Trajetória e Natureza das Políticas Audiovisuais no Brasil

ESTRUTURA DA APRESENTAÇÃO

• Introdução• Breve histórico da relação entre Cinema e

Estado no Brasil• Contextualização acerca do lugar das políticas

audiovisuais no campo de estudo da Análise de Políticas Públicas

• Aplicação dos Conceitos de APP nas políticas audiovisuais

INTRODUÇÃO

• Complexidade do fenômeno “cinema” e razão pela qual atualmente não faz mais sentido em abordá-lo de forma isolada das outras mídias “audiovisuais”

• Pressupõe intervenção estatal (e quase sempre o fomento)

• No Brasil, as análises tendem a tratar o objeto de forma descolada do contexto econômico e social.

BREVE HISTÓRICO

• Era Vargas (antes e depois do Estado Novo)• Reivindicações da Classe Cinematográfica (isenções,

cotas, reconhecimento profissional, protecionismo)• Tentativas frustradas de se estabelecer uma indústria

(Cinédia, Atlantida e Vera Cruz)• Tramitação dos Projetos do INC no intervalo

democrático (Jorge Amado, Alberto Cavalcanti)• INC e Embrafilme• Período Collor (extinção dos órgãos)• Leis de Incentivo e Ancine

POLÍTICAS AUDIOVISUAIS e APP

• Conceito de Políticas Públicas adotado• Conceito de Cultura adotado• Audiovisual como Indústria Cultural• Políticas audiovisuais como Políticas Culturais• Políticas Culturais como Políticas Sociais

Políticas Audiovisuais e APP

Conceito de Políticas Públicas adotado

• “o Estado em ação” (Jobert e Müller).• É claro que essa definição pode ser mais

detalhada e especificada, mas o essencial diz respeito à análise dos programas governamentais (policy).

Políticas Audiovisuais e APPConceito de Cultura adotado• “Trata-se aqui da adoção de um conceito ampliado de cultura de

forma a abarcar os fazeres e saberes populares e não apenas se restringir ao universo das belas-artes como sendo “a cultura” – singular e com C maiúsculo. Ou seja, vale nesta linha de continuidade a incorporação da dimensão antropológica da cultura, aquela que, levada às últimas conseqüências tem em vista a formação global do indivíduo, a valorização de seus modos de viver, pensar e fruir, de suas manifestações simbólicas e materiais, e que busca, ao mesmo tempo, ampliar seu repertório de informação cultural, enriquecendo e alargando sua capacidade de agir sobre o mundo. O essencial é a qualidade de vida e a cidadania, tendo a população como foco”. (BOTELHO, 2007, p.110)

Políticas Audiovisuais e APP

Audiovisual como Indústria Cultural

• Ótica econômica (cadeia constituída por produção, distribuição e exibição)

• Ótica sociológica (Escola de Frankfurt)

Políticas Audiovisuais e APP

Políticas audiovisuais como Políticas Culturais• Historicamente, a intervenção do Estado nessa área

se deu por meio da esfera cultural;• “O decreto [21.430/32], que nacionalizou o serviço de

censura dos filmes cinematográficos, partia do reconhecimento do cinema como um “meio de diversão de que o público já não prescinde”, considerando-o instrumento importante para a atuação no plano da “cultura popular”, desde que fosse “convenientemente regulamentado”.”

Políticas Audiovisuais e APP

Políticas Culturais como Políticas Sociais• Políticas sociais tradicionais: Educação, Saúde, Previdência Social,

Assistência Social, Habitação e Saneamento;• No passado, Cultura esteve associada à Educação;• Amartya Sen: o desenvolvimento de um país está essencialmente

ligado às oportunidades que ele oferece à população de fazer escolhas e exercer sua cidadania.

• Também se encaixam no chamado padrão de intervenção estatal nas áreas que conformam as políticas sociais no Brasil (fragmentação institucional, descontinuidade, privatização do espaço público, centralização do processo decisório, etc)

APLICAÇÃO DOS CONCEITOS APP

• Arena Política• Atores (stakeholders)• Modelos de análise• Neoinstitucionalismo• Ciclo das Políticas Públicas

Arena ou Tipo de Política

• Distributivas (pouco conflito e baixa polarização – Ex: crédito rural);

• Redistributivas (jogo de soma zero – Ex: Reforma Agrária);

• Regulatórias (disciplinar uma atividade, envolvem coalizões políticas – Ex: Políticas audiovisuais);

• Constitutivas (redefine as regras, procedimentos decisórios).

Atores Relevantes

• Sindicatos e associações de classes (artistas, produtores, distribuidores, exibidores, radiodifusores, empresas de TV por assinatura, etc); Se mobilizam em determinados momentos. Redes fracas.

• Agentes internacionais (como o governo dos EUA, a MPAA, organismos multilaterais, etc);

• Políticos e burocratas (que constituem os chamados atores públicos);

• Mídia (que neste caso é interessada direta).

Modelos de Análise

Para DYE (2009), a maioria das políticas são uma composição dos seguintes modelos:

• modelo institucional; • modelo de processo,• modelo de grupo; • modelo de elite; • modelo racional; • modelo incremental; • modelo da teoria de jogos; • modelo da opção pública; • e modelo sistêmico.

Modelos de Análise

Modelo dos Grupos de Interesse• A interação entre os grupos é o fato mais importante

da política, que nada mais é que o equilíbrio alcançado entre esses grupos.

• A política é, na verdade, a luta entre os grupos para influenciar as Políticas Públicas.

• Administrar o conflito entre eles é tarefa do sistema político.

• As políticas relacionadas à televisão (aberta e fechada) podem ser enquadradas nessa análise.

Modelos de Análise

Teoria das Elites• Analisa as políticas sob o prisma das preferências e valores

da elite governante.• Para esse modelo, “o povo” é apático e mal informado. É a

elite quem molda a opinião das massas. As políticas fluem de cima para baixo.

• Como as elites são conservadoras, as políticas tendem ao incrementalismo.

• Esse arcabouço parece explicar boa parte da intervenção estatal na área cinematográfica, e mais especificamente as políticas voltadas ao elo da produção.

Instituições fortes

• Regras do jogoInformais: Relações de parentesco e

amizade muito forte na atividadeFormais: Leis de incentivo (Path

dependency)Formais e informais: Poder dos grupos de

mídia

Ciclo das Políticas Públicas

• Identificação do Problema ou Formação da Agenda

• Formulação da Política• Implementação• Monitoramento e Avaliação

Formação da Agenda

• Há problemas que entram na agenda e outros que permanecem apenas como “estado de coisas”

• Problema de difícil inclusão na agenda:– democratização da mídia televisiva (caso Ancinav)– universalização do acesso às obras audiovisuais

brasileiras (governo Lula passa a incluir)

Formulação da Política

• Tomadores de decisão (ou polymakers)– Congresso Nacional– Conselho Superior de Cinema– Ministérios da Cultura e das Comunicações– Agência Nacional do Cinema

• Características: incrementalismo, baixa participação de setores importantes da sociedade (como trabalhadores e consumidores) e grande força de grupos econômicos nacionais e internacionais, com poder de veto e obstrução.

Implementação da Política

• Polêmica sobre papel da Ancine;• Ministérios da Cultura (incluindo fundações e

entes a ele relacionados) e das Comunicações, principalmente;

• Na administração indireta federal, há o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Nas esferas estaduais e municipais há ainda as secretarias de cultura e empresas públicas, tais como a RioFilme, no município do Rio de Janeiro.

Monitoramento e Avaliação

• Não há uma cultura de avaliação mais séria dos programas e políticas adotados no âmbito dos órgãos que tratam da questão audiovisual.

• Recentemente, a atuação do IPEA, IBGE, FCRB, academia, tentam mudar esse quadro.

• É preciso avaliar os resultados da “política de incentivos fiscais” não apenas no que se refere ao aumento do número de filmes produzidos, mas também em relação à efetividade dos resultados, que, nesse caso, se materializam também na questão do acesso às obras.