Tipos de Orçamentos

7/30/2019 Tipos de Orçamentos

http://slidepdf.com/reader/full/tipos-de-orcamentos 1/43

CURSOS ON-LINE – AFO – CURSO REGULAR PROFESSOR DEUSVALDO CARVALHO

www.pontodosconcursos.com.br 1

AULA 01: AFO: ORÇAMENTO PÚBLICO; EVOLUÇÃO HISTÓRICA ETIPOS DE ORÇAMENTO.

Colegas concursando(a)s!

Satisfação em tê-los conosco nessa jornada de concursos. Esperosinceramente que todos obtenham o êxito esperado e que seusobjetivos sejam plenamente alcançados.

O assunto da nossa primeira aula é bastante teórico, entretanto, épreciso conhecê-lo para ser aprovado em “bons concursos”, ou seja,para os cargos que tenham remuneração acima de R$ 7.000,00.

Já pensou nessa possibilidade! Ser aprovado para um cargo comremuneração de R$ 8.000,00, 9.000,00 ou mais de 10.000,00!

Pois bem, atualmente a remuneração inicial para o cargo de Perito daPolícia Federal é de R$ 10.900,00. Para a carreira de Auditoria Federal(Receita Federal, Previdenciária e do Trabalho), mais de R$ 8.00,00.

Para Analista do Tribunal de Contas da União, mais de R$ 9.000,00 emuitos outros Tribunais Federais (TRT, TRE, TRF etc), a remuneração éexcelente.

Meus caros candidatos! Estudem bastante, com vontade e perseverançaporque a concorrência está cada vez mais acirrada e qualitativa!

Estive recentemente ministrando aula na Academia Nacional da PolíciaFederal e verifiquei que existem alunos ao cargo de Perito, Delegado,

Agente, etc. com 23 anos de idade. São pessoas que estão sepreparando desde a universidade.

A tendência é essa, candidatos cada vez mais novos e com muitas horasde cursinhos e aulas on-line.

Portanto, se prepare com a maior vontade possível. Verá o quanto égratificante ser aprovado num concurso! E melhor ainda, ganhar umaboa remuneração.





Nesses nossos encontros serei apenas mais um aliado nessa caminhada,procurando, da melhor forma possível, contribuir com a nossa

experiência nessa árdua e empolgante jornada para a conquista de umcargo ou emprego público de seu sonho.

Análise do conteúdo programático:

A disciplina Administração Financeira e Orçamentária, em tese, nãoapresenta dificuldades de aprendizado, ou seja, o assunto é de fácilassimilação, porém, um pouco complexa, principalmente quanto aoconteúdo da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

Também, não existe uma seqüência lógica de abordagem. Os tópicosnão exigem pré-requisitos, ou seja, pode ser estudado de forma isolada.Entretanto, procurarei abordar o assunto AFO dentro de uma seqüênciaracional para facilitar o aprendizado.

Nossa primeira aula!

Na aula de hoje abordaremos o assunto orçamento público, suaevolução história e seus principais tipos.

A evolução histórica do orçamento público é pouco exigida emconteúdos programáticos de concursos, entretanto, para alguns cargos,a exemplo do TCU, CGU STN etc, esse assunto é exigido. Em função dapouca exigência em concursos, abordaremos esse tópico de forma bemsucinta.

Os tipos de orçamento público é assunto bem mais exigido e cobradoem concursos, em especial, o orçamento-programa, técnicaorçamentária atualmente difundida e implementada no Brasil.

Esse assunto é bastante teórico e rico de conteúdo, entretanto,procurarei ser o mais objetivo possível, inserindo os tópicos maiscobrados nos últimos concursos.

Uma dica!

Existe sempre um bom motivo para estudar: ser aprovado no concursopretendido, seu “sonho de consumo”, então, estude com a melhor boa





vontade possível, não desperdice a oportunidade de aprender comantecedência. Procure andar na frente dos outros candidatos.

Entendo que só se executa bem uma atividade quando há interesse porela, portanto, seja paciente, mesmo que o assunto seja “chato”, procureaprendê-lo! Lembre-se de um velho ditado: “quando não se pode com oinimigo, junte-se a ele”.

Conquistar um bom cargo público com seus próprios méritos é o meiomais difícil, porém o mais democrático e empolgante de se conquistaruma “vitória”.

Vamos ao nosso estudo!

1. Orçamento público

Conceito:

Ao contrário da iniciativa privada, o orçamento e planejamento públicossão obrigatórios e estão previstos na Constituição Federal – CF e

regulamentados em diversas normas, entre elas, a Lei nº 4.320/64, Leide Responsabilidade Fiscal – LRF e em diversas Portarias do Ministériodo Planejamento Orçamento e Gestão – MPOG e da Secretaria doTesouro Nacional – STN.

A obrigatoriedade de o setor público realizar planejamento e orçamentoestá inserido no art. 174 da CF. Esse artigo estabelece que como agentenormativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, naforma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento , sendoeste determ inante para o setor público e indicativo para o setor privado.

O termo planejamento é abrangente e às vezes poderá estar sereferindo ao orçamento ou ao planejamento. Entretanto, para fins deconcurso público, a expressão planejamento refere-se ao PlanoPlurianual e o termo orçamento, ao Orçamento Anual, ambos previstosna CF.

O que vem a ser o orçamento público?





Orçamento público é um processo contínuo, dinâmico e flexível, quetraduz em termos financeiros, para determinado período (um ano), osplanos e programas de trabalho do governo.

Entenda o termo flexível como a possibilidade de se implementarmudanças ou alterações de gastos durante a execução da leiorçamentária.

É fato comum no Brasil da lei orçamentária não ser executadaexatamente como foi aprovada pelo Congresso Nacional, muitasalterações ocorrerão ao longo do exercício financeiro, a exemplo de

gastos com despesa urgentes e imprevistas.

Atenção! Para fins de concurso, o processo orçamentário brasileiro éextremamente rígido, haja vista que a maior parte das receitas públicasestão vinculadas a determinados tipos de gastos ou investimentos.

Veja esta questão cobrada pelo CESPE e considerada correta:

(CESPE – Técnico Judiciário – TRE Alagoas – 2004) O orçamentobrasileiro tem alto grau de vinculações, tais como transferências

constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino,seguridade social e receitas próprias de entidades. Essas vinculaçõestornam o processo orçamentário extremamente rígido.

Após essas considerações, podemos dizer que o orçamento público é oato pelo qual o Poder Executivo prevê a arrecadação de receitas e fixa a realização de despesas para o período de um ano e o Poder Legislativolhe autoriza, através de LEI, a execução das despesas destinadas aofuncionamento da “máquina administrativa”.

Natureza jurídica do orçamento.

Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante,inclusive já decidida reiteradas vezes pelo Supremo Tribunal Federal-STF, que o orçamento é uma lei formal . As leis orçamentárias (Lei doPlano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e LeiOrçamentária Anual –LOA) apenas prevêem as receitas públicas e fixamas despesas, a partir dos planejamentos. Assim sendo, essas leis nãocriam direitos subjetivos.





Sendo uma lei formal, a simples fixação de gastos na lei orçamentáriaanual não cria direito subjetivo, não sendo possível se exigir, em tese,

por via judicial, que uma despesa específica estabelecida no orçamentoseja realizada.

A Lei orçamentária possui as seguintes características:

É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, emdiversas situações, não obriga o Poder Público a realizar a despesa, quepode, por exemplo, deixar de realizar um gasto autorizado pelolegislativo. Entretanto, muitos tipos de gastos são obrigatórios, aexemplo das despesas mínimas com educação, saúde etc. Portanto, o

orçamento é apenas uma lei formal.É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada (umano).

É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA)são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também sãoaprovados como leis ordinárias.

É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processolegislativo um pouco diferenciado das leis comuns, posto que trata dematéria específica (receitas e despesas).

2. Evolução histórica do orçamento

O estudo do orçamento público remonta há mais de 1300 anos antes deCristo, entretanto, esse não é nosso objetivo. Assim sendo, passaremose estudar o orçamento no Brasil após a Constituição Imperial de 1824.

Constituição de 1824:

Inicialmente esta constituição previa que a elaboração da propostaorçamentária competia ao Legislativo.

Em 1826, através de uma reforma nessa constituição foi realizada atransferência da elaboração da proposta orçamentária para o PoderExecutivo. Assim, o orçamento passou a ser elaborado pelo Ministério daFazenda, que consolidava as propostas dos outros ministérios e asencaminhava à Câmara dos Deputados para fins de apreciação pelaAssembléia Geral, composta pela Câmara dos Deputados e Câmara deSenadores.





A Constituição Imperial de 1824 abordou sobre orçamento em seusartigos 170 a 172.

O art. 172 assim previa: “O Ministro de Estado da Fazenda, havendorecebido dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas dassuas Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente,logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza doThesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamentogeral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia detodas as contribuições, e rendas publicas”.

Constituição Republicana de 1891:Em termos de orçamento, houve retrocesso, em seu artigo 34 ficouestabelecido que a proposta orçamentária era elaborada pelo CongressoNacional, cabendo a este, orçar a receita, fixar a despesa federalanualmente e tomar as contas da receita e despesa de cada exercíciofinanceiro.

Portanto, conforme estabelecido na Constituição Republicana, o PoderLegislativo elaborava e aprovava a proposta orçamentária. Caberia aoExecutivo executar a proposta orçamentária e prestar contas aoLegislativo.

Constituição Federal de 1934:

Ocorreu um grande avanço em termos de orçamento. Era semelhanteao modelo atual, competia ao Presidente da República enviar à Câmarados Deputados, dentro do primeiro mês da sessão legislativa ordinária,a proposta de orçamento. Esta era elaborada pelos diversos ministériose encaminhada ao Ministério da Fazenda, que a consolidava e remetiaao Congresso Nacional. Portanto, a proposta orçamentária eraencaminhada à Câmara dos Deputados, porém, apreciada pelo

Congresso Nacional.Naquela época ainda não havia um ministério com um corpo técnicoespecializado em matéria orçamentária, a exemplo do atual MPOG.


Para maior eficácia e eficiência na elaboração e execução do orçamentofederal foi criado, junto à Presidência da República, um DepartamentoAdministrativo com as atribuições de organizar anualmente, de acordocom as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária.





Esse Departamento tinha competência para encaminhar o orçamento àCâmara dos Deputados e ainda fiscalizar, por delegação do Presidente

da República e na conformidade das suas instruções, a execuçãoorçamentária. Portanto, a competência para aprovação do orçamentopassou, em tese, para a Câmara dos Deputados. Digo “em tese” porqueo Conselho Federal – atual Senado da República, poderia tambémdeliberar sobre orçamento caso a Câmara do Deputados excedesse oprazo para deliberação.

Nessa Constituição foi estabelecido o princípio da unicidade

orçamentária, onde seriam incorporados obrigatoriamente à receita,todos os tributos, rendas e suprimentos de fundos, incluídas na despesatodas as dotações necessárias ao custeio dos serviços públicos.

Foi a partir dessa Constituição que ficou consagrado o princípio daexclusividade orçamentária, ou seja, no projeto de lei do orçamento nãopoderia haver matéria estranha à fixação da despesa e a previsão dareceita.


Competia aos ministérios a elaboração de suas respectivas propostasorçamentárias e encaminhá-las ao Ministério da Fazenda, que asconsolidava e remetia, através da Presidência da República, ao

Congresso Nacional para fins de apreciação.A competência para apreciação e aprovação da lei orçamentária passoua ser exclusiva do Congresso Nacional, com a sanção do Presidente daRepública.

O art 74 daquela Constituição previa que se o orçamento não tiver sidoenviado à sanção até 30 de novembro, prorrogar-se-á para o exercícioseguinte o que estiver em vigor. Ou seja, a lei orçamentária em vigorpoderia ser prorrogada - executada no exercício seguinte.

Constituição de 1967:Esta constituição não inovou em relação à constituição de 1946. Osprocedimentos permaneceram os mesmos, ou seja, competia aosministérios elaborar suas propostas e encaminhá-las ao Ministério daFazenda, que as consolidava e remetia, através da Presidência daRepública, ao Congresso Nacional para fins de apreciação.

Antes, porém, em 1964 foi criado o cargo de Ministro Extraordinário doPlanejamento e Coordenação Econômica, com atribuições, entre outras,de coordenar a elaboração e execução do Orçamento Geral da União e





dos orçamentos dos órgãos e entidades subvencionadas, harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econômico.

Até então, só existia na estrutura governamental o Conselho deDesenvolvimento, criado em 1956, que detinha atribuições decoordenação e planejamento da política econômica, que passou a sersubordinado ao Ministério recém-criado.

Em 1964 as atribuições do Ministério do Planejamento foram ampliadascom a inclusão da Coordenação Econômica. Em 1965 foi criado oConselho Consultivo do Planejamento como órgão de consulta desteMinistério.

Nessa Constituição foi criado o princípio do equilíbrio orçamentário , onde

o montante da despesa autorizada em cada exercício financeiro nãopoderia ser superior ao total das receitas estimadas para o mesmoperíodo.

Resumindo, conforme exposto acima, a competência para elaboração daproposta orçamentária inicialmente era do Legislativo, foi transferida aoExecutivo em 1926 e confirmada posteriormente pelas constituições de1934, 1936 e de 1946.


Foi a mais inovadora e a que contemplou os diversos avançosconquistados pela sociedade, principalmente, a democratização doplanejamento e do orçamento. O Capítulo II foi inteiramente destinadoàs finanças públicas e a Seção II, aos orçamentos.

Essa norma estabeleceu novos instrumentos de planejamento, aexemplo do Plano Plurianual – PPA, antes denominado de PlanoPlurianual de Investimentos, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO eos Planos e Programas Nacionais, Regionais e Setoriais.

3. Tipos de orçamentoPara alocar eficazmente os limitados recursos da sociedade, umprocesso orçamentário adequado poderá oferecer respostas a algunsquestionamentos básicos:





Onde e como gastar o dinheiro do povo de forma eficiente?

Quanto deve ser gasto em unidades monetárias do total dos recursosarrecadados?

Qual é a metodologia de planejamento mais adequada para executargastos e prestar serviços à sociedade?

As respostas a esses questionamentos dependem de diversos fatoresinternos e externos que em muitas situações extrapolam a competênciae a soberania do Estado. Entre eles podemos mencionar: embargoseconômicos, subsídios, incapacidade de investimentos, extensãoterritorial, vontade política e diversificação cultural.

Um adequado planejamento de receitas e despesas pode diferenciar ogoverno ou o país que gasta bem ou mal o dinheiro público.

Existem diversos tipos ou formas de planejamento, entretanto, aescolha do procedimento ou metodologia de planejamento ou orçamentoa ser utilizado pelos gestores pode fazer diferença entre o bom e o maugestor público.

Dentre os diversos tipos de orçamentos que o Estado pode realizar,podemos citar:

◊ Orçamento de base zero;

◊ Orçamento tradicional;

◊ Orçamento de desempenho;

◊ Orçamento-programa;

◊ Orçamento participativo, etc.

Entendemos que os termos mais adequados seriam metodologia ouprocedimento orçamentários. Porém, para fins de concurso encontramosa expressão “tipos de orçamento”.

Iremos abordar em nosso estudo todos os tipos de orçamentoacima, haja vista a previsão em diversos programas deconcursos.





Podemos ainda classificar os tipos de orçamento de acordo com oregime político adotado em cada país, ou seja, segundo a forma de

governo adotada. Assim sendo, existem basicamente três tipos deorçamento:

Orçamento legislativo: é o orçamento cuja elaboração, discussão evotação competem ao Poder Legislativo, cabendo ao Executivo a suarealização. É utilizado basicamente em países parlamentaristas.

Esse tipo de orçamento foi utilizado no Brasil, era previsto inicialmentena Constituição Imperial de 1824, posteriormente modificado em 1826,

onde uma reforma nessa constituição foi realizada a transferência daelaboração da proposta orçamentária para o Poder Executivo.

Orçamento executivo: é o tipo de orçamento cuja elaboração,aprovação e execução e controle competem ao Poder Executivo. Éutilizado geralmente em países de governos absolutistas. Esse tipoainda não foi experimentado no Brasil. Menos mal!

Orçamento misto: é o orçamento cuja competência para elaboração

das propostas e envio ao Legislativo e privativa do Poder Executivo,competindo ao Poder Legislativo a sua discussão e aprovação. É o tipode orçamento democrático, onde os representantes do povo(Deputados) e dos entes federados (Senadores), autorizam o Executivoa realizar os gastos públicos conforme aprovado em lei – princípio dalegalidade.

É esse o tipo de orçamento adotado no Brasil.

Veja com o esse assun to fo i cobrado em concurso !

(Analista Previdenciário/INSS – Ciências Contábeis – CESGRANRIO –2005). Dependendo da forma de governo existente, os orçamentospodem ser classificados em três tipos:

(a) Geral, específico e especial.

(b) Presidencialista, parlamentarista e judicialista.

(c) legislativo, executivo e misto.

(d) plurianual, qüinqüenal e anual.





(e) de investimentos, corrente e complementar.

Comentários:

(a). Incorreta. Não existem os tipos de orçamento constantes dessaopção.

(b). Incorreta. Podemos dizer que o orçamento legislativo é oparlamentarista e o misto, presidencialista, porém, não existe oorçamento judicialista.

(c). Correta. Conforme descrito acima, dependendo da forma degoverno existente, os países podem ter três tipos de orçamento:Legislativo, executivo e misto.

(d). Incorreta. Plurianual não é tipo de orçamento, mas sim umplanejamento estratégico de médio prazo (4 anos) de utilizaçãoobrigatória no Brasil pelos entes federados (União, Estados/DF eMunicípios). Para elaboração do orçamento anual – LOA, é utilizada ametodologia orçamentária denominada “orçamento-programa”. Essametodologia foi estabelecida desde 1964, na Lei 4.320/64, entretanto,seu efetivo implemento ocorreu somente em 1998. O orçamentoqüinqüenal ocorreu no Brasil em governos anteriores, em especial, osmilitares, quando o mandato presidencial era de cinco anos.

(e) Incorreta. Os orçamentos de investimentos e correntes existem esão partes do orçamento anual. Desconheço o tipo de orçamentocomplementar!

3.1. Orçamento de base zero - obz ou por estratégia:

Uma primeira observação! Para fins de concurso, não percam muitotempo se aprofundando no tópico OBZ. Fiz uma pesquisa e verifiquei

que são poucas as questões de concursos sobre esse assunto,principalmente “cobradas” pelo CESPE e ESAF.

Às vezes, quando é exigida alguma questão sobre OBZ, geralmente écombinada com outro tipo de orçamento (orçamento-programa,tradicional, etc).

O orçamento de base zero teve sua abordagem orçamentáriadesenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments





Inc., em 1969. Foi adotado pelo Estado da Geórgia (governo JimmyCarter), no ano fiscal de 1973.

A metodologia do OBZ não é adotada no Brasil, em nenhuma dasunidades da Federação.

Conceito:

O orçamento de base zero é uma metodologia orçamentária ou tipo deorçamento onde exige que todas as despesas dos órgãos ou dasentidades públicas, os programas ou projetos governamentais sejamdetalhadamente justificadas a cada ano, como se cada item de despesa

se tratasse de uma nova iniciativa do governo.

Portanto, no orçamento de base zero cada item da despesaorçamentária é tratado como uma nova iniciativa dos gestores ou dogoverno.

Objetivo:

O objetivo principal do OBZ é “gastar” de acordo com os recursosdisponíveis e corresponde a um “meio de eliminar programas e projetosnão econômicos”.

Importante!

Principais características:

◊ Análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas em cadaunidade orçamentária;

◊ O processo exige que cada administrador justifique detalhadamentetodas as dotações solicitadas em seu orçamento, cabendo-lhe justificar

por que deve gastar os recursos;◊ Cada administrador é obrigado a preparar um "pacote de decisão"para cada atividade ou operação, e este pacote inclui uma análise decusto, finalidade, alternativas, medidas de desempenho, benefícios e asconseqüências de não executar as atividades.

◊ Todos os programas de trabalho devem ser justificados cada vez quese inicia um novo ciclo orçamentário;

◊ Os gastos anteriormente realizados são questionados e as prioridadeshistoricamente determinadas são abandonadas.





O questionamento dos gastos anteriormente realizados é executadoatravés dos procedimentos de avaliação e acompanhamento.

Prioridades historicamente determinadas são abandonadas significadizer que o gestor público deverá realizar seu planejamento de despesas justificando o gasto a ser realizado e não apenas se basear em dadoshistóricos (do passado).

Exemplo: Ao realizar o planejamento de gastos o gestor deveráabandonar o seguinte pensamento: Neste ano fui contemplado com R$

100 milhões na lei orçamentária, portanto, vou pedir R$ 120 milhõespara o próximo ano porque talvez consigamos pelo menos os mesmosR$ 100 milhões.

Veja o item considerado incorreto numa questão de concurso!

(Escola de Administração do Exército – ESAEX – Contador CFO/QC –2005). Em relação às metodologias de elaboração orçamentária,podemos afirmar que:

“No orçamento base zero ou por estratégia, não se questionam osgastos anteriormente realizados, valendo as prioridades historicamentedeterminadas”.

Comentários:

A opção foi considerada incorreta porque ocorre exatamente ao

contrário, ou seja, os gastos anteriormente realizados são questionadose as prioridades historicamente determinadas são abandonadas.

Vantagens do OBZ:





◊ Fornece informações detalhadas relativas aos recursos necessáriospara se realizar os fins desejados; chama a atenção para os excessos e

para a duplicidade de esforço entre as unidades orçamentárias;◊ Concentra-se nas quantias necessárias para os programas, e não noaumento ou diminuição percentual em relação ao ano anterior;

◊ Especifica prioridades dentro das unidades orçamentárias, entreórgãos e comparações entre as organizações públicas;

◊ Permite a determinação, por uma auditoria de desempenho, se cadaatividade ou operação teve o desempenho esperado;

◊ Pode ser avaliado, também, o desempenho dos servidores com o

envolvimento necessário dos gestores de todos os níveis daadministração pública, incutir-lhes um maior senso de responsabilidadeao realizar planejamento.

Desvantagens do OBZ:

◊ A elaboração da proposta orçamentária é mais demorada, trabalhosa,mais cara e exige pessoal preparado e com cultura orçamentária;

◊ Excessiva “burocracia” e a produção de montanhas de papéis nasunidades orçamentárias;

◊ Pouca participação dos níveis hierárquicos (da administraçãosuperior), podendo ocasionar perda de vista da visão global das finançaspúblicas e dos projetos relevantes e duradouros;

◊ A quantidade de órgãos e entidades e a dimensão geográfica do paíspode tornar o processo orçamentário extremamente dificultoso.

Premissas básicas do orçamento de base zero:

Redução de despesas e o aumento da eficiência do Estado;

O OBZ não é um orçamento de custos, este (orçamento de custos)ocorre concomitante com o OBZ;

A elaboração do orçamento fica sob a responsabilidade de cadaunidade orçamentária, buscando esforços e alternativas de maximizar osseus resultados e conseqüentemente os do Estado;

Cada gestor deve avaliar as atividades de sua área e as despesasdecorrentes, propondo e justificando o nível de gastos previstos;





Linguagem basicamente contábil, ou seja, todos os valores queestarão compondo a base orçamentária, serão obtidos da escrituração

contábil e nos balancetes dos exercícios anteriores;

O foco principal do orçamento de base zero é o controle das despesas decapital (investimentos), ou seja, parte-se da premissa do que precisaser feito e não o que seria bom ser feito. Assim sendo, o orçamentotorna-se o mais próximo possível da realidade e das necessidades.

Para se obter o máximo controle de seus gastos, os gestores precisamde relatórios detalhados das atividades desenvolvidas.

Sintetizando o assunto OBZ:

A idéia básica do OBZ é a de que cada unidade da administraçãopública, a cada ano, deve justificar por que deve gastar os recursos queestão sendo pleiteados.

Assim sendo, os órgãos e Poderes, ao elaborar o orçamento e oCongresso Nacional, ao debatê-lo e aprová-lo ambos teriam oselementos de julgamento necessários para, primeiro, avaliar até queponto uma certa despesa é necessária ou não; e segundo, estabeleceruma hierarquia de prioridades para definir o que é mais importante ogoverno realizar.

Benefícios que poderão advir com a adoção do OBZ:

Melhoria do processo orçamentário: O fato de cada programa serquestionado obrigaria as diversas Unidades Orçamentárias e Ministériosa envidarem esforços no sentido de apresentar programas de melhorqualidade técnica e mais justificados e fundamentados, promovendouma espécie de seleção natural e criando uma forma de “filtro” queimplicaria abandonar os programas tecnicamente inviáveis ousurrealistas.

Aperfeiçoamentos posteriores: Ao contrário de certas inovaçõesinteressantes que depois perdem continuidade, o OBZ se caracteriza por





ser um processo contínuo, onde a cada ano os programas devem seravaliados.

O OBZ tende a gerar, como subproduto, uma nova cultura favorável aoaperfeiçoamento sistemático dos procedimentos, com vistas a umamaior eficácia na utilização dos recursos e no cumprimento das metas.

Desenvolvimento de pessoal: A necessidade de se justificar cadaprograma de trabalho impõe às diversas unidades governamentaisempenho no desenvolvimento de uma equipe técnica capacitada paraatingir os fins da administração pública através de maior qualificaçãodos funcionários e da criação de uma cultura orçamentária. No OBZ não se enfatiza o objetivo do gasto e também não há

preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesacorrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa deque cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificarpor que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados.

A maior preocupação do OBZ é justificar o porquê da despesa, se deveou não gastar esse ou aquele recurso e em qual programa ou projeto.

Mais uma questão que exigiu conhecimento sobre o assunto!

(ESAF – AFC 1997). A ênfase no objetivo do gasto, ao invés dapreocupação com a categoria econômica do dispêndio, demonstra quese trata de um orçamento.

a) tradicional.

b) participativo.

c) base zero.

d) orçamento-programa.

e) orçamento de desempenho.

Comentários:

a) Incorreta. No orçamento tradicional a destinação dos recursos àsunidades orçamentárias é prioritária em relação ao gasto em si. Assimsendo, não existe preocupação com o objetivo do gasto ou da categoriaeconômica da despesa.





b) Incorreta. O orçamento participativo é um importante instrumento departicipação do cidadão na gestão pública. Portanto, o processo de

orçamento participativo tem a necessidade de um contínuo ajustecrítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com o intuito deaperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e de planejamento, eassegurar a sua não-estagnação.

c) Incorreta. No OBZ não se enfatiza o objetivo do gasto e também nãohá preocupação com a categoria econômica da despesa (se é despesacorrente ou de capital). Este tipo de orçamento parte da premissa deque cada unidade da administração pública, a cada ano, deve justificarpor que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados.

d) Correta. No orçamento-programa a ênfase principal é no objetivo do

gasto. Se a ênfase é no objetivo do gasto, então, é indiferente saber sea despesa que está sendo realizada é corrente ou de capital, o queimporta é se esse gasto atende as necessidades da sociedade.

Podemos até enumerar algumas premissas básicas do orçamentoprograma:

Melhor controle da execução dos programas de trabalho;

Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta;

Melhor identificação dos gastos.

e) Incorreta. No orçamento de desempenho a destinação dos recursos éprioritária em relação ao gasto em si. A ênfase do orçamento dedesempenho era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco era

basicamente nos resultados , com desvinculação entre orçamento eplanejamento.

Às vezes precisamos saber a diferença entre objeto e objetivo do gasto

para “matar” uma questão de concurso desse assunto.

Vejamos um exemplo:

Um órgão (Ministério da Saúde), em determinada região do Brasil,adquiriu 20 veículos adaptados para o combater o mosquito da dengue.No orçamento-programa, a preocupação é se esse gasto atende aosobjetivos do órgão (combate de epidemias). Significa que a preocupação





(ênfase), não é o objeto do gasto (simplesmente os 20 veículos), massim, se esses veículos atende aos objetivos do órgão e da sociedade.

Se, ao invés de adquirir 20 veículos adaptados para o combate aomosquito da dengue, o Ministério da Saúde tivesse comprado 20Mercedes blindadas, os objetivos do órgão (combate ao mosquito dadengue) não estariam sendo plenamente atendidos e as despesas malempregadas.

Assim sendo, a ênfase no objetivo do gasto significa, por exemplo, seuma determinada despesa atende ou não aos objetivos do órgão.

A ênfase no objeto de gasto significa apenas o quanto gastou e em quefoi gasto o dinheiro público.

Amigo concursando(a)! Estão verificando que o assunto é bastanteteórico?

Portanto, entendo que para fins de concurso devemos absorver umconhecimento “geral” acerca de cada tipo de orçamento, atentando paraos pontos principais de cada um. Os pontos mais importantes estãosublinhados ou em itálico.

O assunto é teórico, mas temos que estudar! Então, vamos prosseguir?

3.2. Orçamento de desempenho ou de realizações:

Esse tipo de orçamento já foi utilizado ou experimentado no Brasil na

década de 70, período compreendido entre o orçamento tradicional ouclássico e a previsão legal (Lei nº 4.320/64) de utilização do orçamento-programa.

Conceito:

É um processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duasdimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalhocontendo as ações desenvolvidas.





Toda a ênfase do orçamento de desempenho reside no desempenhoorganizacional (da organização ou unidade orçamentária), sendo

também conhecido como orçamento funcional.

Nesse tipo de orçamento (orçamento de desempenho ou de

realizações), a ênfase era as coisas que o governo fazia, ou seja, o foco

era basicamente nos resultados , com desvinculação entre planejamentoorçamento.

Quando o Brasil adotava a metodologia do orçamento de desempenhoou de realizações foi muito comum a realização de grandes obras,muitos “elefantes brancos”. A maior preocupação dos governos era

demonstrar suas realizações, seus feitos, muitas vezes sem estabelecerprioridades e com planejamento inadequado, irrealista.

Atenção para o termo! Desvinculação entre planejamento eorçamento. É que para o atual tipo de orçamento utilizado no Brasil(orçamento programa), existe a previsão legal de total vinculação entreplanejamento e orçamento.

No orçamento de desempenho ou de realizações não haviaobrigatoriedade de vinculação entre planejamento e orçamento, ou seja,o plano plurianual de investimentos - PPI (na época) estabelecia os

programas a serem realizados e, na sua execução, através da leiorçamentária, realizavam-se despesas completamente em desacordocom o planejado no PPI.

Onde se encontra a atual previsão legal de vinculação entreplanejamento e orçamento?

Encontra em diversas normas, entre elas podemos citar:

Constituição Federal de 88;

Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF;

Lei nº 4.320/64.

Essas normas estabelecem as determinações a seguir descritas:





Constituição Federal – CF/88:

A CF determina que os orçamentos fiscal, referente aos Poderes daUnião, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta eindireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público eo orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ouindiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a votodeverão ser compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suasfunções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critériopopulacional (art. 165, § 7º da CF);

Existe previsão de que as emendas ao projeto de lei do orçamento

anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

orçamentárias (art. 166, § 3º, inciso I da CF);

As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderãoser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual (art. 166, §4º da CF);

Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercíciofinanceiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime deresponsabilidade (art. 167, § 1º da CF).

Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF:

LRF determina que o projeto de lei orçamentária anual deverá serelaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de

diretrizes orçamentárias e com as normas da própria LRF (art. 5º daLRF);

Determina a LRF que é vedado consignar na lei orçamentária créditocom finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada (art. 5º, § 4º da

LRF). Ainda existe previsão na LRF de que a lei orçamentária nãoconsignará dotação para investimento com duração superior a um

exercício financeiro que não esteja previsto no plano plurianual ou emlei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1o do art. 167 daCF (art. 5º, § 5º da LRF).





Lei nº 4.320/64:

Na Lei nº 4.320/64 existe determinação de que as propostas parciais deorçamento guardarão estrita conformidade com a política econômico-financeira, o programa anual de trabalho do Governo e, quando fixado,o limite global máximo para o orçamento de cada unidadeadministrativa (art. 27 da Lei nº 4.320/64).

O orçamento de Desempenho ou de Realizações surgiu após oorçamento clássico ou tradicional e é uma evolução deste. A importânciado orçamento de desempenho era saber “as coisas que o governo faz e

não as coisas que o governo compra”.

O orçamento de desempenho, embora já ligado aos objetivos dogoverno, ainda não poderia ser considerado um orçamento-programa,visto que lhe faltava algumas características essenciais, entre elas, avinculação ao sistema de planejamento a médio prazo, atual PPA.

Em realidade, o orçamento de desempenho inova um pouco mais emrelação ao orçamento tradicional porque explicita os itens de gasto de

cada órgão e a sua dimensão programática, ou seja, a pormenorizaçãodo programa de trabalho (detalhamento) do que deve ser realizado,inclusive demonstrando os recursos que estão sendo destinados àunidade orçamentária.

3.3. Orçamento-programa:

Atenção!

De todos os tipos de orçamentos aqui apresentados o mais exigido em

concursos é, “de longe”, o orçamento-programa, haja vista que é ametodologia orçamentária atualmente utilizada no Brasil.

O orçamento-programa pode ser considerado uma concepção gerencialde orçamento público.

Esse tipo de orçamento é entendido como um elo entre o planejamento(PPA) e as ações executivas da Administração Pública, cuja ênfase é aconsecução de objetivos e metas e, para tanto, são considerados os





custos dos programas de ação e classificados a partir do ponto de vistafuncional-programático.

Atenção! O termo “funcional-programático” significa dizer que adespesa se encontra dentro de uma função de governo (judiciária,legislativa, saúde etc) e que para cada despesa existe um programa detrabalho, ou seja, toda despesa pública encontra-se dentro de umprograma de trabalho.

O orçamento-programa foi difundido pela Organização das NaçõesUnidas - ONU a partir do final da década de 50, inspirado na experiência

do orçamento de desempenho nos Estados Unidos da América.

O tipo de orçamento utilizado atualmente no Brasil, em todas asunidades da federação, é o orçamento programa.

Implementação:

A adoção do orçamento-programa na esfera federal foi efetivada em1964 e está inserido na Lei no 4.320.

Atenção! Muito cobrado em concurso! O orçamento-programa foiimplementado no Brasil a partir da Lei no 4.320/64.

Após a Lei no 4.320/64 o Decreto-Lei no 200/67 reforçou a idéia deorçamento-programa ao estabelecer, em seu art. 16, que em cada anoserá elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa doprograma plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que serviráde roteiro à execução coordenada do programa anual.

Apesar da concepção de orçamento-programa ser conhecida desde adécada de 50, inclusive no Brasil, os avanços ocorridos para sua efetivaimplementação em nosso País somente ocorreu com a edição doDecreto Federal nº. 2.829/98 e demais normas que disciplinaram aelaboração do PPA (2000-2003).

Foi a partir daí que os esforços para a implantação do orçamentoprograma na área federal tiveram efetivamente a sua concretização,sendo imediatamente colocado em prática.





O orçamento-programa está intimamente ligado ao sistema de

planejamento (PPA) e aos objetivos que o Governo pretende alcançar

durante um determinado período de tempo.

Atenção! O orçamento-programa é conceituado como sendo um planode trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar e pelaidentificação dos recursos necessários à sua execução.

Portanto, pelos conceitos e definições, podemos observar que oorçamento-programa não é apenas um documento financeiro, masprincipalmente, um instrumento de concretização das ações do governo.

Ele viabiliza os objetivos governamentais em consonância com os planose diretrizes estabelecidas.

Podemos dizer que os orçamentos expressam uma realidade físico-financeira e os programas de trabalho do governo, entretanto, é oorçamento-programa que possibilita, entre outros:

A integração do planejamento com o orçamento;

A quantificação de objetivos e a fixação de metas;

Informações relativas a cada atividade ou projeto, quanto e para quevai gastar;

Identificação dos programas de trabalho, objetivos e metascompatibilizados com o PPA, LDO e LRF;

Elaboração através de processo técnico e é baseado em diretrizes eprioridades, estimativas reais de recursos e de diagnóstico dasnecessidades;

As relações insumo-produto;

As alternativas programáticas;

O acompanhamento físico-financeiro;

A avaliação de resultados e a gerência por objetivos.

Quentíssima essa!

(ESAF – ACE – TCU 2006). O orçamento-programa é entendido como oplano de trabalho do governo no qual são especificadas as proposições





concretas que se pretende realizar durante o ano financeiro. Assinale aúnica opção incorreta em relação a orçamento-programa.

a) A integração planejamento-orçamento é característica do orçamento-programa.

b) Orçamento-programa informa, em relação a cada atividade ouprojeto, quanto vai gastar, para que vai gastar e por que vai gastar.

c) O orçamento-programa identifica programas de trabalho, objetivos emetas, compatibilizando-os com os planos de médio e longo prazos.

d) O orçamento-programa é o processo de elaboração do orçamento emque é enfatizado o objeto de gasto.

e) Processo de elaboração do orçamento-programa é técnico e baseia-seem diretrizes e prioridades, estimativa real de recursos e cálculo realdas necessidades.

Comentários:

O comando da questão pede a única incorreta!

a) Correta. A característica principal do orçamento-programa é aintegração ou vinculação entre o planejamento (Plano Plurianual) e oorçamento (Lei Orçamentária Anual). Os termos interligação, integraçãoe vinculação são sinônimos.

b) Correta. Na elaboração da proposta orçamentária, todos as atividadese programas de trabalho a serem executados devem contemplarobrigatoriamente: q uanto custa? (Dispêndio financeiro), para que osrecursos são alocados? (finalidade) e por quê fazer? (Fundamentação).

Importante! Atividade é o instrumento de programação utilizado paraalcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto deoperações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quaisresulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de

governo. Importante! O programa de trabalho é o instrumento de organização daatuação governamental que articula um conjunto de ações queconcorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado porindicadores instituídos no plano, visando a solução de um problema ou oatendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.

C). Correta. Porém, entendo que essa questão apresenta problemasquando menciona planos de longo prazo. Isso porque A Portaria MPOG





nº 14, de 17 de setembro de 2004, que estabelece as instruções aserem utilizadas na elaboração das propostas orçamentárias prevê, em

diversas partes de seu texto, que o plano plurianual é de médio prazo.Essas normas estão inseridas no Manual Técnico de Orçamento – MTO –2005.

Observe:

Página 17 do MTO – 2005:

“Planejamento – o orçamento deve ser um instrumento deimplementação do plano de médio prazo do Governo. As açõesorçamentárias – projetos e atividades – devem resultar em produtosque contribuam para consecução dos objetivos dos programas”.

Página 50 do MTO - 2005:

“O PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do GovernoFederal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivose metas da administração pública federal para as despesas de capital eoutras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duraçãocontinuada”.

Página 22 do MTO – 02 2005:

“O cadastro de programas e ações é o meio de registro das informaçõesrelevantes sobre os programas e ações orçamentárias e é composto deum acervo de dados que abrange a programação de médio prazo ,consubstanciada no PPA, e a programação anual, constante dosorçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento das empresasestatais da União”.

Apesar desse problema, menção do termo longo prazo , de resto, aopção está corretíssima, posto que o orçamento-programa permite aidentificação dos programas de trabalho, objetivos e metas daadministração pública, inclusive sua comparação em termos absolutos e

relativos.d) Essa é a incorreta. No processo de elaboração do orçamento-programa é enfatizado o objetivo do gasto e não, o objeto do gasto.Verifique acima a diferença entre objeto e objetivo do gasto.

e). Correta. No processo de elaboração do orçamento-programa utiliza-se o critério técnico e baseia-se em diretrizes e prioridades, estimativareal de recursos e cálculo real das necessidades. As diretrizes sãoestabelecidas no plano plurianual e as prioridades, na lei de diretrizesorçamentárias.





Nos modelos orçamentários anteriores ao orçamento-programageralmente eram utilizados critérios políticos ou institucionais para a

liberação de recursos.

3.4. Orçamento clássico ou tradicional:

Nos orçamentos tradicionais, geralmente não existem metas bemdefinidas e o envolvimento na elaboração do orçamento, restringe-sebasicamente a alta administração, ou seja, há pouca participação efetivados técnicos das unidades orçamentárias.

Nesse tipo de orçamento as projeções de gastos são estabelecidasconsiderando-se os orçamentos dos anos anteriores, ou seja, se baseiaem dados históricos. Esse procedimento normalmente gera resultadoscom as mesmas falhas e erros do passado.

Antes do advento da Lei no 4.320/64, o tipo de orçamento utilizado peloGoverno Federal era o tradicional ou clássico.

Alguns estados, a exemplo de São Paulo, já tinham experimentadooutras técnicas orçamentárias mais avançadas desde 1959.

O orçamento clássico se caracterizava por ser um documento deprevisão de receitas e de autorização de despesas, estas, classificadassegundo o objeto de gasto e distribuídas pelos diversos órgãos, para operíodo de um ano.

Em sua elaboração não se cogitava, primordialmente, em atender àsreais necessidades da coletividade e da administração, tampouco seconsideravam os objetivos econômicos e sociais.

A maior deficiência do orçamento tradicional consistia no fato de que elenão privilegiava um programa de trabalho ou um conjunto de objetivosa atingir.

Assim, a técnica do orçamento tradicional simplesmente dotava umórgão qualquer com os recursos suficientes para pagar pessoal, comprar





material de consumo, permanente, etc. para o exercício financeirosubseqüente com base nos valores do passado (ano anterior).

Os órgãos eram contemplados no orçamento de acordo com o quegastavam no exercício anterior e não em função do que se pretendiarealizar.

Resumindo, no orçamento clássico ou tradicional planejamento era “coisa” desconhecida.

Para melhor assimilação vamos demonstrar um quadro comparativoentre os orçamentos clássico ou tradicional e o orçamento-programa.

O objetivo é deixar mais claro acerca dos procedimentos orçamentáriosutilizados pelo Brasil em anos anteriores e atualmente.

Alerto que a maioria das questões de concursos testam conhecimentosdos candidatos sobre esses dois tipos de orçamento.

Orçamento tradicional ou clássico Orçamento-programa

1. O orçamento é desvinculado doplanejamento, ou seja, não háintegração entre planejamento eorçamento.

1. Existe integração entreplanejamento e orçamento.Essa integração está previstaem norma legal (CF, LRF e na

Lei nº 4.320/64).2. As decisões orçamentárias sãotomadas a partir das necessidades oupoder político dos dirigentes dasunidades organizacionais.

2. As decisões orçamentáriassão tomadas com base emcritérios e análises técnicas dasalternativas possíveis e emfunção dos recursos existentes.

3. A alocação dos recursos visa àconsecução de meios. A ênfase é oobjeto do gasto.

3. A alocação de recursos visa àconsecução de objetivos, metasdiretrizes e prioridades.

4. Na elaboração do orçamento sãoconsideradas as necessidadesfinanceiras das unidadesorganizacionais com base em dadoshistóricos (do passado).

4. Na elaboração do orçamentosão considerados todos oscustos dos programas, inclusivedos que ultrapassam o exercíciofinanceiro.

5. A estrutura do orçamento dá ênfaseaos aspectos contábeis da gestão.

5. A estrutura do orçamentoestá voltada para os aspectosadministrativos e deplanejamento.





dinheiro público, por meio de políticas públicas imediatistas oupopulistas, objetivando atender a determinados clientes. Nesse

processo orçamentário o cidadão deixa de ser um simples coadjuvantepara ser protagonista ativo da gestão pública.

Ciclo do orçamento participativo

Não existe uma fórmula pronta dos passos a serem seguidos naimplementação do orçamento participativo, entretanto, cada gestordeve identificar qual a metodologia que melhor o auxiliará na elaboraçãode um planejamento participativo que beneficie tanto a administração

pública quanto a comunidade.

Basicamente o ciclo do orçamento participativo passa pelas seguintesfases:

Preparação do orçamento de forma integrada com o planejamento;

Elaboração da proposta orçamentária;

Tramitação legislativa: a proposta da Lei Orçamentária é analisada,

discutida, alterada por emendas e aprovada; Execução orçamentária;

Fiscalização e prestação de contas;

Controle e avaliação

Atualmente a metodologia do orçamento participativo vem sendodifundida em diversos municípios brasileiros, porém a experiência doMunicípio de Porto Alegre ganhou destaque nacional e internacional,

possibilitando a projeção do OP como uma nova metodologia de gestãopública participativa.





Principais características do OP:

É um importante instrumento de participação da sociedade na gestãodos recursos públicos;

Gera decisões públicas e evita que os gestores ou governantesatendam a interesses próprios ou de determinados grupos;

A decisão governamental é combinada com a participação coletiva;

A sua implementação e livre e democrática, portanto cada ente daFederação pode implementá-lo;

O cidadão deixa de ser um simples coadjuvante e passa a participardiretamente do processo orçamentário;

O processo orçamentário participativo necessita de ajuste contínuo epassa a ser uma auto-regulação do poder público;

O orçamento participativo não é aperfeiçoamento de outras técnicasorçamentárias, mas sim, uma experiência nova.

O assunto orçamento participativo já foi cobrado em concurso!Veja uma questão recente!

(ESAF – Analista de Planejamento e Orçamento – MPOG –2005) Oorçamento participativo é um importante instrumento de participação docidadão na gestão pública. A respeito desse instrumento, indique aopção correta.

a) O processo de Orçamento Participativo gera decisões públicas, poispermite que os governantes exerçam, direta e concretamente, a luta porseus interesses, combinando a sua decisão individual com a participaçãocoletiva.

b) O processo de Orçamento Participativo permite a democratização darelação entre a União, Estados e Municípios, já que os gestores públicos

deixam de ser simples coadjuvantes da política tradicional para seremprotagonistas ativos da gestão pública.

c) O processo de Orçamento Participativo contribui para a criação deuma esfera pública, estatal, em que os governantes consolidam tantoprocessos de co-gestão pública quanto mecanismos de controle socialsobre o Estado.

d) O processo de Orçamento Participativo tem a necessidade de umcontínuo ajuste crítico, baseado em um princípio de auto-regulação, com





o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticos e deplanejamento, e assegurar a sua não-estagnação.

e) O processo de Orçamento Participativo é aperfeiçoado pelaacumulação de experiências orçamentárias, onde o que era apenasrequerimento, demanda ou necessidade, muda de qualidade mediante oprocesso eleitoral, adquirindo natureza política.

Comentários:

a) Incorreta. O processo de orçamento participativo gera decisõespúblicas, entretanto, não permite que os governantes exerçam, direta econcretamente, a luta por seus interesses. Nesse processo impera o

interesse da sociedade.b) Incorreta. O orçamento participativo até poderá permitir ademocratização da relação entre a União, Estados e Municípios.Entretanto, quem deixa de ser simples coadjuvantes da políticatradicional e passa a ser protagonista ativo da gestão pública é asociedade.

Na exposição de motivos do Plano Plurianual 2004-2007, o governoinforma que inseriu o planejamento participativo. Ocorreu através deampla integração da sociedade civil no processo de discussão eacompanhamento do Plano Plurianual 2004-2007. Existe indicação de

que os Governos Estaduais e Municipais também participaram dadiscussão.

Como ocorreu?

Por meio dos fóruns da participação social, realizados nos 26 Estados eno Distrito Federal e através de representantes de mais de 2 milentidades da sociedade civil.

Pessoal! Vamos acreditar! Pelo menos para fins de concurso!

c) Incorreta. O orçamento participativo não contribui para a criação deuma esfera pública estatal (como se fosse um órgão centralizador dedecisões) para consolidação do processo de co-gestão. Também não émecanismo de controle social dos governantes sobre a sociedade, massim, ao contrário, controle da sociedade sobre as políticas públicas.Cada ente da Federação ou município pode livremente implementar oprocesso de orçamento participativo.

d) Correta. O processo de orçamento participativo tem a necessidade deum contínuo ajuste crítico, ou seja, a cada ano são realizados ajustescom base nas críticas sobre as decisões do passado. Isso significa auto-





regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdos democráticose de planejamento, e assegurar a sua não-estagnação do processo

orçamentário (modelo anterior).e) Incorreta. O processo de orçamento participativo não éaperfeiçoamento de técnicas orçamentárias, mas sim, algo novo, onde aparticipação da sociedade passa a ser relevante. A natureza desseprocesso não é eleitoral e muito menos “política”.

Ilustre concursando(a)! Para finalizar e não deixar esse assunto muitoextenso e “chato” iremos elaborar este quadro resumo contemplandoalguns conceitos importantes.

Orçamento Base-Zero: Abordagem orçamentária desenvolvida nosEstados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., Durante o anode 1969. Foi adotada pelo Estado da Geórgia (gov. Jimmy Carter), comvistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise, revisão eavaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitaçõesque ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programasdevem ser justificados cada vez que se inicia um novo cicloorçamentário.

Orçamento com Teto Fixo: Critério de alocação de recursos queconsiste em estabelecer um quantitativo financeiro fixo, geralmenteobtido mediante a aplicação de percentual único sobre as despesasrealizadas em determinado período, com base no qual osórgãos/unidades deverão elaborar suas propostas orçamentáriasparciais. Também conhecido, na gíria orçamentária, como "teto burro".

Orçamento com Teto Móvel: Critério de alocação de recursos querepresenta uma variação do chamado "teto fixo", pois trabalha compercentuais diferenciados, procurando refletir um escalonamento deprioridades entre programações, órgãos e unidades. Também conhecido,em gíria orçamentária, como "teto inteligente".

Orçamento da Seguridade Social: Integra a Lei OrçamentáriaAnual, e abrange todas as entidades, fundos e fundações deadministração direta e indireta, instituídos e mantidos pelo Poderpúblico, vinculados à Seguridade Social.

Orçamento de Investimento: Integra a Lei Orçamentária Anual erefere-se ao orçamento de investimento das empresas em que a União,direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direitoa voto.





Orçamento Fiscal: Integra a Lei Orçamentária Anual e refere-se ao

orçamento dos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades daadministração direta e indireta, inclusive fundações instituídas emantidas pelo Poder Público. É o chamado orçamento de custeio porexcelência.

Orçamento Programa: Originalmente concebido como sistema deplanejamento, programação e orçamentação. Foi introduzido nosEstados Unidos da América, no final da década de 50, sob adenominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System).Principais características: integração planejamento-orçamento;quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto;

alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro;avaliação de resultados; e gerência por objetivos.

Orçamento Público: Lei de iniciativa exclusiva do Poder Executivoque estima a receita e fixa a despesa da administração pública. Éelaborada em um exercício para depois de aprovada pelo PoderLegislativo, vigorar no exercício seguinte.

Orçamento Sem Teto Fixo: Critério de alocação de recursos queconsiste em conferir total liberdade aos órgãos/unidades noestabelecimento dos quantitativos financeiros correspondentes às suas

propostas orçamentárias parciais. Em gíria orçamentária é conhecidocomo "o céu é o limite".

Orçamento SEST: Tipo de orçamento que controla os dispêndios dasempresas estatais (empresas públicas, sociedades de economia mista esuas subsidiárias e todas as empresas controladas pela União,autarquias, fundações instituídas pelo Poder Público e órgãos autônomosda administração direta), de modo a ajustá-los aos programasgovernamentais, tendo em vista os objetivos, as políticas e as diretrizesconstantes dos planos de governo.

Dotação: Limite de crédito consignado na lei de orçamento ou

crédito adicional, para atender determinada despesa.

Lei de Meios: Sinônimo de Lei Orçamentária ou Lei de Orçamento.Assim denominada porque possibilita os meios para o desenvolvimentodas ações relativas aos diversos órgãos e entidades que integram aadministração pública.

Lei Orçamentária Anual (LOA): Lei especial que contém adiscriminação da receita e da despesa pública, de forma a evidenciar apolítica econômico-financeira e o programa de trabalho do governo,obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.





Planejamento: Metodologia de administração que consiste,basicamente, em determinar os objetivos a alcançar, as ações a serem

realizadas, compatibilizando-as com os meios disponíveis para suaexecução. Essa concepção da ação planejada é também conhecida comoplanejamento normativo.

Plano Plurianual: Lei que estabelece de forma regionalizada asdiretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para asdespesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aosprogramas de duração continuada. Vigora por quatro anos, sendoelaborado no primeiro ano do mandato presidencial, abrangendo até oprimeiro ano do mandato seguinte.

Previsão Orçamentária: A previsão orçamentária é, além de ato deplanejamento das atividades financeiras do Estado, ato de caráter jurídico, "criador de direitos e de obrigações"..

Processo Orçamentário: Conjunto das funções a serem cumpridaspelo orçamento em termos de planejamento (decisão quanto aosobjetivos, recursos e políticas sobre aquisição, utilização e disposiçãodesses recursos), controle gerencial (obtenção e utilização eficaz eeficiente dos recursos no atingimento dos objetivos) e controleoperacional (eficácia e eficiência na execução das ações específicas).

Programação da Execução Orçamentária: O detalhamento da

execução física do programa de trabalho ao longo do exercício, tendoem conta as características, exigências e interdependência das ações,visando sua compatibilização com o fluxo da receita, a maximização dosresultados e a minimização dos desperdícios e ociosidade dos recursos.A contrapartida da programação física deve ser a programaçãofinanceira.

Programação Financeira: Atividades relativas ao orçamento decaixa, compreendendo a previsão do comportamento da receita, aconsolidação dos cronogramas de desembolso e o estabelecimento dofluxo de caixa.

Programação Orçamentária: Identificação dos produtos finais deuma organização, representados pelos seus programas e subprogramas,fixados a partir dos objetivos constantes dos planos de governo, alémda determinação dos recursos reais e financeiros exigidos e das medidasde coordenação e compatibilização requeridas.

Programa de Trabalho: Elenco de projetos e/ou atividades queidentificam as ações a serem realizadas pelas Unidades Orçamentárias,pelo órgão ou pela União.





Programa: Desdobramento da estrutura programática da despesa,através do qual se faz a ligação entre os planos de médio prazo aos

orçamentos anuais, representando os meios e instrumentos de ação,organicamente articulados para o cumprimento das funções. Osprogramas, geralmente, representam os produtos finais da açãogovernamental.

Projeto: Instrumento cuja programação deve ser articulada ecompatibilizada com outros, para alcançar os objetivos de um programa,envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quaisresulta um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamentoda ação do governo.

Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD): Instrumento quedetalha, operacionalmente, os programas, projetos e atividadesconstantes da Lei Orçamentária Anual, especificando os elementos dedespesa e respectivos desdobramentos. É o ponto de partida para aexecução orçamentária.

Sistema Orçamentário: Estrutura composta pelas organizações,recursos humanos, informações, tecnologia, regras e procedimentos,necessários ao cumprimento das funções definidas no processoorçamentário.

Unidade Administrativa: Segmento da administração direta ao qual

a lei orçamentária anual não consigna recursos e que depende dedestaques ou provisões para executar seus programas de trabalho.

Unidade Gestora: Unidade orçamentária ou administrativa investidado poder de gerir recursos orçamentários e financeiros, próprios ou sobdescentralização.

Unidade Gestora Executora: Unidade gestora que utiliza o créditorecebido da unidade gestora responsável. A unidade gestora que utilizaos seus próprios créditos passa a ser ao mesmo tempo unidade gestoraexecutora e unidade gestora responsável.

Unidade Gestora Responsável: Unidade gestora responsável pelarealização de parte do programa de trabalho por ela descentralizado.

Para concluir vamos praticar um pouco resolvendo algumasquestões de concursos públicos e exercícios sobre o temaabordado.





1. Desde sua implantação até a atual realidade, orçamento público vemsofrendo inúmeras alterações de ordem técnica e filosófica. Entretanto,

a partir da edição da Lei nº 4.320/64 passou-se a ser adotado um tipode orçamento, cuja base principal é o planejamento. Trata-se do:

a) orçamento de desempenho ou de realizações.

b) orçamento-programa.

c) orçamento tradicional ou clássico.

d) orçamento de base zero.

e) orçamento participativo.

Comentários:a) Incorreta. O orçamento por desempenho ou de realizações foiutilizado entes de 1964.

b) Correta. O orçamento-programa foi implementado no Brasil a partirda edição da Lei nº 4.320/64. Naquela época foi instituído o orçamento-programa, cuja base principal é o planejamento, entretanto, foi apenascom a edição do Decreto Federal nº 2.829/98 e das demais normas quedisciplinaram a elaboração do PPA (2000-2003) e dos orçamentosanuais a ele vinculados, que os esforços de implantação do orçamentoprograma na área federal tiveram efetivamente a sua concretização.

c) Incorreta. O orçamento tradicional ou clássico foi experimentado noBrasil antes do advento da Lei no 4.320/64. O orçamento clássico secaracterizava por ser um documento de previsão de receita e deautorização de despesas, estas classificadas segundo o objeto de gastoe distribuídas pelos diversos órgãos, para o período de um ano. Em suaelaboração não se cogitava, primordialmente, em atender às reaisnecessidades da coletividade e da administração, tampouco seconsideravam os objetivos econômicos e sociais.

d) Incorreta. O orçamento de base zero até o presente ainda não foiexperimentado no Brasil.

e) Incorreta. O orçamento participativo é um importante instrumento departicipação do cidadão na gestão pública, entretanto, ainda é algo novoque vem sendo timidamente implementado por algumas prefeituras. Emtermos gerais o orçamento participativo e um processo orçamentárioonde necessita de um contínuo ajuste crítico, baseado em um princípiode auto-regulação, com o intuito de aperfeiçoar os seus conteúdosdemocráticos e de planejamento, e assegurar a sua não-estagnaçãogovernamental.





2. (CESPE – ACE/TCU – 2004) A concepção e a técnica do chamadoorçamento-programa são conhecidas há bastante tempo, inclusive no

Brasil. Apesar dos avanços ocorridos durante a segunda metade doséculo XX, representados, por exemplo, pela adoção, em 1974, dachamada classificação funcional-programática, foi apenas com a ediçãodo Decreto n.º 2.829/1998 e das demais normas que disciplinaram aelaboração do Plano Plurianual 2000-2003 e dos orçamentos anuais aele vinculados, que os esforços de implantação do orçamento-programana área federal tiveram início efetivamente.

Comentários:

Vimos que a concepção orçamento-programa é conhecida desde adécada de 50. A sua previsão foi instituída pela Lei nº 43.320/64,entretanto, a sua concretização é recente, ocorreu com a edição doDecreto n.º 2.829/1998 e edições dos PPAs. Portanto, opção correta.

3. (CESPE – ACE/TCU – 2004) No sistema brasileiro de planejamento eorçamento, exige-se a integração entre o plano plurianual, a lei dediretrizes orçamentárias e o orçamento anual. Para tanto, o planoplurianual é organizado em programas e ações, enquanto o orçamentoanual compreende os mesmos programas e transforma as ações em

projetos e atividades e os seus desdobramentos em subprojetos esubatividades.

Comentários:

O Plano Plurianual é o planejamento de médio prazo da AdministraçãoPública e tem por finalidade estabelecer de forma regionalizada asdiretrizes , objetivos e metas (DOM), da administração pública federalpara as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelasrelativas aos programas de duração continuada. Portanto, o PPA éorganizado em programas de médio prazo. As ações são divididas em

projetos, atividades e operações especiais. Opção incorreta.

4. (CESPE – CONSULTOR DO SENADO – 1996) No que concerne aosfundamentos do orçamento-programa, julgue os itens a seguir.

(1) No Brasil, assim como em alguns outros países latino-americanos, aidealização do orçamento-programa está baseada em conceitos edisposições técnicas sistematizados originalmente pela Organização dasNações Unidas (ONU).





(2) As primeiras diferenças entre o orçamento-programa e asistemática orçamentária tradicional residem no fato de que esta visa

avaliar a eficiência, a eficácia e efetividade das ações governamentaisenquanto o orçamento-programa busca garantir a viabilidade financeiradas unidades.

(3) Os elementos essenciais do orçamento-programa, definidos pelaONU, são: os objetivos e propósitos perseguidos, os programas, oscustos dos programas e as medidas de desempenho.

(4) O orçamento-programa visa avaliar a honestidade dos agentesgovernamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento.

Comentários:(1). Correta. A idealização do orçamento-programa está baseada emconceitos e disposições técnicas sistematizados originalmente pelaOrganização das Nações Unidas – ONU.

(2) Incorreta. É o inverso, o orçamento-programa visa avaliar aeficiência, a eficácia e efetividade das ações governamentais, enquantoque o orçamento tradicional busca basicamente garantir a viabilidadefinanceira das unidades.

(3) Correta. Os objetivos e propósitos perseguidos, os programas, oscustos dos programas e as medidas de desempenho são as premissasbásicas do orçamento-programa.

(4) Incorreta. No orçamento-programa, o controle é que visa avaliar aeficiência e a eficácia das atividades governamentais. Avaliar ahonestidade de agentes não é função de nenhum tipo de orçamento.

5. (CESPE – CONSULTOR DO SENADO – 1996) No que tange à técnicade elaboração do orçamento-programa, julgue os itens a seguir.

(1) O elemento básico da estrutura do orçamento-programa é oprograma.

(2) Sua estrutura está fundamentalmente calcada na classificaçãofuncional-programática da despesa, que deve separar os programas defuncionamento dos programas de investimento.

(3) O sistema de mensuração do orçamento-programa tem por base arelação insumo/produto, uma vez que qualquer instituição ou unidadeorganizacional existe para viabilizar realizações, utilizando uma gamavariada de recursos.

(4) Em um programa de defesa sanitária vegetal, o produto final maiscondizente com a sua natureza seria a quantidade de hectares





abrangidos, em vez de ser a diminuição dos prejuízos decorrentes daação de pragas e doenças que atacam a produção agrícola.

Comentários:

(1) Correta. Conforme comentado acima, elemento básico da estruturado orçamento-programa é o programa de trabalho.

(2). Correta. A estrutura do orçamento-programa está calcada naclassificação funcional-programática da despesa, que deve separar osprogramas de funcionamento dos programas de investimento.Atualmente a classificação funcional-programática vem sendosubstituída pela estrutura programática da despesa.

(3) Correta. Está conforme técnica de elaboração do orçamento-programa, onde o sistema de mensuração do orçamento-programa tempor base a relação insumo X produto.

(4). Incorreta. A diminuição dos prejuízos decorrentes da ação depragas e doenças que atacam a produção agrícola seria, nessa situação,o produto final mais condizente com a sua natureza.

Com relação ao tema orçamento-programa, julgue os itens seguintes:

6. (CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) A alocação derecursos visa à consecução de objetivos e metas.

7. (CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) O principalcritério de classificação utilizado é o funcional-programático.

8. (CESPE – MJ/DPF – Administrativo – Contador/2004) O controle visaavaliar a qualificação técnica dos agentes governamentais.

Comentários:

6. Correta. No orçamento-programa a alocação de recursos visaexatamente à consecução de objetivos e metas.

7. Correta. O principal critério de classificação utilizado no orçamento-programa é o funcional-programático.

8. Incorreta. O controle visa avaliar a eficiência e a eficácia dasatividades governamentais.





9. (ESAF/MPOG – Analista de Planejamento e Orçamento/2002) Comrelação ao conceito de orçamento-programa, assinale a única opção

correta.a) No orçamento-programa, os critérios de classificação baseiam-se emunidades administrativas.

b) No orçamento-programa, o controle visa avaliar a eficiência e aeficácia das atividades governamentais.

c) O orçamento-programa é totalmente dissociado do processo deplanejamento.

d) A estrutura do orçamento-programa prioriza os aspectos contábeis dagestão.

e) Na elaboração do orçamento-programa, são respeitadas asnecessidades financeiras das unidades administrativas.

Comentários:

a) Incorreta. O critério de classificação do orçamento-programa estáfundamentalmente calcado na classificação funcional-programática dadespesa, que deve separar os programas de funcionamento dosprogramas de investimento.

b) Correta. É essa a função do controle: avaliar a eficiência e a eficácia

das atividades governamentais.c) Incorreta. A integração do planejamento com o orçamento é aessência do orçamento-programa.

d) Incorreta. A estrutura do orçamento-programa não prioriza osaspectos contábeis da gestão e sim, a eficiência e eficácia na gestão dosrecursos públicos.

e) Incorreta. Na elaboração do orçamento-programa, são priorizados osprogramas de trabalho das unidades administrativas.

10. (ESAF/MPOG – Analista de Planejamento e Orçamento/2003) OOrçamento-programa é definido como um plano de trabalho expressopor um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursosnecessários à sua execução. No Brasil, a Lei Orçamentária Anual (LOA) éo orçamento propriamente dito. O orçamento-programa não permite:

a) estabelecer o conjunto de metas e prioridades da AdministraçãoPública Federal.

b) proporcionar interdependência e conexão entre os diferentesprogramas do trabalho.





c) atribuir responsabilidade ao administrador.

d) atribuir recursos para o cumprimento de determinados objetivos emetas.e) identificar duplicidade de esforços.

Comentários:

Todas as opções acima são premissas básicas do orçamento-programa,exceto estabelecer o conjunto de metas e prioridades da AdministraçãoPública Federal. A função de metas e prioridades da AdministraçãoPública Federal é da LDO.

11. O orçamento que discrimina as despesas segundo sua natureza,dando ênfase aos fins e não aos meios, de modo a demonstrar em que epara que o Governo gasta, e também quem será responsável pelaexecução de seus programas, denomina-se:

a) plurianual.

b) fiscal.

c) de investimentos.

d) programa.e) monetário.

Comentários:

Uma das características do orçamento-programa é a ênfase aos fins enão aos meios.

O orçamento monetário era realizado pelo BACEN e aprovado porDecreto do Poder executivo. Isso antes da CF/88. Atualmente, conformeo princípio da unidade ou totalidade não existem orçamentos paralelos.

A Opção correta é a letra “d”.

12. (ESAF STN 2003). Confrontando-se as diferenças entre o orçamentotradicional e o orçamento-programa, não se pode afirmar que:

a) o orçamento tradicional é o processo de elaboração do orçamento emque é enfatizado o objeto de gasto.





b) o orçamento-programa é o responsável por apresentar os propósitos,objetivos e metas para as quais a administração terá de prover os

fundos necessários.c) a integração planejamento-orçamento é uma característica básica doorçamento-programa.

d) o orçamento tradicional compatibiliza as programações anuais com osplanos.

e) o orçamento-programa parte da previsão de recursos para que sejamdefinidos as atividades e os projetos que serão executados.

Comentários:

Analisando o quadro comparativo acima e o comando da questão, nãopodemos afirmar que o orçamento tradicional compatibiliza asprogramações anuais com os planos. Ou seja, no processo deorçamento tradicional não existe compatibilização entre o PPA, LDO e aLOA. Portanto, a opção correta é a letra “d”.

13. (Analista Previdenciário/INSS – Ciências Contábeis – CESGRANRIO –2005). A Lei Orçamentária Anual – LOA é o resultado da orientação daLei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e representa o orçamento

propriamente dito. No Brasil, a metodologia utilizada para a elaboraçãodo orçamento é denominada de Orçamento-Programa. Esta metodologiapode ser definida como:

(A) projeto desenvolvido com a intenção de detalhar os recursosprevistos de receita e despesa, visando estabelecer os planos detrabalho que receberão aportes de recursos.

(B) plano de trabalho que ajusta a execução dos fluxos de recursosprevistos visando a assegurar a liberação desses recursos aosprogramas pré-definidos no plano qüinqüenal.

(C) plano de trabalho expresso por um conjunto de ações a realizar epela identificação dos recursos necessários à sua execução.(d) previsão de receitas e despesas que permita a distribuição dosrecursos aos planos de trabalho prioritários segundo determinação da leide diretrizes Orçamentárias – LDO.

(e) metodologia lógica destinada a estabelecer cada um deles, noorçamento plurianual.

Comentários:




a) Incorreta. O conceito se refere à Lei Orçamentária Anual – LOA.

b) Incorreta. O orçamento-programa é um tipo ou metodologia deelaboração do orçamento anual e não é um projeto. Os programas detrabalho são compatibilizados com o plano plurianual. Atualmente nãoexiste plano qüinqüenal.

c) Correta. O orçamento-programa é um plano de trabalho expresso porum conjunto de ações a realizar (projeto, atividade programa eoperações especiais) e pela identificação dos recursos necessários à suaexecução.

d) Incorreta. O instrumento de planejamento de previsão de receitas edespesas que permita a distribuição dos recursos aos planos de trabalho

prioritários segundo determinação da lei de diretrizes orçamentárias –LDO é a lei orçamentária anual – LOA.

e) Incorreta. Essa opção está fora de sintonia. Primeiro porque nãoexiste orçamento plurianual, mas sim, plano plurianual. Segundo,porque sua redação é bastante confusa, principalmente quandomenciona “estabelecer cada um deles”. Sinceramente, não entendi!

Por hoje é só!

Fiquem com Deus e bom estudo a todos.

As críticas e sugestões serão bem-vindas.

[email protected]

Um forte abraço!

Prof. Deusvaldo Carvalho.

Tipos de Orçamentos

Documents

Transcript of Tipos de Orçamentos