PLANEJAMENTOGOVERNAMENTALEPOLTICASPBLICAS: AESTRATGIA"CIDADESSAUDVEIS" Tania MargareteMezzomoKeinert* *ProfessoradoDepartamentode AdministraodaEAESP/FGVe Coordenadorado NcleodePolticasPblicasem SadeIS/SES/SP.Rua Desembargadordo Vale, 64/71- CEP 05010040- So Paulo - SP - Fone/Fax(011) 38626196. e-mail:TMMKEINERT@eaesp.fgvsp.br Resumo: A proposta de "Cidades Saudveis" analisada enquanto instrumento de planejamento, questionando-se sua adequabilidade ao contexto atual de globalizao, mudanas rpidas e descontnuas. Discute-se a necessidade de que este instrumento sejaflexvel,gerecompromissoepropiciecondiesparaaaprendizagem organizacional. Conclui-se propondo que se entenda "Cidades Saudveis" como uma estratgia de governo, mais do que um plano formulado explicitamente. Palavras-chave: cidades saudveis; planejamento; flexibilidade; polticas pblicas; estratgia governamental A proposta de "Cidades Saudveis" vem ganhando adeptos e crescendo rapidamente, tanto emimportncia quanto em abrangncia. O movimento "Cidades Saudveis" constitui-se em uma dasmais importantes iniciativas da Organizao Mundial da Sade (OMS/WHO) para o desenvolvimento das condies de sade e qualidade de vida urbanas. O contingente de cidades abrangidas a nvel mundial cresceu rapidamente de11 cidades filiadas rede em 1986 para650 cidades (em 15 pases) em 1993, interagindo atravs de 19 redes nacionais e internacionais. Foi o reconhecimento de importncia da urbanizao e seu impacto na sade das populaes que fez com que a OMS elegesse o tema "Sade Urbana" para a Assemblia Mundial da Sade, de 1991 (WERNA, 1996). Aproposta de "Cidades Saudveis" enfatizafortemente a idia de umplanejamento sistemtico,continuado e intersetorial. Pode-se conceituar uma cidade saudvel como sendo aquela que coloca em prtica, de modo contnuo,amelhoria de seu ambiente fsico e social, utilizando os recursos de sua comunidade, objetivando oferecer aos seus cidados uma aptido mtua em todas atividades humanas que levem sua plena realizao (HANCOCK, etal., 1986). Oconceito de cidades saudveisrelaciona-se, tambm, ao de "promoo sade", referindo-se produosocial dasadeno contexto das cidades,cunhadopor ocasioda ConfernciaInternacionalsobrePromoodaSade,realizadano Canad,em1986eque aprovou a chamada Carta de Otawa. "Promoo Sade" "um processo de capacitao da comunidadeparaatuarnamelhoria da suaqualidade de vida esade,incluindoumamaior participao no controle deste processo"(ASHTON, J. et ai.; 1986:297). Este conceito passa a ser considerado chave na definio deum novo referencial para a sade pblica, sendo, nesta data, operacionalizado em termos de diretrizes e estratgias. Representou um avano em relao retrica genrica da Conferncia de Alma-Ata (1977), que estabeleceraa consigna "Sade para Todos at o Ano 2000", atravs da Ateno Primria Sade. (CARVALHO, 1996). Em 1988, cunha-se o termo "polticas pblicas favorveis sade" durante a Segunda Conferncia Internacional de Promoo da Sade, realizada em Adelaide, Austrlia, reconhecendo que a produo da sade dependente de um conjunto de polticas governamentais (FERRAZ, 1993). A reorganizao dos servios pblicos, pela proposta de Cidades Saudveis, pressupe umaperspectivaintersetorial,superandoafragmentaofuncional,tpicadaspropostas burocrticas clssicas.Assim, asade diz respeitoaoconjuntodepolticas pblicas,eno apenas assistncia sade, estrito senso, mas a vrios aspectos a elarelacionados: meio-ambiente, saneamento bsico, gua, transporte urbano etc. "A sade, como qualidade de vida, colocada como objeto de todas as polticas pblicas, dentre elas as polticas de sen/ios de sade"(VILAAMENDES 1996:259). CONTEXTUALIZAO A proposta de "Cidades Saudveis" dissemina-se com intenso vigor no perodo ps-80 concomitante ao aprofundamento do processo de globalizao e abertura econmica. Dentre os impactosquepode-sedestacarnagestopblicaadvindosdesteprocessotemoso enfraquecimento dos Estados Nacionais - por instncias de carter supranacional de tipo poltico-econmico, como os mercados regionais, a Organizao Mundial do Comrcio (OMC)ou at mesmo pelasprprias empresas, em especial as que realizam transaes financeiras em nvel global1. Na outra "ponta" deste processo tm-se, paradoxalmente, um movimento de fragmentao ou de localismo, destacando o papel da regio (muitas vezes em oposio idia de nao), fortalecendoasinstnciaslocaisdepoder,concretizandoatendncianosentidoda descentralizao (MEZZOMO KEINERT etal., 1996). Esteperodopode ser caracterizadocomoumperododeruptura, motivadopelo aprofundamento do processo de globalizao,pelos reflexos da crise econmicado final dos anos 70, pelacrise fiscal e de legitimidade que se abateu sobre o Estado. Tem-se, ainda, dados os avanos na tecnologia da informao um aumento muito grande na velocidade, complexidade e escopo com que decises so tomadas e mudanas ocorrem, provocando outras mudanas, num processo de multicausalidade em nvel global. Esta interligao faz com que, por exemplo, em segundos, os impactos da brusca queda na Bolsa de Valores de Hong Kong, na sia, recaiam sobre a Bolsa de Valores de So Paulo, no outro extremo do mundo. Trata-se de uma poca de turbulncia, decises rpidas e processos adaptativos que demandam mudanasna forma clssica de organizao da produo, no papel e estrutura do Estado. O modelo de organizao industrial vigente at o final dos anos 70 caracterizava-se por produoeconsumoemmassa,grandesmercados,produtospadronizados,estrutura organizacional rgida e piramidal, o chamado fordismo.Com a abertura econmica e o crescente aumento da competitividade ao nvel internacional as empresas vem-se obrigadas a aderir ao chamadomodeloflexvel de produo(ou ps-fordista)reduzindo seus nveis hierrquicos, 1 Estima-se que, das cem maiores economias do mundo, cincoenta sejam empresas. informatizandoprocessosdeproduoe diversificandoprodutoscomvistasaatender necessidades denichos diferenciados de mercado. Emrelaoorganizaodo Estado omodelotradicional,baseadoemregras, regulamentos, carreiras formais,hierarquias rgidas e centralizadas tambm revela-se pouco apto a atender s novas demandas sociais. Emerge a necessidade de se repensar o papel do Estado, no mais comoator monoltico mas como coordenador e regulador das relaes entre mltiplos atores que buscam garantir a defesa dos interesses pblicos2. Em termos da estrutura organizacionaldemanda-seummodeloquesupereas limitaesdaformaburocrticade administrar o aparelho do Estado.3 Por outro lado, o cenrio antes descrito agravao quadro de carncias sociais, devido, principalmente, ao aumento do desemprego, que recai com maior impacto especialmente na populao de menor grau de instruo,problema este que afeta de maneira brutal a todos os pases, enoapenasaos subdesenvolvidos.4Esta conjunturatambmdemanda formas inovadoras de interveno do estado na rea social. nestecontextodecrisee deemergnciadenovosmodelosquecoloca-se questionamentoda funoplanejamento, em especial de sua forma tradicional - tecnicista, matemtica, burocrtica, autoritria, centralizada, rgida. Busca-se a construo de uma forma ps-burocrtica de realizar o planejamento governamental e a gesto das polticas pblicas. AS ARMADILHAS DO PLANEJAMENTO O planejamento uma funo em processo de redefinio dadas as novas exigncias colocadas pelo ambiente atual, mutvel e turbulento. Vrios autores vm realizando esta reviso crtica, dentre eles MINTZBERG,5o qual realiza importante balano sobre os mais relevantes 2-Surgehojeadiscussodoschamados"direitospblicos"ou"direitosrepublicanos"osquais,depoisdaemergnciadosdireitos civis,politicosesociaisprecisamsermelhordefinidosepositivados.Ver MarshallT.H."CitizensliipandSocialClass",inT.H. MarshalleTomBotomore(1992),CitizenshipandSocialClass,Londres:PlutoPress; e,BresserPereira,LuizCarlos."Cidadania e'ResPblica": AEmergnciadosDirctosPblicos",AulaInaugural,FaculdadedeDireito/USP, SoPaulo,1996. 3-Onovomodelochamadoporalgunsde"pos-burocrtico"comoreferenciaaofatodequetrata-se,ainda,deummodeloem transioquevisasuperaro anterior.De maneiramais afirmativa tambnchamadode "administraogerencial",como noPlano DiretordaReformado.Aparelho doEstado(GovernodoBrasil,1995);de"governoreinventado" nofamosolivroReinventandoo Governo(Osborne &Glaeber,EUA1992) ou de"new publicmanagement" ("TheFuture of Public Management",OCDE,1994). 4-AFolhadeSoPaulo,em02/12/97,publicouinteressantecadernosobreestetema. conceitos e experienciasde planejamento estratgico postos em prtica neste sculo. Discute o que ele chama de"caractersticasproblemticas do planejamento" ou "armadilhas" a serem evitadas. Como coloca o autor, "o planejamento pode, em outras palavras, se auto-impedir de funcionarcomo o previsto. Com certeza o planejamento no pode sobreviver efetivamente sem o suportedas pessoas que tem posies senior nas organizaes, bem como no sobreviver em climas hostis sua prtica" (MINTZBERG1994:157). Surge da a necessidade de construir o consenso e, especialmente,o compromisso em tomo das metas e objetivos acordados. PLANEJAMENTOECOMPROMISSO Uma idia bastante difundida aquela que acredita que o compromisso no topo da organizao garantir automaticamentea aceitao do planoou que o processo de planejamento, por si s, criar um alto grau de envolvimento entre as partes que o executaro ou sobreas quais recair o planejamento. "Com o suporte e a participao dos altos dirigentes tudo ir bem" a crena comum, numa traduo da famosa"one best way",um dos conceitos favoritos de Frederick TAYLOR (1917). Para ser mais especfico, a questo no somente saber quando a administrao est comprometida com o plano, mas quando a) o plano coerente com a administrao b) quando o compromisso com o plano engendra compromisso com o processo de formulao de polticas, e c) quando a prpria natureza do plano realmente fomenta o compromisso da administrao com sua misso. Um dos conflitos que surgem, ento, o do compromisso no topo versus compromisso na base,ou seja, caso o compromissoseja apenas da alta administrao, todos os demais sero reduzidos a meros implementadores. E isto significa pouco compromisso com o processo de formulao de estratgias, bem como com as estratgias resultantes, sufocando as iniciativas 5 - Henry Mintzberg um dos analistas inovadores da funo gerencial e crtico constante do racionalismo planejado em administrao. Dada sua postura analtica, foi ganhador,por dois anos consecutivos, do prestigiado Prmio Mckinsey, concedido aos melhores artigos da Harvard Business Review. O autor j alertava, em 1976, - quando pouco se falava em globalizao e mudanas ambientais velozes- sobre os perigos da crena ilimitada no planejamento enquanto instrumento gerencial. Dizia ele que, quando o ambiente no complexo e turbulento, o planejamento, no mnimo no faznenhum mal, mas em ambientes de alta complexidade e turbulncia, o planejamentoincuo, seno prejudicial.Ver MINTZBERG,H. "Planningon the LeftSide andManagementon theRigth", Harvard Business Review 54 (4):49-58, jul/ago 1976. de operadores individuais e supervisores. Como conseqncia tm-se que a produtividade e satisfao dos envolvidos no processo menor, quando planejada por outros. Ao mesmo tempo, caso no haja o compromisso da alta administrao com o plano, e, os planejadores, ou os que esto encarregados das diferentes subunidades do plano dominarem oprocesso,elesde fatoestaroretirandoocontrolesobreaestratgia,daquelesque verdadeiramente devem pens-la (a alta administrao e os clientes, no caso das empresas; ou, a administrao do municpio e os cidados, no caso do governo). Embora alguns autores afirmem que o planejamento , per si, um processo centralizador, apenas o compromisso no topo tambm no garante a ancoragem duradoura dos seus objetivos. Adefinio centralizada de objetivos ignora os conflitos, desincentiva o pluralismo e dificulta sua operacionalizao. Ainda que planejar sejaum "sistema todo-poderoso e centralizado de gerenciamento" que deve reunir processos e fazer outros acontecerem, caso no haja uma afinidade entre o plano e a cultura da organizao o alcance dos controles formais embutidos no planejamento ser muito pequeno. PLANEJAMENTO E FLEXIBILIDADE Quase um sculo depois que Henri FAYOL (1930), um dos primeiros planejadores a ter proposto e os empresrios terem assumido, que o verdadeiro propsito do planejamento no encorajar a flexibilidade, mas reduzi-la, ou seja, estabelecer uma clara direo atravs da qual os recursos possam ser aplicados de maneira coordenada, emergem demandas de flexibilizao e de mecanismos de adaptao capazes de incorporar um ambiente mutvel. Realmente, se o planejamento for entendido como uma forma burocrtica de reduzir riscos,o estabelecimento de planos avanados tende a mantera administrao inflexvel - quanto mais detalhados e difundidos os planos, maior a inflexibilidade. Para alguns autores, a inflexibilidade do planejamento pode ser eleitos deletrios atribudos, a fatores psicolgicos: o plano pode fazer com que os executivos se tomem mais seguros, mas "desatentos mudanas". A tendncia, uma vez elaborado o plano, "faz-lo trabalhar", coloc-lo para funcionar. Em funo da velocidade das mudanas, no contexto contemporneo a demanda atual por sistemas de planejamento flexveis, que se constituam em sistemas abertos dotados de mecanismos de homeostase dinmica, e que, imagem do crebro humano tenham capacidade de auto-organizao e aprendizagem.6Ou ainda, segundo modelo desenvolvido pelo prprio MINTZBERG (1979), a construo de "adhocracias" - organizaes com formatos organizacionais geis, dotadasdeinstnciasad-hoc(ou seja,no-formaiseeventualmentetemporrias, contingenciais). VISO ESTRATGICA E APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL As prticas tradicionais de planejamento - estratgico, incluso -tm gerado algumas caractersticas que as impedem de serem bem sucedidas. Isto inclui uma definio de "objetivos" que freqentemente mina o compromisso, uma tendncia ao conservadorismo e aocontrole que gera um clima de conformidade e inflexibilidade, o que favorece, em ltima anlise, mudanas incrementais e genricas, baseadas no "shortrun". Como alternativa, o processo de planejamento precisa estimular a criatividade e prover meios de lidar com a mudana em condies normais e, especialmente, nas turbulentas. Deve ser genrico, em condies de abarcar no somente mudanas planejadas e incrementais, mas tambm mudanas qualitativasmais profundas. Em relao ao compromisso, ele deve ser garantido ao nvel da organizao como um todo, e, inclusive, extendendo-se aos seus clientes ou usurios. Como comprovou a conhecida pesquisa "EmBusca da Excelncia"um profundo grau de compromisso umpr-requisito necessrio para o sucesso de qualquer iniciativa (PETERS et ai.1982). Ainda, no contexto atual, o processo de planejamento precisa - mais do que ser registrado emdocumentosformais,regrase regulamentos-sercompartilhadoenquantovaior pelos membros da organizao. nfase tm sido dada na capacidade de aprendizagem organizacional - ou seja, na habilidade sistemticaque algumas instituiestem derepensar profundamente seus valores, misso eviso de futuro (ARGYRIS, 1992). 6-Gareth Morgan nolivro "Images of Organizations" trabalha com vrias metforas paia caracterizar diferenteorganizaes,dentre elasa do crebro a qual corresponderias organizaes chamadas hologrficas - sistemas altamente flexveis, dotados deaprendizagem equeconseguemrepresentarotodo,naspartes. CIDADES SAUDVEIS: UMA ESTRATGIA DE GOVERNO? Desta discusso terica emergem algumas questes prticas que devem ser pensadas pelos envolvidosno planejamento e na formulao de polticas pblicas dentro de propostas "Cidades Saudveis". Uma primeira questo: Em que medida a proposta de "Cidades Saudveis" contempla uma forma de planejamento flexvel dotada de mecanismos participativos que busquem ancorar o compromisso tanto no topo da estrutura organizacional, quanto na base ? Em que medida, as estruturas pensadas para garantir a intersetoralidade daro realmente alguma organicidade, nosentido de viabilizar a implantao das chamadas "polticas pblicas saudveis" superandoafragmentao geo-espacial e funcional? Obviamente questes de poder - ou de perda deste - esto envolvidas na questo da intersetorialidade, jque no seconsideraoplanejamentoum instrumentoneutro, tcnico, assptico. Como contempl-las? Como viabilizar um planejamento "descentralizado"j que se faz necessria uma distino entre este e a efetiva descentralizao do processo decisorio? Em que medida a proposta de "Cidades Saudveis" precisa se"contaminar" com a realidade local, desencadeando um processo de aprendizagem que tome o projeto auto-adaptativo e duradouro? Paraconcluir,provisoriamente,podemosutilizarumarecomendaode MINTZBERG(1994:175), o qual prope que se "crie estratgias, ao invs de planos formais": "A strategy is formulated to direct energies in a certain direction; momentun is, therefore, not only the inevitable result but the desired one. And the more clearly the strategy is articulated, the more deeply embedded it becomes, in both the habits of the organization and the minds of this people". Se considerarmos a proposta de "Cidades Saudveis" uma estratgia de governomais que um "plano de governo"estaremos pensando em estruturas organizacionais fluidas, que buscam um ajustamento mtuo - interno e externo - e que incentivem a inovao.Assim, as estratgias no sero tanto formuladas conscientemente por um grupo de indivduos, quanto, implicitamente,criadas pelas decises que tomam. Como diria o mestre Mintzberg, "plans are commitments". REFERNCIASBIBLIOGRFICAS ARGYRIS, C.Enfrentando defesas empresariais.So Paulo, Campus, 1992. 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