Um roteiro para a Análise de Políticas

Prof. Dra. Paula Arcoverde Cavalcanti

• A análise de políticas públicas é:

“... descobrir o que os governos fazem, porque fazem e que diferença isto faz”(DYE);

Para Lasswell a policy science é a produção e aplicação de conhecimento sobre - e na - elaboração da política;

Policy makers: mobilizar o melhor conhecimento disponível para resolver adequadamente os problemas que fazem parte da agenda política.

O analista das políticas públicas: extrair de todos os aspectos envolvidos na elaboração de políticas o máximo julgamento racional possível.

Cabe ao analista: a) mobilizar o melhor conhecimento disponível; b) promover uma mediação entre diferentes disciplinas científicas; c) otimizar a interdependência entre a ciência `na´ e ´da´ elaboração de políticas públicas;d)promover a mediação entre a ciência e a política.

A análise de política usa métodos de pesquisa variados

num contexto de questionamento político e de debate público de

modo a gerar, avaliar criticamente, e comunicar

conhecimento relevante para a elaboração de políticas (Dunn

1994)

Historicamente a institucionalização da analise de política pode ser interpretada como:a) uma cientifização das funções da organização e do armazenamento e

b)disseminação e aplicação do conhecimento sobre a política e o processo de elaboração de políticas públicas

Essa busca de cientifização do até então “não-cientifizado” permitiu a incorporação de conhecimento ao processo de elaboração de políticas, ao sistema político, e à própria política

o duplo compromisso normativo x descritivo do

analista

Cabe ao analista: escolher atividades que lhe

permitam colocar nelas seus próprios valores relacionados à

“dignidade do homem”, a “manter a coerção no menor nível possível”, a

“conseguir a explicitação dos propósitos valorativos subjacentes

à política analisada”

1)O analista pode e deve ser fiel a seu propósito descritivo-explicativo

2) tomada a decisão acerca de que metas últimas vai buscar, “o analista deve proceder com a máxima objetividade e se valer de todos os métodos disponíveis”(Lasswell, 1951).

• Para fazer uma análise, o profissional (agora convertido em analista) deverá conhecer com alguma profundidade a área em que trabalha e o ambiente em que se insere.

• Será capaz de relacionar adequadamente os objetos, fatos, atores, organizações, relações etc., aos elementos do marco analítico-conceitual – conceitos, modelos, fatos-estilizados etc.

REALIDADE

ANÁLISE

POLICY

apreensão

policy orientationrestrições

mudança

ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS

problem orientation

Tipos de estudo sobre elaboração de políticas públicas

Estudo doconteúdoda política

Estudo doprocesso deelaboraçãode política

Estudo dosresultadosda política

Avaliação

Informaçãopara aformulaçãode políticas

Defesa deprocessos

Defesa depolíticas

Analistacomo atorpolítico

Ator políticocomoanalista

Estudos de política(Conhecimento do processode elaboração de políticas)

Análise de políticas(Conhecimento no processode elaboração de políticas)

(1 ) Estudo do conteúdo das

políticas

analistas procuram descrever e explicar a gênese e o

desenvolvimento de políticas, isto é, determinar como

surgiram, como foram implementadas e quais seus

resultados;

(2) Estudo da elaboração das

políticas

analistas dirigem a atenção para estágios pelos quais

passam questões e avaliam a influência de diferentes

fatores, sobretudo na formulação das políticas;

(3) Estudo do resultado das

políticas

explicar como os gastos e serviços variam em

áreas diferentes, políticas interpretadas como variáveis

dependentes entendidas em termos de fatores sociais,

econômicos, tecnológicos e outros;

(4 ) Avaliação de políticas identificar impacto que políticas têm sobre o contexto

sócio-econômico, ambiente político, população;

(5) Informação para elaboração

de políticas:

governo e analistas acadêmicos organizam os dados,

para auxiliar a elaboração de políticas e a tomada de

decisões;

(6) Defesa do processo de

elaboração da política

: analistas procuram melhorar processos de elaboração

de políticas e máquina de governo, mediante realocação

de funções, tarefas e enfoques para avaliar opções;

7) Defesa de políticas Atividade exercida por grupos de pressão que defendem

idéias ou opções específicas no processo de elaboração

de políticas.

Visões do Estado e dos fatores sociais na explicação das políticas públicas

os quatro principais corpos teóricos que lidaram com esta questão deram, todos, respostas “centradas na sociedade”

pluralismo

• enfatiza as restrições impostas ao Estado por um amplo espectro de grupos e sustenta que a política pública é basicamente um reflexo das preferências destes grupos

marxismo

• indica a influência de interesses econômicos sobre a ação política e vê o Estado como um importante meio de manutenção da dominação de classes sociais particulares

neo-pluralismo ou elitismo

• enfatiza o poder exercido por uma pequeno número de interesses sociais bem organizados, e a habilidade destes interesses em atingir seus objetivos

corporativismo

• mostra as mudanças econômicas nas sociedades industriais como tendo um significativo impacto no papel do Estado e na sua interação com outros atores políticos.

autonomia relativa: disjunção entre os poderes econômico e político

• a burguesia, ou o capital, é dividida em interesses diferentes, ou frações

• o Estado, da mesma forma que age de uma maneira reformista para ajudar o proletariado, pode agir contra os interesses de uma fração particular da burguesia

a autonomia relativa permite ao Estado

• arranjar compromissos com as classes dominadas que, a longo prazo, sirvam aos interesses de frações da classe dominante

• agir contra os interesses econômicos de uma ou outra fração da classe dominante;

• tais compromissos e sacrifícios são às vezes necessários para a realização dos interesses políticos da classe capitalista enquanto tal

sistema de representação de interesses de um número limitado de categorias, compulsórias, não competitivas, hierarquicamente organizadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou sancionadas (se não criadas) pelo Estado

a elas é concedido o monopólio de representação em troca da observação de certos controles no que respeita à escolha de líderes e na articulação de suas demandas e apoios

corporativismo

• corporativismo estatal: autoritário e anti-liberal e se assemelha aos sistemas políticos da Itália fascista e da Alemanha nazista

• corporativismo societário originou-se no declínio do pluralismo nos sistemas políticos da Europa ocidental e dos Estados Unidos

• o corporativismo se acentua devido a mudanças nas instituições do capitalismo, incluindo a concentração da propriedade e a competição entre economias nacionais

• a necessidade de assegurar condições para a acumulação de capital forçou o Estado a intervir mais diretamente e a negociar com associações políticas

• o corporativismo societário substitui o pluralismo como forma predominante de representação de interesses, convertendo-se numa...

• estrutura política dentro do capitalismo avançado que “integra grupos organizados de produtores sócio-econômicos por intermédio de um sistema de representação e interação cooperativa, ao nível da liderança, e mobilização e controle social, ao nível da massa”

• O Estado como ator fundamental

– as preferências do Estado são no mínimo tão importantes quanto aquelas da sociedade civil para explicar o que o Estado democrático faz e o que não faz;

– ele não é apenas frequentemente autônomo porque age em função de suas próprias preferências,

– mas também porque pode fazê-lo mesmo quando elas divergem das demandas dos grupos mais poderosos na sociedade civil.

• três situações de autonomia do Estado: - o Estado age segundo suas próprias preferências,

que divergem das preferências da sociedade; - as preferências do Estado e da sociedade

divergem e os funcionários públicos modificam as preferências públicas;

- as preferências do Estado e da sociedade não divergem e é tão plausível afirmar que as preferências do Estado influenciaram as da sociedade quanto vice versa.

•quanto à questão da autonomia:- o pluralismo tende a ver as agências do governo

como um (entre outros) grupos de pressão; - o elitismo aponta o poder das burocracias públicas

ao lado de outras elites; - o marxismo destaca seu papel organizador e

garantidor dos interesses da burguesia, e, também, sua autonomia relativa e sua habilidade para agir contra eles;

- o corporativismo destaca a independência crescente do Estado frente aos segmentos sociais.

•o modelo utilizado para entender as relações entre Estado e sociedade é crucial para os resultados que se obtêm ao analisar (e elaborar) uma política pública.

•a escolha da visão a ser adotada como guia para a análise não é neutra: ainda que apenas para descrever (e não para prescrever), a opção realizada não é simplesmente metodológica.

•mas a escolha deve dar-se tendo em vista as características específicas da política em análise

•assim, mesmo que a visão particular do analista acerca dos órgãos e políticas seja mais próxima a uma das quatro visões (entendidas como situações extremas), ele não deve descartar a possibilidade de que a análise da política em foco tenha, como guia metodológico, uma das outras visões.

O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS

FORMULAÇÃO

IMPLEMENTAÇÃO

AVALIAÇÃO

FORMULAÇÃO

IMPLEMENTAÇÃO

AVALIAÇÃO

FORMULAÇÃOPLANO

FORMULAÇÃO

• marco de referência

• situação-problema

• diagnóstico

• modelização

• escolha dos "nós críticos"

para apreender a realidade: MODELIZAÇÃO

variáveis endógenas e exógenas

relações de causalidade fatos estilizados

comparações (diacrônicas e sincrônicas)

modelos descritivo e explicativo

determinações do contexto sócio-econômico

aspectos da realidade

Encadeamento:Encadeamento: Sistemas e ModelosSistemas e Modelos

Contexto

Sistema (S)

ModelizaçãoVEx

VEn

S’

Sistema S

Infinitos aspectos e desconhecidas

relações de causa-efeito

Modelo S’

Variáveis Endógenas (VEn)

+ Variáveis Exógenas (VEx)

+ Relações de causa- efeito inputadas

CONCEPÇÃO E USO DE UM “POLICY FRAMEWORK”

sIstema

contexto

MODELO

AMBIENTE INSTITUCIONAL

VARIÁVEIS endógenas e exógenas(SELEÇÃO)

RELAÇÕES CAUSAIS (HIPÓTESE)

POLICY FRAMEWORK

+

realidade

MODELIZAÇÃO

modelo

sistema

• para atuar sobre a realidade (policy)• modelos normativo e institucional• níveis de análise: atores e instituições, interesses e regras de

formação do poder• processo de tomada de decisão: conformação da agenda,

participação dos atores• “as três faces do poder”, racionalismo x incrementalismo,

‘non decison making’• implementação: discricionariedade, “street level bureaucrat”

déficit de implementação, enfoque top down x bottom up

FORMULAÇÃO

• programação de ações sobre "nós críticos"

• demanda por recursos (cognitivos, materiais, políticos)

• atores (contra, a favor, indiferente)• prazos• aplicação de recursos • responsáveis

ajuste

LEMBRETE:

trata-se, no início, de escolher um modelo descritivo; isto é,

o que melhor descreva a realidade existente.

algo que represente, explique, o que é; e não o que deve ser.

escolhas baseadas na fidedignidade, da aderência em relação

ao mundo real.

a opção do analista não deve dar-se em função

de considerações normativas; estas virão depois...

Poder, interesses e tomada de decisão

o estudo dos processos de decisão,no momento da Formulação, é o ponto de partida para entender as relações de poder

.

COMO COMEÇA O DEBATE:

MILLS afirma que uma elite de poder composta demilitares, corporações e agências de Estadogovernava os EUA,

HUNTER, examinado a distribuição do poder emAtlanta, afirma ter observado que o poder nestacidade se concentrava sob o controle de um certonúmero de indivíduos-chave.

DAHL, estudando o poder em New Haven, afirmanão haver encontrado evidências da existência deuma elite que seria beneficiada por decisões eorientações das políticas públicas.

CRÍTICA DE DAHL AOS ESTUDOS ELITISTAS:

“os trabalhos que afirmam haver encontrado evidências

da existência de beneficiários de políticas públicas

teriam examinado a reputação ou a posição de

indivíduos em sua comunidade ou organização.”

“estas pesquisas não teriam examinado decisões reais

que teriam sido tomadas e se, nestas decisões, as

preferências expressas por algum grupo de poder teriam

sido de fato atendidas em lugar das de outros grupos.”

METODOLOGIA DO PLURALISMO:

quem estuda o poder deve analisar

decisões reais, envolvendo atores que

possuam preferências diferentes, e

explorar se as preferências de uma

hipotética elite dominante são adotadas

no lugar das de outros grupos

BACHRACH e BARATZ a definem como sendo a

prática de limitar o alcance real da tomada de

decisão a questões seguras; no limite, através da

manipulação de valores dominantes na

comunidade, mitos, procedimentos e instituições

políticas.

NÃO-TOMADA DE DECISÃO

não-tomada de decisão existe, quando:

valores dominantes, regras do jogo aceitas, as

relações de poder entre grupos e os instrumentos de

força, separadamente ou combinados, efetivamente

previnem que certas demandas se transformem em

assuntos maduros que exijam decisão (os atores com

menos poder não conseguem fazer com que certos

assuntos entrem na agenda política).

LUKES vai mais além, chamando a atenção para

algo um pouco distinto do conceito de “não-

tomada de decisão”.

Algo distinto de decidir não agir ou mesmo

decidir não decidir porque os assuntos nem

sequer se tornam matéria de decisão

(permanecem encobertos).

- LUKES se refere a uma situação em que o poder é

usado de forma difusa e sutil, mas abrangente e

poderosa para impedir que até mesmo conflitos

encobertos e assuntos potenciais entrem na entrar na

agenda de política se conformem.

- a terceira face do poder se manifesta quando valores

dominantes, regras do jogo, relações de poder entre

grupos, impedem que desacordos se transformem em

disputas que demandem decisões.

TRÊS DIMENSÕES (faces) DO PODER SEGUNDO LUKES:

conflitos abertos entre atores sobre assuntos-chave, quando o exercício do poder pode ser observado através da metodologia proposta pelos pluralistas;

encobertos, quando ocorre a supressão das reclamações impedindo que cheguem a ser incluídas na agenda de decisão (não-tomada de decisão)

latentes ou potenciais, quando o exercício do poder se dá conformando as preferências da população (contrariando seus interesses) de maneira a evitar que conflitos abertos e encobertos venham a se manifestar (não-tomada de decisão)

PODER E PROCESSOS DE DECISÃO (as três faces do poder)(as três faces do poder)

aberto (Dahal: pluralismo)

encoberto(BACHRACH e BARATZ)

latente(LUKES)

A tem poder sobre B, na medida em que A leva B a fazer algo que de outra forma não faria

A cria ou reforça valores e práticas institucionais que restringem o debate a questões politicamente inócuas à A

A exerce poder sobre B quando influencia B de um modo que contraria seus interesses efetivos

controle da agenda, não-tomada de decisão

conflitos abertose decisões-chave

limitação do alcance da tomada de decisão através da manipulação de valores

pesquisa sobre situações de:

concepções de poder:

tipos de conflito:

guia para a pesquisa de situações de não-tomada de decisão (conflitos encobertos)

.usar a força de forma indireta ou velada para impedir que demandas cheguem ao processo político (no limite, o terrorismo)

.usar o poder para impedir o surgimento de questionamentos através da cooptação

.invocar regras ou procedimentos existentes, criar novos ou modificar os existentes como forma de bloquear reivindicações (“mandar fazer estudo detalhado”, “criar uma comissão”)

. invocar a existência de valores supremos para evitar ou desviar contestações indesejáveis (referência a valores: impatriótico, imoral)

.dissuadir atores mais fracos de agir indicando “sutilmente”, por antecipação, as reações que poderão ocorrer.

Quando alguém...

- a existência de consenso não indica que o poder

não esteja sendo exercido.

- as “preferências” das pessoas (tal como

entendidas pelos pluralistas) seriam conformadas

pela sociedade em que vivem (socialização pela

educação, mídia, etc), dando lugar a uma situação

em que estas podem ser significativamente

diferentes de seus “interesses reais”.

- esses “interesses reais” só poderiam ser por

eles percebidos, dando margem a conflitos

abertos ou mesmo encobertos, em situações

em que o contexto social (e o Estado)

facultasse a esses atores sobre os quais atua

este processo de manipulação de opinião um

elevado grau de autonomia relativa

- a pesquisa do poder tem que empregar

conceitos e relações, senão alternativos,

suplementares aos propostos pelos pluralistas.

- um deles é o de sistema de dominação, que

conforma uma situação em que as elites não

precisam “lutar” para exercer o poder

sistema de dominação:

- conjunto de crenças e valores dominante que atua

na sociedade e, em particular, no interior das

organizações, em favor de certos grupos;

- os mecanismos ideológicos de difusão desse

conjunto; os quais não devem ser entendidos como

uma manipulação simples, evidente e nem mesmo

consciente.

É evidente que o exercício do poder tende a

beneficiar os grupos que o detêm.

O que há que pesquisar são situações em que

mesmo ações pontuais de um grupo subordinado

não são sequer tentadas devido à visão fatalista

de que suas reclamações nunca serão atendidas.

mudanças econômicas ou políticas podem possibilitar a

inclusão na agenda de assuntos até então envolvidos na

penumbra que caracteriza a terceira face do poder.

mudanças que permitam um aumento do grau de autonomia

relativa dos atores sociais subordinados em relação aos

dominantes, ou mais precisamente, ao processo de

manipulação de opinião que estes instrumentalizam – o que

poder-se-ia referir como um ganho de consciência política –

faria com que conflitos latentes pudessem emergir.

mecanismos ideológicos

- caminhos através dos quais as pessoas interpretam o mundo, transmitem e perpetuam um conjunto de valores e verdades. - resultam na dominação de uns grupos por outros, cujos interesses os primeiros passam também a defender ou servir.

ideologias dominantes refletem a experiência de vida de todas as classes e são consenso, porque refletem o modo de vida da sociedade

a manipulação consciente faz da ideologia uma força poderosa, subjacente à aderência da comunidade a um conjunto de normas e metas aparentemente auto-impostas, auto-reguladas ou “naturais”.

As abordagens disciplinares tradicionais da

ciência política possuem bastante força

analítica quando se trata da fase ativa do

conflito e quando há evidências para

fundamentar a idéia da existência de

participação, de receptividade e do papel

dos atores.

A crítica neo-elitista é, de certa forma,

complementar.

O estruturalismo com raiz na abordagem da

economia, com sua ênfase na natureza de classe

dos interesses e das forças econômicas

subjacentes, e com sua negação da importância da

ação individual na explicação da natureza dos

resultados dos conflitos, leva a análise adiante.

Os modelos do processo

de tomada de decisão:

o confronto entre o racionalismo e

o incrementalismo

A posição predominante no debate entre a visão racional

e a incremental considera que esta última confere maior

peso aos fatores de ordem política (politics) nas

escolhas que são efetivamente realizadas

E que existe uma associação entre incrementalismo e

sociedades plurais e entre racionalismo e sociedades

totalitárias.

Vamos procurar mostrar

que isto não é bem assim.

nosso objetivo

- examinar os limites e relações entre racionalidade,

poder e decisão usando as ferramentas da Análise

de Política de forma a contribuir para a melhoria do

processo de elaboração de políticas.

- resgatar a questão central acerca do que significa o

racionalismo em sociedades democráticas.

- uma coisa é tentar definir os objetivos de uma

sociedade de forma racional-autoritária.

- outra é implementar objetivos democraticamente

estabelecidos através de um modelo racional.

- adotar uma postura racional-comprensiva pode ser

irrealista e inócuo.

- resignar-se ao incrementalismo pode deixar o fazedor

de políticas de “mãos atadas” e reproduzir o passado.

partindo das posições extremas, é possível assumir uma postura eqüidistante e eclética

os modelos - incremental e racional - são lentes conceituais irreconciliáveis

o objetivo é chegar a uma visão adaptável às diferentes situações encontradas na realidade.

são modelos idealizados do processo de tomada de decisão baseados em posições antagônicas acerca da estrutura de poder na sociedade capitalista, da concepção do Estado e do papel da burocracia

O modelo racional envolve:

1. listar todas as estratégias alternativas;

2. determinar todas as conseqüências que

decorrem de cada estratégia alternativa;

3. avaliar comparativamente cada um dos

conjuntos de conseqüências.

limitações:

1. que valores devem ser usados para guiar o processo

de escolha? como identificar os valores das

organizações?

2. as organizações não são homogêneas, os valores a

elas imputados não são aqueles dos indivíduos

dominantes?

3. a tomada de decisão ocorre da forma lógica,

abrangente e objetiva inerente ao procedimento

racional.

4. como separar fatos e valores, e meios e fins no

processo decisório se os meios para tanto também

supõem valores.

o modelo racional não é adaptado a:

1. limitadas capacidades e recursos para resolver problemas.

2. inadequação da informação.

3. custo da análise.

4. falhas na construção de um método estimativo satisfatório.

5. estreitas relações entre fato e valor na elaboração de políticas

6. conhecimento do sistema de variáveis sobre o qual se opera.

7. necessidade de análise de longas seqüências de movimentos

8. formas em que os problemas relacionados às políticas realmente ocorrem.

Uma síntese da discussão sobre a racionalidade

Na posição racional-compreensiva os analistas trabalhariam com:

1. Problemas bem definidos.2. Lista completa de alternativas para sua

consideração.3. Base completa de informação sobre contexto e

ambiente.4. Visão adequada sobre os impactos de cada

alternativa.5. Informação completa sobre os valores e interesses

dos cidadãos e grupos de interesse.6. Competências, recursos e tempo suficientes.

Na visão baseada numa racionalidade limitada

•Os problemas são ambíguos e pouco determinados.•A informação para identificação de alternativas é precária e muitas alternativas são desconhecidas.•A informação sobre o contexto ou ambiente é problemática e incompleta.•Os impactos das possíveis alternativas levantadas é desconhecido.•Os interesses, valores e preferências não são bem estabelecidos•O tempo, as conseqüências e os recursos são limitados.

- considera apenas alternativas que pouco se afastam da

situação observada (e das políticas existentes);

- não indaga acerca das conseqüências de outras

alternativas;

- não analisa separadamente meios e fins, fatos e valores;

- não parte da especificação de objetivos para a formulação

de políticas que levem a um “estágio futuro ideal”;

- propõe a comparação de políticas específicas “possíveis”

tendo como referência sua aderência aos objetivos e o

tratamento iterativo dos problemas visando a sua

superação;

análise incremental objetiva

considera que uma boa política não é aquela que passa no teste

do racionalismo, mas aquela que maximiza os valores do

tomador de decisão e que permite um acordo entre os

interesses envolvidos

- que apesar de suas imperfeições, o incrementalismo é

preferível a uma tentativa de comprehensividade

sobrehumana;

- que agindo incrementalmente pode-se alterar eficazmente

o status quo - ainda que pouco a pouco - evitando os

grandes erros que o modelo racional pode implicar;

- que o mútuo ajuste entre partidários de políticas atuando

independentemente, adaptando-se a decisões tomadas no

seu entorno, e respondendo às intenções de seus pares, é

o melhor modo de alcançar consenso numa democracia.

O “incrementalismo revisitado” de

LINDBLOM (1979) e as críticas de DROR e

ETZIONI dão origem a três tipos de

análise para a tomada de decisão; cada

um deles embutido no seguinte de maior

nível:

análise incremental simples: considera alternativas que se

diferenciam apenas incrementalmente do status quo;

análise incremental objetiva: considera umas poucas

alternativas conhecidas; da relação existente entre objetivos e

valores, e os aspectos empíricos do problema. Supõe uma

preocupação maior com o problema do que com os objetivos

perseguidos e explora apenas algumas das conseqüências de uma

dada alternativa. A análise é dividida entre vários participantes;

análise estratégica: envolve a consideração de estratagemas

(algoritmos, indicadores, etc) capazes de simplificar problemas

complexos de política.

ao invés de buscar uma análise racional,

considerada um ideal impossível, a proposta

sugere a complementação do modelo

incremental através de um alargamento do

campo de análise, podendo até incluir uma

busca especulativa sobre futuros possíveis,

envolvendo prazos mais longos.

incrementalismo revisitado:

- o ajuste mútuo é eficaz para abordar questões

corriqueiras.

- as grandes questões - como a distribuição de renda,

p.ex. - acerca das quais existe uma manipulação

ideológica por parte dos grupos dominantes, exigem

tratamento distinto (análise estratégica).

Modelos

Elementos Compreensiva

(sem limites)

LimitaçãoCognitiva – I

DiferençasSociais - II

Pluralista - III Limitação

Estrutural – IV

Ator um ator racionaldecide e executa

um ator não-racional, falível

diversos atorese competênciasem cooperação

atores competindoorganizados emgrupos deinteresses

atores em estruturaspolíticas eeconômicas comdesigualdade

Problema bem definido definido de formaimprecisa

interpretaçãovariável a cadaator

múltiplasdefinições devalores, impactose direitos

definições em basesideológicas

Informação perfeita Imperfeita qualidade eacessovariados

contestada eaceita comomanipulada

desinformaçãoideológica evinculada ao poder

Tempo infinito ou sempresuficiente

limitado limitado tempo é poder é poder e é limitadoconforme interessedos atores

Estratégiaprática

tecnicamenteperfeita, ótima

baseada embaixasexpectativa esatisfação

atuação emredes

incremental, comverificação eajustes

baseada emantecipação,neutralização,organização

HOGWOOD e GUNN

propõem três modelos do

processo de formulação de

política:

modelo racional:

baseia-se na hipótese de que a formulação é um

processo essencialmente racional, em que os

atores tomam suas decisões baseando-se numa

seqüência de passos sistematicamente

observada.

no limite, os problemas são entendidos como

“técnicos” (e não políticos), o ambiente,

consensual, e, que o processo está permanente

sob controle

modelo (burocrático) incremental:

- supõe que a formulação é um processo

inescapavelmente político, no qual as percepções e

interesses dos atores invadem todas as suas etapas.

- a implementação, mais do que a formulação, é vista

como especialmente problemática.

- a política é o resultado de uma permanente

barganha num ambiente conflituado.

modelo do processo organizacional:

interpreta as decisões e ações não como resultado

de uma escolha racional, mas de um comportamento

baseado em rotinas e procedimentos-padrão

sistemática e previamente definidos.

adotar o modelo racional como referência, com status

normativo, não deve implicar a desconsideração dos

aspectos políticos inerentes ao processo de elaboração

de políticas.

descartar esse modelo, seria compactuar com aqueles

que, cinicamente, desqualificam qualquer pretensão de

tornar o processo de elaboração de políticas mais

adequado para a solução dos problemas sociais.

o modelo racional é aplicado para

resolver problemas de uma forma

sistemática

ele deve ser também usado para

resolvê-los de uma maneira

democrática

A opção por um dos modelos impõe diferenças

substantivas em termos da metodologia de pesquisa;

E, portanto, das hipóteses quanto à conformação das

estruturas de poder que estão por trás da formulação

das políticas.

E que as metodologias empregadas condicionam o tipo

de assuntos a serem pesquisados e os “achados” que

podem ser descobertos.

IMPLEMENTAÇÃO

PLANO

IMPLEMENTAÇÃO

• ações sobre os "nós críticos"

• criação de condições de viabilização nos planos:• material, • humano, • institucional (organizativo), • político

• difusão, informação, legitimação

duas situações podem levar a falhas na implementação:

- quando a política não pôde ser colocada em prática de forma apropriada porque os envolvidos não foram suficientemente cooperativos ou eficazes, ou porque apesar de seus esforços não foi possível contornar obstáculos externos.

- quando ela foi colocada em prática de acordo com o formulado, sem que obstáculos sérios tenham-se verificado, mas falha em produzir os resultados esperados; neste caso, é provável que o problema não esteja na implementação, mas na formulação.

para verificar de que tipo é a situação, a questão chave é escolher qual enfoque (top down e bottom up) é o mais adequado.

• a qual dos dois extremos a política em análise se encontra mais próxima.

• a escolha deve dar-se em função de uma avaliação de conjunto realizada tendo em conta as várias características que apresenta a política.

• freqüentemente, inclusive porque a política é sempre uma solução de contingência, de compromisso (situações mistas podem ocorrer) e, por aproximação, esta escolha pode se modificar ao longo da análise.

o enfoque top down• aborda a questão de por que políticas são bem sucedidas

(bem implementadas), partindo de uma definição• Implementação: processo em que “ações de atores públicos

ou privados são dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decisões políticas anteriores.

• política: “propriedade” dos policy makers situados no topo das organizações, como atores que têm o controle do processo de formulação.

• o hiato entre as aspirações desses atores situados num plano central (federal, p.ex.) e as realidades locais seria a causa dos déficits de implementação.

• As 10 pré-condições da implementação perfeita:

• meio externo à agência não impõe restrições severas.• o tempo é adequado e os recursos estão à disposição

do programa.• ausência de restrição de recursos (globais e a cada

estágio do processo, e combinação necessária de recursos é disponível.

• a teoria de causa e efeito é válida.• relações de causa e efeito diretas e em pequeno

número.

• As 10 pré-condições da implementação perfeita:• só uma agência, independente ou com relações de

dependência pequenas em número e importância.• entendimento completo, e consentimento, acerca dos

objetivos; e que estas condições persistam durante o processo de implementação.

• especificação, em completo detalhe e perfeita seqüência, das tarefas a serem levadas a cabo por cada participante.

• perfeita comunicação e coordenação entre os vários elementos envolvidos.

• que aqueles com autoridade possam exigir e obter perfeita obediência.

o enfoque bottom up: conforma-se a partir de críticas ao enfoque top down ou da introdução de restrições ao caso perfeito, ideal

TRÊS críticas: 1. relativas à natureza da política: • política: instância que, ao ser definida (ou “indefinida”), “cria

problemas” de implementação. • políticas que projetam conflitos (ou compromissos) não resolvidos,

que não contemplam recursos para sua implementação, que envolvem relações pouco definidas entre organizações que devem implementá-las, que envolvem criação de novas organizações etc, são denominadas “simbólicas”.

2. relativas às relações entre a formulação e a implementação:

• política: uma instância e um compromisso que se mantém e renova ao longo da implementação (é difusa a interface entre formulação e implementação).

3. relativas às instâncias normativas adotadas pelos analistas.

• o enfoque bottom up analisa redes de decisões que se dão no nível concreto em que os atores se enfrentam quando da implementação, sem conferir um papel determinante às decisões e estruturas pré-existentes (relações de causa e efeito e hierarquia entre organizações, etc)

conceito de implementação (bottom up):

- processo interativo através do qual uma política que se mantém em formulação durante um tempo considerável se relaciona com o seu contexto e com as organizações responsáveis por sua implementação.

- continuum política/ação no qual ocorre negociação entre os que buscam colocar a política em prática - aqueles dos quais depende a ação - e aqueles cujos interesses serão afetados pela mudança provocada pela política.

características do enfoque bottom up

existe sempre um controle imperfeito em toda elaboração de política; o que condiciona o processo de implementação

no limite, a implementação carece de intencionalidade e racionalidade (os que detêm o poder não o exercem)

decisões que idealmente pertencem ao terreno da formulação só são efetivamente tomadas na implementação

decisões que envolvem conflitos não podem ser resolvidas durante o momento da formulação.

implementação é “acumulação estratégica de forças”, quando é ineficaz (ou prematuro e por isto perigoso) tentar resolver conflitos.

são as decisões do dia-a-dia da implementação as que realmente requerem negociação e compromisso entre grupos de poder

decisões-chave só podem ser tomadas quando os implementadores percebem mais claramente os potenciais resultados da política

são os “implementadores” os melhor equipados para tomar essas decisões que “deveriam” ser tomadas no momento da formulação.

perspectivas de análise do processo de implementação

organizacional: quando o tipo de organização é planejado em função do tipo de ação;

processual: a implementação é um resultado de uma sucessão de processos;

comportamental: há uma ênfase na necessidade de reduzir conflitos durante o processo;

político: ênfase nos padrões de poder e influência entre e intra organizações

conclusões: quando a política possui objetivos e contempla atividades

claramente definidos, e se os inputs e resultados são quantificáveis, é possível identificar déficits de implementação e o enfoque top down é aconselhável.

não se deve procurar apenas no processo de implementação a origem dos hiatos identificados no momento da avaliação.

não se deve privilegiar a análise do processo de implementação ou tomá-lo com algo à parte.

aspectos relacionados ao estudo das organizações, ao papel da discricionariedade e dos street level bureaucrats, são os passos seguintes do percurso para a análise da elaboração de políticas.

Organizações, burocratas, profissionais e discricionariedade

O estudo das organizações e da formulação de políticas têm evoluído muito nas últimas décadas,

desde WEBER, para quem “todo poder se manifesta e funciona como administração”,

até os enfoques estruturalistas e comportamentais, que incorporam variáveis do contexto ao âmbito interno das organizações.

o desenvolvimento das ciências sociais e dos estudos sociológicos e psicológicos sobre o comportamento dos indivíduos no interior das organizações, teve como resultado uma crescente ênfase:

na abordagem das relações humanas (atribuindo-se relevância à motivação e ao entusiasmo, e às relações nos grupos de trabalho);

no enfoque dos psicólogos sociais (procurando explorar o conflito entre necessidades humanas e os pré-requisitos das organizações);

na “teoria da contingência” (que percebe a existência de uma interação complexa entre variáveis contingentes e estruturais, que relacionam o poder organizacional interno e o contexto externo).

A discricionariedade dos escalões burocráticos inferiores e a elaboração de políticas

o conceito de discricionariedade reporta a

uma situação em que um funcionário

público possui um poder de decisão que o

torna capaz de escolher entre distintos

cursos de ação ou “não-ação” (neste caso,

diz-se que ele tem poder discricionário).

Existe uma diferença entre o conceito de “julgamento”,

• quando uma simples interpretação das regras é requerida,

e “discricionariedade”,

• quando as regras conferem a um certo

funcionário, em situações específicas, a

responsabilidade de tomar decisões

que ele considera apropriadas.

Toda delegação de poder envolve facultar ao burocrata, situado numa posição hierárquica inferior, discricionariedade.

O conflito entre regra e

discricionariedade é o outro lado

da moeda do conflito entre

autoridade dos chefes e a sua

confiança nos subordinados.

Como atua a parte da burocracia

que interage diretamente com os

cidadãos no desempenho de

suas funções?

Aquela que se situa mais distante dos centros de decisão política e mais próximo à implementação das políticas, no “nível da rua” (street-level bureaucrat)?

Este tipo de funcionário público

costuma ter um considerável

poder discricionário na execução

de seu trabalho.

Suas decisões, baseadas nas rotinas que estabelece, nos mecanismos que inventa para enfrentar as incertezas resultantes da pressão do trabalho, é o que determina como as políticas serão implementadas.

Até que ponto a política pública

deve ser entendida como algo

feito no legislativo ou nos

gabinetes dos administradores

de alto escalão?

é conveniente entender a política

como sendo feita nas repartições

lotadas onde se dá o atendimento

diário do público pelos street-level

bureaucrats?

seu poder na conformação das políticas

efetivamente implementadas é muito

superior ao de outros, de mesmo nível

hierárquico e remuneração, que não

atuam diretamente com o público.

isto faz com que devam ser considerados como os efetivos “fazedores da política”...

esses funcionários “implementadores” quebram regras e estabelecem rotinas para poder trabalhar.

caso operassem “segundo o regulamento” paralisariam o serviço.

é o que ocorre em situações

de conflito em que (antes de

entrar em greve) realizam

“operações tartaruga” como

forma de pressão.

seu poder se manifesta tanto

em relação às agências a que

pertencem como ao público

(consumidores)

seu poder discricionário é tanto maior quanto:

maior a diferença entre a demanda e a oferta de recursos disponíveis para serem alocados;

menos claras forem as determinações emanadas da direção da agência;

mais pobre ou menos poderosa e difusamente organizada for a clientela.

os políticos e “profissionais”, para analisar o comportamento dos burocratas, devem lembrar que eles:

• muitas vezes entram na carreira com ideais que não conseguem realizar na prática.

• passam sua vida produtiva num ambiente de trabalho corrompido.

• consideram que estão fazendo o melhor que podem,

• pois têm que alocar recursos materiais e tempo sempre escassos para atender uma demanda virtualmente infinita (o preço do serviço que prestam é nulo).

Uma tipologia das

organizações

I – Implementação como um sistema de gerenciamentoII - Implementação como um processo burocráticoIII - Implementação como desenvolvimento organizacionalIV - Implementação como um processo de conflito e barganha

Princípio CentralDistribuição de PoderFormulação organizacionaisProcesso de implementação

TIPOS DE ORGANIZAÇÕES

CARACTERISTICAS

Princípio Central

Distribuição de Poder

Formulação

Implementação

II - como processo burocrático

I – como sistema de gerenciamento

III - como desenvolvimento organizacional

IV - como um processo de conflito e barganha

Organizações são estruturadas sobre o princípio do controle hierárquico. A responsabilidade pela formulação de políticas e controle completo sobre os sistemas operacionais recai sobre a alta gerência que aloca tarefas específicas e objetivos a unidades subordinadas e acompanha seu desempenho.

Organizações operam como maximizadores racionais de valor. O atributo essencial é o procedimento direcionado a metas; as organizações são eficientes na medida em que maximizem seu desempenho em relação a seus objetivos e metas centrais. Cada tarefa que uma organização executa deve contribuir para pelo menos um dos objetivos que refletem os propósitos da organização.

Para todas as tarefas que a organização executa, existe uma alocação ótima de responsabilidade entre sub unidades que maximiza o desempenho da organização para o cumprimento de seus objetivos. A formulação consiste em encontrar este ponto ótimo e mantê-lo, ajustando continuamente a alocação interna de responsabilidades.

Consiste em definir de uma detalhada relação de metas que reflita exatamente os objetivos de uma política; determinar responsabilidades e padrões de desempenho para sub unidades consistente com seus objetivos; monitorar sistematicamente desempenho, e elaborar ajustes internos que melhorem a consecução das metas. O processo é dinâmico, não estático; o desenvolvimento impõe continuamente novas demandas que requerem ajustes internos. Mas a implementação é sempre direcionada a metas e maximizadora de valor.

I – sistema de gerenciamento

PrincípioCentral

Distribuição de Poder

Formulação

Implementação

O domínio de arbítrio e rotina significa que o poder tende a ser fragmentado e disperso entre pequenas unidades que exercem estrito controle sobre tarefas específicas em sua esfera de autoridade. O controle que qualquer unidade pode exercer sobre uma outra, lateralmente ou hierarquicamente, se deve a que, como as organizações vêm se tornando crescentemente complexas, as unidades se tornam altamente especializadas e exercem grande controle sobre suas operações internas.

As duas características centrais são discricionaridade (arbítrio) e rotina; todos os procedimentos importantes podem ser explicados a partir do irredutível arbítrio exercido por funcionários individualmente em suas decisões do dia a dia e a operação de rotinas desenvolvidas para manter e fazer crescer sua posição na organização.

Consiste em controlar o arbítrio e mudar rotinas. Todas as propostas visando mudanças são avaliadas por unidades organizacionais em termos de uma gradação de afastamento em relação às normas determinadas; desta forma, as decisões na organização tendem a ser incrementais.

Consiste em identificar onde a discricionariedade está concentrado e onde, no repertório de rotinas organizacionais, são necessárias mudanças, criando-se rotinas alternativas que representem o propósito da política e induzindo as unidades organizacionais a substituir velhas rotinas por outras novas.

II - processo burocrático

Princípio Central

Distribuição de Poder

Formulação

Implementação

Organizações devem ser estruturadas para maximizar o controle individual, participação e compromisso em todos os níveis. Burocracias hierarquicamente estruturadas maximizam estes aspectos, mas para pessoas que se encontram nos níveis mais altos da organização, às custas dos que se encontram nos níveis inferiores. Portanto, a melhor estrutura é a que minimiza o controle hierárquico e distribui capacidade de decisão entre todos os níveis da organização.

Organizações devem funcionar para satisfazer as necessidades psicológicas e sociais básicas dos que as constituem, a partir da autonomia e controle sobre seu próprio trabalho, da participação nas decisões que os afetem e do compromisso com os propósitos das mesmas.

Consiste na construção de consensos e sólido relacionamento interpessoal entre os membros do grupo. Depende da criação de grupos de trabalho efetivos. A qualidade das relações interpessoais determina em grande medida a qualidade das decisões. Grupos de trabalho efetivos são caracterizados por metas compartilhadas, comunicação aberta, confiança e apoio recíprocos entre membros do grupo, completa utilização das habilidades e controle de conflitos.

Consiste na construção de consensos e acomodação entre fazedores de política e implementadores. O problema central da implementação é a dificuldade do processo resultar em consensos quanto às metas, autonomia individual e compromisso com as políticas por parte daqueles que devem executá-la.

III - desenvolvimento organizacional

PrincípioCentral

Distribuiçãode Poder

Formulação

Implementação

Nunca é estável. Ela depende de habilidades transitórias de indivíduos ou unidades para mobilizar recursos para manejar os procedimentos dos outros. A posição formal na hierarquia é apenas um dos fatores que determinam a distribuição do poder. Outros fatores são conhecimento, controle de recursos materiais e capacidade de mobilizar apoios externos. O exercício do poder nas organizações é fragilmente relacionado à sua estrutura formal.

Organizações são arenas de conflitos nas quais indivíduos e sub unidades com interesses específicos competem por vantagens relativas no exercício do poder e na alocação de recursos escassos.

Consiste em um processo de barganha no interior e entre unidades da organização. Decisões negociadas são o resultado de consenso entre atores com diferentes preferências e recursos. Negociação não requer que as partes entrem em acordo sobre objetivos comuns nem eventualmente requer que elas contribuam para o êxito do processo de negociação. A barganha exige apenas que as partes concordem em ajustar mutuamente sua conduta no interesse de preservar a negociação como um instrumento para a alocação de recursos.

Consiste numa complexa série de decisões negociadas refletindo as preferências e recursos dos participantes. Sucesso ou fracasso não podem ser avaliados comparando-se o resultado com uma simples declarações de intenção, porque uma lista de propósitos simples não pode gerar um enunciado consistente dos interesses das diversas partes participantes do processo. O sucesso só pode ser definido em relação aos objetivos de um ator no processo de negociação ou em termos de preservação do processo em si mesmo.

IV - processo de conflito e barganha

PrincípioCentral

Distribuiçãode Poder

Formulação

Implementação

“GRADE PARA IDENTIFICAÇÃO” DE ORGANIZAÇÕES

I - Implementaçãocomo um sistema de

gerenciamento

II - Implementaçãocomo um processo

burocrático

III - Implementaçãocomo desenvolvimento

organizacional

IV - Implementaçãocomo um processo

de conflito ebarganha

Princípio Central -maximizadoras devalores-racionalidade: metas

-discricionariedade dosfuncionáriosestabelecendo rotinas

-satisfação psico-socialcomo objetivo-autonomia, participaçãoe compromisso

-instituição comoarena de conflito porpoder e recursos

Distribuição de Poder -controle hierárquico-top down

-fragmentado entresubunidadesespecializadas

-disperso: minimizarcontrole hierárquico emaximizar controleindividual

-poder instável,dependente dacapacidade dealavancar recursos enão da hierarquia

Formulação (decisão)de políticas organiza-cionais

-encontrar o ótimoteórico e mantê-lo

-controlar adiscricionariedade paraalterarincrementalmente asrotinas

-qualidade = F (sinergiaentre grupos de trabalhoefetivos)-consenso baseado emconfiança erelacionamentointerpessoal

-negociaçãopermanente, não pormetas mas parapreservar mecanismode alocação derecursos

Processo deimplementação

- adequação docomportamento avalores e metase

-identificação dos pólosde poder para coibí-lose possibilitar amudança

-acomodação entreformuladores (metas) eimplementadores(autonomia)

-êxito: preservaçãoda negociação

I – Implementação como um sistema de gerenciamento II - Implementação como um processo burocrático III - Implementação como desenvolvimentoorganizacional

IV - Implementação como um processo de conflito ebarganha

PrincípioCentral

Organizações operam como maximizadores racionais de valor.O atributo essencial da racionalidade é o procedimentodirecionado a metas; as organizações são eficientes namedida em que maximizem seu desempenho em relação aseus objetivos e metas centrais. Cada tarefa que umaorganização executa deve contribuir para pelo menos um dosobjetivos que refletem os propósitos da organização.

As duas características centrais das organizações são adiscricionaridade (arbítrio) e a rotina; todos osprocedimentos importantes nas organizações podem serexplicados a partir do irredutível arbítrio exercido porfuncionários individualmente em suas decisões do dia adia e a operação de rotinas que são desenvolvidas paramanter e fazer crescer sua posição na organização.

Organizações devem funcionar para satisfazer asnecessidades psicológicas e sociais básicas dosindivíduos que as constituem, a partir da autonomia econtrole sobre seu próprio trabalho, da participação nasdecisões que os afetem e por compromisso com ospropósitos das mesmas.

Organizações são arenas de conflitos nas quaisindivíduos e sub unidades com interesses específicoscompetem por vantagens relativas no exercício dopoder e na alocação de recursos escassos.

Distribuição dePoder

Organizações são estruturadas sobre o princípio do controlehierárquico. A responsabilidade pela formulação de políticas econtrole completo sobre os substituir sistemas operacionaisrecai sobre a alta gerência que aloca tarefas específicas eobjetivos a unidades subordinadas e acompanha seudesempenho.

O domínio de arbítrio e rotina significa que o poder nasorganizações tende a ser fragmentado e disperso entrepequenas unidades que exercem estrito controle sobretarefas específicas no interior de sua esfera deautoridade. O controle que qualquer unidade de umaorganização pode exercer sobre uma outra, lateralmenteou hierarquicamente, se deve a que, como asorganizações vêm se tornando crescentementecomplexas, as unidades se tornam altamenteespecializadas e exercem grande controle sobre suasoperações internas.

Organizações devem ser estruturadas para maximizar ocontrole individual, participação e compromisso emtodos os níveis. Burocracias hierarquicamenteestruturadas maximizam estes aspectos, mas parapessoas que se encontram nos níveis mais altos daorganização, às custas dos que se encontram nosníveis inferiores. Portanto, a melhor estruturaorganizacional é aquela que minimiza o controlehierárquico e distribui responsabilidades para decisõesentre todos os níveis da organização.

A distribuição de poder nunca é estável. Ela dependeexclusivamente de habilidades transitórias de indivíduosou unidades para mobilizar recursos para manejar osprocedimentos dos outros. A posição formal nahierarquia é apenas um dos múltiplos fatores quedeterminam a distribuição do poder. Outros fatores são,especialmente, conhecimento, controle de recursosmateriais e a capacidade de mobilizar apoios externos.Por tudo isso, o exercício do poder nas organizações éfragilmente relacionado à sua estrutura formal.

Formulaçãoorganizacionais

Para todas as tarefas que a organização executa, existe umaalocação ótima de responsabilidade entre sub unidades quemaximiza o desempenho da organização para o cumprimentode seus objetivos. A formulação de políticas na organização

consiste em encontrar este ponto ótimo e mantê-lo, ajustandocontinuamente a alocação interna de responsabilidades.

O processo de tomada de decisões consiste emcontrolar o arbítrio e mudar rotinas. Todas as propostasvisando a mudanças são avaliadas por unidadesorganizacionais em termos de uma gradação deafastamento em relação às normas determinadas; destaforma, as decisões na organização tendem a serincrementais.

A qualidade da formulação de políticas depende dacriação de grupos de trabalho efetivos. A qualidade dasrelações interpessoais determina em grande medida aqualidade das decisões. Grupos de trabalho efetivossão caracterizados por metas compartilhadas,comunicação aberta entre os indivíduos, confiançarecíproca e apoio entre membros do grupo, completautilização das habilidades de seus membros e controlede conflitos. A formulação de políticas consisteprincipalmente em construção de consensos e sólidorelacionamento interpessoal entre os membros dogrupo.

A formulação de políticas consiste em um processo debarganha no interior e entre unidades da organização.Decisões negociadas são o resultado de consensoentre atores com diferentes preferências e recursos.Negociação não requer que as partes entrem emacordo sobre objetivos comuns nem eventualmenterequer que elas contribuam para o êxito do processo denegociação. A barganha exige apenas que as partesconcordem em ajustar mutuamente sua conduta nointeresse de preservar a negociação como uminstrumento para a alocação de recursos.

Processo deimplementação

A implementação consiste em: definição de uma detalhadarelação de metas que reflita exatamente os objetivos de umadada política; determinação de responsabilidades e padrõesde desempenho para sub unidades consistente com seusobjetivos; monitoramento sistemático de desempenho, eelaboração de ajustes internos que melhore a consecução dasmetas organizacionais. O processo é dinâmico, não estático; odesenvolvimento impõe continuamente novas demandas querequerem ajustes internos. Mas a implementação é sempredirecionada a metas e maximizadora de valor.

A implementação consiste em identificar onde adiscricionariedade está concentrado e onde, norepertório de rotinas organizacionais, são necessáriasmudanças, criando-se rotinas alternativas querepresentem o propósito da política e induzindo asunidades organizacionais a velhas rotinas por outrasnovas.

O processo de implementação passa pela construçãode consensos e acomodação entre fazedores de políticae implementadores. O problema central daimplementação é a dificuldade do processo resultar emconsensos quanto às metas, autonomia individual ecompromisso com as políticas por parte daqueles quedevem executá-la.

A implementação consiste numa complexa série dedecisões negociadas refletindo as preferências erecursos dos participantes. Sucesso ou fracasso naimplementação não pode ser julgado comparando-se oresultado com uma simples declarações de intenção,porque uma lista de propósitos simples não pode gerarum enunciado dos interesses das diversas partes noprocesso de negociação internamente consistente. Osucesso só pode ser definido em relação aos objetivosde uma parte no processo de negociação ou em termosde preservação do processo em si mesmo.

FORMULAÇÃO

IMPLEMENTAÇÃOAVALIAÇÃO

O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS: uma visão integradora

O PROCESSO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

FORMULAÇÃO IMPLEMENTAÇÃO AVALIAÇÃO

INCREMENTAL(modelodescritivo =normativo)

RACIONAL(modelo explicativo= normativo)

BOTTOM UP TOP DOWN RITUALÍSTICA INDUTORA DEMUDANÇAS

NegociaçãoAjuste

InteressesValoresObjetivos

“profissionais”decisorescontinuumdiscricionaridade

burocratasagências“manual”

“consenso” forçadopela segunda e

terceira faces dopoder

Plano comoinstância de

explicitação deconflitos

Irrupção de conflitosencobertos naformulação

Terceira face dopoder comogarantia deimplementação

- o “bom é opossível, o quesatisfaz a elite

- o “bom é oque satisfaz o plano

RESULTADOS, PRODUTOSE IMPACTOS

- critérios ex-post,exógenos

- critérios ex-ante,endógenos

Monitoramento dosefeitos

Metas, prazos Satisfação dasElites

comparação: metas x resultados

combinação mais usual

AVALIAÇÃO

resultadosimpactos

marco de referência,

modelo da situação-problema

AVALIAÇÃO

resultados

impactos

déficit deimplementação

estilo deavaliação

FORMULAÇÃO

AVALIAÇÃO

REALIDADE

ANÁLISE

POLICY

apreensão

formulação

implementação (mudança)

O CICLO DE ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS

avaliação

restrições

o debate sobre o estado e o

enfrentamento entre o

capitalismo e o socialismo:

uma retrospectiva olhando

para o futuro...

Engels (1850)

O Estado não existe desde o princípio dos tempos. Houve sociedades que funcionaram sem ele, que não tinham nenhuma concepção do Estado nem do poder de Estado.

Num certo estágio de seu desenvolvimento, devido à separação da sociedade em classes, o Estado se torna uma necessidade.

“estamos nos aproximando de um estágio do desenvolvimento da produção no qual a existência destas classes não apenas terá cessado de ser uma necessidade, se tornará um obstáculo real para a produção.

essas cairão tão inevitavelmente quanto anteriormente se levantaram.

com elas, cairá o Estado.

A sociedade que organizar a produção na base de uma associação livre e igualitária dos produtores colocará toda a máquina do Estado no lugar ao qual ela então pertencerá: no Museu de Antigüidades ao lado da roca e do machado de bronze.”

LENIN (1917):

O proletariado necessita do poder do Estado, da organização centralizada da força, da organização da violência, tanto para esmagar a resistência dos exploradores quanto para liderar a enorme massa da população - o campesinato, a pequena burguesia, os semi-proletários - e organizar a economia socialista.

o “definhamento do Estado” ocorreria em paralelo ao completamento do trabalho de transformação social.

Lenin abriu a porta através do qual Stalin entrou com uma carroça com cavalos quando esposou a doutrina da “revolução em um só país” para explicar o fato de que o Estado não podia definhar por conta do cerco dos poderes burgueses e, em conseqüência, que o socialismo teria que esperar pela revolução mundial.

como revolucionários realistas, Lenin e Stalin acharam necessário reconhecer realidades burocráticas e repudiar o matiz anarquista das teorias de Marx e Engels.

• o liberalismo tem se preocupado com a liberdade e a razão como fatos supremos acerca do indivíduo;

• o marxismo com o papel do homem na construção política da história.

• as idéias de liberdade e razão parecem agora ambíguas, tanto nas sociedades capitalistas quanto nas comunistas;

• o marxismo torna-se tão freqüentemente uma retórica fatigante da defesa burocrática e do abuso político;

• o liberalismo, uma forma trivial e irrelevante de mascarar a realidade social.

• os maiores desenvolvimentos de nosso tempo não podem ser adequadamente entendidos nem em termos da interpretação liberal de política e cultura, nem da marxista (Wright Mills,1963)

organizações grandes e racionais - burocracias - têm aumentado, mas o mesmo não pode ser dito da razão substantiva do indivíduo como um todo.

tomados nos meios limitados de suas vidas cotidianas, homens ordinários não conseguem refletir sobre as grandes estruturas - racionais e irracionais - das quais seus meios são partes subordinadas.

eles executam séries de ações aparentemente racionais sem ter idéia sobre os fins a que elas servem

há uma suspeita crescente de que aqueles no topo - como os generais de Tolstói - apenas finjam que o sabem.

no nosso mundo polarizado, tanto os meios internacionais de construção da história quanto os nacionais estão sendo centralizados.

o alcance e a chance para a ação humana consciente na construção da história não parecem estar disponíveis?

elites de poder a cargo destes meios constroem história, sob circunstâncias que “não são exatamente de sua própria escolha”, mas que comparadas a outros homens e a outras épocas parecem ser esmagadoras.

treinado nas tradições de um governo tipo laissez-faire e pertencendo a grupos sociais conservadores, o serviço público contribui significativamente à inércia social que abranda as mudanças que um governo novo e radical possa fazer.

o atraso no início de reformas leva a que o novo governo fique absorvido no processo de operar velhas instituições.

quanto mais se atrasa na efetivação de mudanças, tanto mais responsável ele se torna pelas velhas práticas e mais duro fica promover mudanças que ele originalmente desejava instituir.

embora um servidor público possa ser útil a um partido em seus primeiros anos, já que ele trabalha tão próximo a políticos, ele logo se torna ciente da pouca efetividade de todos os partidos.

depois de algum tempo, parece que ele aprende a pensar mais em termos de políticas e de sua aplicabilidade,

ele dirige seus interesses aos méritos e defeitos de políticas particulares

e, os partidos políticos, dado que tendem a ter uma mistura de políticas, são vistos sob uma luz neutra.