educação, assumiu o cargo em 1936 com a tarefa de
reorganizar a pasta e concretizar a aspiração dos Pioneiros. Foi em tal conjuntura que se deu a
criação do INEP, por lei, no dia 13 de janeiro de 1937, sendo chamado inicialmente de
Instituto Nacional de Pedagogia. O novo órgão teria como missão realizar pesquisas sobre os
problemas do ensino, nos seus diferentes aspectos.
No ano seguinte, o Instituto iniciou seus trabalhos de fato, com a publicação do
Decreto-Lei nº 580, regulamentando sua organização e sua estrutura e modificando sua
denominação para Instituto Nacional de Estudos Pedagógicos. Foi nomeado para o cargo de
diretor-geral o professor Lourenço Filho.
Segundo esse Decreto-Lei, cabia ao INEP, além de participar da orientação e seleção
profissional dos funcionários públicos da União,
Organizar a documentação relativa à história e ao estado atual das doutrinas e
técnicas pedagógicas; manter intercâmbio com instituições do País e do estrangeiro;
promover inquéritos e pesquisas; prestar assistência técnica aos serviços estaduais,
municipais e particulares de educação, ministrando-lhes, mediante consulta ou
independentemente dela, esclarecimentos e soluções sobre problemas pedagógicos;
divulgar os seus trabalhos. (BRASIL, 1938).
Nas décadas anteriores a sua criação, algumas tentativas de sistematizar os
conhecimentos educacionais e propor melhorias ao ensino já haviam sido articuladas, sem
conseguir, no entanto, ter a continuidade desejada. O INEP configurou-se, então, o primeiro
órgão nacional a se estabelecer de forma duradoura como "fonte primária de documentação e
investigação, com atividades de intercâmbio e assistência técnica" (LOURENÇO FILHO,
19
1963). Nos anos seguintes, o INEP tornou-se uma referência para a questão educacional no
país.
O ano de 1944 foi importante para o INEP, principalmente devido ao lançamento da
Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP), que ocorreu no mês de julho. Todas as
informações educacionais produzidas passaram a ser publicadas neste veículo, que até hoje
atende aos gestores, pesquisadores e estudiosos da Educação.
Em 1952, assumiu a direção do Instituto o professor Anísio Teixeira (permanecendo à
frente do INEP até abril de 1964) que passou a dar maior ênfase ao trabalho de pesquisa. Seu
objetivo era estabelecer centros de pesquisa como um meio de "fundar em bases científicas a
reconstrução educacional do Brasil". (INEP, 1987). A idéia concretizou-se com a criação do
Centro Brasileiro de Pesquisas Educacionais (CBPE), com sede no Rio de Janeiro, e dos
Centros Regionais, nas cidades de Recife, Salvador, Belo Horizonte, São Paulo e Porto
Alegre. Tanto o CBPE como os centros regionais estavam vinculados à nova estrutura do
INEP.
Em 1972, o INEP foi transformado em órgão autônomo, passando a denominar-se
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, que objetivava realizar
levantamentos da situação educacional do país. Esses levantamentos deveriam subsidiar a
reforma do ensino em andamento – mediante a Lei nº 5.692/71 –, bem como ajudar na
implantação de cursos de pós-graduação. Um ano depois, os Centros Regionais, que haviam
se agregado em parte às universidades ou às secretarias de educação dos estados, foram
extintos. Em 1976, a sede do INEP foi transferida para Brasília. No ano seguinte, o CBPE foi
extinto, marcando o fim do modelo idealizado por Anísio Teixeira e que deu ao INEP
reconhecimento nacional e internacional.
Em 1981 foi lançado o Em Aberto, que possuía um caráter técnico e de
assessoramento interno ao MEC, sendo modificado, mais tarde, para o atendimento de
professores e especialistas fora da estrutura do Ministério.
No início dos anos 1990, o INEP atuou como um financiador de trabalhos acadêmicos
voltados para a educação, sendo que, a partir de 1995, houve um processo de reestruturação e,
com a reorganização do setor responsável pelos levantamentos estatísticos, pretendeu-se que
as informações educacionais pudessem, de fato, orientar a formulação de políticas do
Ministério da Educação.
O primeiro passo se deu com a incorporação do Serviço de Estatística da Educação e
Cultura (SEEC), em 1996, à Secretaria de Avaliação e Informação Educacional (SEDIAE), do
Ministério da Educação. O SEEC, criado em 1937, era um órgão do Poder Executivo, com
20
longa tradição na realização de levantamentos estatísticos na educação brasileira. Em 1997, a
SEDIAE é integrada à estrutura do INEP, passando a existir, a partir desta data, um único
órgão encarregado das avaliações, pesquisas e levantamentos estatísticos educacionais no
âmbito do governo federal.
As mudanças ocorridas no INEP estão relacionadas às mudanças ocorridas nos
governos. Dessa forma, pode-se afirmar que trajetória do INEP reflete as instabilidades
políticas e descontinuidades administrativas que marcaram a história republicana do país no
século passado.
Com o governo da Nova República, em 1985, o INEP passou por um novo desenho
institucional. Retirou-se do fomento à pesquisa, para retomar sua função básica de suporte e
assessoramento aos centros decisórios do Ministério da Educação.
Após o período de dificuldades pelas quais passou no início do governo Collor3,
quando quase foi extinto, o INEP iniciou outro processo de reestruturação e redefinição de sua
missão, centrada em dois objetivos: reorientação das políticas de apoio às pesquisas
educacionais, buscando melhorar sua performance no cumprimento das funções de suporte à
tomada de decisões em políticas educacionais; reforço do processo de disseminação de
informações educacionais, incorporando novas estratégias de modalidades de produção e
difusão de conhecimentos e informações.
Durante o governo Fernando Henrique Cardoso ocorreram mudanças significativas no
INEP, algumas já mencionadas. A partir da reestruturação promovida pela Lei nº. 9.448/97, o
INEP ingressou em fase de franca recuperação, reassumindo sua posição de destaque no
cenário educacional brasileiro. Nesse mesmo ano, 1997, o INEP foi transformado em
autarquia federal.
Observa-se que o processo de reestruturação do INEP somente seria deslanchado na
segunda metade da década de 1990, após a aprovação da nova LDBEN (Lei nº. 9.394/96), a
qual redefiniu as competências e atribuições das três instancias de governo. O novo marco
legal favoreceu a descentralização da gestão educacional, ao mesmo tempo em que promoveu
o fortalecimento do papel do Ministério da Educação como formulador e coordenador das
políticas nacionais. Outra mudança importante trazida pela LDBEN foi a exigência de um
processo nacional de avaliação do rendimento escolar e dos estabelecimentos de ensino,
cabendo à União assegurar a sua realização, em colaboração com os sistemas de ensino.
3 O Governo Collor foi iniciado com a posse do presidente Fernando Collor de Mello, em 15 de março de 1990,
e encerrado em 29 de setembro de 1992, com o impeachment do presidente.
21
O INEP, durante o governo Lula, reorganizou o sistema de levantamentos estatísticos
e teve como eixo central de atividades as avaliações em praticamente todos os níveis
educacionais.
Para gerar seus dados e estudos educacionais, o INEP realiza levantamentos
estatísticos e avaliativos em todos os níveis e modalidades de ensino:
Censo Escolar: levantamento de informações estatístico-educacionais de âmbito
nacional, realizado anualmente;
Censo Superior: coleta, anualmente, uma série de dados do ensino superior no País,
incluindo cursos de graduação, presenciais e à distância.
Avaliação dos Cursos de Graduação: é um procedimento utilizado pelo MEC para o
reconhecimento ou renovação de reconhecimento dos cursos de graduação representando uma
medida necessária para a emissão de diplomas.
Avaliação Institucional: compreende a análise dos dados e informações prestados
pelas Instituições de Ensino Superior (IES) no Formulário Eletrônico e a verificação, in loco,
da realidade institucional, dos seus cursos de graduação e de pós-graduação, da pesquisa e da
extensão.
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior: Criado pela Lei n° 10.861, de
14 de abril de 2004, o Sinaes é o novo instrumento de avaliação superior do MEC/Inep. Ele é
formado por três componentes principais: a avaliação das instituições, dos cursos e do
desempenho dos estudantes.
Exame Nacional do Ensino Médio (Enem): exame de saída facultativo aos que já
concluíram e aos concluintes do ensino médio, aplicado pela primeira vez em 1997.
Exame Nacional Para Certificação de Competências (Encceja): é uma proposta do
Ministério da Educação de construir uma referência de avaliação nacional para jovens e
adultos que não puderam concluir os estudos na idade própria.
Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb): pesquisa por amostragem,
do ensino fundamental e médio, realizada a cada dois anos.
Atualmente, o INEP é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Educação
(MEC)4, cuja missão é promover estudos, pesquisas e avaliações sobre o Sistema Educacional
4 Com base na Portaria nº. 2.255, de 25 de agosto de 2003, Art. 1, O INEP já transformado em autarquia federal
vinculada ao Ministério da Educação, nos termos da Lei nº. 9.448, de 14 de março de 1997,é alterada pela Lei nº.
10.269, de 29 de agosto de 2001, tem por finalidades:
I - organizar e manter o sistema de informações e estatísticas educacionais;
II - planejar, orientar e coordenar o desenvolvimento de sistemas e projetos de avaliação educacional, visando o
estabelecimento de indicadores de desempenho das atividades de ensino no País;
22
Brasileiro com o objetivo de subsidiar a formulação e implementação de políticas públicas
para a área educacional a partir de parâmetros de qualidade e equidade, bem como produzir
informações claras e confiáveis aos gestores, pesquisadores, educadores e público em geral.
No que tange às publicações do INEP, as informações produzidas pelo Instituto
constituem referencia básica para os principais programas educacionais do governo federal de
apoio aos sistemas estaduais e municipais de ensino e base de dados para pesquisadores, em
geral. Dois periódicos de relevância nacional constituem publicações históricas do INEP: a
Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP), lançada em 1944, e o Em Aberto, cujo
primeiro número foi lançado em 1981. Ambos são veiculados até hoje e são o principal
material desta pesquisa. A seguir serão apresentados os dois periódicos.
1.2 RBEP e Em Aberto5
Criada em 1944, a RBEP tem periodicidade quadrimestral, com a publicação de artigos
inéditos de natureza técnico-científica, resultantes de estudos e pesquisas que contribuam para
o desenvolvimento do conhecimento educacional e que possam oferecer subsídios às decisões
políticas na área. Seu público leitor é formado por professores, pesquisadores e alunos de
graduação e pós-graduação, técnicos e gestores da área de educação. A RBEP compõe-se das
seguintes seções: a) Estudos – publica artigos inéditos, resultantes de estudos, pesquisas,
debates e experiências relacionadas com a educação e áreas afins;
b) Resenhas – analisa criticamente os lançamentos recentes na área.
Ela oferece acesso livre imediato ao seu conteúdo, seguindo o princípio de que
disponibilizar gratuitamente o conhecimento científico ao público proporciona maior
democratização mundial do conhecimento.
III - apoiar os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no desenvolvimento de sistemas e projetos de
avaliação educacional;
IV - desenvolver e implementar, na área educacional, sistemas de informação e documentação que abranjam
estatísticas, avaliações educacionais, práticas pedagógicas e de gestão das políticas educacionais;
V - subsidiar a formulação de políticas na área da educação, mediante a elaboração de diagnósticos e
recomendações decorrentes da avaliação da educação básica e superior;
VI - coordenar o processo de avaliação dos cursos de graduação, em conformidade com a legislação vigente;
VII - definir e propor parâmetros, critérios e mecanismos para a realização de exames de acesso ao ensino
superior;
VIII - promover a disseminação de informações sobre avaliação da educação básica e superior; e
IX - articular-se, em sua área de atuação, com instituições nacionais, estrangeiras e internacionais, mediante
ações de cooperação institucional, técnica e financeira, bilateral e multilateral.
5Informações baseadas no site http://portal.inep.gov.br/institucional-historia
23
A RBEP utiliza o LOCKSS6 para criar um sistema de arquivo distribuído entre as
bibliotecas participantes e permite às mesmas criar arquivos permanentes da revista para a
preservação e restauração.
A seguir, seguem as imagens das capas do periódico, com ênfase na primeira publicação
(1944) e naquelas que se constituirão da análise da pesquisa (1995-2010).
Capas de Publicações da Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos
Primeira publicação (1944)
Publicações (1995)
Publicações 1996
6 LOCKSS é um software livre desenvolvido pela Biblioteca da Universidade de Stanford, que permite preservar
revistas online escolhidas ao sondar os websites das mesmas por conteúdo recém publicado e arquivando-o.
Cada arquivo é continuamente validado contra cópias de outras bibliotecas. Caso o conteúdo esteja corrompido
ou perdido, as cópias são usadas para restauração. (http://seer.ibict.br).
24
Publicação 1997
Publicações 1998
Publicações 1999
Publicações 2000
25
Publicações 2001, 2002, 2003 e 2004
Publicações 2005
Publicações 2006
Publicações 2007
26
Publicações 2008
Publicações 2009
Publicações 2010
Observa-se que a RBEP modernizou-se e, a partir de 1998, as capas são diferenciadas
com desenhos, fotos ou figuras.
A Revista Em Aberto foi criada em 1981 e, diferentemente da RBEP, é um periódico
monotemático, que tem por objetivo estimular e promover a discussão de questões atuais e
relevantes da educação brasileira, trazendo opiniões divergentes ou confrontos de pontos de
vista. Publica artigos e bibliografias seletivas. Segundo sua descrição, é largamente utilizada
como material didático nos cursos de graduação e de pós-graduação.
27
A periodicidade é irregular. Esta revista oferece acesso livre imediato ao seu conteúdo,
seguindo o princípio de que disponibilizar gratuitamente o conhecimento científico ao público
proporciona maior democratização mundial do conhecimento. Ela também utiliza o LOCKSS
para criar um sistema de arquivo distribuído entre as bibliotecas participantes.
A seguir, seguem algumas imagens de capas da Revista (2008-2010) em que é
possível identificar uma padronização: duas cores (azul e branco) marcam as capas, assim
como o título temático da revista com o seu respectivo número no canto direito superior:7
Capas de publicações da Revista Em Aberto
Publicação 2008
Publicações 2009
Publicações 2010
7 Apesar de integrar a análise os anos de 1995 a 2010, no site, constam as capas a partir de 2008.
28
No sentido de contextualizar a publicação dos periódicos, destacando as diretrizes que
permaneceram e aquelas que foram modificadas, serão analisados os principais aspectos que
marcaram os dois governos federais entre os anos de 1995 e 2010.
1.3 – Diretrizes da Política Educacional (1995-2010)
A análise é construída a partir de alguns autores (ABDIAN, 2010; FREITAS, 2005;
BARROSO, 2005; OLIVEIRA, 2005) que pontuam elementos da política educacional que
passam a direcionar, em grande medida, as ações e vivências no interior da escola pública
brasileira.
Compartilha-se com Abdian (2010) quando afirma que dois movimentos
concomitantes marcam a emergência da escola como “foco” das atenções atuais na educação,
sendo o da política educacional e o dos estudos acadêmicos.
Em nível global, Barroso (2005, p. 726) aponta que a problemática da reforma e
reestruturação do Estado constitui, principalmente a partir dos anos 1980 do século XX, um
tema central do debate político, “num conjunto alargado de países, em todos os continentes, e
está na origem de medidas políticas e legislativas, muito diversas, que afectaram a
administração pública em geral e, consequentemente, a educação”. O autor elenca as
seguintes medidas: descentralização; a autonomia das escolas; a livre escolha da escola pelos
pais; o reforço de procedimentos de avaliação e prestação de contas; a diversificação da oferta
escolar (cada “público” sua escola); a contratualização da gestão escolar e da prestação de
determinados serviços; etc.
É no contexto deste debate que, na educação, são promovidas e aplicadas medidas
políticas e administrativas que, em geral, segundo Barroso (2005), alteram os modos de
regulação dos poderes públicos no sistema escolar, substituindo, por exemplo, poderes
públicos por entidades privadas, em muitos dos domínios que constituíam, até aí, um campo
privilegiado da intervenção do Estado.
Estas medidas tanto podem obedecer (e serem justificadas), de um ponto de vista
mais técnico, em função de critérios de modernização, desburocratização e combate
à “ineficiência” do Estado (“new public management”), como serem justificadas por
imperativos de natureza política, de acordo com projectos neoliberais e
neoconservadores, com o fim de “libertar a sociedade civil” do controlo do Estado
(privatização), ou mesmo de natureza filosófica e cultural (promover a participação
comunitária, adaptar ao local) e de natureza pedagógica (centrar o ensino nos alunos
e suas características específicas). (BARROSO, 2005, p. 726).
29
Conforme Barroso (2005), no domínio da educação, a influência das idéias neoliberais
fez-se sentir quer por meio de múltiplas reformas estruturais, de dimensão e amplitude
diferentes, destinadas a reduzir a intervenção do Estado na provisão e administração do
serviço educativo, quer por meio de retóricas discursivas (dos políticos, dos peritos, dos meios
de informação) de crítica ao serviço público estatal e de “encorajamento do mercado”. Este
“encorajamento do mercado” traduz-se, segundo o autor, sobretudo, na subordinação das
políticas de educação a uma lógica estritamente econômica (“globalização”); na importação
de valores (competição, concorrência, excelência etc.) e modelos de gestão empresarial, como
referentes para a “modernização” do serviço público de educação; na promoção de medidas
tendentes à sua privatização.
A educação está em pleno processo de recomposição das relações entre Estado e
mercado, no que se refere ao fornecimento e financiamento dos serviços públicos. Contudo,
segundo Barroso (2005, p.745), por mais estimulantes que sejam as teorias e as estratégias da
complementaridade dos modelos e da variedade de situações em que podem ser aplicados, é
importante não esquecer que, para além das soluções técnicas, há sempre que se colocar as
questões políticas.
Barroso (2005) ainda afirma que, por um lado, falta ao mercado (entre outras coisas) a
sensibilidade social que permita atender aos que, pelas mais diversas razões, exigem mais
tempo, mais dinheiro e melhores recursos para obterem o sucesso educativo a que têm direito.
Por outro, o Estado social não pode estar limitado (como querem os defensores de políticas
neoliberais neste domínio) a cumprir as funções de “carro-vassoura” dos excluídos que o
mercado enjeita (por questões de rentabilidade e eficácia).
E, aqui, o recurso à metáfora do “carro-vassoura” justifica-se plenamente se nos
recordarmos que esta designação é dada, nas corridas de ciclismo, ao carro que vai
na cauda do pelotão para recolher os ciclistas que são obrigados a desistir, por não
conseguirem acompanhar o andamento dos outros corredores. (BARROSO, 2005,
p.746).
É este o grande desafio que se coloca a todos os que continuam a acreditar na
necessidade de “provermos colectivamente um serviço público que garanta o pleno direito à
educação e o acesso a uma cultura comum, para todas as crianças e jovens, em condições de
equidade, de igualdade de oportunidades e de justiça social”. (BARROSO, 2005, p. 747).
Com os autores trazidos para o debate, é possível identificar que a política
educacional, principalmente a partir dos anos de 1990, está baseada em critérios
predominantemente economicistas, e sendo assim, os pesquisadores, preocupados em
30
estabelecer a crítica e investigar o modo de vida na escola, parecem deixar inúmeros
questionamentos com respostas diferentes.
Especificamente no Brasil, o cenário atual de hegemonia capitalista, respaldado na
doutrina neoliberal e na globalização dos mercados, influenciou uma ampla reforma do
Estado concretizada via reformas setoriais, dentre elas, a da educação.
Abdian (2010) identifica que a reforma educacional brasileira da década de 1990
privilegiou e talvez ainda venha privilegiando, questões relacionadas aos aspectos financeiros
e à adequação do sistema educacional à lógica do capitalismo, mediante, entre outros
aspectos, redefinição do sistema de financiamento e regulação da política com a concretização
de rígido e centralizado sistema de avaliação nacional. A autora ainda expressa que no
contexto das reformas, a gestão da educação ganhou atenção maior na medida em que se
tornou uma das responsáveis direta pela melhoria da produtividade do setor educacional
público diante das novas demandas dos setores produtivos e das orientações das agências
internacionais de financiamento.
Com a intenção de melhorar a qualidade de ensino, a eficácia e a eficiência do
sistema educacional, o governo brasileiro passou a incentivar a descentralização do ensino
(via municipalização), revisão do processo de financiamento dos níveis de ensino, com o foco
centrado na educação básica e preocupação com a autonomia da escola.
Em relação às alterações na organização da escola, é preciso destacar que os
diretores passam a ser considerados a principal carreira em que se dá a incorporação do novo
gerencialismo, sendo crucial para a transformação dos regimes organizacionais das escolas.
Neste contexto, são concretizados programas que se remetem diretamente às escolas.
São, por exemplo, o “Programa Dinheiro Direto na Escola” que estimula a administração por
objetivos, a pedagogia de projetos, a cultura da eficiência e demonstração dos resultados; os
cursos de formação continuada de diretores de escola (“Circuito Gestão; ProGestão”8) com o
principal objetivo de formar lideranças que conduzam, de forma eficiente e eficaz, as metas
traçadas pela política educacional.
Neste sentido, o Estado se torna mais flexível na definição dos processos e rígido na
avaliação da eficiência e eficácia dos resultados, principalmente mediante a realização das
avaliações nacionais do ensino, em todos os níveis e modalidades.
8 CALIXTO, E. A.; MAIA, G. Z. A. Programa Progestão e a gestão democrática. Org & Demo (Unesp.
Marília), v. 9, p. 203-222, 2009.
MESSAS, J. C. A. e. Administração da educação e administração pública: relações e implicações. 257f. Tese
(doutorado em Educação) – Faculdade de Filosofia e Ciências, Universidade Estadual Paulista. Marília, 2007.
31
Ao contrário, os diferentes pesquisadores que se voltam ao estudo da escola defendem
sua especificidade e a necessidade de substituição de critérios econômicos por critérios
pedagógicos e políticos porque, “uma administração que não discute o sentido público ou
moral das finalidades a que se volta, limitando-se a buscar os meios necessários à sua
realização, pode até ser eficaz, mas, certamente, não será educacional.” (SILVA JR, 2002, p.
204).
E, diante desse contexto mercantil, como pode ser pensada a Administração/Gestão9
na organização escolar?
Abdian (2010) recorre ao conceito clássico de Administração, retomado por Paro
(1986), que o faz abstraindo de um contexto específico e assim formula: “Administração é a
utilização racional de recursos para se atingir fins determinados”. Bem, se os fins não estão
determinados previamente e serão construídos pelo coletivo da escola em um processo
dialógico e dialético, qual seria a função da Administração/gestão escolar constituída,
normalmente e guardadas as especificidades locais, pelo diretor, vice-diretor e coordenador
(ou supervisor)?
Compartilha-se da idéia de Abdian (2010) quando considera que a
Administração/gestão pode contribuir para a consecução dessa escola no sentido de “embalá-
la” (MACHADO, 2000), fazê-la caminhar rumo à construção da qualidade negociada.
Freitas (2005), com outra intenção e outro referencial, afirma que há anos os
pesquisadores constroem críticas às políticas neoliberais e que, “nesse mesmo tempo, as
políticas democráticas e participativas ocuparam espaços em vários lugares”, sendo que seus
resultados precisam ser avaliados mediante o estabelecimento de uma agenda de pesquisa que
não é tarefa individual, mas de grupos de pesquisa comprometidos com políticas públicas
progressistas.
Em perspectiva semelhante a de Abdian (2010), Oliveira (2005) coloca que a gama de
pesquisas nesse campo, no que se refere à gestão – a tensão entre descentralização e
centralização; autonomia financeira e administrativa e sistemas nacionais de avaliação; a
autonomia pedagógica requerida das escolas e as prescrições curriculares, entre outros –, pode
ser considerada correlata à problemática da regulação educacional. A autora destaca também
que o grande número de trabalhos dessa natureza publicados nos últimos cinco anos revela a
necessidade de compreensão de uma realidade contraditória, em constante mutação. “Os
fenômenos retratados de maneira parcelada nesses estudos apontam, ainda, a necessidade de
9 Aqui Administração e Gestão são entendidas como sinônimos.
32
novas abordagens que procurem compreender a complexidade dos fatores e processos que
vêm alterando significativamente essa realidade”. (OLIVEIRA, 2005, p.764).
Nesse contexto, outro aspecto que merece destaque é a grande atenção dispensada para
o ensino fundamental, etapa obrigatória da Educação Básica, considerada o pilar da
consolidação do domínio da escrita e do cálculo e que surgia de incentivos à melhoria dos
índices de aprovação e de aprendizagem.
Uma grande reforma administrativa brasileira, especificamente interessante para este
estudo, foi a “Reforma Bresser”, ocorrida no governo de Fernando Henrique Cardoso,
considerando que suas diretrizes estiveram pautadas nas principais políticas neoliberais que
atualmente permeiam o campo educacional.
A referida reforma, após um longo período de conturbações políticas, econômicas e
sociais, foi implantada pela promulgação da Emenda Constitucional nº 19/1998, alterando
dispositivos da Constituição Federal (1988). A vigência dessa Emenda positivou, em nível
constitucional, a chamada Reforma Gerencial do Estado, implementada basicamente no
primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 - 1998), cujo mentor foi o Ministro
Luiz Carlos Bresser Pereira. Com base no cenário internacional, a Reforma Gerencial de 1995
teve seu foco principal na transformação do modelo burocrático para o modelo gerencial,
tendo como princípio a eficiência do serviço público, pois
[...] era uma imposição histórica para o Brasil, como para todos os demais países que
havia nos cinqüenta anos anteriores montado um Estado do Bem Estar. O grande
crescimento que o aparelho do Estado se impusera para que pudesse garantir os
direitos sociais, exigiam que o fornecimento dos respectivos serviços de educação,
saúde, previdência e assistência social fosse realizado com eficiência. Esta eficiência
tornava-se, inclusive, uma condição de legitimidade do próprio Estado e de seus
governantes. (NEVES, 2010, p. 93).
Conforme documentos do extinto Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado – MARE (1995), todo esse processo de reforma gerencial que criticava a ineficiência
estrutural da administração pública burocrática objetivou deixar explícito que:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel
do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e
social, para se tornar seu promotor e regulador. O Estado assume um papel menos
executor ou prestador direto de serviços mantendo-se, entretanto, no papel de
regulador e provedor destes. Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das
suas funções de regulação e de coordenação, particularmente no nível federal, e a
progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das
funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.
Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança – a capacidade de
governo do Estado – por meio da transição programada de um tipo de administração
pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle
33
interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para
o atendimento da cidadania [...]. (MARE, 1995, p. 4).
Praticamente todas as principais metas da reforma gerencial ou “Reforma Bresser”
causaram grandes impactos nas políticas públicas educacionais atuais, especialmente, no que
diz respeito à avaliação da qualidade do ensino no país. Segundo Paz (2011), em síntese, as
mudanças ocasionadas pela Reforma Bresser são: a redefinição dos objetivos da
administração pública, voltando-a para o cidadão-cliente;
o aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, formulação, implementação e avaliação
de política públicas; afirmação de que a administração pública deve ser permeável à maior
participação dos agentes privados e das organizações da sociedade civil, deslocando-se a
ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins); o redesenho de estruturas mais
descentralizadas, a desestatização, que compreende a privatização, a terceirização e a
desregulamentação; a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá
atingir em sua unidade e o controle ou cobrança a posteriori dos resultados; à avaliação
sistemática, à recompensa pelo desempenho, e à capacitação permanente, que já eram
características da boa administração burocrática, acrescentam-se os princípios da orientação
para o cidadão cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.
A “Reforma Bresser”, que flexibilizou os processos e os regulamentos burocráticos,
conferiu um grau mais elevado de autonomia e de accountability às agências governamentais
e aos seus gerentes, iniciou-se a partir do governo FHC e continuou influenciando as políticas
do governo Lula. A postulação da “Reforma Bresser” estava inserida em um contexto mais
amplo de reformas neoliberais e não se deu originalmente por ideologia das entidades
políticas e econômicas brasileiras, mas, em sua grande totalidade, atrelada a acordos com
organismos internacionais.
Os principais organismos internacionais que promoveram políticas reformistas no que
se refere à educação são: o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco
Mundial (BM), a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a
Organização dos Estados Americanos (OEA), o Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD) e o Programa de Reformas Educacionais da América Latina e
Caribe (PREAL). Dessas instituições, para o caso da educação brasileira, destaca-se a forte
atuação do Banco Mundial e do FMI.
De modo geral, as reformas administrativas estimuladas pelos organismos
internacionais desencadearam reformas educacionais que, pautadas na mesma perspectiva
neoliberal, buscaram a redefinição da educação em termos de mercado.
34
Paz (2011) destaca o direcionamento da educação ao mercado, ao afirmar que o Banco
Mundial vem, desde os anos 1990, recomendando um pacote de reformas educativas para os
mais variados países, que contém, dentre outros, os seguintes elementos centrais: prioridade
na educação primária; melhoria da eficácia da educação; ênfase nos aspectos administrativos;
descentralização e autonomia das instituições escolares, entendida como transferência de
responsabilidades de gestão e de captação de financiamento, enquanto ao Estado caberia
manter centralizada as funções de fixar padrões, facilitar os insumos que influenciam o
rendimento escolar, adotar estratégias flexíveis para a aquisição e uso de tais insumos e
monitorar o desempenho escolar; a análise econômica como critério dominante na definição
das estratégias.
Empreendendo uma análise mais específica, podem-se resumir as políticas do Governo
FHC (propulsor da “Reforma Bresser”) e do Governo Lula, de forma sintética, apontando as
medidas das principais políticas públicas do período (PAZ, 2011). Convém lembrar que
ambos os governos emergiram em meio às fortes transformações decorrentes da reforma, mas
a maioria de suas ações esteve pautada no atendimento aos acordos consensuais realizados
com o Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional e Organização Mundial do Comércio,
visando à progressão das idéias neoliberais pós-crise de 70.
Durante o Governo FHC (1995-2002), foram estabelecidas algumas medidas
específicas na Educação e entre elas: a criação do Programa Dinheiro Direto na Escola –
PDDE – 1995; a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases nº. 9394/96; a implementação do
Fundef - Lei n. 9.424/96 – mas sem a inclusão da Educação Infantil, Ensino Médio e
Educação de Jovens e Adultos na política de financiamento; o estímulo à municipalização por
meio da vinculação do Fundef ao número de alunos; a criação dos Parâmetros Curriculares
Nacionais (PCN) -1997. Houve também o aprimoramento do SAEB – 1995 – possibilidade de
comparação dos resultados ao longo do tempo e a perspectiva de compreensão das
consequências de políticas e práticas educacionais sobre o desempenho dos estudantes; o
apoio a programas de correção do fluxo escolar e caracterização da reprovação em larga
escala como medida ineficaz e excludente; a formação inicial e continuada de professores por
meio do incentivo às assessorias pedagógicas privadas e o estímulo ao Ensino Fundamental de
Nove Anos.
Durante o Governo Lula (2003-2010), pode-se destacar: a implantação do Ensino
Fundamental de Nove Anos; a continuidade e o aprofundamento da avaliação em larga escala
com avaliações externas – Prova Brasil, Provinha Brasil, Saeb, Enem, Enceja, Enade, etc; a
criação do Fundeb – Lei nº 11.494/2007 – com a inclusão da Educação Infantil, Ensino Médio
35
e Educação de Jovens e Adultos no aporte de Recursos; a criação do Plano de
Desenvolvimento da Educação (PDE) – Decreto nº 6.094/2007 e do Plano de Ações
Articuladas (PAR); a instituição do piso nacional para professores – Lei nº 11.738/2008; a
influência de economistas, empresários e da OCDE (Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico) na gestão e implantação de novos mecanismos de avaliação
externa; a criação do IDEB e metas envolvendo transparência nos resultados de escolas e
redes de ensino; a Avaliação nacional inclui a vertente censitária (Prova Brasil) e o SAEB
passa a ser utilizado para a elaboração do IDEB no âmbito das unidades da federação; o Plano
Nacional de Formação de Professores da Educação Básica e continuação do estímulo à
parceria com assessorias pedagógicas privadas.
A urgência na criação de políticas públicas objetivando o desenvolvimento econômico
e social do país desencadeou diversas ações do governo Lula. A principal delas foi o
lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em 28 de janeiro de 2007,
que engloba um conjunto de políticas econômicas, planejadas para os quatro anos seguintes, e
que tem como objetivo acelerar o crescimento econômico do Brasil, prevendo investimentos
totais de R$ 503,9 bilhões até 2010, sendo uma de suas prioridades o investimento em
infraestrutura, saneamento, habitação, transporte, energia e recursos hídricos, entre outros.
Frente aos objetivos do PAC, cada ministério teve que apresentar uma série de ações
que se enquadrariam no referido programa. O Ministério da Educação aproveitou, então, e
lançou em 24 de abril de 2007, o Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). Tal plano
foi lançado concomitantemente ao Decreto nº 6.094/2007, que instituiu o "Plano de Metas
Compromisso Todos pela Educação". O Decreto nº. 6.094/2007, estruturalmente, trata em seu
Capítulo I do estabelecimento de 28 metas para a melhoria na qualidade da educação; no
Capítulo II sobre o IDEB; no Capítulo III do termo de adesão voluntária dos municípios,
estados e Distrito Federal ao Compromisso; e no Capítulo IV sobre o Plano de Ações
Articuladas (PAR) como requisito para recebimento da assistência técnica e financeira aos
entes participantes do Compromisso.
O notável é que, convidadas a participar como representantes da sociedade civil, as
empresas é que acabaram dando o delineamento final ao PDE, contribuindo para a definição
das metas contidas no Decreto nº. 6.094/2007/INEP10
.
10
Sucintamente as metas baseiam-se em: estabelecer como foco a aprendizagem, apontando resultados
concretos a atingir; acompanhar cada aluno da rede individualmente; combater a repetência e a evasão; ampliar
as possibilidades de permanência do educando; promover a educação infantil; manter programa de alfabetização
de jovens e adultos; oferecer formação inicial e continuada de profissionais da educação; valorizar o mérito do
trabalhador da educação; fixar regras claras, considerados mérito e desempenho, para nomeação e exoneração de
36
É importante reforçar que devido às limitações deste estudo, serão discutidas as ações
do PDE em relação aos programas para a elevação da qualidade da educação, restringindo a
análise àqueles voltados ao ensino fundamental, posto que as propostas para o ensino médio e
a educação superior são extremamente amplas e ultrapassam os objetivos propostos.
Sendo assim, no que se refere ao ensino fundamental, podemos destacar três ações
estratégicas do PDE: 1) a implantação da “Provinha Brasil”, destinada a avaliar o desempenho
em leitura e escrita das crianças de 6 a 8 anos de idade, tendo como objetivo verificar se as
crianças da rede pública estão chegando aos 8 anos efetivamente alfabetizadas e letradas; 2) o
“Programa Dinheiro Direto nas Escolas” (PDDE) que concede, a título de incentivo, um
acréscimo de 50% de recursos financeiros às escolas que cumprirem as metas do IDEB; e 3) o
programa “Gosto de Ler” que pretende, por meio da Olimpíada Brasileira da Língua
Portuguesa, estimular o gosto pela leitura, nos alunos do ensino fundamental.
Mesmo que nos últimos quatro anos o MEC tenha dado grande ênfase à política de
avaliação educacional, com a consolidação do SAEB, assumindo a responsabilidade atribuída
pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de assegurar processo nacional de
avaliação do rendimento escolar no ensino fundamental, médio e superior, em colaboração
com os sistemas de ensino, objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade
do ensino, ainda, de modo geral, como aponta Paz (2011), a escola pública apresenta os
mesmos problemas de sempre: infraestrutura deficiente, professores mal remunerados, um
ensino de baixa qualidade e índices de evasão muito grandes.
A questão central deve ser não apenas detectar onde está o problema, mas intervir
técnica e financeiramente para saná-lo. Desse modo foi desenvolvido o IDEB que, segundo o
INEP, serve para avaliar os sistemas de ensino dos estados e municípios, bem como
possibilitar uma compreensão da qualidade do ensino oferecido em cada escola.
O IDEB foi criado em 2007 (Governo Lula) pelo INEP e resulta da combinação de
dois fatores que interferem na qualidade da educação: indicadores de fluxo (taxas de
aprovação, reprovação e evasão), medidos pelo Censo Escolar, indicadores de desempenho
em exames padronizados como o SAEB e Prova Brasil, realizados a cada dois anos ao final de
determinada etapa da educação básica.
diretor de escola; promover a gestão participativa na rede de ensino; integrar os programas da área da educação
com os de outras áreas como saúde, esporte, assistência social, cultura, dentre outras, com vista ao
fortalecimento da identidade do educando com sua escola; transformar a escola num espaço comunitário; firmar
parcerias externas à comunidade escolar, visando a melhoria da infraestrutura da escola ou a promoção de
projetos socioculturais e ações educativas; organizar um comitê local do Compromisso para acompanhamento
das metas de evolução do IDEB.
37
A Prova Brasil e o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica (SAEB),
criados pelo INEP, são avaliações em larga escala, cujos testes são aplicados na quarta e
oitava séries (quinto e nono anos) do ensino fundamental e terceira série do ensino médio e
estão restritos à aplicação de testes de Língua Portuguesa, Matemática e questionários
socioeconômicos.
É oportuno ressaltar que a combinação de indicadores de fluxo e de proficiência dos
alunos, que resultam no IDEB, é calculada em valores de 0 a 10. A meta do MEC é que o
Brasil atinja até 2021, ano que antecede a comemoração do bicentenário da Independência do
Brasil, níveis educacionais de países desenvolvidos, o que corresponde à média seis para os
anos iniciais do Ensino Fundamental. Importa evidenciar que o ponto de partida para a criação
das metas foi a definição do IDEB 2005 (inicial), resultante dos dados de desempenho
apresentados na Prova Brasil e dos Censos Escolares de 2005 e 2006, que permitiram a
conjunção das taxas de aprovação.
Para Silva Júnior e Ferretti (2004), no plano do imaginário social brasileiro FHC e
Lula são figuras públicas diferentes. FHC é visto como competente politicamente por ter
formação acadêmica e científica, enquanto Lula parece à sociedade, o povo no poder. Em
ambos os governos, contrariamente aos discursos, os objetivos econômicos e sociais postos
para a escola não se realizaram. Ao contrário, acentuam-se os problemas econômicos internos
ao Brasil, especificamente os de natureza social, com destaque para a violência e para aqueles
que, nos discursos dos reformadores, consistiam em suas principais metas.
Os aspectos evidenciados integram parte do contexto no qual foram produzidos os
artigos levantados e que serão analisados. A seguir, serão apresentados os dois governos
presidenciais com suas especificidades.
1.4 - Os dois governos: rupturas e permanências
Lima (2007) contempla as diferentes fases da contrarrevolução neoliberal no Brasil.
Para ele, no início da década de 1990, os governos de Fernando Collor de Mello (1990-1992)
e Itamar Franco (1993-1994) identificaram o momento de adesão do país ao projeto
neoliberal. A burguesia brasileira, articulada com o avanço do neoliberalismo, ansiava por
uma nova via de desenvolvimento econômico a partir da inserção do país no mercado
internacional e pela substituição do modelo desenvolvimentista por novos padrões de
acumulação, reivindicando o fim da intervenção estatal no mercado interno e a
desregulamentação dos direitos sociais e trabalhistas.
38
O projeto do governo FHC (1995-2002) representou mais um episódio dos acordos e
alianças estabelecidos pela burguesia brasileira para manter seus interesses políticos e
econômicos. O novo bloco no poder, sob a hegemonia do capital financeiro (em sua dupla
face – nacional e internacional), instaurou uma nova racionalidade na condução da contra-
revolução neoliberal. Um projeto afinado com as reformas estruturais elaboradas pelos
organismos internacionais para a periferia do sistema, especialmente com a reforma do
Estado, que reorganiza o conjunto das políticas sociais, entre elas à nova (des)ordem do
capital. O governo Lula implementa uma terceira fase do projeto neoliberal caracterizada por
traços de descontinuidade em relação à fase clássica do neoliberalismo.
Para Lima (2007), na metade da década de 1990, o Brasil ingressou na segunda fase da
contra-revolução neoliberal. A reconfiguração da luta de classes exigida pelo consenso de
Washington e, posteriormente, pelo “pós-Consenso de Washington”, consubstanciou as bases
desse novo projeto de sociabilidade para a periferia do capitalismo e impôs à burguesia
brasileira uma nova racionalidade, que continuasse respondendo à crise econômica e política
deixada pelo presidente Collor de Mello, mas que ampliasse a legitimidade do neoliberalismo,
como única saída possível para garantia da estabilidade econômica com justiça social, ou seja,
da ampliação da lucratividade para a burguesia com a necessária coesão social.
A atuação de Fernando Henrique Cardoso à frente do Ministério da Fazenda do
governo do Itamar Franco, no período de maio de 1993 a março de 1994, e o lançamento do
Plano Real; suas estreitas relações com o FMI e o Banco Mundial; e sua atuação política no
Partido da Socialdemocracia Brasileira (PSDB), do qual foi membro fundador, colocam-no
em posição privilegiada na disputa eleitoral de 1994. Segundo Lima (2007), apesar de sua
trajetória política de oposição ao regime militar, em seu horizonte intelectual e político não
estava presente a ruptura efetiva com a ordem burguesa.
FHC identifica as relações diferenciadas existentes entre os países imperialistas e os
países dependentes, mas afirmou que a elaboração de um projeto nacional de
desenvolvimento é possível para os países dependentes, por meio de sua associação com o
capital internacional. O Estado brasileiro, capital nacional, e capital internacional compõem o
campo de ação política deste projeto de desenvolvimento associado. Outro indicador
importante do horizonte político de FHC é sua filiação ao PSDB, partido que se identifica
como socialdemocrata, apresentando como seu princípio norteador a democracia como valor
universal, como afirma sua declaração programática. A identificação de FHC como
socialdemocrata é uma referencia importante para a análise dos reordenamentos entre Estado
e sociedade civil realizados no Brasil a partir da metade da década de 1990.
39
Baseadas nestes pressupostos políticos, nos resultados de estabilidade econômica e de
controle da inflação gerados no início do Plano Real, no final de 1993, e com o apoio dos
organismos internacionais, as várias frações da burguesia brasileira, apesar de seus interesses
particularistas, uniram-se na defesa do projeto neoliberal conduzido pelo governo FHC.
Por meio de todas estas políticas – desregulamentação dos direitos trabalhistas e
sociais, privatização de setores estratégicos da economia brasileira, abertura comercial e
desregulamentação financeira –, o capital conquistou vitórias em sua ofensiva ao trabalho. As
empresas e bancos estadunidenses e europeus que operavam no Brasil lucraram com a
redução salarial e com o corte dos direitos, concebidos como “benefícios”, aos trabalhadores
brasileiros.
Estas empresas e os bancos também investiram maciçamente na compra
(isoladamente ou em parceria com a burguesia brasileira) dos bancos estatais e das
principais empresas estatais brasileiras. Por fim, a fração hegemônica da burguesia
no bloco no poder, o capital financeiro, ganhou amplamente. Por mais existam
interesses específicos de cada fração indicando contradições, fissuras e disputas
internas (no governo de Cardoso seriam identificados principalmente como
desenvolvimentistas e monetaristas), todas estariam reunidas em torno do projeto
neoliberal de governo vigente a partir da metade da década de 1990. (LIMA, 2007,
p. 95).
O projeto de governo para o período de 1995-1998, intitulado Mãos à obra, Brasil
(CARDOSO, 1994), considerou o desenvolvimentismo como um período de aceleração da
industrialização, viabilizado pela capacidade de investimento do Estado e da participação do
capital estrangeiro. Entretanto, o documento avalia que, diante a globalização econômica e da
abertura comercial, o Brasil deve estar inserido no mercado mundial de forma mais
contundente, bem como que uma suposta crise fiscal do Estado, causada pelo financiamento
excessivo de atividades econômicas e de políticas sociais durante aquele período, indicaria a
necessidade urgente de alterações em sua configuração. As ações políticas do governo FHC
ganhavam novos contornos com o documento intitulado Plano diretor da reforma do
aparelho de Estado (Brasil, 1995a), elaborado pelo Ministério da Administração Federal e
Reforma do Estado (MARE) na gestão de Luiz Carlos Bresser Pereira, representante do
governo brasileiro no Consenso de Washington. Este documento foi aprovado pela Câmara da
Reforma do Estado, composta, entre outros, por Pereira, pelo ministro do Trabalho, Paulo
Paiva, pelo ministro do Planejamento e Orçamento, José Serra, e pelo ministro da Fazenda,
Pedro Malan, consultor do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), ex-diretor-
executivo do Banco Mundial e principal negociador da dívida brasileira durante o governo
40
Collor de Mello. No que se refere diretamente à reforma administrativo-gerencial do aparelho
de Estado, o documento destacou o aumento de gastos com os servidores públicos; a rigidez
da estabilidade a eles assegurada; a necessidade de estimular um espírito empreendedor na
política de recursos humanos, por meio do condicionamento da remuneração do servidor ao
seu desempenho profissional; a transformação das autarquias em organizações públicas não-
estatais, denominadas organizações sociais; e a importância da reforma da previdência e do
fim da obrigatoriedade do regime Jurídico Único como estratégias fundamentais para o
enfrentamento tanto da crise fiscal como da inoperância e desqualificação do serviço público.
O Estado deixaria de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e
social, pela produção de bens e serviços, para exercer a função de regulador desse
desenvolvimento, transferindo a responsabilidade pela sua execução para o setor privado, por
meio da política de privatização, e para o setor público não estatal, um setor parcialmente
subsidiado pelo Estado e que executaria serviços não exclusivos do Estado. Esta lógica estaria
presente também no plano plurianual (PPA) do governo Cardoso para o período 1996-1999 e
no programa Brasil em ação: investimentos para o desenvolvimento (BRASIL, 1996c).
Ao longo do primeiro mandato do governo FHC, os cortes de verbas públicas com as
áreas sociais, o aprofundamento da política de privatização, as altas taxas de juros, o
contingenciamento das verbas inicialmente planejadas no orçamento da União para garantia
do pagamento das dívidas externa e interna ampliaram o desemprego e as desigualdades
econômicas no país. Este quadro social fez com que o governo elaborasse um conjunto de
propostas direcionadas para as áreas sociais no sentido de criar um clima de coesão social e
apoio às reformas estruturais em curso.
Lima (2007) aponta que a partir de 1998, esta reconfiguração do discurso e das ações
do governo FHC, evidenciando uma aproximação com as perspectivas preconizadas pelo pós-
Consenso de Washington, fez com que a questão do alívio à pobreza se tornasse ponto nodal
de suas políticas. Em pleno processo de campanha eleitoral para a reeleição, a equipe de FHC
elaborou o programa de governo Avança Brasil: mais quatro anos de desenvolvimento para
todos (CARDOSO, 1998), apresentando um novo eixo norteador deste governo para o
seguinte (1999-2002): a inclusão dos excluídos. Estabilidade econômica com justiça social
seria o elemento político central do documento, que recuperava a análise sobre a estabilização
econômica conseguida com o Plano Real e o conjunto de reformas estruturais empreendidas
no primeiro governo, partes constitutivas da reforma do Estado em curso, indicando que
caberia ao segundo governo avançar para consolidar o real, duplicar as exportações,
consolidar a democracia e lutar contra a fome, a pobreza e a exclusão.
41
No ano de 2000, foi realizado um corte no orçamento geral da União no valor de R$
8,6 bilhões, para cumprimento das metas de superávit fiscal estabelecidas com o
FMI. Este mesmo processo foi repetido em 2001. Um mês após a divulgação do
Orçamento Geral da União para aquele ano, o governo Cardoso realizou um
primeiro contingenciamento de R$ 5,8 bilhões e, em julho do mesmo ano, um
segundo corte de R$ 968,1 milhões. O corte realizado na proposta orçamentária de
2002 foi inicialmente (fevereiro) de R$ 13,2 bilhões e posteriormente (maio) de R$
5,3 bilhões para garantir o superávit primário de 2,83% do Produto Interno Bruto
(PIB), conforme acordado com o FMI. Diante deste quadro, um conjunto de
movimentos sociais realizou, em setembro de 2000, o Plebiscito Nacional da Dívida,
quando 6 milhões de brasileiros exigiram a suspensão do pagamento da dívida e a
realização de uma auditoria dos contratos. “De acordo com estudos do Sindicato
Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Unafisco), entre 1979 e 2002, o
país mandou para o exterior 163 bilhões de dólares a mais do que recebeu.”
(JUBILEU BRASIL, 2003a) Entretanto, o governo Cardoso ignorou a realização do
plebiscito e manteve seus acordos e contratos com o FMI. (LIMA, 2007, p. 99-100)
Ao término da segunda fase da contrarrevolução neoliberal sob a condução do governo
FHC, o cenário era ainda mais devastador do que o da primeira fase de Collor de
Mello/Itamar Franco. Uma sequência de escândalos, desvios e irregularidades envolviam os
diversos escalões do governo. Da proteção sem limites ao capital financeiro, por meio do
Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional
(Proer), de 1996, às doações de banqueiros para campanhas eleitorais da base de apoio do
governo (processos da “pasta rosa” em 1996); do desvio de verba pública por governadores e
prefeitos na CPI dos precatórios (1996) à compra de votos para aprovação de projetos de
interesse do bloco no poder, inclusive a emenda da reeleição de FHC, passando pela
privatização da Companhia Vale do Rio Doce e do sistema de telecomunicações em 1997,
pelas fraudes na Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), com o desvio
de R$ 1,4 bilhão, até os altos depósitos em contas bancárias nos paraísos fiscais envolvendo a
cúpula palaciana. Fica evidente, portanto, que o projeto neoliberal de “desenvolvimento
associado” de FHC ampliou mais a dependência do país. (LIMA, 2007).
Além das dívidas externa e interna, a desindustrialização e a desnacionalização de
setores estratégicos do país indicaram o caminho para as negociações relativas à Área de livre
comércio das Américas - ALCA11
, comprometendo a soberania do país e configurando o
desmonte da Nação. Desindustrialização e desnacionalização articuladas ao intenso processo
de subordinação da ciência e tecnologia à lógica empresarial. A política de privatização
vigente ampliou a histórica concentração de renda no país, que convivia com a mais perversa
11
O ALCA (Área de livre comércio das Américas) foi implantado em 34 países da América, exceto Cuba, no
ano de 1994. Ele tem por objetivo suprimir as barreiras alfandegárias entre os países.
(pt.wikipedia.org/wiki/ALCA).
42
desigualdade de riquezas, duas faces de um mesmo projeto, que fizeram com que o Brasil
entrasse no século XXI como “país campeão mundial da desigualdade na distribuição de
renda” (GONÇALVES, 1999, p. 48).
Era preciso buscar, como aponta Lima (2007, p.104), no interior da “esquerda”
brasileira, as condições de continuidade da política vigente nesta nova face da
contrarrevolução burguesa. Era preciso acenar com mudanças superficiais, para que o
essencial do neoliberalismo à brasileira fosse preservado. Era preciso mudar para que tudo
continuasse como está. Este foi o sentido da articulação política realizada pela Coligação Lula
Presidente: iniciava-se, desta forma, a terceira fase da contra revolução neoliberal no Brasil.
(LIMA, 2007).
Em fevereiro de 1980, ocorreu a fundação do Partido dos Trabalhadores (PT) formado
a partir de lutas do “novo sindicalismo” e dos movimentos contra o regime militar,
organizados por intelectuais e frações das camadas médias, de movimentos da Igreja católica
(Comunidades Eclesiais de Base), dos movimentos sociais de minorias (negros, mulheres e
outros) e de grupos marxistas-leninistas e trotskistas, recolocando na cena política a
organização da classe trabalhadora. O elemento político central da fundação do PT foi sua
base social classista. Apesar do amplo arco de tendências, destaca Lima (2007), grupos e
movimentos que marcaram sua origem, a novidade radical do PT era sua constituição como
um partido da classe operária, criado para organizá-la e elevá-la à condição de classe dirigente
e dominante.
Em relação aos reordenamentos internos do PT, é importante destacar a sequencia de
vitórias eleitorais a partir da metade da década de 1980, especialmente a eleição de Luiz
Inácio Lula da Silva em 1986 como o deputado federal mais votado do país e a vitória
eleitoral na prefeitura de São Paulo em 1988. Também os trabalhos do partido na Assembleia
Constituinte e a possibilidade de chegar à Presidência da república, demonstrada nas eleições
de 1989, foram fatores que levaram tendências e dirigentes do partido a uma reavaliação em
relação à condução das lutas partidárias, estimulando a concepção de que a ocupação do poder
deveria constituir-se no eixo norteador das ações partidárias, substituindo a organização da
classe trabalhadora. Segundo Lima (2007, p. 107), a análise da constituição da “Frente Brasil
Popular” em 1989, para disputar as eleições presidenciais, indica de que forma e com que
conteúdo a burocracia partidária atuou para operar esta reavaliação ao longo da década de
1990.
A maior expressão do pacto social foram as alianças estabelecidas pela cúpula petista
para formação da Coligação Lula Presidente, que concorreria às eleições presidenciais de
43
2002: PT, Partido Liberal (PL), PCdoB, Partido da Mobilização Nacional (PMN) e PCB,
articulando inclusive a escolha do vice-presidente José Alencar, do PL, empresário da
indústria têxtil mineira. Se no início da campanha estas alianças envolviam frações da
burguesia brasileira, a partir da divulgação da “Carta ao povo brasileiro” (SILVA, 2002a), em
junho de 2002, a Coligação Lula Presidente redefiniria suas alianças, articulando-se com os
segmentos estreitamente vinculados ao capital internacional, que inicialmente apoiavam o
candidato do PSDB, José Serra.
A Coligação Lula Presidente elaborou seu “Programa de governo um Brasil para
todos: crescimento, emprego e inclusão social”. O programa partiu da avaliação de que um
novo modelo de desenvolvimento só poderia ser implantado a partir de um esforço articulado
do Estado e da sociedade por intermédio da realização de um novo contrato social. Para o
programa, estas ações que articulam o Estado, o setor privado e a sociedade civil estariam
“configurando a implantação de propostas relevantes para o interesse público e a
radicalização do processo democrático no Brasil, elementos fundamentais para a integração
soberana do Brasil no mundo e para a defesa do avanço das negociações do Mercosul”.
(LIMA, 2007, p.112).
Com o estabelecimento de alianças com a burguesia, o PT perdia o elemento político
central da radical novidade que o caracterizou: sua base social classista. A política realizada
pelo PT em suas origens seria substituída pela entrada do partido no mercado eleitoral. A
vitória eleitoral da Coligação Lula Presidente não significou, portanto, a vitória da esquerda
ou da classe trabalhadora, ou mesmo a inauguração do pós-neoliberalismo, como afirmam
diversos intelectuais ligados ao partido. A vitória da Coligação Lula Presidente significou a
vitória de um governo de colaborações de classes, portanto, sob direção do capital e não do
trabalho.
Lima (2007) destaca três importantes ações governamentais no governo Lula: a
criação do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social - CDES, as Parcerias Público-
Privadas, chamadas de PPP e a reforma sindical. A criação do CDES como órgão de governo,
vinculado diretamente à Presidência da República, está fundamentada na perspectiva de que
somente um novo contrato social que incentive a mobilização cívica e os grandes acordos
nacionais pode contribuir para um novo modelo de desenvolvimento do país. A Lei nº 10.683
de 28 de maio de 2003, criou o CDES, com o objetivo de cumprir o papel de articulador entre
governo e sociedade.
A PPP é uma parceria entre a administração pública e a iniciativa privada, cujo objeto
é a prestação e exploração de todo serviço público. Portanto não trata apenas de infraestrutura
44
(obras, malhas rodoviárias), mas de serviços como saúde e educação, entre outros. É um
contrato de concessão do governo ao setor privado para que este último realize obras ou preste
determinado serviço público, cobrando tarifas dos usuários. O argumento central para sua
proposição é o de que o governo federal não possui recursos para assumir o financiamento de
todos os serviços públicos.
A análise da Lei nº 11079/2004 demonstra que o governo federal destinou verbas
públicas para o financiamento de políticas sociais focalizadas nos segmentos populacionais
mais pobres; as demais políticas serão privatizadas, sob a necessária aparência de uma nova
divisão de responsabilidades sociais nos marcos do pacto social proposto pelo governo Lula.
Trata-se, segundo Lima (2007), de uma nova estratégia de privatização dos serviços públicos,
ampliando a ação dos setores privados e destruindo a concepção destes serviços como direitos
sociais.
A reforma sindical pode ser identificada como outra importante estratégica de
reconfiguração da luta de classes no Brasil. Uma reformulação elaborada pelo empresariado e
pela burocracia sindical dos trabalhadores sob a condução do governo Lula.
Lima (2007) faz um balanço dos primeiros anos do governo Lula. Para a autora fica
evidente que o PT tornou-se um partido de ordem burguesa. O governo Lula não foi um
governo dos trabalhadores/para os trabalhadores, mas uma coligação entre frações da classe
trabalhadora que aderiram ao projeto burguês de sociabilidade e frações da burguesia em suas
faces brasileira e internacional.
O governo Lula não implementa um projeto nacional de desenvolvimento, na
medida em que suas políticas aprofundam e ampliam a desnacionalização e a
desindustrialização de setores estratégicos do país, destroem os direitos sociais e
trabalhistas historicamente conquistados, estimulam a abertura comercial sem
limites para o capital estrangeiro, tudo isso buscando articular o consenso passivo e
o consenso ativo dos trabalhadores, mas também reprimindo, se necessário, para
garantia da lucratividade do capital, conforme deixa claro o Decreto nº 5.261/2004.
(LIMA, 2007, p. 124).
Observa-se que houve a expansão da esfera privada nos dois governos e, conforme
Silva Júnior; Ferretti (2004, p. 28), houve a “privatização dos direitos sociais e subjetivos” do
cidadão e dos deveres do Estado, elevando o social a nível universal, sob a forma do capital
financeiro. Como parte dessas transformações no plano teórico-metodológico, instaurou-se o
debate sobre os paradigmas científicos, as teorias pedagógicas e as metodologias e os saberes
produzidos, tendo em vista sua realização na instituição escolar por meio das reformas
educacionais que ocorreram em nível planetário.
45
O dinheiro converteu-se no principal móvel econômico em razão do metabolismo
social do capitalismo concretizado pelo sistema financeiro e pela globalização do mercado
mundial.
As corporações transnacionais assumem os centros de poder em nível planetário, em
detrimento dos Estados nacionais, sob os escudos de organizações financeiras, como o Fundo
Monetário Internacional (FMI), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco
Mundial, que além, da administração econômica global, também se põem como função a
regulação social e política no mundo.
Este quadro do capitalismo em nível planetário expressou-se no Brasil de forma
implacável, especialmente na esfera social, incluindo a educação.
Lula, à frente da Presidência da República do Brasil, herdou um complexo jurídico-
institucional bastante consolidado e produzido ao longo do governo de Fernando Henrique
Cardoso, no qual se destacam as reformas do Estado e da educação.
Segundo Silva Júnior e Ferretti (2004), o governo de Fernando Henrique Cardoso teve
no centro de suas propostas políticas a construção e o fortalecimento da cidadania e o
aumento das possibilidades de emprego, projeto tornado público por meio de discursos dos
reformadores com grandes espaços e tempos na mídia. Anunciava-se a construção do novo
cidadão brasileiro, cujo perfil teria como pilares o modelo de competência, a empregabilidade
– diretrizes centrais da reforma do Estado e da educação no Brasil – e a participação política e
social nos rumos do país. Por isso a necessidade de uma intensa mudança institucional e da
construção de uma nova organização social, induzidas por um novo paradigma de Estado,
cuja racionalidade encontrava-se vazada por valores mercantis.
Tratava-se de um projeto político muito convincente se não fossem as conjunturas
mundial e brasileira. A conjuntura brasileira estava marcada na segunda metade da década de
1990, como já observado anteriormente, pela: disseminação do novo paradigma de
organização das corporações em nível mundial; desnacionalização da economia brasileira;
desindustrialização brasileira; transformação da estrutura do mercado de trabalho;
terceirização e precarização do trabalho em função de sua reestruturação; reforma do Estado e
restrição do público conjugada com a ampliação do privado; flexibilização das relações
trabalhistas; enfraquecimento das instituições políticas de mediação entre a sociedade civil e o
Estado, especialmente dos sindicatos, centrais sindicais e partidos políticos; reorganização da
sociedade civil tendo como eixo central a privatização política dos direitos sociais e subjetivos
dos cidadãos, com destaque da força e das organizações de que se armou o terceiro setor.
46
Neste movimento, afirmam Silva Júnior e Ferretti (2004, p.37-38), o governo FHC
consolidou hiperpresidencialismo como forma de governo, ou seja, uma hipertrofia do
Executivo em detrimento dos demais poderes da República. Com isso, tornou frágil ao
máximo o capital nacional (já conjugado com o internacional em face da abertura econômica
de Collor em 1990), destacadamente o industrial, redesenhou a sociedade civil, instituindo as
ONGs como interlocutoras principais, transferindo deveres do Estado e direitos sociais
subjetivos do cidadão para a sociedade civil, porém, sob seu controle (privatização política ou
mercantilização da democracia). Um movimento que produziu um novo paradigma de
políticas públicas orientado pelo instrumental, pela adaptação e busca do consenso, traço
político assumido pela cultura política defendida pelo presidente Lula.
Silva Júnior e Ferretti (2004, p.38) observam a submissão do governo FHC às
agências multilaterais, a ponto de chegarmos ao final do primeiro semestre de 2002 gastando
“vários salários mínimos de R$ 200 por segundo para pagar, com o superávit primário,
somente os juros de nossa política e impagável dívida externa consolidada de R$ 1,96 trilhão,
conforme se pode ler na página 32 da Portaria nº 365/STN.” Os autores ainda completam
informando que, segundo o diretor do Banco Central brasileiro, Henrique Meireles, gastou-se
R$ 140 bilhões em 2003 somente para o pagamento dos juros da dívida externa brasileira.
Em tal contexto, Luiz Inácio Lula da Silva assumiu a Presidência da República do
Brasil com esmagadora maioria de votos e a confiança de um povo e das agências
multilaterais que influenciaram seu antecessor.
Em sua própria trajetória, desde sindicalista a presidente da República, Lula sempre
esteve próximo da sociedade civil organizada por meio de movimentos sociais que
procuravam estabelecer condições para um paradigma de políticas públicas de demandas
sociais. Basta observar desde a emergência do novo sindicalismo no final da década de 1970,
passando pela criação do Partido dos Trabalhadores, até 1998, quando foi derrotado em
primeiro turno por Fernando Henrique Cardoso. Este foi o momento em que o Partido dos
Trabalhadores parece ter-se redesenhado numa direção mais pragmática no jogo político
eleitoral brasileiro. E a nova política do partido parece centrar-se na continuidade dos mesmos
padrões de FHC no que se refere ao capital financeiro nacional e internacional. (SILVA
JÚNIOR; FERRETTI, 2004).
Daí porque lermos reiteradamente na mídia os elogios das agencias multilaterais à
política econômica do governo Lula, bem como em relação aos expedientes
utilizados para a contenção da inflação, especialmente o aumento da taxa básica dos
juros. Ainda que com uma redesenhada sociedade civil, Lula procurou diálogo para
governar, mostrando, neste caso, uma ruptura com FHC. Nesse mesmo movimento,
47
aproxima-se do capital nacional, buscando, de um lado, o fortalecimento do capital
produtivo industrial (também já modificado, porque já articulado com o capital
internacional financeiro ou produtivo) e, de outro lado, o crescimento econômico
brasileiro. Isto para, com base num status político e econômico mais forte, buscar
reverter o quadro de submissão ao capital financeiro nacional e internacional
produzido pelo monetarismo de Pedro Malan, ministro da Fazenda de Fernando
Henrique Cardoso. (SILVA JÚNIOR; FERRETTI, 2004, p. 39).
É necessário considerar, no entanto, que as reformas, tal como propostas no âmbito do
Estado, “não se realizam necessariamente de acordo com o espírito que as anima, pela simples
razão de que sua implementação se dá em instituições historicamente constituídas, das quais a
escola é a principal.” (SILVA JÚNIOR; FERRETTI, 2004, p. 44).
Carece de sentido supor que a cultura da escola seja algo que só faz sentido para ela,
sem implicações sociais e culturais mais amplas.
Também não faz sentido entender cultura escolar sem considerar a densidade histórica
da instituição que se constitui numa “condensação de múltiplas e diferentes temporalidades
históricas, desde a origem da escola pública e laica na modernidade”. (SILVA JÚNIOR;
FERRETTI, 2004, p. 42).
A proposição da reforma é resultado do embate entre diferentes significados
produzidos pelas objetivações e apropriações que pretendem se tornar concretas na prática
escolar, considerando uma questão maior: que papel é atribuído, de fato, à educação no
contexto nacional por meio das reformas propostas?
Tomando a escola como espaço de conflitos e contradições sociais, entende-se, com
Silva Jr e Ferretti (2004), que ela é constituída pelos múltiplos processos de apropriação e
objetivações das relações que se dão em seu espaço e pelo controle dos sujeitos presentes nos
processos de socialização que enseja.
Endente-se que os programas e as reformas políticas propostas pelo Estado são
implementados em instituições vivas, como a escola. Viva no sentido de ser ativa, de fazer
política, não se limitando em apenas reproduzi-los, além de ser constituída historicamente.
Nesse sentido, concorda-se com Silva Júnior e Ferretti (2004) quando distinguem a escola
como um espaço de “condensação de múltiplas e diferentes temporalidades históricas”,
considera-se, portanto, a historicidade da instituição.
E, por outro lado, a escola deve ser analisada não isoladamente, mas a partir do
contexto na qual está inserida, com implicações sociais e culturais. Por isso a importância de
analisar o contexto em que a escola está inserida, entendendo os governos e as diretrizes da
política educacional.
48
A escola deve ser pensada articulada social e culturalmente com a sociedade, pois está
inserida nela, sofrendo suas influências. E a escola, também, contribuindo com sua vasta
história e importância na construção das diretrizes da política educacional, mesmo com
espaço de autonomia relativa. Ou seja, a escola é uma organização historicamente construída
e constituída, influenciada pela política externa, mas também produtora de política.
A dinâmica da realidade vai produzindo novas configurações, conforme o contexto
político vivenciado historicamente.
Portanto, a partir do contexto da década de 1990, pode-se dizer que a escola está
inserida no desenvolvimento capitalista de nosso país e na inserção subordinada do Brasil na
economia mundial com a configuração histórica e espacial da luta de classes.
Neste quadro político há disputas entre projetos antagônicos de educação e tem-se a
escola fazendo política, diante da autonomia que a resta, resultando em uma luta pela
educação pública e gratuita que é direito de todos e dever do Estado.
As reformas, bem como sua implementação, se dá em instituições historicamente
constituídas, no caso a escola, implica também a necessidade de entender as reformas
educacionais na sua concretização, ou seja, são históricas, expressam interesses diferentes, são
contraditórias. Considerando as atividades como tendo especificidades próprias e tempos
históricos específicos de cada uma delas, é dessa perspectiva que pretendo examinar a
organização escolar nas publicações do INEP.
Mais uma vez, Silva Júnior e Ferretti (2004) parte do pressuposto de que a instituição
escolar não é mera agência reprodutora. Já que como resultado do próprio processo histórico,
cada unidade escolar, ao mesmo tempo que incorpora valores, normas, procedimentos
socialmente instituídos, constrói sua própria forma de ser e de se organizar. Na escola são
elaborados valores e normas, estabelecidos costumes, condutas e referencias que são
utilizados coletivamente como critérios para examinar, analisar, incorporar, negar ou
modificar o que lhe é proposto por meio da prática escolar.
Não se pode entender a escola como estática ou que se constitui separada da
sociedade. Mas entendê-la como resultado das diferentes temporalidades históricas postas
concomitantemente na cotidianidade.
Focalizando a escola, questiona-se: este contexto é refletido na produção científica dos
periódicos do INEP? Como? Há perspectivas predominantes? Quais são as perspectivas
predominantes? O que foi produzido de conhecimento sobre a escola como objeto de estudo
na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto nos dois governos
nacionais que se sucederam (Fernando Henrique Cardoso e Luis Inácio Lula da Silva)? Qual
49
(is) abordagem (ns) esteve (estiveram) presente (s) sobre a escola nos dois períodos (1995-
2002 e 2003-2010)? É possível identificar mudanças de perspectivas e de referencial? Há
permanências na concepção sobre a escola?
Na aspiração das respostas, segue o referencial teórico que possibilitou a análise dos
artigos levantados, sendo eles Costa (2003) que propõe seis imagens organizacionais da
escola e Lima (2008) indicando quatro modelos teóricos para o estudo da escola.
50
CAPÍTULO 2 - ORGANIZAÇÃO ESCOLAR: IMAGENS E MODELOS
O objetivo desse capítulo é construir o referencial para analisar os artigos levantados
nos periódicos (1995-2010). Com base em Costa (2003) e Lima (2008), apresentam-se
imagens e modelos da escola enquanto organização. Lima (2008) apresenta quatro modelos
teóricos para o estudo da escola enquanto organização educativa e Costa (2003) propõe seis
imagens organizacionais da escola, acrescentando à perspectiva de Lima (2008), as imagens
da escola enquanto democracia e cultura.
Para Lima (2008, p.15), interessa considerar modelos teóricos para o estudo da escola
como organização educativa, possibilitando a sua descrição enquanto tal, mas, sobretudo,
permitindo a sua compreensão e interpretação. Ele destaca que é importante concentrar o
estudo em número limitado de propostas teóricas com o objetivo de selecionar uma síntese de
modelos, como ponto de partida para a construção de um quadro conceitual adequado ao
estudo da escola como organização.
O autor fez a opção pela proposta de estudo de quatro faces das organizações
educacionais, apresentadas por Per-Erik Ellström (1984 apud Lima, 2008), considerando os
modelos racional (objetivos claros e consensuais e tecnologia clara), político (objetivos em
conflito, mas tecnologia clara), de sistema social (objetivos consensuais mas tecnologia
ambígua) e anárquico (objetivos em conflito e tecnologia ambígua). O autor concentrou-se
mais nos modelos racional e anárquico, justificando que os modelos político e sistema social
têm sido menos utilizados para o estudo da escola como organização. Relativamente ao
modelo anárquico ele representa um dos mais recentes desenvolvimentos nos estudos
organizacionais. O modelo racional e o modelo anárquico são, de um ponto de vista teórico,
modelos mais congruentes, situando-se em dois pólos distintos, talvez extremos.
Costa (2003) referencia sua obra como um “roteiro” a partir de várias perspectivas
organizacionais pelas quais os estabelecimentos de ensino podem ser interpretados. O autor
também alerta para o fato de que não existe um único e melhor modelo para compreender
e/ou administrar os contextos organizacionais escolares, mas que o conhecimento de
diferentes pressupostos e posicionamentos teóricos, traduzidos em diversas perspectivas e
imagens organizacionais, podem permitir uma visão mais holística da escola que é essencial
para as investigações dos especialistas, para a tomada de decisões dos gestores, para as
práticas esclarecidas dos atores escolares e para análise crítica dos demais interessados nos
processos educacionais. Portanto, os autores trabalham, respectivamente, com modelos e
imagens explicativos e não normativos.
51
Costa (2003) apresenta seis imagens organizacionais da escola e alerta para o fato de a
escolha se tratar de uma proposta temporal e espacialmente situada. A educação, segundo o
autor, possui uma faceta individual, uma dimensão social e também organizacional, sendo que
esta última consiste na concretização e materialização da educação organizada em espaço
próprio, o estabelecimento, que a cultura ocidental denominou escola. Apesar de o primeiro
capítulo ter sido dedicado à dimensão social da educação, identificando e analisando as
diretrizes dos governos, a perspectiva para analisar os artigos será a organizacional,
contextualizada, é claro, pela dimensão social.
Em relação ao conceito de organização, Costa (2003, p. 10) cita alguns autores que
apresentam diferentes definições. Para Etzioni (1984 apud COSTA, 2003, p.10) “as
organizações são unidades sociais (ou agrupamentos humanos) intencionalmente construídas
e reconstruídas, a fim de atingir objectivos específicos.” Lima (1992 apud COSTA, 2003,
p.11), por sua vez, aponta para o fato de se encontrar frequentemente na literatura
organizacional a palavra organização acoplada a uma determinada qualificação da qual
depende a definição daquele conceito como, por exemplo, organização social, organização
formal, organização informal, organização complexa. Já Worsley (1977 apud COSTA, 2003,
p. 11) salienta que “as organizações são corpos, que persistem no tempo, e que são
estruturados especialmente para atingir fins específicos.” Finalmente, Costa (2003) destaca
Muñoz e Roman (1989) que apontam como elementos fundamentais do conceito de
organização a composição (indivíduos e grupos inter-relacionados), orientação para objetivos
e fins, diferenciação de funções, coordenação racional intencional e continuidade através do
tempo. Para Costa (2003, p.12), a definição de organização assume conotações diferenciadas
em função das perspectivas organizacionais que “lhe dão corpo, já que estamos em presença
de um campo de investigação plurifacetado, constituído por modelos teóricos (teorias
organizacionais) que enformam os diversos posicionamentos, encontrando-se, por isso, cada
definição vinculada aos pressupostos teóricos dos seus proponentes.”
Costa (2003), diante de tipologias e propostas que privilegiam as metáforas e as
imagens organizacionais, sistematizou seis distintos modos de perspectivar a organização
escolar que chamou de imagens organizacionais da escola, sendo elas: a escola como
empresa, a escola como burocracia, a escola como democracia, a escola como arena política,
a escola como anarquia e a escola como cultura.
A primeira imagem organizacional proposta por Costa (2003) é a que concebe a escola
como empresa, o que significa atribuir-lhe um conjunto de características que tiveram a sua
52
origem em concepções e práticas utilizadas na área da produção industrial, das quais se
destacam:
estrutura organizacional hierárquica, centralizada (com base na unidade de
comando) e devidamente formalizada; divisão do trabalho e especialização através
da definição precisa de cargos e funções; ênfase na eficiência e na produtividade
organizacional (máximo rendimento pelo menor custo); planificação e identificação
rigorosa e pormenorizada dos objetivos a alcançar; identificação da melhor maneira
de executar cada tarefa (one best way) e conseqüente padronização; uniformização
dos processos, métodos, tecnologias, espaços e tempos; individualização do trabalho
(a cada indivíduo, sua tarefa e seu espaço próprio de actividade; o grupo é menos
eficiente). (COSTA, 2003, p. 25).
Sustentada por pressupostos teóricos relacionados a uma concepção economicista e
mecanicista do homem e por uma visão reprodutora da educação, esta perspectiva entende o
aluno como matéria prima a ser moldada. A imagem empresarial da escola, segundo Costa
(2003), encontra a sua fundamentação teórica nos métodos clássicos de organização e
administração industrial, especificamente, nos trabalhos de Taylor e Fayol.
Taylor publica em 1911 a sua mais famosa obra, intitulada “The Principles of
Scientific Managemen”, que apresenta as soluções consideradas imprescindíveis para
aumentar a eficiência das empresas do seu país. Essas propostas passaram pela necessidade de
separação entre a função administrativa e as restantes desempenhadas pelos trabalhadores.
Fayol dedica as primeiras páginas da sua mais conhecida obra “Administration
Industrielle et Générale” à identificação do conjunto das operações de toda a empresa e as
divide em seis grupos: técnicas, comerciais, financeiras, segurança, contabilidade e
administrativas. Porém, entre todas elas, o autor vai dedicar a sua atenção a esta última
função, a administrativa, que decompõe em cinco elementos: previsão, organização, comando,
coordenação e controle.
Costa (2003) menciona que se trata de uma imagem da escola sujeita aos diversos
pontos de vista, em que se encontram críticos e defensores. Para alguns autores, a visão
empresarial da escola é percebida como se tratando de uma crise da escola e da organização
do ensino, como para Coleman e Húsen (1990), que identificam que a escola perdeu a sua
especificidade de prolongamento da família, de ligação ao meio, para se transformar em um
tipo de administração anônima e em uma indústria de transformação. Para outros autores, ao
contrário, a aplicação das técnicas de gestão empresarial na escola não apresenta significativas
dificuldades e constitui a forma mais adequada de conduzir esta empresa social que é a escola.
Próximo à imagem da escola enquanto empresa, há o modelo de sistema social que,
segundo Lima (2008, p.18), é uma aplicação da teoria dos sistemas, encara os processos
53
organizacionais mais como fenômenos espontâneos, acentuando o seu caráter adaptativo e
muito menos a intencionalidade da ação organizacional. Neste modelo há valorização do
estudo da organização informal, dos processos de integração, de interdependência e de
colaboração, admitindo a existência de consenso entre os objetivos, estes que são dados e não
constituem matéria de discussão. Este modelo, segundo o autor, privilegia a consideração da
cultura organizacional e do clima organizacional.
Costa (2003), ao identificar esta perspectiva teórica que equipara a escola à empresa,
utiliza ideias de Lima (1992) para classificar os autores em dimensões diferentes quanto à
aproximação e/ou distanciamento da concepção. A primeira refere-se àqueles que, fazendo
um discurso normativo, defendem e desenvolvem a associação dos dois conceitos, já que a
administração da escola não é diferente da administração de outras organizações e por isso os
modelos de gestão empresarial, a eficácia, a formação técnica de gestores, entre outras, são
temáticas insubstituíveis para eles. A segunda associa-se aos que utilizam a imagem
empresarial em uma perspectiva descritiva e explicativa assemelhando a escola à fábrica, as
aulas à linha de montagem, os alunos à matéria prima, os tempos, os espaços e os currículos
às tecnologias padronizadas, os diplomas a produtos padronizados. Por último, os que
recusam a utilização desta imagem criticando a comparação entre a escola e a empresa do
ponto de vista explicativo, descritivo ou comparativo.
Costa (2003), para além desses três posicionamentos apontados por Lima (1992),
considera pertinente acrescentar um quarto e o faz: trata-se de uma analogia cujos seguidores,
não defendendo uma completa associação das noções de escola e de empresa, entendem
existirem vantagens na sua utilização devido à importância que a perspectiva empresarial
atribui aos objetivos, à direção, à eficiência e à rentabilidade das pessoas e dos meios.
Segundo Costa (2003), muitos investigadores apontam que o taylorismo constitui uma
das marcas dominantes em vários aspectos dos modos de organização da ação educativa nas
escolas.
A analogia com a concepção de taylor da indústria é presentemente bastante
evidente. Tem que haver uma hierarquia clara, tanto directores como professores
com responsabilidades directivas são gestores industriais, os professores são
trabalhadores e os alunos são matérias-primas a ser processadas. A monitorização
desta linha de produção tem que ser implantada em termos de padrões educacionais -
a testagem e os processos de avaliação mencionados acima. E tem que haver
também uma atenção crescente sobre os elementos de execução financeira da gestão
educacional. (BOTTERY, 1993, p.29 apud COSTA, 2003, p.33).
Costa (2003) cita também Martín-Moreno (1989), que apresenta onze características
gerais que presidem à organização de uma escola de tipo taylorista: uniformidade curricular;
54
metodologias dirigidas para o ensino coletivo, métodos de ensino uniformizados;
agrupamentos rígidos de alunos, homogêneos, turmas iguais; posicionamento insular dos
professores, ou seja, como na produção industrial em cadeia, cada professor molda durante
um período de tempo, uma faceta do produto (aluno) e envia-o para outro professor,
retomando o processo com outro produto; escassez de materiais; uniformidade na organização
dos espaços educativos; uniformidade de horários; avaliação descontínua; disciplina formal;
direção unipessoal, ou seja, hierárquica e centralizada da escola na figura do diretor que,
velando pelo cumprimento das normas e disposições da administração central, decide sobre
todos os aspectos da vida escolar; insuficientes relações com a comunidade.
Costa (2003) trata da fundamentação teórica da burocracia enquanto modelo
organizacional a partir de uma perspectiva sociológica, utilizando, fundamentalmente, o
pensamento do seu primeiro teorizador, o sociólogo alemão Max Weber que foi o primeiro e,
segundo o autor, o maior teorizador da burocracia enquanto modelo organizacional.
O modelo racional, proposto por Lima (2008), aproxima-se da imagem burocrática da
escola proposta por Costa (2003). Este modelo racional acentua o consenso e a clareza dos
objetivos organizacionais e pressupõe a existência de processos e de tecnologias claros e
transparentes.
A acção organizacional é entendida como sendo o produto de uma determinada
decisão claramente identificada, ou de uma escolha deliberada, calculada, em suma,
racional. Embora o modelo racional não seja exclusivo da burocracia, prefiro
designá-lo por modelo burocrático – um modelo que estuda as organizações como
organizações burocráticas. Com efeito, a racionalidade não é exclusiva do modelo
racional, assume contornos diferentes e está presente em outros modelos e, por outro
lado, a burocracia, em sentido weberiano, constitui o modelo mais racional, aquele
que afasta erros, afectos e sentimentos (considerados irracionais) – desvios em
relação ao curso racional da acção. (LIMA, 2008, p. 21).
Na imagem da escola enquanto organização burocrática insiste-se na rigidez das leis e
dos regulamentos, na hierarquia, na organização formal, na especialização e em outros
elementos que são comuns às grandes organizações consideradas burocráticas.
Para Costa (2003), o quadro conceitual e teórico desenvolvido pelo modelo
burocrático de organização terá sido, certamente, um dos mais utilizados na caracterização
dos sistemas educativos e das escolas. Ele aponta que entre os indicadores mais significativos
da imagem burocrática da escola são:
Centralização das decisões nos órgãos de cúpula dos ministérios da educação,
traduzida na ausência de autonomia das escolas e no desenvolvimento de cadeias
administrativas hierárquicas; regulamentação pormenorizada de todas as actividades
55
a partir de uma rigorosa e compartimentada divisão do trabalho; previsibilidade de
funcionamento com base numa planificação minuciosa da organização;
formalização, hierarquização e centralização da estrutura organizacional dos
estabelecimentos de ensino (modelo piramidal); obsessão pelos documentos escritos
(duplicação, certifucação, arquivomania); actuação rotineira (comportamentos
estandarizados) com base no cumprimento de normas escritas e estáveis;
uniformidade e impessoalidade nas relações humanas; pedagogia uniforme: a mesma
organização pedagógica, os mesmos conteúdos disciplinares, as mesmas
metodologias para todas as situações; concepção burocrática da função docente.
(COSTA, 2003, p. 39).
O Estado moderno (capitalista e democrático) surge, segundo Weber (1979 apud
COSTA, 2003, p. 41), dependente de um desenvolvimento incondicional da burocracia uma
vez que "é evidente que, tecnicamente, o grande Estado moderno é absolutamente dependente
de uma base burocrática." O tipo mais puro de organização administrativa, segundo Weber
(1971, p. 24), citado por Costa (2003, p. 42), é capaz de atingir o mais alto grau de eficiência
e, neste sentido é, formalmente, o mais racional e conhecido meio de exercer dominação sobre
os seres humanos.
A organização burocrática apresenta um conjunto de seis grupos de características que,
segundo Weber (1979 apud COSTA, 2003, p.43), especificam a organização burocrática
relativamente a outros modos de organização, sendo eles: existência de normas e
regulamentos que fixam cada área de jurisdição (divisão do trabalho); estruturação hierárquica
da autoridade de acordo com um sistema firmemente ordenado de mando e subordinação;
administração com base em documentos escritos devidamente preservados; princípios da
especialização e do treinamento específico do cargo; exigência ao funcionário de plena
capacidade de dedicação ao trabalho; desempenho de cada cargo com base na universalidade,
uniformidade e estabilidade das regras gerais.
A lógica burocrática tomou conta das várias funções administrativas do Estado e,
portanto, também do sistema educativo, já que a educação é uma dessas funções. A burocracia
manifesta-se não só como modelo caracterizador da administração pública e da administração
dos sistemas educativos, mas, também, como modelo explicativo do funcionamento de outras
dimensões educativas tais como: a relação pedagógica, os conteúdos lecionados, a seleção e
preparação das elites. O modelo burocrático usufrui de maiores potencialidades heurísticas
quando aplicado à análise dos sistemas educativos do que quando aplicado às organizações de
menor dimensão ou aos processos micro-organizacionais, como é o caso das escolas, das suas
situações, dos seus componentes, dos procedimentos e da interação entre os atores, não
obstante tratar-se de uma perspectiva não desprovida de alguns atrativos (COSTA, 2003).
56
Para outros autores, a aplicação do modelo burocrático à escola é objeto de recusa e de
oposição radical, como se pode depreender, por exemplo, da citação que Costa (2003, p. 53)
faz de Clark e Meloy (1990, p. 21), em que apontam que "dentro da estrutura burocrática
nunca mudaremos para novas escolas, para escolas livres."
A alternativa aos ditames burocráticos está na concepção e no funcionamento
democrático dos estabelecimentos de ensino que se traduzem nos seguintes itens:
Democracia, autoridade de grupo e prestação de contas; variabilidade, generalidade
e interectividade no desempenho das tarefas; autodisciplina e controlo exercido
individual e colectivamente; empenho do grupo e consenso sobre os objectivos e os
meios organizacionais. (CLARK e MELOY, 1990 apud COSTA, 2003, p. 53).
A escola enquanto democracia constitui, segundo Costa (2003), possivelmente um dos
lugares mais comuns do discurso educacional português (e talvez brasileiro) das duas últimas
décadas, sendo os indicadores desta imagem organizacional da escola: desenvolvimento de
processos participativos na tomada de decisões; utilização de estratégias de decisão colegial
através da procura de consensos partilhados; valorização dos comportamentos informais na
organização relativamente à sua estrutura formal; incremento do estudo do comportamento
humano e defesa da utilização de técnicas para a "correção" dos desvios psicológicos,
assistentes sociais, terapeutas comportamentais, entre outros; visão harmoniosa e consensual
da organização; desenvolvimento de uma pedagogia personalizada.
A fundamentação teórica desta imagem da escola toma como referência as teorias
organizacionais na sequencia dos estudos iniciados pela Teoria das Relações Humanas e dos
desenvolvimentos conceituais daí decorrentes. Concentrando todas as suas potencialidades na
problemática dos indivíduos nas organizações, este modelo organizacional vai prestar menos
atenção à dimensão formal e estrutural das organizações. Costa (2003) alerta para o fato de
que não significa que a questão da eficiência e da rentabilidade seja desconsiderada, mas,
agora, é com base em novos suportes teóricos de adequação da pessoa à organização. Como a
citação que Costa (2003, p.57) faz de Aktouf (1989, p.200): "é necessário, antes de mais,
procurar ter empregados psicologicamente satisfeitos, o rendimento seguir-se-á e será durável,
caso contrário depressa conhecerá o declínio. Chega-se lá através dos sentimentos, da vida em
grupo, do sistema informal, do afectivo."
Segundo Costa (2003), a paternidade da Teoria das Relações Humanas é atribuída à
Elton Mayo, considerando as famosas experiências que este autor desenvolveu nos finais dos
anos vinte e princípios dos anos trinta, na Western Electric Company em Hawthorne e que
57
vieram a ficar conhecidas por Experiências de Hawthorne. Costa (2003) apresenta
sistematizados em cinco os resultados e as conclusões principais da Experiência de
Hawthorne: o nível de produção não depende da capacidade fisiológica do trabalhador, mas é
estabelecido por normas sociais; as recompensas e sanções não econômicas, como o respeito e
a afeição dos colegas, influenciam significativamente o comportamento dos trabalhadores; os
trabalhadores não agem ou reagem como indivíduos, mas como membros de grupos; o
reconhecimento do fenômeno da liderança, formal ou informal, é visto como pressuposto
básico para o estabelecimento e imposição das normas do grupo; a comunicação entre as
diversas hierarquias, a participação nas decisões e a liderança democrática passaram a ser
salientadas como processos essenciais de atuação no contexto organizacional.
Com as experiências de Hawthorne foi encontrado um novo objeto de estudo: os
fatores sociais e psicológicos do comportamento organizacional. A introdução do fator
humano no contexto organizacional trouxe, para o mundo empresarial, novos técnicos
(especialistas em psicologia e sociologia das organizações), novos espaços de intervenção
(comportamento humano nas organizações) e novas áreas de investigação (as estruturas
informais na organização, as necessidades, motivações e satisfação individual e grupal, a
liderança, a dinâmica de grupos, a participação nos processos de decisão, entre outras).
Costa (2003) aponta que esta valorização paradigmática deve-se, não só aos trabalhos
iniciais de Elton Mayo, mas a todo um vasto e marcante conjunto de investigadores que,
mantendo os pressupostos básicos desta orientação teórica, enveredaram por novas
abordagens, entre as quais, destacam-se a Teoria Comportamental e a corrente do
Desenvolvimento Organizacional.
É com a Teoria Comportamental, entendida por Chiavenato (2003, p. 364) como uma
das mais democráticas teorias administrativas, que o interesse pelas pessoas assume uma
dimensão mais aprofundada. Mais recente é a perspectiva do Desenvolvimento
Organizacional, entendida por alguns autores como uma aplicação e um prolongamento da
teoria comportamental ao desenvolvimento da organização. Trata-se de uma perspectiva cujo
incremento decorre fundamentalmente da necessidade de adaptação, flexibilidade e mudança
com que as organizações que pretendem o sucesso se deparam considerando os ambientes
cada vez mais instáveis e turbulentos.
A Teoria das Relações Humanas, desde os trabalhos iniciais efetuados a partir dos
anos vinte até aos diversos desenvolvimentos posteriores, constitui a fundamentação teórica,
em termos organizacionais, da imagem democrática da escola. Segundo Costa (2003), um dos
autores que mais marcou o desenvolvimento de uma concepção democrática da escola foi,
58
certamente, John Dewey. Unanimemente reconhecido como um dos mais notáveis pedagogos
do movimento da Escola Nova, Dewey concebe a educação como preparação para a vida em
sociedade e a escola como o lugar onde essa preparação se processa, ou seja, na escola
devemos criar “[...] uma projecção do tipo de sociedade que desejaríamos realizar; e,
formando os espíritos de acordo com esse tipo, modificar gradualmente os principais e mais
recalcitrantes aspectos da sociedade adulta.” (DEWEY, 1959 apud COSTA, 2003, p. 62).
Dewey defende um modelo de estabelecimento de ensino como comunidade de vida
em miniatura que, refletindo o funcionamento global da sociedade, prepare o indivíduo para a
vida social de acordo com um modelo democrático que valoriza a participação do educando
nos processos pedagógicos.
Enfim, para Costa (2003), a imagem da escola como democracia propõe uma
concepção dos estabelecimentos de ensino que, valorizando as pessoas, aponta para modos de
funcionamento participativos entre todos os intervenientes na vida escolar, de modo que a
harmonia e o consenso prevaleçam.
Em relação à escola como arena política, têm-se os modelos políticos de organização
afirmados a partir de um conjunto de indicadores que os defensores deste modelo
organizacional apontam como caracterizadores da organização escolar:
[...] a escola é um sistema político em miniatura cujo funcionamento é análogo ao
das situações políticas existentes nos contextos macro-sociais; os estabelecimentos
de ensino são compostos por uma pluralidade e heterogeneidade de indivíduos e de
grupos que dispõem de objectivos próprios, poderes e influências diversas e
posicionamentos hierárquicos diferenciados; a vida escolar desenrola-se com base na
conflitualidade de interesses e na consequente luta pelo poder; os interesses (de
origem individual ou grupal) situam-se quer no interior da própria escola, quer no
seu exterior e influenciam toda a actividade organizacional; as decisões escolares,
tendo na base a capacidade de poder e de influência dos diversos indivíduos e
grupos, desenrolam-se e obtêm-se, basicamente, a partir de processos de negociação;
interesses, conflito, poder e negociação são palavras-chave no discurso utilizado por
esta abordagem organizacional. (COSTA, 2003, p.73).
O modelo político, segundo Lima (2008, p. 17-18), realça a diversidade de interesses e
de ideologias, a inexistência de objetivos consistentes e partilhados por todos, a importância
do poder, da luta e do conflito, e a racionalidade política. Embora possa haver algumas
dificuldades de aplicação deste modelo ao estudo da escola pública, controlada centralmente
pelo Estado, ele tem as vantagens de chamar a atenção para a heterogeneidade que caracteriza
os diversos atores educativos, muitas vezes apreendidos como grupos homogêneos.
Segundo Costa (2003), os modelos políticos constituíram-se na sequencia de
profundas alterações a que estiveram sujeitas as teorias organizacionais e administrativas e
cujo objetivo é a inversão dos pressupostos dominantes e inerentes aos modelos clássicos, tais
59
como a racionalidade e a previsibilidade organizacional. Tratou-se, segundo o autor, de um
volte-face completo nas concepções organizacionais, ocorrido durante os anos setenta, que se
traduziu numa diferente fundamentação conceitual e na valorização de novos espaços de
investigação entre os quais se ressalta a questão do poder nas organizações.
A fundamentação teórica deste modelo organizacional (BALDRIGE, 1989 apud
COSTA, 2003, p.76) é desenvolvida pelas três seguintes áreas de investigação: no quadro da
tradição sociológica, as teorias do conflito (conflict theory); no campo da ciência política, os
estudos sobre a distribuição do poder nas comunidades (community power studies); no âmbito
da teoria organizacional, as investigações sobre o comportamento dos grupos nas
organizações (interest group theory).
Também Hoyle (1988), citado por Costa (2003), situa o quadro teórico dos modelos
políticos em diversas áreas disciplinares das ciências sociais: a sócio-psicologia, a teoria
política, a sociologia, as perspectivas da tomada de decisões e a teoria organizacional.
Contudo, embora Hoyle (1988) valorize a contribuição destas disciplinas para o
desenvolvimento do modelo político de análise organizacional, entende que não assumiram
uma perspectiva de investigação efetivamente micropolítica. Ainda segundo este autor, são
três os grupos de investigadores que merecem destaque especial pela sua vinculação a esta
dimensão micropolítica, os quais são liderados por March, Crozier e Bacharach. Os trabalhos
destes autores constituíram passos fundamentais na construção do modelo político de análise
organizacional. Recusaram a concepção homogênea, racional e consensual da organização
que cedeu lugar à heterogeneidade. Costa (2003, p. 81) procurou sintetizar um conjunto de
ideias que caracterizam tal perspectiva a partir dos seguintes conceitos: interesses, conflito,
poder, negociação.
Em relação aos interesses, Costa (2003) aponta que a perspectiva micropolítica
valoriza primordialmente os indivíduos e secundariza a coletividade ou a instituição como
unidade. Os indivíduos não são, por isso, nem elementos mecânicos, nem sujeitos passivos,
mas detêm interesses de ordem diversa e procuram realizá-los por meio das organizações. Os
indivíduos procuram associar-se formando coligações para, em conjunto, melhor atingirem os
seus objetivos, estes que de acordo com o modelo organizacional em questão, não são
objetivos previamente definidos pela organização, mas objetivos sujeitos à constante
instabilidade, ambiguidade e contestação.
A diversidade de interesses inerentes aos vários grupos que compõem a organização
escolar traduz-se na hora da decisão, em situações de conflitos. Para os defensores da
perspectiva política, o conflito surge como natural e inevitável perante o qual os responsáveis
60
escolares devem estar preparados para o entenderem enquanto uma parte e um momento do
processo global benéfico para o desenvolvimento de mudança organizacional.
A origem do conflito não se situa exclusivamente no interior da organização, mas,
estando esta numa situação de vulnerabilidade relativamente ao seu ambiente, os
condicionantes externos deverão ser também considerados como fonte do conflito intra-
organizacional. Trata-se, neste sentido, da presença das perspectivas sistêmicas nos modelos
políticos e por isso de uma concepção da escola enquanto sistema político.
De um modo geral, pode-se dizer que nas situações conflituais surgem como
vencedores aqueles que detêm maior poder e nos processos de negociação conseguem
melhores resultados os que representam um maior peso organizacional. Costa (2003) ressalta
que há dois tipos de poder que assumem importâncias diversificadas nos contextos
organizacionais: o poder de autoridade e o poder de influência. Autoridade corresponde ao
poder formal, cuja fonte se situa na estrutura hierárquica da organização; a influência consiste
no poder informal que pode ser suportado por diversificadas fontes tais como o carisma, o
conhecimento, a experiência pessoal ou o controle dos recursos.
Segundo Costa (2003, p. 83), entre os diversos atores escolares que dispõem de
substanciais fontes de poder merecem destaque os vários responsáveis dos estabelecimentos
de ensino (diretores, gestores), considerando cinco formas de poder que estes têm a
disposição: o poder de posição oficial, de especialista, pessoal, controle das recompensas e o
poder coercivo. Também os professores detêm diversas formas de poder, que segundo
Formosinho (1980 apud COSTA, 2003, p. 84), propõe uma classificação das bases de poder
dos professores em seis tipos fundamentais: o poder físico, remunerativo, pessoal,
cognoscitivo, normativo e o poder autoritário.
As decisões na arena política resultam de complexos processos de negociação e
compromisso que, não conseguindo satisfazer completamente as preferências dos vários
subgrupos ou indivíduos, traduzem as preferências daqueles que detém maior poder e/ou
influências. Mesmo aqueles grupos reconhecidamente mais fracos, seja do ponto de vista da
autoridade, seja da influência, não estão numa situação de total ausência de poder, pois terão a
sua disposição diversificadas formas de contestação que podem não ser vantajosas ao
funcionamento organizacional. O processo formal de decisão é baseado fundamentalmente em
procedimentos negociais, assumindo importância as formas de intercâmbio ou de troca
(exchange theory), já que os diversos grupos ou atores dispõem de bens de troca que utilizam
na negociação.
61
Segundo Costa (2003), os modelos políticos embora não constituam the one best way
no estudo da organização escolar, dispõem sem dúvida de significativas potencialidades para
compreensão do funcionamento interno das escolas, bem como para a explicação daquilo que
se passa na escola na sua relação com o contexto social e político mais vasto.
O conceito de anarquia não surge, segundo Costa (2003), negativamente conotado,
mas como uma metáfora cujo uso permite visualizar um conjunto de dimensões que poderão
ser encontradas das organizações escolares, entre as quais se apontam as seguintes:
a escola é, em termos organizacionais, uma realidade complexa, heterogênea,
problemática e ambígua; o seu modo de funcionamento pode ser apelidado de
anárquico, na medida em que é suportado por intenções e objectivos vagos,
tecnologias pouco claras e participação fluida; a tomada de decisões não surge a
partir de uma seqüência lógica de planejamento, mas irrompe, de forma desordenada
imprevisível e improvisada, do amontoamento de problemas, soluções e estratégias;
um estabelecimento de ensino não constitui um toldo unido coerente e articulado,
mas uma sobreposição de diversos órgãos, estruturas, processos ou indivíduos
frouxamente unidos e fragmentados; as organizações escolares são vulneráveis
relativamente ao seu ambiente externo (...) que, sendo turbulento e incerto, aumenta
a incerteza e a ambigüidade organizacionais; diversos processos organizativos
desenvolvidos pela escola (planificação, tomada de decisões, avaliação,
certificação), mais do que tecnologias de correntes de pressupostos de eficiência ou
de eficácia organizacionais, assumem um caráter essencialmente simbólico
(COSTA, 2003, p. 89-90).
Este conjunto de indicadores sobre funcionamento dos estabelecimentos de ensino
teve a sua origem na sequencia de diversos estudos principalmente desenvolvidos por autores
dos Estados Unidos na década de 1970.
A imagem de anarquia organizada não envolve um juízo de valor ou uma apreciação
negativa, embora a expressão possa, à primeira vista, sugeri-lo. “As anarquias organizadas
não são más organizações. Não são incomuns. Na verdade, são bastante comuns, situações de
decisão envolvendo objetivos problemáticos, tecnologia não clara, e participação fluida, são
familiares a todos os tipos de organização”. (MARCH, 1980, p. 439 apud LIMA, 2008, p. 31).
A ambiguidade organizacional, sendo característica desta imagem de anarquia
organizada é ainda desenvolvida por meio do recurso a outras metáforas. Por exemplo, a
metáfora do garbage can (caixote de lixo) que tem a vantagem de chamar a atenção para a
falta de intencionalidade de certas ações organizacionais e de contrapor ao modelo
burocrático e ao seu circuito sequencial – identificação do problema, definição, seleção da
solução, implementação e avaliação. “Para compreendermos processos no interior das
organizações, podemos ver uma oportunidade de escolha como um caixote do lixo em que
vários tipos de problemas e de soluções são depositados pelos participantes à medida que são
engendrados”. (COHEN, MARCH e OLSEN, 1972 apud LIMA, 2008, p. 32).
62
Esta metáfora, ao pressupor a existência de elementos organizacionais relativamente
independentes ou desligados uns dos outros, ao contrário do que acontece com os modelos de
sistema social e burocrático, como bem aponta Lima (2008, p. 33), ressalta outros aspectos
relevantes presentes em outra metáfora, a loosely coupled systems (sistemas debilmente
articulados).
Designadamente a escola tem sido vista como um loosely coupled, isto é, como uma
organização em que muitos dos seus elementos são desligados, se encontram
relativamente independentes, em termos de intenções e de acções, processos e
tecnologias adoptados e resultados obtidos, administradores e professores,
professores e professores, professores e alunos etc. (LIMA, 2008, p. 33).
Em relação à imagem da escola anárquica, segundo Costa (2003), alinham-se três
grandes temáticas: a escola como anarquia organizada, a decisão organizacional como
“caixote do lixo” e a escola como sistema debilmente articulado. Costa (2003) acrescentou
uma quarta temática cuja divulgação pública é mais recente, refere-se à escola como um
sistema caótico.
Por anarquia organizada, Costa (2003) cita Cohen, March e Olsen (1972), que a
entendem como uma organização na qual se encontram três características: objetivos
problemáticos, tecnologias pouco claras e participação fluida.
Fazendo assentar em novas bases as suas concepções organizacionais autores afirmam
a necessidade de alteração das teorias de gestão vigente:
[...] as anarquias organizadas requerem uma teoria revista da gestão. As partes mais
significativas das teorias contemporâneas da gestão introduzem mecanismos para
controlar e coordenar que presumem a existência de objectivos e tecnologias bem
definidos, bem como um envolvimento substancial das participantes nos assuntos da
organização. Onde os objectivos e a tecnologia são vagos e a participação é fluida,
muitos dos axiomas e dos procedimentos padronizados de gestão desmoronam-se.
(COHEN, 1972 apud COSTA, 2003, p.91).
A questão do processo de decisão nas organizações constitui, segundo Costa (2003),
uma temática central na teoria da anarquia organizada que foi equacionada por meio da
metáfora “caixote de lixo”. De acordo com esta perspectiva, a tomada de decisões não segue
os processos da sequencialidade lógica do tipo da causalidade linear (problema-objetivos-
estratégias-negociação-decisão), mas decorre no interior de um contexto situacional, em que é
manifesta a desarticulação entre os problemas e as soluções, entre os objetivos e as estratégias
e onde confluem e se misturam desordenadamente problemas, soluções, participantes e
oportunidades de escolha. Comentando as teorias do caixote de lixo e da anarquia, Costa
63
(2003, p. 94) cita Foster (1986, p.133), o qual interpreta a tomada de decisões segundo estes
modelos da seguinte forma:
As soluções e os problemas são despejados no "caixote de lixo" figurativo das
organizações, onde as soluções planeadas se ligam a problemas descabidos e os
problemas encontram soluções pouco usuais. Os encontros furtuitos determinam
geralmente o que acontece e os eventos mais relevantes relacionam-se
exclusivamente com causas menores.
O modelo do caixote do lixo, situando-se na observação do processo da tomada de
decisões com base em pressupostos organizacionais distintos dos que prevaleciam, surge,
segundo Costa (2003), com base em Estlesr (1988) como uma alternativa dos anos setenta aos
três modelos de decisão que o precederam: modelo racional-burocrático típico da revolução
industrial; o modelo do consenso, participativo, com início nos anos vinte; o modelo político a
partir dos anos sessenta.
Costa (2003, p. 96) ressalta que a concepção da escola como anarquia organizada e a
explicação das decisões escolares como caixote de lixo não significam que o funcionamento
destas instituições seja basicamente desorganizado ou completamente sujeito à desordem.
Certamente, há ordem na atividade organizacional, porém, trata-se de uma ordem diferente
em relação às explicações lineares da racionalidade dos modelos tradicionais.
Em 1976, segundo Costa (2003), Karl Weick publicou, na revista Administrative
Science Quarterly, um artigo intitulado "Educational Organization as Loosely Coupled
Systems" que se tornou uma referência obrigatória para os estudos organizacionais a respeito
da escola. De acordo com esta perspectiva, as escolas são loosely coupled já que, entre as
diversas estruturas, órgãos e acontecimentos não existe uma união forte, uma coordenação
eficiente e racional, mas, antes, uma conexão frouxa ou mesmo uma desarticulação entre os
diferentes elementos que, embora aparentemente unidos, estão separados e preservam uma
identidade própria.
Segundo Costa (2003, p. 98), são várias as situações escolares que podemos apelidar
de loosely coupled, a débil conexão existente entre "a intenção e a ação, os meios e os fins, o
ontem e o amanhã ou, tomando por base a estrutura hierárquica da organização, a fraca
articulação entre o topo e a base, a linha e o staff, os professores e os administradores,
podendo a lista continuar". Mesmo que a estrutura formal não coordene satisfatoriamente a
atividade educativa, não significa a desagregação da escola porque entre os diversos órgãos e
atores se estabeleceu uma lógica de confiança ou the logic of confidence que corresponde ao
pressuposto de que cada indivíduo confia na competência e no trabalho dos outros.
64
A escola como um sistema caótico constitui uma abordagem organizacional da escola
de divulgação recente, em que os poucos textos conhecidos nesta área datam dos anos
noventa, há um reduzido número de autores, estando pouco desenvolvida teoricamente e,
ainda menos, empiricamente.
Costa (2003) aponta que parece ser com Sungalia (1990), em artigo intitulado
"Organizations Alive: Have We at Last Found the Key to a Science of Educational
Administration?" e no qual a teoria do caos aparece como resposta positiva e como solução
para as dificuldades e ambigüidades teóricas no campo da administração da educação, que a
concepção da escola como sistema caótico aparece pela primeira vez sistematizada.
Costa (2003) aponta um conjunto de sete conceitos centrais que caracterizam a teoria
do caos na organização escolar, encontrados no trabalho de Griffiths (1991) e seus colegas,
sendo eles: efeito borboleta, parte do princípio que qualquer acontecimento pode influenciar e
alterar o funcionamento organizacional, podendo mesmo um pequeno fato originar um grande
efeito (princípio da não linearidade), o efeito borboleta costuma ser ilustrado com a imagem
de uma borboleta que se bater as asas no Brasil, o resultado pode ser um ciclone no Texas;
ataque de turbulência que significa que no decorrer de períodos de ordem e de estabilidade
organizacional podem irromper, inesperada e repentinamente, momentos de distúrbio e de
desordem, de insubordinação e de contestação, os quais não são imediatamente explicáveis;
estruturas dissipativas, sendo necessário um alerta constante em relação às menores coisas,
alterações que acontecem na organização; choques do acaso que todos os sistemas caóticos
estão dependendo de choques aleatórios, principalmente os sistemas não lineares para os quais
mesmo os choques menores podem significar grandes alterações, a alteração das situações
iniciais; forças de atração estranha, há existência de elementos ou forças ocultas que emergem
repetidamente como componentes centrais do sistema, fazendo com que os acontecimentos
giremsua volta (strange attractors), introduzindo alguma ordem nos sistemas caóticos;
simetrias recorrentes ligada ao conceito anterior de strange attractors, significa que na teoria
do caos, mais do que a unidade individual, interessa prestar atenção às formas que se mantêm
e permanecem simétricas nos diversos níveis do sistema e que ocorrem de tempos em tempos;
mecanismos de feedback, componente fundamental dos modelos sistêmicos, consiste no
processo de retroação segundo o qual, os resultados, as saídas (outputs) entram novamente no
sistema (transformando-se em inputs) introduzindo novas informações na organização.
Segundo Costa (2003, p.105) a imagem anárquica da escola, tendo em conta as várias
contribuições teóricas, constitui, atualmente, uma referência "obrigatória" dos diversos
trabalhos que elegem a organização escolar como objeto de estudo.
65
Por fim, com uma origem marcadamente empresarial, considerando a influência das
empresas japonesas, a perspectiva cultural das organizações foi introduzida no contexto da
análise organizacional da escola, constituindo uma das principais imagens que, desde o início
da década de 1980, diversos estudos situados nesta área de investigação têm vindo a utilizar e
que se poderá sintetizar nos seguintes aspectos:
[...] não só as organizações são diferentes, não só a escola é diferente das outras
organizações, mas também cada escola é diferente de qualquer outra escola; a
especificidade própria de cada escola constitui a sua cultura que se traduz em
diversas manifestações simbólicas tais como valores, crenças, linguagem, heróis,
rituais, cerimónias (a escola é uma mini-sociedade); a qualidade e o sucesso de cada
organização escolar dependem do seu tipo de cultura: as escolas bem sucedidas são
aquelas em que predomina uma cultura forte entre os seus membros (identidade e
valores partilhados); em termos de investigação os defensores desta perspectiva,
entendendo a realidade organizacional como construção social, enquadram-se
maioritariamente numa metodologia qualitativa e apontam o seu objecto de estudo
para o interior da cultura escolar, designadamente para as dimensões simbólicas,
mágicas e subjectivas do seu funcionamento; as tarefas primordiais dum gestor não
se devem situar ao nível da estrutura, das formas ou dos processos racionais de
decisão, mas a sua preocupação constante deverá ser canalizada para os aspectos
simbólicos (gestão do simbólico) já que a cultura pode (e deve) ser não só utilizada
como também alterada. (COSTA, 2003, p.109).
A ligação da noção de cultura à realidade organizacional tem vindo a ser eleita, desde
o início dos anos oitenta, como uma das principais áreas de interesse, quer enquanto objeto de
estudo dos analistas organizacionais, quer como espaço de intervenção para consultores e
gestores do mundo empresarial.
Segundo Costa (2003), Pescale e Athos (1981) procedem a uma análise comparativa
entre as empresas americanas e as japonesas tentando justificar que a superioridade destas se
deve fundamentalmente ao seu tipo de gestão que se traduz numa cultura organizacional
própria e na valorização de determinadas dimensões empresariais, entretanto, descuidadas
pelos americanos.
Os dois grandes acontecimentos literários considerados por vários investigadores
como os mais marcantes no início das preocupações dos investigadores por este campo de
estudo, são dois sucessos editoriais publicados em 1982 nos Estados Unidos da América, um
da autoria de Terrence Deal e Allen Kennedy denominado Corporate Cultures e o outro de
Thomas Peters e Robert Waterman com o título In Search of Excellence.
De acordo com Deal e Kennedy (1982, apud Costa, 2003), o indicador fundamental
das empresas de sucesso é o tipo de cultura presente em cada uma dessas organizações, a
existência de uma cultura forte que os autores identificam com a noção de corporate cultures,
estas que são apresentadas pelos autores como aquelas que colocaram sempre nos seus lugares
66
de topo fundadores e/ou gestores (heróis) que se afastaram dos padrões tradicionais da gestão,
recusando os modelos racionais, e se posicionaram como gestores do simbólico, como atores
que, no seio da teia cultural, se dedicaram não só a perceber e a gerir a cultura, mas, também,
a construí-la, a moldá-la e a alterá-la, já que a cultura constitui, segundo os autores, uma
variável suscetível de intervenção (COSTA, 2003, p.112).
O modelo da empresa excelente que se pode encontrar no segundo trabalho, In Search
of Excellence, situa-se na mesma linha teórica de Corporate Cultures e com base num estudo
conduzido em 62 empresas dos Estados Unidos consideradas excelentes e inovadoras, refere-
se ao daquela que, perante ambiguidade permanente dos contextos organizacionais, consegue
manter, por um lado, uma flexibilidade para responder de forma inovadora às mudanças
ambientais e, por outro, uma firmeza traduzida num conjunto de valores partilhados entre os
seus membros, tarefa prioritária de seus líderes.
Se, relativamente aos trabalhos pioneiros, não é difícil encontrar algum consenso à
volta da noção de cultura organizacional, os desenvolvimentos posteriores desta imagem
organizacional, pela sua diversidade, vieram alterar essa situação, de tal forma que,
possivelmente, uma das melhores aproximações à noção de cultura organizacional será hoje a
de grande guarda-chuva ao abrigo do qual se encontram protegidas distintas formas de encarar
as organizações.
Dois dos mais importantes desacordos que dividem os investigadores situados à volta
da imagem organizacional da cultura são: a questão da existência de uma cultura ou de
culturas nas organizações e a dicotomia ao redor da possibilidade ou não de gestão da cultura.
Para alguns autores, cultura significa um modelo de análise interpretativa da realidade
organizacional, para outros, porém, consiste em instrumento a serviço da gestão das
organizações.
Um dos campos de reflexão que tem merecido a atenção de diversos autores dedicados
às temáticas da cultura organizacional é o da tentativa de categorização das culturas em
tipologia ou modelos.
Entre algumas das mais divulgadas tipologias de culturas, Costa (2003, p. 125) refere-
se a título ilustrativo, a de Deal e Kennedy (1988) que identificam quatro tipos culturais:
cultura macho, de alto risco e feedback rápido, privilegia a satisfação imediata e valoriza o
individualismo; cultura work hard/play hard, com poucos riscos, mas de feedback rápido,
orienta-se para o cliente, enfatiza o deslumbramento, a aparência e a competitividade; cultura
bet-your-company, de alto risco, mas de feedback lento, desenvolve atividades a longo prazo;
67
cultura process, de baixo risco e de feedback lento, baseia-se em regras e em procedimentos
rotineiros e é usualmente designada burocracia.
O desenvolvimento da perspectiva cultural na análise da realidade escolar terá sido,
segundo Costa (2003, p. 128), influenciado pelos sucessos editoriais e pelas investigações
realizadas no campo da cultura da empresa. Também influenciou a mudança de sentido
operada na linha de investigação seguida pelos estudos em organização e administração
escolar com a introdução de novas formas de abordar a realidade social presente na escola
com base em pressupostos teóricos e metodológicos oriundos da tradição fenomenológica.
Costa (2003, p. 128), com base em Bush (1986, p.89), destaca que:
É no início dos anos setenta, nomeadamente com um texto sobre as organizações
como invenções sociais publicado pelo autor em 1973 e um outro de 1975, no qual
aplica estes pressupostos ao estudo da administração escolar que se vai dar início à
“Revolução Greenfield”, sugundo a termonologia de Evers e Lakomski (1991: 76), e
que os modelos da subjectividade se tornaram proeminentes na gestão escolar.
A introdução desta visão subjetiva e fenomenológica na análise da realidade escolar e
na sua administração por parte de Greenfield constitui certamente um dos quadros teóricos
subjacentes ao desenvolvimento da imagem cultural da escola.
Segundo Costa (2003), ainda é comum encontrar partes expressivas de textos e de
trabalhos a respeito da eficácia escolar dedicados à questão cultural aparecendo a cultura
diversas vezes apontada como a chave para a eficácia e para o aperfeiçoamento efetivo da
organização escolar.
As preocupações com a melhoria de funcionamento da escola através da valorização
da cultura organizacional têm vindo, ultimamente, a associar-se a outros conceitos, sendo de
destacar os de qualidade e de excelência.
De acordo com a sistematização que ao longo deste capítulo apresentámos sobre a
imagem da escola como cultura, poder-se-á, então, concluir que, se, como aponta
Nóvoa, a escola enquanto instituição nunca deixou de privilegiar a metáfora cultural,
esta apresenta-se-nos, agora, também, com novas potencialidades heurísticas no
quadro da análise organizacional e administrativa dos estabelecimentos de ensino
(COSTA, 2003, p. 137-138).
A escola enquanto organização tornou-se mais visível nos últimos tempos,
principalmente a partir da década de 1990, como visto anteriormente, constituindo-se em um
dos objetos de estudos mais procurado pela investigação educacional.
É importante esclarecer que apesar da maioria das imagens propostas por Costa (2003)
se fundamentarem na empresa, nesta pesquisa, a escola não é compreendida como uma
empresa.
68
Até meados da década de 1980, o paradigma da Administração empresarial dominou
os estudos em Administração da educação no Brasil que tomaram como referência, quase que
exclusivamente, a Teoria Geral da Administração. Mas, a década de 1980 é marcada
fortemente pela crítica à construção teórica anterior que assemelhava a escola à empresa e
adotava a Teoria Geral da Administração no desenvolvimento teórico da Administração
Escolar. Paro (1986) pode ser considerado o marco deste período ao destacar, entre outros
aspectos de grande relevância e rigor científicos, a especificidade da escola, bem como da sua
Administração Escolar como um dos pressupostos para que contribua com o processo de
transformação social.
Considerando a construção do conhecimento em Administração da educação na
década de 1980, é possível dizer que houve alteração na perspectiva adotada, pois os autores
identificam que não é possível adotar a Teoria Geral da Administração na Administração
Escolar e defendem o olhar, explorar, analisar e/ou compreender as realidades específicas que
são as organizações escolares e sua Administração.
Na década seguinte (1990), os pesquisadores adotam uma perspectiva centrada na
organização escolar, preocupam-se em olhar para as organizações escolares, analisar,
explicar, compreender o que elas fazem em seu cotidiano, como constroem o processo
educacional. Russo (2004) denominou este processo de “mudança paradigmática na
Administração Escolar”. Maia (2004), em pesquisa realizada sobre as publicações da
ANPAE, também identificou o percurso semelhante que culminou com a mudança de
abordagem em Administração escolar na Revista Brasileira de Política e Administração da
Educação (RBPAE).
Portanto, compartilha-se da mudança de paradigma, voltando o olhar para as
especificidades da organização escolar ao considerar que ela não é formada apenas pela faceta
organizacional, pois é constituída historicamente.
E, nesse sentido, Silva Júnior e Ferretti (2004, p.51) apontam que a instituição escolar,
com sua origem na produção histórica do Estado moderno, tem sua forma histórica e seus
objetivos sociais de contribuir para a manutenção e regulação do pacto social de um
determinado momento histórico, bem como de socializar o conhecimento acumulado pela
humanidade, este transformado e selecionado por meio de pedagogias e do currículo.
Essa complexa trama, constituinte e constituída de diferentes, simultâneas e
contraditórias temporalidades históricas, circunscreve-se à possibilidade de examinar
criticamente as mediações entre o cotidiano escolar, as práticas escolares e as reformas e
69
políticas educacionais. Em tal processo é produzida a cultura escolar, entendida por Silva
Junior e Ferretti (2004) como expressão historicamente específica das instituições escolares.
A forma histórica escolar condensa múltiplas dimensões, dentre as quais são
destacadas: o currículo, o projeto pedagógico, a organização do trabalho educativo, as
propostas de gestão, as metodologias de ensino etc. E, como propõe Silva Júnior e Ferretti
(2004), o institucional, a organização e a cultura imbricam-se na construção histórica da
instituição escolar orientados pelos objetivos historicamente produzidos para ela.
Considerando as imagens e modelos organizacionais da escola apresentados e as
diretrizes políticas dos últimos governos, o objetivo é compreender com qual (is) referenciais
teóricos/metodológicos os autores que publicaram nos periódicos Em Aberto e RBEP
perspectivam a escola do ponto de vista organizacional.
70
CAPÍTULO 3 – OS ARTIGOS PUBLICADOS NA RBEP E EM ABERTO (1995-2002;
2003-2010)
Neste capítulo será feito o mapeamento geral dos artigos levantados e, em seguida,
será realizada análise dos artigos com base no referencial teórico desenvolvido.
3.1 - O período de 1995-2002
Nas Tabelas 1 e 2, é possível identificar as palavras chave, os títulos, o(s) autor(es),
volumes, números e anos dos artigos levantados nos dois periódicos:
Tabela 1 – Em Aberto: relação palavra chave, título, autor e v./n./ano (1995-2002)
EM ABERTO
Palavra chave Título Autor Vol/Num/Ano
Escola
A Gestão da Escola Básica: conhecimento e reflexão sobre a prática cotidiana
da diretora de escola municipal
Marta Kuz Sisson de Castro
v.17, n.72 fev/jun 2000
Autonomia da Escola e Democratização de sua
Gestão: novas demandas para o gestor Lauro Carlos Wittmann
v.17, n.72 fev/jun 2000
Diretores de Escola: o desacerto com a
democracia
Artemis Torres e
Lindalva Maria N. Garske v.17, n.72
fev/jun 2000 Qualificação da Gestão da Escola: primeiros passos
de um programa de âmbito estadual Jarbas José Cardoso
v.17, n.72 fev/jun 2000
Gestão Financeira na Escola Pública: o caso do
PDDE Ana Maria de
Albuquerque Moreira v.18, n.74
fev/jun 2001
Gestão Escolar
Educação e gestão descentralizada: conselho
diretor, caixa escolar e projeto político-
pedagógico
Antônio Cabral Neto e
Maria Doninha de Almeida
v.17, n.72 fev/jun 2000
Uma Inter-relação: políticas públicas, gestão democrático-participativa
na escola pública e formação da equipe
escolar Katia Siqueira de Freitas v.17, n.72
fev/jun 2000
Continua...
71
A Relação entre Política Pública de reforma
Educacional e a Gestão do cotidiano escolar Marisa Schneckenberg
v.17, n.72 fev/jun 2000
Gestão Democrática Escolar: um estudo de expectativas, efeitos e
avanços Dalva Câmara de Oliveira v.17, n.72
fev/jun 2000
Organização Educativa Federalismo e gestão
educativa no Brasil: notas para debate Walter E. Garcia
v.19, n.75 jul 2002
Tabela 2 – RBEP: relação palavra chave, título, autor e v./n./ano (1995-2002)
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS PEDAGÓGICOS
Palavra chave Título Autor Vol/Num/Ano
Escola
Eleições de diretores: a escola pública
experimenta a democracia Nircélio Zabot v.76, n.184
set/dez 1995 Eleição de diretores de
escolas públicas: avanços e limites da prática Vitor Henrique Paro
v.77, n.186 maio/ago 1996
Diálogo com Anísio Teixeira sobre a escola
brasileira Zaia Brandão v.80, n.80
jan/abr 1999 O Resgate da escola nova
pelas reformas educacionais
contemporâneas Roselane Fátima Campos
e Eneida Oto Shiroma v.80, n.196
set/dez 1999 Avaliação escolar no contexto de novas
competências Iza Locatelli v.81, n.197
jan/abr 2000
Arquitetura escolar: imagens e representações
Helena Moussatche, Alda Judith Alves-
Mazzotti e Tarso Bonilha Mazzotti
v.81, n.198 maio/ago 2000
A Escola: um projeto visando ao ensino interdisciplinar e
transversal Hilda Rabelo de Oliveira e Alberto N. Senapeschi
v.82, n.200/201/202 jan/dez 2001
Governo Fernando Henrique Cardoso e o
Programa “Toda Criança na Escola” Nicholas Davles
v.83, n.203/204/205 jan/dez 2002
Organização Educativa
Educação Patrimonial: uma experiência em busca
de uma inovação no ensinar e no aprender Adriana Campam
v.78 n.188/189/190 jan/dez 1997
72
Neste período, no periódico Em Aberto houve busca, mas não houve resultados de
artigos que contemplam a escola como objeto de estudo com as palavras-chave: organização
escolar, cultura da escola e administração escolar. Assim também ocorreu na RBEP, em que
não houve resultados na busca com as palavras-chave: organização escolar, cultura da escola,
administração escolar e gestão escolar.
Neste período (1995 a 2002), foram levantados dezenove artigos publicados nos
periódicos Em Aberto e Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos que têm como objeto de
estudo a escola. Desses dezenove artigos publicados, dez são da Em Aberto e nove são da
RBEP.
No periódico Em Aberto, destaca-se que a produção concentrou-se no ano de 2000,
com oito artigos publicados, em seguida, um artigo publicado em 2001 e um em 2002.
Foram cinco artigos encontrados com a palavra chave “escola”, quatro artigos
encontrados com a palavra chave “gestão escolar” e apenas um artigo com a palavra chave
“organização educacional”. No entanto, ressalta-se que a palavra chave de busca levou aos
artigos encontrados, mas não necessariamente correspondem aos títulos dos artigos.
Foram seis artigos de autor único e dois artigos de mais de uma autoria, publicados em
2000. Em 2001, foi publicado um artigo com mais de um autor e em 2002 um artigo
publicado de um autor. Houve predominância de publicações de artigos de uma autoria.
Na RBEP foram encontrados dois artigos publicados em 1999 e dois em 2000. Um
artigo publicado, respectivamente, em 1995, 1996, 1997, 2001 e 2002.
A palavra chave que predominou na busca dos artigos também foi “escola”, com oito
artigos encontrados e um artigo encontrado com a palavra chave “organização escolar”.
Um artigo publicado em 1995, um artigo em 1996 e um em 1997 de autor único. Em
1999, foram publicados um artigo com mais de uma autoria e um artigo de autor único. Em
2000, um artigo de autor único e um com mais de um autor. Em 2001 foi publicado um artigo
com mais de um autor e em 2002 um artigo de autor único. Observa-se que de 1995 a 1997 os
artigos publicados foram de autor único e de 1999 a 2002 predominou artigos com mais de
um autor.
3.2 - O período de 2003-2010
Nas Tabelas 3 e 4 é possível identificar as palavras chave, os títulos, o(s) autor(es),
volumes, números e anos dos artigos levantados nos dois periódicos:
73
Tabela 3 – Em Aberto: relação palavra chave, título, autor e v./n./ano (2003-2010)
EM ABERTO
Palavra chave Título Autor Vol/Num/Ano
Escola Escola de tempo integral e
cidadania escolar Zaia Brandão
v.22 n.80
abr.2009
Tabela 4 – RBEP: relação palavra chave, título, autor e v./n./ano (2003-2010)
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS PEDAGÓGICOS
Palavra chave Título Autor Vol/Num/Ano
Escola
“Qual base de conhecimentos que meu
aluno deve ter?”: uma experiência de ensino e
aprendizagem de construção de indicadores
educacionais
Aline M. Reali, Cláudia R. Reyes, Elisabeth M.
Martucci, Maria da Graça Mizukami, Emilia F. de
Lima, Regina Tancredi e Roseli R. de Mello
v.85 n.209/210/211 jan/dez 2004
Processo de construção de normas na escola e
formação para a cidadania
Maria Augusta Salin Gonçalves e Orene Maria
Piovesan
v.87 n.216
maio/ago 2006 Representações de professores sobre cotidiano escolar Lúcia Velloso Maurício
v.87 n.216
maio/ago 2006 O “aluno da escola
pública”: o que dizem as professoras Alda Judith Mazzotti
v.87 n.217
set/dez 2006 Políticas de organização curricular para a escola
pública em tempo integral: as lições de uma
experiência Rosimar Serena Siqueira
Esquinsani
v.91 n.227
jan/abr 2010 A Relação família-escola:
implicações no desempenho escolar dos
alunos dos anos iniciais do ensino fundamental
Adriana Varani e Daiana Cristina Silva
v.91 n.229
set/dez 2010
Administração Escolar
Mudanças discursivas nas políticas de
democratização da educação Luciana Rosa Marques
v.90 n.225
maio/ago 2009
Cooperativismo: alternativa viável para a
gestão escolar? Um estudo de caso
Gerrá Leite Correia de Araújo e Candido Alberto
Gomes
v.87 n.217
set/dez 2006 Gestão democrática como
processo de alteração estrutural
Carlos Antonio Ferreira Monteiro
v.88 n.219
maio/ago 2007
Modalidade de Aldenice Alves Bezerra v.90 Continua...
74
Gestão Escolar
provimento do dirigente escolar: mais um desafio
para as políticas da educação municipal
n.224 jan/abr 2009
Equidade e desempenho escolar: é possível
alcançar uma educação de qualidade para todos? Maria Alice Setúbal
v.91 n.228
maio/ago 2010
Cultura da escola
Heterogeneidade, ciclos e a prática pedagógica
Maria de Lourdes Rangel Tura e Maria Inês
Marcondes
v.89 n.222
maio/ago 2008
Qualidade na educação e a idéia de uma formação
pública Vandré Gomes da Silva
v.90 n.226
set/dez 2009
No segundo período (2003 a 2010), no periódico Em Aberto houve busca, mas não
houve resultados de artigos que contemplam a escola como objeto de estudo com as palavras-
chave: organização escolar, organização educativa, cultura da escola, administração escolar e
gestão escolar. Na RBEP não houve resultados na busca com as palavras-chave: organização
escolar e organização educativa.
Neste período de 2003 a 2010, foram levantados quatorze artigos publicados nos
periódicos Em Aberto e RBEP que têm como objeto de estudo a escola, sendo um artigo
publicado na Em Aberto e treze publicados na RBEP.
O artigo encontrado no periódico Em Aberto foi publicado em 2009, é de autor único e
foi encontrado com a palavra chave “escola”.
Na RBEP foram quatro artigos publicados em 2006, três em 2009 e três em 2010. A
produção ficou equilibrada em 2004, 2007 e 2008, sendo um artigo publicado em cada ano.
A palavra chave que predominou na busca dos artigos foi “escola”, com seis artigos
encontrados. Quatro artigos foram encontrados com a palavra chave “gestão escolar”, dois
artigos encontrados com a palavra chave “cultura escolar” e um com a palavra chave
“administração escolar”.
Um artigo publicado em 2004 foi de mais de um autor. Em 2006 foram dois artigos de
mais de uma autoria e dois artigos de autor único. Em 2007, um artigo de autor único e em
2008 um artigo com mais de um autor. Foram três artigos de uma autoria publicados em 2009.
Em 2010 foi publicado um artigo com mais de um autor e dois artigos de autor único.
Observa-se que houve predominância de artigos publicados com autoria única (8) em
detrimento dos artigos em coautoria (5).
75
3.3 Inferências a partir do contexto
No início dos anos 1990, o INEP atuou como um financiador de trabalhos acadêmicos
voltados para a educação, sendo que, a partir de 1995, houve um processo de reestruturação e,
com a reorganização do setor responsável pelos levantamentos estatísticos, pretendeu-se que
as informações educacionais pudessem, de fato, orientar a formulação de políticas do
Ministério da Educação. É nesta conjuntura, que os artigos levantados encontraram-se.
As pesquisas analisadas vão ao encontro do cenário da década de 1990, em que
especificamente no Brasil, o contexto da hegemonia capitalista, respaldado na doutrina
neoliberal e na globalização dos mercados, influenciou uma ampla reforma do Estado
concretizada via reformas setoriais, dentre elas, a da educação. Este quadro do capitalismo em
nível planetário expressou-se no Brasil, atingindo a esfera social, incluindo a educação.
É nesse contexto, com a intenção de melhorar a qualidade de ensino, a eficácia e a
eficiência do sistema educacional, que o governo brasileiro passou a incentivar a
descentralização do ensino (via municipalização), revisão do processo de financiamento dos
níveis de ensino, com o foco centrado na educação básica e preocupação com a autonomia da
escola e o aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, formulação, implementação e
avaliação de políticas públicas.
As medidas específicas para a educação tomadas e realizadas pelos governos FHC e
Lula são analisadas pelos autores dos artigos, mas a constatação refere-se, em todos eles, à
realidade das escolas com a denúncia de seus problemas.
Embora tenha havido programas e propostas de melhorias sociais, observa-se com a
leitura dos artigos que, em ambos os governos, contrariamente aos discursos, os objetivos
econômicos e sociais postos para a escola não se realizaram em sua totalidade e em sua
efetividade. Ao contrário, acentuaram-se alguns problemas, inclusive nas organizações
escolares. Este contexto é refletido na produção científica dos periódicos do INEP.
No periódico Em Aberto, toda a publicação levantada foi a partir de 2000 e os dados
mostraram, de forma geral, uma intenção de construção democrática, de liderança pessoal e
coletiva, de esperança e persistência como uma constante na prática cotidiana dos sujeitos das
diferentes pesquisas. Autonomia, construção compartilhada do projeto político pedagógico,
descentralização, gestão democrática são conceitos frequentes nos artigos.
Também fica evidente que há reivindicações de participação social incorporada por
vários segmentos sociais que se defrontam com a falta de participação de alguns sujeitos da
comunidade escolar. E, de modo geral, considera-se, com a leitura dos artigos, que não
76
existem fórmulas de gestão democrática, mas ela se constrói no processo político e cultural
em que se insere cada instituição pública.
Dos 11 artigos levantados no periódico Em Aberto, dez foram publicados em 2000,
governo FHC, e apenas um foi publicado em 2009, governo Lula.
Na RBEP, os artigos de 1995 a 2002, principalmente dos anos de 1995 a 1997, de
modo geral, parecem mais “radicais”, no sentido de propor como inovação a escola
democrática. Todos partem da efervescência social e abertura política da década de 1980 e
tratam de assuntos, como a eleição de diretores, como algo revolucionário.
Os autores, de modo geral, apontam que não se podem ignorar as mudanças que
invadem o cotidiano das cidades, dos alunos, das casas e das instituições. Não se pode ignorar
a mídia, a tecnologia, a mundialização, pois se corre o risco das escolas tornarem-se alienadas
à realidade existente.
Avaliação interna e externa, arquitetura escolar, ensino interdisciplinar e transversal,
fragilidade das estatísticas oficiais que não retratam a realidade, mas podem ser manipuladas
para registrarem bons programas de governo e o rompimento com um currículo fechado e
disciplinador, foram temas tratados nas pesquisas de 1995 a 2002.
Possibilidade de agir politicamente sobre o mundo, renovando-o ao invés de a ele
apenas se conformar, construção do currículo, formação para cidadania, as resistências e
dificuldades dos professores a um processo de mudança para romper com padrões tradicionais
a respeito da organização escolar, tentativas e propostas da escola pública de tempo integral, o
papel da família na vida escolar do aluno, a participação de toda a comunidade na escola,
municipalização, cooperativismo e a qualidade do ensino são temas discutidos nas pesquisas
de 2003-2010 que apontam caminhos para a política de democratização nas organizações
escolares.
Os referenciais teóricos são diferentes. Nos anos de 1995 a 1997, foram publicados
artigos na RBEP em que os referenciais são mais radicais, almejam transformações da
sociedade por meio da escola. A partir desses anos, nos dois periódicos, têm artigos que
denunciam a realidade, mas menos radicais, outros propõem mudanças, mas considerando o
contexto capitalista.
As pesquisas, de modo geral, indicam alternativas para a melhoria da qualidade de
ensino – que na maioria delas é vista por meio da democracia –, sugerem a importância de dar
visibilidade a essas experiências. Os autores, de modo geral, ressaltam que a alteração
estrutural sem efetiva descentralização, autonomia, formação e recursos demonstrou
insuficiência para promover a participação e democratizar o poder nas escolas.
77
As perspectivas predominantes nos artigos analisados de 1995 a 2010 são de
mudanças com relação à realidade capitalista e empresarial, objetivando perspectivas mais
democráticas, pois as pesquisas, em sua totalidade, visam qualidade e melhoria da escola.
Percebeu-se, no entanto, que as críticas foram sendo amenizadas com a mudança de governo.
3.4 Aproximações com Imagens e Modelos organizacionais da escola
Dos 11 artigos levantados do periódico Em Aberto, quatro referem-se à pesquisa com
coleta de dados empíricos (NETO; ALMEIDA, 2000; CASTRO, 2000; OLIVEIRA, 2000;
BRANDÃO, 2009) e sete são pesquisas bibliográficas (TORRES; GARSKE, 2000;
FREITAS, 2000; WITTMANN, 2000; CARDOSO, 2000; SCHNECKENBERG, 2000;
MOREIRA, 2001; GARCIA, 2000). No período de 1995 a 2002, foram dez artigos
levantados, em que três são pesquisas empíricas e sete são bibliográficas. No segundo período
que compreende de 2003 a 2010, foi levantado um artigo e este se refere à pesquisa empírica.
Todos os artigos aproximam-se da imagem organizacional da escola enquanto
democracia. No período de 1995 a 2002, em quatro artigos (FREITAS, 2000;
NETO;ALMEIDA, 2000; TORRES;GARSKE, 2000; GARCIA, 2002) ficam evidentes as
críticas à empresa e ao sistema social e a burocracia e ao modelo racional e a busca pela
democracia. Dois desses artigos (SCHNECKENBERG, 2000; MOREIRA, 2001), além da
aproximação da escola como democracia, também se aproximam da imagem organizacional
da escola enquanto cultura. Quatro artigos (OLIVEIRA, 2000; CARDOSO, 2000;
WITTMANN, 2000; CASTRO, 2000) aproximam-se apenas da imagem democrática. O
artigo levantado em 2009 (BRANDÃO, 2009), segundo período, aproxima-se da imagem
democrática da escola.
Com a palavra chave “escola”, foram levantados seis artigos, sendo cinco do primeiro
período (TORRES;GARSKE, 2000; CARDOSO, 2000; WITTMANN, 2000; MOREIRA,
2001) e um do segundo período (BRANDÃO, 2009). Quatro abordando a escola como
democracia, um que trabalha com a democracia e com a cultura e um constatando, na prática,
traços da imagem organizacional da escola enquanto empresa e sistema social, burocracia e
modelo racional, mas defendendo a democracia.
Dos quatro artigos levantados com a palavra chave “gestão escolar” (FREITAS, 2000;
NETO;ALMEIDA, 2000; SCHNECKENBERG, 2000; OLIVEIRA, 2000), dois trazem a
empresa e o sistema social e a burocracia e o modelo racional presentes na realidade
observada por meio das pesquisas, mas objetivando e propondo a democracia. Um artigo
78
constata a escola como democracia e cultura e um artigo perspectiva a escola como
democracia.
Com a palavra chave “organização educativa”, um artigo foi encontrado (GARCIA,
2002) e este observa a escola caminhando para a imagem democrática, mas constatando
aspectos da imagem organizacional da escola enquanto empresa e sistema social.
É possível identificar as imagens da escola enquanto democracia, empresa e sistema
social, burocracia e modelo racional em quatro artigos (FREITAS, 2000; NETO;
ALMEIDA, 2000; TORRES; GARSKE, 2000; GARCIA, 2002) no periódico Em Aberto.
Nesses artigos, de modo geral, fica presente a ideia de que as políticas educacionais
oficializaram a descentralização administrativa, abrindo o espaço legal para as comunidades
escolar e local participarem.
Para Freitas (2000), por exemplo, a participação requer a competência para formar e
trabalhar com representantes do sistema de ensino e das comunidades escolar e local, ou seja,
a visão política e a capacidade de dialogar são essenciais. Para a autora, o estilo de liderança
do gestor é determinante para o inter-relacionamento dessas comunidades e de sucesso
escolar. Em sua pesquisa (“Uma Inter-relação: políticas públicas, gestão democrático-
participativa na escola pública e formação da equipe escolar”), as escolas que apresentaram
melhor desempenho, tinham líderes proativos e dedicados à escola. Segundo Freitas (2000),
eles sempre estavam presentes durante os planejamentos, fornecendo apoio e orientação e, ao
mesmo tempo, ouviam seus pares e valorizavam suas contribuições, eram abertos à
participação e ao diálogo. Observa-se que o comprometimento do líder e a vontade de
envolver toda a comunidade escolar são decisivos e, nas escolas onde os líderes demonstram
confiança na equipe de funcionários, o desempenho geral, provavelmente, foi superior.
A pesquisa-ação realizada por Freitas (2000) identificou a face cotidiana da escola,
ensinando estudantes e pesquisadores o que eles precisavam para ajudar a escola a superar
seus momentos de dificuldade e viver a autonomia plenamente e melhor, mesmo diante de um
contexto capitalista, em que a competitividade estava muito presente.
A pesquisa e a extensão sobre o tema, segundo Freitas (2000), garantiram alguns
avanços educacionais na região baiana. A Universidade Estadual de Santa Cruz iniciou um
curso de especialização em Administração da Educação: Gestão Participativa, com a
participação de 26 gestores escolares. Eles eram secretários municipais de Educação, diretores
de Diretoria Regional de Educação (Direc), coordenadores municipais de Educação, diretores
de escolas e professores. A Universidade do Sudoeste da Bahia também contemplou formar
79
um núcleo de estudos sobre gestão participativa, a exemplo do implantado na Universidade
Federal da Bahia.
Vivendo a escola e o sistema de ensino nordestino, percebem-se altas perdas e
baixos ganhos no cotidiano da escola pública. As escolas falam. Fornecem muitas
informações sobre seu cotidiano: dificuldades, acertos, desacertos; demonstram sua
vontade de acertar, de ser competentes, de ser eficientes, eficazes e a necessidade de
serem ouvidas e atendidas. (FREITAS, 2000, p. 58).
Nos últimos anos, a gestão se destacou como tema básico nas discussões e nas
proposições de medidas relativas ao projeto de modernização da administração pública
brasileira. Nesse cenário, a descentralização foi indicada como um requisito essencial à
democratização. Neto e Almeida (2000) apontam que a inclusão da temática de
descentralização na agenda de mudanças insere-se, ainda, no processo de redefinição do papel
do Estado ante a crise marcada pela sua incapacidade de ofertar os serviços essenciais à
população e pela ausência de agilidade administrativa por conta de sua burocracia.
Neto e Almeida (2000) exemplificam, com sua pesquisa, que no Estado do Rio Grande
do Norte sendo tomado como subsídio para a análise, com base na orientação das diretrizes
nacionais e regionais, realizou uma reforma administrativa no sistema de educação estadual,
ancorada nos pressupostos da descentralização. O conteúdo do Plano de Educação Básica
1994/2003, elaborado em resposta a essa orientação política, expressa as exigências de tal
reforma, realçando a importância da descentralização como eixo básico. Dessa forma, o Plano
se constitui um detalhamento das diretrizes sistematizadas nos planos nacionais e regionais de
educação.
Neto e Almeida (2000) afirmam, sobre a descentralização pedagógica, que deve ser
considerada a situação/contexto quanto ao projeto político-pedagógico. Muitas escolas
elaboraram o projeto ou se encontravam em processo de organização do mesmo. Porém, um
número também significativo de escolas não acionou a realização desse aspecto da
descentralização, conforme apontado em suas pesquisas. Em Natal, por exemplo, em um dos
Centros visitados, apenas 35,7% das escolas dispunham do projeto político-pedagógico
concluído. O restante de suas escolas, 64,3%, não cuidou desse aspecto, nem providenciou a
organização dessa importante etapa da descentralização. Em outro Centro, dentre os que
compõem o estudo em Natal, 73,3% das escolas estavam em fase de elaboração do projeto e
26,7% haviam concluído a sua elaboração. Em um dos centros pesquisados no município de
Mossoró, 7,7% das escolas elaboraram o seu projeto político-pedagógico, enquanto 92,3%
estavam em processo de elaboração. Em outro Centro, 13% tinham o seu projeto político-
80
pedagógico elaborado e 87% encontrava-se em fase de elaboração. No município de Caicó,
que dispunham de um único Centro coordenando 20 unidades escolares, conforme as
informações obtidas, todas as escolas (100%) elaboraram o projeto político pedagógico
(NETO; ALMEIDA, 2000, p.48).
A reforma administrativa acionada pela Secretaria de Educação do Estado do Rio
Grande do Norte para implantar a descentralização, proposta nas diretrizes educacionais, não
propiciou a participação efetiva dos atores educacionais na sua estruturação, como constatou
Neto e Almeida (2000, p. 44), uma vez que não criou condições favoráveis ao envolvimento
daqueles que se situam na base do sistema educacional (professores, técnicos, pais,
comunidade, etc.). A liberação dos recursos destinados ao financiamento do projeto
administrativo-pedagógico era atrelada a critérios relativos à produtividade da escola,
considerando essencialmente a questão da quantidade, número de alunos matriculados,
número de alunos aprovados, diminuição da repetência e da evasão, sucesso nas provas
aplicadas pelo MEC, etc., secundarizando a dimensão qualitativa do trabalho pedagógico.
No entanto, Neto e Almeida (2000), mesmo percebendo, na experiência analisada,
indicativos de um processo de desconcentração, associado à questão da transferência das
responsabilidades do Estado para com a sociedade, como estratégia de redução dos gastos
públicos e de suas obrigações, apontam que é preciso considerar os dois ângulos desse
processo.
Se por um lado, ele apresenta limites próprios de uma proposta de descentralização
que tem por base a delegação de tarefas e a introdução de novos mecanismos de
controle, por outro, ele pode criar as condições favoráveis para a dinamização e a
melhoria do trabalho na escola, em todas as suas dimensões: funcionamento do
Conselho Diretor, da Caixa Escolar e de um autêntico Projeto Político-Pedagógico.
(NETO; ALMEIDA, 2000, p. 44-45).
Assim, a descentralização e a desconcentração não devem ser entendidas como
positivas ou negativas. Dependem das características e especificidades que configuram cada
um desses processos.
Torres e Garske (2000) estudaram o tema da formação de diretores de escolas e
apontaram que esse assunto encontrava-se na agenda de administradores, educadores e todos
os que tomam decisões sobre educação escolar, nas mais diferentes instâncias organizadas da
sociedade. Todo um conjunto de determinações faz com que tal tema se apresente de forma
atual e instigante. Em primeiro lugar, há uma reivindicação de participação social já
incorporada por vários segmentos sociais aos seus comportamentos políticos e ao seu
entendimento sobre o conteúdo da cidadania. Para Torres e Garske (2000, p. 60) houve
81
também as próprias necessidades de reforma, advindas do processo, em curso, de
modernização dos instrumentos de gestão e, finalmente, a própria convicção de que é
necessário rever as práticas sociais em geral e, especialmente, aquelas mais intimamente
ligadas à educação.
As autoras apresentaram algumas constatações sobre o que consideram poder
caracterizar como um esforço de conciliação, pelos diretores, entre duas posturas: uma, que
pretende ser a mais democrática possível; outra, que mantém o tradicional comportamento
clientelístico, até mesmo como questão de sobrevivência institucional. Também fizeram uma
breve retrospectiva histórica sobre o processo de implantação da gestão democrática, em Mato
Grosso, concentrando-se na descontinuidade político administrativa que o caracterizou. Com
isso, pretenderam fornecer subsídios ao leitor para que compreenda melhor e avalie as
contradições desse processo, bem como as perspectivas que se apresentam. Finalmente,
levantaram ponderações críticas sobre soluções que vêm sendo buscadas pelas Secretarias de
Educação, em seu esforço de viabilização do novo modelo de gestão em pauta, em especial no
que diz respeito à preparação de diretores.
Com um subtítulo bem sugestivo, “A dança do poder: descontinuidades e tropeços”,
Torres e Garske (2000, p.64) apontam que a gestão democrática não foi uma invenção do
governo de 1986, quando o País foi literalmente ocupado politicamente pelo PMDB, partido
de oposição que mais se destacava naquele momento e que saiu vitorioso em 96% dos Estados
brasileiros. A vitória da oposição sobre o conservadorismo político de mais de duas décadas
coincidiu com o que se costuma caracterizar como a revitalização da sociedade civil. Nesta,
segundo as autoras, foram efetivamente fermentadas ideias a propósito dos modos como
deveria ser reorganizada a sociedade, as relações entre os homens, enfim, sobre os modos
capazes de varrer da sociedade os sinais do período autoritário. Entre essas ideias novas,
encontrava-se a que propunha um novo tipo de escola, baseado no entendimento de que a
democracia deveria permear todas as práticas sociais.
É preciso, desse modo, que os segmentos da escola comecem a perceber que as
formas participativas apregoadas pelo Estado tornam o termo democracia uma
simples adjetivação da gestão, retirando, com isso, o seu sentido humano e político.
Daí a necessidade de se contar com a construção de um novo e diferente projeto de
escola. Um projeto que seja financiado pelo Estado, mas que represente
efetivamente os anseios, as expectativas e os sonhos dos segmentos da escola. Um
projeto que garanta o desmantelamento da hierarquização do poder no interior das
instâncias educativas, da fragmentação entre as tarefas de concepção e execução do
trabalho, da centralização do comando, enquanto princípios que limitam a
participação e que fortalecem o modelo de gestão fundamentado na burocracia.
(TORRES; GARSKE, 2000, p. 69).
82
Garcia (2002) faz algumas referências de caráter histórico cultural que marcaram a
evolução do sistema educativo brasileiro ao longo de sua trajetória, na qual o processo
colonizador moldou certas formas de pensar e de refletir sobre os problemas da cultura e da
educação. O debate sobre o federalismo, por exemplo, feito em sua pesquisa, em razão da
extensão territorial do país, a par das lutas históricas do processo de consolidação das
fronteiras geográficas, passando pelas várias tentativas e lutas internas para reforçar focos de
poder hegemônico, constituem um capítulo especial de construção da nacionalidade.
O autor também aponta o Período Colonial, o advento da República, a Constituição de
1988, o surgimento da LDB, enfim, “momentos importantes que permanecem como substrato
que condiciona a forma pela qual se constroem as estruturas e a agenda de debate
educacional”. (GARCIA, 2002, p.70).
Garcia (2002) menciona ações de configuração que estavam em plena fase de
implementação ao longo da década de 1990 que vai se encerrando quando o País, que havia
retardado a adoção de certas medidas sugeridas pelo processo de globalização econômica, vê-
se envolvido pela necessidade ou imposição de medidas que tendem a unificar procedimentos
nas políticas econômica e fiscal, com evidentes incidências nas políticas sociais, inclusive na
política educativa.
Garcia (2002) fala que a partir da Conferência de Jomtien (Tailândia, 1990) e da
reunião de Cúpula de Presidentes pela Criança (New York, 1990), o país assume inúmeros
compromissos com a agenda internacional de educação e o autor questiona: “Gestão de
política educacional ou execução de programas?” (p.73). A entrada em cena dos organismos
internacionais de financiamento, no gerenciamento educacional, faz ressurgir, com força
paradigmática, a avaliação como componente fundamental de todos os programas
implantados.
Garcia (2002) indica algumas questões que, segundo ele, podem ajudar a enriquecer o
debate sobre os rumos da gestão educativa e as configurações que vão assumindo o sistema
educativo:
1) A escassez de recursos com as restrições conhecidas tem provocado a emergência
de distintos expedientes que levam à redução dos orçamentos determinados pela
legislação vigente. 2) Vimos observando, desde as ações do governo federal, uma
tendência de se recorrer ao uso do marketing e da propaganda como instrumentos
não só de promover o trabalho realizado, mas para construir a imagem de que se está
resolvendo todos os problemas da área. 3) Tendência associada à anterior, e que vem
se impondo em vários lugares, sob a justificativa de melhorar o desempenho das
crianças carentes no sistema escolar convencional, é o Programa Bolsa-Escola, que
consiste em assegurar à criança pobre um pagamento mensal, com a contrapartida,
83
do aluno e de sua família, de atendimento de uma série de quesitos enquanto
estudante (freqüência, aproveitamento, etc.). (GARCIA, 2002, p.75-76).
Ficam evidentes críticas a empresa e ao sistema social, burocracia e ao modelo
racional e a busca pela democracia.
Quatro artigos (OLIVEIRA, 2000; CARDOSO, 2000; WITTMANN, 2000; CASTRO,
2000) aproximam-se apenas da imagem democrática.
A eleição para diretores de escola é uma questão forte na democratização do ensino. A
eleição constitui uma das formas de acesso ao cargo de diretor de escola, mas, segundo Castro
(2000), o sistema de indicação, clientelístico e tradicional, ainda persiste. Para a autora a
definição do papel da diretora de escola, nas escolas municipais do Estado do Rio Grande do
Sul, passa pela tensão entre os critérios políticos e técnicos.
Que conhecimentos a diretora de escola necessita para exercer bem sua missão? Castro
(2000, p.85) responde que não existem respostas fáceis para esta questão, pois com a eleição,
a questão da formação e do conhecimento fica relegada a um segundo plano, e o
conhecimento gerado na prática precisa ser constantemente construído, pois as pessoas
mudam, causando uma descontinuidade no processo.
Garcia (2000) realizou uma análise preliminar dos resultados de pesquisa com as
diretoras de escola municipal, apresentou quatro dimensões que dão forma ao processo
administrativo nas escolas estudadas, sendo elas: a dimensão do papel da diretora, associada à
dimensão da escola como instituição, suas relações interinstitucionais e as relações com o
contexto social mais amplo, de forma dinâmica, complexa e interativa. O autor também
analisou alguns dos temas emergentes nestas dimensões como as relações com os pais, as
relações com a Secretaria Municipal de Educação e o papel e liderança da diretora,
concluindo que há comentários entre as diretoras sobre a existência da fragmentação, a falta
de clareza sobre o papel da diretora e a sobrecarga de trabalho. Mas os dados mostraram uma
ação de construção democrática, de liderança pessoal e coletiva, de esperança e persistência
como uma constante na prática cotidiana das diretoras de escola.
A gestão escolar e, consequentemente, a atuação e formação do seu gestor enfrentam
grandes desafios e mudanças. Para Wittmann (2000), o avanço e a relevância social e política
da teoria e da prática da administração da educação emergem da superação da aplicação
mecanicista e acrítica de teorias de administração produzidas, a partir de e em função das
empresas capitalistas de produção. “A crescente fidelidade à educação, na construção teórica
e na atuação pratica da sua administração, fundou sua crescente pertinência e relevância”.
(WITTMANN, 2000, p. 88).
84
Os avanços no pensar e fazer da educação vem demonstrando que todos podem
aprender e que a construção de um processo educativo de qualidade para todos implica a
construção coresponsável e compartilhada do projeto político-pedagógico, no âmbito da
escola. Isto implica a autonomia da escola e sua gestão democrática. Em resumo, Wittmann
(2000) enfatiza que o gestor da escola defronta-se com novas demandas, oriundas da evolução
da sociedade e da base material das relações sociais.
Para Wittmann (2000, p. 95), sobre a totalidade da prática educativa, “a administração
é a concretização da dinâmica integradora de todos os atos pedagógicos, desde a relação
professor-aluno até o clima ou cultura da escola” e, para um resultado efetivo, deve ser
democrática.
A gestão democrática do ensino público foi instituída no Brasil pela Constituição
brasileira, em 1988, e no Espírito Santo, pela Constituição estadual, promulgada em 1989,
como fruto da luta perseverante do magistério em todo o País. Oliveira (2000), após
contextualizar a gestão democrática, ressalta que para que a direção colegiada – um ponto
essencial na gestão democrática – caminhe, é essencial a compreensão por parte de seus
membros, das formas contraditórias pelas quais o poder se manifesta na escola e na sociedade
em geral.
Os líderes envolvidos na gestão escolar deveriam, segundo Oliveira (2000), relacionar-
se com seus representados de forma a existir em suas ações, uma real correspondência com as
expectativas de sua comunidade. Afinal,
A democracia, nas relações internas da escola, não terá sentido se desvincularem-se
ações que visem à autonomia escolar e à criação de novas formas de poder. A
participação dos pais e alunos na escola não deve ficar restrita aos órgãos oficiais.
Deve-se dar sobre variadas formas e estar vinculada, tanto quanto possível, a outros
movimentos e espaços políticos. Os avanços que se derem no sentido da
democratização das relações da unidade escolar serão em função das lutas que se
fizerem em toda a sociedade civil. (OLIVEIRA, 2000, p. 154-155).
Oliveira (2000) ainda completa, ressaltando que essas são questões que deverão ser
consideradas por todos aqueles que almejam e lutam por uma escola democrática e de
qualidade.
Mas, é preciso considerar que não existem fórmulas de gestão democrática. Para
Cardoso (2000), ela se constrói no processo político e cultural em que se insere cada
instituição pública.
Por isso, exemplificando o exercício da democracia com sua pesquisa, o autor aponta o
Plano de Governo para o período 1999-2002, apresentado à Assembléia Legislativa, por
85
ocasião da sessão de instalação da Legislatura, inserido nos tempos de mudança sociais e
legais, preconiza na educação, construir uma escola de sucesso. Dentre as ações, segundo
Cardoso (2000), há políticas que asseguram às escolas públicas do Estado, progressivos graus
de autonomia, administrativa, financeira e pedagógica e a formação de gestores para a escola
pública. Tais diretrizes implicam a implementação da gestão democrática e da autonomia de
forma responsável e consequente, no âmbito da rede pública estadual.
Diante deste quadro, Cardoso (2000) elucida o programa da Autonomia e da
Qualidade da Gestão das Escolas da Rede Pública Estadual, no caso de Santa Catarina, em
que a Secretaria de Estado da Educação e do Desporto (SED/SC) em parceria com a
Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) e a Associação Nacional de Políticas e
Administração da Educação (Anpae) operacionalizaram as políticas do governo neste
programa que expressa o compromisso com a construção de uma educação pública de
qualidade para todos os catarinenses. Com esta finalidade, serão implementadas políticas que
levarão em consideração a centralidade da escola e a democratização da educação, expressas
em dispositivos legais, visando assegurar progressivos graus de autonomia da escola e a
qualificação de seus gestores.
Para Cardoso (2000), a questão da gestão democrática demanda uma ruptura no
processo de planejamento, nas formas de organização e nas soluções administrativas. “A
armadilha da modernização administrativa pode nos jogar na sofisticação da irrelevância e na
quietude dos que se satisfazem apenas com o linguajar dos consultores de plantão que em
muitos casos estão distantes do concreto”. (CARDOSO, 2000, p. 159). A tradição autoritária
da administração brasileira foi potencializada pelo período militar e presente na autocracia
civil. Na gestão e planejamento da educação, “ela é sustentada por enraizadas concepções e
práticas heterogestionárias, reforçadas pela tecnocracia e tecnoburocracia”. (CARDOSO,
2000, p.159).
Dois artigos (SCHNECKENBERG, 2000; MOREIRA, 2001), além da aproximação da
democracia, também se aproximam da imagem organizacional da escola enquanto cultura.
Para Schneckenberg (2000) cabe expor uma compreensão das relações estabelecidas
no cotidiano da gestão escolar, a partir da implantação e implementação de políticas públicas
de reforma educacional. Para tanto, sua pesquisa trata das questões referentes às formas de
definição de políticas de reforma educacional, ao significado destas como expressão de poder
do Estado, ao planejamento da mudança, no contexto escolar e à atuação da gestão escolar na
implementação da mudança. Tal contexto, segundo, Schneckenberg (2000), evidenciou a
necessidade de conhecer e interpretar, com todas as características dinâmicas, críticas e
86
contraditórias, o processo de implementação de política de reforma educacional, ou seja, trata-
se de conhecer como reagem os atores da gestão escolar diante da perspectiva de mudança no
cotidiano escolar, já que neste se encontra o desafio da sua operacionalização. O êxito da
reforma relaciona-se diretamente ao entendimento que os atores do cotidiano escolar fazem de
seus objetivos e de sua metodologia.
A intenção de democratização das práticas escolares vem sendo enfocada de
diversas formas: como a implantação de práticas de gestão participativa; como
acesso e permanência na escola, acompanhados da busca de maior qualidade do
ensino e, mais amplamente a partir da compreensão da natureza da instituição
escolar e da sua função social. Entretanto, buscar o verdadeiro significado da
democratização da escola pública e de sua gestão, em especial, é partir da análise e
do entendimento da natureza e função da escola, bem como do movimento interno e
externo que ela realiza em função da sua finalidade socioeducativa. Refletir, no
entanto, sobre o trabalho da gestão escolar no processo de implementação de
políticas públicas de reforma educacional, representa a inscrição desta no amplo
processo de democratização da escola. Requer pensar sobre a noção do cotidiano
escolar como categoria que fundamenta o processo de organização, efetivação e
avaliação da proposta de reforma. (SCHNECKENBERG, 2000, p.122).
O entendimento do cotidiano escolar é essencial na formulação de política de reforma
educacional. É fundamental, segundo Schneckenberg (2000), a compreensão de como a
escola desempenha suas ações nas relações sociais que se travam no dia-a-dia da prática
escolar, respeitando e considerando sua cultura. O caminho é longo e desafiador, quando se
trata de um processo de reforma educacional num contexto de gestão democrática. É uma
questão política e institucional que, para a autora, exige a vigência de relações de colaboração
recíproca entre os envolvidos, através de uma ação competente e orientada em determinada
direção, a qual considera tanto as condições concretas do cotidiano escolar quanto o contexto
social em que se encontra a escola.
Embora traços da imagem organizacional da escola como empresa e sistema social,
burocracia e modelo racional e cultura estejam presentes, observa-se que a produção dos dois
períodos, no periódico Em Aberto esteve marcada pela ênfase na imagem organizacional da
escola enquanto democracia.
Dos 22 artigos levantados em RBEP, oito artigos são resultados de pesquisas
bibliográficas (ZABOT, 1996; BRANDÃO, 1999; CAMPOS; SHIROMA, 1999;
LOCATELLI, 2000; DAVIES, 2002; MONTEIRO, 2007; SILVA, 2009; SETUBAL, 2010) e
14 são de pesquisas com coleta de dados empíricos (PARO, 1996; CAMPAM, 1997;
MOUSSATCHE; ALVES MAZZOTTI; MAZZOTTI, 2000; OLIVEIRA; SENAPESCHI,
2001; REALI; REYES; MARTUCCI; MIZUKAMI; LIMA; TANCREDI; MELLO, 2004;
87
GONÇALVES; PIOVESAN, 2006; MAURICIO, 2006; MAZZOTTI, 2006; ARAUJO;
GOMES, 2006; TURA; MARCONDES, 2008; MARQUES, 2009; BEZERRA, 2009;
ESQUINSANI, 2010; VARANI; SILVA, 2010). Entre os anos de 1995 a 2002, cinco artigos
são de pesquisas bibliográficas e quatro são de pesquisas empíricas. De 2003 a 2010, o
número de pesquisas bibliográficas é de três e de pesquisas empíricas de 10 artigos. Torna-se
evidente que durante o primeiro período analisado, o número de pesquisas bibliográficas é
maior que o número de pesquisas empíricas e, no segundo período, as pesquisas empíricas
sobressaíram em relação às pesquisas bibliográficas.
De 1995 a 2002, foram levantados nove artigos, todos perspectivam a escola enquanto
democracia, sendo que um também se aproxima da burocracia e modelo racional
(BRANDÃO, 1999), um da empresa e sistema social (CAMPOS; SHIROMA, 1999), um da
arena política e modelo político (CAMPAM, 1997) e seis artigos da democracia (ZABOT,
1995; PARO, 1996; MOUSSATCHE; ALVES MAZZOTTI; MAZZOTTI, 2000;
LOCATELLI, 2000; OLIVEIRA; SENAPESCHI, 2001; DAVIES, 2002).
Foram levantados 13 artigos de 2003 a 2010. Um artigo aproxima-se da imagem
organizacional da escola enquanto democracia (ARAÚJO; GOMES, 2006), seis da
democracia e cultura (REALI; REYES; MARTUCCI; MIZUKAMI; LIMA; TANCREDI;
MELLO, 2004; MONTEIRO, 2007; SILVA, 2009; BEZERRA, 2009; MARQUES, 2009;
ESQUINSANI, 2010), dois da democracia, da arena política e do modelo político
(MAURICIO, 2006; GONÇALVES; PIOVESAN, 2006), um da cultura, da anarquia e do
modelo anárquico (MAZZOTTI, 2006) e três artigos clarificam o contexto capitalista em que
a escola está inserida, aproximando da empresa e do sistema social, mas objetivando e
apontando práticas democráticas (TURA; MARCONDES, 2006; VARANI; SILVA, 2010;
SETÚBAL, 2010).
No periódico RBEP (1995-2010), portanto, cinco artigos aproximaram-se da escola
enquanto democracia (ZABOT, 1995; PARO, 1996; MOUSSATCHE; MAZZOTTI;
BONILHA MAZZOTTI, 2000; LOCATELLI, 2000; OLIVEIRA; SENAPESCHI, 2001;
DAVIES, 2002).
Locatelli (2000) estudou a avaliação educacional, definida como etapa associada ao
processo de formulação, implementação e monitoramento das políticas educacionais. Segundo
a autora, mais do que conteúdos, são avaliadas as competências e habilidades dos alunos.
Identificam-se, ainda, os fatores intra e extraescolares que afetam positiva e negativamente o
processo de ensino e aprendizagem. Apesar de todos os esforços empreendidos no
aperfeiçoamento dos métodos e instrumentos utilizados na avaliação educacional em
88
diferentes níveis (federal, estadual e municipal), Locatelli (2000) aponta que é necessário
reconhecer o papel central da escola como agente catalisador de mudanças dos sistemas
educacionais. A avaliação interna não pode se restringir à avaliação do desempenho dos
alunos, devendo coletar indicadores que permitam acompanhar, aperfeiçoar e reordenar o
projeto pedagógico da escola. Nesse contexto, perspectivando a democracia, “o diálogo
envolvendo a avaliação externa e a avaliação interna, integrando alunos, professores e
diretores, torna-se indispensável”. (LOCATELLI, 2000, p. 141).
Locatelli (2000) aponta que a resolução de problemas está presente em nossa vida o
tempo todo: resolvemos problemas pessoais, problemas sociais, problemas científicos e só se
aprende a resolver problemas, resolvendo-os. A avaliação escolar no contexto de utilização de
novas competências deveria, segundo Locatelli (2000), ser trabalhada em duas vertentes: a
avaliação intraescolar envolvendo as ações e relações realizadas e estabelecidas no âmbito da
escola, criando-se um diálogo entre direção, pais, alunos, professores e autoridades gestoras
do sistema e a avaliação dos alunos centrada na análise das competências e habilidades por
eles demonstradas no transcurso de sua trajetória escolar.
Além da avaliação, a eleição direta dos diretores também é um assunto presente nos
artigos que objetivam a democracia.
Para Zabot (1995), sem mexer na estrutura hierarquizada e burocrática da escola,
pouco se pode esperar do avanço para a democracia. Esta representada, por exemplo, pela
eleição direta dos diretores, porém, só essa atitude, embora também importante, é insuficiente
para mudar a realidade. Para o autor, o diretor de escola deve relacionar-se com maturidade
com a comunidade escolar, gerindo com autonomia os problemas do dia-a-dia e lidando com
seus condicionamentos, assim, juntos, extrairão do esforço coletivo de gestão colegiada a
escola de qualidade esperada por todos. “Esta opção pode afastar-nos das armadilhas
alimentadas por ondas recentes, que buscam introduzir na gestão educacional modismos mal
assimilados e transpostos mecanicamente da gestão empresarial para a realidade da escola”.
(ZABOT, 1995, p.698). Para essas ideias, Zabot (1995) baseou-se em Paro (1995) e o autor
ainda acrescenta que “a contribuição do professor Vitor Paro tem, com mais esta sobre a
eleição de diretores, enfim, grande mérito para a história da educação brasileira recente. É um
trabalho para a construção da democracia, que se alimenta e se constrói com registro,
participação e crítica”. (ZABOT, 1995, p. 698).
Paro (1996) considera a importância de se contar com pessoas que se dispõem a
participar democraticamente, porque, mesmo contando com reduzido número de adeptos
89
atuantes, a prática democrática tem conseguido imprimir uma nova qualidade nos rumos das
ações desenvolvidas no interior da escola.
A eleição de diretores não tem o imediatismo que muitos desejariam. Seu papel é
apenas o de contribuir, para que a população possa contar com um recurso que lhe possibilite
exercer alguma pressão sobre o Estado, para que ele atue na direção desejada. Em síntese,
segundo Paro (1996), a razão determinante da opção pela eleição, como mecanismo de
seleção de diretores, é a crença de que, por um lado, pode-se escolher um profissional que se
articule com os interesses da escola, e por outro, o próprio método de escolha condiciona, em
certa medida, seu compromisso, não com o Estado, como fazem as opções do concurso e da
nomeação, mas com os servidores e usuários da escola.
Mas, por mais importante que seja esse comprometimento - porque deixa aberta a
possibilidade de o diretor, articulando-se com usuários e servidores, pressionar o
Estado - ele é apenas um recurso para melhorar a escola, não uma certeza. Tudo
dependerá do jogo de forças envolvidas, que não é função, obviamente, apenas da
eleição do diretor. (PARO, 1996, p. 392).
Um exemplo de pesquisa empírica que perspectiva a democracia, é a de Oliveira e
Senapeschi (2001) que trabalharam com crianças na faixa de sete anos, alunos da 1ª série do
ensino fundamental de uma escola estadual na periferia de São Carlos/SP. O objetivo do
projeto foi trabalhar conteúdos curriculares sem que fossem fragmentados, deixando que a
interdisciplinaridade e a transversalidade estivessem presentes durante todo o seu transcorrer.
Procuraram, também, desenvolver nas crianças o gosto pela escola e pelo trabalho. Segundo
os autores, os alunos estiveram motivados, e questões curriculares como alfabetização e
leitura, medidas e aritmética, ciências e meio ambiente, desenho e criatividade, artes, trabalho
e respeito mútuo, ética e pesquisa estiveram sempre presentes, tratadas dentro da metodologia
proposta para o projeto.
Oliveira e Senapeschi (2001, p.114) apontam que, em sua pesquisa, os objetivos
traçados para a proposta foram alcançados em todas as etapas do trabalho, visando o
envolvimento da criança na busca pessoal do saber, favorecendo a autoestima e discutindo
valores, tendo por finalidade a formação do cidadão crítico e colaborativo. No entanto, a
proposta de trabalho escolar situou-se, segundo os autores, além das preocupações alienantes
e individualistas do currículo tradicional, articulando as diferentes áreas do conhecimento,
configurando-se numa prática de organização do trabalho escolar que conseguiu fazer face à
fragmentação, à alienação e ao individualismo do currículo, também, questões relevantes para
a vida social estiveram presentes.
90
Outra pesquisa empírica que se aproxima da democracia trabalhou com imagens e
representações da arquitetura escolar. Moussatche; Alves Mazzotti; Mazzotti (2000)
consideram que os discursos sobre a escola utilizam-se de termos como "abandonada",
"decadente", "obsoleta", vinculando a escola a uma imagem negativa que, segundo os autores,
justifica o afastamento da escola pelas camadas menos favorecidas, reforçando, também, a
discriminação do usuário desses ambientes. Estes são descritos como "incapazes de manter as
instalações" e, portanto, "não merecedores" do direito de frequentar uma escola de qualidade.
Assim, Moussatche; Alves Mazzotti; Mazzotti (2000) apontam que durante mais de
um século, o direito à escolarização foi entendido como uma "concessão" das camadas
dominantes, ao invés de uma "conquista" da sociedade, como um todo. O estudo mostrou que
a arquitetura escolar tem um papel relevante no processo de construção social da Escola, no
Brasil, onde sua "apropriação" como imagem da escola pública parece estar dificultando a
atuação de uma instituição que poderia, caso fosse representada positivamente, favorecer o
desenvolvimento social.
Davles (2002) examina a evolução das matrículas nacionais no ensino fundamental
regular de 1997 a 2002, no período do governo Fernando Henrique Cardoso, e constata que o
seu crescimento deve-se, em grande parte, à inclusão nelas de matrículas que em 1997, por
exemplo, de educação de jovens e adultos (cerca de 100 mil) e do setor privado (cerca de 400
mil).
Assim, Davies (2002) constata que das 2,3 milhões de matrículas formalmente novas
no ensino fundamental regular em 1999 (na comparação com 1997), cerca de 1,3 milhão não
representaria acréscimo real. Este "remanejamento", segundo o autor, explica-se
provavelmente pelo fato de as matrículas no ensino fundamental regular representarem um
potencial de receita do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e
de Valorização do Magistério (Fundef), que não beneficia outros níveis e modalidades de
ensino. Se descontar essas matrículas "remanejadas", o número de matrículas novas no Ensino
Fundamental Regular cai para 947 mil, fragilizando assim a campanha federal "Toda criança
na escola", ao não cumprir a meta de matricular as 2,7 milhões de crianças de 7 a 14 anos que
estariam fora da escola em 1997, segundo estimativa do MEC. O estudo registra também a
forte transferência de 3,2 milhões de matrículas do ensino fundamental regular das redes
estaduais para as municipais, no processo conhecido como municipalização, bem como a
supressão de cerca de 800 mil matrículas estaduais neste nível (sobretudo em São Paulo e
Minas). Por fim, Davies (2002) ressalta a dificuldade de comparabilidade e confiabilidade das
estatísticas educacionais, mostrando, talvez, uma falsa democracia.
91
Campam (1997) aborda uma proposta pedagógica desenvolvida durante o estágio
curricular do curso de Pedagogia, com alunos da segunda série de uma Escola Estadual de
Porto Alegre/RS. Baseada na teoria crítica de currículo, esta proposta buscou uma abordagem
de ensino e aprendizagem que se diferenciasse da proposta curricular tradicional escolar e, ao
mesmo tempo, trabalhou os princípios educativos da Preservação Cultural discutidos pela
Educação Patrimonial. Autora constatou a importância de se pensar a prática educativa com
um olhar crítico sobre a estrutura curricular e os saberes escolarizados, além de proporcionar
elementos para a formação de uma consciência cultural mais crítica. As críticas sobre o
currículo são pertinentes à medida que buscam romper com uma concepção moderna e
positivista de ensino dentro da escola. Houve uma participação investigadora por parte dos
alunos, diante das curiosidades despertada. E, dessa forma é possível aproximar essa
experiência à perspectiva democrática da escola e por proporcionar várias opiniões e
aprendizados, valorizando e respeitando as diferentes colocações, também está presente a
imagem de arena política e modelo político.
Foram levantados 13 artigos de 2003 a 2010 no periódico RBEP. Um artigo aproxima-
se da imagem organizacional da escola enquanto democracia (ARAÚJO; GOMES, 2006),
seis da democracia e cultura (REALI; REYES; MARTUCCI; MIZUKAMI; LIMA;
TANCREDI; MELLO, 2004; MONTEIRO, 2007; SILVA, 2009; BEZERRA, 2009;
MARQUES, 2009; ESQUINSANI, 2010), dois da democracia, da arena política e do modelo
político (MAURICIO, 2006; GONÇALVES; PIOVESAN, 2006), um da cultura, da anarquia
e do modelo anárquico (MAZZOTTI, 2006) e três artigos clarificam o contexto capitalista em
que a escola está inserida, aproximando da empresa e do sistema social, mas objetivando e
apontando práticas democráticas (TURA; MARCONDES, 2006; VARANI; SILVA, 2010;
SETÚBAL, 2010).
A pesquisa de Araújo e Gomes (2006) analisam a Cooperativa de Ensino da Cidade de
Goiás e o Colégio Alternativo, na cidade de Goiás, fundados em virtude da insatisfação de um
grupo de pais de camadas sociais médias tanto com a escola pública quanto com a particular.
O estudo de caso coletou dados por meio de observação, análise documental, entrevistas e
grupos focais. Os resultados apresentam um estabelecimento em que todos os atores
participam da gestão. Do ponto de vista pedagógico, alcança eficazmente a apropriação de
conteúdos pelos seus alunos para concursos públicos e o acesso à educação superior,
conforme as aspirações dos pais. As despesas revelam que a remuneração docente é a mais
alta da comunidade, porém a contribuição financeira das famílias é menor que a mensalidade
da escola privada.
92
A Cooperativa, pelas evidências apresentadas por Araújo e Gomes (2006), organiza-se
em bases participativas, objetivando não só suprir seus cooperados de bens e serviços
educacionais, como também realizar determinados programas educativos e sociais.
Quanto à estimativa da despesa média aluno/ano, é aparentemente muito mais
elevada que o custo dos estabelecimentos públicos pesquisados em 2001 (Brasil,
2002), por ser um estabelecimento relativamente pequeno, que não se valia de modo
amplo das vantagens da economia de escala. Entretanto, os cooperados pagavam
menos do que se tivessem os filhos numa unidade escolar privada stricto sensu. As
turmas eram menores e os professores não só percebiam o maior salário por hora-
aula do município como só em dois casos eram menos remunerados que os seus
colegas das escolas públicas investigadas em todo o País (Brasil, 2002). (ARAÚJO;
GOMES, 2006, p. 323).
Segundo os autores, os processos de participação eram ativos para os diferentes atores
integrantes da comunidade escolar. A reputação do Colégio na comunidade era elevada, tanto
pelo aproveitamento dos alunos e a sua aprovação em processos seletivos em geral como pelo
rigor da disciplina.
Perspectivando a democracia, mas constatando a empresa e o sistema social, Setúbal
(2010) aponta que nos últimos anos, verifica-se no Brasil a ampliação dos setores da
sociedade que participam dos debates sobre educação. Uma das vozes que ganha cada vez
mais força é a dos economistas que, de algum modo, estão orientados pelas teorias do capital
humano. Essa pesquisa procurou debater algumas posições-chave assumidas por esse grupo
de economistas, em particular as que foram apresentadas no livro “Educação Básica no Brasil:
construindo o país do futuro”. Esse debate é proposto, segundo a autora, a partir de três temas:
os mecanismos institucionais de gestão, o lugar da escola e da família e a educação no
contexto da vulnerabilidade social. Por fim, Setúbal (2010) procura apontar algumas
premissas para que o sistema educacional possa ter ganhos de qualidade com equidade,
sobretudo nos territórios urbanos em situação de alta vulnerabilidade social.
A autora traz bem a questão econômica, de mercado. Propõe mudanças, mas
considerando a realidade capitalista já instalada.
O caminho não é simples e exige um esforço de todos, tanto dos governos como da
sociedade civil e dos pais de alunos, no sentido de buscarmos uma visão de
educação mais sistêmica, ajustada às necessidades do mundo moderno; uma política
de educação que leve em conta as questões de gestão e, portanto, de seus
mecanismos institucionais, de forma simultânea aos aspectos pedagógicos; e uma
visão de educação na qual o professor e o trabalho docente ocupem lugares centrais,
associada à compreensão de que o esforço nacional pela melhoria da qualidade da
educação passa também pela articulação de políticas sociais de forma integrada à
escola. (SETÚBAL, 2010, p. 363).
93
Ainda perspectivando a democracia, mas constatando a empresa e o sistema social,
Tura e Marcondes (2008) analisam, no contexto de produção das novas reformas
educacionais, o problema das turmas homogêneas/heterogêneas, que tem sido discutido em
vários estudos sobre o sistema de ciclos adotado em muitos municípios brasileiros. As autoras
trazem para a análise concepções de professoras dos primeiros anos do ensino fundamental
que trabalhavam em escolas da rede municipal do Rio de Janeiro, onde foi instituído um
Primeiro Ciclo de Formação a partir de 2000. A pesquisa utilizou como instrumento de coleta
de dados um questionário respondido por 127 professoras.
A análise dos dados revelou as dificuldades das professoras em romper com os
padrões tradicionais a respeito da organização escolar e, também, as insuficiências ou
incompletudes do projeto implementado. Para Tura e Marcondes (2008) esses problemas
precisam ser superados para que sinais como indicadores da ressignificação das concepções
docentes a respeito da organização das turmas possam se concretizar em novas posturas para
o trabalho pedagógico.
Mazzotti (2006) apresenta resultados de uma pesquisa que investigou as
representações de “aluno da escola pública” construídas por professores da rede pública de
ensino fundamental do Rio de Janeiro. Utilizando a abordagem estrutural de Abric, a
pesquisadora conclui que o núcleo da representação é constituído pelos elementos pobre e
aprende a “se virar” sozinho. A pesquisadora observou que, para os professores, o aluno tem
que aprender a “se virar” sozinho porque é pobre e a pobreza implicaria desagregação familiar
e luta pela sobrevivência, impedindo os pais de oferecerem aos filhos a atenção de que
necessitam. Dadas todas estas características, esse aluno representaria um desafio para os
professores, desafio este que eles se sentem impotentes para enfrentar.
Considerando os resultados obtidos nas diferentes etapas do estudo, as autoras
concluem que, para os professores que participaram do estudo, o aluno típico da escola
pública é hoje a criança de família pobre que luta pela sobrevivência e dá pouca ou nenhuma
assistência aos filhos, delegando à escola funções que tradicionalmente cabem à família. Esta
imagem está muito distante daquelas que os professores concebem como ideal. A partir desses
dados é possível identificar a imagem cultural, anárquica e modelo anárquico da escola.
Tal situação, conforme aponta Mazzotti (2006), aliada à crescente carência de recursos
materiais e humanos existente nas escolas, faz com que esses profissionais vivenciem uma
situação de desamparo, por ter que assumir responsabilidades cada vez maiores, contando
com apoio cada vez menor. Além das funções que cabiam à família, tarefas que eram
desempenhadas por inspetores, pessoal de secretaria e mesmo por serventes foram sendo
94
transferidas aos professores, à medida que aqueles profissionais foram escasseando nas
escolas. A autora ainda aponta que também os especialistas, que ofereciam apoio
psicopedagógico, e os professores de música, artes e educação física, que enriqueciam e
amenizavam seu trabalho, desapareceram das escolas. “Os espaços de discussão, que
permitiriam a reflexão conjunta e a troca de experiências, também lhes foram tomados”.
(MAZZOTTI, 2006, p. 363).
Gonçalves e Piovesan (2006) estudaram os processos de construção de normas na
escola e formação para a cidadania e, dessa forma, aproximaram-se das imagens
organizacionais da escola enquanto democracia, arena política e modelo político.
A pesquisa reflete sobre pesquisa-ação realizada em escola de ensino fundamental,
com a finalidade de minimizar conflitos na escola, focalizando principalmente o processo de
construção de normas, etapa final, que envolveu alunos, pais, professores, direção e
funcionários da escola, e discute os resultados referentes às reuniões realizadas anteriormente
com os professores. O material – gravação das reuniões, diário de campo e relato de
observações – foi analisado com procedimentos interpretativos. Como resultado significativo,
as autoras apontam a abertura de espaço para o diálogo, possibilitando que todos os
segmentos da escola participassem do processo de construção de normas e garantindo
liberdade a todos para assumir posicionamentos e defender ideias.
Segundo Gonçalves e Piovesan (2006), a escola não pode perder de vista o seu
objetivo de incentivar o processo de participação de forma permanente, possibilitando, com
frequência, momentos de discussão, nos quais alunos, funcionários, pais e professoras possam
ser realmente críticos, confrontem as suas ideias, reconstruam concepções e decisões e
planejem ações coletivas, fazendo do espaço da escola um lugar de formação para a
cidadania. “Não há dúvidas de que esses momentos são sempre perpassados por conflitos,
contradições e rupturas, mas também por vivências de entendimento mútuo e construção
conjunta”. (GONÇALVES; PIOVESAN, 2006, p.218).
Silva (2009) pesquisa a qualidade na educação e a ideia de uma formação pública,
aproximando-se da democracia e da cultura. Para ela (2009, p. 547), uma formação pública
não se converte automaticamente num parâmetro de qualidade, mas é parte de um critério
fundamental para sua avaliação: uma escola que possibilite e favoreça o contato do aluno com
sua herança humana, libertando-o para agir politicamente no mundo que gradualmente passa a
ser o “seu mundo”.
Monteiro (2007) apresenta discussões a partir de experiências democráticas,
considerando a cultura da escola. Sua pesquisa foi construída a partir de questões discutidas
95
em uma dissertação de mestrado a respeito do princípio constitucional da gestão democrática
do ensino público. A autora conclui que a alteração estrutural sem efetiva descentralização,
autonomia, formação e recursos demonstrou insuficiência para promover a participação e
democratizar o poder nas escolas.
Do total dos 22 artigos levantados no período todo na RBEP, 21 perspectivam a
imagem organizacional da escola enquanto democracia, sendo que um também se aproxima
da imagem organizacional anarquia e do modelo anárquico, um da burocracia e do modelo
racional, cinco da empresa e do sistema social, três da arena política e do modelo político e
seis da cultura. Um artigo aproxima-se da escola enquanto cultura, anarquia e modelo
anárquico.
Em ambos periódicos, a imagem organizacional da escola enquanto democracia
prevaleceu.
Fica evidente que no primeiro período (1995-2002), os dois periódicos publicaram
quantidade aproximada de artigos que contemplam a escola como objeto de estudo. Já no
segundo período (2003-2010), a RBEP disparou nas publicações que contemplam e escola em
relação ao Em Aberto.
96
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O objetivo desta pesquisa foi levantar, identificar, sistematizar e analisar os artigos que
contemplam a escola como objeto de estudo nos dois periódicos de grande relevância nacional
que são publicados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio
Teixeira - INEP: Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto, entre 1995
e 2010, período escolhido por focalizar dois governos reconduzidos e sucessivos: Fernando
Henrique Cardoso (1995-2002) e Luis Inácio Lula da Silva (2003-2010). Retomando como
justificativa teórica a trajetória do conhecimento em Administração da Educação, na
Introdução foi indicado que a escola passa a ser focalizada como objeto de estudo por
pesquisadores nacionais e internacionais, principalmente, no período coincidente com os
governos.
O que foi produzido de conhecimento sobre a escola como objeto de estudo na Revista
Brasileira de Estudos Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto nos dois governos nacionais que se
sucederam foi contemplado em 33 artigos. No período de 1995 a 2002, foram levantados 19
artigos publicados nos periódicos Em Aberto e Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos
que apresentaram como objeto de estudo a escola. Desses 19 artigos publicados, dez são do
Em Aberto e nove são do RBEP. E, no período de 2003 a 2010, foram levantados 14 artigos
publicados nos periódicos Em Aberto e RBEP, sendo um artigo publicado no Em Aberto e 13
publicados no RBEP.
No primeiro capítulo, apresentamos o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Anísio Teixeira - INEP, os periódicos Revista Brasileira de Estudos
Pedagógicos (RBEP) e Em Aberto, publicados pelo INEP e, em seguida, analisamos alguns
aspectos da Política Educacional da década de 1990 em diante, destacando suas continuidades
e rupturas nos governos presidenciais, Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Inácio
Lula da Silva (2003-2010), explicitando o contexto em que foram publicados os artigos nos
periódicos que se constituem objeto do estudo.
A partir deste capítulo, foi possível afirmar que as pesquisas analisadas nos artigos
levantados analisam criticamente o cenário da década de 1990, em que especificamente no
Brasil, o contexto da hegemonia capitalista, respaldado na doutrina neoliberal e na
globalização dos mercados, influenciou uma ampla reforma do Estado, incluindo reformas na
educação. Esta conjuntura mundial capitalista expressou-se no Brasil, atingindo a esfera
social, incluindo a educação. Este contexto é refletido na produção científica dos periódicos
do INEP.
97
As pesquisas, em sua totalidade, visam qualidade e melhoria na Educação. As
perspectivas predominantes nos artigos analisados de 1995 a 2010 são perspectivas de
mudanças com relação à realidade capitalista e empresarial, objetivando perspectivas mais
democráticas. No entanto, há diferenças teóricas adotadas entre os autores, expressas, por
exemplo, nos textos de Setubal (2010) e Paro (1996), entre outros, em que há prevalência,
respectivamente, de referencial conservador e progressista.
Baseando-se no segundo capítulo, ou seja, no referencial teórico para análise dos
artigos, sendo ele as seis imagens organizacionais da escola apresentadas por Costa (2003) e
os quatro modelos teóricos para o estudo da escola enquanto organização educativa propostos
por Lima (2008), é possível afirmar que imagens e modelos da escola enquanto organização
possibilitaram a análise dos artigos levantados e analisados no terceiro capítulo.
Para evidenciar, retomam-se os resultados: Dos 11 artigos levantados do periódico Em
Aberto, todos se aproximam da imagem organizacional da escola enquanto democracia. No
período de 1995 a 2002, em quatro artigos (FREITAS, 2000; NETO;ALMEIDA, 2000;
TORRES;GARSKE, 2000; GARCIA, 2002) ficam evidentes as críticas à empresa e ao
sistema social,a burocracia e ao modelo racional e a busca pela democracia. Dois desses
artigos (SCHNECKENBERG, 2000; MOREIRA, 2001), além da aproximação da
democracia, também se aproximam da imagem organizacional da escola enquanto cultura.
Quatro artigos (OLIVEIRA, 2000; CARDOSO, 2000; WITTMANN, 2000; CASTRO, 2000)
aproximam-se apenas da imagem democrática. O artigo levantado em 2009 (BRANDÃO,
2009), segundo período, aproxima-se da imagem democrática da escola.
Observa-se que, embora traços da imagem organizacional da escola como empresa e
sistema social, burocracia e modelo racional e cultura estejam presentes, a produção dos dois
períodos esteve marcada pela ênfase na imagem organizacional da escola enquanto
democracia.
Na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos foram levantados 22 artigos. De 1995 a
2002, foram levantados nove artigos, todos perspectivam a escola enquanto democracia,
sendo que um também se aproxima da burocracia e do modelo racional (BRANDÃO, 1999),
um da empresa e do sistema social (CAMPOS; SHIROMA, 1999), um da arena política e do
modelo político (CAMPAM, 1997). Seis artigos apenas da democracia (ZABOT, 1995;
PARO, 1996; MOUSSATCHE; MAZZOTTI; BONILHA MAZZOTTI, 2000; LOCATELLI,
2000; OLIVEIRA; SENAPESCHI, 2001; DAVIES, 2002).
Entre 2003 a 2010 foram levantados 13 artigos. Um artigo aproxima-se da imagem
organizacional da escola enquanto democracia (ARAÚJO; GOMES, 2006), seis da
98
democracia e cultura (REALI; REYES; MARTUCCI; MIZUKAMI; LIMA; TANCREDI;
MELLO, 2004; MONTEIRO, 2007; SILVA, 2009; BEZERRA, 2009; MARQUES, 2009;
ESQUINSANI, 2010), dois da democracia, da arena política e do modelo político
(MAURICIO, 2006; GONÇALVES; PIOVESAN, 2006), um da cultura, da anarquia e do
modelo anárquico (MAZZOTTI, 2006) e três artigos clarificam o contexto capitalista em que
a escola está inserida, aproximando da empresa e do sistema social, mas objetivando e
apontando práticas democráticas (TURA; MARCONDES, 2006; VARANI; SILVA, 2010;
SETÚBAL, 2010).
É possível identificar que, de modo geral, todos os artigos perspectivam a escola
enquanto democracia, embora tenham referenciais distintos. Há permanências na concepção
de escola no que se refere à crítica aos fatores econômicos e burocráticos e a busca pela
democracia.
Os resultados desta pesquisa permitem indicar, portanto, que, entre 1995-2010,
observou-se maior concentração da produção em relação à imagem organizacional da escola
enquanto democracia, apesar da presença, em sua minoria, dos traços das outras imagens
organizacionais da escola como empresa, burocracia, arena política, anarquia e cultura e os
modelos racional, político, anárquico e sistema social.
Retomando as questões iniciais apontadas na Introdução, pode-se dizer que: não há
alterações significativas na produção acadêmica veiculada nos dois períodos analisados
(1995-2002 e 2003-2010); há certo equilíbrio quantitativo da produção nos dois periódicos,
com alteração apenas nos períodos analisados; há sutil predominância de artigos mais críticos
à Política educacional brasileira na RBEP e no primeiro período e, finalmente, apesar de
referenciais teóricos e metodológicos diferenciados, há predominância significativa da
produção, nos dois periódicos e nos dois períodos, que analisam criticamente o contexto e
perspectivam uma escola pública brasileira democrática.
O levantamento e análise realizados indicam, também, que em nenhum texto foi
encontrada citação/referência direta ou indireta aos autores (LIMA, 2008; COSTA, 2003),
utilizados como subsídios teóricos da pesquisa. Esta constatação pode sugerir à comunidade
acadêmica uma lacuna a ser explorada nos estudos que valorizam a escola, ou seja, a de poder
compreender a organização escolar em seu cotidiano, com seus conflitos, interesses,
desorganização, jogos etc., a partir de referencial explicativo que não desconsidera a
constituição histórica da instituição escolar, mas valoriza as dimensões que a produzem
enquanto tal.
99
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