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TRANSPORTES E GOVERNAÇÃO:

CO-DECISÃO E PARTILHA DE PODER

José M. Viegas

CESUR - Instituto Superior Técnico

Lisboa - Portugal

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XIX Congresso ANPET

Recife, Novembro 2005

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Porquê alguns problemas de Transportes são tão difíceis?

Alguns problemas de Transportes são especialmente difíceis Localização de infra-estruturas principais Financiamento de alguns elementos de infra-estrutura Combate ao congestionamento e ao crescimento do tráfego rodoviário Redução da agressão ambiental pelo setor dos transportes

Principais razões para essas dificuldades

Um (cada vez mais) largo espetro de objetivos de política aos quais se espera que os sistemas de transportes respondam

Impactos de Distribuição sobre usuários e não usuários dos sistemas de transportes, com grande alcance geográfico

Deficiente correspondência da organização administrativa com o território geográfico relevante para a avaliação da for intervenções sobre os sistemas de transportes

Divisão de competências em matéria de transportes entre governos central (regional) e local

Capacidade crescente de mobilização organizada dos cidadãos (e dos agentes econômicos) em luta pelos seus interesses

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Número e diversidade dos stakeholders

Complexidade Institucional do Problema

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A – Espetro de Objetivos de Política (I)

Uma vez que os objetivos primários (acessibilidade, mobilidade) são atingidos a um nível satisfatório, outro objetivos se tornam salientes

Principais outros objetivos: Segurança internalizada, ainda que com níveis variáveis de rigor Qualidade Meio Ambiental internalizada a nível quase idêntico pata

novas infra-estruturas; principal problema é a inércia do sistema de atividades econômicas e sociais: busca de compatibilidade entre um caminho de convergência e a resiliência ecológica

Desenvolvimento Econômico através do comércio Resistência dos agentes econômicos que pressionam para uma mobilidade barata e fiável das suas mercadorias

Liderança Tecnológica Usada para captação de fundos públicos quando os projetos têm um baixo rácio de benefícios / custos

Bem estar social / Eficiência Pressão para abertura de mercados, resistência pelos que antes estavam protegidos

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A - Espetro de Objetivos de Política (II)

As Instituições do setor dos transportes estão mal preparadas para enfrentar todas estas dimensões na sua avaliação das questões de transportes Mas as instituições públicas responsáveis pela defesa de cada um

daqueles objetivos não aceita decisões em que os seus interesses não tenham sido devidamente acautelados

Por vezes as diferentes opções para um problema específico serão polarizadas de acordo com esses outros objetivos As instituições dos transportes poderão acabar sendo árbitros na luta entre

esses objetivos setoriais Risco de criação de animosidade (ciúmes) nos setores “derrotados”

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B – Impactos de Distribuição em Territórios vastos (I)

Fortes impactos na dotação de acessibilidade

A principal dimensão distributiva dos impactos é geográfica, através da ocorrência de impactos econômicos e ambientais localizados, gerando rivalidade entre as regiões Para as infra-estruturas de hierarquia mais elevada, impactos sensíveis a grande

distância Impactos ambientais dos novas obras mitigados na fase de projeto, nem sempre de

forma muito eficaz

Impacto Forte na afetação de usos de solo Muitos cidadãos e empresas buscam localizações com mobilidade mais fácil

maior volume de viagens, maior dificuldade de serviço em transporte coletivo Novos projetos de urbanismo e de infra-estruturas de transportes preferivelmente

feitos em relação estreita

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B - Impactos de Distribuição em Territórios vastos (II)

Questões de distribuição relacionadas com custos correntes e de investimento dos sistemas de transportes Nível de suporte pelos contribuintes, e “quais” contribuintes Nível de suporte pelos beneficiários indiretos

Exemplos freqüentes de “nós contra os outros” Privilégios especiais de estacionamento na via para residentes Pedágios rodoviários muito mais aceitáveis nos casos com forte proporção

de tráfego de atravessamento (preferivelmente de outros países) Quatro tipos de Equidade

Territorial Horizontal Vertical Longitudinal

Normalmente tratada na fase de planejamento. Dificuldades agravadas por falta de dinheiro (implementação demorada)

Obrigações de Serviço Público, Tarifas Especiais

Perda de regalias. Especialmente grave quando acompanhada de diferenciação geográfica

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C – Desajuste entre a geografia relevante e a organização administrativa

Uma intervenção de transportes tem repercussões numa área muito vasta, e essa repercussões são reconhecidas por todos (ou quase), mas o contorno geográfico dessa área raramente tem uma correspondência boa com uma unidade administrativa com os poderes adequados Muito freqüente em grandes aglomerações urbanas Mas também em situações trans-fronteiriças (Alpes)

Por vezes se trata de uma questão distributiva do mesmo tipo de benefícios, mas também sucede (e é mais difícil de resolver) quando se trata de diferentes benefícios e as partes (regiões) têm objetivos diferentes

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D – Divisão de competências entrediferentes níveis da Administração

Os transportes são uma das áreas da política em que há maior divisão de competências pelos vários níveis da Administração, com algo para cada nível

Dois principais fatores em favor da descentralização Maior eficácia e eficiência na resolução de problemas a esse nível Responsabilidade fiscal

Muitas vezes, uma boa solução exige ação coordenada Risco de longas discussões sobre quanto cada parte deve pagar Sincronização de prioridades / ações ainda mais difícil

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E – Crescente capacidade de mobilização organizada dos cidadãos

À medida que as atividades e padrões sociais se vão tornando mais complexos Governação se torna mais difícil e complexa, mas também mais opaca O que leva a dificuldades de entendimento, e possivelmente à suspeita,

por parte dos cidadãos.

À medida que as necessidades básicas das pessoas vão sendo satisfeitas, elas se tornam mais ativas na defesa dos benefícios de que gozam, em qualquer domínio (objetivos defensivos)

A mobilização organizada dos cidadãos se dá sobretudo em relação a causas de justiça social, defesa dos empregos, proteção social e do meio ambiente Isso representa um novo tipo de força que não pode deixar de ser considerada

As tecnologias da informação tornaram a mobilização de base muito mais fácil E a cobertura da TV reforça a sensação da relevância dos protestos

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Múltiplas Perspectivas Legítimas

Diferentes perspectivas e interesses entre Público e Público (Governos e Agências Públicas)

A diferentes níveis da Administração (nacional, regional, local) Ao mesmo nível (agências diferentes a qualquer dos níveis)

Público e Privado Bem comum vs. Interesses privados

Privado e Privado Diferentes grupos de cidadãos com requisitos e expetativas diferentes,

por vezes antagônicas

Todos estes podem ser legítimos, mas Difíceis de identificar e reconciliar numa política

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Aceitando o Compromisso

Aceitação dum compromisso pelo qual as autoridades dão resposta apenas parcial aos múltiplos interesses requer, antes do mais Razoável informação acerca dos interesses e requisitos de

outras partes, igualmente legítimas Entender a magnitude da “lista de compras agregada” e entender

que não tem como satisfazer todos

Em seguida é necessário um processo de decisão que possa ser considerado por todos como justo no tratamento de todos os interesses legítimos É aqui que entra a boa governação

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Criando Comunidades Funcionais

Há múltiplas formas de co-gestão, dependendo do nível de partilha de informação, de poder de decisão e de formalismo nos processos de co-decisão Soluções “em rede” são as mais adaptáveis a situações variadas de stakeholders e de

prioridades

A maioria das entidades envolvidas nestas questões terá encontros repetidos, ainda que com mudança dos papéis de cada uma com variação de algumas das partes representadas É importante criar confiança, através do desenvolvimento de “comunidades

funcionais ” A possibilidade de usar bem a energia e saber do lado privado da sociedade requer a

criação e acumulação de “capital social”

Complexidade do quadro institucional Cada problema de transportes abrange um grande conjunto de stakeholders Algumas partes (agências públicas, associações profissionais, grupos de cidadãos,

ONGs, etc) se consideram stakeholders num largo conjunto de problemas de transportes, e tenderão a misturá-los na discussão de qualquer um desses problemas

Alto risco de cacofonia, inconsistência, alto custo e baixa eficácia

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Participação Pública ,Liderança e Consistência

Há várias razões para a participação pública , mas muitas vezes ela só é feita por expediente político. É necessário fazer boa preparação, o que exige respostas a : Razões para esse envolvimento Definição prévia do que é do que não é negociável Quem deve ser convidado a participar Que estilos de participação são mais adequados aos vários grupos

Mitigação dos risco de inconsistência e ineficácia implica liderança forte e exercício correto dos procedimentos de engajamento dos stakeholders, num processo estruturado, multi-lateral e multi-nível de discussão, o que significa: Clareza Estratégica Competência Técnica Firmeza na ação Transparência e justiça (equilíbrio) no tratamento das questões

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Passos Principais (I) 1. Diagnóstico: Consulta formal e ampla para identificação do âmbito,

interesses e restrições Muitos stakeholders (privados tanto quanto públicos) ignoram totalmente os

interesses e restrições de outros stakeholders e podem se tornar mais tolerantes através desse exercício

A inclusão de stakeholders é um processo delicado, grupos diferentes podem exigir formatos diferentes para uma boa participação

A definição do âmbito do problema pode variar durante esta fase

2. Fase Estratégica: Pequeno grupo central desenvolve Orientações Estratégicas, especificando princípios para a escolha de prioridades e para o suporte de ações, mas sem detalhes de implementação (que podem ser prejudiciais nessa fase) Participação Estruturada, possivelmente em duas rondas (stakeholders

primários e secundários) conduzindo a um documento formalmente aceite por todos os stakeholders primários, cujo apoio é essencial

Possivelmente, ampla disseminação pública desse documento, mostrando progresso e a possibilidade de compromisso (momento positivo)

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Passos Principais (II)

3. Fase Tática : Desenvolvimento de Planos com especificação de medidas e ações, seu calendário e suporte financeiro, indicadores chave e metas Todos esses documentos firmemente ancorados nas Orientações Estratégicas Cada Plano discutido em detalhe com os stakeholders mais diretamente

afetados (positiva ou negativamente), tentando melhorar nos detalhes sem sacrificar o essencial, descrito nas Orientações Estratégicas

Aprovação formal e disseminação pública

4. Implementação e Monitorização Implementação tão próximo quanto possível do planejado Informações regulares sobre o progresso na implementação distribuídas a

todos os stakeholders Monitorização regular com divulgação pública dos resultados, e reunião de

todos os stakeholders relevantes para decidir das ações corretivas se necessário

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Quem tem iniciativa ?Quem mantém controle ?

Sempre há um grande número de problemas pendentes, e a boa governação (pública ou privada) requer estabelecer prioridades Uma questão prioritária para uma agência pode ser apenas moderadamente

importante para outra

A iniciativa deve ser exercida pela agência (ou agências) que considere o problema como prioritário e controle a maior parte dos recursos públicos necessários para o resolver Mas pode haver outras agências relevantes para alcançar uma boa solução, e elas

devem ser envolvidas numa função de acompanhamento Essa reciprocidade em feed-back positiva

O Controle do processo possivelmente requer cooperação durável entre múltiplas agências Controle do ritmo e controle da trajetória são coisas diferentes A transparência reforça a lealdade

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Porque é que isso não é feito mais vezes ?

Uma razão é simplesmente “Novidade”. As instituições aprendem devagar ! Algumas outras razões que freqüentemente originam barreiras a essa

abordagem são : O Desenho Institucional gera dificuldades

As políticas de Transportes, Usos de Solo e Meio Ambiente estão em diferentes agências ou departamentos, competindo por protagonismo

Algumas agências públicas pensam ser “donas” dos problemas Não reconhecendo que alguns fatores de agravamento e algumas implicações de

soluções nas sua esfera de competências podem cair no domínio de outras agências

Confusão entre liderança e hierarquia Partilha de poder requer disponibilidade para cooperar em vez de uma atitude de

comando e controle, e nem todos sabem jogar esse jogo

Mas o reconhecimento crescente da complexidade dos problemas de transportes força a aceitação progressiva de que essas abordagens cooperativas são indispensáveis !

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Obrigado pela atenção!