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FERNANDO BARBELLI FEITOSA

Transportes Transportes Terrestres

Transport: Surface Transports

Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório

Vol. 2

DIREITO REGULATÓRIO DOS TRANSPORTES: Transportes Terrestres

Núcleo de Direito Setorial e Regulatório Universidade de Brasília

2016

Transportes: Transportes Terrestres

2 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 2 de 22 (2016)

Publicado pelo Núcleo de Direito Setorial e Regulatório Faculdade de Direito – Universidade de Brasília

Campus Universitário Darcy Ribeiro, Asa Norte, Brasília, DF, Brasil CEP 70919-970, Caixa Postal 04413

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) S485 Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório / Núcleo de Direito Setorial

e Regulatório. – v.2, n.1 – (2016) – Brasília: Universidade de Brasília, 2016. v. 2 47 f. ; 22,86 cm. ISSN 2357-8106 1. Direito – Periódicos. 2. Regulação. I. Núcleo de Direito Setorial e Regulatório. II. Título: Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório.

CDD: 342 CDU: 346.7

Índice para catálogo sistemático:

1. Brasil : Direito Setorial e Regulatório 346.7

O autor mantem o direito de republicar o conteúdo desta obra ou produzir obras desta derivadas para distribuição por quaisquer meios ou para quaisquer finalidades, inclusive comerciais.

(Aviso legal) Este estudo não foi produzido para servir de única fonte para estudos, peças ou pareceres jurídicos, senão como fonte relacional de informações, cabendo ao leitor confirmar o significado das

referências nele referidas nas fontes oficiais de catalogação / (Disclaimer) Please note that this book is NOT legal advice.


Série Manuais de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório - UnB, v. 2, n. 1, p. 3 de 22 (2015) 3

Sumário

Transportes: Transportes Terrestres ....................................... 4

Introdução ........................................................................... 5

Passos Iniciais ...................................................................... 8

Transportes Terrestres ........................................................ 11

Conceitos básicos dos transportes em geral ........................ 11

Transportes Terrestres e suas divisões ............................... 13

Referências normativas: transportes terrestres em geral ...... 15

Principais fontes de dados – Planejamento integrado de

transportes ..................................................................... 16

Pesquisando sobre política de transportes terrestres ............ 17

Exemplo de pesquisa da política de transportes terrestres .... 18




Transport: Surface Transports

Fernando Barbelli Feitosa*

Resumo

Este texto procura auxiliar os pesquisadores, reguladores, consumidores,

empresas de logistica interessados no Direito Regulatório dos

Transportes Terrestres a obter e compreender os dados utilizados em

relação aos diversos modais, na forma originalmente disponibilizada nas

fontes oficiais. Aborda-se também, de modo didático e introdutório, a

sistemática de delegação e gestão das principais infraestrutruas

utilizadas na prestação dos serviços de transportes terrerstres, tais como

a concessão de ferrovias, rodovias e terminais rodoviários, a permissão

do transporte ferroviário regular de passageiros e do rodoviário

interestadual semi-urbano e a autorização do transporte rodoviário

regular e não-regular, conforme disciplinados pela Agência Nacional de

Transportes Terrestres e outras entidades reguladoras, mediante

conceitos e exemplos. Ademais, ainda se elabora uma introdução à

pesquisa em Dutovias, naquilo que está sob a competência da regulação

de transportes terrestres.

Palavras-chave: transporte terrestre, ferrovias, rodovias e terminais.

Abstract

This manual is designed to help researchers, regulators, consumers and

logistic companies find and understand the legal framework and

procedures used on surface transports regulation in Brazil. It also

discusses, step-by-step and by means of addressing basic concepts and

examples, the procedure of infrastructure delegation and management

of key resources used on rendering surface transports services, such as

the concessions of railways, roadways and bus stations, the permission

on rendering short-term passengers bus and rail transport services and

the authorization on rendering interstate regular and non-regular bus

transport services, in accord with the provisions of the National Surface

Transport Agency of Brazil.

Keywords: surface transports, railways, roadways, bus and

railstations.

*Bacharel em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. Especialista em Regulação de Serviços de Transportes Terrestres da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e Membro Pesquisador do Grupo de Estudos em Direito dos Transportes (GETRA/UnB). Contato: [email protected].



Introdução

O direito dos transportes terrestre não é novo, mas é

complexo e pouco explorado pela literatura especializada. Ele

permeia não apenas vários ramos do direito, mas outras

disciplinas e áreas do conhecimento, algumas delas dotadas de

cunho eminentemente técnico-científico.

O pesquisador em direito dos transportes terrestres, ao

buscar aprofundar seus conhecimentos sobre um determinado

tema – partindo do pressuposto de que tenha superado o desafio

inicial de descobrir onde pode encontrar os dados de pesquisa –,

corre o sério risco de se deparar com informações técnicas ou

operacionais com as quais não está preparado para lidar, o que,

na pior das hipóteses, pode render-lhe muitas horas de

frustração e até limitar o escopo da pesquisa pretendida.

Este segundo volume da série Manuais de Pesquisa

em Direito Setorial e Regulatório tem por objetivo fornecer os

passos iniciais na pesquisa dos dados utilizados nos transportes

terrestres do Brasil, indicando os mais importantes conceitos

envolvidos e as principais fontes de pesquisa a serem

consultadas, bem como fornecer as informações básicas

necessárias para compreender e analisar tais dados.

Por exemplo, um dos assuntos mais discutidos

atualmente é a revisão das metas de produção por trecho e

metas de segurança do serviço público de transporte ferroviário

de cargas. A Agência Nacional de Transporte Terrestre pretende,

em consonância com o que tem ocorrido em outros países, busca

aprimorar os indicadores utilizados para mensurar a

produtividade do transporte ferroviário, que foram fixados ainda

em meados da década de 1990.

Outro debate, envolvendo o transporte de cargas, mas

pelo modal rodoviário, diz respeito ao estabelecimento de piso de

frete (designação do valor pago ao transportador de cargas pelo

serviço). A partir de demandas do setor, a Agência setorial fez

publicar a Resolução ANTT no 4.810, em 19.08.2015, que

estabelece metodologia e publica parâmetros de referência para

cálculo dos custos de frete do serviço de transporte rodoviário

remunerado de cargas por conta de terceiros. Contudo, utilizou-

se de instrumento tipicamente prescritivo (Resolução de Diretoria

ou Conselho-Diretor de Agência Reguladora) para se editar

norma de caráter meramente referencial, uma vez que o

transporte rodoviário de cargas compreende atividade não sujeita



a regulação econômica (vide art. 2o., §2o. da Lei no. 9.074/2015

c/c Lei no. 8.987/1995). Esse caso tipicamente merece uma

investigação mais acurada, até para que se possa avaliar quais

novas funções pode adotar o poder normativo do agente

regulador.

Nesse sentido, para pesquisar as informações

relacionadas ao transporte rodoviário ou ferroviário de cargas ou

de passageiros é preciso antes se inteirar de conceitos tanto

presentes na legislação específica dos transportes, como de

elementos estabelecidos em documentos elaborados há muito

tempo, como o caso dos contratos de concessão de ferrovias, que

data de meados da década de 1990.

Nesse caminho, mostra-se necessário algum

conhecimento técnico do processo de concessões ferroviárias e

rodoviárias, bem como das principais rotas rodoviárias utilizadas

no Brasil. Por fim, é preciso acessar os sistemas interativos da

Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), para obter as

bases de dados e tratá-las, para enfim o pesquisador poder

responder com segurança a perguntas como “as metas utilizadas

para medir a produção por trecho e as metas de segurança do

serviço público de transporte ferroviário de cargas ainda se

mantém atuais ou deveriam ser parcialmente/totalmente

revistos” e “o transporte de cargas rodoviário, que tem por

característica ser um serviço privado, deve ter estabelecido

parâmetros, ainda que referenciais, para a precificação de seus

valores de frete”.

A complexidade do trabalho é desafiadora. Ademais, em

muitos casos o tratamento dos dados envolve o trabalho com

bancos de dados e planilhas eletrônicas em nível avançado, para

o qual o pesquisador da área jurídica e afins nem sempre está

preparado. Outrossim, afora os métodos quantitativos e

qualitativos mais tradicionais, o jurista não recebe a formação

necessária para o trabalho estatístico dos dados. Desvios,

tendências e correlações entre as variáveis, que podem fornecer

informações importantíssimas e grandemente enriquecer os

trabalhos, notoriamente quando associadas às informações

socioeconômicas fornecidas pela Instituto Brasileiro de Geografia

e Estatística (IBGE) ou Instituto de Pesquisa Economica Aplicada

(IPEA), são pouco empregadas, e geralmente de forma

superficial. Regressões estatísticas que determinem possíveis

correlações entre as hipóteses assumidas e as conclusões

identificadas são da máxima valia.



A proposta desta série é auxiliar o pesquisador do direito

regulatório dos transportes terrestres a percorrer esses trilhos

sinuosos, mas que levam a um destino deslumbrante.

Neste estudo, discutiremos como obter informações

sobre infraestruturas e serviços de transportes terrestres, no

caso: das ferrovias e rodovias e do transporte de passageiros e

de cargas. As dutovias, por sua vez, devem ser tangenciadas no

presente trabalho, naquilo que toca às competências dispostas

aos transportes terrestres (ressalte-se que sua regulação está

atrelada ao setor de energia, por sua vocação no transporte de

petróleo e gás natural). Já vimos alguns exemplos acima, mas

vale, para abrir o apetite do leitor, trazer à baila outras questões,

para que se de uma ideia da complexidade do sistema que ora se

expõe.

No dia 6 de julho de 2015 a ANTT aprovou a Resolução

nº 4.777, que alterou as regras do serviço de transporte

rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros

realizado em regime de fretamento. Dentre as principais

alterações, estão a exigência de idade máxima de veículo e de

frota, local de desembarque de passageiros (que deve ser

idêntico ao de ida, para se evitar o transporte clandestino,

disfarçado de fretamento), a limitação em 20% de substituição

de passageiros e obrigatoriedade de implantação de sistema de

monitoramento, progressiva conforme a frota.

O fretamento é o alicerce do turismo interno, realizado

pela modalidade do transporte terrestre. Qual o impacto dessa

medida? Importante registrar que diversas dessas medidas foram

contestadas pela sociedade, forçando a ANTT a promover

processo de revisão desta norma (vide Audiência Pública no.

10/2015 no site www.antt.gov.br).

Nesse caso, nosso pesquisador necessitará descobrir, por

exemplo e dentre outras coisas, quais as formas de outorgas do

serviço de transporte rodoviário de fretamento, quais exigências

eram impostas ao fretador e quais elementos da nova norma

impactaram de maneira sensível o mercado. Além disso, não irá

muito longe se não aprender alguns conceitos utilizados no

direito regulatório dos transportes terrestres, tais como

“Modalidades de Fretamento” e “Termo de Autorização de

transporte”, sob pena de não conseguir tratar adequadamente as

informações.

http://www.antt.gov.br/



Outro tema intimamente relacionado é o de serviços

diferenciados do transporte terrestre interestadual e internacional

de passageiros, que passou por intensa revisão.

Já a exploração do transporte rodoviário regular de

passageiros, nacional ou internacional, envolve uma intricada e

laboriosa etapa de estudos prévios para sua consolidação. Pode

parecer um contrassenso lógico, tendo em vista a imensidão do

Brasil e a quantidade de estradas, mas as linhas de transporte

são limitadas e atualmente detidas por poucos grupos

econômicos.

Área que passou por sensíveis adaptações também,

sobretudo por representar mercado que potencialmente será

competitivo, o transporte terrestre de passageiros é um dos sub-

ramos mais ricos do direito dos transportes, em especial quando

consideramos a multiplicidade de diplomas normativos que sobre

o tema legislou.

A título de exemplo, o pesquisador poderia estar

interessado em descobrir quantas empresas poderiam operar ao

mesmo tempo determinada linha (considerando os fluxos de

demanda típicos), ou em saber qual a capilaridade necessária de

linhas de ônibus (unidade do serviços de transporte terrestre de

passageiros) seraim suficientes para atender determinado estado

ou região brasileira.

Passos Iniciais

O Glossário dos Termos e Conceitos Técnicos utilizados

pela Agência Nacional de Transportes Terrestres na

regulamentação da prestação dos serviços de transportes

terrestres pode auxiliar o pesquisador em suas dúvidas mais

pontuais1. Além disso, no site da ANTT (www.antt.gov.br) pode-

se descobrir as referências para as normas que regem cada um

dos serviços de transportes terrestres, que usualmente se

revelam como os melhores pontos de partida para entender a

sistemática envolvida no dirigismo público da prestação.

Os dados per se podem ser obtidos de diversas fontes.

Tanto a ANTT quanto o Ministério dos Transportes (MT), que é o

1Anexo à Resolução da ANTT no. 3.054, de 05/03/2009. Disponível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/4054/Resolucao_3054.html. Acesso em 15.11.2015.


http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/4054/Resolucao_3054.html



órgão competente para estabelecer as políticas públicas para o

setor, disponibilizam regularmente em seus respectivos sítios

eletrônicos compilações atualizadas de dados estatísticos já

prontos para o uso. Em geral a informações estão bem

destacadas, como é o caso dos relatórios anuais da Agência e da

Confederação Nacional dos Transportes (CNT). No caso dos

relatórios anuais da ANTT, além da retrospectiva dos últimos

anos, são apresentados o desenvolvimento recente do serviço e,

ao final, as séries de dados históricas, a partir de 20062. Outro

documento que relevela excelentes informações em relação aos

dados financeiros dos transportes terrestres é o Relatório de

Acompanhamento Financeiros (REAFI)3. Um excelente lugar para

começar uma pesquisa, sem dúvida.

Informações mais detalhadas, contudo, precisarão ser

extraídas dos sistemas interativos da ANTT, que demandam

maior conhecimento técnico. Indicaremos quais são os principais

sistemas interativos envolvidos quando formos abordar cada um

dos recursos, nos próximos tópicos.

Uma visão geral dos sistemas pode ser encontrada em

uma das abas disponíveis na página inicial do sítio eletrônico da

ANTT (http://www.antt.gov.br). Para acessar alguns deles (ou

utilizar certos recursos) pode ser necessário realizar um cadastro

de antemão.

Obtidos os dados, é hora de decifrá-los com a ajuda das

leis, regulamentos e normas aplicadas ao setor.

As Leis e os Decretos estão disponíveis no Portal do

Projeto LexML Brasil (http://www.lexml.gov.br), enquanto que os

demais atos normativos podem ser encontrados nos sítios do

Ministério dos Transportes e da ANTT, nas respectivas

bibliotecas. A Agência conta ainda com um portal de legislação de

transportes, acessível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/355/Legislacao.html.

Quando a ANTT abre suas propostas de ação regulatória

às contribuições – via de regras todos os regulamentos são

submetidos aos comentários da sociedade – esses documentos

são disponibilizados no Sistema de Participação da Sociedade, em

2Disponível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/5561/Institucional.html. Acesso: 15.11.2015. 3Disponível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/14058/Relatorio_de_Acompanhamento_Financeiro___REAFI.html. Acesso: 15.11.2015.


http://www.lexml.gov.br/

http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/5561/Institucional.html

http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/14058/Relatorio_de_Acompanhamento_Financeiro___REAFI.html

http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/14058/Relatorio_de_Acompanhamento_Financeiro___REAFI.html



http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/5125.html. Eles

trazem a exposição dos motivos das alterações e geralmente

estão recheados com informações relevantes (avisos,

justificativas, notas técnicas etc.).

A título de exemplo, na Nota Técnica no.

01/SUEXE/SUREG/20154, por força de determinação contida no

Acórdão no. 2.154/2007 do Plenário do Tribunal de Contas da

União (TCU) apresentou-se uma Revisão da Metodologia para

Cálculo da Taxa de Retorno do Fluxo de Caixa Marginal – WACC

Regulatório, que teria impacto sobre todos os contratos da 1a.

Etapa de concessões das rodovias federais.

Nessa mesma toada, vale mencionar também a Nota

Técnica no. 68/2015/GEROF/SUFER5, que relatou a primeira

proposta pública de discussão da prorrogação das concessões

ferroviárias nacionais, no âmbito de processo de participação

social de tomada de subsídios.

Pesquisar essas mesmas informações diretamente nos

sistemas interativos da Agência demandaria considerável esforço.

Antes de partir para o trabalho braçal, procure verificar se

existem informes e/ou análises sobre o tema, sobretudo durante

o processo de participação da sociedade.

4Disponível em http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/40756/007_2015.html. Acesso em 15.12.2015. 5Disponível em

http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/43736/Tomada_de_Subsidio_n__008_2015.html. Acesso em 15.12.2015.

http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/40756/007_2015.html

http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/43736/Tomada_de_Subsidio_n__008_2015.html

http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/43736/Tomada_de_Subsidio_n__008_2015.html



Transportes Terrestres

Conceitos básicos dos transportes em geral

O transporte constitui atividade caracterizada pelo

deslocamento espacial. No Código Civil Brasileiro se dispôs acerca

das obrigações que caracterizam o contrato de transporte, nos

seguintes termos:

Art. 730. Pelo contrato de transporte alguém se obriga, mediante retribuição,

a transportar, de um lugar para outro, pessoas ou coisas.

A partir dessa conceituação legal, pode se definir o

serviço de transporte como a obrigação de fazer pela qual o

contratante se compromete a levar, com meios próprios ou de

terceiros, carga, consubstanciada em pessoas, bens ou

informações, entre pontos geograficamente distintos,

mediante remuneração. Essencial lembrar o caráter unitário do

contrato de transporte, pelo qual se reconhece que exitem traços

comuns que permeiam os diversos modais6.

Dessa forma, alguns elementos essências do serviço

de transporte quedam bem aparentes. Incialmente se destaca a

existência de um ponto de origem e um de destino, onde a

prestação tem seu início e final. Conforme a natureza do serviço

de transporte, incidirão mais exigências quanto à estrutura que

deve cercar os terminais de embarque e desembarque.

Além disso, o ato de levar pressupõe um suporte para a

realização do deslocamento, consubstanciado no veículo que se

utiliza. Esse veículo deverá estar apto para o transporte da

carga selecionada. Nesse mister, útil as diferenciações entre o

transporte de passageiros, de bens e de informações, pois, a

rigor, devem ser deslocadas em veículos diferentes, respeitando

suas necessidades intrínsecas. Entre os bens há ainda uma sub-

segmentações, conforme legislação especifica, como é o caso dos

produtos perigosos e animais, entre outros, que serão abaixo

mencionados.

Ademais, para que este veículo se desloque, faz-se

necessário um caminho habilitado, pelo qual se viabilizará o

6TEPEDINO, Gustavo. Comentários ao Novo Código Civil, v. X: das várias espécies de contrato, do mandato, da comissão, da agência e distribuição, da corretagem, do transporte. Coord.: Sálvio de Figueiredo Teixeira. Rio de Janeiro: Forense, 2008.



transporte. Nesse caso, a via representa, além de elemento do

transporte, um subsistema essencial, reconhecido pela própria

legislação brasileiro na Lei no. 12.379/2011, que trata do Sistema

Nacional de Viação (SNV):

Art. 3º. O Sistema Federal de Viação - SFV é composto pelos seguintes

subsistemas:

I - Subsistema Rodoviário Federal;

II - Subsistema Ferroviário Federal;

III - Subsistema Aquaviário Federal; e

IV - Subsistema Aeroviário Federal.

A segmentação dos subsistemas de transporte é antiga

na legislação brasileira. Desde 1964, com a Lei no. 4.592 o Plano

Nacional de Viação Brasileiro (PNV) é tratado de maneira

sistematizada pelo ordenamento jurídico brasileiro, para definir

sua forma de classificação e numeração, como é o conhecido

caso da rodovias brasileiras. Por sua vez, a Lei no. 5.917, de 10

de setembro de 1973 atualizou o PNV, inclusive nos critérios

técnicos de conceituação e nomenclatura das infraestruturas.

Atuamente vige ainda a mencionada Lei do SNV, editada

com o escopo de estabelecer política de integração de

transportes e reafirmando a divisão entre subsistemas acima

indicada. A norma ainda propunha uma redefinição de conceitos

técnicos, no entanto vetada nos termos da mensagem no. 1 de 6

de janeiro de 20117. Não obstante, os institutos da vias,

materializados pelos subsistemas de transportes continua

preservado pela intelecção da Lei no. 5.917/1973. Ressalte-se

essencial esta política estabelecida pelas Leis, no sentido de ditar

ao Poder Público o dever de habilitar os caminhos

(infraestruturas) e a integração no âmbito do território.

Outro importante item do transporte é a segurança e

presteza que deve envolver a prestação, segundo leciona

Rizzardo8. Essa característica se materializa, sobretudo, no

comando que determina a responsabilidade objetiva em relação à

carga a ser transportada (pessoas, bens e informações), nos

termos dos artigos 734 e 750 do CCB. Notem-se os deveres de

acondicionamento devido, bem como manutenção do

carregamento.

7 Brasil, 2011. Disponível e http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Msg/VEP-1.htm, acesso em 15.11.2015. 8 RIZZARDO, A. Contratos. 3a. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 789.

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Msg/VEP-1.htm

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Msg/VEP-1.htm



Tempo, de seu lado, representa o grande dever de

resultado do operador de serviços de transporte. A entrega

extemporênea pode gerar efeitos danosos tanto no transporte de

pessoas como de bens e informação, dando ensejo mesmo à

responsabilidade civil. Sob a dimensão do serviço, a

pontualidade representa o contra-ponto do tempo, que deve ser

fiscalizado pelas entidades reguladoras dos serviços de

transportes. Nos transportes terrestres e aquaviários, esta

determinação se visualiza na alínea “a” do inciso II do art. 20 da

Lei no. 10.233, de 5 de junho de 2001. O transporte rodoviário de

passageiros ainda teve esta imposição asseverada pelo parágrafo

único do art. 4o. do Decreto no. 2.521 de março de 1998. Na

mesma linha indica a Política Nacional de Aviação Civil, posta

pelo Decreto no. 6.780 de 18 de fevereiro de 2009, que aloca a

pontualidade como requisito de serviço adequado para o

transporte aéreo.

Por derradeiro, a configuração do contrato de transporte

como oneroso fecha o conceito desse intituto. A remuneração,

que afeita a contraprestação da obrigação de fazer, é requesito

exigido pelo Estatuto Civil para a própria existência o termo (vide

artigo 736 do CCB). Vale lembrar ainda que, além da

onerosidade, caracterizam também o contrato de transportes: a

consensualidade, a bilateralidade, prestação continuada (perdura

no tempo), não solenidade e o contrato-tipo (adesão a termos

pré-estabelecidos)9.

Em linhas gerais, estas são as informações que se requer

para a introdução às normas e procedimentos que compõe a

regulação dos transportes terrestres.

Transportes Terrestres e suas divisões

Feita esta aproximação inicial, que define transporte e o

aloca no sistema jurídico nacional, cabe abordar o tema que

efetivamente será objeto de aprofundamento do presente, que

são os transportes terrestres e suas regulamentação.

Como a própria designação indica, os transportes

terrestres são as modalidades de deslocamento de carga que se

realizam pelas vias terrestres, utilizando-se dos subsistemas

rodoviário e ferroviários10. Como antecipado, a prestação de

9RIZZARDO, A. Obra citada, p. 790. 10 A rigor, o transporte dutoviário também compõe modalidade de transporte terrestre, contudo hoje fortemente submetida à regulação de petroleo e gás, no



serviços de transportes terrestres detém todas as característcas

gerais dos transportes, acima enunciadas, além de outras

próprias que serão a seguir anunciadas.

Antes de prosseguir, contudo, cumpre delimitar que

dentro dos serviços de transportes terrestres, que se submetem

a contrato privado, interessa ao estudo a matéria que o

legislador ordinário indicou ser submetida ao campo da regulação

técnica, conforme supedâneo da Constituição da República

Federativa do Brasil (CRFB)11.

Com efeito, depois da execução de um vasto plano de

desestatização, operado em meados dos anos 1990, foi criada a

Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT), na esteira

da estruturação do Estado, que passava da figura de prestador

de serviços públicos para sua regulação e gestão. Veio então a

Lei no. 10.233/2001, que atribuía claramente à ANTT as

seguintes competências:

Art. 22. Constituem a esfera de atuação da ANTT:

I – o transporte ferroviário de passageiros e cargas ao longo do Sistema

Nacional de Viação;

II – a exploração da infraestrutura ferroviária e o arrendamento dos ativos

operacionais correspondentes;

III – o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;

IV – o transporte rodoviário de cargas;

V – a exploração da infraestrutura rodoviária federal;

VI – o transporte multimodal;

VII – o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.

Nesse sentido, a pesquisa do direito dos transportes

terrestres perpassa pelo conhecimento das regulamentações das

modalidades que o Poder Legislativo elegeu como pertinentes.

Dessa sorte, o objeto do estudo deve percorrer,

necessariamente, todos os temas indicados para a competência

regulatória da Autoridade de Transportes Terrestres Brasileira.

Em vista disso, didaticamente, abordar-se-á,

inicialmente, as regulamentações e referências gerais dos

transportes terrestres. Ato continuo, o foco cairá sobre o

transporte ferroviário e em seguida sobre as rodovias. Afinal,

Brasil. Esse fato fica bem claro quando se verifica que nem o PNV, nem o SNV trataram da materia, sendo certo ainda que a legislação ordinária submeteu o tema à competência da Agência Nacional do Petróleo. Apesar de seguir lógica aproximada ao que aqui sera tratado, muitas são suas especificidades, motivo pelo qual nos absteremos de traze-lo à baila neste estudo. 11 Vide arts. 21



serão observados o transporte rodoviário de passageiros e o de

cargas (multimodal e cargas especiais e perigosas), de maneira a

se ilustrar todo o campo de pesquisa setorial

Referências normativas: transportes terrestres em geral

As referências normativas mais relevantes para a

compreensão da prestação dos serviços de transportes terrestres

estão elencadas a seguir:

Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, I, II e XI – Competência da ANTT para

promover pesquisas e estudos sobre: tráfego e demanda de serviços de transporte; definições

de tarifas, preços e fretes, em confronto com os custos e os benefícios econômicos

transferidos aos usuários pelos investimentos realizados; e logística do transporte intermodal,

ao longo de eixos ou fluxos de produção.

Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, III – Competência da ANTT para propor

ao Ministério dos Transportes, nos casos de concessão e permissão, os planos de outorgas

para exploração da infraestrutura e a prestação de serviços de transporte terrestre.

Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, V, VI e VII – Competência da ANTT

para editar atos de outorga e de extinção de direito de exploração de infraestrutura e de

prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos,

reunindo sob sua administração todos instrumentos de outorga firmados e procedendo à

revisão e ao reajuste de tarifas dos serviços prestados, segundo as disposições contratuais,

após prévia comunicação ao Ministério da Fazenda

Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, IV e XIV – Competência da ANTT para

elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais e

estabelecer padrões e normas técnicas complementares relativos às operações de transporte

terrestre de cargas especiais e perigosas.

Lei 10.233/2001 (Lei de criação da ANTT): art. 24, VIII, X e XVIII – Competência da ANTT

para adotar procedimentos para a incorporação ou desincorporação de bens, no âmbito dos

arrendamentos contratados, fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens

arrendados, dispor sobre as infrações e aplicar sanções e medidas administrativas.

Lei no. 8.987/1995 (Lei de outorgas): art. 27 e §1

o. – Obrigação dos concessionários e

permissionários de serviços públicos de apresentar à aprovação prévia do Poder Concedente

as reestruturações societárias, modificações de estatutos sociais ou alterações nos seus

Acordos de Acionistas. No caso das prestações dos serviços de transportes rodoviário

interestadual e internacional de passageiros operado sob o regime de autorização especial, os

critérios e procedimentos relativos à transferência do serviço e do controle societário e à

paralisação do serviço foram disciplinados pela Resolução da ANTT no. 3.076, de

26/03/2009. Ainda sobre o tema, foi regulamentada a dispensa da manutenção de bloco de

controle majoritário identificado para as Concessionárias de Serviços de Transportes

Terrestres pela Resolução da ANTT no. 3.514, de 12.05.2010.

Decreto no. 4.130/2002 – Estabelece a ANTT, especifica as suas competências e dispõe sobre

sua estrutura e quadro de servidores.



Regimento Interno e a Estrutura Organizacional: aprovado pela Resolução da ANTT nº

3.000, de 28.01.2009, traz toda a distribuição das competências das Agência entre as

Superintendências Técnicas.

Agenda Regulatória para o biênio 2015/2016: aprovado pela Resolução da ANTT nº 4.597,

de 11/02/2015, compreende instrumento organizador e otimizador dos processos internos da

ANTT, voltado a conferir previsibilidade e transparência à atuação da Agência por meio da

disponibilização, à sociedade, dos rumos para os quais verterão os esforços regulatórios. São

instrumentos de Participação e Controle Social: Audiências Públicas, Consultas Públicas,

Reuniões Participativas e Tomadas de Subsídios.

Regulamento do Processo de Participação e Controle Social no âmbito da ANTT: aprovado

pela Resolução no. 3.705, de 10/08/2011, enumera e disciplina os instrumentos de

participação que os agentes interessados poderão utilizar para contribuir no processo

normativo e ações decisórias da Agência.

Principais fontes de dados – Planejamento integrado de transportes

O Plano Nacional de Logística dos Transportes (PNLT),

desenvolvido pelo Ministério dos Transportes com a cooperação

do Ministério da Defesa representa iniciativa pela retomada do

processo de planejamento integrado do transportes. Para tanto,

encontra-se no escopo do referido Plano o desenvolvimento de

estrutura permanente para a gestão setorial, assentado em

sistema de informações georeferenciadas, com os principais

dados da oferta e da demanda.

Mais informações do PNLT disponíveis em

http://www.transportes.gov.br/conteudo/2814-pnlt-plano-

nacional-de-logistica-e-transportes.html (Acesso: 15.11.2015). A

base de dados georeferenciados e os relatórios finais do PNLT,

por sua vez, estão disponíveis em

http://www.transportes.gov.br/conteudo/2821-base-de-dados-

georreferenciada.html (Acesso: 15.11.2015). Destaque-se,

ainda, o Sistema de Informações de Planejamento Regional de

Transportes (SIG-T), que se propõe a apoiar o planejamento de

intervenções públicas e privadas no setor de transportes, com

vistas à consecução de metas socioeconômicas e ecológicas.

Nesse caso, o SIG-T oferece o armazenamento e o uso de

informações compartilhadas por provedores e usuários que

podem acessar os metadados e a interoperabilidade

disponibilizados pelo sistema. Para esse acesso, deve-se seguir

as instruções do sítio eletrônico do Ministério dos Transportes em

http://www.transportes.gov.br/conteudo/2816-sistema-de-

http://www.transportes.gov.br/conteudo/2814-pnlt-plano-nacional-de-logistica-e-transportes.html

http://www.transportes.gov.br/conteudo/2814-pnlt-plano-nacional-de-logistica-e-transportes.html

http://www.transportes.gov.br/conteudo/2821-base-de-dados-georreferenciada.html

http://www.transportes.gov.br/conteudo/2821-base-de-dados-georreferenciada.html

http://www.transportes.gov.br/conteudo/2816-sistema-de-informacoes-de-planejamento-regional-de-transportes.html



informacoes-de-planejamento-regional-de-transportes.html

(Acesso 15.11.2015).

Enquanto o PNLT se estabeleceu em bases estratégicas,

sobretudo para agregar informação útil e subsidiar decisões para

o aprimoramento da logística, dois programas estruturantes do

Estado são de necessária menção, o Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC) e o Programa de Investimentos em Logística

(PIL), que serão abordados a seguir.

Pesquisando sobre política de transportes terrestres

Na Lei no. 10.233/2001 previu-se, em seu art. 20, I, que

são objetivos das Agências de Transportes Terrestres (ANTT) e

Aquaviários a implantação das políticas de transportes,

formuladas pelo Ministérios dos Transportes e Secretaria Especial

de Portos.

O PAC se apresenta como um novo modelo de

planejamento, gestão e execução do investimento público. Na

prática, trata-se de um modelo de gestão integrada da

infraestrutura nacional. Instituído pelo Decreto no. 6.025, de

27.01.2007, também traz por inovação uma nova forma de

transferência de recursos para o desenvolvimento de

infraestruturas públicas regionais, observado inclusive o interesse

dos investidores (cujos repasses públicos, inclusive, não podem

sofrer contingenciamento, dada sua prioridade). Esse programa

orienta a aplicação de recursos públicos diretos na construção e

administração de rodovias e ferrovias. Vale conferir os programas

no endereço http://www.pac.gov.br/infraestrutura-logistica.

Enquanto marco atual que orienta o esforço público para o

aparelhamento dos recursos de transportes, uma análise das

ações do PAC ao longo do tempo revela-se essencial para

explicar como nosso sistema de transportes deverá se comportar

daqui a 30 anos, se a política for seguida12.

O Programa de Investimentos em Logística (PIL), por

sua vez, complementa o PAC na dimensão do desenvolvimento

dos transportes, realizado em parceria com agentes não públicos.

Voltado sobretudo para a atração de investimentos privados,

cuida o PIL da integração dos programas de concessão de

12 Sobre PAC, ainda, são publicados relatórios de avalição do desenvolvimento dos trabalhos, que estão disponíveis no endereço http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/publicacoesnacionais (Acesso em 15.12.2015).

http://www.transportes.gov.br/conteudo/2816-sistema-de-informacoes-de-planejamento-regional-de-transportes.html

http://www.pac.gov.br/infraestrutura-logistica

http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/publicacoesnacionais

http://www.pac.gov.br/sobre-o-pac/publicacoesnacionais



rodovias, ferrovias, aeroportos e portos. No endereço

http://www.logisticabrasil.gov.br/, no link “Invista em Logística”

estão listados os principais projetos de infraestrutura dos

transportes sob estudos para posterior outorga a agentes

privados.

Esse processo de delegação se aperfeiçoa com a

assinatura de contrato de concessão, no qual se firmam as obras

e serviços que deverão ser prestados pela concessionária, bem

como a remuneração que fará jus para tanto, considerando fatos

extraordinários de perda ou ganho de recursos. Por isso, essa

interface vem para complementar o PAC, especialmente nos

projetos logísticos passíveis de assunção pelo parceiro privado

(ou seja, nos quais se vislumbra que a desestatização pode gerar

ganhos à sociedade e lucro ao explorador).

Em vista disso, um estudo direcionado no PIL pode

indicar quais infraestruturas públicas de transportes serão mais

pujantes no futuro, sobretudo considerando-se os termos dos

contratos de concessão que serão firmados.

Exemplo de pesquisa da política de transportes terrestres

Continuaremos utilizando a política de transportes como

exemplo, pois ela fornece uma visão geral de todo o processo

logístico (no qual se inclui a etapa dos transportes terrestres de

carga e de passageiros).

O sítio eletrônico da Logística Brasil do Ministério do

Planejamento (http://www.logisticabrasil.gov.br/), na aba

“Invista em Logística”, indica todos os modais que devem receber

investimentos do Governo Federal. Quando se clica na sub-aba

“Rodovias”, chega-se ao seguinte mapa-síntese de ações:

http://www.logisticabrasil.gov.br/

http://www.logisticabrasil.gov.br/



Figura 1. Mapa das Concessões de Rodovias Federais previstas13

Note-se o viés de planejamento da figura em apreço; as

rodovias são dispostas, sobretudo, enquanto opções de

escoamento de cargas. Daí a importância de identificação dos

portos aptos a viabilizar a outra ponta logística. O seguinte texto

explicativo é apresentado na mesma página:

No setor rodoviário, o programa tem como diretrizes principais: a provisão

de uma malha rodoviária ampla, moderna e integrada; cadeias de suprimentos

eficientes e competitivas; e modicidade tarifária. Na primeira fase, para o setor

rodoviário, o programa realizou a concessão de 4,89 mil km de rodovias, de

maio de 2014 até setembro de 2015, o programa já entregou aos usuários mais de

288 km de rodovias duplicadas, sendo que a meta é de que cada concessão

vigente entregue aos usuários toda extensão duplicada ao final de apenas quatro

anos após emissão da Licença de Instalação. O investimento estimado é de R$ 46

bilhões.

13 Disponível em http://www.logisticabrasil.gov.br/rodovias3. Acesso em 15.12.2015.

http://www.logisticabrasil.gov.br/rodovias3



Em 09 de junho de 2015, foi anunciada pelo Governo Federal a segunda

etapa do PIL dando continuidade ao processo de modernização da infraestrutura

de transportes do país e visando também a retomada do crescimento da

economia. Esta etapa prevê a concessão de aproximadamente 7 mil quilômetros.

O investimento será da ordem de R$ 66,1 bilhões, focado na ampliação de

capacidade e na melhoria das condições e aumento da segurança das rodovias,

sendo R$ 50,8 referentes a novas concessões a serem realizadas ao longo de

2015 e 2016 e R$ 15,3 bilhões em novos investimentos em concessões já

existentes.

Na página ainda se disponibiliza uma descrição das

concessões realizadas e em curso, bem como um breve

detalhamento de cada projeto, com excelentes fontes de

informação para o início de uma pesquisa sobre o novo setor de

rodovias que se estabelece. A parte de ferrovias apresenta a

mesma configuração, com mapa e texto informativo, a seguir

transcritos:

Em 09 de junho de 2015, foi anunciada pelo Governo Federal a segunda

etapa do PIL dando continuidade ao processo de modernização da infraestrutura

de transportes do país e visando também a retomada do crescimento da

economia. No que concerne ao modal ferroviário, o Programa busca ampliar a

utilização do transporte ferroviário de carga, criar de uma malha ferroviária

moderna e integrada, aumentar a capacidade de transporte por ferrovias e

diminuir os gargalos logísticos. O programa garantirá a aplicação de R$ 86,4

bilhões na construção, modernização e manutenção de 7,5 mil quilômetros de

linhas férreas. O modelo de concessão mantém as premissas de ferrovias em

bitola larga, com alta capacidade de transporte de cargas, traçado geométrico

otimizado e velocidade elevada. Com isso, será possível resgatar o transporte

ferroviário como alternativa logística. Adicionalmente, são premissas básicas do

modelo: assegurar o direito de passagem com vistas à integração das malhas das

concessões existentes e novas; aprimorar a concorrência no modelo de operador

verticalizado; adotar o modelo de licitação por outorga ou compartilhamento de

investimento; e usar o procedimento de manifestação de interesse para

desenvolver os estudos de viabilidade.



Figura 2. Mapa da Concessões Ferroviárias previstas.

Na mesma linha, descreve-se nesta outra página cada

um dos projetos selecionados para a outorga, com informações

atualizadas sobre objeto das concessões, dimensão da obra e

investimento estimado, etapa do processo de outorga, entre

tantas outras informações que podem auxiliar a pesquisa

acadêmica.

Além disso, como o website é direcionado a investidores,

ainda podem ser encontradas informações sobre os estudos já

realizados, meios de financiamento das infraestruturas,

atendimento a interessados e resultados já alcançados. Este

último traz um panorama de tudo o que já foi feito sob o guarda-

chuva do PIL.



Assim, em um possível projeto de pesquisa sobre esse

tema, poderia ser trabalhada uma avaliação das condições de

financiamento e dos projetos escolhidos pelo Governo Federal

para os diferentes modais de transporte, considerada a sua

importância para a matriz logística brasileira. Além disso, poderia

ser comparado este programa com outros realizados no exterior,

que notoriamente deram certo e fizeram o pais desenvolver.

Outra idéia seria estabelecer um comparativo com outros

programas de infraestrutura, como o Programa de Investimento

em Energia Elétrica (PIEE), para verificar qual deles tem mais

peso na política federal (preponderância estratégica).

Feito este cotejo, merece ser discutido cada serviço

regulado pela ANTT, de forma a caracterizá-los e expor as

perspectivas de pesquisa que podem ser exploradas, o que será

realizado em números específicos deste volume da Série Manuais

de Pesquisa em Direito Setorial e Regulatório.

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