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8º ENCONTRO DA ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CIÊNCIA POLÍTICA – ABCP

GRAMADO/RS

01 A 04 DE AGOSTO DE 2012

ÁREA TEMÁTICA "SEGURANÇA PÚBLICA E SEGURANÇA NACIONAL"

TÍTULO: POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA, RELAÇÕES

INTERGOVERNAMENTAIS E PREVENÇÃO DA VIOLÊNCIA

Letícia Maria Schabbach1

1 INTRODUÇÃO

A problemática da criminalidade e da violência, especialmente as suas manifestações

urbanas, vem obtendo grande destaque na esfera pública nacional desde o fim da Ditadura

Militar.

Nas Ciências Sociais, a questão entrou para a agenda de pesquisa no final da década de

1980, a partir de evidências que demonstravam o avanço generalizado dos crimes violentos no

País naquela década (KANT DE LIMA et al., 2000; ZALUAR, 1999; ADORNO, 2008). Tal

crescimento ocorreu justamente a partir da consolidação democrática, situação que se revelou

paradoxal, pois a expectativa geral era de que o aprofundamento democrático resultasse na

consolidação do Estado de Direito; contudo, este se mostrou extremamente precário em

algumas regiões (ADORNO, 1995; PINHEIRO, 1998).

Posteriormente, na década de 1990, a temática da segurança pública desponta na arena

política, desdobrando-se em uma “disputa política sobre modalidades de controle social e de

policiar na tardia modernidade brasileira” (TAVARES DOS SANTOS, 2008, p. 1)

Neste contexto, o crescimento do crime organizado, da violência, o maior clamor

punitivo, a ampliação do encarceramento –, e, ao mesmo tempo, a emergência de governos

formados por coalizões de partidos de esquerda e integrados por ativistas de direitos humanos,

cientistas sociais, pesquisadores universitários, defensores do Estado de Direito, demandaram

a inclusão de nova pauta na agenda sociológica: as intervenções sociais e governamentais

voltadas ao enfrentamento dos fenômenos da violência e do crime.

Desta forma, o vasto campo dos estudos da violência e do crime passou a incorporar, de

forma crescente desde o início deste século, a análise das políticas de segurança,

introduzindo categorias e modelos de análise próprios da área das “Políticas Públicas”: ciclo

das políticas, monitoramento e avaliação, governança, accountability, janelas de oportunidade

1 Doutora em Sociologia, professora adjunta II do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio

Grande do Sul, coordenadora do Curso de Políticas Públicas (Bacharelado).

2

e empreendedores políticos, federalismo e relações intergovernamentais, controle social e

modelos de tomada de decisão, dentre outros.

Pretende-se, com este artigo: a) analisar a atual configuração da política de segurança

pública em nível nacional, b) examinar as relações intergovernamentais no âmbito da

segurança pública, através das características e critérios determinantes dos convênios

firmados entre o Ministério da Justiça e as unidades subnacionais, especialmente os

municípios.

Muitos pesquisadores ressaltam a necessidade de se avaliar as políticas de segurança

pública, para além do aprofundamento dos diagnósticos sobre a violência e a criminalidade,

ilustrativos de uma tradição investigativa bastante conhecida no Brasil.

Há uma produção crescente, ainda que insuficiente, voltada para o

diagnóstico analítico da violência e da criminalidade, mas uma ausência quase

absoluta de trabalhos sobre políticas públicas de segurança. [...] As consequências

têm sido graves: faltam acúmulos de conhecimentos especializados e massa crítica

para o debate educativo, e quadros competentes não estão sendo formados [...]

políticas públicas de segurança, graus de eficiência policial e credibilidade das

polícias também podem fazer diferença, dependendo do tipo de crime e das

circunstâncias históricas e culturais. (SOARES, 2001, p. 121 e 125)

Neste sentido, o presente artigo relaciona-se com o novo desafio lançado aos cientistas

sociais: aquilatar os avanços e os impasses das políticas públicas de segurança, nos diferentes

níveis federativos2.

2 A SEGURANÇA PÚBLICA EM ÂMBITO FEDERAL

Ao longo de nossa história republicana, os sistemas policiais brasileiros sempre

oscilaram entre a submissão ao poder central e a autonomia dos governos estaduais. Exceção

feita aos períodos autoritários, sempre houve grandes reservas à interferência da União na

autonomia política das unidades federativas, onde as polícias e órgãos de segurança pública

atuavam e ainda atuam de forma compartimentada.

Assim como em outras áreas de políticas públicas, nota-se uma alternância entre

impulsos centralizadores e descentralizadores.

2Ao tomar como objeto tanto o problema social ou sociológico, como as respostas estatais e societais a ele, o

cientista social certamente se defronta com um dilema que envolve qualquer analista de políticas: a dupla

natureza de sua análise. Ela envolve, por um lado, o estudo científico de determinada política, de forma isenta e

com rigor metodológico, visando o seu entendimento (dimensão of policy). Por outro, abrange a orientação pela

política (dimensão for policy), que diz respeito à natureza aplicada e normativa do estudo, no sentido de que a

ação governamental tenha efetividade no enfrentamento da situação problemática: reduzir a violência e a

desigualdade social, promover justiça social, melhorar o processo político e o bem estar da população. Eis que,

acima de tudo, o pesquisador é um cidadão, podendo se constituir em beneficiário ou vítima das ações públicas

ou estatais.

3

A tensão entre impulsos centralizadores e descentralizadores é constitutiva e

sempre presente nas relações intergovernamentais na federação brasileira e produz

diferentes resultados de acordo com a questão da política pública em pauta.

(ALMEIDA, 2005, p. 39)

O artigo 144 da Constituição Federal de 1988 definiu competências exclusivas em

termos de segurança pública aos entes federados, estes com autonomia decisória e financeira.

A segurança pública, dever do Estado e responsabilidade de todos, compete à União (com as

Forças Armadas e as Polícias Federais); aos Estados (com as Polícias: Militar - ostensiva e de

preservação da ordem pública, e Civil - investigativa), enquanto que os municípios têm

função supletiva, através das Guardas Municipais.

Por outro lado, desde meados da década de 1990 verifica-se uma reorganização das

relações intergovernamentais no âmbito da segurança pública, na qual o governo federal, ao

mesmo tempo em que toma para si a responsabilidade de enfrentar os fenômenos da

criminalidade, violência e violação de direitos humanos, busca incrementar a articulação

intergovernamental.

Neste aspecto, alguns autores sugerem que as políticas dessa área passaram por uma

inflexão, ou uma mudança de enfoque: da segurança pública para a “segurança cidadã”

(FREIRE, 2009) ou para as “políticas públicas de segurança” (ILANUD, 2002) 3

. Dentro deste

novo enfoque, o controle do crime e da violência não seria mais atribuição exclusiva dos

órgãos policiais, abrangendo também as agências responsáveis por políticas sociais e a

sociedade civil. Além de seu caráter intersetorial, esta orientação procuraria ultrapassar o viés

repressivo-penal, enfatizando as ações preventivas, a participação social e a articulação entre

distintas pastas e níveis de governo.

Luiz Eduardo Soares (2007) identifica uma série histórica compacta da política de

segurança em nível federal, desde meados da década de 1990 até hoje (considerando-se o

período que abrange os governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva),

3 Moema Freire (2009) identifica três paradigmas subsequentes: a) Segurança Nacional (1964-1985), centrado na

defesa do Estado e da ordem política e social, a cargo das Forças Armadas; b) Segurança Pública (1988-1995),

visando a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, com papel

preponderante atribuído às instituições policiais, através, principalmente, de estratégias reativas de repressão à

violência; c) Segurança Cidadã (1995 até hoje), objetivando o controle e a prevenção da violência, e a promoção

da convivência e da cidadania, promovidos não só pelas instituições policiais, mas também por organizações

responsáveis por políticas sociais. Outros especialistas da área designam esta nova orientação como “políticas

públicas de segurança” - que privilegia o caráter interdisciplinar e pluriagencial da segurança, tema que é

transversal ao conjunto das políticas públicas - em substituição às “políticas de segurança pública”, focadas na

atuação policial e no controle repressivo-penal do crime (ILANUD, 2002).

4

quanto aos objetivos e esforços buscados pelos governos, podendo-se falar mais de

continuidade do que de descontinuidade4 nas respectivas ações governamentais.

Para Adorno (2008, p. 140), tal trajetória difere do período anterior, marcado por uma

profunda omissão na área da segurança pública, pela ausência de ações coordenadas e de

recursos específicos (em nível federal), ou pela mera manutenção das forças policiais com o

propósito de “caçar bandidos conhecidos”.

Entre os marcos representativos desse processo, destacam-se:

a) A criação da Secretaria de Ações Nacionais de Segurança Pública do Ministério da

Justiça (SEPLANSEG, em 1995, posteriormente transformada em Secretaria Nacional

de Segurança Pública - SENASP, em 1997).

b) o I Plano Nacional de Segurança Pública (I PNSP, em 2000), o Plano anterior era de

Direitos Humanos.

c) o Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP, em 2000), destinado a gerir recursos

para apoiar projetos de responsabilidade dos governos federal, estaduais e municipais

na área da segurança pública.

d) o Sistema Unificado de Segurança Pública (SUSP, em 2003), que através da

integração de diversas agências, busca implantar programas relacionados com as

seguintes diretrizes: a) Reforma das instituições de segurança pública, b) Redução da

violência (BRASIL, s/d).

e) o Programa Nacional de Segurança com Cidadania – PRONASCI (2007), que reúne

ações de prevenção, controle e repressão da violência, e prevê a integração entre

União, estados e municípios para implementá-las.

f) a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (I CONSEG, em 2009), que marca o

início do debate envolvendo os profissionais do Sistema de Justiça Criminal e a

sociedade civil organizada.

3 A DESCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE SEGURANÇA PÚBLICA

Os níveis subnacionais de governo não ficaram inertes ao incremento do crime e da

violência.

4 Isto remete à noção de dependência de trajetória (path dependence), a qual significa, na literatura de Políticas

Públicas, que as escolhas feitas no passado podem afetar a viabilidade das alternativas do presente e do futuro.

Assim, muitas vezes se torna mais fácil e eficaz permanecer no caminho definido anteriormente do que criar um

inteiramente novo. Em suma, significa admitir que a história importa.

5

No tocante aos governos estaduais, a sua intervenção foi sempre reativa e repressiva

(inclusive através da violência ilegítima). Gestão após gestão, e independentemente da

composição das coalizões partidárias, os governos estaduais têm investido e buscado recursos

para o reaparelhamento das polícias – armas, viaturas, coletes a prova de balas e outros

dispositivos -, e, mais recentemente, para a qualificação profissional dos policiais (sob os

auspícios do governo federal). As ações preventivas, quando existentes, sempre foram

pontuais e isoladas, por exemplo, as experiências de policiamento comunitário realizadas pela

Brigada Militar.

Ao lado da redução da cobertura dos serviços estaduais de segurança (menor efetivo,

menos investimentos, etc.), percebe-se, desde a década de 1990, uma progressiva

responsabilização dos municípios quanto à segurança pública.

Este movimento demonstra que, assim como em outras áreas de políticas, os municípios

passaram a ser vistos como locais privilegiados de implementação de ações proativas de

segurança5, com as Prefeituras assumindo responsabilidades crescentes, embora as

delimitações previstas no artigo 144 da Constituição Brasileira (que prescreve a titularidade

federal e estadual da segurança pública), as quais restringem a atuação das Guardas

Municipais à proteção dos bens, serviços e instalações municipais. Em muitas cidades, as

Guardas Municipais foram criadas recentemente, em outras, os guardas municipais passaram

a assumir funções suplementares às das polícias estaduais, em geral vinculados às Secretarias

Municipais de Segurança recém-criadas.

A ênfase no protagonismo municipal relaciona-se com uma forte indução disseminada

por organismos de cooperação internacional, como o Banco Mundial, que em 2003 lançou o

manual “Prevenção Comunitária do crime e da violência em áreas urbanas da América Latina:

um guia de recursos para municípios”, adaptado do anterior “Making South Africa Safe – a

5 De acordo com a previsão constitucional, desde a década de 1990 o governo federal vem delegando para os

entes federados a gestão das políticas de saúde, habitação, saneamento básico e assistência social. A Constituição

Federal de 1988, em seu capítulo IV, instituiu três pactuantes: União, Estados e Municípios, os últimos não são

pactuantes plenos apenas por não contar com poder de Justiça em sua circunscrição. Os municípios foram

alçados à condição de entes federados preferenciais para a implementação de políticas públicas e passaram a

adquirir maior autonomia política, administrativa e financeira em relação ao período anterior, acompanhada de

uma descentralização de recursos e atribuições. Descentralização seria, conforme o Banco Mundial: “[...] a

transferência de autoridade e responsabilidade, no que diz respeito a funções públicas do governo central para

governos locais ou intermediários, para organizações governamentais semi-independentes e/ou para o setor

privado.” (WORLD BANK, 2002, em ALMEIDA, 2005, p. 30).

6

Manual for Community Based Crime Prevention” desenvolvido pelo governo sul-africano em

2000 (WORLD BANK, 2003)6.

Também contribuíram para esse “municipalismo” uma plêiade de experiências

municipais inovadoras, que foram sendo implementadas a partir de meados da década de

1990, dentre elas: Bogotá, Medellín, Cali, Nova Iguaçu, Diadema, Belo Horizonte (“Programa

Fica Vivo”) e o Projeto Piloto “Segurança Cidadã” (sob a coordenação de Luiz Eduardo

Soares), cuja implantação no Bairro Restinga de Porto Alegre iniciou no final de 2001, tendo

sido interrompida no ano de 2002.

Cabe salientar, ainda, que os municípios receberam grande destaque na I Conferência

Nacional de Segurança Pública realizada em 2009, e foram amplamente citados nas diretrizes

da CONSEG (BRASIL, 2009).

Tal processo de municipalização da segurança pública é ilustrado nas tabelas

subsequentes, cujos dados para os 5.565 municípios brasileiros foram obtidos da Pesquisa de

Informações Básicas Municipais (MUNIC) do IBGE, realizada em 2009.

Na tabela 1 percebe-se que a existência de Secretaria Municipal e Guarda Municipal

prevalece nos maiores municípios, de 100.000 ou mais habitantes (respectivamente, 74% e

68%), identificando-se um crescimento regular que acompanha o tamanho populacional.

Tabela 1 – Municípios brasileiros – Existência de Secretaria ou órgão voltado à segurança

pública e de Guarda Municipal

Tamanho do município Órgão

específico

Guarda

Municipal

Total de

municípios

1 –Até 10.000 habitantes 345

(14%)

106

(4%) 2.551

2 – De 10.000 a 50.00 habitantes 531

(22%)

451

(19%) 2.425

3 –De 50.000 a 100.000 habitantes 151

(48%)

122

(39%) 316

4 – 100.000 ou mais habitantes 203

(74%)

186

(68%) 273

Total 1.230

(22%)

865

(16%) 5.565

Fonte: IBGE. Perfil dos Municípios Brasileiros, 2009. Organização e compilação dos dados pela autora.

Na tabela 2 verifica-se que a presença de política municipal própria (Plano e Fundo

Municipal) e de espaços de controle e participação social (Conselho Municipal e Conselho

Comunitário) é menos frequente do que a existência de órgão específico e de Guarda

6 Conforme o documento original: NEL, Philip; LIEBERMANN, Susan. Making South Africa Safe – a

Manual for Community Based Crime Prevention. Pretoria/South Africa: National Crime Prevention Centre,

Dept. of Safety and Security, 2000.

7

Municipal (tabela 1), ainda que tais elementos também prevaleçam em municípios de 100.000

ou mais habitantes.

Tabela 2 – Municípios brasileiros - Outros componentes da segurança pública

Componentes Possuem %

Plano Municipal de Segurança Pública 329 6%

Fundo Municipal de Segurança Pública 246 4%

Conselho Municipal de Segurança Pública 580 10%

Conselho Comunitário 931 17%


Dos existentes Conselhos Municipais de Segurança Pública, 83% reuniram-se nos

últimos 12 meses, sendo, portanto, ativos.

Quanto à criação dos Conselhos Municipais de Segurança e da Guarda Municipal

(tabela 3), percebe-se uma maior incidência no período 2003-2009 (57% e 36%,

respectivamente). Ainda assim, identifica-se uma evolução regular das Guardas Municipais

desde antes de 1988, quando muitos municípios já possuíam tal instituição.

Gráfico 1 – Distribuição dos municípios brasileiros conforme o período de criação do Conselho

Municipal de Segurança e da Guarda Municipal


8

Da literatura sobre federalismo, tem-se que as unidades federativas assumem funções

de gestão de políticas públicas por iniciativa própria ou por adesão a algum programa

proposto por outro nível governamental mais abrangente, ou ainda por imposição

constitucional. Os níveis superiores de governo elaboram estratégias de indução para

assegurar a adesão dos governos locais, estes calculam os custos (fiscais e políticos) desta

adesão, considerando a possibilidade de utilização de recursos fiscais e administrativos

próprios para implementarem determinada política.

A assimetria de poder entre estados e entre munícipios, bem como a concorrência por

recursos escassos, produzem, dentre outros conflitos intergovernamentais no território

brasileiro: a guerra fiscal (renúncia fiscal para atrair novos investimentos), a barganha

federativa (quando cada nível de governo busca repassar os custos políticos e financeiros e

tomar para si os benefícios da gestão de políticas, em: ARRETCHE, 1996, 2005), e o

“hobbesbianismo” municipal, a disputa entre localidades por investimentos industriais e

estratégias de exclusão social, incluindo a expulsão de imigrantes (MELLO, 1996).

4 RELAÇÕES INTERGOVERNAMENTAIS NO ÂMBITO DA SEGURANÇA

PÚBLICA: OS CONVÊNIOS FIRMADOS ENTRE O MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E

ATORES NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

Cientistas políticos que estudam as relações intergovernamentais no País são unânimes

em afirmar a dificuldade em se atingir a cooperação entre as diversas instâncias governativas,

no sentido de um federalismo7 cooperativo. Dentre as possíveis razões, destacam-se: as

desigualdades dos governos subnacionais para implementarem políticas públicas, devido às

suas distintas capacidades institucionais (financeiras, técnicas e de gestão), bem como a

inexistência de mecanismos institucionais ou normativos de coordenação e que estimulem a

cooperação intergovernamental, tanto vertical quanto horizontalmente. Esta situação torna o

sistema bastante competitivo. (SOUZA, 2005, ABRÚCIO, 2011)

Para Costa e Grossi (2007), a cooperação intergovernamental na área da segurança

pública sempre foi obstada pela reserva quanto à interferência da União na autonomia política

das unidades federativas. Segundo os autores, a cooperação intergovernamental depende -

como condição necessária mas não suficiente - da existência de leis, normas e práticas

políticas. Assim, caberia aos governos federais a criação de mecanismos promotores desta

7

“O Federalismo significa que para algum subconjunto das decisões ou atividades do governo central, torna-se

necessário obter o consentimento ou a cooperação ativa das unidades subnacionais.” (RODDEN, 2005, p. 17).

9

cooperação, como, por exemplo, o Fundo Nacional de Segurança Pública, criado em 2000.

(COSTA; GROSSI, 2007).

Dentre as formas recentes de cooperação intergovernamental, podemos citar:

- Os consórcios horizontais e inter-níveis, regulamentados pela lei 11.107 de 2005. Uma

espécie de “associativismo territorial” (ABRÚCIO, 2011).

- Os convênios entre os entes federados, que têm por finalidade “o alcance de objetivos

institucionais comuns por meio de uma mútua colaboração entre os partícipes [que] pode

assumir várias formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e

materiais, de imóveis, de know how, entre outros.” (ABRÚCIO; FRANZESE, 2011, p. 15)

Na sequência analisaremos os convênios firmados dentro da rubrica “transferências

voluntárias” (não condicionadas), que compreendem a destinação de recursos federais a outro

ente federado (estados, municípios, Distrito Federal), a título de cooperação, auxílio ou

assistência financeira, e desvinculados de determinação constitucional ou legal.

As transferências voluntárias – que além dos convênios, abrangem acordos, ajustes ou

outros instrumentos similares – visam a realização de obras e/ou serviços de comum interesse.

Os financiamentos, suportes e custos compreendem a “estrutura material” das políticas

públicas, conforme Di Giovanni (2009)8. Certamente, não se tratam de meras operações

contábeis, uma vez que a forma e o volume dos financiamentos são reveladores das

concepções vigentes de política pública, expressam ideologias e o próprio posicionamento da

política na agenda pública. Além disso, é complexa a rede de interesses, atores e agências que

intervém na disputa pela definição institucional das políticas de segurança e justiça criminal, e

pela partilha dos recursos orçamentários. (ADORNO, 2008).

Este estudo contempla os convênios firmados pelo Ministério da Justiça no período

1996 a 20119, apurados pelo Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo

Federal (SIAFI), e acessados no Portal da Transparência do Governo Federal

(www.portaldatransparencia.gov.br). As informações ali constantes são atualizadas

semanalmente, a nossa consulta abrangeu, portanto, o acumulado até o dia 31 de agosto de

2011.

8 Para Di Giovanni (2009), as outras três estruturas elementares das políticas públicas compreendem: estrutura

formal / teórica, estrutura substantiva (atores, interesses e regras), estrutura simbólica/cognitiva (linguagens

específicas, significados e universos próprios de comunicação).

9 Embora concentrados no Ministério da Justiça, os recursos federais destinados à implementação das políticas de

segurança pública, cada vez mais intersetoriais, abrangem outras pastas, como o Ministério do Esporte, que

financia o Programa Esporte e Lazer na Cidade (PELC).

10

Analisando-se o conjunto dos estados brasileiros, de 1996 a agosto de 2011 foram

firmados 5.040 convênios, que atingiram um total de R$ 6.237.976.056,67 (recursos

conveniados) e R$ 5.474.946.591,61 (recursos liberados). Considerando a população de 2010,

o valor per capita no País atingiu R$ 33,00, e os estados que receberam maior quantidade per

capita de recursos foram: Acre (R$ 197,00), Distrito Federal (R$ 184,00), Roraima (R$

138,00), Amapá (R$ 108,00), Tocantins (R$ 92,00), Rondônia (R$ 72,00). O valor per capita

do Rio Grande do Sul - R$ 35,00 - aproxima-se da média nacional.

A fim de analisarmos os convênios destinados aos partícipes no estado do Rio Grande

do Sul, dividiu-se o intervalo temporal de 1996 a 201010

em quatro períodos:

Antes de 2000 – antes do Primeiro Plano Nacional de Segurança Pública (I PNSP)

e da criação do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP)

De 2000 a 2002 – relativo ao 2º governo de Cardoso, na vigência do I PNSP e do

FNSP.

De 2003 a 2007 – dois governos de Lula, antes do Programa Nacional de

Segurança com Cidadania (PRONASCI).

De 2008 a 2010 – 2º Governo de Lula, na vigência do PRONASCI.

No período 1996 a 2010, o Ministério da Justiça aprovou para o estado do Rio Grande

do Sul um total de R$ 357.055.098,29 (valor conveniado), distribuídos em 310 convênios.

No gráfico 2, que apresenta a quantidade de convênios por período e por tipo de ação,

verifica-se, em primeiro lugar, a predominância dos convênios envolvendo construção e

aparelhamento das instituições estaduais de segurança pública (estrutura física +

equipamentos, que se mostraram expressivos nos quatro períodos) e a prevenção/trabalho

comunitário/controle social (convênios a partir do período 2003-2007, prevalentes no último

período). Além disso, percebem-se tendências distintas:

a) Ações com maior quantidade de convênios em 2003-2007, mas com decréscimo no último

período: Construção e aparelhamento das instituições estaduais; Formação e capacitação

dos servidores estaduais (início em 2000-2002); Formação e capacitação das Guardas

Municipais (início em 2003-2007); Assistência jurídica aos presos/oficinas/trabalho

prisional (início em 2000-2002).

10

Nesta parte da análise foram excluídos os convênios relativos ao ano de 2011.

11

b) Ações com aumento da quantidade de convênios no último período: Prevenção/trabalho

comunitário/controle social; consolidação da segurança pública municipal (ambos com

início em 2003-2007).

c) A ação “Estruturação e aparelhamento das Guardas Municipais” teve o mesmo número de

convênios nos períodos 2003-2007 e 2008-201011

.

Gráfico 2 – RS – Quantidade de convênios distribuídos por período e por tipo de ação

Fonte: BRASIL. Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI). Disponível

em: http://www.portaldatransparencia.gov.br. Acesso em 31 de agosto 2011. Organização e compilação dos

dados pela autora.

Os valores médios de cada ação, expostos no gráfico 3, revelam que os convênios

destinados à construção/aparelhamento das instituições estaduais sempre foram os mais

custosos, atingindo o seu ponto máximo no período 2000 a 2002.

11

Os “outros” convênios também cresceram em todo o período, abrangendo, dentre outros: promoção de

eventos, estágios, Mutirão de Execução Penal, pesquisas científicas.

12

Seguem, em 2008-2010, os convênios destinados à consolidação da segurança pública

municipal; formação/capacitação das guardas municipais, e prevenção/trabalho

comunitário/controle social.

No último período da série constata-se, ainda, a participação de mais ações, conforme o

valor médio dos respectivos convênios.

Gráfico 3 – RS – Valores médios dos convênios, distribuídos por período e por tipo de ação



dados pela autora.

Nota: Valor médio = valor total / número de convênios.

No tocante aos proponentes dos convênios, constata-se, no gráfico 4, que desde o

período 2003 a 2007 vêm crescendo a participação das Prefeituras, especialmente no último

período. Percebe-se, também, uma participação mais expressiva de organizações não-

governamentais e do Poder Judiciário/Defensoria Pública.

As proposições do governo estadual eram mais frequentes antes de 2008.

Apenas um Consórcio Municipal (Consórcio Público da Associação dos Municípios do

Litoral Norte do Rio Grande do Sul, convênio 744904, de 2010) encaminhou e teve aprovado

13

projeto que objetivava o aparelhamento do Gabinete de Gestão Integrada Regional e a

implantação de videomonitoramento nos municípios integrantes. Para efeitos da análise

anterior, esta ação foi incluída no convenente “Prefeitura Municipal”, no período 2008-2010.

Gráfico 4 – RS – Distribuição da quantidade dos convênios por proponentes


em: http://www.portaldatransparencia.gov.br/. Acesso em 31 de agosto 2011. Organização e compilação dos

dados pela autora.

Especificamente quanto às ações preventivas, foram firmados 74 convênios entre o

Ministério da Justiça e atores do estado do Rio Grande do Sul, todos a partir de 2003: 11

projetos entre 2003 e 2007, e 63 entre 2008 e 2010, representando um crescimento de 473%

deste tipo de convênios.

As Prefeituras mais encaminharam e tiveram aprovados convênios envolvendo ações

preventivas (total de 51, 69%), mas o custo médio dos projetos do governo estadual sempre

foi mais alto (R$ 1.988.147,33 contra R$ 604.136,30 das Prefeituras).

14

Tabela 3 – RS – Convênios envolvendo ações preventivas, distribuídos por tipo de proponente,

período, quantidade de convênios e valor médio por projeto

Convenentes 2003 a 2007 2008 a 2010

Nº de convênios

relacionados c/

prevenção

Valor médio

por projeto

R$

Prefeitura 7 44 51 (69%) 604.136,30

Organização não-governamental 2 11 13 (18%) 1.077.094,68

Governo do RS 2 4 6 (8%) 1.988.147,33

Poder Judiciário / Defensoria Pública 0 2 2 (3%) 250.000,00

OAB – RS 0 1 1 (1%) 600.708,85

Sindicato dos Trabalhadores da

Agricultura Familiar 0 1 1 (1%) 106.158,00

Total 11 63 74 783.093,69



dados pela autora.

5 CONCLUSÃO

O trabalho analisou, com base nos dados sobre componentes dos sistemas municipais de

segurança pública (órgão específico, guardas municipais, planos e fundos próprios) e sobre

transferências não condicionadas efetuadas pelo Ministério da Justiça no período 1996 a 2010,

alguns aspectos do chamado “novo paradigma” de segurança pública no território brasileiro,

consubstanciado nos conceitos de “segurança cidadã” ou “políticas públicas de segurança” e

referenciado pelos gestores da área pelo binômio “repressão qualificada + prevenção”.

De um lado, percebe-se uma crescente responsabilização dos municípios nesta área de

políticas (no tocante a estruturas criadas e encaminhamento de projetos), aliada a uma maior

ênfase em ações preventivas/trabalho comunitário/participação e controle social (que

cresceram 473% entre 2008 e 2010, e cujos proponentes são majoritariamente Prefeituras

Municipais, embora com participação crescente de ONGS locais e do Poder Judiciário).

Entretanto, em nível de municípios, o custo médio das ações abarcando a consolidação

do sistema de segurança pública e a formação/capacitação das Guardas Municipais (ambos

prevalentes no último período analisado) superou o das ações preventivas.

De outro lado, a indução efetivada pelo governo federal refletiu-se na diminuição, no

último período (sob a vigência do PRONASCI) da quantidade de convênios e recursos

destinados ao governo estadual (historicamente direcionados à construção e aparelhamento

das instituições e à capacitação de servidores), embora o custo médio dos projetos estaduais

(em qualquer tipo de ação) tenha permanecido superior aos dos outros proponentes.

15

Segundo Celina Souza (2005), os estados sofreram uma redução relativa de suas

despesas, inclusive devido à federalização das suas dívidas com a União no final dos anos

1990. Além disto, conforme a autora, as relações diretas entre o governo federal e os

municípios limitaram a capacidade de iniciativa dos governos estaduais, especialmente no que

se refere a novos investimentos (sejam em infraestrutura ou em políticas sociais). Assim,

provavelmente a recente configuração das relações intergovernamentais, bem como o advento

de novas regras, programas e atores expliquem a retração da participação dos governos

estaduais nos financiamentos federais voltados à segurança pública.

Analisando-se esse processo, é possível constatar a ocorrência de uma efetiva

descentralização da política de segurança pública, através do repasse de responsabilidades e

de recursos aos municípios?

A extrema desigualdade entre os municípios brasileiros - quanto ao seu tamanho

populacional, receita, nível de desenvolvimento econômico e social, desigualdade social,

pertencer ou não à região metropolitana, dentre outros aspectos -, reflete-se na sua capacidade

de propor e implementar políticas públicas12

.

Ao estudarem os acordos realizados na forma de convênios entre o governo federal e os

entes federados, Abrúcio e Franzese (2011) verificaram que os termos são invariavelmente

definidos pela esfera de governo superior, assemelhando-se mais a uma adesão por uma das

partes, do que uma negociação com liberdade de decisão. Neste sentido:

A despeito dos números absolutos de descentralização financeira

impressionarem, a grande maioria dos municípios têm de sobreviver às custas das

transferências federais e estaduais, mostrando que poucos governos locais

aumentaram seu poder de independência política e financeira a partir da

descentralização, o que afeta, obviamente, a autonomia política local. (SOUZA,

2001, p. 18).

A depender do caso, talvez fosse mais apropriado se falar de consolidação13

ou

desconcentração14

do que de realocação de capacidades fiscais e de decisão sobre políticas

para os governos e autoridades subnacionais (SOUZA, 2005).

Por fim, salientamos que razões e mecanismos complexos fazem com que as decisões

tomadas e os recursos obtidos quanto a políticas nunca sejam auto-executáveis. Dentre os

12

A este respeito, Abrúcio (2011) considera uma “utopia edílica” a ideia de que o município seria mais eficaz e

democrático apenas por estar mais próximo da população, e mais acessível às demandas. 13

Transferência administrativa para outras esferas de governo das responsabilidades pela implementação e

gestão de políticas e programas definidos em nível federal, a qual é perfeitamente compatível com elevada

concentração de decisões no nível federal (SOUZA, 2005).

14 Mecanismos de transferência de encargos e tarefas entre unidades federativas ou políticas subnacionais.

(MELLO, 1996).

16

principais motivos deste gap, salientam-se: a) a natureza e o conteúdo dos projetos, b) a

dinâmica das relações inter e intragovernamentais, c) a complexidade da ação conjunta, que

interpõe pontos de incentivo e/ou de veto entre as várias instâncias e agências envolvidas,

bem como requer coordenação, d) as características das estruturas político-administrativas e a

atuação efetiva dos seus agentes, e) a existência prévia de ações similares e a expertise

adquirida pelos gestores e executores.

Ainda é cedo para se avaliarem os avanços e os impasses da implantação dos convênios

recentemente aprovados pelo governo federal, especialmente os vinculados ao PRONASCI,

uma vez que muitos projetos ainda estão sendo executados. Neste aspecto, poderíamos

considerar a implementação como a formulação de políticas públicas em processo, uma vez

que o conteúdo da política e o seu impacto sobre as pessoas afetadas podem ser

substancialmente afetados, reelaborados e até mesmo negados durante essa fase (HILL;

HUPE, 2002).

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http://www.observatorioseguranca.org/pdf/01%20(25).pdf

19

APÊNDICE 1 - APLICAÇÃO DIRETA E TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS DO

GOVERNO FEDERAL – TOTAL E PRONASCI

Tabela 4 – Distribuição da aplicação direta de recursos do governo federal (em reais, números

absolutos) total e PRONASCI – Brasil, 2008 a 2011.

APLICAÇÃO DIRETA - BRASIL 2008 2009 2010 2011

TOTAL 931.122.144.673,70 1.101.075.288.509,81 1.044.954.183.925,74 1.287.039.901.646,72

PRONASCI 189.167.462,40 876.691.025,72 989.602.837,61 783.670.896,70

AÇ

OE

S D

O P

RO

NA

SC

I

8857 - Apoio à implementação de políticas de

segurança cidadã 11.567.094,84 77.144.203,12 96.173.152,74 60.630.268,40

8853 - Apoio à implementação de políticas

sociais 2.605.464,52 42.254.723,28 6.289.698,53 17.563.093,07

8854 - Gestão e Comunicação do PRONASCI 6.799.528,42 19.191.500,09 4.135.949,04 988.972,25

8855 - Fortalecimento das instituições de

segurança pública 13.729.962,05 55.438.594,91 38.605.945,90 54.451.195,07

8858 - Valorização de Profissionais e

Operadores de Segurança Pública 19.483.926,12 8.982.462,37 21.825.543,73 21.991.613,75

8856 - Modernização de Estabelecimentos

Penais 0 14.462.712,00 3.152.170,00 0

8860 - Apoio à Construção de Estabelecimentos

Penais Especiais 0 0 57.500,00 230.000,00

00CA e 20B6 - Concessão de Bolsa-Formação a

Policiais Militares e Civis, Agentes

Penitenciários, Bombeiros e Peritos Criminais,

de baixa renda, pertencentes aos Estados-

Membros.

133.717.486,45 656.134.186,39 799.129.677,37 572.540.050,95

8375 - Campanha do Desarmamento 1.264.000,00 3.082.643,56 3.026.662,57 5.408.340,00

20EV -Enfrentamento ao Crack e Outras

Drogas 0 0 17.206.537,73 49.867.363,21

Tabela 5 – Distribuição das transferências de recursos do governo federal (em reais, números

absolutos) total e PRONASCI – Brasil, 2008 a 2011.

TRANSFERÊNCIA DE RECURSOS -

BRASIL 2008 2009 2010 2011

TOTAL 203.766.062.325,61 209.364.793.984,53 232.525.320.910,76 265.087.732.011,67

PRONASCI 494.318.459,34 160.592.290,09 301.512.274,21 269.694.853,82

AÇ

OE

S D

O P

RO

NA

SC

I


segurança cidadã 105.386.072,58 39.463.989,68 88.175.544,41 20754129,41 (f)


sociais 79.998.051,80 48.258.926,24 32.489.813,13 37.228.394,59

8854 - Gestão e Comunicação do PRONASCI 3.785.850, 00 (a) 21.560.704,67 4.880.118,85 4.929.248,73 (g)






Penais 0.0 693.000,00 (c) 686.000,00 (d) 0.0


Penais Especiais 0.0 0.0 22.836.845,19 (e) 76.142.684,4 (h)

8375 - Campanha do Desarmamento 791.111,54 (b) 0.0 0.0 0.0


Drogas 0.0 0.0 0.0 31.815.991,19

7H58 - Construção e Implantação da Academia

da Polícia Civil do Distrito Federal 11.540.724,00 (a) 0.0 0.0 0.0


em: http://www.portaldatransparencia.gov.br. Acesso em: 24 de junho de 2012. Organização e compilação dos

dados pela autora.

http://www.portaltransparencia.gov.br/PortalTransparenciaGDProgramaPesquisaFavorecido.asp?ano=2008&codigoPrograma=1453&nomePrograma=Nacional%20de%20Segurança%20Pública%20com%20Cidadania%20-%20PRONASCI&textoPesquisaPrograma=pronasci&textoPesquisaAcao=&codigoAcao=20B6&codigoFuncao=06&codigoSubfuncao=128&nomeAcao=Concessão%20de%20Bolsa-Formação%20a%20Policiais%20Militares%20e%20Civis,%20Agentes%20Penitenciários,%20Bombeiros%20e%20Peritos%20Criminais,%20de%20baixa%20renda,%20pertencentes%20aos%20Estados-Membros.





20

Notas:

(a) Só DF.

(b) Só RJ.

(c) Só CE.

(d) Só RS.

(e) Só TO.

(f) AM, BA, CE, MS, ES, MG, PB, PE, RJ, SP.

(g) DF, SP.

(h) AL, CE, GO, MT, MG, PR, RO

(i) Só SP.

(j) BA, DF, MG, PE, TO.

Tabela 6 – Distribuição das aplicações diretas e das transferências de recursos do governo

federal (em reais, números absolutos) total e PRONASCI – Brasil, 2008 a 2011.

APLICAÇÃO DIRETA +

TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS -

BRASIL 2008 2009 2010 2011

TOTAL 1.134.888.206.999,31 1.310.440.082.494,34 1.277.479.504.836,50 1.552.127.633.658,39

PRONASCI 683.485.921,74 1.037.283.315,81 1.291.115.111,82 1.053.365.750,52

AÇ

OE

S D

O P

RO

NA

SC

I


de segurança cidadã 116.953.167,42 116.608.192,80 184.348.697,15 81.384.397,81


sociais 82.603.516,32 90.513.649,52 38.779.511,66 54.791.487,66

8854 - Gestão e Comunicação do

PRONASCI 10.585.378,42 40.752.204,76 9.016.067,89 5.918.220,98





00CA e 20B6 - Concessão de Bolsa-

Formação a Policiais Militares e Civis,

Agentes Penitenciários, Bombeiros e Peritos

Criminais, de baixa renda, pertencentes aos

Estados-Membros.

133.717.486,45 656.134.186,39 799.129.677,37 572.540.050,95


Penais 0,00 15.155.712,00 3.838.170,00 0,00

8860 - Apoio à Construção de

Estabelecimentos Penais Especiais 0,00 0,00 22.894.345,19 76.372.684,40

8375 - Campanha do Desarmamento 2.055.111,54 3.082.643,56 3.026.662,57 5.408.340,00


Drogas 0,00 0,00 17.206.537,73 81.683.354,40

7H58 - Construção e Implantação da

Academia da Polícia Civil do Distrito

Federal 11.540.724,00 0,00 0,00 0,00



dados pela autora.






21

Tabela 7 – Distribuição relativa das aplicações diretas e das transferências de recursos do

governo federal com relação ao PRONASCI e suas ações – Brasil, 2008 a 2011.

BRASIL 2008 2009 2010 2011 4 anos

Participação do PRONASCI sobre o total de

aplicações diretas + transferências de recursos 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%

Pa

rtic

ipa

ção

da

s a

ções

so

bre

o t

ota

l d

o

PR

ON

AS

CI

8857 e 8853 - Apoio à implementação de políticas de

segurança cidadã / Apoio à implementação de políticas

sociais 29,2% 20,0% 12,9% 17,3% 18,8%

8854 - Gestão e Comunicação do PRONASCI 1,5% 3,9% 0,6% 0,7% 1,6%

8855 - Fortalecimento das instituições de segurança

pública / 7H58 – Construção e implantação da Academia

de Polícia de Polícia Civil do Distrito Federal 43,7% 10,1% 13,5% 14,3% 18,0%

8858 - Valorização de Profissionais e Operadores de

Segurança Pública 5,7% 1,0% 3,1% 2,2% 2,7%

00CA e 20B6 - Concessão de Bolsa-Formação a Policiais

Militares e Civis, Agentes Penitenciários, Bombeiros e

Peritos Criminais, de baixa renda, pertencentes aos

Estados-Membros.

19,6% 63,3% 54,4% 61,9% 53,2%

8856 e 8860 - Modernização de Estabelecimentos Penais /

Apoio à Construção de Estabelecimentos Penais Especiais 0,0 1,5% 7,3% 2,1% 2,9%

8375 – Campanha do Desarmamento 0,3% 0,3% 0,5% 0,2% 0,3%

20EV - Enfrentamento ao Crack e Outras Drogas 0,0 0,0 7,8% 1,3% 2,4%



dados pela autora.





22

APÊNDICE 2 – TRANSFERÊNCIAS DE RECURSOS DO GOVERNO FEDERAL –

RIO GRANDE DO SUL E COMPARAÇÃO DA DISTRIBUIÇÃO RELATIVA COM O

BRASIL

Tabela 8 – Distribuição das transferências de recursos do governo federal (em reais, números

absolutos) total e PRONASCI – Rio Grande do Sul, 2008 a 2011

RIO GRANDE DO SUL 2008 2009 2010 2011

TOTAL 9.458.832.957,29 9.551.372.643,70 10.589.112.802,63 11.949.779.430,81

PRONASCI 44.315.574,83 21.571.813,69 49.661.420,20 17.057.280,29

AÇ

OE

S D

O P

RO

NA

SC

I


segurança cidadã 4.538.182,15 5.873.161,60 21.288.497,56 0,0

8853 - Apoio à implementação de políticas sociais 4.538.182,15 3.595.348,43 2.768.746,40 9.197.007,38

8854 - Gestão e Comunicação do PRONASCI 0,0 3.960.695,55 709.827,00 0,0



8858 - Valorização de Profissionais e Operadores

de Segurança Pública 1.313.438,61 243.808,11 100.000,00 1.836.488,88

8856 - Modernização de Estabelecimentos Penais 0,0 0,0 686.000,00 0,0


Penais Especiais 0,0 0,0 0,0 0,0

20EV -Enfrentamento ao Crack e Outras Drogas 0,0 0,0 0,0 466.793,33



dados pela autora.

Tabela 9 – Distribuição relativa das transferências de recursos referentes ao PRONASCI e suas

ações – Brasil (excluídas as aplicações diretas) e Rio Grande do Sul, 2008 a 2010

Brasil e Rio Grande do Sul 2008 2009 2010 2011 4 anos

BR RS BR RS BR RS BR RS BR RS

Participação do PRONASCI

sobre o total de transferências

de recursos

0,2% 0,5% 0,1% 0,2% 0,1% 0,5% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%

Pa

rtic

ipa

ção

da

s a

ções

so

bre

o t

ota

l d

o

PR

ON

AS

CI

8857 e 8853 - Apoio à

implementação de políticas de

segurança cidadã / Apoio à

implementação de políticas sociais

37,5% 20,5% 54,6% 43,9% 40,0% 48,4% 21,5% 53,9% 36,8% 39,1%

8854 - Gestão e Comunicação do

PRONASCI 0,8% 0,0 13,4% 18,4% 1,6% 1,4% 1,8% 0,0 2,9% 3,5%

8855 - Fortalecimento das

instituições de segurança pública /

7H58 – Construção e implantação

da Academia de Polícia de Polícia

Civil do Distrito Federal

57,7% 76,6% 30,5% 36,6% 48,4% 48,5% 32,6% 32,6% 46,3% 53,9%

8858 - Valorização de Profissionais

e Operadores de Segurança Pública 3,9% 3,0% 1,0% 1,1% 2,1% 0,2% 4,0% 10,8% 3,1% 2,6%

8856 e 8860 - Modernização de

Estabelecimentos Penais / Apoio à

Construção de Estabelecimentos

Penais Especiais

0,0 0,0 0,4% 0,0 7,8% 1,4% 28,0% 0,0 8,2% 0,5%

20EV - Enfrentamento ao Crack e

Outras Drogas 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 11,8% 2,7% 2,6% 0,4%

8375 – Campanha do

Desarmamento (só RJ) 0,2% 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1% 0,0



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TÍTULO: POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA, RELAÇÕES ... · cientista social certamente se...

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