TÍTULO DE LA COMUNICACIÓN: Diversidade de Territórios: um desafio e um

caminho para a Coesão Territorial

AUTOR 1: Isabel Alexandra Joaquina Ramos

Email: iar@uevora.pt

AUTOR 2: Teresa Pinto-Correia

Email: mtpc@uevora.pt

DEPARTAMENTO: Dep. Paisagem, Ambiente e Ordenamento; Instituto de Ciências

Agrárias e Ambientais Mediterrânicas/Ecossistemas e Paisagens Mediterrânicas

UNIVERSIDAD: Évora/Escola de Ciências e Tecnologia

ÁREA TEMÁTICA: Cohesion Policy: impact, future and related issues

RESUMEN: A diversidade dos territórios tem vindo a ser encarada, na última década e

cada vez mais, como um aspecto positivo no fortalecimento da coesão territorial.

Implicitamente, pode contribuir para a coesão dos territórios ao introduzir no desenho e,

sobretudo, na implementação das diferentes políticas sectoriais uma dimensão espacial

que atente às diferentes necessidades, características e potencialidades específicas de

cada região ou local. Para que possa resultar em maior coesão, esta diferenciação deve

ser compreendida no seu todo, identificando as limitações e potencialidades de cada

território. Significa também que as diferentes políticas não devem continuar a ser

aplicadas sem uma perspectiva integrada de ordenamento do território e da paisagem e

de conservação dos recursos (naturais, económicos e humanos). Neste sentido, cada vez

mais as políticas públicas sectoriais reconhecem a necessidade da regionalização da sua

acção, como por exemplo a Política Agrícola Comum, para a qual se discute

actualmente, no âmbito das questões ambientais e de desenvolvimento rural, a

regionalização de objectivos e instrumentos.

No âmbito desta comunicação pretendemos discutir estas questões tendo por

base o caso português, apresentando alguns dos desafios que se colocam a nível das

políticas e das instituições. Tratando-se de um território de pequenas dimensões

(quando comparado com a maior parte dos territórios europeus) uma das suas

características é a diversidade, variedade e riqueza da suas paisagens e dinâmicas

territoriais, de norte a sul e do litoral para o interior, constituindo um exemplo claro da

necessidade de reconhecer essa diferenciação e riqueza e o potencial de

desenvolvimento que decorre da sua complementaridade. Um maior reconhecimento da

diversidade territorial pode ser o caminho para diminuir as assimetrias que se verificam

e reforçar a coesão nacional, um dos objectivos do recentemente aprovado Programa

Nacional da Política de Ordenamento do Território.

PALABRAS CLAVE: Diversidade de territórios; dimensão espacial das políticas

sectoriais

1

INTRODUÇÃO1

A Agenda Territorial da União Europeia – Para uma Europa mais Competitiva e mais

Sustentável baseada na Diversidade das Regiões foi adoptada na Europa em 2007

(ATUE; RIMDUCT, 2007), tendo como desafio o fortalecimento da Coesão

Territorial. Encarada como o terceiro pilar da política de coesão na União Europeia

(UE), a par das políticas económica e social, a Agenda considera que a política de

coesão da UE dever ser mais eficaz na resposta às necessidades e características

territoriais, aos desafios geográficos e às oportunidades específicas das regiões e das

cidades (idem). Pretende-se alcançar um desenvolvimento espacialmente mais

sustentável e de acordo com os Princípios Orientadores para o Desenvolvimento

Sustentável do Continente Europeu (CEMAT, 2000), assumindo o Ordenamento do

Território uma expressão cada vez maior e de importância estratégica na prossecução de

um desenvolvimento integrado da Europa.

Esta ideia é reforçada em 2008 com a publicação do Livro Verde sobre a Coesão

Territorial Europeia (CCE, 2008), onde a ênfase é colocada na Diversidade

Territorial como uma vantagem para as diferentes regiões na Europa. Contudo, para

que seja considerada uma vantagem, é necessário que essa diversidade seja reconhecida,

resultando na identificação das limitações e das potencialidades das diferentes regiões.

Falar em Coesão Territorial apostando na Diversidade das Regiões, coloca

naturalmente importantes desafios, sobretudo quando está subjacente prospectivar uma

Europa mais sustentável. Entre outros (desafios), a ATUE (RIMDUCT, 2007: 2) refere

a necessidade de ter em atenção “a sobre exploração dos recursos ecológicos e culturais

e a perda de biodiversidade, particularmente através da contínua expansão urbana

enquanto áreas remotas enfrentam o despovoamento.”.

O caso português é um exemplo de como a expansão urbana afecta todo o

território, tanto áreas peri-urbanas, através das alterações directamente provocadas no

uso do solo e densificação de infra-estruturas, como em áreas periféricas, de forma

diferente, através, por um lado, da atracção das áreas urbanas, que resultam em

despovoamento, e por outro da expansão de modos de vida urbanos e da influência de

usos e pressões de origem urbana, que levam a profundas transformações do rural. Esta

é uma das questões prioritárias identificadas no PNPOT – Programa Nacional da

Política de Ordenamento do Território (MAOTDR, 2007), e cuja solução é premente.

1 Esta comunicação tem por base um artigo de um livro recentemente publicado em Portugal, com o título

“Coesão territorial e diversidade: mudanças emergentes” (Ramos e Pinto-Correia, 2010).

2

Nesta comunicação tratam-se os objectivos da coesão e de que forma estes se

relacionam com a diversidade dos territórios, particularmente em Portugal. Apresentam-

se as estratégias e instrumentos existentes e identificam-se as questões mais

problemáticas bem como a possível intervenção necessária para que se possa de facto

prosseguir no sentido de aumentar a Coesão Territorial, em Portugal.

1. Coesão Territorial e Diversidade de Territórios na Europa

1.1. Os objectivos

Em 2007 foi adoptada a Agenda Territorial da União Europeia – Para uma

Europa mais Competitiva e mais Sustentável baseada na Diversidade das Regiões

(RIMDUCT, 2007) e em 2008 foi publicado o Livro Verde sobre a Coesão Territorial

Europeia – Tirar Partido da Diversidade Territorial2 (CCE, 2008).

A Agenda Territorial da UE tem como fundamento os objectivos do Esquema

de Desenvolvimento Europeu Comunitário (CE, 1999) e os Princípios Orientadores

para o Desenvolvimento Sustentável do Continente Europeu (CEMAT, 2000) a partir

dos quais se estabelecem as suas prioridades e objectivos. Assume como tarefa futura o

reforço da coesão territorial, como um processo contínuo e de cooperação envolvendo

os diferentes intervenientes a nível político, administrativo e técnico, promovendo um

desenvolvimento territorial policêntrico da União Europeia, tendo em vista uma melhor

utilização dos recursos existentes em cada uma das diferentes regiões. O objectivo

principal associado a esta noção de Coesão Territorial é o de “assegurar melhores

condições de vida e qualidade de vida com oportunidades iguais, orientadas para as

potencialidades regionais e locais, independentemente do local onde as pessoas vivem –

quer seja no centro da Europa quer seja na periferia” (RIMDUCT, 2007: 1).

Considerada a terceira dimensão da política de coesão, constitui um “pré-

requisito para alcançar o crescimento económico sustentável e implementar a coesão

económica e social – um modelo social Europeu.” (idem:2).

Complementarmente à adopção da Agenda Territorial da UE, ocorre em

simultâneo a aprovação da Carta de Leipzig para o Desenvolvimento Sustentável das

Cidades Europeias (RIMDUCT, 2007a) que visa reforçar o desenvolvimento urbano no

contexto europeu, reconhecendo-se a necessidade de intervir nas áreas económica e

socialmente carenciadas (e globalmente nas cidades). Considera-se que a dimensão

2 Adiante simplificadamente designado Livro Verde.

3

urbana está a ganhar cada vez mais visibilidade a nível europeu, em especial no âmbito

da concepção da política de coesão. Os processos de aglomeração em curso são

acompanhados por diversos desafios, como a degradação de bairros nas cidades, a

sobrecarga das redes de transportes urbanos, a impermeabilização dos solos, os danos

ambientais ou os problemas sociais.

Entre outros desafios territoriais importantes identificados na Agenda Territorial

da UE, deve realçar-se de novo a preocupação expressa quanto à sobre exploração dos

recursos ecológicos e culturais e a perda de biodiversidade, sobretudo a que decorre da

crescente e contínua expansão urbana enquanto áreas remotas enfrentam o

despovoamento, o que claramente se tem vindo a transformar num problema à escala

europeia, assim como à escala de cada país ou mesmo à escala regional.

O 1º Programa de Acção para a Implementação da Agenda Territorial da União

Europeia é adoptado em reunião informal em Novembro de 2007 (RIMOTDR, 2007) e

adopta cinco princípios orientadores (idem:9): a) solidariedade entre as regiões e os

territórios; b) governança multi-nívies; c) integração das políticas; d) cooperação nos

assuntos territoriais; e e) subsidiariedade, em estreita articulação com o estabelecido na

Agenda Territorial.

O debate alargado sobre a perspectiva territorial da Coesão Económica e Social

é lançado em 2008, com o Livro Verde sobre a Coesão Territorial Europeia (CCE,

2008), onde a ideia-chave é a de “alcançar o desenvolvimento harmonioso de todos

estes territórios e facultar aos seus habitantes a possibilidade de tirar o melhor partido

das características de cada um deles. Nessa medida, a coesão territorial é um factor de

conversão da diferença em vantagem, contribuindo, assim, para o desenvolvimento

sustentável da UE.” (idem:3).

1.2. Os Conceitos

Promover a coesão territorial tirando partido da diversidade de territórios, leva

necessariamente à explicitação dos conceitos e à razão pela qual se consideram

importantes no contexto do desenvolvimento de uma Europa mais sustentável no seu

conjunto mas mantendo a identidade e carácter de cada um dos Estados Membros.

Como referido no próprio Livro Verde, não obstante a dimensão territorial ter

vindo a estar presente no cerne das políticas estruturais e de várias políticas sectoriais

terem um impacte territorial (e dirigirem-se a problemas territoriais específicos), é

necessário clarificar as temáticas associadas e encontrar uma definição formal para o

conceito, ainda inexistente, tendo em vista a sua concretização.

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No entanto, apesar de o Livro Verde tornar o conceito mais operacional ao fazer

uma ligação mais directa às diferentes políticas sectoriais europeias com impacte

espacial e estabelecer uma política regional mais coerente, mantém o conceito vago, não

propondo uma definição concreta nem objectivos específicos (Vanolo, 2009). Não

aponta também formas de medição (indicadores) do nível de coesão (existente) no

sentido de saber o que é necessário fazer para alcançar determinado nível de

desenvolvimento harmonioso pretendido (coesão potencial): onde estamos, onde

queremos estar e o que fazer para o alcançar. Tratando-se de um Livro Verde, talvez

não seja essa a sua função mas sim a de trazer à luz do debate a questão, o que por si só

é positivo. É nesse sentido que o Livro Verde propõe um conjunto de questões que

foram alvo de debate nos diversos EM até finais de Fevereiro de 2009, para que, em

conjunto, se definam linhas orientadoras para a elaboração de um Livro Branco. Aliás, o

próprio Livro Verde questiona se é ao nível da União Europeia que a coesão territorial

deverá ser equacionada ou se, antes pelo contrário, deverá encontrar-se, em cada

situação e contexto, a escala geográfica mais adequada para equacionar determinada

questão, sem nunca perder a noção da importância que tem a cooperação e colaboração

dos vários intervenientes às várias escalas, directa ou indirectamente envolvidos.

Seja qual for a definição de Coesão Territorial que se adopte em termos formais,

o que se considera o cerne da questão e é indiscutível, é que na sua génese está a

necessidade de conferir/afectar uma dimensão territorial às políticas sectoriais de

natureza económica e social (razão pela qual é considerada a 3ª dimensão da política de

coesão), estabelecendo acções concretas sobre o território que dêem resposta a

objectivos comuns, através de políticas sectoriais articuladas e coerentes entre si. Neste

sentido, o Livro Verde aponta três princípios a ter em conta na definição de políticas

(CCE, 2008: 5; 6):

Concentração – no sentido de ultrapassar as diferenças de densidade, sendo

o maior desafio a manutenção do equilíbrio e da sustentabilidade do

desenvolvimento territorial da UE como um todo, ao mesmo tempo que se

reforça a sua competitividade económica e potencialidade de crescimento e

preservando os recursos naturais e a coesão social. O objectivo é evitar

concentrações excessivas de crescimento e facilitar o acesso aos benefícios

proporcionados pelas aglomerações existentes;

5

Interligar territórios – no sentido de eliminar distâncias, não só as

existentes entre regiões periféricas e regiões centrais na Europa mas também

entre áreas rurais e áreas urbanas;

Cooperação – no sentido de eliminar divisões, já que os problemas de

concentração e conectividade só podem ser solucionadas com a cooperação

de todos os níveis intervenientes. A resolução de muitas questões que se

colocam numa determinada localidade ou país passam pela cooperação entre

localidades ou países vizinhos, aos mais variados níveis. Serão necessárias

novas formas de cooperação e novos instrumentos de políticas para que tal

seja possível?

Uma outra questão que fica explícita no Livro Verde é a da Diversidade na

Unidade, no sentido de a diversidade dos territórios ser uma mais-valia para a

construção de uma Europa una, sustentavelmente desenvolvida, onde as diferenças se

gerem como complementaridades.

O Livro Verde identifica um conjunto de regiões com características geográficas

específicas, as quais merecem destaque por dificuldades particulares: regiões

montanhosas (muitas vezes fronteiriças, onde mais de um terço da população vive em

zonas rurais); as ilhas (muitas vezes montanhosas, onde mais de metade da população

vive em zonas de fronteira); 18 regiões de fraca densidade populacional, todas rurais e

quase todas fronteiriças; acresce as regiões costeiras (pressão do desenvolvimento e

riscos de aquecimento global) e as regiões ultraperiféricas (questões relacionadas com

mudanças demográficas, fenómenos migratórios, acessibilidades e integração regional)

(CCE, 2008: 8; 9).

A inclusão da dimensão territorial no Tratado de Lisboa (CE, 2007), a par das

dimensões económica e social, coloca o território do espaço europeu numa posição

integradora das diferentes políticas sectoriais, de forma articulada e coerente, comum e

transversal. Mais ainda, vem trazer uma nova dimensão às diferentes Cartas,

Convenções e Declarações, entre outros documentos de referência que foram sendo

publicados ao longo dos últimos quase 30 anos, de forma dispersa e com pouca

expressão e/ou dimensão política, por falta de competências formais nesta matéria, por

parte da Comissão Europeia.

1.3. Questões que se colocam à operacionalização

O desafio que se coloca aos diferentes EM, face ao debate que tem vindo a

ocorrer a nível europeu, é saber como operacionalizar o conceito em cada um dos seus

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territórios e que mecanismos são necessários para o concretizar. Efectivamente,

considerar a dimensão territorial a par das dimensões social e económica, é tão difícil

quanto implementar o conceito de desenvolvimento sustentável. A diversidade de

questões e intervenientes aos diferentes níveis torna o processo difícil (e quase sempre

conflituoso), nomeadamente no que se refere à integração harmoniosa dos diferentes

valores e definição de objectivos estratégicos. Algumas das questões que se colocam, de

difícil resposta, passam por saber, em cada contexto e em cada espaço e tempo:

Quais os objectivos estratégicos a alcançar e como definir objectivos

operacionais?

Que territórios têm capacidade para dar resposta aos objectivos

definidos?

Como potenciar as diferentes capacidades dos diferentes territórios? Ou

seja, como potenciar a diversidade de cada território ganhando vantagens

competitivas?

Que efeitos se verificam actualmente face à evolução natural de

determinadas áreas (por exemplo, áreas urbanas e áreas rurais).

Como medir os efeitos esperados face a novas políticas de coesão? Quais

os indicadores a utilizar?

Que políticas e/ou instrumentos devem ser definidos para implementar o

conceito? Trata-se de novas políticas ou de aproveitar as existentes?

Estas e outras questões que se colocam não têm uma só resposta nem são

passíveis de ser equacionadas de forma objectiva e clara indiferenciadamente para

qualquer território de cada um dos EM. Se assim fosse, a diversidade de territórios não

seria considerada uma vantagem, partindo-se para uma homogeneização que contraria o

estabelecido no Livro Verde sobre a Coesão Territorial Europeia. De acordo com a

natureza de cada território e cada problema (ou problemas) que se coloca(m), deverão as

perguntas ser colocadas e as respostas encontradas. Para além da multidimensionalidade

do conceito em termos económicos, sociais e ambientais com incidência territorial, esta

dimensão (territorial) confere-lhe, num determinado contexto temporal, um contexto

espacial e de escala à qual tem de se prestar atenção.

Tentando dar resposta a algumas das questões anteriormente levantadas,

vejamos o que se passa em Portugal a este nível e quais os desafios que aqui se

colocam.

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2. Coesão Territorial e Diversidade de Territórios em Portugal

2.1. Coesão territorial e diversidade de territórios nos Instrumentos de Gestão

Territorial

Em Portugal é o início da década de ’80 que marca uma nova era em termos de

planeamento e ordenamento do território. Enquanto na Europa se aprovava a Carta

Europeia do Ordenamento do Território (CE, 1984) em Portugal criava-se a Secretaria

de Estado do Ambiente e em 1982 publicados os diplomas relativos à elaboração de

Planos Directores Municipais (PDM) e à protecção dos solos com capacidade agrícola –

Reserva Agrícola Nacional (RAN). Em 1983, os referentes à elaboração dos Planos

Regionais de Ordenamento do Território (PROT) e à Reserva Ecológica Nacional

(REN), relativa à protecção dos ecossistemas considerados mais importantes.

Não obstante a sua pertinência, a necessidade de travar um crescimento

urbanístico desregrado que então se verificava levou a que o seu carácter fosse mais

proibitivo do que propositivo, o que acabou por ter consequências negativas em termos

da sua implementação: muitos (particulares, empresas públicas e administração)

entenderam estes diplomas como um entrave ao desenvolvimento e não como uma

forma de protecção e valorização dos recursos existentes.

Se analisarmos o estabelecido nos diplomas dos PROT e dos PDM, verificamos

o quão actual se afiguram, o que nos leva a questionar porque razão os seus objectivos e

metas foram interpretados de forma contrária ao seu propósito: ao PROT caberia (e

ainda cabe) a função de enquadramento regional das acções a implementar no âmbito

municipal, definindo “as bases biofísicas e as circunstâncias culturais impressas no

território, bem como estabelecer os limites do uso e as acções necessárias ao equilíbrio

das paisagens (…)” (DL 338/83, de 20 de Julho, Preâmbulo) para fazer face “às

transformações mais ou menos profundas” provocadas pelo desenvolvimento social e

económico (idem). Os PROT seriam então “instrumentos programáticos e normativos

das acções a desenvolver no quadro geográfico nacional, visando a caracterização e o

desenvolvimento harmonioso das diferentes parcelas do território através da

optimização das implantações humanas e do uso do espaço e do aproveitamento

racional dos seus recursos.” (idem, artigo 1º, Noção). Um dos seus objectivos primeiros

era a salvaguarda dos valores culturais, o desenvolvimento integrado das diferentes

áreas geográficas e o uso múltiplo do território (idem, artigo 3º (objectivos), alínea 3;

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negrito adicionado), revelando uma preocupação com a equidade de desenvolvimento

das diferentes regiões.

Por seu lado, ao nível municipal, o PDM propunha-se definir as “metas a

alcançar nos domínios do desenvolvimento económico e social do município nas suas

relações com o ordenamento do território, [constituindo] um instrumento de

planeamento de ocupação, uso e transformação do território do município pelas

diferentes componentes sectoriais da actividade nele desenvolvida (…).” (DL

208/82, de 26 de Maio, artigo 1º (definição), negrito adicionado), devendo estabelecer

as metas programáticas nos domínios do desenvolvimento económico e social e do

planeamento territorial e urbano, entre outros. O decreto refere ainda [idem, artigo 5º

(política municipal de ordenamento)] que a política municipal deve estabelecer e

harmonizar os objectivos de cada um dos sectores de desenvolvimento, a atribuição de

recursos e as acções de natureza sectorial que, directa ou indirectamente, incidem no

respectivo território. Para tal, o PDM baseia-se “nos estudos necessários à formulação

de propostas quantificadas de planeamento físico dos diferentes sectores de actividade,

as quais deverão fundamentar as opções referentes à ocupação do território municipal.”

[idem, artigo 6º (organização das redes e dos sistemas fundamentais)]. É nítida a

preocupação em distribuir usos e funções espacialmente, de forma equilibrada, no

sentido de um desenvolvimento integrado do território concelhio.

Não obstante, como referido, estes bons princípios não foram seguidos e os

objectivos não alcançados, tendo voltado fortemente ao debate com a publicação da Lei

de Bases da Política do Ordenamento do Território e do Urbanismo (LBPOTU) em

1998.

Entre o início da década de ’80 e o fim da década de ’90, em Portugal a profusão

de leis foi intensa mas dispersa ao mesmo tempo que assistimos a várias mudanças na

estrutura interna dos diferentes ministérios. Criou-se um sistema de planeamento

complexo, intricado, muitas vezes difícil de operacionalizar, nomeadamente face à

dispersão e sobreposição de competências entre os diferentes sectores. Esta dispersão de

legislação e competências só viria a ser contrariada, no sentido de uma estruturação, em

1998, com a referida publicação da Lei de Bases da Política do Ordenamento do

Território e do Urbanismo que, naturalmente, enquadrou os princípios e objectivos que

entretanto vinham a ser discutidos na Europa, em relação ao seu desenvolvimento

espacial.

9

A LBPOTU estabelece como fins, entre outros, o reforço da coesão nacional,

organizando o território, corrigindo as assimetrias regionais e assegurando a

igualdade de oportunidades dos cidadãos ao acesso às infra-estruturas, equipamentos,

serviços e funções urbanas. Outro dos fins da LBPOTU é a valorização integrada das

diversidades do território nacional que, como vimos, é o desafio que o Livro Verde

sobre a Coesão Territorial viria a debater em 2008.

A LBPOTU obedece, entre outros, aos princípios da sustentabilidade e

solidariedade intergeracional, da utilização regrada dos recursos naturais e culturais em

termos económicos e da equidade na repartição de custos e benefícios decorrentes de

acções sobre o território. Acresce uma forte participação e consequente

responsabilização dos diferentes intervenientes no processo de desenvolvimento.

Através dos princípios da coordenação e da subsidiariedade pretende-se colmatar as

questões que se prendem com a já referida dispersão da legislação: o ordenamento deve

articular-se com as políticas de desenvolvimento económico e social, bem como com as

políticas sectoriais com impacte na organização do território. Os procedimentos aos

diferentes níveis deverão coordenar-se no sentido de privilegiar a tomada de decisão

mais próxima do cidadão.

Com a aprovação da Lei de Bases da Política do Ordenamento do Território e do

Urbanismo, é hierarquizado o “edifício” legislativo a partir do existente, são definidas

as responsabilidades dos diferentes actores com intervenção sobre o território, de forma

concertada, e estabelecidos os Instrumentos de Gestão Territorial adequados a cada

nível administrativo e problemática concreta.

Naturalmente, sendo o culminar de quase 20 anos de publicação de legislação

avulsa, os seus efeitos esperados não foram imediatos. Não só nem todos os

Instrumentos de Gestão Territorial eram existentes, como não estavam criadas as

condições para a sua imediata operacionalização.

De acordo com a LBPOTU, a política nacional de ordenamento do território

deve ser consagrada num programa nacional, o que só viria a acontecer quase 10 anos

mais tarde, em 2007, com a publicação do Programa Nacional da Política de

Ordenamento do Território – PNPOT (MAOTDR, 2007), coincidindo com o ano de

lançamento da Agenda Territorial da União Europeia (RIMDUCT, 2007).

A actual legislação relativa ao Ordenamento do Território deixa agora em aberto

novas perspectivas e novas oportunidades de desenvolvimento integrado e harmonioso

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mas também novas responsabilidades e desafios de difícil resposta, particularmente o

estabelecido na recente publicação do PNPOT (MAOTDR, 2007).

2.2. O Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território e os

Desafios Emergentes para o Desenvolvimento Regional em Portugal

Enquanto Instrumento de Gestão Territorial que define uma estratégia e um

modelo territorial para Portugal para o horizonte de 2025, o Programa Nacional da

Política de Ordenamento do Território teve como documentos de referência, entre

outros, o Esquema de Desenvolvimento Europeu Comunitário a nível europeu (CE,

1999) e a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS) a nível nacional

(RCM 109/2007, de 20 de Agosto).

Para além de estabelecer as grandes opções com relevância para a organização

do território nacional, consubstancia o quadro de referência a considerar na elaboração

dos demais instrumentos de gestão territorial e constitui um instrumento de cooperação

com os demais Estados-membros para a organização do território da União Europeia

(DL 380/99, de 19 de Setembro, com as alterações decorrentes do DL 316/2007, de 19

de Setembro, artigo 26º). Ao PNPOT cabem, entre outros (idem, artigo 27º, negrito

adicionado): “a) Definir o quadro unitário para o desenvolvimento territorial

integrado, harmonioso e sustentável do País, tendo em conta a identidade própria

das suas diversas parcelas e a sua inserção no espaço da União Europeia; b) Garantir a

coesão territorial do País atenuando as assimetrias regionais e garantindo a

igualdade de oportunidades; c) Estabelecer a tradução espacial das estratégias de

desenvolvimento económico e social; d) Articular as políticas sectoriais com

incidência na organização do território; (…).”.

A definição destes objectivos antevê desde logo um conjunto de problemáticas

emergentes em Portugal, as quais o PNPOT se propõe equacionar e apontar medidas de

acção concretas, e constituíram a base para a elaboração da estratégia de

desenvolvimento proposta. Para o efeito, o PNPOT começa por enquadrar Portugal a

nível internacional, europeu e ibérico, traçando em seguida o quadro nacional em

termos de organização, tendências e desempenho do território. Uma análise e

diagnóstico “enquadradas estrategicamente pelo conceito de desenvolvimento

sustentável” (MAOTDR, 2007: 30) são a base para o estabelecimento de um

diagnóstico final, que conclui com a definição de 24 Problemas que Portugal enfrenta

em termos de ordenamento do território, agrupados em seis áreas temáticas: Recursos

naturais e gestão de riscos; Desenvolvimento urbano e rural; Transportes, energia e

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alterações climáticas; Competitividade dos territórios; Infra-estruturas e serviços

colectivos; Cultura cívica, planeamento e gestão territorial.

24 Problemas para o Ordenamento do Território (MAOTDR, 2007:107)

a) Recursos naturais e gestão de riscos

1. Degradação do solo e riscos de desertificação, agravados por fenómenos climáticos

(seca e chuvas torrenciais) e pela dimensão dos incêndios florestais.

2. Degradação da qualidade da água e deficiente gestão dos recursos hídricos.

3. Insuficiente desenvolvimento dos instrumentos de ordenamento e de gestão das

áreas classificadas integradas na Rede Fundamental de Conservação da Natureza.

4. Insuficiente consideração dos riscos nas acções de ocupação e transformação do

território, com particular ênfase para os sismos, os incêndios florestais, as cheias e

inundações e a erosão das zonas costeiras.

b) Desenvolvimento urbano e rural

5. Expansão desordenada das áreas metropolitanas e de outras áreas urbanas,

invadindo e fragmentando os espaços abertos, afectando a sua qualidade e potencial

ecológico, paisagístico e produtivo, e dificultando e encarecendo o desenvolvimento

das infra-estruturas e a prestação dos serviços colectivos.

6. Despovoamento e fragilização demográfica e socioeconómica de vastas áreas e

insuficiente desenvolvimento dos sistemas urbanos não metropolitanos e da sua

articulação com os espaços rurais envolventes, enfraquecendo a competitividade e a

coesão territorial do país.

7. Degradação da qualidade de muitas áreas residenciais, sobretudo nas periferias e

nos centros históricos das cidades, e persistência de importantes segmentos de

população sem acesso condigno à habitação, agravando as disparidades sociais intra-

urbanas.

8. Insuficiência das políticas públicas e da cultura cívica no acolhimento e integração

dos imigrantes, acentuando a segregação espacial e a exclusão social nas áreas

urbanas.

c) Transportes, energia e alterações climáticas

9. Subdesenvolvimento dos sistemas aeroportuário, portuário e ferroviário de suporte à

conectividade internacional de Portugal, no quadro ibérico, europeu, atlântico e global.

10. Deficiente intermodalidade dos transportes, com excessiva dependência da rodovia

e do uso dos veículos automóveis privados e insuficiente desenvolvimento de outros

modos de transporte, nomeadamente do ferroviário.

11. Elevada intensidade (reduzida eficiência) energética e carbónica das actividades

económicas e dos modelos de mobilidade e consumo, com fraco recurso a energias

renováveis, conduzindo a uma estreita associação dos ritmos do crescimento

económico com os do aumento do consumo de energia e das emissões de Gases com

Efeito de Estufa (GEE).

12

12. Elevada dependência de fontes de energia primária importadas (petróleo, carvão e

gás natural), com forte concentração das origens geográficas e pesadas implicações no

défice externo, agravada pela volatilidade e tendência estrutural de aumento dos

preços desses recursos não renováveis e de natureza estratégica.

d) Competitividade dos territórios

13. Forte dispersão geográfica das infra-estruturas económicas e dos equipamentos

terciários mais qualificantes, com perdas de escala e atrofia das relações de

especialização e complementaridade geradoras de maior rendibilidade social e

económica.

14. Ausência de um sistema logístico global, que tenha em conta os requisitos dos

diferentes sectores de actividade e a inserção dos territórios nos mercados globais.

15. Insuficiente projecção externa das funções económicas das principais

aglomerações urbanas, dificultando a participação de Portugal nos fluxos de

investimento internacional.

16. Reduzida extensão das cadeias de valor e insuficiente exploração das condições e

dos recursos mais diferenciadores dos territórios, e correspondente debilidade das

relações económicas inter-institucionais e inter-regionais no espaço económico

nacional.

e) Infra-estruturas e serviços colectivos

17. Expansão e intensa alteração da estrutura da procura social de serviços colectivos e

de interesse geral, pelo efeito conjugado de mudanças demográficas (envelhecimento,

imigração e migrações internas), económicas e culturais.

18. Desajustamento da distribuição territorial e da qualidade da oferta de infra-

estruturas colectivas e dos serviços de interesse geral face a essa expansão e alteração

estrutural das procuras sociais.

19. Deficiente programação do investimento público em infra-estruturas e

equipamentos colectivos, com insuficiente consideração dos impactes territoriais e dos

custos de funcionamento e manutenção.

20. Incipiente desenvolvimento da cooperação territorial de âmbito supra-municipal na

programação e gestão de infra-estruturas e equipamentos colectivos, prejudicando a

obtenção de economias de escala e os ganhos de eficiência baseados em relações de

associação e complementaridade.

f) Cultura cívica, planeamento e gestão territorial

21. Ausência de uma cultura cívica valorizadora do ordenamento do território e

baseada no conhecimento rigoroso dos problemas, na participação dos cidadãos e na

capacitação técnica das instituições e dos agentes mais directamente envolvidos.

22. Insuficiência das bases técnicas essenciais para o ordenamento do território,

designadamente nos domínios da informação geo-referenciada sobre os recursos

territoriais, da cartografia certificada, da informação cadastral e do acesso em linha ao

conteúdo dos planos em vigor.

23. Dificuldade de coordenação entre os principais actores institucionais, públicos e

privados, responsáveis por políticas e intervenções com impacte territorial.

13

24. Complexidade, rigidez, centralismo e opacidade da legislação e dos procedimentos

de planeamento e gestão territorial, afectando a sua eficiência e aceitação social.

Encontrar respostas para muitas das questões identificadas é fundamental para

propor um modelo territorial que dê resposta ao conceito de coesão territorial, sendo que

muitas destas questões são de ordem mais técnica e científica mas muitas delas passam

por questões mais estruturais, como a da eficácia dos instrumentos de planeamento

existentes ou as questões mais ligadas à cidadania.

O PNPOT faz uma análise e propõe medidas para as cinco regiões

administrativas no território continental e para as regiões autónomas dos Açores e da

Madeira. Bem patente fica a diversidade de territórios em Portugal, não só entre regiões

mas dentro de cada região, razão pela qual o PNPOT faz propostas para sub-regiões

identificadas em cada uma das regiões existentes (exceptuam-se o Alentejo, o Algarve e

os territórios insulares). Pretende-se apontar estratégias específicas para cada uma

dessas sub-regiões, tirando partido das suas potencialidades e reconhecendo aspectos

que devem ser corrigidos, estratégias essas que, em conjunto, valorizarão a região em

que se inserem e contribuirão para diminuir as assimetrias verificadas entre as diferentes

regiões.

2.3. Potencialidades e problemas em Portugal

Uma das características de Portugal é a diversidade, variedade e riqueza das suas

paisagens, que decorrem essencialmente da sua posição geográfica, a sua orografia, as

condições edafoclimáticas e a utilização que as populações fizeram dessas paisagens ao

longo dos séculos. Muitas destas paisagens constituem habitats de valor reconhecido

para a conservação da natureza, razão pela qual é possível encontrar uma vasta lista de

áreas classificadas não só em termos nacionais mas também europeus, nomeadamente

através do estabelecido no âmbito da Rede Natura 2000 (rede ecológica de âmbito

europeu). Para esta diversidade e riqueza, em muito contribuem as áreas costeiras e as

regiões autónomas dos Açores e da Madeira, face às suas características insulares.

À semelhança do que se passa em muitos outros países da Europa, não obstante

o reconhecimento desta riqueza (cf. ENCNB – Estratégia Nacional da Conservação da

Natureza e da Biodiversidade ( RCM 152/2001, de 11 de Outubro), Estratégia Nacional

para o Desenvolvimento Sustentável (RCM 109/2007, de 20 de Agosto), Contributos

para a Identificação e Caracterização da Paisagem em Portugal Continental (Abreu et

al., 2004), Programa Nacional da Politica de Ordenamento do Território (MAOTDR,

14

2007), entre outros), também em Portugal o património natural e paisagístico tem vindo

a ser ameaçado, decorrente de uma utilização pouco racional e inadequada dos recursos

existentes. Como causas principais na Europa, a que Portugal não é alheio, a ENCNB

aponta as novas formas de intensiva utilização agrícola e silvícola do solo, a

fragmentação de habitats naturais por força de urbanizações e outras infra-estruturas, a

exposição ao turismo de massas e os efeitos da poluição de componentes ambientais

como o ar e a água, levando à já referida sobre exploração de recursos e à perda de

biodiversidade.

No caso português, a análise efectuada no PNPOT (MAOTDR, 2007: 75) sobre

a evolução da ocupação e uso do solo ao nível concelhio, conclui “que entre 1985/87 e

2000, cerca de 11,4 % da superfície total registou alterações de tipo de ocupação (...).

As áreas mais dinâmicas foram as envolventes dos centros urbanos de Lisboa e Porto,

onde se verificou um maior abandono de ocupação agrícola e uma fragmentação mais

intensa das várias manchas de uso. A área urbana, incluindo os espaços de infra-

estruturas económicas e territoriais, tem tendência a aumentar em todo o país, havendo

no entanto grandes diferenças na intensidade e no modo com este processo se

manifesta.”.

Este facto não constitui novidade em Portugal, na medida em que se reafirma o

que tem vindo a acontecer desde meados dos anos ’60, início de um êxodo rural e

agrícola determinado pela procura de novas oportunidades, nomeadamente uma

estabilidade económica apenas proporcionada pela dinâmica criada nas grandes cidades.

Enquanto as áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, e mais tarde o Algarve, iam

criando cada vez mais (e melhores?) expectativas e “captando” novos residentes, as

áreas mais remotas foram-se tornando cada vez mais distantes e com menos capacidade

de atracção, levando em alguns casos à sua desertificação. Não obstante esta questão ser

pertinente há mais de 4 décadas, continua a constituir um dos maiores desafios que

Portugal enfrenta, tendo em vista uma distribuição espacial equilibrada de usos e

funções em todo o seu território. Abreu (2003/2009) refere-se a este fenómeno como

“Litoralização” do país (uma rede urbana desequilibrada, de concentração urbana nas

áreas metropolitanas de Lisboa e do Porto, quase contínua entre Caminha e Setúbal e

também no Algarve), em que o interior despovoado leva à inerente perda de

sustentabilidade dos sistemas tradicionais de ocupação e exploração do território.

A tendência assinalada no PNPOT é a de acentuar o padrão muito contrastado

litoral/interior e a divergência entre espaços urbanos e rurais (com forte quebra de

15

residentes nas áreas rurais e crescimento regular da população urbana) e “Como

resultado das dinâmicas demográficas e económicas gerais e, em particular, do êxodo

rural e do crescimento dos centros urbanos, aumentaram as grandes disparidades

territoriais da densidade populacional e reforçou-se o papel do sistema urbano no

ordenamento e no desenvolvimento do território nacional.” (MAOTDR, 2007: 81).

Efectivamente, as cidades constituem, por um lado, a pedra angular do desenvolvimento

e são determinantes na estruturação do território mas, por outro, provocam este

desequilíbrio difícil de corrigir em termos da coesão territorial nacional. Em vez de se

criar uma relação cidade-campo, assiste-se a um crescimento das cidades que não deixa

espaço para o campo.

Este crescente esvaziar de territórios tem vindo a provocar, entre outros, a perda

de identidade de um conjunto de paisagens, por falta de manutenção das mesmas, dada a

escassez de população e de visitantes, ao mesmo tempo que o crescimento dos

aglomerados urbanos, de forma desordenada, tem levado à criação de novos áreas

expectantes por via do abandono de áreas agrícolas e florestais, modificando de forma

negativa as paisagens existentes. Esta situação é mais evidente nas áreas periurbanas,

onde as alterações ao uso do solo, decorrentes de novas procuras, não têm significado

novas paisagens qualificadoras (ou requalificadoras) e mais interessantes que as

existentes. Antes pelo contrário, na maior parte dos casos, as expansões são feitas à

custa da degradação dos recursos existentes e sem respeito pela regras estabelecidas nos

instrumentos de gestão territorial em vigor. (MAOTDR, 2007). Abreu (2003/2009:6)

acrescenta que “não se alterando as actuais tendências, continuará a reflectir-se

negativamente sobre a paisagem a desordem da maioria das expansões urbanas, em

resultado da falta de critérios para a escolha das áreas a construir relativamente a um

racional desenho urbano, incluindo os aspectos que se prendem com a morfologia, os

climas locais, a fertilidade dos solos, o sistema de drenagem natural, a presença de

recursos geológicos e de valores patrimoniais.”.

3. Discussão – Como encarar a mudança

O território português está em mudança. Esta mudança vai prosseguir,

naturalmente, uma vez que ela é inerente ao conceito de território, assim como ao de

paisagem. Paradoxalmente, a mudança é permanente. Não deve assim ser a mudança em

si que é problemática, mas sim que tipo de mudança, e em que direcção se faz. Para uma

gestão integradora, torna-se necessário avaliar o que se ganha e perde ao aceitar a

16

mudança, e o que se ganha e perde também ao travá-la, uma vez que nem uma nem

outra, a mudança ou a estagnação, são neutras (Jones, 1991; Palang et al., 2005).

Para o território português, o que assistimos são a mudanças em várias

direcções, mudanças diferenciadas em territórios que se vão diferenciando de uma

forma cada vez mais profunda, segundo trajectórias que são específicas. Essa

diferenciação não é uma realidade só portuguesa, faz parte dos processos de transição

em curso no espaço europeu, tais como descritos por vários autores anglo-saxónicos

(Marsden, 2003; Potter, 2004; Wilson, 2007; Wilson e Rigg, 2003). De uma perspectiva

das ciências sociais, a teoria da transição pode ser útil como enquadramento teórico, no

qual se podem contextualizar estes processos (Wilson, 2009). Esta teoria tenta

compreender e desvendar as complexidades socioeconómicas, políticas, culturais e

ambientais das transferências sociais (ou subsistemas da sociedade, tais como a

agricultura ou outro sector de actividade) de uma etapa de organização para outra (ou de

facto, vários "outros" estados de organização) (Wilson, 2007). Isto porque as mudanças

não são só as que se observam no uso e ocupação do território, mas derivam de outras

mudanças em curso, ou seja, além dos processos de transformação na economia global e

globalizante, também a mudança social (Brouwer e van der Heide, 2009). A teoria da

transição pode aplicar-se a várias escalas, e também em vários contextos. E pode-nos

ajudar a compreender os processos em curso e que descrevemos no ponto anterior. Face

a novas formas de ocupação e de organização do território, também novos instrumentos

analíticos são necessários para o seu estudo, se se pretende abarcar a complexidade

existente. E sobretudo quando se pretende passar do estudo ao desenho de propostas de

intervenção de facto abrangentes e eficazes (Bishop e Phillips, 2004; van der Ploeg,

2009), ou seja, passar da fase analítica à fase interventiva.

Torna-se assim necessário, e tal como realçam vários autores que recentemente

se debruçam sobre a mudança e a diferenciação no territórios europeus (Bishop e

Phillips, 2004; O’Riordan e Voisey, 1998; van der Ploeg, 2009, Wilson, 2007),

desenvolver novas abordagens analíticas, provavelmente fundamentadas em conceitos e

metodologias inovadores ou re-inventados. Estas novas abordagens são necessárias à

compreensão dos fenómenos em curso, não só quanto à sua descrição e avaliação, como

quanto aos factores que os motivam e a sua interligação.

Um passo fundamental para enfrentar os desafios que se colocam para uma

maior coesão é, assim, em qualquer caso, o reconhecimento do que de facto se passa na

mudança emergente, compreendendo para tal as dimensões ecológica, social e

17

económica do território, e ainda a institucional. Trata-se de produzir conhecimento

sobre fenómenos e processos que são recentes e complexos, e por isso ainda não

suficientemente estudados e compreendidos. Novas formas de produção de

conhecimento devem ser accionadas, e mesmo vários tipos de conhecimento devem ser

reconhecidos e integrados (Flyvbjerg, 2001; Nowotny et al., 2001).

A integração de vários tipos de conhecimento leva também a uma outra questão,

que se prende com a integração de todas as partes interessadas nos processos de decisão

quanto ao território. Ou seja, independentemente de tudo o restante, progressos em

termos de coesão têm que passar por maior capacidade de reconhecimento dos vários

interesses em jogo, e maior integração. A necessidade e as vantagens de processos

participativos em planeamento já há muito vem sendo defendida (Carew-Reid et al.,

1994; Healey, 1997; Bishop e Phillips, 2004). Fundamenta-se no reconhecimento de

que: todas as formas de conhecimento são construções sociais, e que o conhecimento

dos técnicos e especialistas não difere tanto do conhecimento prático, empírico, como se

tem pensado em termos racionalistas até agora; a importância do contexto social e da

interacção na formação de opiniões e expectativas; a necessidade de envolver todos os

parceiros para que as medidas de política sejam eficientes e efectivas; as vantagens dos

processos que levam à identificação de consensos. Estes processos participativos

deveriam agora ser reforçados, através de novas formas de governança. Para tal,

também novas abordagens são necessárias, sobretudo para normalizar práticas que de

facto levam a verdadeiros níveis de governança. O termo “Aprendizagem Social”

(Social Learning), mais do que a já clássica “Escada de Arnstein” (1969), parece

explicar de forma mais precisa os novos tipos de papéis, relações e sentido necessários

para o solucionar de questões complexas e confusas (Collins e Ison, 2006).

Uma outra dimensão, já muito focada e reconhecida, é a necessária integração de

vários sectores, através de políticas e práticas que de facto visam essa integração

(Nilson e Persson, 2003). Em termos de política, a integração é maior onde os

objectivos e premissas de cada política sectorial são reconhecidos e considerados no

desenho das outras políticas. Em termos de prática, trata-se da colaboração entre as

várias instituições, nas decisões do quotidiano, para a implementação dos objectivos de

cada política sem prejuízo das outras, no terreno. A integração espacial das políticas de

ambiente é há muito defendida em vários documentos estratégicos, deveria reforçar-se

também agora cada vez mais a integração no território das políticas de âmbito social e

económico. Para Portugal, não deve ser esquecida em particular a política para as

cidades, que, tendo em conta objectivos de coesão, não deveria ficar suspensa sem

18

articulação com outras políticas mais amplas de âmbito territorial alargado. A

territorialização das políticas sectoriais, tal como defendida explicitamente para a

Política Agrícola Comum (Brouwer e van der Heide, 2009; Robinson, 2008), parece ser

uma das vias para reforçar esta integração. Pode ser concebida a uma escala global, mas

sempre em consonância com uma aplicação à escala local ou regional, na qual se

expressa a especificidade de cada território.

Esta questão, por seu lado, leva à necessidade de articular o que é urbano com o

que é rural, questão muitas vezes esquecida nos processos de ordenamento em Portugal,

excessivamente centrados no que é urbano e daí emana. Tal como o urbano, o espaço

rural é um espaço hoje em dia em mudança, onde os processos de transição são

múltiplos (Wilson, 2007; van der Ploeg, 2009). Bem o demonstra o debate sobre o

posicionamento de cada área rural e cada exploração entre o produtivismo e o pós-

produtivismo (Robinson, 2008). A influência de modelos e processos urbanos é muito

presente, nesta transição do rural, tal como já observado anteriormente neste capítulo.

Mas não se trata de um domínio do urbano sobre o rural, mais de uma interacção

reforçada entre diferentes espaços, comunidades e modelos de desenvolvimento. A

partir do rural reconhecer a diferenciação do território passa por diferentes ocupações do

solo e diferentes tendências de ocupação, mas também por diferentes relações com o

urbano (van der Ploeg, 2009). Assim, a coesão não pode ser tratada no âmbito do rural,

por um lado, e do urbano, por outro, mas mais no âmbito destes dois espaços em

continuidade.

Finalmente, temos em Portugal já um conjunto de Instrumentos de Gestão

Territorial impressionante pela sua diversidade e complexidade, se compararmos com

muitos outros países europeus. As soluções a definir não podem em consequência

passar nunca por uma maior diversidade ou especificidade destes instrumentos. Passam

sim por um melhor aproveitamento dos instrumentos existentes, de forma a ultrapassar

os problemas que se têm levantado e a potenciar as suas vantagens.

4. Notas finais

Com esta comunicação pretendemos dar uma perspectiva sobre a discussão em

curso na Europa e em Portugal, quanto à coesão territorial, e como ela se articula, ou

adequa, a processos de mudança claros e diferenciados, que ocorrem neste momento em

todos os tipos de território. Pretendemos também fazer um resumo dos principais

desenvolvimentos em termos de política, sobretudo a nível nacional.

19

Reconhece-se a diferenciação do território e as várias direcções em que ele está a

mudar. As várias tipologias já produzidas, para o caso português, demonstram

claramente esta diferenciação (GPPAA, 2003; Ferrão, 2004; Marques, 2004; Pinto-

Correia, 2006, entre outros). Poderiam ser uma base de trabalho para prosseguir no

sentido de encontrar a estratégia adequada a cada tipo de situação, sem esquecer a

lógica de conjunto para a totalidade do território.

Quanto aos problemas detectados e que aqui se tentaram descrever, eles não são

novos. O que é talvez mais novo é a constatação de que todo o território se encontra em

processos de mudança, mas que essa mudança vai em direcções muito variadas e tem

que ser compreendida como tal (Nowotny et al., 2001; van der Ploeg, 2009). No sentido

de prosseguir para uma maior coesão, não se trata de normalizar a realidade que é muito

diversa, mas sim de potenciar essa diversidade, e ajustar os desequilíbrios que mais

influenciam a qualidade de vida das populações e a sustentabilidade global. Os

processos de transição em curso poderiam assim ser aproveitados para reinventar a

sustentabilidade ou o progresso nesse sentido, de forma não tanto normativa mas sim

flexível e adaptável a cada realidade (O’Riordan e Voisey, 1998). Por outro lado, as

soluções apontadas, ou os domínios onde se deve investir para prosseguir no sentido de

um maior equilíbrio ou coesão, também não são novas. Muitas das linhas estratégicas

que agora se apontam, estão já identificadas há algumas décadas, e têm sido defendidas

por inúmeros especialistas, quer em Portugal quer a nível internacional. No entanto, e

uma vez que ainda se mantêm ou reforçam muitos desequilíbrios, assim como

ineficácias comprovadas dos instrumentos de gestão territorial, torna-se necessário

continuar a chamar a atenção para estas possíveis linhas de actuação e reforçar a sua

premência.

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