Três anos após a regulamentação da Política Nacional de Resíduos ...

Trs anos aps a regulamentao da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS): seus gargalos e superaes

Apresentao do estudo

Aps trs anos de regulamentao, a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS), instituda pela Lei no 12.305/2010, tem se mostrado desafiadora para os municpios, os Estados, a Unio e o setor privado. Em agosto de 2014, expira um dos principais prazos da Lei, quando ser obrigatria a disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos em todo o territrio nacional.

Os diversos atores responsveis por colocar em prtica a Poltica, especialmente os municpios, ainda tm muitos desafios a superar. Contudo, boas iniciativas esto sendo conduzidas no Pas, sejam elas lideradas individualmente, por municpios, ou compartilhadas entre municpios e outras instituies.

Por acreditar no potencial de mudana que a Lei pode trazer ao gerenciamento dos resduos slidos no Brasil, o Sindicato das Empresas de Limpeza Urbana no Estado de So Paulo (SELUR) e a Associao Brasileira de Resduos Slidos e Limpeza Pblica (ABLP) contrataram a PricewaterhouseCoopers Corporate Finance & Recovery Ltda para desenvolver o presente trabalho.

Construdo de forma didtica, este estudo tem por objetivo estimular os municpios brasileiros a implementarem a Poltica Nacional de Resduos Slidos a partir do compartilhamento de boas prticas nacionais e internacionais alinhadas aos objetivos da Lei. Os casos apresentados foram indicados por especialistas no tema gerenciamento de resduos slidos e, ainda que no tenham atingido por completo os resultados esperados, acredita-se que podem ser norteadores para solues de sustentabilidade tcnica e financeira de longo prazo.

Grupo de trabalho do quadro permanente de profissionais da PwC CF&R:

Rogrio Gollo Marta Braconi Scio responsvel por solues em Consultora tcnica em sustentabilidade da PwC Brasil Sustentabilidade e resduos slidos

Carlos Rossin Jade Nishi Diretor responsvel pela rea Consultora tcnica em de Sustentabilidade Sustentabilidade e resduos slidos

Ceclia Michellis Supervisora responsvel do projeto

A PwC CF&R agradece a contribuio e o apoio da equipe integrante do SELUR, da ABLP e de todas as instituies consultadas que de alguma forma contriburam para o compatilhamento de informaes, ideias e oportunidades de melhoria.

PwC - Selur - ABLP | 1

/

Pw

C

Sumrio

Apresentao do estudo .................................................................1

1. Introduo .................................................................................4 PNRS: objetivos e principais marcos...................................................................... 4

Objetivos do trabalho............................................................................................ 8

2. Abordagem metodolgica...........................................................9 Anlise comparativa entre o investimento em limpeza urbana feito pelas

cidades brasileiras e o efetuado pelas cidades internacionais ...............................10

Identificao de barreiras e boas prticas para a implementao da PNRS nos municpios brasileiros................................................................................... 12

3. Cenrio atual ...........................................................................13

Comparao entre o investimento em limpeza urbana feito pelas cidadesbrasileiras e o efetuado pelas cidades internacionais ............................................. 15

Resultado da anlise comparativa........................................................................18

4. Relaes entre os atores na implementao

da PNRS e seus desafios ............................................................20 Desafios: arrecadao/planejamento do gerenciamento integrado dos resduos slidos urbanos..................................................................................... 21

Desafios: formao de consrcios/acesso a financiamento .................................. 27

Desafios: viabilidade econmica da reciclagem/incluso de catadores ................ 34

Desafios: necessidade de engajamento/mobilizao da sociedade....................... 37

5. Cases - Boas prticas identificadas ...........................................40 Joinville: instituio de cobrana da tarifa/taxa do resduo slido .......................41

Seul: cobrana .................................................................................................... 44

Rio de Janeiro: recursos provenientes do governo Estadual

(royalties do petrleo) ........................................................................................ 46

Rio de Janeiro: planejamento integrado.............................................................. 49

Estado de So Paulo: capacitao de municpios para o planejamento

integrado de resduos slidos.............................................................................. 53

So Francisco: zero waste ................................................................................... 56

Regio metropolitana de Belo Horizonte: iniciativa do governo estadual,

formao de consrcios e ICMS Ecolgico........................................................... 58

Minas Gerais: Consrcio Intermunicipal dos Municpios da Microrregio do

Alto Sapuca para Aterro Sanitrio (Cimasas) ......................................................61

Portugal - Ponto Verde europeu: iniciativa privada e coleta seletiva.................. 63

Ilhus: coleta seletiva e incluso de catadores ......................................................67

Curitiba: coleta seletiva ...................................................................................... 69

Barcelona: modelo de gesto dos resduos slidos............................................... 71

Tquio: educao ambiental e comprometimento dos atores envolvidos ............. 73

Curitiba: educao ambiental ............................................................................. 75

6. Consideraes finais.................................................................77


1. Introduo

PNRS: objetivos e principais marcos Independentemente do contexto, o resduo slido um dos grandes desafios em territrios urbanos. O tema adquiriu maior relevncia nos ltimos 30 anos, tendo os debates sobre a correta destinao final do resduo slido comeado na dcada de 1980, especialmente com a instituio da Poltica Nacional do Meio Ambiente (Lei no 6.938/81).

Na dcada de 1970, os Estados Unidos e a Alemanha criaram legislaes e programas que proibiam a destinao final em lixes, alm de modelos de reciclagem e reaproveitamento de seus resduos1. No Brasil, a Constituio Federal de 1988, em seu artigo 225, definiu o direito a todos os brasileiros ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Definiu tambm que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os municpios dispem de competncia para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas.

A fim de proteger o meio ambiente do incorreto gerenciamento dos resduos slidos, o Brasil tem dois principais marcos legais relacionados gesto de resduos slidos a Lei no 11.445/2007, denominada Poltica Nacional de Saneamento, e a Lei no 12.305/2010, que instituiu a Poltica Nacional de Resduos Slidos. A primeira define que saneamento bsico um conjunto de servios, infraestruturas e instalaes operacionais de abastecimento de gua potvel, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas. A Poltica Nacional de Resduos Slidos, longamente discutida e aprovada em agosto de 2010, sancionou conceitos que anteriormente eram pouco conhecidos e praticados e instituiu novas ferramentas legislao de resduos slidos. Os novos e principais conceitos so:

Poltica Nacional de Resduos Slidos: Desafios e Oportunidades para as Empresas. So Paulo: Ethos; 2012.

4 | Trs anos aps a regulamentao da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS): seus gargalos e superaes

1

Acordo Setorial - ato de natureza contratual firmado entre o poder pblico e fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantao da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto.

Responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos - conjunto de atribuies dos fabricantes, importadores, distribuidores, comerciantes, consumidores e titulares dos servios pblicos de limpeza urbana e manejo dos resduos slidos para minimizao do volume de resduos slidos e rejeitos gerados, bem como para reduo dos impactos causados sade humana e qualidade ambiental decorrentes do ciclo de vida dos produtos.

SOMA

Logstica Reversa - instrumento de desenvolvimento econmico e social, caracterizado por um conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a viabilizar a coleta e a restituio dos resduos slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou outra destinao final ambientalmente adequada.

Coleta seletiva - coleta de resduos slidos previamente segregados conforme sua constituio ou composio, preferencialmente com a participao de cooperativas ou outras formas de associao de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda.

Planos de Resduos Slidos - inclui o Plano Nacional de Resduos Slidos, a ser elaborado com ampla participao social, contendo metas e estratgias nacionais sobre o tema. Tambm esto previstos planos estaduais, microrregionais, de regies metropolitanas, intermunicipais e municipais de gesto integrada de resduos slidos e os planos de gerenciamento de resduos slidos.

Rejeitos - resduos slidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperao por processos tecnolgicos disponveis e economicamente viveis, no apresentem outra possibilidade que no a disposio final ambientalmente adequada.

Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos (SINIR) - sistema de informao organizado e mantido pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos municpios que objetiva armazenar, tratar e fornecer informaes que apoiem as funes ou processos de uma organizao; por exemplo, no caso dos entes federativos na formulao de polticas pblicas.


Diante de conceitos inovadores, os objetivos da PNRS do condies para, quando alcanados, elevar o patamar da gesto de resduos slidos no Brasil. So eles:

No gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e tratamento de resduos slidos, e disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos.

Racionalizao dos recursos naturais no processo produtivo de novos itens.

Intensificao de aes de educao ambiental.

Incentivo indstria da reciclagem.

Articulao entre as diferentes esferas do poder pblico e entre estas e o setor empresarial, com vistas cooperao tcnica e financeira.

Promoo da incluso social.

Capacitao tcnica.

Principais objetivos da PNRS

A coleta e o transporte dos resduos domiciliares, pblicos e de pequeno comrcio, assim como pequenas quantidades de resduos da construo civil, so em geral de responsabilidade do rgo municipal gestor da limpeza pblica. J a coleta e o transporte dos resduos de grandes geradores, como indstrias, comrcios e categorias especficas, por exemplo, portos, aeroportos e atividades agrcolas, so de responsabilidade do gerador.

Diante dos objetivos da nova poltica, o gestor municipal tem responsabilidade de agir especialmente na reciclagem, no tratamento e na disposio final ambientalmente adequada. J em relao no gerao, reduo e reutilizao, o gestor municipal deve fomentar a educao ambiental e incentivar a indstria a pratic-las, bem como alinhar tais aes com o plano municipal de gesto integrada de resduos slidos.

A PNRS definiu marcos para o cumprimento de alguns requisitos da Lei. A partir de 2 de agosto de 2012, municpios que quiserem obter acesso aos recursos da Unio devero ter elaborado os planos de gesto integrada de resduos com um horizonte de 20 anos, revisados a cada 4 anos. O plano dever ser entregue ao rgo federal financiador no momento da solicitao de emprstimo e seu contedo ser avaliado de acordo os artigos 18 e 19 da Poltica Nacional de Resduos Slidos.

O segundo prazo refere-se disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos em todo o territrio brasileiro. At agosto de 2014, todos os municpios devero dispor adequadamente os rejeitos, no sendo mais permitida sua disposio final em lixes. Os municpios que apresentarem solues aos servios de limpeza urbana de forma consorciada e implantarem a coleta seletiva com a participao de catadores de materiais reciclveis tero prioridade na obteno de recursos da Unio.


Figura 1: Principais marcos legais do gerenciamento de resduos slidos no Brasil

Jan/2007 Ago/2012 Ago/2014 Poltica de Ago/2010 Municpio: Necessidade do Plano Municpio: Disposio Horizonte de

Saneamento PNRS Municipal de Gerenciamento Integrado final ambientalmente 20 anos do Lei no 11.445/07 Lei no 12.305/10 de Resduos Slidos (PMGIRS) adequada PMGIRS 2022

Jun/2010 Dez/2010 Decreto no 7.217/10 Decreto no 7.404/10 regulamenta a Lei regulamenta a Lei

no 11.445/07 no 12.305/10

Em maro de 2011, foi criado o Comit Interministerial para Acompanhamento da Poltica Nacional de Resduos Slidos formado pelo Ministrio do Meio Ambiente (coordenador), pelos ministrios das Cidades; do Desenvolvimento Social e Combate Fome; da Sade; da Fazenda; do Planejamento, Oramento e Gesto; do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; e da Cincia e Tecnologia, alm da Casa Civil e da Secretaria de Relaes Institucionais da Presidncia da Repblica.

Esse Comit tem o objetivo de apoiar a estruturao e a implementao da Poltica Nacional de Resduos Slidos por meio da articulao dos rgos e entidades governamentais para possibilitar o cumprimento das determinaes e das metas previstas na Lei no 12.305/10. Atualmente, o Comit conta com cinco Grupos de Trabalho, sendo:

GT01 - Implementao e acompanhamento dos Planos de Resduos Slidos e elaborao do Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos (SINIR).

GT02 - Recuperao energtica dos resduos slidos urbanos.

GT03 - Linhas de financiamento, creditcias e desonerao tributria de produtos reciclveis e reutilizveis.

GT04 - Resduos perigosos - Plano de Gerenciamento de Resduos Perigosos e descontaminao de reas rfs.

GT05 - Educao ambiental.

2016 Reviso do PMGIRS

No que se refere incluso dos catadores, o Decreto no 7.405/10 instituiu o Comit Interministerial para Incluso Social e Econmica dos Catadores de Materiais Reutilizveis e Reciclveis (CIISC). O Comit coordenado pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e composto por integrantes de diversos ministrios, alm de representantes do setor privado.

O Comit instituiu o Programa Pr-Catador, com a finalidade de integrar e articular as aes do governo federal voltadas ao apoio e ao fomento organizao produtiva dos catadores de materiais reutilizveis e reciclveis, melhoria das condies de trabalho e expanso da coleta seletiva de resduos slidos por meio da atuao desse segmento.

A questo da logstica reversa est sendo liderada pelo Comit Orientador para Implementao de Sistemas de Logstica Reversa, institudo em fevereiro de 2011. Esse Comit responsvel por definir as regras para devoluo dos resduos que tm valor econmico e que podem ser reciclados ou reutilizados pela indstria para reaproveitamento em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos. Foram criados cinco Grupos Tcnicos Temticos que discutem Logstica Reversa para cinco cadeias prioritrias, so elas:

Descarte de medicamentos.

Embalagens em geral.

Embalagens de leos lubrificantes e seus resduos.

Lmpadas fluorescentes, de vapor de sdio e mercrio e de luz mista.

Eletroeletrnicos.


Esses grupos tm por finalidade elaborar propostas de modelagem da Logstica Reversa e subsdios para o edital de chamamento para o Acordo Setorial. Nos acordos setoriais, a serem firmados entre poder pblico e indstria, sero definidas as responsabilidades de cada ator.

Diante do novo requisito legal e de suas obrigaes, os diferentes atores (pblicos, privados, associativos e sociedade) tm papel fundamental na sua implantao. O gerenciamento de resduos slidos integrados e sustentvel em longo prazo possvel, porm as responsabilidades devem ser definidas e um plano de ao, elaborado.

Objetivos do trabalho A Poltica Nacional de Resduos Slidos (Lei no 12.305/2010) impe algumas obrigaes que so de responsabilidade direta do municpio, com destaque para:

Disposio final ambientalmente adequada de rejeitos a partir de agosto de 2014.

Implantao da coleta seletiva e definio de metas de reduo, reutilizao, coleta seletiva e reciclagem a partir da incluso dos catadores.

Elaborao dos planos municipais de gesto integrada de resduos slidos para obteno de recursos federais a partir de agosto de 2012.

No entanto, para colocar esses objetivos em prtica, os gestores municipais tero de lidar com uma srie de desafios.

A disposio final ambientalmente adequada de rejeitos implica a construo de aterros sanitrios e a eliminao de passivos ambientais decorrentes da existncia de lixes. Alm da prpria dificuldade em obter recursos para a construo de aterros, o municpio enfrenta o desafio de conseguir recursos para manter a operao do aterro e de inserir socialmente o contingente de catadores que sobreviviam no entorno dos lixes.

Adicionalmente, so necessrios investimento e custeio em programas que permitam cada vez mais somente o envio de rejeitos aos aterros. A coleta seletiva, por sua vez, tem papel fundamental nesse processo. Ela requer igualmente um modelo com viabilidade econmica, social e poltica, sobretudo na logstica e comercializao dos resduos reciclveis e nas condies de trabalho dos catadores.

Para implementar as obrigaes citadas acima, o municpio necessita de recursos financeiros. Porm, as instituies financeiras da Unio somente repassaro recursos para municpios que apresentarem seus planos de gesto integrada de resduos slidos, os quais demonstrem a sustentabilidade financeira da soluo proposta e contemplem, preferencialmente, uma soluo consorciada a outros municpios.

Considerando esse cenrio, o objetivo do trabalho foi:

identificar as principais relaes e os atores envolvidos na gesto de Resduos Slidos

Urbanos (RSU);

avaliar as despesas com a gesto de RSU em cidades brasileiras pequenas, mdias e grandes, comparando-as entre si e com cidades internacionais;

identificar temas relevantes para a implantao da PNRS;

identificar os desafios e os principais gargalos para a implantao da poltica pelos gestores municipais;

identificar oportunidades para atuao no desenvolvimento local com base em experincias e exemplos de sucesso nacionais e internacionais.


2. Abordagem metodolgica

Para atingir os objetivos do trabalho, adotou-se uma abordagem baseada em duas etapas principais, conduzidas de forma participativa por meio de entrevistas com empresrios, representantes do governo, cooperativas de catadores de materiais reciclveis e especialistas envolvidos no assunto.

A primeira etapa consistiu em realizar uma anlise comparativa entre o investimento em limpeza urbana feito pelas cidades brasileiras e o efetuado pelas cidades internacionais, com o objetivo de identificar eventuais dficits de investimento.

A segunda etapa buscou identificar as principais barreiras e boas prticas para a implementao da PNRS nos municpios brasileiros, por meio do mapeamento das relaes entre as partes interessadas que compem o Sistema de Limpeza Urbana.

O trabalho foi dividido em subetapas, conforme diagrama abaixo:

Anlise comparativa entre o investimento em limpeza urbana realizado pelas cidades brasileiras e o efetuado pelas cidades internacionais

Entendimento dos fundamentos e objetivos da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Anlise comparativa dos investimentos

Caracterizao do cenrio atual de implementao da PNRS

Seleo de 52 municpios brasileiros e 9 internacionais

Barreiras e boas prticas para implementao da PNRS pelos municpios

Definio de um grupo de especialistas e representantes do governo e da sociedade

Levantamento dos principais desafios atuais na implementao da PNRS

Identificao de cases de boas prticas demonstrando ser possvel superar esses desafios

Anlise comparativa entre o investimento em limpeza urbana realizado pelas cidades brasileiras e o efetuado pelas cidades internacionais As cidades para anlise comparativa foram inicialmente classificadas em trs categorias de faixas populacionais:

Cidades com 0 a 100 mil habitantes.

Cidades com mais de 100 mil e menos de 500 mil habitantes.

Cidades com mais de 500 mil habitantes.


Cinquenta e duas cidades brasileiras foram selecionadas, tendo sido dada prioridade para a incluso de no mnimo duas cidades de cada regio brasileira (Norte, Sul, Sudeste, Nordeste e Centro-Oeste); outras nove cidades internacionais foram utilizadas como referncia para comparao. So elas:

Patos/PB Corumb/MS Muria/MG Erechim/RS Campo Mouro/PR Votuporanga/SP Gurupi/TO Caic/RN Lus Eduardo Magalhes/BA Vacaria/RS

Cidades com mais de 100 mil e menos de 500 mil habitantes

Londrina/PR Campos dos Goytacazes/RJ Florianpolis/SC Porto Velho/RO Macap/AP So Jos do Rio Preto/SP Campina Grande/PB Anpolis/GO Vitria/ES Rio Branco/AC Blumenau/SC Uberaba/MG Volta Redonda/RJ Maring/PR Palmas/TO Marlia/ SP Itabuna/BA Itaja/SC Imperatriz/MA

Cidades com 0 a 100 mil

habitantes

As informaes foram obtidas a partir de fontes oficiais, como o Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento (SNIS), Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e dados da Associao Brasileira de Empresas de Limpeza Pblica e Resduos Especiais (Abrelpe). Foram priorizados aqueles municpios que responderam ao SNIS durante as amostragens.

Os critrios expressos abaixo foram utilizados em ordem de importncia para seleo das cidades a serem analisadas no estudo das boas prticas para implantao da PNRS.

Capitais: foram includas todas as capitais brasileiras em razo da importncia poltica e influncia sobre outros municpios. A nica capital no includa foi Boa Vista (RR), que apresentou o volume de resduo coletado muito acima da mdia das cidades analisadas.


Tquio, Japo Cidade do Mxico, Mxico Barcelona, Espanha Roma, Itlia Paris, Frana Nova Iorque, EUA Londres, Inglaterra Buenos Aires, Argentina Lima, Peru

Cidades internacionais

So Paulo/SP Rio de Janeiro/RJ Salvador/BA Braslia/DF Fortaleza/CE Belo Horizonte/MG Aracaju/SE Juiz de Fora/MG Manaus/AM Curitiba/PR Recife/PE Porto Alegre/RS Belm/PA Goinia/GO Cuiab/MT Joinville/SC So Lus/MA Macei/AL Natal/RN Campo Grande/MS Teresina/PI Joo Pessoa/PB Feira de Santana/BA

Cidades com mais de

500 mil habitantes

Populao urbana: maior ou igual a 90%, ndice de Desenvolvimento Humano (IDH): considerando que os desafios do gerenciamento maior ou igual a 0,6 - 74% dos municpios de RSU so mais frequentes em cidades com brasileiros (ou 4.122 deles) se encontram grandes concentraes urbanas, resultando em nas faixas de Mdio e Alto desenvolvimento maior consumo de materiais secos e gerao de humano. Espera-se que cidades com ndice diferentes tipos de resduos. de desenvolvimento Mdio, Alto e Muito Alto

(entre 0,6 e 1) apresentem os melhores ndices de longevidade, renda e educao, refletindo em melhores indicadores relacionados gesto de RSU.


0

Figura 2: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2013

Faixas de Desenvolvimento Humano Municipal

Muito baixo

0,499

Taxa de coleta maior ou igual a 95%: considerando que cidades que apresentam elevadas taxas de coleta realizam tambm o correto tratamento e destinao final dos RSU.

Regio metropolitana - no: exceto as cidades-sede que no foram consideradas como sendo metropolitanas, os outros municpios

pertencentes a regies metropolitanas

brasileiras foram excludos da seleo em razo do apoio/influncia das cidades-sede ao gerenciamento de seus RSU. Tal listagem foi obtida no Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Exceto as capitais, as cidades acima de 100 mil habitantes que so tursticas foram excludas da seleo, pois no apresentam uma linearidade na quantidade de resduos gerados durante o ano. Para cidades com populao menor que 100 mil, tal critrio no foi aplicado em decorrncia da indisponibilidade de banco de dados confivel. A classificao das cidades tursticas com mais de 100 mil habitantes foi obtida pelo relatrio do Ministrio do Turismo2.

Informaes incompletas e inconsistentes com a mdia das demais amostras foram excludas para evitar distores nas anlises entre as faixas das cidades selecionadas.

Ainda que aplicados os critrios acima mencionados, ressalta-se que as cidades selecionadas e analisadas no necessariamente so modelos em gesto de resduos slidos urbanos. O objetivo da aplicao desses critrios foi selecionar cidades que pudessem ser comparadas. Os critrios qualitativos, como qualidade dos servios prestados, no foram foco de anlise.

BARBOSA, L.G.M. (org). ndice de Competitividade do Turismo Nacional - 65 Destinos Indutores do Desenvolvimento Turstico Regional Relatrio Brasil 2010. Braslia: Ministrio do Turismo; 2010.

Muito alto Alto

Mdio Baixo

0,600 0,6990,500 0,599 0,8000,700 0,799

Identificao de barreiras e boas prticas para a implementao da PNRS nos municpios brasileiros O debate sobre os desafios e as boas prticas para a implementao da PNRS no Brasil inicia-se com a identificao dos principais agentes envolvidos e suas responsabilidades para, na etapa seguinte, serem apresentados os principais desafios e as recomendaes.

Foi construdo um mapa dos principais atores envolvidos na gesto dos RSU e listados os principais atores que impactam ou so impactados pela implantao da PNRS, partindo do princpio de que a responsabilidade e a competncia da execuo do servio urbano so da prefeitura. Portanto, o estudo foi feito para atender ao pblico-alvo dos gestores municipais, tendo a prefeitura como ponto central do mapa dos atores envolvidos.

Na primeira etapa para construo do modelo, foi realizada a identificao dos principais atores envolvidos:

Prefeituras Muncipes Agentes executores do tratamento e destinao final

Consrcio (tratamento e destinao) Empresas de reciclagem Indstrias Governo federal e estadual Instituies financeiras Cooperativas de catadores

Em seguida, foram representadas em um diagrama as principais relaes entre esses atores, considerando um cenrio ideal proposto pela PNRS. Por fim, os principais desafios e as boas prticas foram levantados com especialistas e ilustrados por meio de cases para demonstrar sua aplicabilidade.


1

2

3. Cenrio atual

O crescimento populacional em grandes centros urbanos e o crescimento da economia resultam na intensificao do consumo e, consequentemente, na gerao de resduos. No diferentemente, no Brasil, a populao continua a crescer em uma taxa mdia de 0,9% ao ano (2012), enquanto a gerao de resduos slidos urbanos cresceu em uma proporo ainda maior, 1,3% entre 2011 e 2012. Segundo a Abrelpe3, a gerao de RSU no Brasil foi de 62.730.096 toneladas no ano de 2012. (Figura 3)

Segundo dados do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB), estima-se que 90% dos domiclios urbanos disponham de coleta direta de resduos slidos, enquanto na rea rural 72% dos domiclios no dispunham de qualquer tipo de coleta de seus resduos. Entre a populao atendida, a maior cobertura encontra-se na regio Sudeste, com 89,5%, e a menor no Nordeste, com 63,2%. Com exceo das regies Norte e Nordeste, as demais macrorregies ultrapassaram 80% de cobertura populao, estando acima da proporo nacional4.

Figura 3: Gerao de RSU total e per capita nos anos de 2011 e 2012

2011

2012

381,6

383,2

1,3%

0,4%2011 61.936.368

2012 62.730.096

Gerao de RSU Gerao de RSU per capita(t/ano) (kg/hab./ano)

Fonte: Pesquisa Abrelpe e IBGE.

O Pas ainda necessita de grande esforo para a destinao final ambientalmente adequada at 2014. O ndice de 58% correspondente destinao final adequada no ano de 2012 teve um acrscimo, porm a quantidade de RSU destinada inadequadamente cresceu em relao ao ano anterior, totalizando 23,7 milhes de toneladas que seguiram para lixes ou aterros controlados (Figura 4). Do ponto de vista ambiental, ainda um grande passivo.

Figura 4: Principais destinaes finais nos anos de 2011 e 2012

Destinao Final em 2011

(t/ano)

41,94% 23.293.920

58,06% 32.240.520

Destinao

Final em 2012

(t/ano)

42,02% 23.767.224

57,98% 32.794.632

Inadequado Adequado

Fonte: Abrelpe, 2012.

3 Abrelpe. Panorama dos resduos slidos no Brasil, 2012. 4 Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB). Ministrio das Cidades, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, 2013.


Ainda que gerados, nem todos os resduos so coletados. A regio Sudeste responde a mais de 50% do

RSU coletados e apresenta o maior percentual de cobertura dos servios de coleta do Pas. (Figura 5).

Figura 5: Coleta de RSU por regio brasileira

Regies 2011 2012

RSU Coletado (t/dia)/ndice (kg/hab./dia) RSU coletado (t/dia) ndice (kg/hab./dia)

Norte 11.360/0,960 11.585 0,965

Nordeste 39.062/0,998 40.021 1,014

Centro-Oeste 14.449/1,142 14.788 1,153

Sudeste 93.911/1,248 95.142 1,255

Sul 19.183/0,819 19.752 0,838

Brasil 177.995/1,097 181.288 1,107

Fonte: Abrelpe, 2012.

Com relao coleta seletiva de materiais reciclveis, em 2012, 60%5 dos municpios expressaram desenvolver alguma iniciativa. Ainda que expressiva, muitas vezes, as iniciativas se resumem disponibilizao de Pontos de Entrega Voluntrias (PEVs) ou convnios com cooperativas de catadores, que no abrangem a totalidade do territrio ou da populao do municpio.

O quadro institucional atual tambm negativo apesar de se encontrar em fase de alterao. A maioria das prefeituras ainda no dispe de recursos tcnicos e financeiros para solucionar os problemas ligados gesto de resduos slidos. Muitas vezes, apresenta dificuldade em estabelecer parcerias com segmentos que deveriam ser envolvidos na gesto e na busca de alternativas para a implementao de solues. Raramente, utiliza-se das possibilidades e vantagens da cooperao com outros entes federados por meio do estabelecimento de consrcios pblicos nos moldes previstos pela Lei de Saneamento Bsico (Lei no 11.445/2007) e Lei de Consrcios Pblicos (Lei no 11.107/2005) e de seus respectivos decretos de regulamentao (Decreto no 7217/2010 e Decreto no 6.017/2007). Ainda, frequente observar a execuo de aes em resduos slidos sem prvio e adequado planejamento tcnico-econmico, sendo esse quadro agravado pela falta de regulao e controle social no setor.

No que se refere destinao de recursos financeiros ao gerenciamento de resduos slidos urbanos, o estudo objetiva analisar com maior profundidade tal informao. Como dito anteriormente, sero realizadas comparaes entre cidades brasileiras pequenas (at 100 mil habitantes), cidades brasileiras mdias (entre 100 mil e 500 mil habitantes) e cidades brasileiras grandes (mais de 500 mil habitantes).

De forma complementar, ser analisada a evoluo dos gastos com o gerenciamento de resduos slidos urbanos e a gerao de resduos slidos das cidades do estudo Gesto da Limpeza Urbana: Um investimento para o futuro das cidades.

5 Abrelpe. Panorama dos resduos slidos no Brasil, 2012.


Comparao entre o investimento em limpeza urbana realizado pelas cidades brasileiras e o efetuado pelas cidades internacionais Os custos com o gerenciamento de resduos slidos urbanos podem variar em funo dos servios executados nas cidades, porm alguns servios so comuns a todas elas, por exemplo, os servios de varrio, coleta, tratamento e disposio final dos resduos slidos urbanos.

Diversas variveis influenciam os custos com o gerenciamento dos resduos slidos, como o nmero de empregados, o valor dos salrios, a abrangncia do atendimento, a frequncia, a logstica, a reciclagem e a qualidade dos servios prestados. Existem ainda questes culturais, como o consumismo, o desperdcio e a falta de conscientizao da populao, que podem afetar diretamente esse valor.

A Figura 6 apresenta a evoluo dos custos per capita dos servios de limpeza urbana nas cidades selecionadas pelo estudo Gesto de Limpeza Urbana: Um investimento para o futuro das cidades6. Se considerado o valor mdio, os municpios brasileiros apresentam valores significativamente inferiores s mdias apresentadas pelas cidades internacionais analisadas neste estudo.

Observa-se ainda que a variao dos custos per capita nas cidades brasileiras muito pequena. As despesas nas cidades brasileiras deveriam variar de acordo com as necessidades especficas de cada cidade, que poderiam encarecer ou baratear os servios; porm, como os custos permanecem praticamente constantes, sugere-se que a qualidade seja diferente.

Figura 6: Evoluo dos gastos em RSU per capita (R$/habitante/ano) das cidades selecionadas pelo estudo do investimento em limpeza urbana pelas cidades nacionais

(R$/

hab.

/ano

)

1.300 1.200 1.100 1.000

900 800 700 600 500 400 300 200 100

0

Tqu

io

Cid

ade

do M

xic

o

Bar

celo

na

Rom

a

Par

is

Nov

a Io

rque

Lond

res

Bue

nos

Aire

s

Lim

a

Bra

slia

-DF

Sal

vado

r

Rio

de

Jane

iro

Goi

nia

So

Pau

lo

Bel

o H

oriz

onte

Gastos per capita com RSU em 2009 (R$/hab./ano) Gastos per capita com RSU em 2012 (R$/hab./ano)

Fonte: PwC, 2014.

6 PwC, Selur e ABLP. Gesto da Limpeza Urbana: Um investimento para o futuro das cidades. So Paulo, 2010.


A maioria das cidades, tanto internacionais como nacionais, sofreu um aumento entre 2009 e 2012 nos gastos per capita na gesto de RSU. A mdia dos gastos das cidades internacionais aumentou de R$430, no ano de 2009, para R$501, no ano de 2012; nas cidades nacionais, a mdia aumentou de R$88,014, no ano de 2009, para R$114, no ano de 2012. Com isso, a mdia dos custos das cidades brasileiras cinco vezes menor quando comparada mdia dos custos das cidades internacionais.

Entre as cidades analisadas, So Paulo e Tquio so as mais populosas e imagina-se que apresentem dinmicas semelhantes por se tratarem de grandes centros urbanos. No entanto, apesar de exibirem um volume per capita muito similar, quando comparadas Tquio e So Paulo em relao aos gastos em servios de limpeza urbana, Tquio gasta dez vezes mais que So Paulo.

Figura 7: Comparao dos gastos per capita dos servios de limpeza urbana nas cidades com a quantidade de resduo per capita

0

200

400

600

800

1.000

1.200

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

Quantidade per capita (kg/hab./ano)

Gas

tos

per c

apita

(R$/

hab.

/ano

)

Tqu

io

Cid

ade

do M

xic

o

Bar

celo

na

Rom

a

Par

is

Nov

a Io

rque

Lond

res

Bue

nos

Aire

s

Lim

a

Bra

slia

-DF

Sal

vado

r

Rio

de

Jane

iro

Goi

nia

So

Pau

lo

Bel

o H

oriz

onte

Quantidade de resduo per capita em 2012 (kg/hab./ano) Gastos per capita em 2012 (R$/hab./ano)

Fonte: PwC, 2014.

Com o intuito de avaliar as particularidades dos municpios brasileiros, a seo abaixo compara os custos com o gerenciamento de resduos slidos entre municpios de diferentes faixas populacionais. De acordo com os critrios apresentados no captulo 2, as seguintes cidades selecionadas tiveram os custos com o gerenciamento de resduos slidos e a quantidade de resduos slidos coletados comparados.


Cidades brasileiras at 100 mil habitantes

As cidades analisadas a seguir apresentam populao urbana abaixo de 100 mil habitantes, denominadas nesse estudo de cidades brasileiras pequenas. Conforme exposto na Figura 8, as cidades brasileiras pequenas de diferentes regies territoriais gastam aproximadamente R$68,00 com Servios de Limpeza Urbana (SLU) per capita por ano e produzem em mdia 296 kg/hab/ano.

Figura 8: Cidades brasileiras (at 100 mil habitantes)

Quantidade de resduos coletados (kg/hab./ano) Gastos com SLU per capita (R$/hab./ano) Mdia de gastos

Fonte: PwC, 2014.

Cidades brasileiras entre 100 mil e 500 mil habitantes

As cidades analisadas abaixo apresentam populao urbana entre 100 mil e 500 mil habitantes, denominadas nesse estudo de cidades brasileiras mdias. Conforme exposto na Figura 9, as cidades brasileiras mdias das diferentes regies territoriais gastam aproximadamente R$ 88,00 com SLU per capita por ano e produzem em mdia 370 kg/hab/ano. Em relao s cidades pequenas, observa-se um aumento na quantidade e nos gastos com limpeza urbana, possivelmente um reflexo de um padro de consumo diferente na populao e de uma estrutura de gesto municipal mais complexa.

Figura 9: Cidades brasileiras (entre 100 e 500 mil habitantes)

Lond

rina/

PR

Cam

pos

dos

Goy

taca

zes/

RJ

Flor

ian

polis

/SC

Por

to V

elho

/RO

Mac

ap/

AP

So

Jos

do

Rio

Pre

to/S

P

Cam

pina

Gra

nde/

PB

Mar

ing

/PR

An

polis

/GO

Vit

ria/E

S

Rio

Bra

nco/

AC

Blu

men

au/S

C

Ube

raba

/MG

Vol

ta R

edon

da/R

J

Impe

ratri

z/M

A

Pal

mas

/TO

Mar

lia/

SP

Itabu

na/B

A

Bar

ra M

ansa

/RJ

Itaja

/SC

Par

nab

a/P

I

R$ 88

370 kg

0

100

200

300

400

500

600

700

0

100

200

300

400

500

600

700

Qua

ntid

ade

de re

sdu

osco

leta

dos

(kg/

hab.

/ano

)

Gastos com

SLU per capita

(R$/hab./ano)

Pat

os/P

B

Cor

umb

/MS

Mur

ia/

MG

Ere

chim

/RS

Cam

poM

our

o/P

R

Vot

upor

anga

/SP

Gur

upi/T

O

Cai

c/R

N

Lus

Edu

ardo

Mag

alh

es/B

A

Vac

aria

/RS

Qua

ntid

ade

de re

sdu

osco

leta

dos

(kg/

hab.

/ano

)

0 0 100 200 200 300 400

700 700 600 600 500 500

296 kg

R$ 68 100

300 400

per capita (R$/hab./ano)

Gastos com

SLU

Quantidade de resduos coletados (kg/hab./ano) Gastos com SLU per capita (R$/hab./ano) Mdia de gastos Mdia gerao

Fonte: PwC, 2014.


Cidades brasileiras com mais de 500 mil habitantes

As cidades analisadas abaixo apresentam a populao urbana acima de 500 mil habitantes, denominadas nesse estudo de cidades brasileiras grandes. Dos 5 mil municpios brasileiros, apenas 38 tm uma populao acima de 500 mil habitantes. Como essas cidades apresentam maior concentrao de renda e consumo, a gerao de resduos consequentemente maior e os desafios gesto de limpeza urbana tambm, portanto o seu gasto com gesto de limpeza urbana maior.

Figura 10: Cidades brasileiras (acima de 500 mil habitantes)

R$ 92

427 kg

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900

Qua

ntid

ade

de re

sdu

osco

leta

dos

(kg/

hab.

/ano

)

Gastos com

SLU per capita

(R$/hab./ano)

So

Pau

lo/S

P

Rio

de

Jane

iro/R

J

Sal

vado

r/BA

Bra

slia

/DF

Forta

leza

/CE

Bel

o H

oriz

onte

/MG

Man

aus/

AM

Cur

itiba

/PR

Rec

ife/P

E

Por

to A

legr

e/R

S

Bel

m/P

A

Goi

nia

/GO

So

Lu

s/M

A

Mac

ei/

AL

Nat

al/R

N

Cam

po G

rand

e/M

S

Tere

sina

/PI

Joo

Pes

soa/

PB

Ara

caju

/SE

Cui

ab/

MT

Feira

de

San

tana

/BA

Juiz

de

Fora

/MG

Join

ville

/C

Quantidade de resduos coletados (kg/hab./ano) Mdia de gastos

Gastos com SLU per capita (R$/hab./ano) Mdia gerao

Fonte: PwC, 2014.

Resultado da anlise Figura 11: Sumrio de gastos e gerao de resduos per capita nas comparativa cidades internacionais versus cidades nacionais Quando comparam-se as cidades internacionais com as cidades 550 1.200 brasileiras, observa-se uma similaridade na quantidade de resduo gerado por habitante/ ano. As grandes capitais no mundo cada vez mais se assemelham em estrutura e no modelo de consumo de sua sociedade, resultando em uma similaridade na gerao de seus resduos slidos.

Quantidade per capita (kg/hab./ano)

Gas

tos

per c

apita

(R$/

hab.

/ano

)

1.100 500 1.000 450 900 400 800 350 700 300

250 600 500

200 400 150 300 100 200 50 100 0 0

Entre as cidades brasileiras, h uma proporcionalidade em relao gerao de resduos e os gastos com sua gesto. Quanto menor a cidade, menor o padro de gerao de resduos e dos gastos.

Cidades Cidades Cidades Cidades internacionais brasileiras brasileiras brasileiras

(acima de (entre 100 (at 100 mil) 500 mil) e 500 mil)

Mdia de gastos com SLU (R$/hab./ano) Mdia quantidade de resduo per capita em 2012 (kg/hab./ano)

Fonte: PwC, 2014.


A Poltica Nacional de Resduos Slidos imps diversos desafios aos municpios, Estados e Unio. Quando implantada, elevar o patamar da gesto de resduos slidos no Pas. No entanto, conforme exposto nesse captulo, os investimentos realizados atualmente pelos municpios brasileiros no so suficientes para alcanar os objetivos da PNRS, tanto quanto, os nveis dos sistemas existentes nas cidades internacionais.

O grande desafio para evoluo do tema nas cidades nacionais o baixo valor agregado do resduo slido no Brasil. Se fizermos um comparativo com as cidades internacionais, tendo como parmetro de equidade o index Big Mac7, o qual permite a equiparao entre moedas, o valor gasto com resduos no Brasil cinco vezes inferior ao valor gasto nas cidades internacionais. (Figura 12).

Figura 12: Valor dos resduos no Brasil em relao s cidades internacionais

1,60

1,40

1,20

1,00 5x

0,80

0,60

0,40

0,20

0,00 Valor do resduo Valor do

nas cidades resduo no internacionais (R$/kg) Brasil (R$/kg)

Fonte: PwC, 2014.

R$/

kg

de extrema importncia a compreenso pelos muncipes e gestores pblicos da necessidade de agregar valor ao resduo. Quanto mais valor agregado ao resduo, menos desperdcio ocorre no consumo, o que, por sua vez, reduz a probabilidade da gerao de passivos. Por outro lado, ao agregar valor ao resduo, h a possibilidade de criao e manuteno dos mercados de reciclagem, que hoje sofrem pela flutuao dos valores, como a limitao para resduos de um grupo pequeno de materiais que j tem valor agregado no mercado, como o caso do alumnio.

O sistema de gesto de resduos slidos de uma cidade precisa ser financeiramente sustentvel, ou seja, o municpio deve garantir recursos para investir em infraestrutrura e manuteno dos servios, aprimorando cada vez mais a qualidade dos servios prestados. Portanto, a percepo de valor precisa existir para o muncipe.

O governo federal e os Estados devem repassar recursos para implantao de infraestrutura e recuperao de passivo ambiental resultante da incorreta disposio final dos resduos, porm responsabilidade do municpio criar meios para manter os servios de limpeza urbana e conscientizar e incentivar a populao quanto a sua responsabilidade de diminuir a gerao e gerir corretamente seus resduos.

Diante do desafio identificado no presente captulo, o prximo captulo visa apresentar as relaes e os desafios mais relevantes aos gestores municipais com seus stakeholders, demonstrando o fluxo ideal para que a Poltica Nacional de Resduos Slidos seja efetivamente implantada.

7 D.H.; R.L.W. The Big Mac index. Globalexchange rates, to go. January 2014. Disponvel em: http: .


http:www.economist.com

4. Relaes entre os atores na implementao da PNRS e seus desafios

Os desafios e as boas prticas que sero apresentados ao longo do estudo esto diretamente relacionados com as capacidades dos agentes envolvidos e as interaes entre eles. A Poltica Nacional de Resduos Slidos estabelece como princpios a cooperao entre as diferentes esferas do poder pblico, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade e a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos. No entanto, um dos grandes desafios que o tema de resduos slidos traz para governos, empresas e cidados justamente a compreenso da necessidade de atuao de forma articulada com a definio clara do seu papel e das suas responsabilidades.

Em vista da necessidade de uma gesto integrada, esse estudo assume como ponto de partida um mapeamento das principais relaes entre os atores envolvidos na gesto de resduos slidos urbanos, as quais foram consolidadas na forma do diagrama abaixo, e os desafios decorrentes dessas relaes.

O diagrama representa um cenrio ideal de interaes que propiciaria a implantao da PNRS no que se refere ao tratamento e destinao final, pois se entende que a coleta, em grande parte dos municpios, j foi estabelecida. A representao um possvel caminho para se atingir o objetivo de construo de um sistema integrado e participativo de gesto de resduos slidos sob a perspectiva dos gestores municipais.

Para que os muncipios possam desempenhar um papel estratgico na implantao efetiva da PNRS, essas relaes devem ser entendidas e fortalecidas, e os principais desafios relacionados a cada uma delas, superados.

Diagrama 1: Requisitos da PNRS: Tratamento e destinao final - Modelo ilustrativo

Resduos $ triados

Resduos $triados Cooperativas de catadores

Material$ recliclado

Resduos triados

$ tratamento Resduos

Servio de tratamentoAtende servio contratado

Agente

final

Cobrana de tributos

$Prefeitura Indstrias Muncipes

executor do tratamento e destinao

Permite Associao

Produtos$ + redduo$ + redduo

Empresas de reciclagem

Consrcio (tratamento e destino)

Con

trata

empr

stim

oP

roje

to

Instituies financeiras

$$

Governo estadual/

federal

Desafios: arrecadao/planejamento do gerenciamento integrado dos resduos slidos urbanos Desafios: criao de consrcios/acesso a financiamento Desafios: viabilidade econmica da reciclagem/incluso de catadores Desafios: necessidade de engajamento/mobilizao da sociedade


Aps o mapeamento de quatro grupos de relaes, foram identificados desafios que precisam ser superados para que a PNRS possa ser implementada. So eles:

1. Desafios: arrecadao/ planejamento do gerenciamento integrado dos resduos slidos urbanos.

2. Desafios: criao de consrcios/acesso a financiamento.

3. Desafios: viabilidade econmica da reciclagem/ incluso de catadores.

4. Desafios: necessidade de engajamento/mobilizao da sociedade.

1. Desafios: arrecadao/planejamento do gerenciamento integrado dos resduos slidos urbanos Em um cenrio ideal, os muncipes demandam servios de limpeza urbana, enquanto o municpio planeja o gerenciamento dos resduos slidos de seu territrio e estabelece instrumentos econmicos, como a arrecadao de tributos para pagamento dos servios de limpeza urbana. Nesse contexto, a prefeitura tem um papel importante na conscientizao dos cidados para que haja a disposio de pagar pelo servio e na qualidade dos servios a serem prestados.

O principal desafio identificado nessa relao provm da carncia de recursos para a gesto dos resduos slidos por parte dos municpios. Alguns especialistas consideram que a falta de recursos reflexo direto do grau de conscientizao dos muncipes que atribuem menor importncia ao tema e nem sempre esto dispostos a pagar por tais servios por meio de novos instrumentos de cobrana. Como consequncia, a gesto de resduos slidos acaba tendo menor relevncia nas discusses da gesto pblica. Na ausncia de mecanismos de cobrana especficos, o municpio tem que reservar parte do oramento municipal para executar os SLU, que pode no ser suficiente para cobrir os custos e os investimentos necessrios.

Para a execuo dos servios de limpeza urbana, o valor mdio anual, segundo o levantamento realizado pelo Ministrio das Cidades8, dos custos com o manejo dos resduos slidos de R$ 86,86 por habitante, partindo de um patamar inferior mdio de R$ 60,00 para municpios at 100 mil habitantes e chegando a R$ 115,16 no caso das duas maiores metrpoles brasileiras, So Paulo e Rio de Janeiro. Esses valores esto em linha com os levantados no presente estudo, no captulo 3.

As despesas relativas aos servios de limpeza urbana incluem aquisio de equipamentos, recursos humanos, manuteno, aquisio de Equipamentos de Proteo Individual (EPIs) e de Equipamentos de Proteo Coletiva (EPCs), seguros para realizar as atividades de coleta, coleta seletiva, varrio, tratamento dos resduos, entre outros servios. Estas tendem a variar de acordo com as caractersticas do municpio (tamanho, relevo, distncia at o local de disposio final) e a qualidade do servio prestado (coleta seletiva de materiais reciclveis, coleta de resduos volumosos, frequncia da coleta e da varrio etc.).

8 Disponvel em:


http://www.snis.gov.br

Em princpio, municpios de pequeno porte tendem a gastar menos com a gesto de RSU quando comparados a municpios de mdio e grande porte. Isso pode ocorrer em decorrncia de um aumento dos custos logsticos ou em razo da melhoria da qualidade dos servios prestados em cidades maiores. Por exemplo, normalmente, a varrio e a capina em cidades grandes so realizadas com mais frequncia que em cidades pequenas. Ainda, o controle dos custos em cidades pequenas menos rigoroso e pode mascarar os resultados.

O conhecimento real dos custos atrelados gesto dos RSU de suma importncia para o municpio, pois permite um melhor planejamento dos servios a serem prestados, e deve ser compartilhado com a populao.

Na ausncia de mecanismos de cobrana especficos, o municpio tem que reservar parte do oramento municipal para executar os SLU, que pode no ser suficiente para cobrir os custos e os investimentos necessrios. Os gastos com SLU correspondem, em mdia, a 5,3% das despesas nos municpios de mdio e grande porte e a 4,2% nos municpios de pequeno porte9. Em alguns casos, os gastos com servios de limpeza urbana podem chegar a 15% do oramento municipal10.

Atualmente, as principais fontes de recursos voltados para a gesto de RSU so fontes ordinrias, provenientes de tributos cobrados pelo municpio, como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN), o Imposto sobre Transmisso de Bens Intervivos (ITBI) e o repasse do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) pelos Estados, em alguns casos o ICMS Ecolgico11, bem como o Fundo de

Participao do Municpio (FPM) e os royalties, recursos originados do uso e da explorao de recursos naturais (por exemplo, petrleo). Em geral, taxas de limpeza pblica so embutidas nos impostos prediais e territoriais, porm nem sempre so coerentes com os gastos reais.

Em 2009, 10,9% dos municpios brasileiros contavam com algum tipo de cobrana pelo servio de gesto de RSU, dos quais 7,9% utilizavam a modalidade de tarifa12. Dos mais de 2.100 muncipios contemplados no diagnstico do SNIS 2011, 987 apresentavam cobrana pelo servio, a maioria por meio de taxa especfica no mesmo boleto do IPTU13.A cobrana da taxa via IPTU desvinculada da quantidade de resduo gerado, o que no incentiva a reduo do volume e no est associada ao custo social marginal de tratamento deste14.

Alm disso, a cobrana da taxa na guia do IPTU constitucional e menos custosa, porm no pode utilizar a mesma base de clculo do IPTU, ou seja, a rea do terreno ou rea construda15. J a criao de uma taxa especfica para a gesto dos resduos relacionada a essa atividade, e os recursos advindos somente podem ser utilizados para essa atividade.

Existem casos nos quais a arrecadao por intermdio da cobrana supera as despesas com servios de limpeza urbana, no entanto, para a maior parte das cidades que reportam seus dados para o SNIS, possvel observar que a receita de arrecadao com os instrumentos de cobrana fica abaixo do total dos recursos destinados. Em grande parte dos municpios, a taxa paga pouco menos da metade dos gastos para a realizao dos servios de manejo de resduos slidos16.

9 IPEA. Diagnstico dos resduos slidos urbanos. 2012. 10 Disponvel em: 11 ICMS Ecolgico: mecanismo de tributao ambiental que perpassa diversas esferas do governo, visando estimular os

municpios a se comprometerem com a gesto ambiental. [Secretaria de Estado e Meio Ambiente de Desenvolvimento Sustentvel do Estado de Minas Gerais]

12 Ministrio do Meio Ambiente. Minuta do Plano Nacional de Resduos Slidos. 2012. 13 Disponvel em: 14 Ministrio do Meio Ambiente. Minuta do Plano Nacional de Resduos Slidos. 2012. 15 Disponvel em: 16 Disponvel em:


http://www.snis.gov.brhttp://www.resol.com.br/cartilha4/manual.pdfhttp://www.snis.gov.brhttp://www.resol.com.br/cartilha4/manual.pdf

SOMA

Historicamente, no Brasil, a implantao de sistemas de cobrana pela gesto de resduos slidos foi dificultada por questes legais e polticas17.A falta de atualizaes das informaes e a impreciso dos sistemas de pesagem podem ter implicaes sobre a dificuldade em se aplicar a rastreabilidade do resduo, o que, consequentemente, dificulta estipular uma taxa de resduo slido condizente com a realidade dos gastos e a gerao de cada municpio.

No entanto, a instituio da cobrana por meio de taxa, tarifa e/ou preo pblico constitucional e incentivada pela Poltica Nacional de Resduos Slidos. Quando implantada, precisa ser de forma eficaz e eficiente, sendo necessria a profissionalizao desses sistemas, bem como o correto controle financeiro e operacional.

Ainda sobre aspecto financeiro, entre os principais modelos de contratao e gesto esto:

formao de consrcio - consiste em uma associao de dois ou mais indivduos, empresas, organizaes ou governos (ou qualquer combinao dessas entidades), com o objetivo de participar em uma atividade comum ou de partilha de recursos para atingir um objetivo comum;

prestao direta do servio - pela prefeitura;

contratao mediante licitao - os modelos mais comuns so as contrataes via concorrncia pblica com prazo mdio de cinco anos;

concesso18 - com empresas de SLU. Concesso pblica o contrato entre a Administrao Pblica e uma empresa particular, pelo qual o governo transfere ao segundo a execuo de um servio pblico, para que este o exera em seu prprio nome, mediante tarifa paga pelo usurio. O modelo de concesso em geral permite maiores investimentos, pois so contratos de longo prazo. No entanto, sua estruturao mais complexa do que o sistema de contrao por licitao;

Parcerias Pblico-Privadas (PPPs)19 -as PPPs so uma alternativa para casos em que no possvel realizar uma concesso. Parceria pblico-privada o contrato pelo qual o parceiro privado assume o compromisso de disponibilizar Administrao Pblica ou comunidade certa utilidade mensurvel mediante a operao e manuteno de uma obra por ele previamente projetada, financiada e construda. Em contrapartida, h uma remunerao peridica paga pelo Estado e vinculada ao seu desempenho no perodo de referncia.

17 Valor Econmico. Cidades voltam a discutir cobrana de taxa de resduo slido. Notcia publicada em 3 de agosto de 2012. 18 DI PIETRO, M. S. Z. Direito Administrativo. 19 ed. So Paulo: Editora Jurdico Atlas; 2006. 19 LESSA, C. Seminrio Internacional Parceria Pblico-Privada (PPP).


Existe uma grande variedade de estudos e guias sobre a implantao da PNRS, no entanto os cases de sucesso ainda so limitados, e no h um consenso sobre quais os melhores modelos financeiros a serem adotados em cada situao.

Esses fatores, se combinados, resultam na dificuldade em elaborar um edital de contratao ou demais instrumentos jurdicos para que os servios a serem prestados no futuro atendam s necessidades. Os impactos da ausncia de modelos norteadores so sentidos ao longo da cadeia de gesto dos resduos slidos e impactam investimentos e gerenciamento de resduos slidos nos seguintes aspectos:

Para as prefeituras responsveis pela gesto, a pluralidade de modelos de gesto e contratao envolvendo a formao de consrcios, Parcerias Pblico-Privadas, concesso, cooperativas, etc., associada ausncia de diretrizes, dificulta a tomada de deciso sobre qual a melhor soluo a ser adotada em cada caso.

Para os responsveis pela operao e prestao dos servios, a ausncia de critrios mnimos de desempenho e de modelos operacionais viveis de baixo custo para algumas situaes podem resultar na perda de qualidade dos servios prestados ou na baixa eficincia.

Especialistas argumentam que, em vez de basearem-se em modelos e orientaes, as decises devam ser baseadas nos planos de gesto de resduos slidos, os quais deveriam ser utilizados como um instrumento efetivo de planejamento, levando em considerao o cenrio e caractersticas especficas do municpio em questo.

20 Disponvel em:

21 JACOBI, P.R.; BESEN, G. R.. Gesto de Resduos Slidos em So Paulo: desafios da sustentabilidade. Estudos Avanados (USP Impresso). 2011.

Em 2012, menos de 10% das cidades haviam entregado seus planos de gesto de resduos slidos, dificultando o cumprimento das metas da PNRS20. Entre as justificativas para a no elaborao dos Planos de Gesto Integrado de Resduos Slidos (PGIRS), est a falta de capacitao tcnica dos gestores e de recursos financeiros.

O extermnio de lixes por meio da construo de aterros figura como a maior preocupao dos municpios, enquanto as instalaes das centrais de triagem e o aumento das taxas de reciclagem muitas vezes so relegados a um segundo plano. Gestores municipais muitas vezes incluem apenas resduos slidos urbanos no planejamento, sem considerar as demais categorias de resduos, como da construo civil e de servios de sade. Segundo estudos publicados por Jacob e Besen, verifica-se a necessidade da construo de modelos de gerenciamento dos resduos em longo prazo, bem como uma viso integrada com etapas de triagem e reaproveitamento de resduos dos resduos secos e midos21.

Na ausncia dos PGIRS, a baixa qualidade das informaes e dos dados disponveis para o gerenciamento de resduos tambm dificulta o planejamento, por exemplo, no dimensionamento e na logstica de frequncia para servios de limpeza urbana, como a varrio de ruas e caladas.

Sendo um instrumento da PNRS, o SINIR ser o banco de dados que conter todas as informaes relacionadas gesto de resduos slidos do Pas, desde a informao de instituies privadas at pblicas. A maior dificuldade certamente est na articulao dos dados e das informaes que so heterogneos e diferenciados, principalmente entre Sistema Nacional de Informaes sobre Meio Ambiente (SINIMA), Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH) e Sistema Nacional de Informaes sobre Saneamento Bsico (SINISA), que so indispensveis coleta, qualidade e exatido dos dados.


http://www.brasil.gov.br/meio-ambiente/2012/10

SOMA

Boas prticas de arrecadao e planejamento do gerenciamento integrado dos resduos slidos urbanos

Conscientizar, por meio da educao ambiental, os muncipes de seu papel como cidado e contribuinte na demanda por servios que satisfaam suas necessidades. Os cidados cientes dos custos e dos investimentos necessrios para a coleta e disposio dos resduos, pelos quais j pagam, so induzidos a diminuir a quantidade de resduos gerados22.

Implantar taxas justas para os servios de limpeza urbana associadas transparncia para com os muncipes como garantia da prestao de servios mais qualificados. A arrecadao deve vir acompanhada de instrumentos que garantam a transparncia na prestao de contas por parte das prefeituras, como sistemas de informao e controle, e a qualidade da prestao dos servios. Especialistas defendem inclusive que o pagamento seja feito considerando a quantidade de resduo slido descartado pelo muncipe. Nesse caso, os instrumentos de cobrana devem ser acompanhados por mudanas no modelo de prestao de servios e melhoria nos sistemas de informaes de gerenciamento. Portanto, o municpio dever estudar com cautela o quanto ser cobrado e como ser medida a quantidade de resduo slido descartada pelos muncipes.

Considerar a possibilidade de obteno de benefcios mediante a distribuio de ICMS Ecolgico23.

Revisar estruturas de composio de custos e regime tarifrio, por meio da implementao, pelos prestadores, de sistemas de apropriao e controle de custos que permitam a remunerao para cada tipo de destinao, considerando o incentivo para reuso e reciclagem de resduos24.

Implantar novos modelos de remunerao nos contratos de servios de limpeza urbana, alterando a lgica atual de que quanto mais se gera resduos, mais se paga. A remunerao do prestador de servio deveria seguir a lgica de mais reciclagem e menos resduos destinados a aterro.

22 JACOBI, P. R. Educao Ambiental e o Desafio da Sustentabilidade Socioambiental. O Mundo da Sade, 2006.

23 Ministrio do Meio Ambiente. Minuta do Plano Nacional de Resduos Slidos. 2012.

24 IPEA. Metodologia de avaliao econmica e financeira de projetos: a experincia do PMSS II.

1998.


Definir para o muncipio, com o apoio do governo estadual, requisitos mnimos para termos de referncia para licitaes, garantindo editais bem elaborados e com nvel de detalhamento que contemplem a tcnica e o preo, bem como o monitoramento dos nveis de qualidade dos servios. Elaborar estudos especficos sobre custo de gesto de RSU, comparando: (i) sistemas pblicos e privados; (ii) diferentes formas de participao do setor privado, por meio de processo decisrio quanto concesso dos servios e a formao de PPPs. Tais estudos devem propor solues com viabilidade e em condies de serem replicadas, porm considerando adaptaes para as especificidades locais como porte, vocao do municpio, situao poltica e

contexto regional.

Adequar instrumentos jurdicos e administrativos para a regulao e o controle da prestao dos servios.

Buscar apoio para elaborar o plano municipal de gesto integrada de resduos slidos. Entre as instituies que fornecem apoio para a elaborao do plano, est o Ministrio do Meio Ambiente (MMA). A responsabilidade do Ministrio do Meio Ambiente incentivar a elaborao dos planos de gesto. O MMA j repassou cerca de R$72 milhes em apoio aos planos de resduos nos ltimos anos. Alguns parlamentares prope tambm a possibilidade de os municpios de pequeno porte (at 50 mil habitantes), que ainda no conseguiram apresentar seus planos de resduos slidos, poderem contar com o apoio da Fundao Nacional de Sade (FUNASA) para desenvolver o contedo mnimo obrigatrio do Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos, atrelado aos Planos Municipais de Saneamento Bsico25. Para municpios em consrcio, o governo estadual tambm poder apoiar a elaborao de Planos de Gesto Intermunicipais.

Buscar apoio do governo estadual para planejamento regional, contribuindo com o mapeamento de consrcios intermunicipais e o comprometimento de recursos.

Desenvolver base de dados mais confivel para gesto, considerando: (i) a padronizao das medidas a serem utilizadas para maior controle e fiscalizao; (ii) a integrao com o sistema de coleta de informaes da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico (PNSB), SNIS, Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (SINIMA), Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH) para desenvolver sistemas de informaes que sejam compatveis com os sistemas j existentes; (iii) a possibilidade de formao de parcerias de sistema de informaes com as Secretarias Estaduais de Meio Ambiente. Ainda que essa responsabilidade seja dos Estados e Governo Federal, os municpios no podem se eximir da responsabilidade de implementar sistemas de coletas de informaes acurados.

Realizar contratos por Parcerias Pblico-Privadas visto que tal modelo libera o municpio de aportes de capital para investimentos de curto prazo, permite a viabilidade financeira do projeto, acelera o investimento em infraestrutura e os riscos gerados em torno do servio prestado dividido entre o contratante e o prestador de servio.

Casos de boas prticas na implementao de taxas ou tarifas incluem aqueles que consideram o tipo de destinao final e tm por finalidade reduzir a quantidade de resduo destinado a lixes e aterros26, como o caso da prefeitura de Joinville. J um caso de boa prtica de planejamento integrado dos resduos slidos se d no Rio de Janeiro, enquanto o governo do Estado de So Paulo vem atuando fortemente na capacitao de municpios para o planejamento integrado de resduos slidos.

25 Disponvel em: 26 Ministrio do Meio Ambiente. Minuta do Plano Nacional de Resduos Slidos. 2012


http://www.funasa.gov.br/site

2. Desafios: formao de consrcios/acesso a financiamento Em municpios de pequeno e mdio porte, em geral aqueles com populao abaixo de 300.000 habitantes, o agente executor pode encontrar dificuldades em atingir escala suficiente para viabilizar economicamente os servios de limpeza urbana27. No Brasil, cerca de 95% dos municpios apresentam uma populao abaixo de 100 mil habitantes.

Figura 13: Diviso de municpios por tamanho da populao

Unidade de anlise Faixa populacional Nmero de municpios

2000 2008

Municpios pequenos Menos de 100 mil habitantes 5.341 5.299

Municpios mdios Entre 100 mil e 1 milho de habitantes 211 252

Municpios grandes Mais de 1 milho de habitantes 13 14

Brasil 5.565 5.565

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), 2012.

Os consrcios pblicos surgem como uma forma de soluo, um novo arranjo institucional para a gesto municipal, como instrumentos de planejamento regional. Os municpios so os beneficiados de forma mais direta pelos consrcios, por meio da associao para a realizao de servios comuns entre si, seja somente entre os municpios ou de forma conjunta com a Unio ou com Estados. um instrumento que traz um ganho de eficincia na gesto e na execuo das polticas e despesas pblicas, possibilitando o tratamento dos resduos slidos, a operao e a criao de aterros sanitrios em parceria com outros municpios, dentre outros servios pblicos.

A minuta do Plano Nacional de Resduos Slidos menciona a existncia de 20 consrcios, contemplando 176 municpios que totalizam uma populao de 4,5 milhes de habitantes em 2011.

27 JACOBI, P. R.; BESEN, G. R. Gesto de Resduos Slidos na Regio Metropolitana de So Paulo: avanos e desafios. So Paulo: So Paulo em Perspectiva; 2006.

28 Disponvel em: 29 Ministrio do Meio Ambiente. Relatrio tcnico RT 1: estudo dos

custos relacionados com a constituio de consrcios pblicos de resduos slidos urbanos. 2010.

30 Ministrio do Meio Ambiente. Relatrio tcnico RT 1: estudo dos custos relacionados com a constituio de consrcios pblicos de resduos slidos urbanos. 2010.

31 Ministrio do Meio Ambiente. Relatrio tcnico RT 1: estudo dos custos relacionados com a constituio de consrcios pblicos de resduos slidos urbanos. 2010.

Dados do SNIS informam que 267 municpios fazem parte de consrcios intermunicipais para gesto ou prestao de servios de limpeza urbana e manejo de resduos slidos, e outros 172 municpios esto em processo de elaborao28.

Os principais marcos regulatrios que norteiam as responsabilidades de cada nvel do governo incluem a Lei de Consrcios Pblicos (no 11.107/2005), a Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico (no 11.445/2007), e a Poltica Nacional de Resduos Slidos (no 12.305/2010)29. Os consrcios podem ser formados para exercer atividades de planejamento, regulao, fiscalizao e prestao dos servios de limpeza urbana e de manejo de resduos30.

Alm disso, a Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do MMA desenvolveu um Protocolo de Intenes padro para formao de consrcios, que contempla os principais pontos a serem discutidos, como descrio das atividades, competncias e qualificao31. Segundo a publicao de orientao bsica para a gesto consorciada de resduos slidos, a constituio de consrcios pblicos divide-se em trs etapas: o Protocolo de Intenes, a ratificao e os estatutos.


http://www.snis.gov.br

Protocolo de Intenes foi assinado

Etapa 1 O Protocolo de Intenes

o documento inicial do consrcio pblico e seu contedo mnimo deve obedecer ao previsto na Lei de Consrcios Pblicos e seu regulamento. Deve ser subscrito pelos chefes do Poder Executivo de cada um dos consorciados: pelos prefeitos, caso o consrcio envolva somente municpios; pelo governador, caso haja o consorciamento de Estado ou do Distrito Federal; pelo Presidente da Repblica, caso a Unio figure tambm como consorciada. Dever ser publicado para conhecimento pblico, especialmente da sociedade civil, de cada um dos entes federativos que o subscreve.

Etapa 2 A ratificao

A ratificao do Protocolo de Intenes se efetua por meio de lei, na qual cada Legislativo o aprova. Caso previsto, o consrcio pblico pode ser constitudo sem que seja necessria a ratificao de todos os que assinaram o protocolo. Por exemplo: se um

por cinco municpios, pode-se prever que o consrcio pblico ser constitudo com a ratificao de apenas trs municpios, que no precisaro ficar aguardando a ratificao dos outros dois. O Protocolo de Intenes, depois de ratificado, muda de nome, passando a ser designado como Contrato de Consrcio Pblico, dispensando, pois, a redao de novo documento ou a obteno de novas assinaturas.

Etapa 3 Os estatutos

Aps as etapas 1 e 2, ser convocada a Assembleia Geral do Consrcio Pblico, que verificar a ratificao do protocolo por parte de cada consorciado, proclamando o consrcio como constitudo. A seguir, decidir sobre os estatutos que devero obedecer ao contrato de consrcio pblico32.

Alm dos aspectos jurdicos, a formao de consrcios enfrenta ainda desafios relacionados a sua viabilidade poltica e financeira.

A formao de consrcios esbarra no planejamento conjunto do territrio e no alinhamento poltico, necessitando de um consenso entre os municpios a serem consorciados. H a necessidade de articulaes, que muitas vezes dependem de uma interveno do governo do Estado para sua viabilizao. Por exemplo, alguns municpios comearam a proibir a circulao de determinados tipos de resduos no gerados em seu territrio, dificultando a formao de consrcios.

Na esfera financeira, existe pouco conhecimento em relao aos custos operacionais e de logstica.

32 SCHNEIDER, D.M; RIBEIRO, W.A; SALOMONI, D. Orientao bsica para a gesto consorciada de resduos slidos - Inovao na gesto pblica. Braslia: Cooperao Brasil-Espanha; 2013.

Um estudo realizado pelo MMA/Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU) do Departamento de Ambiente Urbano (DAU), em 2008, estima um quadro de pessoal tcnico mnimo de 50 pessoas para atender a uma populao de at 100.000 habitantes, podendo chegar a 220 pessoas para populaes atendidas superiores a 1.000.000 de habitantes.

Ainda, os municpios encontram-se no limite do endividamento fiscal, o que muitas vezes compromete a sua participao no consrcio.

Segundo o Ministrio das Cidades, um consrcio torna-se vivel financeiramente quando h o atendimento de, pelo menos, 100 mil habitantes. A Poltica Nacional de Resduos Slidos estabelece que os consrcios pblicos devidamente constitudos tero prioridade na obteno dos recursos federais. Dessa forma, os consrcios pblicos para a gesto dos resduos slidos uma das principais formas de equacionar o problema dos municpios que ainda tm os lixes como forma de disposio final, especialmente aqueles municpios pequenos.


O Ministrio do Meio Ambiente, por meio do Departamento de Ambiente Urbano da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, tem apoiado, desde 2007, Estados e municpios brasileiros na elaborao de estudo de regionalizao e formao de consrcios pblicos intermunicipais ou interfederativos para gesto dos resduos slidos. Na viso do MMA, a gesto associada, quando comparada ao gerenciamento dos resduos individualmente, por razes de escala, possibilita aos pequenos municpios reduzir custos e, portanto, garantir a sustentabilidade. At o incio de 2010, 18 Estados da Federao assinaram convnios com o MMA.

Para o governo federal, por meio dos Ministrios das Cidades e Ministrio do Meio Ambiente, o ganho de escala esperado na gerao de resduos, conjugado implantao da cobrana pela prestao do servio, pode contribuir para a sustentabilidade econmica do consrcio e a manuteno de um corpo tcnico qualificado.

A regionalizao possibilita a maximizao da aplicao dos recursos pblicos, a minimizao dos custos operacionais, o estabelecimento de regras regionalizadas de prestao de servios, bem como a continuidade do planejamento, da gesto integrada e da capacitao profissional.

Embora a competncia pelo manejo de resduos slidos seja do municpio, o comprometimento dos governos federal e estaduais tem se mostrado necessrio para garantir a implantao da PNRS.

33 Disponvel em:

Os governos estaduais e federal tm atuado como articulador e promotor da implantao da PNRS nos consrcios e grandes municpios em alguns casos. Especialistas consideram que o apoio do Estado e da Federao fundamental para suprir dficits de capacidade tcnica e financeira, em especial em municpios de pequeno e mdio porte.

Chama ateno a dificuldade dos municpios em atingirem os prazos da PNRS, os quais solicitam um prazo maior para sua implantao, tanto para a construo de infraestrutura ambientalmente adequada e recuperao dos passivos ambientais quanto para a eliminao de lixes e a elaborao dos Planos de Gesto Integrado de Resduos Slidos. A falta de recursos financeiros e de capacidade tcnica apontada pelas prefeituras como os maiores desafios que necessitam de apoio dos governos estaduais e federal.

Adicionalmente, a minuta do Plano Nacional de Resduos Slidos ainda no foi decretada pela Presidncia da Repblica, aps ter passado pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) e ter sido discutida em audincias pblicas nacionais, regionais, conselhos nacionais e temticos33.

As relaes entre instituies financeiras e entidades municipais so muitas vezes intermediadas pelo governo federal e do estado, dependendo das instncias em que cada rgo opera. O governo federal ou estadual pode ser intermedirio no envio de projetos para instituies financeiras para anlise e obteno do financiamento.

Algumas das dificuldades apresentadas durante a etapa de financiamento foram a falta de capacitao tcnica e a baixa qualidade de alguns projetos, que culminam em incertezas acerca de seu retorno financeiro. A apresentao de garantias por entidades pblicas tambm foi mencionada por especialistas.


http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2013-09-08

Outros desafios que demandam uma interveno dos governos federal e estaduais incluem a necessidade de desburocratizao do repasse de recursos para sua aplicao, evitando atrasos nas implementaes de programas e projetos voltados gesto dos resduos slidos das prefeituras.

O no cumprimento da Poltica Nacional de Resduos Slidos por parte dos municpios muitas vezes justificado pela falta de recursos financeiros.

A Lei no 12.305/2010 estabeleceu prazos-limite para a disposio final ambientalmente adequada at agosto de 2014. Em 2011, a estimativa do MMA era de que apenas 25% dos municpios dispunham de uma destinao adequada, representando cerca de 60% do total do resduo slido produzido no Brasil34. Segundo a Abrelpe, em 2012, a estimativa de que atualmente 58% da massa de resduos coletadas seja disposta de forma adequada e 42% de forma inadequada35.

Os recursos para a implantao da PNRS poderiam ser provenientes, por exemplo:

do Oramento Geral da Unio (OGU), respeitando seus limites oramentrios e financeiros;

do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), que tem como rgo gestor o Ministrio das Cidades e como agente operador, a Caixa Econmica Federal.

de aporte dos tesouros para financiamento de projetos de infraestrutura e gesto de resduos slidos, como exemplo a FUNASA, o Ministrio da Sade e o Fundo de Defesa dos Direitos Difusos (FDD), do Ministrio da Justia.

de fundos estaduais, como o FECOP36

no Estado de So Paulo, para infraestrutura aos municpios do Estado de So Paulo.

O Ministrio das Cidades repassa recursos da Unio aos Estados, municpios e consrcios por meio de PPPs ou concesso para instalao de infraestrutura. Existe um manual de Manejo de Resduos Slidos37

com diretrizes para obter recursos da Unio para a implantao e ampliao dos sistemas de limpeza pblica, acondicionamento, coleta, disposio final e tratamento de resduos slidos urbanos, com nfase promoo da incluso e emancipao econmica de catadores e encerramento de lixes. O Ministrio das Cidades seleciona projetos, e o repasse e acompanhamento feito via Caixa Econmica Federal. At o momento, no h uma aprovao de oramento do Ministrio do Planejamento para resduos. Vale salientar que medida que o Ministrio das Cidades dispor de dotao oramentria para resduos, este dar preferncia para consrcios intermunicipais e regionais que apresentem garantia de manuteno dos servios, demonstrando a sustentabilidade financeira do sistema.

As principais instituies financeiras pblicas repassadoras e financiadoras dos recursos so o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o BNDES.

34 Conferncia Ethos, 2012. 35 Abrelpe.Panorama dos resduos slidos no Brasil, 2012. 36 FECOP: Fundo Estadual de Preveno e Controle da Poluio, do Governo no Estado de So Paulo. 37 Disponvel em:


http://www.cidades.gov.br/index.php/programas/266-residuos-solidos.html

De acordo com levantamento realizado pelo IPEA, grande parte dos recursos destinados gesto dos resduos slidos est vinculada a pastas de saneamento ambiental e o Plano Nacional de Saneamento (Plansab) prev 270 bilhes at 2030 para saneamento. Segundo o Instituto Trata Brasil, das 138 obras acompanhadas por eles, 20 delas esto concludas (14%), 35 obras (26%) esto num estgio acima de 60% da execuo e 83 delas (60%) ainda no atingiram 60% da execuo38. Os atrasos das obras se devem principamente a baixa qualificao dos projetos tcnicos e na prpria capacidade de gesto dos rgos executores.

As principais barreiras desse mercado seriam entraves na liberao de recursos financeiros e casos de obras previstas que no so executadas em razo da falta de corpo tcnico para planejamento de projetos. O processo muitas vezes ainda moroso e requer, entre outros aspectos:

capacidade de pagamento;

cadastro comercial satisfatrio;

conformidade com obrigaes fiscais e previdencirias;

disponibilidade de garantias para cobrir o risco da operao;

cumprimento da legislao ambiental.

SO

MA

38 Disponvel em:


http://www.tratabrasil.org.br

Trs anos aps a regulamentao da Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS): seus gargalos e superaes

Especialistas destacam que a ausncia de diretrizes e critrios mnimos dificulta a avaliao, priorizao e aprovao dos projetos por instituies financeiras. Pela PNRS, os municpios devem ter elaborado, no mnimo, os planos de gesto dos resduos slidos. No existe clareza, por exemplo, quanto a se projetos apresentados devem atender a critrios mnimos de reuso e reciclagem de resduos, porm sabe-se que os planos municipais, intermunicipais e/ou microrregionais so obrigatrios para a obteno de recursos federais. Em alguns casos, os projetos apresentados no apresentam a qualidade e a consistncia necessrias, o que em parte se deve ao fato de no estarem definidas diretrizes e critrios mnimos para elaborao e aprovao dos projetos. A ausncia de diretrizes tambm dificulta a priorizao de projetos para investimento e desembolso de recursos por parte de fundos e instituies financeiras39.

Em relao priorizao de recursos para financiamento, a minuta do Plano Nacional de Resduos Slidos indica que dever ser dada prioridade no recebimento de recursos da Unio aos municpios de pequeno porte (at 100 mil habitantes), s cidades-sede da Copa do Mundo de 2014 e aos municpios localizados na regio Nordeste, alm da prioridade j estabelecida por lei na obteno de recursos do governo federal para os municpios com consrcios pblicos para gesto de resduos40 e cidades da Copa. No entanto, a minuta do Plano ainda no foi aprovada.

39 Ministrio das Cidades. Manual de apoio aos parlamentares sobre os programas do Ministrio das Cidades. 2004.

40 Ministrio do Meio Ambiente. Minuta do Plano Nacional de Resduos Slidos. 2012

41 Para maiores informaes acessar:

Boas prticas na formao de consrcios e acesso a financiamento

A criao de instrumentos financeiros para garantir oramento para gerenciamento de resduos slidos por meio da implantao, por exemplo, de taxas e tarifas ou aproveitamento do ICMS Ecolgico. A falta de garantia oramentria e de continuidade do servio dificulta o repasse dos recursos pelo Ministrio das Cidades.

O comprometimento dos governos estaduais tem se mostrado necessrio para garantir a formao de consrcios intermunicipais para suprir dficits de capacidade tcnica e financeira. Por exemplo, o Estado do Rio de Janeiro aprovou recentemente duas legislaes que regulamentavam a participao de municpios em consrcio, em resposta ao Decreto de Nova Iguau que proibiu a entrada de resduos de outros municpios.

O Ministrio do Meio Ambiente vem desenvolvendo uma srie de manuais de apoio para a gesto associada de resduos slidos na implantao de consrcios prioritrios, alm de realizar diversos estudos tcnicos de regionalizao em diversos estados brasileiros41.

O Ministrio das Cidades, por meio do Programa Saneamento Bsico, lanou um Manual para Apresentao de Propostas para Sistemas Pblicos de Manejo de Resduos Slidos Urbanos. O documento contm diretrizes para obteno de recursos da Unio para a implantao e ampliao dos sistemas de limpeza pblica, acondicionamento, coleta, disposio final e tratamento de resduos slidos urbanos, com nfase promoo da incluso e emancipao econmica de catadores e encerramento de lixes.

32 |

www.mma.gov.br/cidades-sustentaveis

PwC

Sero priorizadas as aes regionalizadas de tratamento e destinao final de resduos slidos que atendam populao maior ou igual a 110 mil habitantes, preferencialmente acima 150 mil habitantes, e proponentes que tenham o Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos42.

Outro exemplo o Programa de Revitalizao das Bacias Hidrogrficas do So Francisco e do Parnaba, administrado e formado por rgos como o Ministrio das Cidades, o Ministrio do Meio Ambiente e a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do Parnaba (Codevasf), o brao executivo do Ministrio da Integrao. O objetivo da ao aumentar a qualidade da gua das bacias dos rios So Francisco e Parnaba, por meio da erradicao de focos poluidores, implantando sistemas pblicos de coleta, tratamento e destinao final de resduos slidos. Aes como instalao de aterros sanitrios e elaborao de projetos para manejo e disposio adequados de resduos, encerramento de lixes e aquisio de equipamentos para operao adequada de aterros, beneficiaram mais de 108 municpios em Alagoas, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Sergipe e Maranho. A Codevasf fez uso de recursos do PAC 1 e PAC 2 para execuo das aes referentes ao programa, o qual desde 2004 foi includo nos Planejamentos Plurianuais do governo federal, inicialmente previsto com horizonte de dez anos 2004/2014.

O estmulo s autoridades governamentais responsveis pelo aporte de recursos para elaborao de projetos bsicos e estudos de viabilidade tcnica e econmica, e implementao de infraestrutura para gesto de resduos slidos.

O incentivo s instituies responsveis para desburocratizar os fundos disponveis: rgos governamentais responsveis (por exemplo, Ministrios) e instituies financeiras poderiam desenvolver um conjunto de instrumentos, como diretrizes, critrios e modelos, para que entidades responsveis e financiadores possam avaliar de forma objetiva a consistncia dos projetos apresentados43.

A criao de condies para a adequada participao do setor privado: melhorar os modelos de Parcerias Pblico-Privadas e concesses, que apresentam menor risco para fins de financiamento, em razo de fatores como garantias e perodo de retorno.

O fortalecimento da capacidade tcnica para desenvolvimento de projetos: apoio elaborao de estudos e projetos para solues em resduos slidos urbanos, por exemplo, suporte na elaborao de projetos bsicos

Três anos após a regulamentação da Política Nacional de Resíduos ...

Documents

Transcript of Três anos após a regulamentação da Política Nacional de Resíduos ...