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LUANNA NEVES DA SILVA OLIVEIRA
O IPTU PROGRESSIVO NO MUNICÍPIO DE PALMAS – TO:
EFETIVIDADE DO ESTATUTO DA CIDADE NO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO
SOCIAL DA PROPRIEDADE
Palmas, TO
2019
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LUANNA NEVES DA SILVA OLIVEIRA
O IPTU PROGRESSIVO NO MUNICÍPIO DE PALMAS – TO:
EFETIVIDADE DO ESTATUTO DA CIDADE NO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO
SOCIAL DA PROPRIEDADE
Trabalho de Curso em Direito apresentado
como requisito parcial da disciplina de
Trabalho de Curso em Direito II (TCD II) do
Curso de Direito do Centro Universitário
Luterano de Palmas – CEULP/ULBRA.
Orientadora: Ms.Fabiana Luiza Tavares
Palmas
2019
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LUANNA NEVES DA SILVA OLIVEIRA
O IPTU PROGRESSIVO NO MUNICÍPIO DE PALMAS – TO:
EFETIVIDADE DO ESTATUTO DA CIDADE NO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO
SOCIAL DA PROPRIEDADE
Trabalho de Curso em Direito apresentado
como requisito parcial da disciplina de
Trabalho de Curso em Direito II (TCD II) do
Curso de Direito do Centro Universitário
Luterano de Palmas – CEULP/ULBRA.
Orientadora:Ms.Fabiana Luiza Tavares
Aprovado (a) em :____07__/___06___/__2019____
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________________
Prof(a). MSc.Fabiana Luiza Tavares
Centro Universitário Luterano de Palmas
__________________________________________________
Prof(a). MSc. Priscila Madruga Ribeiro Gonçalves
Centro Universitário Luterano de Palmas
__________________________________________________
Prof(a). Especialista Andrea Cardinale Urani Oliveira de Morais
Centro Universitário Luterano de Palmas
Palmas-TO
2019
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“A maior dificuldade, numa apresentação do Direito, não
será mostrar o que ele é, mas dissolver as imagens falsas
ou distorcidas que muita gente aceita como retrato fiel”.
(Roberto Lyra Filho)
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RESUMO
O presente trabalho versa sobre o Imposto Predial Territorial Urbano - IPTU progressivo no tempo, abordando inicialmente, sua evolução histórica, sua natureza jurídica, enfatizando sua implantação nas cidades brasileiras, e principalmente, no município de Palmas–TO. Contrariando a função geral acerca dos tributos,natureza não sancionatória,IPTU progressivo no tempo é uma exceção à essa regra. A Constituição Federal de 1988, Estatuto das Cidades e legislações municipais prevê a instituição do IPTU progressivo no tempo como meio de coação para que o contribuinte exerça o direito de propriedade atentando para a respectiva função social. Ademais, não basta aplicar o IPTU progressivo no tempo, é imprescindível constatar sua efetividade em cumprir sua função humanista de bem estar social.
Palavras-chave:IPTU Progressivo; Estatuto da Cidade;Função Social da Propriedade.
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.........................................................................................................................6
1. DO IPTU NO BRASIL: ORIGEM E LEGISLAÇÃO APLICÁVEL......................8
1.1 O ITPU – RETROSPECTO HISTÓRICO...........................................................................8
1.2 O ESTUDO DO ITPU NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL e LEGISLAÇOES
TRIBUTÁRIAS........................................................................................................................13
2 O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO COMO INSTRUMENTO DE
CONCRETIZAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE................................19
2.1 IPTU E O ESTATUTO DA CIDADE................................................................................19
2.2 DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE DADA PELA CONSITUIÇÃO FEDERAL
DE 1988....................................................................................................................................24
2.3 DA EXTRAFISCALIDADE DO IPTU..............................................................................28
2.4 PROGRESSIVIDADE DO IPTU.......................................................................................30
2.5 DA IMPLANTAÇÃO DO IPTU PROGRESSIVO NAS CIDADES DO BRASIL..........32
3 DA EXTRAFISCALIDADE E PROGRESSIVIDADE DO IPTU:
JURISPRUDÊNCIAS DOS TRIBUNAIS............................................................................37
3.1 A POSIÇÃO DO STF EM RELAÇÃO AO IPTU EXTRAFISCAL PROGRESSIVO.....38
3.2 O IPTU PROGRESSIVO NO MUNICÍPIO DE PALMAS-TO........................................40
CONCLUSÃO.........................................................................................................................47
REFERÊNCIAS......................................................................................................................49
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INTRODUÇÃO
O Imposto Predial Territorial Urbano – IPTU trata-se de um imposto, real e direto,
com previsão Constitucional, de competência municipal, incidente sobre propriedade
imobiliária, regulado por lei ordinária específica de cada município.
É direto, pois recai, exclusivamente, sobre o contribuinte, e real, em decorrência, de
incidir a sobre propriedade, ainda, pode ser progressivo fiscal, progressão em decorrência do
valor do imóvel, e progressivo extrafiscal, progressão em decorrência do descumprimento da
função social da propriedade, esse último é que interessa ao tema em estudo.
O presente trabalho se dedicará a retratar os instrumentos de coação do cumprimento
da função social da propriedade previstos no Capítulo da Política Urbana da Constituição
Federal de 1988, a saber, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios - PEUC e seu
sucedâneo: o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU- progressivo no
tempo.
A Constituição e, posteriormente, o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257, de 10 de julho
de 2001) conferiram aos municípios, mediante lei específica para área incluída no plano
diretor, o poder-dever de determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização
compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado.
A relevância do tema, se mostra, enquanto novos perímetros urbanos são criados e
áreas de interesse ambiental são ocupadas, persistem, na maioria das cidades, imóveis vazios
e subutilizados em regiões dotadas de boas condições de infraestrutura.
Em Palmas, cidade de estudo, não poderia ser diferente, parte considerável desses
“vazios urbanos” constitui reserva especulativa, onde empreendimentos imobiliários buscam
apropriar-se dos investimentos coletivos, concentrados principalmente, nessas áreas a fim
devalorização desses imóveis.
Áreas extensas com a presença de edificações não utilizadas, localizadas
principalmente na região central, apresentando um expressivo déficit habitacional.
Assim, por meio de pesquisa de legislações federais e municipais, é possível
identificar como o município de Palmas vem regulamentando o instituto e quais as estratégias
adotadas para sua aplicação desse instrumento.
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Para melhor entender o tema, o trabalho foi dividido em três capítulo, sendo dois
dedicados ao estudo do instituto do IPTU de modo geral e o último a um estudo do IPTU
progressivo no município de Palmas.
No primeiro capítulo será feito um estudo sobre o IPTU – Imposto Predial Territorial
Urbano, sua origem, sua base constitucional, e a mutação da competência do IPTU pela
constituições anteriores.
O segundo se dedicará ao IPTU e o Estatuto das cidades, as características do IPTU
progressivo e sua implantação nas cidades brasileiras.
Por fim, o último parágrafo será dedicado ao estudo IPTU na Cidade Palmas – TO,
onde será observada a legislação municipal e dados sobre a notificação de imóveis que não
vem cumprindo sua função social.
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O IPTU PROGRESSIVO NO MUNICÍPIO DE PALMAS – TO: Efetividade o Estatuto
da Cidade no cumprimento da Função Social da Propriedade
1. DO IPTU NO BRASIL: ORIGEM E LEGISLAÇÃO APLICÁVEL
O IPTU – Imposto Predial Territorial Urbano não é um tributo novo no universo
tributário municipal, todavia figurava como de competência das Unidades da Federação, e lá
permaneceu até a Constituição de 1891, e, somente, passou ser de competência municipal na
Carta de 1934, até os dias atuais.
Em sua origem havia uma divisão entre o imposto territorial e o predial, somente na
Constituição de 1946, vieram a ser unificados esses dois impostos, passando a ser
denominado de Imposto Predial Territorial Urbano.
A atual Constituição da República Federativa do Brasil dispondo sobre a
competência tributária dos entes da federação traz a previsão de que o Imposto Sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana - IPTU é da competência dos Municípios, assim
dispõe em seu artigo 156, inciso I.
1.1 O ITPU – RETROSPECTO HISTÓRICO
O IPTU – Imposto Predial TerritorialUrbano surgiu com o nome de Décima. Imposto
que regulamentaria o direito a propriedade territorial, criado em 1799, através de uma carta
escrita pela então Rainha de Portugal, D. Maria I, ao Governador da Bahia:
Atendendo ao nosso favor, que me proponho conceder-lhe, suprimindo os contratos de sal e pescaria das baleias, me proponho estabelecer o imposto de décima nas casas das cidades marítimas e a extensão do tributo do papel selado que seja paga nos meus domínios do continente da Europa (BALLEIRO, 2003, p. 243).
Então o IPTU é um imposto decorrente da rudimentar “décima urbana”, datada de 19
de maio de 1799, quando a Rainha D. Maria, desejando um empréstimo, “recomendou” ao
Governador da Bahia que estabelecesse a cobrança de décimas nas casas das cidades
marítimas.
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Entretanto, esse imposto só veio a ser, efetivamente, instituído no Brasil, com a
Chegada da Família Real Portuguesa ao país em 1808, uma vez que o Império Napoleônico
invadira o país lusitano.
Assim, nove anos depois, sob a denominação de “décima urbana dos prédios
urbanos”, foi regulado por um Alvará proposto pelo então príncipe Regente João Maria José
Francisco Xavier de Paula Luís Antônio Domingos Rafael Bragança, mais tarde viria a ser
Rei Dom João VI, com intuito de suprir os cofres da Corte Portuguesa recém chegada ao
Brasil(BALEEIRO, 2003, p. 243).
Barreto comentando os art. 32 a 24 do CTN, afirma:
Sob a denominação de ‘décima urbana’, o imposto predial foi criado, no Brasil, pelo Alvará de 27-6-1808. Sua cobrança foi regulada pelo Alvara de 13-05-1809.Recaindo sobre os prédios localizados na Corte, nas cidades, vilas e povoações de orla marítima, a tributação atingia, além dos proprietários, os aforadores, A alíquota era de 10%, aplicável, em relação à propriedade plenas, com base no rendimento líquido dos prédios, se locados, ou em razão da renda presumida por arbitramento, se de uso dos respectivos proprietários. Em se tratando de prédios aforados, a base de cálculo era constituída pelo foro anual(BARRETO, 2013, p. 195).
A criação de imposto novo, através de Alvará em época de crescimento enorme da
população do Rio de Janeiro, justifica a criação do imposto cálculo em 10% dos rendimentos
dos prédios urbanos, para socorrer as dificuldades financeiras da Coroa.
Paralelamente, para fazer frente às necessidades de aparelhamento de uma cidade que crescia enormemente – pelas estatísticas disponíveis, a vinda da Corte fez a população do Rio de Janeiro crescer em vinte e cinco por cento – e que, sendo a sede de uma das mais antigas monarquias ocidentais, precisava se vestir "à europeia", foram criados também o Museu Real, a Biblioteca Real, o Teatro Real, o Banco do Brasil , bem como um imposto específico – a décima urbana – calculado sobre os rendimentos reais ou potenciais dos prédios urbanos, para socorrer as dificuldades financeiras que a Coroa então enfrentava (FUNDAÇÃO BIBLIOTECA NACIONAL, online).
A Décima Urbana, a princípio, era cobrado no município da corte, do Rio de Janeiro,
mas logo se estendeu a outras cidades, vilas e lugares situados à beira-mar. Era cobrado
apenas sobre os imóveis urbanos. E tinha como exigência ser imprescindível que estivesse em
estado de ser habitado.
As juntas de lançamento da décima urbana surgiram a partir do alvará de 27 de junho de 1808, que criou o imposto da décima para os prédios urbanos em condições habitáveis dentro dos limites das cidades e vilas que, segundo as demarcações das devidas câmaras, fossem localizadas à beira-mar, em todo Estado do Brasil e nos domínios portugueses. O tributo consistia no pagamento anual para a Real Fazenda, por parte dos proprietários, de 10% do rendimentos líquidos dos prédios, recaindo ainda sobre os prédios aforados (LOBO, 2011, online).
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No mesmo sentido Balleiro afirma que o imposto foi instituído primeiramente na
Cidade do Rio de Janeiro e foi Cobrado pela Coroa Real, e depois passou a ser estendido às
províncias:
A partir desta criação, foi realizado o primeiro cadastramento predial da história, acontecendo na cidade do Rio de Janeiro. O imposto foi cobrado pela Coroa Real até 1834, quando então passou a ser de responsabilidade das províncias. Com a Constituição Republicana de 1891 os Estados-membros ganharam a competência de instituir os impostos sobre a propriedade imobiliária urbana e rural. (BALEEIRO, 2003, p. 153).
Conforme inserto no site da Receita Federal, este imposto, a princípio, era cobrado
apenas no Município da Corte, o Rio de Janeiro, mas pouco depois foi estendido às cidades,
vilas e lugares notáveis situados à beira-mar. Em cada cidade ou vila "notável" havia uma
Junta composta de: um Superintendente, dois homens bons, um nobre e outro do povo, dois
carpinteiros, um pedreiro e um fiscal, que será advogado (online).
Cavalcanti (2015), em seu livro “O rio de janeiro Setecentista: a vida e construção da
cidade da invasão Francesa até a chegada da Corte”, relata que ao final do levantamento
efetuado no período de 1808 a 1810, os levantadores registraram o total de 146 logradouros
cadastrados.
O Decreto de 26 de abril de 1811 concedia isenções quanto ao pagamento da décima
a alguns contribuintes, que enquadravam plenamente às situações de construção de casas em
terrenos que estão desaproveitados, alagadiços e pantanosos, a fim dar a província mais
aformoseamento e saúde pública (Colleçção da Leis, online).
Lobo (2015) afirma que estavam isentos da cobrança da décima urbana os prédios
que pertencessem às santas casas de misericórdia e também os rendimentos da agricultura.
Para formar e dirigir os lançamentos, foram instituídas as Juntas da Décima em todas as
cidades e vilas, cujas estruturas administrativas variavam de acordo com a extensão da
localidade e suas especificidades (online).
Na Corte, os prédios das Santas Casas de Misericórdia, dos hospitais de caridade, dos
recolhimentos de órfãos e expostos, os do Recolhimento de Santa Tereza e o do Hospício de
Pedro Segundo. No caso das províncias, ficaram dispensadas do imposto as vilas e povoações
com menos de cem casas dentro do arruamento. Já os prédios ocupados gratuitamente e os
vazios, porém mobiliados, pagariam o imposto (GABLER, 2016, online).
A décima urbana manteve essa denominação até 1873, quando foi substituída pelo
imposto sobre prédios, em 1881, passando a denominar-se Imposto Predial.
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O decreto n. 7.051, de 18 de outubro de 1878, regulamentou o imposto predial em
todo o Império. O novo tributo foi criado a partir da junção da décima urbana e a da décima
adicional, cobrado sobre uma légua além da demarcação. Na Corte o imposto seria cobrado
dos prédios da cidade, dos situados no perímetro de seis mil e seiscentos metros além da
cidade e nas freguesias de fora da cidade. Nas províncias o tributo era cobrado dos donos de
prédios nas cidades, vilas e povoados, e também dos pertencentes a corporações de mão
morta, companhias ou sociedades anônimas e a qualquer sociedade pia, beneficente ou
religiosa (GABLER, 2016, online).
Após o decreto, e mais de 80 anos depois de sua instituição através do Alvará, o
IPTU passa a ter previsão na primeira Constituição da República Federativa do Brasil, a Carta
de 1891, artigo 9º, inciso 2º, sendo competência exclusiva dos Estados-Membros sua
decretação, além de ficar definida a denominação de imposto predial:
Art. 9º E' da competencia exclusiva dos Estados decretar impostos:1º Sobre a exportação de mercadorias de sua propriaproducção;2º Sobre immoveisruraes e urbanos; (online).
Do dispositivo acima, pode-se verificar que as Unidades da Federação tinham
competência para decretar o imposto sobre imóveis rurais e urbanos, o objeto do tributo era o
imóvel e não a propriedade, como atualmente é o fato gerador do IPTU.
Na Constituição de 1934, a competência passa a ser do município, todavia o imposto
é dividido em imposto predial e imposto territorial urbano, art. 13, § 2º, inciso II, CF 1934, in
verbis:
Art. 13 [...]§ 2º - Além daqueles de que participam, ex vi dos arts. 8º, § 2º, e 10, parágrafo único, e dos que lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem aos Municípios: I - o imposto de licenças; II - os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o primeiro sob a forma de décima ou de cédula de renda; (online).
Com a Constituição Federal de 1934, ficou definido que o Imposto territorial Rural
ficaria a cargo dos estados e o imposto predial a cargo dos municípios.Nos anos 60 do século
XX, houve alteração de nomenclatura do imposto predial a partir da lei complementar nº
5.172, promulgada em 25 de outubro de 1966, que criou o Código Tributário Nacional. Esta
lei designou, dentre os impostos sobre o patrimônio e a renda, que o Imposto Predial passaria
a se chamar Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), de competência
dos municípios (FUNDO CÂMARA MUNICIPAL SÉRIE DÉCIMA URBANA, 2015, p. 6).
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A Constituição de 1937 em seus artigos 23, inc. I, a e 28, inc. II, mantém a mesma
distinção e competência:
Art. 23 - É da competência exclusiva dos Estados, salvo a limitação constante do art. 35, letra d:I - a decretação de impostos sobrea) a propriedade territorial, exceto a urbana; [...]Art 28 - Além dos atribuídos a eles pelo art. 23, § 2, desta Constituição e dos que lhes forem transferidos Pelo Estado, pertencem aos Municípios:I - o imposto de licença;II - o imposto predial e o territorial urbano; (online).
Conforme, pode-se verificar a Constituição de 1937, também, fez distinção entre o
imposto predial e territorial. Aos Estados foi atribuída à competência para instituir o
imposto territorial, desde que não fosse urbano, e aos municípios foi atribuída à
competência para instituir o imposto territorial e predial urbano (MACHADO, 2009, p.
390).
Porém, com a vinda da Constituição de 1946, não mais há distinção entre imposto
predial e o territorial urbano, houve uma unificação, passando os dois a serem previstos
como um único tributo com o nome de Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU,
previsão que o legislador constituinte de 1988 manteve (FRAGA, 2010, p. 331).
Art. 29. Além da renda que lhes é atribuída por força dos §§ 2.º e 4º do art. 15, e dos impostos que, no todo ou em parte, lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem aos Municípios os impostos: I - predial e territorial, urbano; (online)
Nos anos 60 do século XX, houve alteração de nomenclatura do imposto predial a
partir da lei complementar nº 5.172, promulgada em 25 de outubro de 1966, que criou o
Código Tributário Nacional. Esta lei designou, dentre os impostos sobre o patrimônio e a
renda, que o Imposto Predial passaria a se chamar Imposto sobre a Propriedade Predial e
Territorial Urbana (IPTU), de competência dos municípios.
A Carta Política de 1967 confirmou a Lei, em seu art. 24, inc. I, também, previa o
IPTU. Atualmente, repetindo a tradição expressa e consagrada desde a Carta Magna de 1934,
o IPTU está previsto no art. 156, inc. I, da Carta Magna de 1988. Entretanto de 1946 para cá o
IPTU é de competência dos municípios e unificado, tributo predial e territorial.
Diversamente, do caminho seguido pela maioria dos países que iniciaram com a
imposição do gravame sobre terras cultivadas ou suscetíveis de cultivo, sem consideração à
presença ou não de edificações, no Brasil, o primeiro imposto instituído sobre a propriedade
imobiliária recaía sobre os imóveis urbanos, em estado de serem habitados.
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1.2 O ESTUDO DOITPU NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL e LEGISLAÇOES
TRIBUTÁRIAS
O IPTU, ou seja, o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana constitui em uma
importante fonte de arrecadação dos poderes locais, é um imposto de competência privativa
dos Municípios e do Distrito Federal, é um imposto real, direto e progressivo, tem base legal
na Constituição Federal de 1988, em seu art. 156, inciso I, in verbis:
Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:I - propriedade predial e territorial urbana;[...]§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:I – ser progressivo em razão do valor do imóvel; II – ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel (online).
A competência dos municípios instituir o IPTU é bem clara, e regulada pela Carta
Magna, mas há detalhes sobre esse imposto, que serão tratados pela doutrina, jurisprudência e
legislação infraconstitucional: classificação, fato gerador e progressividade.
Para Denari “Imposto direto é o que recai, direta e definitivamente, sobre o
contribuinte, que suporta a carga tributária sem possibilidade de transferir o encargo
financeiro. Exemplifica-se com os impostos que gravam a renda (IR) ou o patrimônio do
contribuinte (imposto predial, territorial urbano e rural)” (DENARI, 2008, p. 78).
O IPTU é um imposto direto, pois recai, direta sobre o contribuinte, que suporta a
carga tributária sem possibilidade de transferir o encargo financeiro a quem que seja.
O IPTU, também, é um imposto real, Kfouridefine que os impostos reais são
“aqueles cujo aspecto material da hipótese de incidência limita-se a descrever um fato, ou
estado do fato, independentemente do aspecto pessoal, ou seja, indiferente ao eventual
sujeito passivo e suas qualidades” (2012, p. 94).
No caso do IPTU, o fato gerador do imposto é a propriedade, independente de
condição do contribuinte, a incidência é sobre a propriedade do imóvel, portanto, é um
imposto real.
Outra característica do IPTU, citada no artigo constitucional supracitado, é a
progressividade, em razão do valor do imóvel, art. 156, § 1º, inciso I, CF/1988, e em razão da
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subutilização ou não utilização do imóvel,descumprindo a função social da propriedade, art.
182, § 4º, inciso II.
Essa progressividade desdobra-se em duas modalidades, progressividade fiscal, em
decorrência do valor do imóvel, capacidade contributiva, e progressividade extrafiscal, que é a
progressividade do IPTU, como forma que fazer cumprir a função social da propriedade.
Assim, o IPTU é direto, real e progressivo. E quanto ao fato gerador do IPTU, e o
elemento espacial, oartigo 32 do CTN, diz que o IPTU "tem como fato gerador a propriedade,
o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na
lei civil, localizado na zona urbana do município".
Nas palavras de Duarte, convém enfatizar que diferente do que o ocorre com o ITR –
Imposto Territorial Rural, de competência da União, que incide apenas sobre o terreno, o
IPTU, é imposto predial e também, territorial, incidente, portanto, sobre o terreno como sobre
as edificações. Em verdade, o IPTU não incide sobre o imóvel. Seu fato gerador é o direito de
propriedade sobre bens imóveis por natureza ou acessão física, como definidos na lei civil,
situados na zona urbana do Município (2015, e book).
Assevera Coelho que o IPTU é instituído sobre o direito de propriedade de bens
imóveis urbanos:
A constituição, ao dizer que o Município é competente para instituir imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, enuncia, por elipse, um tributo sobre o direito de propriedade das coisas imóveis. A coisa serve apenas para fixar o âmbito de validade territorial da regra de competência. Vale dizer, a permissão é para tributar o direito de propriedade sobre imóveis localizados em zona urbana (os sítios em área rural sujeitam os seus proprietários ao imposto territorial rural, de competência da União Federal) (2004, p. 421).
O vocábulo propriedade, em sentido jurídico, é significativo de poderes inerentes ao
domínio. Conforme dispõe o art. 1228 do CC, o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e
dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou
detenha. O IPTU incide sobre a propriedade, ou seja, são indispensáveis os direitos de uso,
gozo, fruição e disposição para que o proprietário ou possuidor seja sujeito passivo do
imposto.
O IPTU não incide sobre a posse, apenas a posse ad usucapionem é tributável pelo
IPTU, trata-se de uma posse que poderá se transmutar em domínio (gozar, reaver, usar e
dispor). Dessa forma, não podem ser contribuintes do IPTU nem o locatário nem o
arrendatário, exatamente porque não portam aquela virtualidade de se converterem em
domínio (DUARTE, 2015, e book).
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Gusmão explica a impossibilidade do IPTU incidir sobre a posse precária:
Por seu turno, a posse só poderia ser entendida como fato gerador do IPTU na medida em haja conciliação com o conceito de propriedade, visto que o núcleo central do fato gerador, em torno do qual gravitam os demais conceitos, é a propriedade.Conclui-se, desse modo, que não podem configurar fato gerador do IPTU a posse, a qualquer título, precária ou clandestina, direta do comodatário, do locatário, do arrendatário, do detentor, do usuário ou do usufrutuário, conquanto tais forma de posse jamais se tornarão efetiva propriedade (GUSMÃO, 2002, p. 95).
Assim, a posse para incidir o IPTU não pode ser a posse do locatário, do
comodatário, arrendatário ou usufrutuário, pois são posses precárias, não dispondo, o
possuidor o direito de reaver e dispor do imóvel.
Na mesma seara, é o entendimento sobre o assunto exposto pelo Ministro Jose
Delgado em julgamento em sede de Recurso Especial:
A posse direta do locatário, do comodatário, do arrendatário de terreno, do administrador de bens, não é hipótese de incidência do imposto e em nenhuma circunstância desencadeia a obrigação tributária. Somente se alguém, com ânimo de proprietário tem a posse do imóvel, faltando-lhe para ser proprietário apenas o título respectivo, então será esse titular da posse o contribuinte.Quer o proprietário do imóvel exerça de fato todos os poderes inerentes ao domínio pleno do imóvel, quer os tenha cedido (na locação, no comodato, na anticrese, no usufruto, etc.), será sujeito passivo do imposto sobre a propriedade imobiliária urbana. Mero locatário não é proprietário e não pode ser contribuinte. Por conseguinte, não é legítimo para figurar no pólo ativo ou passivo da ação que discute questão relacionada com o direito de quem é proprietário, a despeito da existência de contrato particular entre locador e locatário, onde esse último se obriga a recolher o imposto enquanto permanecer no imóvel. As convenções particulares não vinculam o fisco, como se infere do art. 123 do CTN, in verbis: ‘São disposições de lei em contrário, as convenções particulares, relativas à responsabilidade pelo pagamento de tributos, não podem ser opostas à Fazenda Pública, para modificar a definição legal do sujeito passivo das obrigações tributárias correspondentes (...) (Supremo Tribunal de Justiça Recurso Especial nº MG 160.996, 12 de março de 1998. Relator: Min. José Delgado, Diário da Justiça, Brasília, 27 abr).
Nesse julgamento, o Superior Tribunal de Justiça reconhece que mesmo que haja
uma convenção entre as partes de assunção do polo passivo do IPTU pelo Locatário, o Fisco
não tem obrigação de reconhecer essa anomalia, o polo passivo é do proprietário do imóvel, o
Locador. É, somente, reconhecida a posse de possuidor em caso de posse com ânimo e
poderes de proprietário (gozar, reaver, usar e dispor), posse animus domini, faltando apenas o
título respectivo.
Outro julgamento, no mesmo sentido, reconhecendo que é orientação seguida pelas
turmas da Primeira Seção do STJ:
Processual civil. Agravo regimental no agravo. Suposta ofensa à Súmula Vinculante 10/STF. Questão não suscitada no momento oportuno. Recurso especial. Tributário. IPTU. Porto de santos. Concessão de uso. Arrendamento. Cobrança indevida.(…)
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2. A orientação das Turmas que integram a Primeira Seção desta Corte é firme no sentido de que ‘a arrendatária de imóvel do Porto de Santos não é contribuinte de IPTU, nos termos do art. 34 do CTN, pois ausente a posse com animus domini do imóvel’ (AgRg no Resp 1.173.678/SP, 2.ª T., rel. Min. Castro Meira, DJe 30.08.2011). Assim, tratando-se de posse fundada em relação de direito pessoal, exercida, portanto, sem animus domini, mostra-se descabida a cobrança do imposto.3. Agravo regimental parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido (STJ, AgRg no AREsp 152.656/SP, 2.ª T., j. 15.05.2012, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 23.05.2012).
(2004), complementa e explica que apesar de o CTN, em seu art. 34, incluir o
possuidor a qualquer título entre os contribuintes do IPTU, não é qualquer posse que o
configura como sujeito passivo do imposto, apenas aquelas hipóteses em que o possuidor se
comporta como se legitimo, proprietário do imóvel fosse. Assim, o locatário, o comodatário, e
outros que a este se assemelham, não são sujeitos passivos do IPTU.
Então o fato gerador do IPTU é a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem
imóvel por natureza ou por acessão física, como assim definido na lei civil, localizado na zona
urbana do Município, sendo este – a zona urbana do Município – o aspecto espacial presente
no antecedente da regra de tributação do IPTU.
O território urbano do município é elemento espacial do IPTU, e o conceito de zona
urbana é definido pela lei municipal. Mas, o município não tem plena liberdade para definir
que âmbito do seu território possa ser destacado como pertencente à zona urbana, pois o
próprio CTN, no § 1.º do citado art. 32, estabelece o requisito mínimo da existência de pelo
menos dois dos seguintes melhoramentos construídos ou mantidos pelo Poder Público, para
ser área urbana, in verbis:
Art. 32. O imposto, de competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município. § 1º Para os efeitos deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal; observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: a) meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais;b) abastecimento de água;c) sistema de esgotos sanitários;d) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;e) escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado (online).
Por outro lado, o município por meio de lei municipal poderá considerar como
urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados
pelos órgãos competentes, destinados à habitação, à indústria ou ao comércio, mesmo que
17
localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior, conforme dispõe no
CTN, art. 32, § 2.ºdessa forma.
Duarte sintetiza que a zona urbana por natureza, art. 32, § 1.º, e a zona urbana por
equiparação, art. 32, § 2.º, são configuradas, respectivamente, mediante a indicação de dois
dos melhoramentos: meio fios, calçamento, esgoto, água tratada, iluminação pública e escola
até três quilômetros de distância; e o reconhecimento de áreas de expansão urbana ou
urbanizáveis, mesmo que destituídas dos melhoramentos do § 1º (2015, e book).
Nesse sentido é preciso distinguir zona urbana e zona rural de imóvel urbano e
imóvel rural. Para distinguir imóvel urbano de imóvel rural, têm-se dois critérios: o da
situação do imóvel e o da sua destinação. Pelo critério da situação, considera-se urbano o
imóvel que esteja localizado na zona urbana; e rural, o que estiver fora dela (zona urbana).
Assim, no que se refere à destinação, os imóveis urbanos são destinados à habitação,
ao recreio, à comodidade e ao exercício de atividades comerciais e industriais. Rurais, os
destinados à exploração extrativa vegetal, à agropecuária e aos usos do campo.
Para Barreto (2013) a distinção de área urbana e rural vai além da localiza e
destinação, pois não zona urbana por situação ou destinação, mas por estabelecimento de
obras mínimas para sua configuração, mas zona rural é estabelecida por sua destinação:
A separação das áreas não está fundada na situação do imóvel, nem na destinação. Não há zona urbana por situação, nem zona urbana por destinação. Há, isto sim, áreas urbanas e áreas rurais. Nestas, estão presentes os equipamentos; naquelas, há obras ou serviços, construídos ou mantidos pelo Poder Público. Eis o traço distintivo inserto no Código Tributário Nacional, delimitando os núcleos que se podem qualificar de urbanos, por oposição a rurais, com fim de extirpar veleidades interpretativas e normativa na tangencia do conceito (2013, p. 196).
Dessa maneira, pode-se encontrar imóveis situados na zona urbana que, segundo a
destinação, são imóveis rurais, v.g uma chácara situada na zona urbana que explora atividade
agrícola, e imóveis situados na zona rural, que pela destinação, são urbanos, v.g.um
loteamento, aprovado pelo órgão competente, com finalidade habitacional.
Pode-se sintetizar que o IPTU é um imposto direto (recai, exclusivamente, sobre o
contribuinte), real (recai, exclusivamente, sobre propriedade) e progressivo fiscal (progressão
em decorrência do valor do imóvel) e progressivo extrafiscal (progressão em decorrência do
descumprimento da função social da propriedade), incide sobre a propriedade (possuidor do
gozo, do direito de reaver, usar e gozar da posse), excepcionalmente, sobre a posse animus
domini, de imóveis localizados na zona urbana, conforme o estabelecido no art. 32 e §§ do
CTN.
18
19
2O IPTU PROGRESSIVO NO TEMPO COMO INSTRUMENTO DE CONCRETIZAÇÃO DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
O princípio da progressividade no IPTU pode assumir a feição de uma
progressividade fiscal como também a de uma progressividade extrafiscal.A progressividade
fiscal, assentada na capacidade contributiva do contribuinte, decorre em última análise do §
1.º do art. 145, não é tema a ser discutido nesse trabalho, o que interessa é a progressividade
extrafiscal, art. 182, § 4º da CF.
A progressividade no tempo, a progressividade extrafiscal, assim denominada porque
assentada em princípio não tributário – o princípio da função social da propriedade –, está
dentro do contexto da política de desenvolvimento urbano, a ser executada pelo Poder Público
Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, sendo que a propriedade urbana cumpre
sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no plano diretor. O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório
para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana (art. 182, caput e §§ 1.º e 2.º, da CF/1988) (DUARTE,
2015, online).
Isto significa que o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não
utilizado, que não promover seu adequado aproveitamento, pode sofrer consequências
jurídicas em decorrência do não cumprimento da função social da propriedade.
Para tanto, a imposição pelo Município deve ser feita por meio lei específica, assim,
uma vez que o proprietário não efetive o cumprimento da função social da propriedade
urbana, estará sujeito, sucessivamente, ao parcelamento ou edificação compulsórios,
aoimposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo, e por fim, à
desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.
2.1IPTU E O ESTATUTO DA CIDADE
É fato histórico a edição do Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 10 de julho de
2001, que veio justamentefixar diretrizes do art. 182 da Constituição Federal de 1988. Pela
primeira vez trouxe ao nosso sistema jurídico a matéria de Direito Urbanístico de forma
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organizada e sistemática. Esse diploma inaugurou uma nova ordem jurídica, sistematizando os
princípios instrumentos e objetivos do Direito Urbanístico, que já poderia até recomendar sua
autonomia.
A Lei n.º 10.257/2001, de 10.07.2001, denominada Estatuto da Cidadeque veio
justamente para fixar as diretrizes do art. 182, da Constituição Federal, traz em seu art. 2º:
Art. 2º A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público Municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade é garantir o bem-
estar de seus habitantes, impedindo o crescimento urbano desordenado que causa enormes
transtornos e mesmo tragédias sociais, e principalmente, o adequado aproveitamento ao
imóvel, com vistas a coibir a especulação parasitária, onde o dono do imóvel espera que obras
feitas pelo conjunto da sociedade o beneficiem economicamente sem qualquer ônus.
Assim, o parágrafo único do art. 1º desta Lei, estabelece que:
Art. 1o Na execução da política urbana, de que tratam os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, será aplicado o previsto nesta Lei.Parágrafo único. Para todos os efeitos, esta Lei, denominada Estatuto da Cidade, estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (online).
Cambler(2014) comenta o parágrafo único do art. 1º, sob a titulação de “Os
fundamentos constitucionais do Estatuto da Cidade”:
O autodenominado Estatuto da Cidade (art. 1.º, parágrafo único, da Lei 10.257/2001) entrou em vigor com o objetivo de regulamentar a execução da política urbana, como previsto nos arts. 182 e 183 da CF/1988. Esse desiderato será alcançado, de acordo com a previsão do Estatuto, mediante o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental (art. 1.º, parágrafo único, da Lei 10.257/2001). Por outro lado, a política urbana teria por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante o implemento das diretrizes gerais indicadas no art. 2.º do Estatuto (CAMBLER, 2014, e book).
Há correlação do art. 1º e 2º, sendo que para que seja efetivado uso da propriedade
em prol do bem coletivo é imprescindível do desenvolvimento da função social da
propriedade urbana mediante o cumprimento das diretrizes estabelecidas no art. 2º.
O art. 2º continua a tratar do ordenamento do desenvolvimento, onde o uso da
propriedade urbana deve ser adequado, e não deve haver imóveis subutilizados, tendo em
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vista que o poder público tem que recuperar os investimentos públicos através da valorização
dos imóveis e consequente melhor arrecadação através do IPTU:
Artigo 2º. A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:[...]VI — ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;[...]e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;[...]XI — recuperação dos investimentos do poder público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos; [...].
Em que pese o artigo 2º, inciso VI, alíneas, “a”, “e” e inciso XI, o objetivo da política
urbana é dar retorno aos cidadãos através da efetividade do pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade privada.
Essa norma preocupa-se com a devida utilização do solo urbano, a fim de propiciar
pelo proprietário seu correto aproveitamento.O que predomina é o critério econômico. Se o
bem se estiver prestando a uma utilização econômica plena, evidentemente, levando-se em
conta a sua adequação topográfica, localização, não será passível das medidas sancionatórias.
Nesse sentido Santos, registra:
O Estatuto da Cidade, em seu art. 2.º, VI,97 aponta as diretrizes para que a propriedade urbana possa atingir sua função social, possuindo aqui a função ou o poder-dever objetividade, quando o controle do solo visa evitar uma série de utilizações que trazem prejuízos à propriedade urbana e à cidade. Assim, o plano diretor obedece ao previsto no Estatuto da Cidade, criando mecanismos de modo a atingir a função social urbanística, quando ele existir em determinada cidade. Por óbvio que, se ele não existir por não ter sido concretizado pelo Poder Legislativo Municipal ou porque não há exigibilidade – nos casos de cidades menores de vinte mil habitantes – entender-se-á que as propriedades privadas daquele local não hão de atender à função social? Pensar assim seria subverter toda ordem jurídica. É na perspectiva dos valores constitucionais que a função social deve impregnar-se na propriedade, construindo e implementando instrumentos de ordem política tendo em vista as exigências da sociedade e, enfim, a dignidade da pessoa humana. Portanto, a propriedade urbana cumpre sua função social quando sua utilização econômica atende aos reclames das diretrizes tratadas no plano diretor do município(2014, online).
Então, o não cumprimento da função social da propriedade traz prejuízos à
propriedade urbana e à cidade, prejuízos de ordem econômica, social e humana, não
cumprindo a garantia da dignidade humana de saúde, educação, segurança, entre outros. Para
se atingir a função social, deve-se satisfazer interesses particulares e a função social, buscando
um equilíbrio.
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No mesmo sentido Cambler em seu artigo Fundamentos constitucionais do Estatuto
da Cidade, conclui, assim:
De maneira a preservar a dignidade da pessoa humana do proprietário e administrar a política urbana, regulamentando os arts. 182 e 183 da CF, o Estatuto da Cidade utiliza-se de vários instrumentos jurídicos, entre os quais, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o IPTU progressivo no tempo, a desapropriação com pagamento em títulos, a usucapião especial de imóvel urbano, o direito de superfície, o direito de preempção, a outorga onerosa do direito de construir, as operações urbanas consorciadas, a transferência do direito de construir, o estudo de impacto de vizinhança (art. 4.º da Lei 10.257/2001) (CAMBLER, 2014, e book).
Com a finalidade de dotar a municipalidade de meios eficientes à implementação das
políticas urbanísticas, o Estatuto traz em seu art. 4ºum rol exemplificativo (como esclarece o
próprio caputdo artigo) de instrumentos, dentre os quais, tomaremos o do inc. IV, alínea “a”:
Art. 4º Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:[...]IV – institutos tributários e financeiros:a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU (online);
A utilização de um tributo como uma espécie de ferramenta a levar o contribuinte a
realizar ou a deixar de realizar algumas condutas necessárias à coletividade ou ao Estado, tem
se mostrado uma solução eficiente para que haja o cumprimento da função social da
propriedade.
A Constituição Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade reservaram um regramento
especial para IPTU, permitindo, ou melhor, determinando sua progressividade em dois
vetores: um em relação ao valor do imóvel, base de cálculo do imposto (que não será tratado
nesse trabalho), outro em razão do tempo decorrido sem o cumprimento pelo contribuinte, das
suas obrigações urbanísticas decorrentes da função social do seu direito de propriedade,
assunto imprescindível ao tema do trabalho em tela.
É inegável que utilizado dessa forma, como meio cumprimento da função social da
propriedade, o tributo IPTU demonstra características extrafiscais, o que lhe dá uma abertura
de possibilidades jurídicas.Pode-se combinar a hipótese genérica do art. 4º com a
explicitação feita pelo art. 7º, também do Estatuto:
Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na formado caput do art. 5º desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no §5º do art. 5º desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.§1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caputdo art. 5º desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.
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§2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8º§3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressivade que trata este artigo.
Trata-se do poder de polícia conferido ao Município, que para atingir a função social
da propriedade, e evitar a retenção especulativa do imóvel e recuperar os investimentos,
impõe ao proprietário o dever de exercer a função social sob pena de aumentar
progressivamente o IPTU e até mesmo desapropriar a propriedade.
Machado assim define ao IPTU progressivo no tempo: “Nesta, que é instrumento da
política urbana, a alíquota do imposto cresce em função do tempo durante o qual o
contribuinte se mantém em desobediência ao plano de urbanização da cidade” (2008, p. 392).
O IPTU progressivo é instrumento da política urbana para pressionar o proprietário a
promover o adequado aproveitamento do imóvel, bem como o cumprimento da função social
do imóvel.
Ou ainda, pode ser conceituado como “[...] instrumento de pressão ao proprietário do
bem imóvel que, devendo dar ao bem o adequado aproveitamento da propriedade, mantém-se
recalcitrante à necessária função social do imóvel.” (SABBAG, 2013, p. 966).
No âmbito da extrafiscalidade, o IPTU apresenta potencial para integrar uma
estratégia mais ampla de desenvolvimento urbano, estruturada para melhorar o ordenamento
territorial, evitar a ociosidade da terra urbanizada, recuperar asmais valias produzidas por
investimentos públicos, mitigara informalidade, legitimar a posse quando viável e
universalizar a provisão de serviços públicos.
Isso acontece porque um imposto sobre a terra aumenta o custo de retenção da terra
ociosa, pois reduz o retorno econômico de especuladores, promovendo a disponibilização de
terra para uso eocupação (DE CESARE e outros, 2015, p. 18).
Para Arruda Alvim em seu artigo “A função social da propriedade e os diversos tipos
de direito de propriedade, e a função social da posse” o direito de propriedade não ilimitado,
deve ser fiscalizado para que não haja lesão ao enriquecimento social:
A propriedade prevista no Código Civil exige do proprietário um comportamento não abusivo do seu direito, tal como consta do § 2.º do art. 1.228, decalque do art. 833 do CC Italiano. Ou seja, aqui o ângulo de manifestação da função social diz com o exercício do direito de propriedade, pelo proprietário ou por ocupante do imóvel, seguindo-se a linha já preconizada por Duguit, na primeira metade do século XX, no seu Lastransformacionesgeneralesdelderecho privado desde el Código de Napoleón, ao referir-se ao dever do proprietário de desempenhar uma função social tendo em vista a propriedade, a qual deveria ser empregada em prol de um enriquecimento da sociedade. De resto, quando se fala em função social da propriedade, isto diz respeito, em verdade, ao proprietário, no sentido de que é este
24
que deve exercitar o seu direito de proprietário sem lesão à função social da propriedade. Isto não exclui outros destinatários da norma, enquanto fiscalizadores da função social, tais como a administração e o Judiciário.(ALVIM, 2014, e book).
Como instrumentos de políticas urbanas, todas as modalidades da progressividade do
IPTU são de extrema utilidade e efetividade, na exata medida que, tendo sido relativizada a
propriedade urbana, seu mau uso e suas diferentes matizes de valores financeiros passam a
promover a justa distribuição das rendas e dos patrimônios, gravando aquele que mais pode
pagar, com parcelas maiores e aqueles menos afortunados, com parcelas menores.
Em que pese, Souza cita que a extrafiscalidade do IPTU reforça o cumprimento da
função social da propriedade):
Claro está que, sob o ângulo temporal, a progressividade do IPTU concerne, especificamente, à finalidade de coibir a especulação imobiliária com terrenos desocupados ou subutilizados. É com a progressividade no tempo que, além de ficar reforçada a dimensão de extrafiscalidade do IPTU (ou seja, a sua natureza não restrita a uma mera função tributária e arrecadadora), no caso a sua função disciplinadora, respeita-se mais estreitamente o espírito de serventia ao objetivo constitucional de garantia da “função social da propriedade”(2011, p. 227).
No âmbito da extrafiscalidade, o IPTUapresenta potencial para promover uma
estratégia mais ampla de desenvolvimento urbano, pois com a intenção do legislador
municipal, expresso principalmente pelo Plano Diretor do Município, que o emprega com
uma finalidade correcional, para que o sujeito passivo altere a sua forma de conduta, melhora
o ordenamento territorial, evita a ociosidade da
terraurbanizada,recuperarasmaisvaliasproduzidaspor investimentospúblicos,mitigaa
informalidade, legitima a posse quando viável e universalizar a provisão de serviços públicos.
2.2 DA FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE DADA PELA CONSITUIÇÃO FEDERAL
DE 1988
A função social da propriedade urbana tem seu esboço na Constituição Federal, que é
integralizada e complementada em seu conteúdo pela Lei Municipal que vier a aprovar o
Plano Diretor.
Já há algum tempo nossas constituições vêm se dedicando a tratar do regime da
propriedade, contudo, foi a partir da Constituição de 1988 que esse regime tomou
contornos mais claros. Também não era novidade a “Função Social da Propriedade”, a
25
qual, entretanto também se ressentia de certa vagueza, em decorrência da falta de
densidade, e da falta de normas que lhe garantissem maior aplicabilidade.
Na Constituição Federal de 1988, o assunto vem tratado em vários dispositivos,
demonstrando que o direito de propriedade não é um, mas são vários em decorrência de
seu tratamento e regimes distintos.
Iniciou a Constituição, em seu art. 5º, nos incisos XXIII e XXIV, a garanti-la
como princípio fundamental:Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...]XXII – é garantido o direito de propriedade; XXIII – a propriedade atenderá a sua funçãosocial;XXIV – a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia indenização emdinheiro, ressalvados os casos previstos nesta Constituição; (online)
Assim, na mesma medida em que garantiu o direito de propriedade,a Lei Maior
condicionou-o ao atendimento da função social da propriedade, como pré-requisito da
garantia desse direito.
Até aqui, não há diferença qualquerentre os diversos regimes de propriedade, sendo a
determinaçãogeral e genérica de que deverá atender à função social.
A concepção de função social nasceu da noção de que, enquanto vivente em
sociedade, o homem deve empregar esforços no sentido de dar sua contribuição ao bem estar
da coletividade em detrimento dos interesses unicamente individuais. Neste contexto, erige-se
a teoria da função social, segundo a qual “todo indivíduo tem o dever social de desempenhar
determinada atividade, de desenvolver da melhor forma possível sua individualidade física,
moral e intelectual, para com isso cumprir sua função social da melhor maneira”
(FIGUEIREDO, 2008, p. 83).
No mesmo texto da Constituição Federal de 1988, encontrar-se-ão então, outros
dispositivos a tratar desse direito, dando-lhe diversas matizes. É o caso do art. 170, incisos
II e III, CF:
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:[...]II – propriedade privada;III – função social da propriedade; (online)
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Esse artigo está inserido no Título VII, da Ordem Econômica e Financeira, e os
incisos II e III são partes dos princípios que asseguram a Justiça Social e a existência digna do
homem.
Silva, de forma clara e sintética, explana obrigação do proprietário a cumprir a
função social da propriedade, sob pena de sanções.A propriedade atenderá a sua função social”, essa é a prescrição do inciso XXIII do Art. 5º da Constituição da República (1988). Estes são os termos de uma máxima expansível a todos os meandros do ordenamento jurídico pátrio não somente como relação, mas também como sanção.Mas a Constituição não se limitou a isso: reafirmou a instituição da propriedade privada e sua função social como princípios da ordem econômica (art. 170, II e III), relativizando, assim, seu significado. Além disso, inscreveu o princípio da função social da propriedade, com conteúdo definido em relação às propriedades urbana e rural, com sanções para o caso de não ser observado (arts. 182, 184 e 186).[...]A funcionalização da propriedade é um processo longo. Por isso é que se diz que ela sempre teve uma função social. Quem mostrou isso expressamente foi Karl Renner, segundo o qual a função social da propriedade se modifica com as mudanças na relação de produção. (SILVA, 2010, p. 73)
O art. 182, § 2º, da Lei Maior, dispõe, especificamente, também, da obrigação do
cumprimento da função social da propriedade urbana e como ela é cumprida, in verbis: “A
propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de
ordenação da cidade expressas no plano diretor” (online).
Assim, o constituinte estabelece que para a propriedade privada urbana cumpra sua
função social, deverá estar de acordo com o estabelecido pela lei infraconstitucional que
regula o plano diretor do município.
Esmiuçando a relação entre propriedade e ordem econômica, Eros Roberto Grau
escreveu: A propriedade não constitui uma instituição única, mas o conjunto de várias instituições, relacionadas a diversos tipos de bens. Não podemos manter a ilusão de que à unicidade do termo –aplicado à referência a situações diversas –correspondea real unidade de um compacto e íntegro instituto. A propriedade, em verdade,examinada em seus distintos perfis–subjetivo, objetivo, estático, e dinâmico compreende um conjunto de vários institutos. Temo-la, assim, em inúmeras meras formas, subjetivas e objetivas, conteúdos normativos diversos sendo desenhadospara aplicação a cada uma delas, o que importa no reconhecimento, pelo direitopositivo, da multiplicidade da propriedade (GRAU, 2010, p. 241).
O fato é que, desde a evolução do direito moderno, o direito à propriedade, de
origem puramente individual, ganhou formas e moldes funcionais coletivos em prol de uma
justiça social e igualdade material.
MattosapudMurrer nessa linha leciona:
27
A função social da propriedade representa o ponto de convergência de todas as gradativas evoluções pelas quais passou o conceito de propriedade. Para atender a sua função social, a propriedade deverá andar junto com os interesses coletivos, não podendo sobrepor-se a eles. Se, por um lado, as limitações à propriedade interferem no exercício do direito de propriedade, a função social é um princípio que condiciona e afeta a propriedade privada em sua estrutura. Ela é condicionante do próprio direito de propriedade, e não apenas de seu exercício (2015, p. 63).
Assim, é incontroverso que a função social da propriedade nada mais é que o
resultado do desenvolvimento de uma inevitável tendência que delineou o direito à
propriedade, impondo a função social da propriedade como mero limite a um exercício de
direito, a fim de que sejam atendidos os interesse coletivos.
Nestes termos, José Afonso da Silva (2010, p. 74) corrobora o entendimento anterior
ao afirmar que a constitucionalização do princípio da função social da propriedade é adotar
um princípio de transformação da propriedade capitalista, sem socializá-la, mas
condicionando-a, mesmo que à divergência dos interesses do proprietário.
O direito à propriedade privada é um princípio fundamental, mas que deve ser
entendido coletivamente submetendo o direito individual ao crivo coletivo.
O ministro Eros afirma que o Estado deverá impor o cumprimento do exercício da
função social da propriedade, através do Poder de polícia, sendo o meio mais adequado a
ideologia do Estado Liberal: Note-se, nesse ponto, que não há grandes dificuldades para a compreensão do conúbio entre poder e dever–isto é, entre direito e função–enquanto concebermos a função social como princípio gerador da imposição de limites negativosao comportamento do proprietário. Isto porque gravitamos, então, no interior de um universo de limitações análogas às manifestações de poder de polícia, coerentes como a ideologia do Estado Liberal. Até então, como expressão da imposição de restrições ao exercício de propriedade, a função social, nas suas manifestações exteriores, não é senão mera projeção do poder de polícia. Este é coerente e inteiramente adequado à ideologia do Estado Liberal. A questão torna-se complexa, no entanto, em sua concreção, a função social é tomada desde umaconcepção positiva, isto é, como princípio gerador da imposição de comportamentos positivos ao proprietário. A lei, então–âmbito no qual se opera a concreção do princípio -, impõe ao proprietário (titular de um direito, portanto de um poder) o dever de exercitá-lo em benefício de outrem, e não, apenas, de não exercitá-lo em prejuízo de outrem. (GRAU, 2010, p. 249)
Então, a propriedade privada não deve ser entendida isoladamente de sua função
social, pois os interesses sociais de assistencialismo ou utilização racionalizada da
propriedade são imprescindíveispara o benefício coletivo. É função do Estado Liberal a
regulação da utilização honesta, ética, justificada e justa da propriedade com o objetivo de
produzir bens de consumo para o bem-estar e desenvolvimento da sociedade. Nesse sentido, a
função social não pode ser entendia como repúdio à propriedade, mas como a própria razão
pela qual o direito de propriedade foi atribuído a determinada pessoa.
28
2.3 DA EXTRAFISCALIDADE DO IPTU
O fenômeno da extrafiscalidade procura mitigar o caráter tradicional da função
estatal de tributar, com vistas a fomentar ou coibir determinadas condutas, regular o mercado
e promover o desenvolvimento do país pelo meio não convencional das tributações.
Para Sabbag os impostos fiscais “são aqueles que, possuindo intuito estritamente
arrecadatório, devem prover de recursos para o Estado”. Por outro lado, os impostos
extrafiscais “são aqueles com finalidade reguladora, ou regulatória de mercado ou da
economia do país” (2013, p.417).
Embora, o IPTU seja reconhecido como tributo fiscal, em alguns momentos será
considerado como extrafiscal, pois será utilizado em situações para tomada de decisões a fim
de propiciar o desenvolvimento local e a conveniência da coletividade.
Nesse sentido, pondera Irapuã Beltrão (2014, p. 602):
Desde a vigência inicial da Constituição, em observância ao art. 182 e parágrafos que dispõem sobre a propriedade e sua função social, o IPTU poderia ser progressivo, de acordo com o § 1° do art. 156, CRFB/88. Trata-se de uso extrafiscal da tributação, conferindo à exação elementos indutores de comportamentos. Nesse caso, a progressividade não se confundiria com as demais situações, já que não objetiva ser um reflexo de capacidade contributiva, mas sim servir de instrumento para o cumprimento da função social, com aspecto extrafiscal.
Resta evidenciado seu caráter extrafiscal, pois visa coibir o abuso da condição de
proprietário e induzir práticas sadias no uso e gozo da propriedade urbana; “Como se decalca,
a progressividade do IPTU, em nosso sistema tributário, pode ser instituída atendendo a
critérios puramente urbanísticos ou com finalidade sancionadora, para conferir efetividade ao
postulado da função social da propriedade” (DENARI, 2008, p. 84).
A política de melhoras urbanísticas pode ser enxergada nas penalidades aplicáveis ao
sujeito que deixa seu terreno sem qualquer utilidade (terrenos baldios) ou mesmo para
implicar em sanções como a progressividade e o parcelamento compulsório do solo.
Para tanto, o texto constitucional autoriza a gradação progressivadas alíquotas do
Imposto Predial e Territorial Urbano – IPTU – em três situações: em razão do valor venal; da
localização e do uso, consoante estabelece o parágrafo 1º, incisos I e II, do art. 156 da
Constituição Federal de 1988, a saber: Art. 156 [...]§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º, inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:
29
I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do Imóvel (...).
A progressividade extrafiscal em decorrência do uso do solo, como forma de
representar um dos instrumentos de que se vale o Estado para consecução dos valores e dos
princípios constitucionais, em prol do desenvolvimento de determinadas regiões, do bem
coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como o equilíbrio ambiental, e o que
estabelece o Estatuto da Cidade:
Art. 7oEm caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do art. 5odesta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5o do art. 5odesta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.§ 1oO valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5odesta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.§ 2oCaso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no art. 8o.§ 3oÉ vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo.
Esse dispositivo promove uma revolução contra a especulação imobiliária, à
propriedade improdutiva que beneficia, apenas, as pretensões individuais do titular em
prejuízo de toda a coletividade.
A Constituição Federal estabelece em seu artigo 150, inciso IV, o Princípio do Não-
Confisco Tributário, assim redigido: “sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: [...]; IV –
Utilizar tributo com efeito de confisco”.
Apesar de que a Constituição Federal reconhecer o direito ao não confisco, cabe aqui
esclarecer que a função social deve estar subordinada ao interesse coletivo, de modo que,
persistindo o proprietário no seu propósito individual, pode ser ele penalizado com a
incidência do IPTU – progressivo no tempo, culminando, primeiramente, com a determinação
de edificação compulsória ou, depois na desapropriação mediante o pagamento de
indenização, na forma prevista na Constituição Federal e Estatuto da Cidade.
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Recurso Extraordinário 423.768, em 2010,
que tinha como objeto a Lei do Município de São Paulo nº 13.250/2001, reconheceu a
Constitucionalidade da progressividade das alíquotas do Imposto Predial e Territorial Urbano
– IPTU.
30
A ministra Cármen Lúciadefiniu os requisitos da progressividade extrafiscal no
tempo como política pública de desenvolvimento urbano para dar cumprimento às funções
sociais da propriedade:
Os requisitos da progressividade extrafiscal são variáveis contidas em conceitos que se encontram fora do direito tributário. Para instituir a progressividade do IPTU em decorrência da utilização que se dá ao imóvel, do seu endereço ou de sua localização, o município deve, antes, elaborar seu plano diretor, com a previsão, antecipada, da progressão de alíquotas antes mencionadas. A EC n. 29/2000, ao adequar a questão do IPTU à realidade vigente, atualizou a política urbana e, no contexto desta, obrigatória desde a edição da Constituição da República em seus arts. 182 e 183, o legislador, por fim, editou o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257/2010). [...]E estabeleceu uma sansão àquele que descumprisse as metas traçadas (...) Postos esses instrumentos nas mãos do administrador municipal, tem ele os recursos e os meios para pôr em prática o plano diretor, seja no incentivo ao desenvolvimento e ao crescimento de determinadas áreas da cidade, seja na cobrança, a maior, de tributos incidentes sobre bens localizados em outras regiões. (RECURSO EXTRAORDINÁRIO 423.768, Relator Ministro Marco Aurélio, julgamento em 17 de agosto de 2011. DJE 09/05/2011(Voto Ministra Cármen Lúcia, 2010).
Assim, infere-se que a extrafiscalidade do IPTU progressivo no tempo é um
importante instrumento para as políticas de desenvolvimento local, possuindo sustentação
jurídica e jurisprudencial para ser implantado, caso seja essa a política urbana do Município.
Ademias, o objetivo da progressividade do IPTU é trabalhar na formação da sociedade em
que o interesse coletivo se sobrepõe ao individual, ao invés de fomentar o patrimônio
improdutivo com vistas à especulação econômica.
2.4 PROGRESSIVIDADE DO IPTU
Com a inserção do art. 156, § 1º da CRFB/88, Emenda Constitucional nº 29/2000,
passaram a existir duas espécies de progressividade no IPTU, como bem explicita Andrei
Velloso:
[...] a tradicional “progressividade extrafiscal”, ou seja, a progressividade “no tempo”, voltada à promoção do cumprimento da função social da propriedade (art. 156, § 1º, caput c/c o art. 182, §4º), a qual representa certa conotação sancionatória; e a “progressividade fiscal” estabelecida em função da variação da base imponível (art. 156, § 1º, I ), que considera o conteúdo econômico do imóvel ( signo presuntivo de riqueza). (VELLOSO, 2007).
Então a progressividade do IPTU se dá de duas formas, ou em razão do valor do
imóvel, progressividade fiscal ou, à promoção do cumprimento da função social da
propriedade, progressividade extrafiscal.
31
No mesmo sentido Harada nos ajuda a diferenciar a progressividade fiscal e a
extrafiscal:
A progressividade fiscal, decretada no interesse único da arrecadação tributária tem seu fundamento no preceito programático representado pelo § 1.º do art. 145 da CF, segundo o qual sempre que possível, o imposto será graduado conforme a capacidade econômica do contribuinte. Já a progressividade extrafiscal tem seu fundamento no poder de polícia (...). Assim, a progressividade extrafiscal, tanto aquela prevista no § 1.º do art. 156 da CF (progressividade genérica) como aquela prevista no § 4.º, II do art. 182 da CF (progressividade específica), tem objetivo ordinatório. O fim visado não é o aumento da arrecadação tributária (2001, p. 329/331).
A progressividade fiscal, também, é tratada como progressividade genérica e a
progressividade extrafiscal é tratada como progressividade extrafiscal, essa, de suma
importância ao tema em estudo, é fundamentada no Poder de Polícia do Poder Público em
exigir o cumprimento da função social da propriedade urbana, sob pena de sanções
progressivas.
Posto isso, é nesses termos que a questão da progressividade do IPTU apresenta-se
nas palavras de Sabbag, progressividade extrafiscal, que lhe é – e sempre foi – genuína,
rotulada de progressividade no tempo ( art. 182, § 4º, II, CF); progressividade fiscal, prevista
na EC n. 29/2000, com base no valor do imóvel (art. 156, § 1ºm I, CF), sem embargo da
seletividade trazida pela diferenciação de alíquotas em razão da localização do imóvel (2013,
p. 1015).
Pode-se fazer um paralelo entre a progressividade fiscal e a extrafiscal nas palavras
de Alexandre:a) O art. 182, § 4º, inciso II da Constituição Federal tem objetivo extrafiscal, pois o escopo da regra é estimular o cumprimento da função social da propriedade por meio de um agravamento da carga tributária suportada pelo proprietário do solo urbano que não promove seu adequado aproveitamento. A arrecadação advinda de tal situação é mero efeito colateral do tributo.b) O parâmetro para a progressividade não é o valor do imóvel, mas sim o passar do tempo sem o adequado aproveitamento do solo urbano. Assim, na progressividade fiscal prevista no art. 156, § 1º, I, da CF, quanto mais valioso o imóvel, maior a alíquota incidente. Já na progressividade extrafiscal, prevista no art. 182, § 4º, II, da CF, quanto mais tempo mantida a situação agressiva à finalidade social da propriedade, maior será a alíquota aplicável no lançamento do IPTU.A hipótese se encontra regulada pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que prevê como conseqüência do descumprimento das condições e prazo para o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado a aplicação do IPTU progressivo no tempo pelo prazo de cinco anos consecutivos ( art. 7º).A lei municipal específica determinará a alíquota do IPTU aplicável a cada ano, obedecendo à restrição de que a mesma não exceda duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de 15% (art. 7º, § 1º, do Estatuto da Cidade (2017, p. 743).
32
O art. 156, § 1º, inciso I, da Constituição Federal, estabelece a progressividade fiscal,
em decorrência da capacidade contributiva, assim, as alíquotas poderão graduar
progressivamente em razão de valores venais maiores ou menores; em função do local onde o
imóvel encontra-se localizado.
Em contrapartida o art. 182, § 4º, inciso II, da Constituição Federal, poderá haver a
progressividade extrafiscal em decorrência do imóvel estar subutilizado e/ou não utilizado
e/ou sem o adequado aproveitamento, progressividade extrafiscal.
Souza vai além, trazendo o verdadeiro objetivo dos dispositivos legais a permitir a
progressividade extrafiscal do IPTU:
Poucos instrumentos são tão necessários à tarefa de promover o desenvolvimento urbano quanto o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo no tempo, notadamente nas cidades de países periféricos – ou semiperiféricos, como o Brasil. Ele é, como poucos, capaz de colaborar decisivamente para a tarefa de imprimir maior justiça social nas cidades caracterizadas, simultaneamente, por fortíssimas disparidades sócio-espaciais e uma especulação imobiliária desenfreada. Ele é, enfim, graças às suas potencialidades de coibição da atividade especulativa em larga escala e de geração de recursos direcionáveis para a dotação de infra-estrutura e regularização fundiária de áreas residenciais segregadas, capaz, como poucos, de colaborar tanto para evitar a formação de vazios urbanos e o problema da ‘urbanização em saltos’, quanto para superar ou, ao menos, minorar a espoliação urbana.[...]No entanto, trata-se de um instrumento sobre o qual se tem debatido e publicado bem menos do que caberia em virtude de sua importância(2011, p. 226).
Dessa forma, a Política Urbana e seus instrumentos positivados buscam priorizar o
desenvolvimento social, intervindo, através do Poder de Polícia, quando a propriedade
privada não cumpre sua função social. Através da implantação das alíquotas crescentes para o
IPTU no decorrer do tempo, progressividade extrafiscal, busca desestimular proprietários a
manter seus imóveis não construídos ou subutilizados, reduzindo a indesejável especulação
econômica e promovendo o desenvolvimento urbano.
2.5 DA IMPLANTAÇÃO DO IPTU PROGRESSIVO NAS CIDADES DO BRASIL
Com crescimento das cidades nas últimas décadas, tanto vertical como
horizontalmente, é imprescindível a criação de mecanismos reguladores na realização e
efetivação das políticas públicas urbanas, conforme dispõe o Art. 182, §4º, da Constituição de
1988 e a Lei nº 10.257/01, Estatuto da Cidade.
33
Poder Público municipal, para cumprimento das política urbanas eficientes, deve
lançar meios para atender, também, regiões de periferias afastadas dos centros e desprovidas
de infraestrutura e serviços básicos.
Por meio da Resolução nº 34/2005, o Conselho Nacional das Cidades emitiu
orientações e recomendações quanto ao conteúdo mínimo dos planos diretores.
Especificamente em relação ao PEUC, sugere que os planos determinem os critérios para a
caracterização de imóveis não edificados, subutilizados, e não utilizados; e definam os prazos
para que os proprietários atendam às obrigações. Contudo, por ser uma recomendação, a
norma não tem efeito vinculante, cabendo aos municípios deliberar se incorporam tal
conteúdo em seus planos ou se o mantém exclusivamente nas leis específicas (IPEA, 2015).
O Art. 5º do estatuto da cidade reforça a afirmação constitucional de que cabe a uma
lei municipal específica determinar o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios
do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, respeitado o plano diretor, ao
qual compete definir a área de incidência do instrumento.
Após caracterizarem os imóveis não edificados, não utilizados e subutilizados e
delimitarem as áreas ou zonas em que o PEUC poderá ser aplicado, alguns municípios podem
prever situações em que a função social da propriedade não estaria sendo descumprida,
afastando a incidência do instrumento.
Segundo o IPEA, podem ser destacadas, a seguir, algumas ações constantes da fase
de planejamento que antecede a notificação: identificação do universo notificável,
escalonamento ou priorização das notificações, arranjo institucional, produção de documentos
subsidiários da notificação, regulamentação administrativa e capacitação da equipe envolvida
(2015, p. 77).
A primeira tarefa é a dificuldade encontrada pelos municípios é identificar o universo
notificável. O cadastro imobiliário municipal é a fonte mais utilizada para a identificação dos
imóveis não edificados e subutilizados, tanto no momento dos estudos que fundamentam o
Plano Diretor e a lei específica quanto no estágio de planejamento para a aplicação do
instrumento. Porém, segundo municípios investigados, os cadastros imobiliários apresentam
lacunas ou imprecisões, as quais os tornam, muitas vezes, uma base pouco confiável de
pesquisa e indicam a necessidade de consulta a outras fontes de informação (DENALDI et al.,
2017, p. 181).
A identificação do universo notificável pode ser realizada através do cadastro
imobiliário municipal, todavia decorre de precariedade, ou através dos acesso a informações
34
de concessionárias (água, luz e gás), assim com dados para custeio do Serviço de Iluminação
Pública (CCSIP).
Outro problema quanto do meio empregado pela notificação, o Estatuto das Cidades
disciplina, também, como deve ser realizado o ato da notificação.
Art. 5º (...) § 3º A notificação far-se-á:I – por funcionário do órgão competente do Poder Público municipal, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administração;II – por edital, quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I.
No Art. 5º, § 4º, do Estatuto das cidades estabelece também que os prazos mínimos
para implementação da obrigação pelos proprietários, um ano para protocolo do projeto no
órgão municipal e dois para iniciar as obras após a aprovação.
A Lei Federal nº 10.257/2001 deixa claro que o PEUC vincula-se ao imóvel e não ao
proprietário; desse modo, uma vez notificado, o imóvel carrega consigo a obrigação, cujos
prazos não se interrompem caso haja transferência da propriedade, como define o Art. 6º.
Art. 6º A transmissão do imóvel, por ato inter vivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstas no art. 5º desta Lei, sem interrupção de quaisquer prazos.
Daí a importância de que a notificação seja averbada no cartório de registro de
imóveis, à margem da matrícula do imóvel, como prevê o Art. 5º, parágrafo 2º, de modo que
eventuais futuros proprietários sejam informados das obrigações inerentes à propriedade.
Após a notificação e seu registro, a aplicação do PEUC não se encerra no ato da
notificação, pois envolve um conjunto de ações como: aplicação simultânea de outros
instrumentos urbanísticos, monitoramento para verificação do cumprimento das obrigações,
diálogo com os proprietários notificados e, em alguns casos, estratégias de financiamento
público e privado. Também requer o acompanhamento da reação do mercado imobiliário e o
rebatimento da conjuntura macroeconômica sobre o espaço urbano (DENALDI et al., 2017, p.
185).
Havendo descumprimento das obrigações e prazos decorrentes da notificação para
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, o município deverá aumentar a alíquota
do IPTU por cinco anos consecutivos até o limite de 15%:
Art. 7º Em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos na forma do caput do Art. 5º desta Lei, ou não sendo cumpridas as etapas previstas no § 5º do Art. 5º desta Lei, o Município procederá à aplicação do imposto sobre a propriedade
35
predial e territorial urbana (IPTU) progressivo no tempo, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos.§ 1º O valor da alíquota a ser aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do Art. 5º desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada a alíquota máxima de quinze por cento.§ 2º Caso a obrigação de parcelar, edificar ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa prevista no Art. 8º(...)§ 3º É vedada a concessão de isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva de que trata este artigo (Estatuto da Cidade, 2001).
Como última e mais extrema medida, na hipótese de a aplicação do PEUC e do IPTU
progressivo no tempo não resultar no devido aproveitamento do imóvel, o município poderá
proceder à desapropriação, indenizando o expropriado com pagamento em títulos da dívida
pública.
A despeito da importância do instrumento e de sua previsão em parte significativa
dos novos planos diretores, há poucos registros de experiências relacionadas à aplicação do
PEUC nos municípios brasileiros. Levantamentos realizados para produção de estudo no
âmbito do Projeto Pensando o Direitodo Ministério da Justiça indicam que até o início do ano
de 2014, apenas oito municípios brasileiros com mais de 100 mil habitantes aplicaram ou
estavam aplicando o instrumento:
O referido estudo levantou informações sobre 110 municípios com população superior a 100 mil habitantes, entre aqueles que declararam possuir lei específica de PEUC ao IBGE (IBGE/MUNIC, 2012) e as capitais dos estados brasileiros, e identificou que apenas 25 dos 110 municípios (23% do total) regulamentaram o instrumento de forma a torná-lo aplicável. Desses, constatou-se que apenas oito municípios estavam aplicando ou aplicaram o PEUC em algum período. São eles: Curitiba/PR, Palmas/TO, Goiânia/GO, São Paulo/SP, Maringá/PR, Santo André/SP, São Bernardo do Campo/SP e Diadema/SP. Em relação ao IPTU progressivo no tempo, a aplicação foi identifi cada apenas nos casos de Maringá/PR e São Bernardo do Campo/SP (DENALDI et al, 2015).
Assim, apesar da essencialidade da Promoção do Plano diretor do município, são
poucos que estão promovendo sua promoção, bem como a aplicação da Política do
Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsório.
36
37
3 DA EXTRAFISCALIDADE E PROGRESSIVIDADE DO IPTU: JURISPRUDÊNCIAS DOS TRIBUNAIS
Há muito a comunidade jurídica e, em especial, o Supremo Tribunal Federal - STF,
discute a progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano - IPTU, isto é, a
possibilidade de o mencionado imposto real possuir alíquotas progressivas de acordo com a
situação do aspecto material tributado ou do contribuinte.
A progressividade é prevista expressamente na Constituição Federal, do imposto
predial territorial urbano, art. 182, §4º, II – progressividade extrafiscal e art. 156,§1º, I –
progressividade fiscal.
Tradicionalmente, os tributaristas dividem a progressividade em fiscal e extrafiscal.
A fiscal é fixada em função da base de cálculo do imposto. No caso do IPTU, o valor venal do
imóvel. Sua natureza é arrecadatória. A progressividade extrafiscal é determinada em função
de um parâmetro externo ao direito tributário, com a finalidade de atingir algum objetivo
social ou econômico. É a chamada progressividade no tempo do IPTU e é uma penalização
imposta ao proprietário do imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado,
quando este se negar a dar um adequado aproveitamento a seu imóvel, de acordo com o
estabelecido no plano diretor. Tal penalidade é aplicada por lei, após a imposição da
penalidade de parcelamento ou edificação compulsória.
KiyoshiHarada nos ajuda a diferenciar a progressividade fiscal e a extrafiscal:
A progressividade fiscal, decretada no interesse único da arrecadação tributária tem seu fundamento no preceito programático representado pelo § 1.º do art. 145 da CF, segundo o qual sempre que possível, o imposto será graduado conforme a capacidade econômica do contribuinte.Já a progressividade extrafiscal tem seu fundamento no poder de polícia.... Assim, a progressividade extrafiscal, tanto aquela prevista no § 1.º do art. 156 da CF ( progressividade genérica) como aquela prevista no § 4.º, II do art. 182 da CF (progressividade específica), tem objetivo ordinatório. O fim visado não é o aumento da arrecadação tributária.
Existiram alguns julgamentos do STF em relação a progressividade em relação ao
valor do imóvel. Todavia, o que nos interessa nesse momento, é a progressividade extrafiscal
do IPTU, em razão do não cumprimento da função social da propriedade, na vigência da
Constituição de 1988, e a emenda constitucional nº 29/2000.
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3.1 A POSIÇÃO DO STF EM RELAÇÃO AO IPTU EXTRAFISCAL PROGRESSIVO
Já na vigência da Constituição de 1988, o Pleno do STF novamente ratificou este
entendimento, decidindo pela inadmissibilidade da progressividade do IPTU de acordo com o
valor venal dos imóveis, no julgamento do RE 153.771:
IPTU. Progressividade. - No sistema tributário nacional é o IPTU inequivocamente um imposto real. - Sob o império da atual Constituição, não é admitida a progressividade fiscal do IPTU, quer com base exclusivamente no seu artigo 145, § 1º, porque esse imposto tem caráter real que é incompatível com a progressividade decorrente da capacidade econômica do contribuinte, quer com arrimo na conjugação desse dispositivo constitucional (genérico) com o artigo 156, § 1º (específico). - A interpretação sistemática da Constituição conduz inequivocamente à conclusão de que o IPTU com finalidade extrafiscal a que alude o inciso II do § 4º do artigo 182 é a explicitação especificada, inclusive com limitação temporal, do IPTU com finalidade extrafiscal aludido no artigo 156, I, § 1º. - Portanto, é inconstitucional qualquer progressividade, em se tratando de IPTU, que não atenda exclusivamente ao disposto no artigo 156, § 1º, aplicado com as limitações expressamente constantes dos §§ 2º e 4º do artigo 182, ambos da Constituição Federal. Recurso extraordinário conhecido e provido, declarando-se inconstitucional o sub-item 2.2.3 do setor II da Tabela III da Lei 5.641, de 22/12/89, no município de Belo Horizonte(RE 153771, Rel.Min. Carlos Velloso, Rel. p/ Acórdão, Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, julgado em 20-11-1996, DJ 05-09-1997).
No que tange ao RE 153.771 apenas admitiu a progressividade extrafiscal em
atenção à coisa, isto é, a função social do direito de propriedade sobre o imóvel. Esse acórdão
orientou a posição do sobre o assunto até a Emenda Constitucional nº 29/2000.
O legislador constitucional, inconformado com o entendimento reiterado do STF,
promoveu alteração na Carta Magna, consubstanciada na EC 29/2000. Nessa Emenda, ficou
expresso que a progressividade do IPTU poderia ser tanto extrafiscal como fiscal, e que o § 1º
do artigo 156 estava disciplinando a progressividade em seu caráter fiscal.
Assim, o STF enfrenta, no RE 423.768, a constitucionalidade não só de Lei n°
13.250/01-SP, mas da própria EC que autoriza a progressividade do IPTU em razão do valor
do imóvel.
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 3º da EC nº 29, de 13de setembro de 2003, que alterou o § 1º do art. 156 da ConstituiçãoFederal, instituindo a progressividade fiscal do Imposto Predial eTerritorial Urbano – IPTU. Constitucionalidade. Improcedência.1. No julgamento do RE nº 423.768/SP, Relator o Ministro MarcoAurélio, o Plenário do STF refutou a tese da inconstitucionalidade da ECnº 29/03, na parte em que modificou o arquétipo constitucional do IPTUpara permitir o uso do critério da progressividade como regra geral detributação, em
39
acréscimo à previsão originária da Carta Magna, calcadano art. 185, § 4º, inciso II, que trata da progressividade sancionatória doimposto pelo desatendimento da função social da propriedadeimobiliária urbana. Não se vislumbra a presença de incompatibilidadeentre a técnica da progressividade e o caráter real do IPTU, uma vez quea progressividade constitui forma de consagração dos princípios dajustiça fiscal e da isonomia tributária.2. Ação julgada improcedente (ADIN 2732).
O Supremo Tribunal Federal, que, considerando a progressividade fiscal somente
admissível para impostos pessoais, e declarou a inconstitucionalidade de várias leis
municipais que estatuíam alíquotas progressivas para o IPTU, mudou o posicionamento, e
começou a admitir a progressividade em razão do valor venal do imóvel, bem como, a
diferenciação de alíquotas, em função da localização e do uso do imóvel, consagrando a
constitucionalidade em função da base de cálculo. Assim, a progressividade do IPTU
estendeu-se também à sua função fiscal, pois a extrafiscal já era prevista pelo art. 182, § 4.º,
II.
Dessa forma, podemos afirmar que, atualmente, temos quatro hipóteses
constitucionais previstas em que a progressividade das alíquotas do IPTU é possível:
progressividade como instrumento de política urbana no tocante ao solo urbano não edificado
ou não utilizado; progressividade de acordo com o valor do imóvel; progressividade de acordo
com a localização do imóvel; progressividade de acordo com o uso do imóvel.
Para Carrazza (2007), a Constituição de 1988 quer que, além de obedecer ao
princípio da capacidade contributiva, o IPTU tenha alíquotas diferentes de acordo com a
localização e o uso do imóvel, de forma a assegurar o cumprimento da função social da
propriedade (nos termos do plano diretor). Em outras palavras, além de obedecer a uma
progressividade fiscal (exigida pelo § 1.º do art. 145, CCB o inc. I do § 1.º do art. 156, ambos
da CF), o IPTU deverá submeter-se a uma progressividade extrafiscal (determinada no inc. II
do § 1.º do art.156 da CF).
Uniformização do entendimento do Supremo Tribunal Federal:
IPTU – PROGRESSIVIDADE. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal sedimentou-se no sentido de ser constitucional a progressividade nas alíquotas do Imposto Predial e Territorial Urbano estabelecida mediante lei municipal em período posterior à Emenda Constitucional nº 29/2000. Precedentes: Recursos Extraordinários nºs 423.768/SP e 586.693/SP. TAXA DE COLETA DE LIXO DOMICILIAR – BASE DE CÁLCULO – METRO QUADRADO – CONSTITUCIONALIDADE – PRECEDENTE DO PLENÁRIO E VERBETES VINCULANTES – CONVICÇÃO PESSOAL – RESSALVA. Na dicção da ilustrada maioria, é constitucional lei que prevê o cálculo da taxa de coleta de lixo domiciliar a partir da metragem quadrada do imóvel. Precedente: Recurso Extraordinário nº 232.393-1/SP. Verbetes Vinculantes nºs 19 e 29 no mesmo sentido.(STF - AI: 629959 PR, Relator: Min. MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 21/08/2012, Primeira Turma, Data de Publicação: ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-175 DIVULG 04-09-2012 PUBLIC 05-09-2012)
40
Assim, é constitucional a progressividade do IPTU decorrente do não cumprimento
da função social da propriedade, todavia, deve estar estabelecidas as alíquotas mediante de lei
municipal posterior a emenda constitucional nº 29/2000.
3.2 O IPTU PROGRESSIVO NO MUNICÍPIO DE PALMAS-TO
O IPTU progressivo no tempo é regulamentado pelo Estatuto da cidade, e por lei
complementares municipais, a fim de que o imóvel urbano cumpra sua função social e
automaticamente propicie e contribua para o bem estar da população.
O Estatuto da Cidade surgiu como uma nova lei para ordenar o crescimento do setor imobiliário e estabelecer as diretrizes gerais da política urbana nacional. Tem a finalidade de regulamentar as questões da ordenação do território e da participação comunitária, e objetivapromover a inclusão social. Também estabelece as regras referentes ao uso e a ocupação do solo urbano e ao controle da expansão do território urbano, e propõe a definição da função social da cidade e da propriedade, a ser especificada no Plano-diretor municipal (BAZOLLI, 2016, p.7).
A lei federal de n.º 10.257 de 2001, mais comumente chamada de Estatuto da
Cidade, foi criada para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal que tratam
da política de desenvolvimento urbano e da função social da propriedade.
Acerca do tema, Sabbag (2017) preleciona:
Historicamente, à luz do art. 182, § 4º, II, da CF, sempre se admitiu ao IPTU a progressividade no tempo, para fins extrafiscais, como instrumento de pressão ao proprietário do bem imóvel que, devendo dar a ele o adequado aproveitamento, mantinha-se recalcitrante ao necessário cumprimento da função social da propriedade (2017, p. 1466).
Segundo o autor o IPTU progressivo no tempo é aplicado como consequência do
descumprimento das condições e prazos para o parcelamento, a edificação ou a utilização
compulsória do solo urbano, cabendo ao respectivo plano diretor de cada cidade estabelecer a
área sujeita à aplicação do instrumento, e a uma lei municipal específica detalhar a sua
aplicação, art. 5º do Estatuto da Cidade.
Assim, caso o proprietário desatenda a notificação para edificar, o município poderá
majorar a alíquota do IPTU pelo prazo de 5 (cinco) anos consecutivos. Dentro desse período,
a lei municipal deverá especificar a alíquota progressiva aplicável a cada ano, desde que a
mesma não exceda duas vezes o valor referente ao ano anterior, limitada ao índice máximo de
15%, § 1° do art. 7° do Estatuto da Cidade.
41
Após o decurso do prazo de cinco anos, o município poderá proceder à
desapropriação do imóvel com pagamento em títulos da dívida pública, art. 8° Estatuto da
Cidade.
Ainda, convém enfatizar que o instrumento em tela não tem função arrecadatória.
Mas sim a de estimular um comportamento socialmente desejável, voltado à efetividade da
função social da propriedade, atendendo as necessidades sociais.
Ademais,o IPTU progressivo no tempo surge com o propósito de estimular o acesso
aos espaços ociosos no perímetro urbano, através da aplicação de sanção pecuniária àqueles
proprietários que venham a descumprir os prazos para parcelar, edificar ou utilizar a
propriedade.
Nesse viés, foi considerada também como grande avanço do Estatuto da Cidade, a determinação da dedução, no pagamento da desapropriação-sanção, de quaisquer expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios, relativos ao imóvel desapropriado. Com essa medida, fica caracterizada a expropriação da “mais valia”, objeto do lucro resultante da valorização do imóvel, por conta de melhorias na localidade onde está inserido, realizadas pela prefeitura e pagas por todos os contribuintes. Dessa maneira, a destinação dessa valorização, atualmente apropriada pelo agente privado, toma outra direção, vai para os cofres públicos municipais e retorna para os contribuintes em forma de prestação pública (BAZOLLI, 2016, p.7).
O IPTU progressivo no tempo integra um grupo de instrumentos urbanísticos
previstos na Constituição Federal de 1988 e regulamentados no Estatuto da Cidade (Lei nº
10.257/2001), tendo por finalidade precípua contribuir para o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Esses instrumentos advêm da outorga
legislativa conferida pela Constituição Federal aos Municípios, no art. 30, VIII, para ordenar
seu território, mediante o planejamento e controle do uso, como também do parcelamento e
ocupação do solo.
Então, para efetivação do planejamento de ordenação territorial, o Estatuto da Cidade
atribui aos municípios à gestão do Parcelamento Edificação ou Utilização Compulsória
(PEUC) e dos instrumentos que lhe sucedem: o IPTU progressivo no tempo e a
desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública (art. 74º, inciso II, alínea “a”, “b”
e “k”), cabendo ao plano diretor de cada cidade estabelecer a área urbana sujeita à aplicação
dos instrumentos (art. 5º - EC).
Harada, nesse sentido, atribui ao Plano diretor a função de evitar a especulação
imobiliária impedindo o bem estar social do município.
42
A função social da propriedade, quando expressa no Plano Diretor, evita aespeculação imobiliária e possibilita a aplicação das medidas previstas no artigo 182da Constituição Federal, regulamentado pela Lei 10.257, de 2001, Estatuto daCidade (HARADA, 2004).
É nessa perspectiva que o Plano Diretor Participativo do Município de Palmas- TO,
Lei Complementar nº 400 de 2 de abril de 2018, revisou o Plano Diretor no período de 2015 a
2017, estabelecendo como objetivo prioritário na gestão do Plano Diretor a sustentabilidade, a
ocupação dos espaços vazios, o combate à especulação e distribuição dos equipamentos
urbanos e comunitários, adensando a malha urbana.
Conforme dispõe a Lei, art. 226, para a promoção, planejamento, controle e gestão
do desenvolvimento urbano demonstra-se como instrumento jurídico, econômico e
urbanístico, o IPTU Progressivo no Tempo, do Parcelamento, a Edificação ou a Utilização
Compulsórios – PEUC e a desapropriação com pagamento em títulos da Dívida Pública.
Para a operacionalização do imposto em referência, estabeleceu-se na legislação
urbanística local a caracterização dos imóveis não edificados, subutilizados e não utilizados
no plano diretor.
§1º Para efeito desta Lei Complementar, considera-se imóvel subutilizado e/o não utilizado:I - aquele cuja área construída seja inferior a 10% (dez por cento) do potencial construtivo permitido para edificação no lote;II - aquele cuja área construída seja igual ou superior à estabelecida no inciso I, porém abrigue atividade econômica notoriamente incompatível com o porte da edificação por período superior a 2 (dois) anos; III - aquele cujo investimento na edificação for inferior aopreço do lote; IV - aquele com edificações desocupadas por um período igual ou superior a 5 (cinco) anos;V - edificação em ruínas ou que tenha sido objeto de demolição, abandono, desabamento ou incêndio;VI - lotes ou glebas vazias em áreas dotadas de infraestrutura básica, tais como abastecimento de água e esgotamento sanitário, energia elétrica e acesso por vias pavimentadas e transporte público, a uma distância inferior a 800 metros;VII - o imóvel urbano com área igual ou inferior a 5.000,00 m² (cinco mil metros quadrados), com coeficiência de aproveitamento igual a zero;VIII - a edificação abandonada ou desocupada há mais de 2 (dois) anos, independente da área construída (LC 400/2018)
O que se percebe que houve um alargamento dos imóveis considerado como
subutilizados e não utilizados, Plano Diretor de Palmas, art. 75, § 1º: aquele cuja área
construída seja inferior a 10% (dez por cento) da área permitida para edificação no lote;
aquele cujo investimento na edificação for incompatível com o valor do lote, ou seja, cujo
investimento seja inferior ao preço do lote; edificações que tenham permanecido sem uso por
período igual ou superior a 05 (cinco) anos; lotes ou glebas vazias em áreas dotadas de
43
infraestrutura básica tais como: água e esgotamento sanitário, energia e acesso por vias
pavimentadas e transporte coletivo acessível a menos de 800 metros.
No entanto, percebe-se a partir da redação do artigo que o legislador municipal
continua a fazer “uma confusão entre os conceitos de imóvel não utilizado e imóvel
subutilizado, de forma que ambos são tratados como se fosse um só fenômeno” - IPEA (2015,
p. 57), apudBazolli (2016, p.10).
Após a identificação dos imóveis não utilizados e/ou subutilizados, o município deve
primeiramente proceder à notificação do proprietário para parcelar, edificar e utilizar o terreno
urbano enquadrado nas condições acima especificadas situados nas áreas de ocupação
prioritária e preferencial do plano diretor participativo.
Discorrendo acerca da notificação, a Lei Complementar nº 155/2007, em seu art. 76,
assim determina:§ 1º A notificação far-se-á: I - por funcionário do órgão competente do Executivo, ao proprietário do imóvel ou, no caso de este ser pessoa jurídica, a quem tenha poderes de gerência geral ou administrativa; II - por edital, quando frustrada, por três vezes, a tentativa de notificação na forma prevista pelo inciso I.(...) § 5º A transmissão do imóvel, por ato intervivos ou causa mortis, posterior à data da notificação, transfere as obrigações de parcelamento, edificação ou utilização previstos neste artigo, sem interrupção de quaisquer prazos, desde que averbado no registro imobiliário, pelo Poder Público Municipal.
O Decreto Municipal nº 699/2014 estabelece também procedimento para os
proprietários não residentes no Município.
Art. 2º O proprietário do imóvel, e/ou seu representante legal, será notificado:I - quando domiciliado e/ou estabelecido no Município de Palmas, mediante notificação expressa entregue por servidor municipal, designado pela Secretaria de Finanças;II - quando domiciliado e/ou estabelecido em outro Município, mediante carta registrada, com aviso de recebimento.§ 1º Caso não seja encontrado o proprietário do imóvel e/ou o responsável legal, a notificação será entregue a qualquer pessoa que se encontre no imóvel, desde que devidamente identificada com apresentação do documento de identidade.
Conforme, o IPEA, no município de Palmas há um aporte de recursos materiais e
financeiros para a execução das notificações, por haver necessidade de notificar proprietários
não residentes no município, em decorrência do grande número de proprietários não
residentes no município.
A LC nº 400/2018, estabelece, em seu art. 243, §§ 1º a 4º prazos para implementação
da obrigação de edificar, parcelar e aproveitar o imóvel, a fim de cumprir sua função social.
44
Até um ano após o recebimento da notificação o proprietário deverá apresentar o projeto de
parcelamento ou edificação, § 1º, e até dois após a aprovação do projeto ou da emissão do
alvará para início do parcelamento ou da edificações, § 2º, e até dois anos após a emissão do
alvará de construção para conclusão das obras, art. 3º da LC 195/2009.
Em caso de descumprimento da determinação da edificação e aproveitamento do
imóvel, próxima etapa é a desapropriação pelo Município de Palmas, regulado pelo art. 245
da Lei Complementar 400/2018.
Os estudos de Bazolli em 2007 demonstraram que a área de vazios urbanos na capital
em 2006 era em torno de 4.127,81 hectares. Desse quantitativo, a região
das ARSOs (Área Comercial 130, 140, 150 e das Áreas Residenciais 76, 82, 83, 84, 85, 86,
93, 94, 95, 96, 104, 105, 106, 113, 114, 115, 116, 122, 123, 124, 125, 126, 131, 132, 135, 141
e 151), detinha a maior área de espaços vazios, com 1.913,1 hectares, equivalente a 46% do
total dos vazios. A segunda maior área fica na Região Sul, fora do plano diretor, com cerca de
1.245,3 hectares, equivalente a 30% do total dos vazios urbanos.
Em 2011, Palmas iniciou a aplicação do PEUC, tendo publicado no Diário Oficial do
Município de Palmas (DOM nº 280, de 16 de maio de 2011), a notificação de 262 imóveis
enquadrados na legislação acima referida (254 para edificar e 8 para parcelamento
compulsório). No entanto, logo em seguida, a própria prefeitura de Palmas cancelou as
notificações realizadas ante a constatação de irregularidades relacionadas ao procedimento
administrativo efetuado, tais como “a ausência de notificação pessoal, a precária identificação
dos imóveis, a inexistência de processos administrativos individualizados e de averbação das
notificações” (DENALDI, et al., 2017).
De forma semelhante, o IPEA (2015) relata que Palmasaplicou o instrumento em
2011, mas suspendeu o processo e cancelou todas as 250 notificações porque foram
identificados vícios de validade nos atos praticados. Em dezembro de 2013, o município
retomou os procedimentos, tendo efetuado notificações aos proprietários de 463 imóveis. No
ano de 2014, os imóveis estavam sendo monitorados para verificação do cumprimento do
prazo para apresentação de projeto perante o órgão municipal competente.
Todavia em 2013, o Decreto nº 699, de 10 de janeiro de 2014 regulamentou a
execução do instrumento a notificação para cumprimento de condições e prazos para
parcelamento, edificação e utilização compulsória prevista na Lei Complementar 195, de 22
de dezembro de 2009, Lei do PEUC, então, entre os anos de 2013 a 2015 houve a expedição
de 532 (quinhentos e trinta e dois) notificações para edificação.
45
Nesse contexto, Palmas deu continuidade aos procedimentos para a aplicação do PEUC, em dezembro de 2014, emitiu 241 notificações para edificação e 3 notificações para parcelamento, compulsórios (PALMAS, 2014, pp. 19-21), dirigidas aos proprietários enquadrados pela Legislação (PALMAS, 2009). Os resultados das notificações encaminhadas foram: apresentação de 8 pedidos de Alvarás de Construção; expedição de 85 “Habite-se” e 205 lançamentos de Imposto Predial Territorial Urbano progressivo no tempo aos inadimplentes (PALMAS, 2015, pp. 9-11), incluindo-se as notificações anteriores. Dos notificados, 45% não residem na cidade, já havíamos alertado anteriormente para a dimensão dessa situação peculiar a Palmassocial(BAZOLLI, 2010, p.18).
Em de 2015, ocorreu 161 notificações, sendo em sua maior concentração nas quadras
ARSO 41, ARSE 101, e ACSV SO 41 e ACSU SO 20.
No Diário DOM – nº 1.451, de 29 de fevereiro de 2016, ocorreu a notificação de
mais 205 imóveis, sendo em sua maior concentração na área central próximo à Avenida
Juscelino Kubitschek (2016, p. 5).
Sobre a área de vazios urbanos em Palmas –Tocantins, Bazolli observa que “dos sete
milhões de metros quadrados vazios existentes em 2015, concretizaram-se com 205
lançamentos no PEUC, o correspondente apenas 276,2 mil metros quadrados”(2016,p. 1271).
O total de vazio urbano em Palmas, em 2015 é 7.000.000metros quadrados, a área
sujeita ao PEUC em 2015 é 276.000 metros quadrados, 3,94 % do total do total dos vazios.
Em 2016 espera que 2016 serão lançados no PEUC 825.048,71 metros quadrados, 14,29% do
imóveis vazios (CRUZ, 2017).
O que se pode perceber que, até 2016, apenas, 14, 29 % do vazio urbano existente foi
notificado, permanecendo grandes vazios que encarecem a despesa de manutenção pública.
E DOM – nº 1699, de 22 de fevereiro de 2017 houve mais um lançamento de 363
imóveis na progressividade do IPTU, cabe ressaltar que dentro desse número, há os imóveis
que estão no segundo e terceiro ano de alíquota progressiva.
No ano de 2018, não foram efetuados novos lançamentos, porquanto as últimas
notificações efetuadas para o PEUC encerraram-se em 2015. Os atuais imóveis sujeitos à
progressividade decorrem da gradação ordinária de majoração das alíquotas atinentes aos
lançamentos já efetuados em 2015, 2016 e 2017. Segundo informado pela SEFIN, existem
323 imóveis na alíquota progressiva no ano de 2018.
Vislumbra-se, no atual cenário de Palmas, que as alíquotas majoradas encontram-se
no quarto ano de incidência, significa afirmar que a partir de 2020 o município poderá
proceder à desapropriação dos imóveis que até lá se encontrem sem função social.
Em depoimento à imprensa local no ano de 2013, o ex-prefeito Carlos Amastha
anunciou a existência de “sete milhões de metros quadrados de vazios
46
urbanos passíveis de se enquadrarem como áreas notificáveis na forma especificada pelo
Plano-Diretor municipal” (apudBazolli, 2016, p. 17).
Entretanto, há de se considerar que um exemplo citado por Bazolli, a notificação para
edificação ou parcelamento compulsório, não atinge a todos de forma isonômica, pois em um
estudo do autor, fica provado que mesmo em épocas de cobrança de IPTU progressivo há
empreendimentos imobiliários se beneficiando de valorização de propriedades que não
cumprem sua função social.
Em análise às áreas de incidência de lançamento do IPTU progressivo, verifica-se que, entre as glebas incluídas nas notificações do PEUC, duas de propriedade da Empresa Sul Americana de Montagens S.A. (EMSA) recebidas em dação em pagamento pelo Governo do Estado pelo serviço de infraestrutura urbana, prestado na ocasião da formação da cidade, foram parceladas. A Quadra 505 Sul está sendo comercializada pela empresa ao preço do lote, em média de R$ 417,00 o metro quadrado; e a Quadra 109 Sul foi vendida com a grife da Alphaville, pelo valor médio de R$ 600,00 o metro quadrado. Portanto, é possível deduzir que o PEUC em Palmas não conseguiu cumprir o seu papel de promover o acesso igualitário à terra urbanizada, essa fatia de mercado está sendo reservada para a classe alta (BAZOLLI, 2010, p.19).
Em análise ao contexto do município de Palmas, deduz-se que a dinâmica empreendida na
aplicação do PEUC não leva em conta a dimensão do problema fundiário da cidade, em razão da
desconsideração acerca da organização de alguns espaços urbanos em Palmas.
Pois, o que se busca com o PEUC é a expropriação da “mais valia”, objeto do lucro
resultante da valorização do imóvel, por conta de melhorias na localidade onde está inserido,realizadas
pela prefeitura e pagas por todos os contribuintes. Dessa maneira, a destinação dessa valorização,
atualmente apropriada pelo agente privado, toma outra direção, vai para os cofres públicos municipais
e retorna para os contribuintes em forma de prestação pública.
Nota-se que se num universo de sete milhões de metros quadrados vazios na cidade,
passados nove anos da aprovação do Plano-Diretor municipal (PALMAS, 2007) e sete anos da
aprovação da Legislação que regulamenta o PEUC, conseguiu-se ínfimo resultado de apenas 276,2 mil
metros quadrados, lançados no IPTU progressivo, há de se preocupar, repensar e promover amplo
debate acerca da efetividade desse instrumento.
47
CONCLUSÃO
A função social da cidade de Palmas corresponde ao direito à terra, à moradia, ao
saneamento ambiental, a uma cidade humanizada, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho, à cultura, ao lazer e ao meio ambiente sustentável, para as
presentes e futuras gerações, art. 5º, parágrafo único, da LC 400/2018
Foi nessa vereda que propõe a realização do presente estudo, a fim de se verificar se
a política instituída pelo PEUC e seus sucedâneos,em Palmas -TO, resultou numprocesso
capaz de culminarna função social da propriedade urbana e fomentar bem-estar para seus
cidadãos.
Como foi descrito, o uso do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios e
IPTU progressivo no Tempo e seus sucedâneos, em Palmas –TO, como em qualquer outro
município brasileiro, tem por objetivo oreordenamento do território priorizando-se a
racionalização, a sustentabilidade e a ocupação dos vazios Urbanos, estimulando vetor de
crescimento voltado ao adensamento da malha urbana, coibindoo mercado imobiliário
especulativo e promovendo a distribuição dos equipamentos urbanos e comunitários, dos
espaços livres de uso público e das áreas verdes, de forma a atender à população residente em
todas as áreas do Município.
Em contrapartida, pelo que está demonstrado nos dados apresentados, os vazios
demográficos, em pouco vem cumprindo com sua função social,somados ao afastamento da
periferia do centro do Plano Diretor, são fatos que continuam figurando no encarecimento do
fornecimento de serviços público pelo município.
Outro fator é que algumas áreas não foram inclusas nos levantamentos realizados
pelo Poder Público Municipal para lançamento no IPTU Progressivo, e tratam-se de
expressiva quantidade de lotes.
Ademais, é importante salientar que, percorridos os 5 anos da notificação(no caso de
Palmas será em 2020), sem o cumprimento por parte do proprietário das obrigações exigidas
na Lei, haverá a efetivação da desapropriação-sanção, para tanto, o município deverá dispor
de Títulos da Dívida Pública –aprovados pelo Senado Federal, a fim de efetuar o pagamento
do valor venal e asatualizações monetárias devidas aoimóvel.
.
48
Assim, pode-se considerar que esse instrumento social possa produzir os efeitos
planejados, apesar dos resultados atuais demonstrarem,em Palmas –TO,mudança de redução e
manutenção de valores no mercado imobiliário,estabilizando o mercado especulativo. Espera-
se, muito mais desse processo moroso, ao final desse processo de 5 anos deobrigatoriedades
dispostas aos proprietários de imóveis urbanos pelo PEUC e seus sucedâneos, o cumprimento
da função social da propriedade urbana, fundamento do bem-estar social do cidadão.
Diante desses fatos, é hora de reanalisar a aplicação do PEUC no seu papel precípuo
de indutor à mudança de comportamento dos agentes econômicos em Palmas, pois não faz
sentido aplicar o PEUC isoladamente. O Poder Público Palmensedeveria agregar esse
instrumento a um conjunto de medidas, a fim de garantir a dignidade humana, a isonomia, a
saúde, constituindo o instrumento básico e estratégico da política de desenvolvimento do
Município.
49
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TERMO DE ADMISSIBILIDADE DE TCD II
O Trabalho de Curso em Direito II – TCD II, elaborado pelo(a)
acadêmico(a) LUANNA NEVES DA SILVA OLIVEIRA, número acadêmico 151017304-8,
com o Tema: O IPTU PROGRESSIVO NO MUNICÍPIO DE PALMAS – TO:
EFETIVIDADE DO ESTATUTO DA CIDADE NO CUMPRIMENTO DA FUNÇÃO
SOCIAL DA PROPRIEDADE, possui os requisitos necessários e encontra-se de acordo
com o Regulamento de TCD do CEULP/ULBRA, para ser submetido à avaliação da Banca
Examinadora a ser designada pela Coordenação de TCD, com as observações e advertências
de praxe.
Palmas/TO, 27 de maio de 2019.
__________________________________ Ms.Fabiana Luiza Tavares
