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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
TERRORISMO NO PÓS 11 DE SETEMBRO: ASPECTOS JURÍDICOS
SOBRE SEGURANÇA E COMÉRCIO INTERNACIONAL
EMMANUELLE DE SOUZA TEIXEIRA
Itajaí, junho de 2008.
UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS, POLÍTICAS E SOCIAIS - CEJURPS
CURSO DE DIREITO
TERRORISMO NO PÓS 11 DE SETEMBRO: ASPECTOS JURÍDICOS SOBRE SEGURANÇA E COMÉRCIO INTERNACIONAL
EMMANUELLE DE SOUZA TEIXEIRA
Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Direito. Orientadora: Professora Drª Joana Stelzer
Itajaí, junho de 2008.
AGRADECIMENTO
A conclusão do presente trabalho só foi
possível porque contei com algumas pessoas,
durante todo o período acadêmico, às quais não
posso deixar de render homenagem.
Em primeiro lugar, agradeço à minha avó,
pelo zelo nos anos de minha criação e formação,
cujo amor incondicional permitiu fazer deste
momento uma realidade. Sou grata também à
minha mãe, por todo carinho e apoio nas horas
certas.
Ao meu único irmão, Pacelli, agradeço
pelo seu espírito solidário e por proporcionar
instantes de descontração quando o trabalho
exauria minhas forças. Aos meus tios: Pedro
Damásio, Evaldir, Eliane e Emília, pessoas
singulares, nas quais sempre encontrei toda
dedicação possível e inabalável fonte de afeto.
Pelo suporte, incentivo e amabilidade
constantes, agradeço à família Medeiros Gomes.
Aos meus amigos: Jório Roberto, Walter Santin
Junior, Isabelle Bandeira e Daniela Machado,
sem os quais a jornada ora finda teria se tornado
demasiadamente árdua.
A Profª. Drª Joana Stelzer, pela
disposição, incentivo e paciência.
E agradeço, principalmente, ao meu
estimado marido Bridenor Neto, porque sem a
sua compreensão, o devido amparo e a
constante cumplicidade eu não teria chegado até
aqui. Foi através de seu exemplo profissional,
testemunhado diuturnamente, que encontrei
força e coragem para enfrentar os bancos do
curso de Direito, buscando fazer sempre o
melhor.
DEDICATÓRIA
Embalada por um forte sentimento de
conquista, tenho a honra de dedicar este
trabalho a Evalda Damásio, as minhas filhas
Larissa e Bruna e ao Neto, pelo incentivo,
estímulo e ajuda.
Jesus ilumina o caminho.
Mas quem tem que percorrê-los somos nós.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo
aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e a
Orientadora de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
Itajái , junho de 2008.
Emmanuelle de Souza Teixeira Graduanda
PÁGINA DE APROVAÇÃO
A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale
do Itajaí – UNIVALI, elaborada pela graduanda Emmanuelle de Souza Teixeira,
sob o título Terrorismo no pós 11 de setembro: aspectos jurídicos sobre
segurança e comércio internacional, foi submetida em 13 de junho de 2008 à
banca examinadora composta pela professora: Queila ([Função]), e aprovada
com a nota 10,00 (dez).
Itajaí, junho de 2008.
Professora Drª Joana Stelzer Orientadora e Presidente da Banca
Professor Msc. Antônio Augusto Lapa Coordenação da Monografia
ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABI/ASC Automated Broker Interface of the Automated Commercial System
AMS Automated Manifest System
ANTAQ Agência Nacional de Transportes Aquaviários
BIRD Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento
CBP Customs and Border Protection
CIA Agência Central de Inteligência
CSI Container Security Iniciative
CSO Company Security Officer
ETA Euskadi Ta Askatasuna
EUA Estados Unidos da América
FDA Food and Drug Administration
FMC Federal Maritime Commission
FMI Fundo Monetário Internacional
GATT Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio
IRA Exército Republicano Irlandês
ISPS International Ship and Port Facility Security
NVOCC Non-Vessel Operating Common Carrier
OIC Organização Internacional de Comércio
OIGS Organizações Internacionais Governamentais.
ONU Organização das Nações Unidas
PFLP Frente Popular da Liberdade da Palestina
PN Prior Notice System Interface
SCAC CODE Standard Carrier Alpha Code
SSA Ship Security Assessment
SSP Ship Security Plan
URSS União das Repúblicas Socialistas Soviéticas
ROL DE CATEGORIAS
Rol de categorias que a Autora considera estratégicas à compreensão do
seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.
Barreiras Técnicas
Barreiras técnicas, considerando o estipulado pela OMC, são barreiras
comerciais derivadas da utilização de normas ou regulamentos técnicos não-
transparentes ou não-embasados em normas internacionalmente aceitas ou,
ainda, decorrentes da adoção de procedimentos de avaliação da conformidade
não-transparentes e/ou demasiadamente dispendiosos, bem como de inspeções
excessivamente rigorosas1.
Comércio Exterior
Luna2 conceitua comércio exterior como a atividade de compra e venda
internacional de produtos ou serviços. Importação e exportação de um país ou de
uma empresa.
Exportação
Para Maluf3 exportação é à saída de mercadoria nacional ou nacionalizada
do território aduaneiro brasileiro. Esta saída está baseada em especialização do
país na produção de bens para os quais tenha maior disponibilidade de fatores
produtivos, garantindo excedentes exportáveis. A exportação implica na entrada
de divisas.
1 Disponível em: http://www.inmetro.gov.br/barreirastecnicas/barreirasTecnicas.asp. Acesso em:
29. mai.2008. 2 LUNA, E. P. Essencial de comércio exterior de "A a Z". São Paulo: Aduaneiras, 2000. p. 27.
3 MALUF, Sônia Nagib. Administrando o comércio exterior brasileiro. São Paulo: Aduaneiras,
2003.
Terrorismo
Para Larousse4 é o conjunto de atos de violência cometidos por grupos
políticos ou criminosos para combater o poder estabelecido ou praticar atos
ilegais e também, Regime de violência instituído por um governo.
4 LAROUSSE. Dicionário Larousse escolar da língua Portuguesa. São Paulo: Larousse, 2006.
RESUMO
O objeto deste estudo é o terrorismo vinculado ao comércio exterior. Trata-se de uma monografia, primordialmente bibliográfica, posto que foram analisados exemplos da violência institucionalizada pelo Terrorismo, a partir de reconhecidas obras doutrinárias. Navega-se ao longo da história, analisando o quadro abrangente do terror e do terrorismo bem como do comércio internacional suas origens, suas diferentes formas de ação, seus objetivos. Após o 11 de setembro de 2001, esse tema trouxe conseqüências para o comércio exterior, principalmente para o comércio marítimo. As novas regras de segurança implantadas pelos Estados Unidos da América modificaram e dificultaram o tráfego marítimo e as trocas mundiais. Quanto à metodologia, o Método utilizado na fase de Tratamento dos Dados foi o cartesiano, e, no Relatório da Pesquisa foi empregada a base indutiva. Foram acionadas as técnicas do referente, da categoria, dos conceitos operacionais, da pesquisa bibliográfica e do fichamento.
Palavras-Chave: Barreiras Técnicas; Comércio Exterior; Exportação; Terrorismo.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 13
CAPÍTULO 1
1. SEGURANÇA INTERNACIONAL E TERRORISMO ........................................ 15
1.1 A SEGURANÇA E O TERRORISMO: FUNDAMENTOS HISTÓRICOS ........ 15
1.2 O TERRORISMO: CARACTERÍSTICAS ELEMENTARES ............................. 22
1.3 O DIREITO E O TERRORISMO ..................................................................... 26
1.4 OS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA (EUA) E O FENÔMENO DO
TERRORISMO ...................................................................................................... 31
1.5 O FENÔMENO DO TERRORISMO E O 11 DE SETEMBRO ........................ 35
CAPÍTULO 2
2. COMÉRCIO, NORMATIZAÇÃO E ESTABILIDADE INTERNACIONAL .......... 43
2.1 A IMPORTÂNCIA DA ESTABILIDADE PARA O SISTEMA
COMERCIAL INTERNACIONAL ........................................................................... 43
2.2 A NORMATIZAÇÃO DO COMÉRCIO INTERNACIONAL ............................... 47
2.3 COMÉRCIO INTERNACIONAL EM PERSPECTIVA ..................................... 52
2.4 A GLOBALIZAÇÃO E OS FATORES DE INSTABILIDADE PARA
O COMÉRCIO INTERNACIONAL. ........................................................................ 56
2.5 IMPACTO DO 11 DE SETEMBRO PARA O COMÉRCIO INTERNACIONAL 62
CAPÍTULO 3
3. TERRORISMO E COMÉRCIO INTERNACIONAL ........................................... 65
3.1 ISPS CODE: APONTAMENTOS E SOLUÇÕES ............................................ 65
3.1.1 Container Security Iniciative (CSI) ............................................................... 66
3.1.2 "24 Hour Advance Notice Of Cargo Manifest" ............................................. 67
3.2 INTERNATIONAL SHIP AND PORT FACILITY SECURITY CODE
(ISPS CODE) ........................................................................................................ 69
3.2.1 A Implementação do ISPS Code .................................................................. 71
3.2.2 Bioterrorism Act ............................................................................................ 74
CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 79
REFERÊNCIAS .................................................................................................... 81
ANEXOS
13
INTRODUÇÃO
A presente Monografia tem como objeto o estudo dos aspectos jurídicos
sobre segurança e comércio internacional após o 11 de setembro.
O seu objetivo é verificar as alterações implementadas, regras anti-
terrorismo imposta pelos Estados Unidos no transporte marítimo internacional.
Foi levantada a seguinte hipótese:
A ofensiva terrorista de 11 de setembro de 2001 alterou a postura
americana, tornando-a ainda mais defensiva quanto à política exterior.
Medidas protecionistas foram tomadas pelo governo americano, visando
evitar a continuidade da onda de terror.
Para a análise e discussão das hipóteses, o trabalho foi dividido em três
capítulos.
O primeiro capítulo tratou da segurança internacional e do terrorismo.
Estudou-se o histórico do terrorismo, seu conceito, suas características, a
coadunação do direito com o terrorismo, os Estados Unidos da América (EUA) e o
fenômeno do terrorismo bem como o fenômeno do terrorismo e o 11 de setembro.
No segundo capítulo, estudou-se o comércio, normatização e estabilidade
internacional. Neste capítulo foi demonstrado a importância da necessidade da
estabilidade para o sistema comercial internacional, bem como sua normatização,
sua história e o impacto do 11 de setembro de 2001 para o comércio
internacional.
No terceiro capítulo tratou-se do terrorismo e comércio internacional. Fez-
se uma pesquisa sobre as normas implantadas aos portos internacionais após o
11 de setembro.
O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as Considerações
Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos destacados, seguidos da
estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões sobre os efeitos do
Terrorismo no pós 11 de setembro: Aspectos Jurídicos sobre Segurança e
Comércio Internacional.
14
O Método5 a ser utilizado na fase de Investigação será o Indutivo; na fase
de Tratamento dos Dados será o Cartesiano, e, dependendo do resultado das
análises, no Relatório da Pesquisa será empregada a base lógica indutiva.
Serão acionadas as técnicas do referente6, da categoria7, dos conceitos
operacionais8, da pesquisa bibliográfica9 e do fichamento10.
5 “Método é a forma lógico - comportamental na qual se baseia o Pesquisador para investigar,
tratar os dados colhidos e relatar os resultados”. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica: idéias e ferramentas úteis para o pesquisador do Direito. 7. ed. rev. atual. amp. Florianópolis: OAB/SC, 2002, p.104. 6 “explicação prévia do motivo, objetivo e produto desejado, delimitado o alcance temático e de
abordagem para uma atividade intelectual, especialmente para uma pesquisa”. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica. p. 241. 7 “palavra ou expressão estratégica à elaboração e/ou expressão de uma idéia”. PASOLD, Cesar
Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica. p. 229. 8 “definição estabelecida ou proposta para uma palavra ou expressão, com o propósito de que tal
definição seja aceita para os efeitos das idéias expostas”. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica. p. 229. 9 “Técnica de investigação em livros, repertórios jurisprudenciais e coletâneas legais”. PASOLD,
Cesar Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica. p. 240. 10
“Técnica que tem como principal utilidade otimizar a leitura na Pesquisa Científica, mediante a reunião de elementos selecionados pelo Pesquisador que registra e/ou assume e/ou reflete e/ou analisa de maneira sucinta, uma Obra, um Ensaio, uma Tese ou Dissertação, um Artigo ou uma aula, segundo Referente previamente estabelecido”. PASOLD, Cesar Luiz. Prática da Pesquisa Jurídica. p. 233.
15
CAPÍTULO 1
1. SEGURANÇA INTERNACIONAL E TERRORISMO
Apenas depois do atentado de 11 de setembro, é que o tema terrorismo
tornou-se pauta principal na agenda da segurança internacional, através da
imposição de regras relativas, entre outras, à segurança comercial dos países,
especialmente dos Estados Unidos da América (EUA).
1.1 A SEGURANÇA E O TERRORISMO: FUNDAMENTOS HISTÓRICOS
Após o 11 de Setembro de 2001, o terrorismo passou a ocupar o centro das
atenções da política de segurança nacional da nação hegemônica da atualidade.
Terrorismo e globalização partilham pelo menos uma coisa em comum, ambos
são fenômenos complexos abertos a interpretações subjetivas.
O século XXI começa com mudanças no quadro geopolítico global, no qual as
posições unilaterais dos EUA passam a ditar a nova ordem mundial. O terrorismo
ganhou uma dimensão inédita no século XXI, antes restrito a regiões ou países
com cismas sociais, econômicos, culturais, éticos ou religiosos. Agora, o tema é
colocado como pauta obrigatória na agenda das relações internacionais.
Porém, o ato terrorista, muitas vezes, tem sido confundido, de modo incauto
ou premeditado, com ações de luta armada, movidas por ideais legítimos e como
reação ou resistência à repressão do agressor. As definições sobre terrorismo
encontradas nas enciclopédias se mostram imprecisas e incompletas 11.
Para Larousse trata-se do seguinte:
11 Recorrendo a um rápido exame etimológico, o Novo Aurélio diz: "Modo de coagir, ameaçar ou
influenciar outras pessoas ou impor-lhes a vontade pelo uso sistemático do terror" e, em uma segunda definição, "Forma de ação política que combate o poder estabelecido mediante o emprego da violência".
16
O conjunto de atos de violência cometidos por grupos políticos ou criminosos para combater o poder estabelecido ou praticar atos ilegais e também, Regime de violência instituído por um governo.
A Delta Universal entende:
Terrorismo é o uso ou a ameaça de violência, com o objetivo de aterrorizar um povo e enfraquecer sua resistência e também exemplifica a ação terrorista: Entre os atos mais comuns do terrorismo estão o assassinato, o bombardeio e o seqüestro.
Todavia, o terrorismo é caracterizado, como ver-se-á no subtítulo
subsequente, primeiro e antes de tudo pelo uso da violência. Fazendo um breve
retrospecto histórico, verifíca-se que os atos de terror, estão presentes desde o
início da civilização. O fato mais surpreendente é que o agente mais letal nas ações de
terror foi o próprio poder estabelecido, ora contra nações inimigas, ora contra seu
próprio povo como forma de repressão. O terrorismo pode ser visto como resultado de
uma sequência de fatos que remetem à República Romana.
Segundo Carr12, o império Romano utilizou táticas de terrorismo contra os
povos dominados, com a finalidade de baixar o moral e enfraquecer a resistência
das tropas inimigas.
Dessa feita, o autor aduz que a expressão utilizada na época era guerra
punitiva que, mais tarde, foi substituida por guerra destrutiva. Entre os atos
violentos praticados pelas legiões romanas estavam os estupros e saques, como
forma de recompensa aos soldados, já que eram extremamente mal
remunerados. Naturalmente, complementa o autor, os romanos também sabiam
gerenciar a pax romana, pois não conseguiam manter um império apenas com
atos de violência.
Assim sendo, o dito Terrorismo de Estado tem bases históricas e se faz
presente até os dias atuais, todavia nenhum poder estabelecido reconheçe
oficialmente a utilização desses métodos como um recurso estratégico. Trata-se
de um tema polêmico, sendo mais fácil atribuir ou reconhecer o ato terrorista em
um indivíduo ou numa organização clandestina.
Apelando novamente à história, o final das Guerras Púnicas, com a
inexorável destruição de Cartago pelos romanos, a qual não respeitou mulheres,
12
CARR, C. A assustadora história do terrorismo. Tradução de Mauro Silva. São Paulo: Ediouro, 2002.
17
velhos e crianças, foi uma maneira de utilizar da tática do terror com o objetivo de
apagar qualquer fragmento do inimigo que, por tanto tempo, ousou desafiar o
poder de Roma. Repara-se que tal feito foi muito usual na Idade Antiga, sendo
observado na Grécia, no Império Egípicio e nas Civilizações da Mesopotâmia.
A queda do Império Romano do Ocidente em 476d.c. foi fruto, em grande
parte, da própria deterioração das instituições políticas e sociais e da outrora
eficiente máquina administrativa do império. De outro norte, também foi
desencadeado pelas táticas de terror dos povos bárbaros, apreendidas através
dos contatos desses com os romanos. As consequëntes invasões e saques em
Roma tiveram início em 410d.c. com Alarico, rei dos Visigodos, cujas tropas eram
formadas, em boa parte, por bárbaros que serviram no exército romano.
O conceito de guerra justa ganha respaldo ideológico nessa época, durante
o dessaranjamento do Império Romano do Ocidente.
Segundo Carr13:
As obras de Santo Agostinho, principalmente “A Cidade de Deus”, enfatiza que a guerra, para ser justa, deve sempre visar e trazer a paz. O filósofo cristão ressaltava que quando a vitória pendia para o lado cuja causa era mais justa, era motivo de regozijo, pois sempre seria sucedida pela paz.
Todavia, o autor salienta que a Pax Dominus, preconizada por Agostinho,
foi adulterada pela paz do vencedor, nem sempre ungida por Deus e pelos ideais
cristãos.
A ampliação do Islã no Oriente Médio, África do Norte e Europa, a partir do
século VII, também chamou os princípios da guerra santa ou jihad para converter
os infiéis para a nova fé. Partindo do Califado de Medina, quando o poder
temporal e espiritual estavam associados sob uma só autoridade, vários povos
das regiões conquistadas foram submetidos a um regime de força.
O Império Bizantino Cristão cedeu aos ataques do Islã representados pela
facção otomana, depois de mais de quatrocentos anos de luta.
A Paz de Deus ou Pax Dei e posteriormente Treuga Dei foi estabelecida
pela Igreja Católica, mais precisamente por lideres da igreja francesa, a partir do
século X, quando propuseram aos nobres que cobrassem taxas de soldados que
13
CARR, C. A assustadora história do terrorismo. p.26.
18
agredissem camponeses ou inocentes, na qual instituía dias fixos para batalhas,
no caso, de segunda a quarta-feira. Ou seja, era formada por uma série de
proibições contra as ações beligerantes, principalmente contra os não-
combatentes e seus bens, destacando-se entre eles os clérigos, os camponeses,
os comerciantes, as mulheres, as crianças e os idosos.
Voltando-se um pouco para as relações internacionais do período em
questão, segundo Stelzer, percebe-se que:
As primeiras manifestações econômicas da civilização humana sempre estiveram marcadas com a satisfação do bem-estar momentâneo, sem perquirir que conseqüência poderia advir. A época medieval, de igual forma, apenas desenvolveu algumas teorias acerca do comércio, enquanto a Igreja se preocupava com a usura e a concorrência (evidentemente, não questionava acerca de si mesma, já que sempre estaria escorada em leis divinas a justificar seu procedimento)
14.
O mundo islâmico no século IX tornou-se um grande preservador da
vitalidade intelectual. Os sábios muçulmanos trabalhavam com afinco na tradução
de obras eruditas, até dos povos considerados infiéis. Nessa época, Bagdá
tornava-se pela mão do califa al-Ma'mun capital intelectual e científica do mundo.
O desenvolvimento de suas cidades superava as cidades do Império Roma.
Nesse período, surge uma corrente fundamentalista contra o cosmopolítanismo
de Bagdá. Esse grupo foi inspiração para a seita Wahhabi na Arábia, a mesma
seguida por Osama bin Laden e seus homens, na atualidade.
Assim sendo a idade média foi generosa em atos de terror, desencadeados
principalmente pelo fundamentalismo religioso, cristão e muçulmano que, por
vezes, encerrava interesses econômicos de ambas as partes. A intransigência
religiosa sempre foi um enorme encorajamento para ações terroristas do poder
estabelecido, seja de um Estado Teocrático e Pseudo-Teucrático ou da própria
instituição religiosa. A elevação de grupos religiosos ultra-radicais ao poder pode
ser vista atualmente, principalmente no Oriente Médio.
As cruzadas15, ocorridas nos séculos XII e XIII, formaram campanhas
14
STELZER, Joana. Mercado Europeu: direito e análise jurisprudencial. Curitiba: Juruá, 2005, p.35. 15
Em 1905, foram convocados os guerreiros que antes aterrorizavam camponeses a uma luta contra ameaça mulçumana. A mesma medida foi tomada pelos mulçumanos que, em defesa, deveriam lutar contra os cristãos. Essas seqüências de batalhas ficaram conhecidas como cruzadas, na qual apenas aumentou o desejo de violência e vingança que existe até os dias atuais. MOMM, Maria Salete Garcia. Organização mundial do comércio (OMC): um estudo
19
militares desenvolvidas pelos cristãos da Europa Ocidental, com o fim de soltar os
cristãos do oriente e os lugares santos do domínio falso mulçumano. Porém, logo
deixaram de lado os ideais religiosos da Pax Dominus, dedicando-se mais nos
fins políticos e econômicos16.
Um episódio de terror medieval que não pode deixar de ser lembrado é a
Santa Inquisição, cujos julgamentos condenaram inúmeros inocentes à morte
acusados de feitiçaria17. O poder unilateral da igreja impunha seus dogmas e
princípios de forma contundente.
A conquista da América, ampliada pelos países ibéricos a partir do século
XVI18, ficou grifada pelo genocídio dos povos indígenas do novo mundo. Logo em
seguida, o modelo agro-exportador escravista implantou uma política de terror
sobre os povos cativos, nunca antes registrada com tamanha intensidade.
De acordo com os ensinamentos de Stelzer:
Por volta do século XVI, registraram-se mudanças positivas no âmbito da circulação de bens, ocasião na qual os mercadores obtiveram o reconhecimento da comunidade. Os ideais dos descobrimentos marítimos foram realizados, e a Igreja cedeu quanto às restrições impostas aos negócios
19.
Dessa feita aduz ainda Stelzer, com o surgimento dos primeiros Estados
modernos, desenvolveram-se os sentimentos nacionais, pois apenas uma nação
poderosa poderia promover exportações e acumular riquezas, conquistando
colônias, ganhando guerras e dominando rotas marítimas. O comércio de toda a
sorte de produtos ganhava acelerada projeção internacional.
sobre os acordos de comércio de mercadorias. Dissertação de mestrado, UFSC, Florianópolis. 2000. 16
Nesse momento da história, a Igreja Católica foi a grande perdedora, pois em ambos os lados, a religião institucionalizada não oferecia esperança e salvação contra a guerra. Após o fim das cruzadas os cidadãos passaram a confiar na proteção dos soberanos. Essa busca por amparo se tornou tão difundida que houve uma disputa dinástica e territorial que ficou conhecida como a Guerra dos Cem Anos. Surge o nacionalismo, que diferente dos outros períodos históricos, vê os cidadãos não-combatentes como parte da nação e estes deveriam lutar por elas. MAZETTO, Francisco de Assis Penteado. Artigo intitulado, História do Terrorismo. Disponível em: www.ufif.ed.br/defesa. Acesso em: 05. mar. 2008. 17
Dentre os vitimados mais famosos estão Joana d‟arc e Giordano Bruno. MAZETTO, Francisco de Assis Penteado. História do Terrorismo. p.05. 18
A Europa passava pelas guerras da reforma, na qual a utilização de idéias medievais aliadas às novas armas mostrou-se uma mistura letal. Esta também foi uma época marcada pelos saques promovidos por corsários em alto mar. O século XVII foi marcado pela Guerra dos Trinta Anos, o poder mudou de mãos e o protestanismo se fortaleceu na Europa. Em 1648, o Tratado de Westfália pôs fim à guerra. 19
STELZER, Joana. Mercado Europeu. p.35.
20
A procrastinação das riquezas da América para a Europa estimulou o
nascimento da pirataria no Atlântico, formada por mercenários de vários países
europeus. Em grande parte, os métodos dos piratas se aconchegavam muito dos
terroristas modernos. A finalidade maior era pilhar os galeões espanhóis que
estavam carregados de ouro e prata extraído das colônias. Para isso, arrasavam
as vilas e cidades das colônias portuguesas e espanholas, locais de embarque da
preciosa carga 20.
O terrorismo contemporâneo sofre uma interpretação equivocada quando é
aproximado à guerrilha ou guerra de guerrilhas. Tal tipo de tática militar deve ou
deveria seguir convenções idênticas aos enormes conflitos armados. As
convenções de Genebra, iniciadas em 1864, forçaram os países signatários a
seguir suas normas quanto ao tratamento dos feridos e prisioneiros de guerra e,
notadamente, à proteção da população civil. Durante as guerras napoleônicas,
pelo menos nos moldes modernos, foi que surgiu a tática da guerrilha, antes
citada, como um movimento de resistência ao domínio francês.
No século XIX é que começa a surgir à violência que mais se aproxima do
terrorismo moderno. È a época dos anarquistas21, na qual também foi decisiva
para os colonizadores europeus, conforme será estudado mais detalhadamente
quando falar-se em Direito e Terrorismo, assim como para os Estados Unidos,
que já era uma potência colonizadora 22.
Segundo Caubet:
20
O lendário corsário inglês, Sir Francis Drake, personificou o que poderíamos chamar hoje de terrorismo de Estado. Comandou os saques à frota espanhola na América, apoiado por Elizabet I, e à própria costa da Espanha, dividindo o boletim entre a Coroa e seus mercenários. Desempenhou um papel importante na história, pois, com sua ação, quebrou o poder marítimo da Espanha, tornando a Inglaterra a nova senhora dos mares. MAZETTO, Francisco de Assis Penteado. História do Terrorismo. p.06. 21
Grupos que não apresentavam um ideal claro, os quais tinham a intenção de criar um ambiente de medo e instabilidade, que enfraquecesse a confiança do povo em seu governo. Tal definição do anarquismo é um início da formação da conceituação do terrorismo moderno. O grande diferencial entre o anarquismo e o terrorismo moderno como se conhece hoje, está nas armas que eram utilizadas naquele século. Eram armas rudimentares como facas, pistolas e bombas caseiras. Não que muitas dessas armas ainda não sejam utilizadas, mas o terrorismo moderno conta com novas tecnologias e em diversos momentos com o apoio do Estado, fato que não acontecia com os anarquistas. Disponível em: www.wikipédia.com. Acesso em 05.mar.2008. 22
Os britânicos se envolveram em três guerras na defesa de sua colônia na Índia. A Inglaterra acreditava que a Rússia tentaria invadir a sua colônia através do Afeganistão. No último combate, em 1879, a guerra foi motivada por um motim dos exércitos que eram tidos como aliados dos britânicos, que sofreram diversas vezes a força da guerra maltratar a seus civis. Disponível em: www.wikipédia.com. Acesso em 05. mar.2008.
21
O termo terrorismo só passou a ser usado no mundo moderno após o advento da Revolução Francesa. A academia Francesa denominou de “período de terror” o regime político que vigorou na França entre setembro de 1793 a julho de 1794, responsável pela morte de dezessete mil pessoas.
Nesse mesmo século, conforme Herz foram estabelecidas às bases para
as práticas das organizações internacionais intergovernamentais e quando
surgiram as primeiras organizações não-governamentais internacionais23.
Chegando ao século XX, diversos foram os exemplos de guerras e
atrocidades contra civis. Esse foi o século dominado por conflitos internacionais
sem limites, terrorismo de Estado, os casos inomináveis foram colocados em
prática pelo regime nazista e stalinista. O ato final da II Guerra Mundial, o
bombardeio atômico de Hiroshima e Nagasaki, não deixou de ser uma ação típica
do terror, procurando abreviar o conflito e poupar as tropas de ocupação de uma
batalha imprevisível. Diante de tais atos terroristas é que no pós-II Guerra
Mundial, no discurso político e nos estudos acadêmicos da escola norte-
americana das Relações Internacionais, surge o conceito de segurança 24.
Conforme Fernandes:
Trata-se de um conceito já por si de natureza polissêmica. É utilizado por diferentes autores, escolas e paradigmas, com conteúdos não inteiramente coincidentes e sua conceitualização tem implicações políticas e ideológicas
25.
23
HERZ, Mônica; HOFFMANN, Andréa Ribeiro. Organizações Internacionais: história e práticas. Rio de Janeiro: Elsevier, 2004, p.31. 24
Segundo Bilgin, Booth e Jones, a primeira referência ao conceito de segurança em documentos políticos oficiais dos EUA, aparece em 1947 no National Security Act. BILGIN,Pinar; BOOTH, Ken; JONES, Richard Wyn. Artigo intitulado, Teorias e Práticas de Segurança no século XX: Seqüência Histórica e Mudança Radical. 2001, p.133. 25 Na raiz de um conceito de segurança está à afirmação do Estado soberano westfaliano nos
séculos XVII e XVIII. Inicialmente, no pensamento liberal do século XVIII (Montesquieu, Adam Smith), a segurança é entendida como um bem individual, que, só podia ser alcançado por uma ação coletiva. Mas foi com a revolução francesa e a afirmação da soberania popular, que a segurança passou a centrar-se definitivamente no Estado e a ser encarada como um bem essencialmente coletivo (um bem da Nação) – concepção transpersonalisada de segurança. Esta afirmação da segurança estava em sintonia com as idéias dos contratualistas do século XVIII, como Rousseau, que entendiam que uma vez que o poder político competia ao Estado (por delegação dos seus cidadãos) não havia obrigação dos cidadãos providenciarem essa segurança. BRANDÃO, Ana Paula Lima Pinto de Oliveira Almeida. A Reconcetualização da Segurança e a Migração Internacional: A Abordagem Comunitária versus a Abordagem Nacional. Dissertação de Doutoramento em Ciência Política e Relações Internacionais. Universidade do Minho. 1999, p.58-61.
22
Assim sendo, sem segurança adequada às células terroristas não podem
ser detectadas, monitoradas, penetradas e ou neutralizadas. Traduções de
manuais do AL Qaeda26 capturados, por exemplo, deixam claro que líderes
seniores da organização dão um alto valor à segurança, incluindo técnicas de
vigilância e contra vigilância. Para que essa segurança seja implantada, torna-se
necessário visualizar as características fundamentais do terrorismo.
1.2 O TERRORISMO: CARACTERÍSTICAS ELEMENTARES
Em razão da dificuldade de encontrar uma definição coerente para
terrorismo, muitos autores identificam os atos terroristas em seus elementos mais
característicos.
Para Fragoso:
Não existe definição específica para o delito de terrorismo, antes características que são comuns a todo ato terrorista. A primeira é o fato de causar dano considerável a pessoas e a coisas; a segunda, é a criação real ou potencial de terror ou intimidação generalizada; e por fim, a presença de uma finalidade político-social no ato.
O terrorismo apresenta algumas características substanciais. Primeiro, a
organização. O terrorismo, que não pode consistir em um ou mais atos isolados, é
a estratégia escolhida por um grupo ideologicamente homogêneo, que
desenvolve sua luta clandestinamente entre o povo para convencê-lo a recorrer a
ações demonstrativas que têm, em primeiro lugar, o papel de vingar as vítimas do
terror anterior e, em segundo lugar, de aterrorizar, mostrando como a capacidade
de atingir o centro do poder é o resultado de uma organização sólida e de uma
mais ampla possibilidade de ação, através de um número cada vez maior de
atentados.
Com a primeira característica apresentada, já se restringe o terrorismo aos
grupos clandestinos que lançam mão da violência como estratégia de luta. Com a
26
Al Quaeda é um grupo terrorista, fundado por Bin Laden, um provedor financeiro sub-estatal, num foco ideológico para grupos de um mesmo objetivo. De fato, alguns analistas retratam a organização como “nexus” do terrorismo global com conexão com quase todos os outros grupos terroristas. KIRAS, James D. Terrorism an Globalization. Disponível em: http://www.oup.com/uk/orc/. Acesso em: 05. abri. 2008.
23
segunda característica, reconhece-se que a autoridade exerce o terror e que os
grupos clandestinos lançam mão do terrorismo para vingar e aterrorizar o terror
oficial. E, na última, apenas afirma a utilização de um número cada vez maior de
atentados como característica.
Infere-se, por intermédio das características apresentadas, que o Estado
utiliza o terror, e os grupos clandestinos o terrorismo. O primeiro é permitido e o
segundo deve ser reprimido.
O professor Mello27 entende que o terrorismo é imprevisível e arbitrário; a
vítima não tem meios de evitá-lo; é amoral no sentido de que não leva em
consideração argumentos humanitários.
O elemento comum, como antes citado, é a violência. Entretanto, a
variedade de características do terrorismo é grande, assim como as tentativas de
definição do termo. A tortura, por exemplo, pode perfeitamente ser enquadrada
em todas essas características. Ela é imprevisível e arbitrária, considerando que a
vítima não tem meios de evitar. Por fim, a tortura não leva em consideração os
argumentos humanitários 28.
Em resumo, violência física e psicológica, medo, dano material,
imprevisibilidade da realização do ato e violação dos direitos humanos são
características do terrorismo, desde que a motivação seja política.
Esses elementos são encontrados nas seguintes ações: uma bomba que
explode em um avião em pleno vôo, um assassinato de um chefe de Estado,
intoxicação do sistema de abastecimento de água de uma cidade populosa, etc.
Por outro lado, os mesmo elementos são encontrados: na tortura de um preso, na
pena de morte, na pena restritiva de liberdade, no desaparecimento forçado de
uma pessoa e numa guerra, por exemplo. A única diferença é que o Estado
pratica seus atos de violência com base na lei.
No entanto, a finalidade para o qual o uso da violência acima descrita é
usada e os motivos atrás disso é onde a maioria das discordâncias relativas ao
terrorismo, começam. Tradicionalmente, como se verá adiante, terrorismo tem
sido afastado dos atos criminais com base na sua legitimidade política.
27
MELLO, Celso D. Albuquerque. Direitos Humanos e Conflitos Armados. Rio de Janeiro: Renovar, 1997. 28
MAZETTO, Francisco de Assis Penteado. O terrorismo na história. p.08.
24
Conforme alguns simpatizantes das causas terroristas, a violência
empreendida é o único caminho de chamar atenção para as situações e injustiças
de um específico grupo, em oposição a um individual. Com poucos recursos de
mudanças a não ser pela violência, alguns observam o terrorismo como métodos
aceitáveis de corrigir uma injustiça enquanto outros como atos egrégios.
Historicamente, como visto, tais causas são de ordem ideológica, étnica,
exclusão, religiosa ou perseguição 29.
Ocorre que tais critérios, os quais apelam para toda aplicação da força, tem
se expandido para a inclusão de justa causa, proporcional ao uso da violência e o
uso de força com último recurso.
Realistas opinam que a política de violência empregada pelos grupos
terroristas é ilegítima, fundamentados em que estados separados tem o
monopólio de uso legítimo da força física. Porém, tem como olhar o uso da
violência pelos Estados que é o desacordo sobre o que compõe a aplicação
legítima das forças armadas. Por exemplo, a Líbia patrocina grupos terroristas
como método de resposta aos Estados Unidos, França e Inglaterra. Aqueles
Estados em resposta coordenam o apoio da Líbia contra as normas
internacionais, e eles contestam com sanções cortês internacionais e ocasionais
uso de forças.
Tudo isso porque com a expansão das viagens aéreas, a vasta viabilidade
da cobertura televisiva, ampla política e interesses ideológicos em comum,
fizeram com que houvesse um crescimento do terrorismo local e em
conseqüência um fenômeno regional para uma ameaça internacional.
Tais viagens aéreas permitiram aos terroristas uma modalidade sem
precedentes. Anterior à implementação do controle de passaportes, terroristas
podiam viajar livremente entre países e regiões30. As viagens aéreas também
seduziam os terroristas por outra razão. As medidas de segurança nos aeroportos
eram quase inexistentes, quando iniciaram os ataques aéreos terroristas. Tais
29
PONTAROLLI, André Luis. Artigo intitulado, Violência e Terrorismo. Disponível em:
http://www.direitonet.com.br/textos. Acesso em 04. abri. 2008. 30
Por exemplo, terroristas da Armada Vermelha Japonesa podiam treinar num país e conduzir operações metade do mundo afora, como eles fizeram em Lod Airport num ataque suicida em Israel em 1972. BARBOSA, Rubens Antonio. Artigo intitulado, Os EUA pós 11 de Setembro de 2001: Implicações para a Ordem Mundial e para o Brasil. Revista Brasileira de Política Internacional. 2002. vol.45.
25
assaltantes como são tradicionalmente denominados, serviam bem aos
propósitos dos terroristas. Assaltar aeronaves proporcionava um grau de proteção
e segurança para os terroristas envolvidos, e os Estados a princípio cediam às
demandas dos terroristas, as quais encorajavam posteriores incidentes.
Como conseqüência, tais incidentes tiveram um aumento célere. Ideologias
políticas divididas estimularam cooperação e transferências limitadas entre grupos
diversos, além da permuta técnica e experiência técnica, os grupos exigiam a
liberdade de prisioneiros jovens revolucionários em diferentes países, dando a
impressão de uma malhar coordenada de terroristas.
A cobertura televisiva tem um papel de aumentar a audiência que provoca
o terrorismo em seus próprios países31. Todavia, grupos terroristas descobriram
que repórteres e audiências perderam o interesse em repetir performances do
mesmo incidente, por isso alguns grupos tentaram adquirir ou usar armas de
destruição em massa, incluindo nuclear, química e armas biológicas para conduzir
o maior ataque revoltante imaginável, conforme se verá no item 11 de setembro.
Diante dos inúmeros insucessos do combate ao ódio, principalmente ao
terror da fome, ao terror da corrupção, ao terror das desigualdades, a análise do
generalizado aumento dos conflitos nas relações internacionais precisa ir além
das conveniências dos paradigmas aplicados pelas diplomacias das grandes
potências e das que giram em sua órbita.
Conforme Argemiro Procópio32:
A imprensa internacional, tanto a falada quanto a escrita, geralmente capta o que julga valer aos seus interesses. Raramente sugere políticas públicas em favor da pacífica solução das controvérsias. Controvérsias igualmente sopradoras do terror. Justiça é a única saída capaz de atenuar a patologia sustentáculo do terror.
Dessarte houve uma necessidade de coadunar-se o
terrorismo com o direito.
31
Seres que nunca tinham ouvido falar na condição dos Palestinos vieram a ser conscientes da questão após incidentes como o triplo ataques e explosão das aerolinhas pela Frente Popular da Liberdade da Palestina (PFLP) em setembro de 1970, ou ao vivo a cobertura dos reféns, conduzido pelo setembro negro durante 1972 nas Olimpíadas em Munique. BARBOSA, Rubens Antonio. Os EUA pós 11 de Setembro de 2001. 32
PROCOPIO, Argemiro. Artigo intitulado, Terrorismo e Relações Internacionais. Revista Brasileira Política Internacional. 2001, p.61-82.
26
1.3 O DIREITO E O TERRORISMO
Desde que o homem inventou as primeiras ferramentas, já percebeu que
este utensílio poderia ser transmitido em um objeto capaz de causar ferimentos a
outrem. Dessa forma, essa noção passou a ser empregada como um forte
mecanismo de poder no choque de interesses inter-pessoais.
De acordo com Ferreira33:
Essa constante instabilidade inerente às relações sociais, também causou reflexos no plano internacional. Os Estados-Nações, ao serem criados depararam-se com um quase estado natureza, que passou a ser sustentado por um frágil equilíbrio de forças. A história da humanidade é marcada, indubitavelmente, pela constância dos conflitos internacionais. Não existi uma paz duradoura que é subjugada por um novo conflito, e sim uma sucessão de conflitos que são intercalados por períodos de paz.
O enquadramento jurídico da sociedade internacional torna-se necessidade
e implica a compreensão do Direito Internacional, que existe antes do advento do
Estado moderno. O conhecimento de sociedade internacional surge em 1815 no
Congresso de Viena, todavia a existência de um direito que disciplinava as
relações entre Estados, remonta da Antigüidade.
Na Antigüidade, o direito natural (jus naturae)34 baseava o direito
internacional no que tange às relações entre os Estados. Também foi na
Antigüidade que brotaram os primeiros textos solenes ou acordos entre
governantes.
O Estado Romano exerceu forte influência sobre a formação do Direito
internacional. Roma foi o primeiro Estado a desenvolver regras precisas, de
ordem interna, para regular suas relações com outros países. Havia um corpo de
regras que normatizava as relações entre os cidadãos romanos e estrangeiros –
era o jus gentium. Nessa época havia fortes traços do direito natural tanto no
corpus juris civile romano, quanto no jus genitum, que era o direito costumeiro
33
FERREIRA, Luciano Vaz. Da Juridicidade da Legitima Defesa na Globalização do Terror. Dissertação de Mestrado. Universidade do Vale do Rio dos Sinos. São Leopoldo. 2007. Disponível em: http://bdtd.unisinos.br/arquivos. Acesso em: 05.abri.2008. 34
MARCO, Carla Fernanda de. Os novos desafios do Direito internacional face o Terrorismo. Disponível em: http://www.mundojuridico.adv.br/. Acesso em: 05.abri.2008.
27
aplicável nas relações entre romanos com estrangeiros. Com o tempo, nascem os
princípios gerais do Direito internacional, como a autodeterminação dos povos e a
cooperação internacional.
Na Idade Média, impera o Direito Canônico, há alguns tratados
internacionais carentes de obrigatoriedade; a arbitragem procura regular as
diferenças entre as nações.
Dessa forma, na Europa, o terrorismo passou a ser disciplinado pelo direito
a partir dos movimentos anarquistas, o qual nos reporta ao falar-se do surgimento
da violência, do final do século XIX e início do século XX. Na Inglaterra, em 1883,
foi editado o Explosive Substance Act35, que punia o indivíduo ou grupo de
pessoas que causassem explosão, colocando em perigo a vida ou a propriedade.
Na Alemanha, em 1884, criou-se a lei contra o uso criminoso e provocador de
perigo comum de substâncias explosivas. As penas eram severas e a provocação
ou apologia das práticas tipificadas eram também punidas.
Influenciados pela Inglaterra e pela Alemanha, quase todos os grandes
Estados europeus criaram leis contra o terrorismo. Áustria (1885); Dinamarca
(1886); Bélgica (1886, 1887, 1891); França (1892, 1893); Espanha (1894); Suíça
(1894) , Itália (1894).
O século XIX foi marcado pela acentuação das desigualdades econômicas
entre a classe operária e a burguesia. As revoluções burguesas ocorridas em toda
a Europa não garantiram as liberdades pretendidas pela maioria do povo. Por
outro lado, a revolução industrial, embora tivesse proporcionado imenso
crescimento econômico aos grandes Estados europeus, teve como principal
conseqüência o surgimento de uma nova sociedade, em que o contraste entre o
pequeno número de proprietários e a imensa maioria de trabalhadores
assalariados era cada vez mais evidente e insuportável36.
35
È uma lei aprovada pelo Reino Unido Parlamento. Ela torna ilegal a utilização- ou conspirar- ou a intenção de usar-qualquer substância explosiva de provocar uma explosão susceptível de por em perigo à vida ou causar um grave prejuízo a propriedade, quer sejam ou não vier a ocorrer explosão. Uma pessoa culpada de infração nos termos dessa lei é passível de prisão a vida. Segundo esta lei, é também um delito, sujeito a penas de prisão por dois anos, a possuir explosivos sob circunstâncias suspeitas, que é onde você não pode explicar porque é que você tem os mesmo. Disponível em: http://en.wikipedia.org/wiki/Explosive_Substances_Act_1883. Acesso em 11. mai.2008. 36
HERZ, Mônica; HOFFMANN, Andréa Ribeiro. Organizações Internacionais. p.34.
28
Para os anarquistas, essas desigualdades tinham como causa principal a
estrutura política de poder por meio da qual se organizava a sociedade européia.
O Estado servia exclusivamente para assegurar o poder à burguesia. Para o
anarquismo, que rejeitava toda forma de autoridade, o Estado, órgão repressivo
por excelência, deveria ser destruído. Este não está apenas na raiz de todo o mal
social, é também o criador da ordem econômica existente e do capitalismo
moderno.
Parte da teoria anarquista defendia a violência e a revolução como formas
de atingir o seu objetivo. Todavia, a violência seria apenas o instrumento
necessário de transformação da sociedade37. Os anarquistas entendiam que
vários meios poderiam ser utilizados para alterar o sistema de poder. Um deles
seria a educação libertária, a construção de um sistema de educação
desvinculado da ideologia da sociedade repressiva. Um sistema educacional
capaz de contribuir para a criação do homem livre, sem constrangimento espiritual
e, principalmente, sem os condicionamentos da sociedade capitalista, entendida
como perversa. O Estado não poderia conviver com os movimentos anarquistas.
O seu grau de insubordinação e uso da violência significava uma grande ameaça
ao sistema político vigente. Assim, leis foram criadas com objetivo específico de
reprimir ao máximo toda e qualquer atividade com propósitos anarquistas.
Assim sendo, aduz Guillaume38:
Nos dias atuais o enfoque jurídico do terrorismo é, talvez, mais controverso que os enfoques político e sociológico, bastando dizer que não existe um único texto ou resolução que o tipifique de forma abrangente, mas apenas tentativas pouco consistentes nos planos global e hemisférico.
Nesse sentido, foram as 12 convenções internacionais e 8 regionais
referentes a atos pontuais como a Convenção para a Repressão a Atentados
Terroristas com o Emprego de Explosivos, a Convenção das Nações Unidas para
a Repressão do Financiamento do Terrorismo de 1999, a Convenção
Interamericana contra o Terrorismo, entre outras. Na esfera do Direito
37 Proudhon, um dos primeiros teóricos do anarquismo, por exemplo, afirmava que a propriedade é um roubo e preconizava a criação de uma sociedade de camponeses e artesãos independentes, submetidos a um sistema de crédito mútuo, financiado por bancos populares. 38
GUILLAUME, Gilbert. Terrorismo e Justiça Internacional. In: BRANT, Leonardo Nemer Caldeira. (coordenador). O Brasil e os novos desafios do direito internacional. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 28-29.
29
Internacional, tem-se a desajeitada situação em que é anunciado o combate a
uma série de atos terroristas pontuais e a consagração da reprovabilidade e
delituosidade do terrorismo, sem que se defina ou mesmo o tipifique.
Em conseqüência cita Pellet39:
Depois de atentados de grandes proporções e comoção internacional, costuma-se discutir a adoção de uma convenção abrangente sobre o tema. Tem-se como exemplo o assassinato em Marselha do Rei Alexandre I da Iugoslávia e do Ministro Francês Louis Barthou em 1934, primeiro acontecimento noticiado em todo o mundo como terrorismo internacional.
Depois desse episódio, a Sociedade das Nações chegou a enviar uma
Convenção para a Prevenção e Repressão ao Terrorismo, a qual se restringiu a
definir o terrorismo como atos dirigidos contra o Estado e não chegou a propor
medidas efetivas de repressão internacional.
Sobre a Convenção supracitada leciona Brant40:
Esta Convenção, que nunca entrou em vigor, enumerava os crimes e limitava a tipificação terrorista unicamente aos fatos cometidos contra Estados. O terrorismo foi então definido como fatos criminosos dirigidos contra um Estado e cujos fins ou natureza consiste em provocar o terror em pessoas determinadas, grupos de pessoas ou no público de forma geral.
A Carta das Nações Unidas, suas convenções e declarações precursoras
como a Declaração Universal dos Direitos do Homem, sequer mencionam o termo
terrorismo. Também em acordos multilaterais estabelecidos fora da organização
depois da Segunda Guerra Mundial, pouco se debateu sobre o tema, uma vez
que as atenções da sociedade internacional se voltavam para o conflito leste-
oeste. O art. 33 da IV Convenção de Genebra de 1949 chega a condenar
medidas de terrorismo nos conflitos armados internacionais, o qual abrange a
guerra interestatal (art. 1.3 do I Protocolo Adicional às Convenções de Genebra
de 1949) e os movimentos de resistência à discriminação racial e o emprego da
39
PELLET, Sarah. A ambigüidade da noção de terrorismo. In: BRANT, Leonardo Nemer Caldeira (coordenador) Terrorismo e direito: os impactos do terrorismo na comunidade internacional e no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 11. 40
BRANT, Leonardo Nemer C; LASMAR, Jorge Mascarenhas. O Direito Internacional e o terrorismo internacional: novos desafios à construção da paz. In: BRIGAGÃO, Clóvis; DOMÍCIO, Proença Jr. (org.). Paz & Terrorismo. São Paulo: Hucitec., 2004, p. 184.
30
força por parte de um povo no exercício da sua autodeterminação (art. 1.4 do I
Protocolo Adicional). Em 1977 o art. 4.2.d do II Protocolo Adicional às
Convenções de Genebra de 1949 estenderia esta vedação aos conflitos não-
internacionais. Em nenhum dos dispositivos aqui mencionados, porém, faz-se
uma definição do que seja medida de terrorismo.
Fato é que o grande número de convenções que procuram definir o
terrorismo e criar instrumentos para o seu combate, e a grande adesão dos
Estados, eliminam quaisquer dúvidas sobre uma opinio juris em relação ao dever
de se envidar esforços para preveni-lo.
Nesse raciocínio coaduna o autor supracitado, que o terrorismo
caracteriza-se, pois, como um delito hostis humanis generis, situando-se entre os
mais repudiáveis crimes internacionais41.
Apesar de não estar previsto no Estatuto do Tribunal Penal Internacional,
pode-se considerar o terrorismo como espécie do gênero crimes contra a
humanidade, inserindo-se na previsão genérica da alínea k do art. 7.1 do Estatuto
de Roma – outros atos desumanos de caráter (...) que causem intencionalmente
grande sofrimento, ou afetem gravemente a integridade física ou a saúde física ou
mental.
Aduz Dias em sua tese de doutorado42:
41 Entre as principais convenções internacionais para a repressão e prevenção de atos terroristas
pode-se citar as seguintes: Convention on the High Seas, Apr. 29, 1958; United Nations Convention on Law of the Sea, Dec. 10, 1982, 21 I.L.M. l261; Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Maritime Navigation, Mar. 10, 1988; Protocol for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Fixed Platforms Located on the Continental Shelf, l0 Mar. l988; Convention on Offences and Certain Other Acts Committed on Board Aircraft, Sept. 14, 1963; Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircrafts (Hijacking Convention), Dec. 16, 1970; Convention on the Prohibition of the Development, Production, Stockpiling and Use of Chemical Weapons and on their Destruction (CWC Convention), Jan. 13, 1993, 32; Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism (Terrorism Financing Convention); U.N. Doc. 9 Dec. l999; Convention for the Suppression of Unlawful Acts Against the Safety of Civil Aviation, Jan. 26, 1973; Protocol for the Suppression of Unlawful Acts of Violence at Airports Serving Civil Aviation (Montreal Protocol), Jan. 12, 1988, 27; Convention on the Prevention and Punishment of Crimes Against Internationally Protected Persons, Including Diplomatic Agents (Diplomats Convention), Dec. 14, 1973;Convention Against the Taking of Hostages (Hostage-Taking Convention), Dec. 17, 1979; Convention on the Safety of United Nations and Associated Personnel (U.N. Personnel Convention);Convention on the Marking of Plastic Explosives for the Purpose of Detection, Mar. 1, 1991; Convention for the Suppression of Terrorist Bombings (Terrorist Bombing Convention), U.N. Doc. 9 Jan. 1998). CERQUEIRA, Daniel Lopes. Tratamento do Terrorismo pelo Aparato Normativo Internacional. Disponível em: www.jusnavigandi.com.br Acesso em: 11. mai. 2008.
31
Dessas circunstâncias, a decisiva é a medida de segurança que as instituições sociais conseguem promover ao indivíduo: numa sociedade cujas instituições – a polícia, por exemplo – sejam razoavelmente capazes de impedir a prática de violência.
Por fim, ainda que contestável e lacunosa a sua análise em face do Direito
Internacional, pode-se dizer que, qualquer que seja sua motivação, trata-se de
uma conduta ilícita 43 e sua repressão é uma obrigação internacional de natureza
erga omnes, pois não há dúvidas de que todos os Estados têm um interesse
jurídico nesse sentido44.
1.4 OS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA (EUA) E O FENÔMENO DO
TERRORISMO
Os Estados Unidos tiveram a sua colonização iniciada em 1857, após a
chegada da primeira expedição inglesa autorizada pela Rainha Elizabeth I. Os
colonizadores ingleses notaram em sua chegada, que o território já era
habitado. Como é visto na história das três Américas, a área era ocupada pelos
indígenas nativos, considerados selvagens pelos europeus.
A colonização inglesa na América do Norte deixou a população indígena à
margem do desenvolvimento local. Além dessa exclusão, os índios sofreram forte
violência. Marcados por massacres com requintes de crueldade, também foram
expostos às doenças provenientes da Europa. Como desconheciam as mazelas
que assolavam sua população, não podiam utilizar os métodos de cura que
conheciam. Esses fatos contribuíram para a morte dos primeiros habitantes
americanos. Durante séculos de colonização, os Estados Unidos da América
passaram por diversos conflitos, com indígenas a favor da independência da
Inglaterra. Outras tantas guerras atingiram sobremaneira a população civil. O
clima beligerante que predominava na época, contribuiu para o fortalecimento da
então colônia britânica. Mas os sucessivos enfrentamentos e conseqüentes
42
DIAS, Caio Gracco Pinheiro. Contra a Doutrina Bush, Preempção, Prevenção e Direito Internacional. Tese de Doutorado. Universidade de São Paulo. Faculdade de Direito, Janeiro. 2007. 43
Na doutrina penal mais moderna, considera-se crime a conduta ilícita, típica e culpável. Sendo o terrorismo uma conduta ilícita, faltaria para ser considerado um crime internacional, sua tipificação por algum Tratado, sendo a culpabilidade aferida no caso concreto. 44
BRANT, Leonardo Nemer C; LASMAR, Jorge Mascarenhas. Paz & Terrorismo. p. 190.
32
vitórias, cominaram com a transmutação dos Estados Unidos da América de
colônia para uma potência colonizadora.
Conforme Fichou45:
O expansionismo americano pode ser explicado pelo darwinismo social, que esclarece o comportamento estadunidense perante as outras nações. Essa teoria também contempla a visão de que os EUA teriam maior aptidão para conduzir a luta na selva universal.
A Revolução Americana representou uma revolta não apenas contra um
poder colonial específico, o britânico, mas também uma rejeição aos princípios
organizacionais e políticos deste poder.
Esse pensamento pode ter dado início à postura política que os EUA
adotaram em relação aos outros países.
Dessa forma, em um primeiro momento, o Estado americano do século XIX
pode ser caracterizado como um Estado qualquer: sustentou uma ordem legal em
todo o terrítorio do país, fez guerras, dominou novos territórios, manteve relações
diplomáticas com outros países, incorporou novos estados à União e incentivou o
desenvolvimento econômico. Todavia, sob diversos aspectos, organizou-se de
forma bastante peculiar.
No que pertine às relações internacionais deste século, ressalva Herz, que:
Durante o século XIX, surgiu um número grande de organizações funcionais, ou uniões públicas internacionais, como eram chamadas então.As transformações econômicas, a assunção de maiores responsabilidades econômicas e sociais pelos Estados e o desenvolvimento tecnológico foram os fatores mais relevantes que contribuíram para esse fenômeno. Criava-se um novo campo de atuação dos Estados na esfera internacional
46.
Isso porque, organizações não-governamentais internacionais proliferaram
a partir da percepção da existência de questões universais, como a paz e os
problemas sociais, devido às guerras existentes. São associações privadas
45
FICHOU, J. P. A civilização americana. Tradução de Maria Carolina F. de Castilho Pires. Campinas. São Paulo: Papirus, 1990, p.106. 46
Herz, Mônica. Organizações Internacionais. p.35.
33
internacionais com objetivos humanitários, religiosos, econômicos, educacionais,
científicos e políticos. Surge então a Liga das Nações47.
O século XX foi palco para muitas demonstrações de intervenção e
dominação pela força estadunidense, nos mais diversos países em todos os
continentes. Sua participação ocorreu de forma diversificada em guerras e
atividades militares, com vistas ao poder político. Mas, os EUA também sofreu
ataques.
Segundo Carr:
Winston Churchill foi o mentor intelectual do ataque alemão aos navios mercantis dos EUA. O lorde britânico tramou para que os submarinos atacassem os navios americanos, sendo que o naufrágio do navio de passageiros Lusitânia motivou a participação dos EUA na guerra, até então neutro. O contra-ataque promovido pelos americanos deixou clara a força do seu poderio militar
48.
Não somente pela demonstração de força, a Primeira Guerra Mundial é
um marco que se refere ao terrorismo. Foi o ponto de partida para o surgimento
do primeiro Estado patrocinador do terror; uma “escola” para os que desejavam
aprender essas táticas. A Rússia, após ter o seu sistema czarista arruinado,
abriu as portas para a nova opressão violenta e patrocinada peio governo: o
bolchevismo49.
47
A criação da Liga das Nações, ao final da primeira Guerra, foi um evento de fundamental importância, muito embora a organização tenha entrado para história como um ícone de insucesso, tendo sua vida útil terminada com a violência que se espalhou pela Europa nos anos 30. Tratava-se da primeira organização internacional universal voltada para a ordenação das relações internacionais a partir de um conjunto de princípios, procedimentos e regras, claramente definidos. Herz, Mônica. Organizações Internacionais. p. 36-37. 48
Carr afirma que nunca houvera uma demonstração mais evidente de que a linha entre a guerra convencional e a tática de ataque deliberado e maus-tratos contra civis, com objetrvos políticos – terrorismo – começara a se tornar indistinta na única parte do mundo que um dia havia se esforçado para manter esse binômio separado. CARR, C. A assustadora história do terrorismo. p.32. 49
A Revolução Russa de 1917 foi um dos acontecimentos mais importantes da história do século
XX. Ela foi o produto de um amplo processo histórico. A Revolução de 1905 foi a primeira grande mobilização operária e que faria nascer os conselhos operários que reapareceriam em 1917. A Rússia era um país de população camponesa, cerca de 70% da população total, e que ainda possuía no seu interior relações de produção pré-capitalistas, mas com um processo acelerado de industrialização, concentrada em alguns grandes centros industriais. A Revolução Bolchevique foi o processo derivado da ascensão das lutas operárias e camponesas no que realizaram a chamada "Revolução de Fevereiro", reinstituindo os conselhos operários. Após a Revolução de Fevereiro, se instalou uma dualidade de poderes,no qual havia, por um lado, o Estado Czarista, representando a classe dominante, e, por outro, os conselhos operários e de soldados, representando a população trabalhadora. Este processo durou até outubro, que é quando ocorre a chamada "Revolução Bolchevique", na qual o Partido Bolchevique assume o poder estatal. Este processo de tomada do poder do Estado pelo Partido Bolchevique é interpretado pelas mais
34
O Estado russo, com Vladimir Lênin à frente do poder, posteriormente
aclamado de o Grão-Sacerdote do Terror, viu a prática do terror como uma forma
de repressão. Essa mesma prática foi sua glória, mas, também sua ruína. O
crescimento da violência repressiva promoveu a queda de sua própria dinastia.
Antes dessa derrocada, a Rússia já era um local que os anti-capitalistas e anti-
ocidentais poderiam ser treinados fisicamente e mentalmente, e obteriam
armamento para as campanhas terroristas e de guerrilha. Mesmo após a Era
Lênin, os paradigmas de terrorismo continuaram sendo motivo de tormento
para o povo russo.
Na Segunda Guerra Mundial, mais uma vez os EUA mostraram seu poder
militar, acima descrito. Eles foram os responsáveis por um dos atentados mais
forte contra civis da história, quando utilizaram a bomba atômica no Japão, em
1945, nas cidades de Nagasaki e Hiroshima, matando milhões de pessoas e
deixando tantas outras com seqüelas para a vida toda50. A detonação da Little
Boy (Garotinho), em Hiroshima, em 6 de agosto de 1945; e, da Fat Man (Homem
Gordo), em Nagasaki, em 9 de agosto desse mesmo ano, podem ser
considerados um dos atos mais fortes cometidos contra civis do século XX.
Frize-se que o início do século XX é um momento histórico em que a crença
na conciliação, mediação ou arbitragem51, como formas pacíficas de resolução dos
conflitos internacionais, adquire raízes e se institucionaliza.
Os EUA saíram mais uma vez vitoriosos da guerra e tentaram tomar para
si o ofício de líder mundial, pois estavam no ápice de seu poder. Mas, o fim da
Segunda Guerra fez com que emergisse mais uma superpotência mundial. O
variadas formas. Para alguns, como o marxista dissidente Jan Waclaw Makhaisky, atuante naquela época, tratou-se de um golpe de Estado e não uma revolução dos trabalhadores. Esta teoria seria defendida por várias tendências políticas de esquerda não-bolchevista e alguns historiadores. Para outros, os adeptos e seguidores do bolchevismo, a tomada do poder, significou a implantação do socialismo na Rússia. Disponível em: http://pt.wikipedia.org/wiki/RevolBolchevique. Acesso em 12. mai. 2008. 50
Segundo Scowen, os EUA alegaram que era um ato adequado de justiça contra o inimigo cruel
que varrera centenas de soldados estadunidenses no ataque traiçoeiro do Pearl Harbor. Os EUA tinham ciência de que as bombas matariam principalmente civis e era isso que queriam. PETER, Scowen. O livro Negro dos EUA. Tradução de Maria Beatriz de Medina. Record: Rio de Janeiro, 2003, p.45. 51
Conciliação é quando se forma uma comissão de conciliação para ajudar as partes a solucionar a disputa ou a controvérsia. Mediação é quando uma terceira parte propõe soluções para uma disputa ou controvérsia, que as partes podem escolher aceitar. Arbitragem é quando uma terceira parte fornece uma solução para o conflito que as partes devem aceitar através de um mecanismo ad hoc. Herz, Mônica. Organizações Internacionais. p.36.
35
mundo passou a ser divido em capitalista, representado pelos EUA, e socialista,
representado pela União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). Essas
duas potências passaram a disputar o aumento de suas áreas de influência, em
busca da hegemonia mundial52.
No caso de o EUA, esses procuram evitar a propagação das idéias
socialistas na Europa Ocidental e no Japão, em especial na América do Sul. Para
tanto, apoiaram ditaduras militares de direita que usaram o terror de Estado para
impedir o avanço anti-capitalista soviético. Esse período ficou conhecido como
Guerra Fria, que terminou apenas em 1989, com o desaparecimento do Pacto
de Varsóvia e causaria, em 1991, o abalo da URSS e os equilíbrios estratégicos
mundiais.
Durante a Guerra Fria é possível perceber a influência estadunidense em
diversas partes do mundo. Pode-se citar o Irã em 1953, que teve o apoio dos EUA
para derrubar o governo de Mohammend Mossadeq, que nacionalizou o petróleo.
O governo iraniano passou primeiro por pressões econômicas, posteriormente
financiando movimentos anti-governo com equipamentos dos EUA, fazendo com
que o governante fosse expulso53. Outro inimigo histórico dos EUA é Cuba, que
desde o início da Guerra Fria sofreu os mais diversos golpes, visando
desestabilizar o governo socialista do país. O regime mantém-se até hoje, sendo
que Cuba sobre um fortíssimo embargo patrocinado pelo EUA.
Conforme Herz:
O final da Guerra Fria trouxe consigo o crescimento do número de países que compões as OIGs e um otimismo inicial sobre o papel dessas, deflagrado com a intervenção no Iraque em 1991, sob a bandeira da ONU, e a Conferência sobre o Meio Ambiente no Rio de Janeiro em 1992.
52
Conforme Sutti e Ricardo a URSS apoiava e financiava o movimento de esquerda de países, países pobres e partidos comunistas, como no caso da China que se tornou comunista em 1949. Posteriormente, a China romperia com a URSS e formularia seu próprio comunismo. SUTTI, P; RICARDO, S. As Diversas Faces do Terrorismo. Sâo Paulo: Harbra., 2003, p. 42. 53
Segundo lanni. a ação contra o governo da Guatemala constitui um dos primeiros triunfos da CIA na derrubada de governos. O golpe ocorreu em 1954. O Presidente Arbenz tentou um programa de reforma agrária, causando a oposição de diversas classes que, apoiados pelos EUA, providenciaram o golpe de Estado. IANNI, Octavio. Sociologia do Terrorismo. IN: DOWBOR, L; IANNI, O.; ANTAS JR., R. M. (org). Estados Unidos: a Supremacia Contestada. São Paulo: Cortez., 2003.
36
Assim sendo, o novo ativismo da ONU54 e de suas agências foi uma
característica marcante do pós-guerra fria. O processo decisório no Conselho de
Segurança foi descongelado, e a organização foi chamada a exercer um papel
central na administração da segurança internacional.
Durante todo o século XX, o mundo deparou-se com diversos momentos
de guerras e conflitos. O ataque a civis passou a ser o principal objetivo de
diversos grupos de guerrilha separatista em todo o mundo. Dentre esses grupos
pode-se citar os exemplos do ETA55 na Espanha, o IRA56 na Irlanda, e
principalmente, os diversos grupos rebeldes no Oriente Médio, como o
Resbolah.
Todavia, torna-se necessário frizar que o grupo mais importante, é a Al
Qaeda.57
54 Em 10 de dezembro de 1945, foi fundada a Organização das Nações Unidas, que possui a
invejável finalidade de promover a paz e a segurança mundiais e instituir entre as nações uma cooperação econômica, social e cultural. Contudo, sua fundação por si só e os trabalhos incessantes de seus membros, não foram suficientes para resolver o problema dos conflitos armados entre os Estados. SILVA, Cleuton Barrachi. O Conselho De Segurança Da ONU:
Definição, Finalidade, Membros e Estrutura. Disponível em: http://www.advogado.adv.br/artigos/. Acesso em: 26. mai. 2008. 55 O grupo terrorista ETA (Euskadi Ta Askatasuna ou Pátria Basca e Liberdade) nasceu como um
pequeno movimento de luta pela independência basca, esse movimento teve seu inicio dentro dos movimentos católicos e eclesiásticos, dentro dos seminários, igrejas e os conventos do País Basco. Já o chamado “braço armado” do ETA surge como um instrumento circunstancial de pressão contra a repressão sofrida pelos habitantes do País Basco durante o franquismo. Porém o braço armado da organização se tornou poderoso e independente da representação política do movimento. SOBRAL, Tiago. Terrorismo e mídia: discursos e enquadramentos presentes na cobertura da Folha de São Paulo. Disponível em: http://reposcom.portcom.intercom.org.br. Acesso em: 26. mai. 2008. 56
IRA (Exército Republicano Irlandês) - organização terrorista católica da Irlanda do Norte, que começou a atuar nos anos 60. A Irlanda do Norte tem maioria de protestantes. Os unionistas protestantes (60% da população) querem que a região continue ligada ao Reino Unido, mas os nacionalistas católicos querem a reunificação com a república da Irlanda, um país de maioria católica. Disponível em: www.wikipédia.com. Acesso em 05.mar.2008. 57
A Comissão Nacional sobre Ataques Terroristas nos Estados Unidos (Comissão 9/11) diz que a
Al-Qaeda é responsável por um grande número de ataques violentos e de alto nível contra civis, alvos militares e instituições comerciais pelo mundo. O relatório da comissão atribuiu os ataques de 11 de Setembro de 2001 ao World Trade Center em Nova Iorque, ao Pentágono em Arlington e ao vôo 93 na Pensilvânia à Al-Qaeda. As origens do grupo podem ser traçadas a partir da invasão soviética ao Afeganistão, na qual vários não-afegãos, lutadores árabes se uniram ao movimento anti-russo formado pelos Estados Unidos e Paquistão. Osama Bin Laden, membro de uma abastada e proeminente família árabe-saudita, liderou um grupo informal que se tornou uma grande agência de levantamento de fundos e recrutamento para a causa afegã. Esse grupo canalizou combatentes islâmicos para o conflito, distribuiu dinheiro e forneceu logística e recursos, para as forças de guerra e para os refugiados afegãos. Depois da retirada soviética do Afeganistão em 1989, vários veteranos da guerra desejaram lutar novamente pelas causas islâmicas. A invasão e ocupação do Kuwait pelo Iraque em 1990 levou o governo estado-unidense à decidir enviar suas tropas em coligação para a Arábia Saudita, com o suposto intuito de expulsar as forças iraquianas daquele país. A Al-Qaeda era fortemente contra o regime de Saddam
37
Os constantes conflitos na Terra Santa, devem-se ao fato da presença
judaica nesse território. Durante a Segunda Guerra Mundial, o assassinato de seis
milhões de judeus fez com que surgisse apoio internacional para a criação de
um Estado judeu. Esse Estado foi criado a partir da divisão da Palestina em dois
territórios, transformando-o em dois Estados distintos, um judeu e outro
palestino, fato votado e aprovado pela ONU em 29 de novembro de 1947.
Nessa partilha, não houve a consulta dos árabes-palestinos.
Em 14 de maio de 1948, Bem Gurion anunciou a fundação do Estado de
Israel, tornando-se o primeiro-ministro. No dia seguinte, cinco Estados árabes
liderados por governos arcaicos e demagógicos declaram guerra à Israel que,
contudo, os venceu e aumentou as suas fronteiras. Em 1949, após a vitória, o
governo israelense aprovou a lei que garantia o retorno de judeus de todo o
mundo e o direito à cidadania israelense. Em 1956, Ganak Abdel Nassar,
ditador egípcio, contando com o apoio da URSS, declarou que o Canal de Suez
seria utilizado em seu propósito. Esse canal era de fundamental importância para
os ocidentais. Israel, apoiada pela Grã-Bretanha e França, iniciou uma guerra
atacando o Egito e a Faixa de Gaza. Diversas forças internacionais se
mobilizaram, incluindo os EUA.
Desde a década de 60, os EUA já apoiavam Israel financeiramente e
militarmente. Também contava como poderoso apoio da comunidade judaica
instalada nos EUA, que era formada por refugiados dos horrores da Segunda
Guerra Mundial. Essa aliança era estratégica, visto que a localização geográfica
de Israel era na maior área produtora de petróleo no mundo.
Em contra partida, a URSS apoiava o Egito, Síria e Jordânia. Em 1967,
mais uma vez os egípcios avançaram contra Israel e foram vencidos. Em apenas
seis dias, os israelenses anexaram a Faixa de Gaza, a Cisjordânia, as colinas
Hussein, Saddam era acusado pelos fundamentalistas muçulmanos de ter tornado o Iraque um Estado laico. Bin Laden ofereceu os serviços dos seus combatentes ao trono saudita, mas a presença de forças "infiéis" em território islâmico sagrado - era uma luta entre islâmicos - foi visto por Bin Laden como um ato de traição. Então, decidiu opôr-se aos Estados Unidos e aos seus aliados. A Al-Qaeda considerou os Estados Unidos como opressivos contra os muçulmanos, citando o apoio estado-unidense à Israel nos conflitos entre palestinianos e israelitas, a presença militar estado-unidense em vários países islâmicos (particularmente Arábia Saudita) e posteriormente a invasão e ocupação do Iraque em 2003. Disponível em: www.wikipedia.com.br. Acesso em: 26. mai. 2008.
38
sírias de Gola e de Jerusalém Oriental. Mesmo com o apoio estadunidense,
essa anexação foi condenada pelo Conselho de Segurança da ONU e foi
determinada a devolução dos territórios ocupados por Israel. Também foi nesse
período que ocorreu a primeira tentativa de uma solução para os refugiados
palestinos que, ainda nos dias de hoje, não tem condições dignas de vida.
Em 1973, uma nova guerra foi iniciada pelos países árabes, durante o
feriado judaico nacional, o Youm Kippur. Nesse novo embate, o resultado foi a
reconquista de alguns territórios pelos árabes que também perderam outra
parte de seus Estados. Mesmo derrotados, os países árabes descobriram que
através do petróleo teriam como pressionar o Ocidente pró-Israel58.
Na Palestina surgiram diversos grupos radicais divididos em facções
palestinas islâmicas como a Harakat, Al-Jihad, Al-lslami, Al-Filastini, iniciadas em
1979. Esses grupos foram influenciados pela revolução islâmica iraniana. O
objetivo desses grupos consistia na retomada de seus territórios hoje ocupados
pelos israelenses. As táticas utilizadas são, na maioria das vezes, operações
suicidas. Em 1987, após um ataque de Israel a quatro palestinos, começa a
Intifada, que se prolongou até 1993. A autoridade palestina Yasser Arafat e o Rei
Hussein da Jordânia propuseram a Israel o fim dos ataques terroristas se o
território ocupado pelos israelenses fosse devolvido a Palestina.
Em 1990, após o fim da Guerra Fria59, esses conflitos passaram a serem
discutidos diplomaticamente. Em 1993, após a pressão política do então
Presidente do EUA, Bill Clinton, foi assinado o acordo de paz entre Israel e a
Palestina. Os Acordos de Oslo foram ratificados em 1998, pelos primeiros-
ministros Yitizhak Rabin, de Israel e Yasser Arafat, da Palestina.
Porém, esses acordos desagradaram os dois lados, principalmente na
questão dos assentamentos judaicos em áreas palestinas. Em 1995, o Primeiro-
58
Durante esse período, entre 1967 a 1973, houve uma intensificada atividade terrorista que visava à libertação da Palestina. Nos anos seguintes surgiram diversos grupos liderados por religiosos islâmicos que "derrubaram a ditadura pró-ocidental e instalaram a República Islâmica, um regime teocrático em que o Estado e religião se confundem." SUTTI e RICARDO. As Diversas Faces do Terrorismo. p.90. 59
O fim da guerra fria resultou em mudanças radicais na conformação do poder mundial e no estabelecimento de uma hierarquia internacional marcada por polaridades indefinidas e jogos de geometria variável, em que os recursos de poder de natureza militar e estratégica teriam cedido espaço aos fatores econômicos como determinantes da inserção internacional de um país. CASTRO, Jr. Osvaldo de Agripino de. Temas Atuais de Direito do Comércio Internacional. Florianópolis: OAB/SC, 2004.v.1. p.45.
39
Ministro de Israel Yitzhak Rabin é morto por um israelense de extrema direita. A
oposição ortodoxa religiosa israelense e de direita foi abalada e posicionou-se
contra os acordos. Na eleição seguinte, o Likud, partido de direita, une-se à
extrema direita ortodoxa e vence as eleições. Porém, o primeiro-ministro
Benjamin Nethanyahu, suspendeu todos os acordos de paz. Mais uma vez,
novas eleições foram convocadas e vencidas pelo partido trabalhista que
retornou as negociações de paz.
Em 2000, o líder do Likud, Ariel Sharon, após a sua visita a Esplanada das
Mesquitas em Jerusalém, território sagrado mulçumano, provoca a segunda
Intifada. Essa nova onda de conflitos derruba o primeiro-ministro. Nas novas
eleições, Ariel Sharon torna-se o primeiro-ministro de Israel. Em 2002, os
conflitos se intensificam nos territórios israelenses. Mesmo contando com
o apoio do presidente estadunidense George W. Bush, que disponibilizou o
seu arsenal militar para caçar os terroristas, os atentados continuam. Desde o
início do Estado de Israel, os Estados Unidos são os seus maiores e declarados
aliados. Todo este apoio pode ser considerado uma das principais motivações
aos atentados de 11 de setembro de 2001.
1.5 O FENÔMENO DO TERRORISMO E O 11 DE SETEMBRO
Os atentados provocados pela Al Qaeda são apresentados como exemplos
típicos de terror em escala global e atingiram o ápice durante o ataque aos
Estados Unidos da América, no ano de 2001, fato conhecido como 11 de setembro,
data de sua execução. O maior símbolo americano, o World Trade Center
(representante do poder econômico) conhecido como as Torre Gêmeas, em Nova
Iorque, foi atacado. Uma das mais importantes paisagens da cidade acabou
desabando e deixando milhares de mortes. O maior atentado terrorista da história
também atingiu o Pentágono, maior representante do poder militar; e tentou atingir a
Casa Branca, que representa o poder político. No bojo desses alvos específicos,
pereceram milhares de vítimas inocentes, fato que aproxima essa ação àquelas que
atentam contra alvos indiscriminados, procurando aumentar o impacto e repercussão de
suas ações.
40
Dessa feita, quando desabam as torres gêmeas do Word Trade Center, em
Nova York, e um dos ângulos do Pentágono, em Washington, a opinião pública
mundial defronta-se com um acontecimento excepcional, altamente revelador,
propriamente heurístico. Com isto, abrem-se possibilidades insuspeitadas
anteriormente para a interpretação de relações, processos e estruturas de
denominação política e apropriação econômica, em escala nacional e mundial.
Vários nexos sociais, políticos, econômicos e culturais, de permeio com jogos de
forças sociais e operações geopolíticas, logo se tornam mais evidentes, visíveis,
transparentes, em escala nacional, regional e mundial.
Conforme Ianni60:
Em um instante, no centro da maior potência mundial, dois de seus mais notáveis símbolos são agredidos e desmoronam, arruinados. Em um instante, o poder econômico e o poder militar, compreendendo o monopólio da exploração e o monopólio da violência, são postos em causa, deixando de ser intocáveis.
Em meio ao caos, começam os questionamentos sobre quem seriam os
autores de tamanha violência contra os EUA. Todos os indícios apontavam para
terroristas fundamentalistas islâmicos que, ao longo de décadas, já vinham
cometendo diversos tipos de atentados pelo mundo. Logo, o governo
estadunidense, através de seus porta-vozes anunciaria que o responsável pelo
ataque era o grupo Al Qaeda comandado pelo saudita Osama bin Ladem61.
O fundamentalismo islâmico do final do século XX toma rumos políticos e
passa ser a forma de governo utilizada por diversos países do Oriente Médio,
Em 1979, com a derrubada do Xá do Irã Reza Pahlevi, organizada pelo
Aiatolá Khomeini, instituiu-se o governo teocrático e regido pela sharia – o
rigoroso código mulçumano – e o Corão.
Essas alterações políticas fizeram que a idéia fundamentalista se
estendesse aos demais Estados e que surgissem grupos armados para apoiar
essas iniciativas. Durante a Guerra Fria, a busca pela hegemonia mundial fez
com que as grandes potências se envolvessem em diversos conflitos. No caso
60
IANNI, Octavio. A era do globalismo. 4. ed. Rio de janeiro: Civilização Brasileira, 1999. 61
Para Sutti e Ricardo, o ataque em Nova Iorque foi motivado pelo fato de que os "Estados Unidos tornaram-se ícones do ódio dos fundamentalistas contra a civilização ocidental, para eles responsáveis por todo o mal e desvirtuamento ético e de comportamento". O apoio' a Israel e a sua política imperialista também se incluem nesta motivação. SUTTI, P; RICARDO, S. As Diversas Faces do Terrorismo. p.106.
41
de Irã e Iraque, o primeiro foi apoiado pela URSS, e o segundo pelos EUA. A
guerra entre ambos durou oito anos.
Com o fim da guerra, o Iraque mudou a sua posição quanto à colaboração
estadunidense. Após o fim dessa aliança, o Iraque invadiu o Kuwait, visando se
apoderar das reservas petrolíferas do país e não pagar a dívida que havia
contraído durante o período de guerra contra o Irã. Em represália ao Iraque, os
outros países árabes se uniram aos EUA e, em noventa dias, acabam com a
invasão iraquiana. Esse conflito ficou conhecido como a Guerra do Golfo. A união
entre os países árabes contra Saddan Hussein, presidente do Iraque, aliando-se
aos EUA, não foi aceita pelos grupos radicais islâmicos. Dentre os grupos, inclui-
se o milionário saudita Osama bin Laden, líder da Al Qaeda, que considera os
EUA seu maior inimigo.
Nessa situação as armas se voltaram contra os EUA. A
conseqüência dos ataques faz perceber a globalização do terrorismo, revelando-
se um ato político de maior importância. A violência desse ato fez surgir a
coalização entre os países contra o terror, sendo que o resultado foi a
mobilização da maior máquina de guerra do mundo, com o pretexto de combater
o terrorismo, utilizando-se do terrorismo de Estado, situação em que o Estado é
o agente do terror.
Segundo o Presidente George W. Bush, ele estaria começando uma guerra
do bem contra o mal. A ofensiva dos EUA iniciou-se com a caçada Osama bin
Laden, no Afeganistão. Como os EUA não tinham relações com o governo
afegão, foi solicitado ao Paquistão que interviesse junto aos mulas afegãos a
entrega de Bin Laden.
A resposta dos afegãos foi de que somente entregariam o terrorista, caso
os EUA comprovassem a culpa do saudita pelos atentados de 11 de setembro.
Essa resposta fez com que grupos de oposição local ao regime do Talibã se
unissem aos EUA, em uma coalizão internacional, incluindo a Inglaterra. A
Guerra do Afeganistão derrubou o regime do país, mas não houve a captura do
Osama bin Laden. Ainda hoje continua a incerteza e insegurança quanto a novos
atentados, pois o maior símbolo do terrorismo atual, permanece com sua
42
localização desconhecida62.
Em contrapartida, o mundo mesmo inseguro, entrou na era da
globalização, isto é, tanto os métodos de produção quanto os consumidores
tornaram-se globalizados, acabando com a distinção entre estratégias de
comércio e estratégias de investimento.
Conforme Ianni63.
De um momento para outro, torna-se difícil manter as nações de Primeiro, Segundo e Terceiro mundos. Simultaneamente, reduzem-se as distancias e as diferenças entre o Oriente e o Ocidente, tanto no nível do imaginário como das relações, processos e estruturas que neles predominam.
Espera-se que as novas regras para o comércio internacional enfoquem o
impacto das políticas econômicas sobre o funcionamento dos mercados globais,
que exigem eficiência econômica e tratamento justo, não discriminatório, entre os
diversos países.
Hoje existe a preocupação internacional sobre o impacto que uma nova
regra comercial possa causar, tanto na produção de bens quanto na prestação de
serviços, em uma empresa globalizada. Isto significa que na criação de novas
regras deverão ser levadas em conta não apenas a redução das barreiras
tarifárias e não-tarifárias, mas também medidas políticas que possam interferir na
prática comercial internacional64.
62
Segundo Chomsky, as horripilantes atrocidades cometidas em 11 de setembro são algo inteiramente novo na política mundial, não em sua dimensão ou caráter, mas em relação ao alvo atingido. Para os EUA, é a primeira vez, desde a Guerra de 1812, que o território nacional sofre um ataque, ou mesmo é ameaçado. CHOMSKY, N. 11 de setembro. Tradução de Luiz Antônio Aguiar. 6.ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. 63
IANNI, Octavio. A era da globalização. p.189. 64
OPORTO, Silvia Fazinga. Sistema multilateral de comércio. Disponível em: www.aduaneiras.com.br. Acesso em: 12. mai. 2008.
43
CAPÍTULO 2
2. COMÉRCIO, NORMATIZAÇÃO E ESTABILIDADE INTERNACIONAL
Após o 11 de setembro houve uma necessidade de se estabilizar o sistema
internacional de comércio, uma vez que a institucionalização de sociedades
internacionais, em nosso século, sofreram grande aceleração após a Segunda
Grande Guerra, quando a preocupação com o futuro da humanidade ficou latente
e preocupante.
2.1 A IMPORTÂNCIA DA ESTABILIDADE PARA O SISTEMA COMERCIAL
INTERNACIONAL
Desse modo, reporta-se ao passado quando a formação da economia
mundial se deu num vagaroso processo histórico que pode nos submeter à
formação dos primeiros impérios da antiguidade. Todavia, apenas com a
expansão marítima européia no século XVI podemos articular o nascimento de
uma verdadeira economia mundial, que passou a vincular os vários universos
econômicos regionais que irá se consolidar no século XIX, sob a hegemonia da
Inglaterra industrial-capitalista.
De acordo com os ensinamentos de Stelzer65:
Na Inglaterra, emergiu a Revolução Industrial, merecendo a terminologia “revolução” pelas conseqüências que desencadeou, representando o apoio para o surgimento do capitalismo industrial e o desejo de fazer circular bens manufaturados.
Aduz Castro Jr.66, que o capitalismo se define como um sistema
econômico67baseado na propriedade privada dos meios de produção,
65
STELZER, Joana. Introdução às relações do comércio internacional. Itajaí: Universidade do Vale do Itajaí, 2007, p.22. 66
CASTRO, Jr., Osvaldo Agripino de. Temas atuais de direito do comércio internacional. p.42.
44
propiciadora de acúmulo de poupança com finalidade de investimentos de
grandes massas monetárias, dentro de uma organização de livre mercado,
através de uma organização permanente e racional.
Nos Estados Unidos, essa produção gerou consumo em massa e muitas
injustiças, o Estado procurou, desde então, voltar-se especialmente ao
desequilíbrio da relação produtor-consumidor, intervindo na economia, a fim de
equilibrar tal relação, com a criação de instituições reguladoras, leis e
regulamentos.
Desse molde, o último quarto do século XIX, foi grifado pelas descobertas
de novas técnicas, como por exemplo, o aço, que veio em substituição ao ferro, a
energia elétrica e o petróleo, ficando no lugar do vapor, pelo aprimoramento dos
conjuntos de procedimentos trabalhistas e pela divisão do tempo aplicado nas
atividades dos funcionários, além de incentivar os setores dos transportes e das
comunicações68.
Até a Segunda Guerra Mundial, contudo, os processos de produção têm
uma base essencialmente local ou nacional, utilizando eventualmente a
importação de matérias-primas do exterior. De Estado liberal transitou-se ao
chamado Estado social. Nessa oportunidade, a disciplina jurídica da atividade
econômica começou a receber toda sua magnificência, pois ao direito coube
ordenar, o que as leis naturais da economia não tinham organizado.
67
O sistema econômico se define como um “conjunto coerente de estruturas econômicas, institucionais, jurídicas, sociais e mentais organizadas com a finalidade de assegurar a realização de um determinado número de objetivos econômicos (equilíbrio, crescimento, repartição...)”. Há várias classificações de sistemas econômicos, dentre as quais o capitalismo e o socialismo, e quando um ordenamento jurídico adota um determinado sistema econômico, denomina-se regime econômico. SILEM, Ahmed; ALBERTINI, Jean-Marie. Lexique d’Èconomie. Paris: Dalloz., 1992. 68
Tratava-se, antes de mais nada, de um salto qualitativo na história da produção econômica, alavancado pela evolução das atividades comerciais e agrícolas que demandavam crescente aplicação dos excedentes na capacidade produtiva. As atividades manufatureiras foram uma a uma migrando para o sistema fabril, primeiro têxtil, depois a moagem de trigo, a fabricação de cerveja, a indústria do papel, entre outros. Em momento ulterior evidenciava-se uma segunda revolução industrial, quando as máquinas se tornaram mais freqüentes, a exemplo da máquina de fiar fios múltiplos. Em síntese, tudo isso significava produtos mais variados, preços mais baixos, lucros maiores para os capitalistas (e, consequentemente, acentuada exploração da mão-de-obra). O processo de industrialização iniciado na Grã-Bretanha repetiu-se por toda a Europa Ocidental, nos Estados Unidos e, no Japão). De meados do século XIX em diante, a Grã-Bretanha já era uma nação industrializada, segundo a concepção hodierna. STELZER, Joana. Introdução às relações do comércio internacional. p.37.
45
Nesse prisma, vislumbram-se problemas, perante novas instabilidades
políticas de alta taxa de desemprego, da estagnação do comércio de bens no
cenário exterior e da insatisfação em massa de alguns países.
Verifica-se então, que tal insatisfação fez com que houvesse um
desentendimento entre as nações industriais para controlar as fontes de produtos
primários, até mesmo por representarem excelentes mercados para os seus
produtos manufaturados e excedentes econômicos, tendo sido este um dos
principais motivos para desencadear a Segunda Guerra Mundial.
Seguindo esta linha de raciocínio incrementa Stelzer:
Na Europa Ocidental, a guerra não tinha arruinado somente as indústrias, mas desarticulado por absoluto toda a estrutura econômica. A circulação de mercadorias, nessa fase, praticamente inexistia a não ser de cunho humanitário, para alimentar a multidão de flagelados que sobrevivera ao caos. O quadro geral era de escassez, fome, desemprego, racionamento, baixa produtividade, inflação, miséria e dor.
Diante dessa óptica o governo norte-americano decidiu ajudar a
recuperação européia através do Plano Marshall, uma vez que diante de seu
reconhecimento, não poderia sobreviver sozinho em um mundo em que o
socialismo expandia-se com tamanha celeridade, foi conveniente dividir a riqueza
nacional com a Europa69, para garantir a própria sobrevivência70.
Os Estados passaram a se preocupar com a necessidade de se agrupar,
superando divergências, objetivando a defesa de seus interesses nacionais, a
solidificação da paz e o desenvolvimento econômico-social. Visualiza-se como foi
possível ao chamado Estado-Nação acompanhar a rapidez dos acontecimentos,
69
Em troca, o velho continente assumia o compromisso de seguir determinadas políticas econômicas, principalmente atinentes ao comércio internacional. Em 1948, os europeus criaram a Organização para a Cooperação Econômica Européia para administrar os recursos captados, além de constituir o primeiro instrumento de uma série destinada a unificar economicamente o continente. STELZER, Joana. Introdução às relações do comércio internacional. p.39. 70
No período entre-guerras, o Estado revelou-se, em definitivo, como o grande provedor para solucionar os problemas gerados pelo abastecimento, inclusive criando órgãos especialmente para este fim. Externamente, o Estado se mostrava presente para ordenar bloqueios e coordenar retaliações. O capitalismo liberal era inibido, mas as crises prosperaram como conseqüência ainda do conflito tornavam-se cada vez mais desafiadoras. Na confusão, percebeu-se que o exercício da propriedade fora o objeto de uma transformação qualitativa, “que o poder sobre as coisas engendra um poder pessoal e a propriedade, de mero título para dispor de objetos materiais, se converte em título de domínio sobre pessoas. Daí a necessidade, imperiosa, de o Estado passar a exercer controle sobre o exercício desse poder.” GRAU, E. R. Elementos de direito econômico. São Paulo: Revista dos Tribunais. 1981, p.17.
46
de modo a mover-se em conjunto com outros Estados, igualmente instados para
responderem aos dilemas econômicos trazidos pelo pós-guerra. Nesse norte,
após o fim da Segunda Guerra Mundial, houve uma reorganização do espaço
mundial, fazendo surgir mudanças de ordem estrutural em diversas áreas.
Adiciona Stelzer o seguinte:
O período pós-guerra pode ser tido como o marco inicial da globalização econômica. Trata-se, em parte, da história mesmo do capitalismo, tornando-se difícil descolar um do outro
71. Dessa forma, quando
determinados eventos econômicos entraram em acelerado desenvolvimento, uma série de acontecimentos disparou como mola desarticuladora do sistema internacional.
A partir de 1945, a humanidade assistirá a um forte processo de integração
dos sistemas produtivos mundiais. No Ocidente, as empresas transnacionais
articulam um sistema complexo de produção a partir de diferentes pontos do
globo, realizam um gigantesco movimento de capital a nível internacional,
expandem drasticamente os serviços e o mercado de capitais e financeiro. Na
Europa, o Mercado Comum Europeu começa a se articular comercialmente e,
depois, agrícola e industrialmente, caminhando para uma integração de serviços,
monetária e financeira, sob a égide do eurodólar, que só começa a ser
questionado na década de 80 pela ascensão do marco e das demais moedas
européias e pela emergência de uma unidade monetária continental.
Depois da Segunda Guerra Mundial, o Japão articula uma parte da
economia asiática em torno da exportação para os Estados Unidos e, na medida
em que manipula enormes excedentes monetários em dólar, começa a converter-
se também num poder financeiro em expansão, particularmente na década de 80.
A Europa do Leste, separada durante anos pela guerra-fria, termina se
reintegrando progressivamente na economia ocidental, particularmente a
européia. Isto acontece após um importante processo de integração, em geral
obrigado por uma situação geopolítica hoje superada, das economias socialistas
da região sob a bandeira do Comecon.
Percebe-se que todas as regiões do mundo contemporâneo passam por
processos de integração, em maior ou menor escala, entre seus componentes e
71
Alguns doutrinadores relatam que o início do fenômeno chamado “globalização” é controverso. Há quem sustente ter iniciado na Era dos Grandes Descobrimentos. STELZER, Joana. Introdução às relações do comércio internacional. p.40.
47
com outras regiões do mundo. Todos esses processos padecem, contudo uma
forte limitação na década de 1980. Independente deste fato, depois de anos de
crise, coadunaram-se novas tecnologias que estiveram se desenvolvendo com a
finalidade de reestruturar a economia mundial em novas bases. A luta pela
competitividade internacional admitiu assim uma forma dramática. Eleva-se o
volume de operações financeiras a nível mundial juntando, em segundos os mais
diversos mercados locais72.
Tudo isso se alicerça, numa nova tecnologia de comunicação que permite
uma instantaneidade quase absoluta em todos os países do mundo. A aquisição
do espaço pela humanidade tornou a terra um planeta integrado e
intercomunicado imediatamente.
Dessa forma, aquele conjunto de mudanças que vinha se operando no
pós-guerra, a partir da revolução científico-técnica, deu um salto de qualidade na
década de 80 sob o impacto de uma tentativa de crescimento intenso, à base de
inovações revolucionárias e da difusão das novas tecnologias.
Em meio a essas atribuições sentiu-se a necessidade de normatizar o
comércio para que existisse uma estabilidade nesse ambiente.
2.2 A NORMATIZAÇÃO DO COMÉRCIO INTERNACIONAL
Após a Primeira Guerra Mundial, com o surgimento das Organizações
Internacionais, ao Direito Internacional são propostos novos desafios. As
Organizações Internacionais apresentam-se como sujeitos de Direito
internacional, capazes de elaborar regras, assumir compromissos, bem como
responder pelos seus atos perante a comunidade internacional.
Assim discorre Rabhi Ali Nasser73:
Juridicamente, os meios pelos quais se deu a implementação dessa convergência de interesses foi a celebração de acordos internacionais e a criação de organizações internacionais, com personalidade jurídica competências próprias (das quais a Organização das Nações Unidas –
72
SANTOS, Theotonio dos. Economia Mundial, Integração Regional e Desenvolvimento Sustentável: As novas tendências da economia mundial e a integração latino-americana. 4.ed.Rio de Janeiro:Vozes, 1999, p.34-37. 73 RABIH Ali Nasser. A Liberalização do comércio internacional nas normas do GATT – OMC, São Paulo: LTr, 1999, p.22.
48
ONU foi o exemplo mais representativo). Em outras palavras, criaram-se instituições de alcance internacional.
Surge o multilateralismo, em uma época na qual os Estados estavam
preocupados com o restabelecimento harmônico do sistema econômico mundial,
sob a luz da globalização. Existia uma perspectiva de três instituições, as quais
serão detalhadas no item seguinte, que amoldariam os interesses nacionais e
cuidariam de assuntos estratégicos para o comércio, porém, só o Banco
Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) e o Fundo Monetário
Internacional (FMI) lograram êxito nesse sentido, uma vez que a terceira
instituição a Organização Internacional de Comércio (OIC), não obteve a mesma
aptidão.
Antes de finalizar a Segunda Guerra, os países já estavam preocupados
com o restabelecimento do sistema mundial de permutas, de modo a evitar
problemas já vividos.
Conforme Stelzer, Joana:
Entre 1943 e 1944, ocorreram várias reuniões entre funcionários britânicos e norte-americanos. Em fevereiro de 1945, em uma mensagem ao Congresso dos Estados-Unidos, o Presidente Roosevelt acenou expressamente a necessidade de complementar o sistema institucional criado em Bretton Woods, mediante a criação de uma organização cuja finalidade seria a redução dos obstáculos aos intercâmbios internacionais de mercadorias
74.
Dessa feita, em Genebra no ano de 1947, após serem realizadas algumas
conferências, decidiu-se pela Carta de Havana, na qual findaria no surgimento da
Organização Internacional de Comércio (OIC), a qual como antes citada, restou
inexitosa. Diante de tal fracasso os países envolvidos negociaram um Acordo
Provisório, que utilizava só uma parte da Carta de Havana, esse acordo chamava-
se General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), ou Acordo Geral sobre
Tarifas e Comércio,
[...] traduzindo-se em um acordo internacional com estrutura institucional mínima, que previa somente a celebração de conferências entre as
74
MIER, M.À.D.Del GATT a la Organización de Comércio. Madrid: Síntesis, 1996, p.21.
49
chamadas partes-contratantes75
. Inicialmente assinado por vinte e três países, era um Tratado de trinta e oito artigos, incluindo os princípios diretores da liberalização das trocas que objetivava promover
76.
Como cediço:
[...] o GATT transformou-se, na prática, embora não legalmente, em um órgão internacional, com sede em Genebra, passando a fornecer a base institucional para diversas Rodadas de negociações sobre comércio, e a funcionar como coordenador e supervisor das regras do comércio até o final da Rodada Uruguai e a criação da OMC
77.
O GATT funcionou como um enorme centro de negociações multilaterais
do comércio até a emergência da Organização Mundial do Comércio (OMC) e
durante sua vigência as negociações prosseguiram visando aumentar cada vez
mais o comércio internacional. É óbvio que a institucionalização do GATT, e
posteriormente da OMC, foi o mecanismo usado para garantir que a liberalização
do comércio internacional ocorresse de forma ordenada.
A vida do acordo foi assinalada por inúmeros ciclos de negociações, ditas
Rodadas ou Rounds (em inglês) que escreveram a história das trocas mundiais.
Dessa forma os grandes avanços na liberação econômica mundial ocorreram
através de rodadas de negociações multilaterais. Ocorre que, tais rodadas, de
certa forma, foram vagarosas, proporcionando um enfoque muito extenso,
consentindo que os participantes trouxessem e assegurassem vantagens sobre
ampla gama de tópicos, sendo muito mais factível a negociação de setores
sensíveis em termos globais.
De acordo com a doutrina, leciona Stelzer:
A técnica utilizada consistia em negociar produto a produto num quadro bilateral, levando ao estabelecimento de um novo direito aduaneiro, mas que era aplicável a todas as outras partes-contratantes, graças à cláusula da nação mais favorecida
78. Este método contudo, rapidamente
75
Os países que assinam um tratado internacional são chamados de partes-contratantes, contrariamente àqueles que integram um organismo internacional, denominados Estados-membros, países-membros ou, simplesmente, membros. 76
STELZER, Joana. Introdução às relações do comércio internacional. p.30. 77
THORSTENSEN, Vera. Organização Mundial do Comércio: as regras do comércio internacional e a rodada do milênio. São Paulo: Aduaneiras, 1999, p.30. 78 A regra mais importante, dentre todas do Sistema Multilateral do Comércio, é a do Tratamento
Geral de Nações Mais Favorecidas, também chamada de Regra de Não Discriminação entre as Nações, pois é esta regra que dá caráter multilateral ao acordo eliminando o caráter bilateral. Proíbe, ainda, qualquer discriminação entre as partes contratantes e estabelece que qualquer vantagem, favor, privilégio ou imunidade com relação a direitos aduaneiros ou outras taxas, com
50
atingiu seu limite, em virtude do número de produtos em causa, tornando as Rodadas longas e morosas.
Todavia, os países menos influentes têm possibilidades muito maiores de
prevalecer seus posicionamentos em negociações multilaterais do que se
negociassem bilateralmente com países desenvolvidos, que, nessas situações,
exercem total controle sobre as negociações.
Apesar dos progressos alcançados, persistiam alguns problemas como
picos tarifários de alguns países e dos blocos de países que tratavam todas as
importações da mesma forma. Os problemas políticos e jurídicos que se
apresentavam eram múltiplos principalmente entre os norte-americanos que
mostravam atritos sobre a distribuição de competência entre o Congresso e seu
Presidente. Por fim, nas últimas rodadas, conseguiu-se integrar novos temas
como barreiras técnicas, subsídios, antidumping, valoração aduaneira, licenças de
importação e compras governamentais, além de se estabelecerem acertos
alusivos ao tratamento diferencial dos países em desenvolvimento, ás medidas
comerciais tomadas com vista ao balanço de pagamentos, às ações de
salvaguarda para fins de desenvolvimento e aos processos de notificação,
consulta e resolução dos conflitos.
Como observa Lafer79,
As relações econômicas internacionais refletiam não apenas conflitos de interesses, mas, sobretudo conflitos de concepção acerca das formas de organização econômica, social e política interna e da arena internacional.
O resultado desta situação de visões antagônicas foi o baixo adensamento
de juridicidade no trato das relações econômicas internacionais. Com o fim da
Guerra Fria o comércio internacional volta a ter destaque no âmbito mundial no
uma das partes devem ser estendidas de forma incondicional a produtos similares comercializados com qualquer outra parte contratante. A adoção desta cláusula tornou possível a adoção de outros instrumentos jurídicos, como a criação dos órgãos responsáveis pela aplicação e fiscalização das normas, pois como se aplica a toda espécie de direitos e taxações que incidem sobre as importações e exportações, entre todos os Estados-Membros da OMC, se faz necessário um controle por parte da Organização. Apesar desta regra denotar caráter de pressuposto apriorístico, que deva ser implementado automaticamente e incondicionalmente, não podemos nos esquecer da existência de uma série de exceções, mas que não nos interessa no momento. 79 LAFER, Celso. Comércio, desarmamento, direitos humanos: reflexões sobre uma
experiência diplomática. São Paulo: Paz e Terra, 1999, p.29.
51
lugar das questões ideológicas. Em face de todo esse avanço das relações de
comércio internacional, os signatários do GATT concluíram que ele estava
defasado e não mais era capacitado para reger as relações comerciais da época.
Coaduna Castro Jr:
Somados à conjuntura de relativo consenso, no plano de valores, em favor do liberalismo político e econômico, tais fatos incentivaram o desbloqueio e a conclusão exitosa da Rodada do Uruguai do GATT, bem como o consenso em favor da constituição da Organização Mundial do Comércio (OMC).
O atual marco normativo de Direito Internacional Econômico para as
relações comerciais internacionais foi moldado, como se vê, através dos acordos
efetuados no final da Rodada do Uruguai do GATT, assim como as alterações
introduzidas nos termos dos instrumentos legais que entraram em vigor até a data
do funcionamento da OMC (1º de janeiro de 1995), como concessões tarifárias,
protocolos de acesso de novos membros, concessão de suspensão temporária de
obrigações (waivers), protocolos interpretativos e decisões relativas à solução de
controvérsias80.
Dessa forma, a OMC, constituída para ser uma instituição especializada e
autônoma das Nações Unidas, surgiu das demandas oriundas dos países
independentes e soberanos, capitalista ou socialista, para devolver normas de
comportamentos e de organização sobre comércio internacional a esta mesma
demanda, com base sistêmica, alimentada pelos subsistemas existentes em todo
seu campo de ação nos países membros da OMC. Essa organização reúne
normas de comportamento e normas de organização81.
Com a finalidade de padronizar, por consenso, o tratamento dispensado ao
comércio internacional, esse organismo normatiza as relações comerciais entre
países ricos e pobres, bem como, entre eles mesmos, de forma que ninguém
fosse penalizado por deixar de ser mais ou menos desenvolvido, ao contrário, em
alguns casos previam-se medidas compensatórias que admitisse o acesso ao
80
No Brasil, o Decreto 1.355, de 30/12/94, publicado no Diário Oficial da União de 31/12/94, promulgou a Ata Final que incorpora os Resultados da Rodada do Uruguai de Negociações Comerciais Multilaterais do GATT. 81
LAFER, Celso. Comércio, desarmamento, direitos humanos. 1998, p.24, refere-se a estas normas como um “bem público internacional”, cujos princípios são: credibilidade, transparência, acompanhados do ingrediente básico, o consenso.
52
mercado internacional de mercadorias, até então, distribuídas apenas no mercado
doméstico, assim, ficou estabelecida a OMC.
Nos próximos decênios, essa forma normatizadora econômica terá que
ceder, pelo menos em parte, o seu lugar a uma nova visão global da gestão
planetária baseada na coexistência de regimes econômicos, sociais, políticos e,
sobretudo culturais diversos. Será cada vez mais difícil omitirem-se os poderes
mundiais de enfrentar planejada e articuladamente os fenômenos do
desarmamento mundial, da defesa do meio ambiente, da miséria e
subdesenvolvimento que inviabilizam uma ordem mundial razoavelmente
equilibrada e permanente.
2.3 COMÉRCIO INTERNACIONAL EM PERSPECTIVA
È preciso uma perspectiva histórica do comércio internacional, inclusive
para compreendê-lo contemporaneamente.
A história das relações econômicas internacionais tem seu início na
economia medieval, via mediterrâneo, no início da Idade Média, e fixa-se através
do comércio nos terminais europeus no final do século XVI. Dessa forma, o
comércio internacional é um importante elemento na vida dos povos.
O comércio medieval composto pela rota do Oriente, tendo como ponto de
fixação das últimas Cruzadas (Gênova, Veneza e Pisa – Itália), era estimulado
pelo tráfego de produtos considerados de luxo, como: sedas, especiarias, prata,
ouro e porcelanas82.
Houve uma grande concentração de tráfego de produtos de consumo mais
amplo, como lã, tecido e tintas, em meados do século XIII, em Flandes. Têm-se
registrado uma importante ligação comercial, em Burges (hoje Bélgica), através
das feiras comerciais de Castilha – Espanha, ao sul da Europa, além da
Alemanha e da Escandinava, ao norte.
O comércio medieval euro-asiático via mediterrâneo quando se viu
pressionado pelos turcos do Oriente e as guerras européias do século XV, teve
82
MOMM, Maria Salete Garcia. Organização mundial do comércio (OMC).
53
seu ápice no fim do século XIV83.
Nesse mesmo século, o comércio intra-europeu incitado pelo progresso
dos povos ibéricos na rota das Índias, fortificou-se facilitando a formação dos
impérios coloniais europeus.
Em meados do século XVI, o comércio europeu avança até as costas do
Pacífico, havendo conquistas de terras, formação de colônias, fartura de
variedade e quantidade de produtos; fortificando os impérios coloniais e
viabilizando o surgimento de um mercado mundial.
O Poder dos impérios alternava-se, e a hegemonia Britânica, nos mares do
mundo, durante o período medieval até o início do comércio de manufaturas,
atribuiu à Inglaterra o título de império colonial e comercial mais importante da
história. Razão pela qual a Inglaterra tinha uma posição confortável junto à
economia mundial.
Até o final do século XVII, o comércio internacional vivia a era do
mercantilismo84 na qual se gravou a prática de barreiras comerciais e o
surgimento de um capitalismo comercial principiante. Dessa feita, com o
aparecimento do capitalismo de manufaturas, deu-se início a novas indústrias e,
com elas, nova fase de relacionamento econômico entre os países. Surge o livre
cambismo85,o qual teve seu auge entre 1860 a 1880.
Nesse período, foram assinados acordos e tratados entre potências
econômicas européias. Tais documentos eram cheios de princípios claros de
normas do comércio internacional, de cujas aplicações surgiram os primeiros
ensaios de uma integração econômica internacional.
Uma nova economia mundial surge após a primeira grande guerra.
Existiam dois pólos de domínio mundial: Um centralizado no governo central, o
então chamado socialista; e, outro, de economia de mercado, conhecido por
economia capitalista.
83
TAMAMES,Ramón, HUERTA Begonã G. Estructura econômica iternacinoal, 19. ed. Madrid: Alianza, 1999, p.26-28. 84
Mercantilismo – caracterizado pelo comércio em que subordinava tudo ao interesse: doutrina do enriquecimento das nações pela acumulação dos metais precioso. AULETE, Caldas. Dicionário língua portuguesa. 3. ed. Rio de janeiro: Delta, v.3,m. 1980. 85
Livre Cambismo – aquela situação das relações econômicas que era possível o comércio internacional sem travas comerciais nem barreiras alfandegárias verdadeiramente importantes, nem tão pouco existiam obstáculos sérios para os movimentos dos fatores de produção (capitais e trabalhadores). TAMAMES, Ramón, HUERTA Begonã G. Estructura econômica iternacinoal.p.32.
54
Essa transformação, na qual a economia mundial passou, consentiu o
surgimento de grandes desequilíbrios entre as nações, e o livre cambismo foi
cedendo lugar ao bilateralismo86como forma predominante das relações
econômicas internacionais. Esse último foi marcado por restrições quantitativas
ao comércio de bens, o controle de câmbio e acordo de clearing87.
Dessa forma, a economia mundial era formada por um modelo misto de
bilateralismo e multilateralismo88, de acordo com os interesses de cada país.
Desfez-se o pólo socialista, registrando-se um novo processo de integração
comercial, que teve como marco a queda do muro de Berlin, em 1989.
O pós-guerra, como mencionado no item anterior, é caracterizado por um
processo de organização econômica ímpar na história. Surgem as organizações
econômicas normatizadora do comércio internacional, como a Declaração de
Princípios das Nações Unidas, no qual o Brasil aderiu em 1943. A Conferência de
Bretton Woods realizada em agosto de 1944, criando o Fundo Monetário
Internacional (FMI) e o Banco Mundial.
Os mercados mundiais passam a coadunar-se intensamente, as distâncias
deixam de ser obstáculos para a negociação entre países e continentes, fronteiras
são rompidas, tudo isso com a grande evolução dos meios de comunicação e da
informática. Esse universo acabou estimulando novas relações econômicas e
comerciais entre países, tornando-os mais interdependentes no que se refere a
comércio, serviços, tecnologia, e investimentos.
De acordo com Toledo89,
Nos últimos anos, a globalização de produtos e mercados tem ocupado permanentemente a discussão acadêmica e a ação dos executivos. Trata-se de uma tendência irreversível que tem ditado o comportamento estratégico das empresas. A sobrevivência e o crescimento não estão
86
Bilateralismo – prática comercial entre dois países de interesses econômico comum, através de acordos onde ambos têm direitos e obrigações. 87
Acordos de Clearing significa que um saldo comercial no final de um exercício de um país não poderá ser utilizado para aquisição de produtos fora deste país. (Compensação de créditos e débitos). 88
Multilateralismo – Prática comercial entre mais de dois países de interesse econômico comum, através de acordos onde todos têm direitos e obrigações. HERZ, Organizações Internacionais. p.21. 89
TOLEDO,Geraldo L.; SILVA, Fernando S. Markenting e competitividade. In XVI ENANPAD – Encontro Anual da Associação Nacional dos Programas de Pós-Graduação em Administração. Canela-RS, 1992. Anais. Editado pela presidência da ANAPAD, Salvador – BA, 1992,v.5 – Marketing, p.185.
55
vinculados apenas a bons produtos. O acesso á tecnologia de ponta e aquisição de know-how, por exemplo, são outros ingredientes indispensáveis ao sucesso competitivo.
Drucker (1994) 90 enfatiza ainda, que:
[...] vivemos numa economia cujos recursos mais importantes não são instalações e máquinas, mas conhecimento, e onde os trabalhadores do conhecimento compõem a maior parte da força de trabalho... O conhecimento é um bem móvel, transferível e altamente vendável.
Nesse artigo, Ducker realça a celeridade e a grande demanda de
informações que são viabilizados aos cidadãos com o advento da internet, sendo
que de um lado é um fator altamente positivo para a atualização das empresas e
seus executivos, de outro permite acelerar a concorrência e disputar
competitividade com muitos, num mercado, que, cada dia que passa, torna-se
mais único.
Leciona Stelzer:
Dessa forma, quando determinados eventos econômicos entraram em acelerado desenvolvimento, uma série de acontecimentos disparou como mola desarticuladora do sistema internacional.
A terra carece de um processo de gestão planetária. Na fase em que se
vive a regulação dos mercados começa a escapar da mão das grandes empresas
multinacionais para exigir formas de controle supranacionais, baseadas em
amplos acordos, estratégias e planos de ação de conjuntos de Estados, de
empresas, de instituições de pesquisa e prospectivas.
Contudo, dialeticamente, são essas barreiras e limites que geram e
organizam a vida social e econômica contemporânea. De alguma forma, pois,
elas terão que se auto-reformar para abrir caminho às novas fases de
desenvolvimento.
90
DRUCKER, Peter. E-EDUCAÇÃO. Revista Exame. n. 12, 14. jun. 2000. 716 ed, p.64.
56
2.4 A GLOBALIZAÇÃO E OS FATORES DE INSTABILIDADE PARA O
COMÉRCIO INTERNACIONAL.
De meados da década de 80 até os dias atuais, poucos temas atraíram
tanta atenção quanto os da globalização e da integração regional, gerando
controvérsias e perturbações entre os responsáveis pela formulação de políticas.
Quando se reporta a palavra globalização tem-se sempre a sensação que
se fala de algo novo, um processo coevo que provoca uma nova ordem mundial.
Em parte, essa afirmativa é verdadeira, caso se fale no processo de globalização,
mas, no que toca a seu caráter integracionista, a globalização parece fazer parte
da história, como afirmavam Marx e Engels.
Percebe-se a existência de uma globalização da economia sobre os
sistemas de câmbio, em um processo evolutivo desde o padrão ouro até o atual
sistema de papel-moeda que contava com a participação de países de quase todo
o mundo.
É adequado que para iniciar-se o assunto da globalização e suas
repercussões no cenário internacional, mormente no que tange aos aspectos
comerciais e econômicos, mister se faz necessário a sua conceituação para
melhor compreensão do tema antes de problematizá-lo91.
Do ponto de vista comercial e econômico, conceito simples, porém
abrangente, nos é apresentado por More92:
O termo globalização, embora comporte diversas conceituações no âmbito da política econômica, caracteriza-se pelo crescimento da atividade econômica para além das fronteiras políticas, regionais e nacionais de um Estado, em proporções mundiais, possibilitando aos diversos atores, em movimentos migratórios, buscar nas trocas e nos investimentos o lucro pela livre concorrência.
Nessa linha de pensamento, descreve Amaral93 que a regionalização das
91
GABRIEL, Sergio. A Economia Internacional em face da globalização: Uma abordagem sob aspectos comerciais, econômicos e jurídicos. Disponível em: www.jusvi.com. Acesso em: 12. mai. 2008. 92
MORE, Rodrigo Fernandes. Integração Econômica Internacional. Disponível em: www.jusnavigandi.com.br. p.4. Acesso em; 12. mai. 2008.
57
economias pela formação de blocos comerciais e à chamada globalização.
De outro norte, tem-se conhecimento que os efeitos da globalização, muito
debatido sob o ponto de vista custo X benefício, ou seja, saber se traz mais
efeitos positivos do que negativos, merecem enfoque mais qualitativo do que
quantitativo como vem ocorrendo.
Todavia, no que concerne aos efeitos da globalização, pode-se ressaltar
dentre outros alguns efeitos primários, que sem sombra de dúvidas são positivos,
como: ampliação de mercados com a obtenção de nacionalização de divisas
internacionais; aumento de harmonia política entre nações, amadurecimento das
políticas comerciais pela experiência necessária no comércio internacional;
amadurecimento das políticas econômicas pela experiência necessária no cenário
internacional político e comercial, etc.
Quanto à harmonia entre nações, pode-se relatar que ela realmente existe
e acontece em razão das relações de comércio, todavia tal harmonia ocorre
inclusive, para a administração do poder que acabou por gerar uma
responsabilidade solidária entre as nações relativo a tudo aquilo que acontece no
globo, uma vez que na atualidade, o poder econômico internacional está dividido
entre um grande número de países. Isso implica uma responsabilidade
correspondente 94.
Em relação aos efeitos geográficos da globalização, de maneira a dar a
verdadeira impressão de redução do espaço físico, mormente que parece que o
mundo esta próximo de nós, é juntar-se algumas informações como a morte do
Presidente Americano Abraham Lincoln que demorou 13 (treze) dias para chegar
a Europa, e a queda do World Trade Center não demorou mais do que 13 (treze)
segundos para ser noticiada ao mundo.
Leciona Stelzer:
Desde que a globalização econômica imprimiu seu passo ao contexto internacional, “conceitos lapidares caíram por terra, a geografia reorganizou-se e „muros‟ se desfizeram. Nesse diapasão, a compreensão das relações internacionais – âmbito por excelências que
93
AMARAL, Antonio Carlos Rodrigues do. Direito do Comércio Internacional, Aspectos Fundamentais. Aduaneiras. 2. ed. 2006. 94
GABRIEL, Sergio. A Economia Internacional em face da globalização.
58
busca compreender os acontecimentos que transbordam as fronteiras nacionais – foi, como nunca, exposta à perplexidade”
95.
De forma a sistematizar a presente monografia, direcioná-lo-á para
identificar os efeitos econômicos e jurídicos da globalização no comércio e na
economia internacional. O comércio internacional com a chegada da globalização
é que sofreu o primeiro impacto, haja vista que tal acontecimento provocou, de
forma rápida, a queda de barreiras permitindo a migração dos mercados
nacionais para os internacionais.
Com relação a esse tópico, discorre Amaral:
A globalização oferece oportunidades ímpares e é fato que os países que se afastaram dos fluxos econômicos internacionais são os que apresentam os mais desanimadores índices de crescimento e baixos indicadores sociais. A internacionalização das economias permite acesso a capital, novas tecnologias, técnicas empresariais e gerenciais... [...] Ademais, a globalização impõe a derrubada das barreiras ao comércio externo, sob a pressão dos países mais ricos, ao mesmo tempo em que estes mantêm estruturas de proteção a muitos de seus setores não competitivos. Isso tudo resulta em uma concorrência desigual entre ferozes contedores em escala planetária.
Dessa forma, o movimento comercial sempre esteve coadunado ao
sistema econômico de um país, sendo que no regime comunista, a tendência era
pela nacionalização do comércio, buscando-se no comércio internacional apenas
aqueles insumos, produtos e serviços não supridos pelo mercado interno. No
sistema capitalista, a intenção sempre foi a de livre concorrência com a mínima
intervenção estatal, permitindo-se a entrada e saída de produtos, empurrando a
economia sempre para um processo de internacionalização na busca de novos
mercados.
Nesse enfoque, de acordo com Stelzer apesar de o avanço capitalista
representar a substância endógena primaz, responsável pelas mudanças
estruturais no sistema mundial, o efeito global não se esgotou nessas
considerações, ocorrendo, também, no contexto social, jurídico, político, entre
outros.
95
STELZER, J. Relações internacionais e corporações internacionais: um estudo de interdependência à luz da globalização. In: OLIVEIRA, M. O de (Coord.). 2.ed. Ijuí: Unijuí, 1999, p.95.
59
De outro norte, vislumbra-se que a globalização como agente facilitador da
atividade empresarial, fez desaparecer os mercados cativos; diminuiu a
participação estatal nos meios de produção, já que o Estado por ser basicamente
burocrático não possui competitividade na velocidade que o novo sistema exige;
consentiu a criação e o aprimoramento de instituições internacionais; e por fim,
permitiu a redução de barreiras alfandegárias.
No entanto, existem três fatores que contribuíram para a aceleração do
comércio internacional: evolução tecnológica; atividade de serviços; aumento das
empresas transnacionais.
É de amplo conhecimento que o comércio internacional foi a mola
impulsionadora da globalização, e esse fenômeno, aconteceu rapidamente em
razão do aperfeiçoamento tecnológico dos meios de comunicação, principalmente
com a introdução do uso da Internet96.
Corrêa97 afirma que essa aceleração instigada pela tecnologia da
informação, gerou mais do que ampliação do comércio, criou uma nova
economia:
A tecnologia da informação tem sido responsável pela crescente expansão de uma nova „fórmula econômica‟, que vem excedendo em números a tradicional indústria de manufatura de bens em diversos países. Junto com o setor de serviços, a indústria virtual cresce na medida em que outros setores retraem ou estagnam.
Outra forma de contribuição na ampliação do mercado internacional que
merece destaque é o crescimento das empresas transnacionais. Esse tipo de
empresa cresceu de forma enérgica no mercado internacional, justamente por
tratar-se de empresas vindas de países ricos que dispunham de capital para
investir em outros mercados, nem sempre com a intenção única de atender
àquele novo mercado, mas sim de servir de base para atingir uma determinação
região geográfica mais ampla antes não atingida. O aumento dessas empresas
antecipou o comércio internacional, gerando um fenômeno no mínimo curioso,
pois hoje, em grande parte do mundo, as pessoas consomem os mesmos
produtos, inclusive aqueles até então comercializados somente em países ricos.
96
Rede Mundial de Computadores que permite a comunicação, e por via de conseqüência, de comércio sem fronteiras. 97
CORRÊA, Gustavo Testa. Aspectos Jurídicos da Internet. São Paulo: Saraiva. p. 38.
60
Um dos principais pontos negativos no método de aceleração do comércio
internacional é o de reformulação de políticas de competitividade, tanto estatais
ou empresariais. A abertura do mercado trouxe como conseqüência imediata a
pluralidade de fornecedores ao público consumidor, de forma que a
competitividade passou do mero âmbito nacional para o âmbito internacional, ou
seja, não tem mais limites, excetos os de natureza jurídica.
Dessa forma, essa livre concorrência, causa no mundo globalizado uma
modificação de comportamento de caráter muito mais econômico do que
comercial, uma vez que o resgate da competitividade internacional deixou de ser
uma preocupação meramente empresarial para se tornar uma meta estatal. A
ocasião é de busca de aumento de eficácia econômica de permutas98.
O fato é que muitos países ainda não constituíram uma política de
competitividade internacional, papel esse que deve ser desenvolvido pelo Estado
em favor da atividade empresarial interna que vai colaborar para o processo de
desenvolvimento econômico, principalmente nas economias capitalistas que têm
o eixo produção como o norteador do sistema econômico.
Indiferentemente dos problemas da atualidade aqui mencionados, verifica-
se que com a globalização impulsionada principalmente pelo desenvolvimento
das novas tecnologias de informação, não há mais como se furtar ao
reconhecimento de que temos uma nova ordem econômica, provocando por
conseqüência uma nova sociedade, como se verifica nas palavras de Arnoldo
Wald99.
A grande ruptura do terceiro milênio consiste na criação, no reconhecimento e na generalização, no mundo inteiro, da nova economia, baseada no desenvolvimento tecnológico e na competição, mas também na globalização e na desmaterialização parcial da riqueza. E esta nova concepção da economia tem reflexos em todos os aspectos da sociedade e inclusive no direito.
Assim sendo, claro está que os operadores do direito tem que aprimorar o
sistema jurídico nacional de forma a viabilizar esse processo inevitável de
integração econômica internacional, adaptando nosso conjunto de regras,
98
GABRIEL, Sergio. A Economia Internacional em face da globalização. 99 WALD, Arnoldo. Direito e Internet. São Paulo: Revista dos Tribunais. 2001.
61
especialmente no que tange às relações internacionais, de forma a viabilizar o
fluxo normal desse processo 100.
Na visão do comércio internacional, a globalização instituiu aquilo que já se
está denominando de terceiro mercado. Ou seja, até então se tinha os mercados
nacionais e o mercado internacional, todos agindo por meio da troca de produtos
e serviços, todavia, a introdução do comércio eletrônico, chamado por alguns de
terceiro mercado, está se consolidando como um mercado autônomo, e sem
controle estatal, já que a Internet não pertence a ninguém e ao mesmo tempo
pertence a todos os seus usuários.
No prisma econômico é que se depara com os grandes problemas da
globalização. Se tais aspectos se mostram como o grande empecilho, a própria
globalização parece abastecer ajuda para tentar amenizar o problema, ou seja, de
um lado tem admitido a aproximação entre nações viabilizando a discussão dos
problemas, e porque não dizer, internacionalizando ou pelo menos regionalizando
o problema. De outro norte, a fluência de informações tem consentido que um
modelo que apresente resultados positivos seja conhecido por outro país para
estudo de viabilidade de implantação como forma de solução de problemas
internos.
Um problema grave influenciado pela globalização, que não tem basilares
na econômica, é o da emergente crescente do terrorismo, do tráfico internacional
de drogas e outros crimes internacionais. A solução de tais problemas encara
solução mais complexa, haja vista que a caça de uma solução conjunta
internacional, dependendo inclusive, de órgãos internacionais que tutelem o bem
jurídico maior internacional que é a paz mundial.
2.5 IMPACTO DO 11 DE SETEMBRO PARA O COMÉRCIO INTERNACIONAL
O dia 11 de setembro de 2001 ficou grifado na história como um divisor de
águas no Direito Internacional. A partir do momento em que as torres gêmeas do
Word Trade Center em Nova Iorque foram abaixo, a comunidade internacional se
mobilizou e começou a procurar meios para combater a primeira grande ameaça
a paz do século XXI: o terrorismo.
100
GABRIEL, Sergio. A Economia Internacional em face da globalização. p.06.
62
Após os atentados de 11 de setembro de 2001, ocorreu uma mudança de
postura; passa-se de uma cultura de reação para uma cultura de prevenção.
Dessa feita, os atentados de 11 de setembro em Nova York e Washington,
o coração do poder político e financeiro dos Estados Unidos, representou,
conforme muitos analistas de relações internacionais, um marco histórico, um
daqueles momentos únicos na qual a história universal se divide entre o antes e o
depois.
Conforme mencionam Stelzer e Gonçalves101:
Apenas depois do atentado de 11 de setembro, é que o tema terrorismo tornou-se pauta principal na agenda da segurança internacional, através da imposição de regras relativas, entre outras, à segurança comercial dos países, especialmente dos Estados Unidos da América (EUA).
O ordenamento econômico internacional encara mais um desafio quanto à
afirmação dos valores do livre comércio, finanças e investimentos. Nesse sentido,
as conseqüências econômicas do 11 de setembro não podem se restringir apenas
aos efeitos imediatos da recessão americana ou mundial, mas devem incluir
medidas que respondam ao aumento vertiginoso da desigualdade econômica
mundial.
Os Estados Unidos da América saíram da Guerra-fria como única
superpotência no Sistema Internacional. O colapso da URSS e do bloco de Leste
deixaram caminho livre para um novel sistema internacional assinalado pela
unipolaridade.
Esta coisa por si só seria satisfatória para ser discutida, como a política
externa do Estado mais poderoso do planeta. No entanto, o contexto que hoje se
depara a nível internacional acrescenta motivos ainda mais exatos. O dia 11 de
Setembro de 2001 colocou em jogo novas variáveis, novos objetivos, novos
medos, novas perguntas, novas respostas, para muitos um abrir de porta para um
novo sistema internacional, com muitas alterações mas onde o jogador mais forte
continua a ser o mesmo, agora com novas armas, novos objetivos e
provavelmente com uma posição reforçada.
101
STELZER, Joana; GONÇALVES, Everton. Artigo intitulado em: comércio e atividade portuária sob a ótica da segurança internacional contemporânea. Disponível em: http://conpedi.org/manaus/arquivos/anais/campos/joana_stelzer.pdf. Acesso em: 12. mai. 2008.
63
Vislumbra-se que o grande afastamento com o pós-guerra não teria sido a
queda do Muro de Berlim, mas indubitavelmente os atentados nos EUA. O inimigo
público número um surgiu das redes terroristas globais e de alguns estados à
margem da lei com capacidade de gerar turbulência regional 102.
Diante desse panorama as relações entre os EUA e as principais potências
mundiais, foram em alguns casos afetados, nomeadamente com a França,
Alemanha e Rússia, uma vez que inviabilizaram a apresentação no Conselho de
Segurança da ONU, de uma resolução patrocinada pelos EUA, Reino Unido e
Espanha que permitiria o uso da força.
Isso foi esquecido e o Presidente George W. Bush resolveu prosseguir
sozinho com algumas coligações de países voluntários, a China adaptou uma
posição mais discreta, mas defendeu sempre uma solução pacífica para o conflito
com o Iraque, o braço de ferro levou a uma crise nas relações entre EUA-Europa,
ainda que os EUA tenham tido diferentes posturas com cada um deles.
Por último percebe-se que o 11 de Setembro serviu aos intentos dos EUA
para uma nova ordem internacional, assente num Sistema Internacional Unipolar.
É nessa fileira de pensamento que a administração norte-americana reage
aos ataques, desencadeando contactos diplomáticos no sentido de criar em torno
de si uma coligação internacional que dê apoio as suas políticas.
A forma como a comunidade internacional reagiu aos atentados variou de
intensidade, com sinais de apoio dos quatro cantos do mundo e das mais
variadas nações, estados e líderes.
Em decorrência do 11 de Setembro, o governo Bush voltou a sua atenção
para a guerra contra o terrorismo. Primeiramente, na frente doméstica, o governo
tentou e recebeu resolução conjunta do Congresso, a autorização do uso do
poderio militar no exercício da autodefesa legítima.
A insegurança provocada no território dos EUA provocou sérias
mudanças quanto à legislação do país. As alterações implementadas visavam
impedir novos atentados em muitas áreas, dentre as quais, a do comércio
internacional.
102
DIAS, Caio Gracco Pinheiro. Contra a doutrina Bush, preempção, prevenção e direito internacional.
64
CAPÍTULO 3
3. TERRORISMO E COMÉRCIO INTERNACIONAL
Os ataques terroristas do dia 11 de setembro e as séries subseqüentes de
ataques com anthrax trouxeram uma nova era de terrorismo nos Estados Unidos.
Considerando que os EUA são uma sociedade vasta e aberta, por sua própria
natureza, resta vulnerável ao terrorismo. As fronteiras dos Estados Unidos são
relativamente abertas, tanto para mercadorias, como para pessoas, o transporte
interestadual é livre e nunca houve uma boa razão para se implementar
mudanças.
3.1 ISPS CODE: APONTAMENTOS E SOLUÇÕES
Embora tenha havido anteriormente ataques terroristas de média
proporção nos Estados Unidos, a coordenação, planejamento e escala dos
ataques de 11 de setembro demonstraram que o terrorismo de destruição em
massa havia chegado à pátria norte-americana. A insegurança provocada no
território dos EUA provocou sérias mudanças quanto à legislação do país. As
alterações implementadas visavam impedir novos atentados. As principais
exigências comerciais implementadas foram o Container Security iniciative
(CSI); a 24 hour Advance Notice of Cargo Manifest; o Bioterrorísm Act e o
International Ship and Port Facility Security Code (ISPS Code).
Essas exigências também chegaram aos portos brasileiros, com novas
normas de segurança para instalações portuárias e navios de tráfego
internacional, em particular àqueles que destinam cargas aos Estados Unidos,
fato que gerou novos custos às administrações dos portos e aos arrendatários de
áreas portuárias.
65
3.1.1 Conteiner Security Iniciative (CSI)
O Departamento de Aduana dos EUA criou o Container Security
Iniciative (CSI), que visa detectar cargas de alto risco que possam causar
qualquer tipo de ameaça à segurança do país. Essa nova regulamentação foi
firmada através de acordos bilaterais entre o US Customs Service e diversos
países que possuem comércio com os EUA. A intenção do Customs and Border
Protection (CBP) é eliminar o risco do terrorismo, sendo que os contêineres
destinados aos EUA, devem ser vistoriados nos portos de embarque antes que
este seja efetivado.
O CSI consiste em identificar os contêineres que contenham cargas de
conteúdo considerado de "alto risco"; visualizar os contêineres e suas cargas
antes de seu respectivo embarque; utilizar tecnologia de ponta a fim de
localizar contêineres que contenham cargas de alto risco; utilizar lacres de
alta segurança que assegurem a integridade dos contêineres e as cargas
nele depositadas.
No início, o CSI teve a sua implementação em vinte portos no mundo,
os quais representam dois terços dos contêineres embarcados, destinados aos
EUA. Para que o sistema opere de maneira adequada, acordos foram firmados
entre os países que possuem comércio com os EUA. O acordo prevê que os
países, nesse caso exportadores, recebam oficiais da alfândega norte-americana
em seus portos e cumpram uma série de exigências para o aumento da
segurança e dos procedimentos de embarque103.
Os contêineres sairão dos países de origem certificados por um oficial do
US Customs que possibilitará a entrada das mercadorias através do canal
verde, no território dos EUA. Para que esse procedimento seja efetivado, o
governo estadunidense solicita a instalação de um scanner, que, através da
utilização do raio-X, irá verificar o conteúdo dos contêineres. Com essa
verificação poderá ser identificado e impedido o embarque de bombas ou outros
tipos de equipamentos de uso considerado terrorista. No Brasil, em agosto de
103
U.S CUSTOMS & BORDER PROTECTION. CSI in brief. Disponível em: www.customs.ustreas.gov/xp/cgov/enforcement/international/csi/ports. Acesso em: 12. ago. 2005.
66
2003, a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), apresentou
uma proposta de centralização das exportações brasileiras para os EUA. Na
América do Sul, o porto escolhido foi o porto de Santos e, após o seu
credenciamento, a outra opção na região é Buenos Aires, na Argentina. O CSI
entrou em vigor em janeiro de 2002, e representa uma grande oportunidade
de promover a segurança marítima, aumentando o nível e qualidade do
transporte marítimo104.
3.1.2 "24 Hour Advance Notice Of Cargo Manifest"
A notificação prévia de embarque é uma lei que decorre do Container
Security Iniciative. Essa medida determina que os manifestos de carga sejam
transmitidos vinte e quatro horas antes do efetivo embarque de cargas, no porto
de origem que sejam destinadas aos EUA. O recebimento antecipado das
informações dos manifestos de cargas é feito por todas as empresas de
navegação. Essas informações são necessárias para garantir que o US
Customs, consiga identificar possíveis embarques de armas de destruição em
massa. A medida também visa facilitar a liberação de mercadorias que chegam
no seu território.
Todos os navios que têm destino aos portos dos EUA devem ter seus
manifestos de cargas enviadas pelo armador através do sistema Automated
Manifest System (AMS), eletronicamente. Essa lei é aplicável a todas as cargas
destinadas ou em trânsito no território estadunidense, ou seja, navios que se
destinam a outros países, mas tem escalas em portos dos EUA, e também em
Porto Rico, Hawaii e Alasca consideram as mesmas leis aplicáveis pelo US
Customs no território americano. A lei que regulamenta essas medidas é a 19
104
O CSI já está operacional nos seguintes portos do mundo: a) na América do Norte: Montreal, Vancouvere Halifax, Canadá;b) naEuropa: Rotterdam,Holanda; Bremerhaven e Hamburgo, Alemanha; Antuérpia, Bélgica; Le Havre, França;Gothemburgo, Suécia;La Spezia e Génova, Itália;Felíxstowe, Grã-Bretanha;Piraeus, Grécia;Algecíras, Espanha.c) na Ásia e no Leste: Singapura;Yokohama, Tóquio, Nagoya e Kobe, Japão; Hong Kong; Port Kelang, Malásia;Laem Chabang, Tailândia; Tanjung Palepas, Malásia, d) na África :Durban, África do Sul. A implementação do CSI deve seguir para os seguintes portos: a) na Europa: Livomo, Nápoles e Gioia Tauro, Itália;Zeebrugge, Bélgica;Liverpoll, Thamesport/Tilbury e Southampton, Inglaterra.b) na Ásia e no Leste: Shanghai e Shenzhen, China; Colombo, SriLanka. O custo de um scanner, usado para ler o interior de um contêiner, é estimado em R$ 4 milhões. Disponível em: <http://www.portoitajai.com.br/noticias/det_noticia.php?vfNot_cod=923>. Acesso em 5 set. 2005.
67
CFR Part 4, 113 and 178, e entrou em vigor em 2 de dezembro de 2002, em
caráter de adaptação a todos os países. As penalidades começaram a ser
rigorosamente cumpridas em 2 de fevereiro de 2003.
O sistema AMS não permite que alterações sejam feitas pelas partes,
como adicionar ou deletar informações nos manifestos de carga já transmitidos.
As empresas de transportes marítimos devem informar as mudanças e
providenciar a correta informação de embarque às partes responsáveis. Os
dados de manifesto de carga devem ser enviados completos, ou seja, o
armador deverá indicar na mesma transmissão todas as cargas que estão
disponíveis para embarque para determinado navio. O US Customs não
aceita o que se chama de transmissão suplementar. As cargas de break bulk,
ou soltas, também deverão respeitar as mesmas regras aplicadas às cargas
conteinerizadas. São consideradas cargas break bulk as cargas que não estão
alocadas em contêineres, mas que sejam paletizadas ou estejam envoltas em
algum tipo de embalagem.
Essa regulamentação também prevê regras especificas às cargas
embarcadas por NVOCCs. Em 8 de agosto de 2002, foi autorizado que os
NVOCCs licenciados pela Federal Maritime Commission (FMC) poderiam
transmitir eletronicamente as informações de manifesto de carga diretamente ao
US Customs, desde que sejam respeitados os envios de manifestos 24 horas
antes ao embarque. No caso de NVOCCs que não estejam cadastrados no FMC,
esses deverão informar ao transportador o seu número de identificação de
manifesto de carga (SCAC Code), para que este inclua as informações em seu
manifesto.
A nova legislação exige que as informações sejam as mais completas e
verdadeiras no momento da transmissão dos dados. As alterações de
qualquer campo de um manifesto de carga devem ser checadas quanto à
possibilidade de alteração. Mudanças de lacre, como, por exemplo, uma carga
que tenha tido a vistoria pela Receita Federal brasileira, deve ser devidamente
informada ao US Customs, pois poderá gerar problemas de interpretação.
Nesse caso, se as alterações forem consideradas impróprias, a mercadoria
poderá ter seu embarque cancelado.
68
Em caso de não cumprimento das exigências do 24 hour advance notice of
cargo manifest, o armador poderá sofrer penalidades que podem variar
entre multas, o impedimento de atracação de navios em portos dos EUA, como
também a impossibilidade de operar o seu SCAC Code105.
3.2 INTERNATIONAL SHIP AND PORT FACILITY SECURITY CODE (ISPS
CODE)
A principal modalidade que atingiu o comércio internacional inclusive do
Brasil, foi o ISPS CODE.
Esse código é uma resolução da qual fazem parte 162 países, incluindo o
Brasil, sendo um novo e abrangente regime de segurança para a navegação
internacional, que visa melhorar as estrutura marítima e portuária, objetivando a
prevenção de atos de terrorismo nessas áreas. O ISPS Code tem por objetivo:
estabelecer uma estrutura internacional envolvendo a cooperação entre
Governos Contratantes, órgão Governamentais, administrações locais e as
indústrias portuárias e de navegação a fim de detectar ameaças e tomar
medidas preventivas contra incidentes de proteção que afetam navios e
instalações portuárias utilizadas no transporte internacional; estabelecer os
papéis e responsabilidades dos Governos Contratantes, órgãos
Governamentais, administrações locais e indústrias portuárias e de navegação
em âmbito nacional e internacional a fim de garantir a proteção marítima;
garantir a coleta e troca eficaz de informações relativas à proteção; prover uma
metodologia para avaliações de proteção de modo a traçar planos e
procedimentos para responder a alterações nos níveis de proteção; e
garantir que medidas adequadas e proporcionais de proteção sejam
implementadas106.
105
A transmissão antecipada de manifestos de cargas solicita que tarifa os armadores quanto os agentes de carga NVOCCs, informem, entre outros, em seus manifestos de cargas os seguintes itens: o último porto estrangeiro antes de o navio seguir para os EUA; o código SCAC Code (Standard Carrier Alpha Code), que designado especificamente para cada transportador e agente de cargas; o número da viagem da companhia marítima;a data que o navio está programado para chegar no primeiro porto dos EUA com o território alfandegário. (19 CFR Part 178 Sec 4.7a (4), 2002) 106
SINDMAR. Código ISPS. 2004.
69
Para que esses objetivos sejam cumpridos, cada governo conveniado
deverá conduzir a própria avaliação de segurança nas suas instalações.
Nessa avaliação, devem ser considerados, identificados e avaliados os
ativos e infra-estruturas mais importantes e apontados como críticas ao
desempenho da instalação portuária; os pontos que representam ameaças à
segurança e que possam causar a perda de vidas, da economia ou do meio
ambiente; e, finalmente avaliar a vulnerabilidade das instalações portuária,
identificando seus pontos fracos, visando, assim, priorizar o reforço de segurança
nessas áreas.
Após essa análise, os governos poderão classificar os níveis de
segurança apropriados de cada estabelecimento. Estes níveis estão classificados
em três classes: Nível 1 de proteção, significa o nível para o qual as medidas
mínimas de segurança adequadas de proteção deverão ser mantidas durante
todo o tempo; Nível 2 de proteção, significa o nível para o qual medidas
adicionais adequadas de proteção deverão ser mantidas por um período de
tempo como resultado de um risco mais elevado de um incidente de proteção; e,
Nível 3 de proteção, significa o nível para o qual medidas adicionais
específicas de proteção deverão ser mantidas por um período limitado de tempo
quando um incidente de proteção for provável ou iminente, embora possa não
ser possível identificar o alvo específico107.
No caso de navios108, esses estão sujeitos a sistemas de inspeção,
verificação e controle que deverão assegurar que as medidas de segurança foram
devidamente implementadas.
No conceito de gerenciamento de riscos incorporados no código, existe um
número mínimo de requisitos de segurança funcional. No caso de navios, as
empresas deverão apresentar planos de segurança para os navios, oficiais de
segurança nos navios, oficiais de segurança da própria companhia de navegação
e determinados equipamentos de segurança. No caso de instalações
portuárias, aplicam-se as mesmas regras de planos de segurança para as
instalações, oficiais de segurança e determinados equipamentos. Além dos
107
SIDMAR, 2004. 108
MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES. Clipping. [S.I.: s.n.], 2004. Disponível em:
<http://www.transportes.gov.br/index1asp> . Acesso em: 20 ago.2005.
70
requisitos funcionais que visam alcançar os objetivos do ISPS Code, busca-se a
prevenção e acesso não autorizado a navios, instalações portuárias e suas
áreas restritas. Nesse sentido, também se inclui a entrada de armas não
autorizadas, dispositivos incendiários ou explosivos nas áreas que devem ter a
segurança aumentada.
O código tem aplicação aos seguintes tipos de navios envolvidos em
viagens internacionais: de passageiros, incluindo embarcações de passageiros
de alta velocidade, navios de carga, a partir de 500 toneladas de arqueação
bruta, unidades móveis de perfuração ao longo da costa e instalações portuárias
que servem a navio envolvidos em viagens internacionais.
No caso de instalações portuárias dentro de seu território, a extensão
de código terá a sua aplicação decidida pelo Governo Contratante no caso de
navios que não façam viagens internacionais. O ISPS Code não se aplicará a
navio de guerra, auxiliares navais ou outros navios de propriedade dos governos
que fazem parte do acordo ou por ele operados e utilizados a serviço
Governamental de natureza não comercial.
Com esse código, cada parte tem uma responsabilidade específica. No
caso dos Governos Contratantes, esses estabelecerão o nível de proteção
aplicável em suas instalações portuárias, aprovarão os planos de segurança de
navios, serão responsáveis pela verificação se as normas estão sendo
devidamente cumpridas pelas empresas marítimas, transmitem informações a
Organização Marítima Internacional e as indústrias portuárias e de navegação
entre outras atribuições109.
3.2.1 A IMPLEMENTAÇÃO DO ISPS CODE
O ISPS110 estabelece que a companhia deve providenciar um plano de
proteção, o qual enfatiza a responsabilidade do comandante. Esse terá
109 PORTO DE ITAJAÍ. Casemiro destaca importância do programa de segurança portuária.
[S.I.: s.n.]. Disponível em: http://www.portoitajai.com.br/noticias/det_noticia.php?vfNot_cod=902>. Acesso em 5 jun. 2006. 110 MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO, INDÚSTRIA E COMÉRCIO EXTERIOR. Conteineres
brasileiros com destino aos EUA serão vistoriados. [S.I.: s.n.], 2005. Disponível em: <http://www.desenvolvimento.gov.br/sitio> Acesso em: 20 ago.2005.
71
autoridade absoluta e é responsável por tomar decisões relativas à segurança e
proteção do navio e à solicitação de assistência da Companhia ou de qualquer
Governo Contratante, caso necessário.
Cada companhia deve estabelecer o plano de proteção de navios
baseados nos níveis de segurança estabelecidos pelos Governos Contratantes
do acordo. Os portos de Itajaí e São Francisco do Sul em Santa Catarina estão
certificados com o nível 1 de proteção. Esse é o nível que normalmente os navios
e instalações portuárias operam. Para o nível 1 a empresa deve garantir que as
medidas preventivas contra acidentes sejam corretamente cumpridas. Essas
medidas têm como objetivo a identificar e tomar a ações preventivas contra
incidentes de proteção cabíveis, da seguinte forma: assegurar a execução de
todas as tarefas relacionadas com a proteção do navio; controlar o acesso ao
navio; controlar o embarque de pessoas e seus pertences; monitorar áreas de
acesso restrito a fim de assegurar que somente pessoas autorizadas tenham
acesso às mesmas; monitorar áreas de convés e em torno do navio;
supervisionar o manuseio de cargas de provisões do navio; e assegurar que
informações relativas à proteção estejam prontamente disponíveis111.
Mesmo operando em portos de nível 1, todas as embarcações devem
ter planos de proteção para os três níveis de segurança. Os níveis 2 e 3, são
compostos de medidas adicionais ao nível 1, que são específicas a cada nível.
Com base na avaliação de ameaça para os portos que a frota irá operar, o
CSO (Company Security Officer) providenciará uma Avaliação de Proteção do
Navio (SSA), considerando os seguintes itens a bordo do navio: proteção física;
integridade estrutural; sistemas de proteção do pessoal; política de
procedimentos; sistemas de rádio e telecomunicações, incluindo sistemas e
rede de informática; outras áreas que, caso danificadas ou utilizadas para a
observação ilegal representem um risco para pessoa, propriedades, ou
operações a bordo do navio ou dentro das instalações portuárias112. O plano de
proteção deve considerar todos os pontos de acesso à embarcação,
considerando também as pessoas, atividade, serviços e operações que serão
realizadas na embarcação.
111
SINDMAR. 2004. 112
SINDMAR. 2004.
72
A preparação de um plano de proteção eficaz deve se basear na avaliação
completa de todas as questões relacionadas à proteção do navio, incluindo, uma
apreciação plena das características físicas e operacionais e os tipos de viagem,
de um determinado navio. O plano também deve conter planos de proteção a
todos os acessos do navio, identificando-os de forma apropriada, indicando as
restrições ou proibições de acesso para os três níveis de proteção. O SSP irá
definir o tipo de proteção para cada nível. Através desses planos podem ser
elaborados sistemas apropriados de identificação, concedendo identificações
temporárias ou permanentes, para o pessoal de bordo e visitantes. Qualquer
que seja o plano elaborado, esse deve ser coordenado com o sistema aplicado às
instalações do porto.
Todas as pessoas que queiram subir a bordo de navios estarão sujeitas
à revista. A freqüência dessas revistas pode ser aleatória e devem ser estipuladas
pelo SSP e ser especificamente aprovada pela Administração do porto em que a
embarcação esteja operando.
As áreas restritas do navio devem estar devidamente estabelecidas, sob
o firme propósito de impedir o acesso não autorizado, proteger os passageiros, o
pessoal de bordo, o pessoal da instalação portuária ou outras agências
autorizadas a subir a bordo. Também devem restringir o acesso às áreas de
proteção sensíveis dentro do navio e proteção à carga e às provisões do
navio de qualquer tipo de violação.
Considerando o nível 1 de proteção, as medidas de restrição
aplicadas incluem a trava ou fechamento dos pontos de acesso, equipamentos
de vigilância para monitorar as áreas, a utilização de vigias e patrulhas. O plano
de segurança do navio também poderá contar com a utilização de dispositivos
automático de detecção de intrusão para alertar o pessoal de bordo sobre o
acesso não autorizado113.
O ISPS Code também considera a proteção ao manuseio das cargas.
Essas medidas podem ser aplicadas em conjunto com a instalação portuária.
Para o Nível 1 de segurança, é feita a verificação rotineira da carga, das unidades
de transporte e espaço de cargas antes e durante a operação e uma verificação
113
TRAINMAR. Código ISPS. Disponível em; www.trainmar.com.br/paginas/isps. Acesso em 12. ago. 2005.
73
para garantir que o carregamento feito coincide com a documentação. Também
serão verificados os lacres e qualquer outro método para a prevenção de
violação. As inspeções podem ser visuais ou físicas, e contar com a utilização de
equipamentos de detecção ou escaneamento, além de dispositivos mecânicos.
Para um Plano de Proteção do Navio seja eficaz, o pessoal de bordo deve
ser capaz de detectar atividades fora do navio, tanto em terra quanto na água. A
cobertura de segurança deve incluir a área interna e externa do navio, tendo a
capacidade de identificação de pessoal nos pontos de acesso facilitado. O Plano
de segurança do navio deve conter procedimentos e medidas de proteção
específicos, caso opere em portos de um Estado não Contratante do ISPS Code.
No Porto de Itajaí, as medidas estão sendo devidamente aplicadas e os
documentos de procedência estão sendo exigidos. Em cada escala do navio, ó
feito um relatório indicando as pessoas que entraram a bordo, serviços realizados
e informando também como foi realizada a operação de cargas. Após a operação
do navio, outro relatório é elaborado para ser entregue no próximo porto de
escala.
Dessa forma, os níveis de segurança de acordo com o ISPS Code
implicam necessariamente em estabelecer melhorias da infra-estrutura
administrativa e física, seja em equipamentos, tecnologia e na formação e
capacitação de recursos humanos de tal forma que possam ser absorvidos por
todos os atores da comunidade portuária como meio de assegurar a aplicação
homogênea da nova norma de proteção portuária.
3.2.2 BIOTERRORISM ACT
O Bioterrorism Act ou Lei do Bioterrorismo, como é conhecido, consiste
em um cadastro antecipado feito por todos os componentes da cadeia logística de
exportação, partindo desde o exportador, o operador, o agente encarregado,
transportadores, entre outros. Esse cadastro é feito sem nenhum custo. A Lei
baliza as inspeções nos portos, protege o suprimento de alimentos, rastreia
materiais biológicos e melhora a capacidade de resposta do sistema de saúde.
Essa medida entrou em vigor em 12 de dezembro de 2003, com o objetivo de
74
reforçar a segurança do suprimento alimentar americano, possibilitando uma
melhora no monitoramento e inspeção a produtos alimentícios importados.
O aviso prévio é composto por duas medidas que possibilitam uma nova
forma de proteção delegada ao Food and Drug Administration (FDA). A primeira
medida, em vigor desde 12 de dezembro de 2003, determina que o aviso
prévio seja feito pelos importadores através de uma notificação avançada
sobre os produtos alimentares (humano ou animal). Essa notificação
possibilitará que FDA tenha o conhecimento antecipado sobre a mercadoria
embarcada e quando chegará aos EUA. Na segunda medida, é solicitado
que estabelecimentos nos EUA, os quais produzam, processam, embalam e
transportam alimentos para consumo animal ou humano, também se cadastrem.
O trabalho de verificação e fiscalização é desenvolvido em conjunto entre
o FDA e o Customs and Border Protection (CBP), sendo que a previsão de
cadastros é de 25.000 notificações por dia de chegada e 420.000
cadastros de estabelecimentos na segunda medida. O cadastro é feito através
de um sistema automatizado sofisticado, o Automated Broker Interface of the
Automated Commercial System (ABI/ACS), vale dizer, Interface Automatizada
de Corretores do Sistema Aduaneiro Comercial, ou pelo FDA Prior Notice System
Interface (PN), Sistema de Aviso Prévio. As informações serão recebidas
eletronicamente, possibilitando que o CBP e o FDA trabalhem e tomem decisões
em conjunto no que se refere às mercadorias importadas, caso essas
representem uma ameaça à segurança do país.
Após o recebimento da notificação, o FDA também confirmará o
recebimento eletronicamente, não menos que cinco dias antes da chegada e não
menos que duas horas antes da chegada por terra via estrada; quatro horas antes
da chegada por ar, terra via ferrovia; e, oito horas antes da chegada via água. No
caso de correspondência internacional, a notificação deve ser feita antes do
envio, sendo que a confirmação do FDA deve seguir junto com a postagem. A
notificação prévia exigida pelo FDA consiste na identificação dos alimentos para
consumo humano ou animal que são importados para os EUA114.
114
São considerados alimentos: suplementos alimentares/dietéticos e ingredientes alimentares/ dietéticos; fórmulas infantis; bebidas (incluindo bebidas alcoólicas e água engarrafada); frutas e vegetais; produtos lácteos e ovos in natura; alimentos ou como componentes de alimentos; alimentos enlatados e congelados; produtos de panificação, salgadinho e doces (snacks),
75
Além da correta identificação do produto que é importado, para o efetivo
registro são necessários informar os seguintes dados: nome, endereço e telefone
da empresa e da controladora ou matriz; nome, endereço e telefone do
proprietário, operador ou agente encarregado; todos os nomes e marcas
comerciais utilizados pelo estabelecimento; categorias de produtos alimentícios
exportados; declaração que ateste a veracidade da informações apresentadas e
nome, endereço e telefone do agente nomeado no exterior.
Na ofensiva contra o bioterrorismo, existe ainda o Couterterrorism, uma
iniciativa que está focada para uma rápida resposta ao terrorismo e aumentar a
segurança alimentar.115 Após cem anos de existência, garantindo a segurança
pública, os eventos de 11 de setembro de 2001 e os ataques de anthrax e a
descoberta de atividades terroristas com forte possibilidade de contaminação,
o FDA alterou o foco de proteção ao país. Essa alteração levou o organismo a
desenvolver cinco objetivos contra o terrorismo116.
O desenvolvimento dessas regras visa à defesa do país contra possíveis
ataques, mas como em todos os outros casos pode criar barreiras que dificultam
o comércio internacional. Os reflexos de todas das principais medidas de
seguranças vigentes nos EUA estão sendo sentidas na prática. A guarda
Costeira de New Jersey recebeu uma denúncia através de um e-mail, em agosto
de 2004, avisando sobre o perigo de uma substância perigosa. A denúncia que
chegou à Guarda Costeira foi recebida pelo Departamento de Agricultura,
informava que cinco contêineres, carregados de limões continham uma
inclusive balas e goma de mascar; animais vivos destinados à fabricação de alimentos e rações animais e alimentos para animais de estimação. 115
Essa medida prevê um plano estratégico do FDA contra o terror, o qual visa ao fortalecimento da habilidade de identificar, preparar e responder as ameaças e incidentes terroristas. 116
Facilitar o desenvolvimento e disponibilidade de ações médicas contra um ataque terrorista a alvos civis ou militares: os medicamentos (humanos e animais) disponíveis para prevenir, diagnosticar com tratamentos adequados em caso de ataques terroristas; melhorar a qualidade e preparação em caso de emergência das agências para respostas rápidas a ataques terroristas: conduzir ações com outras organizações, desenvolver planos de administração de crises, expansão da capacidade de testes dos agentes do FDA. Também colaborar com as áreas de ciências, direito e comunicação internacional; garantir a segurança dos profissionais do FDA: desenvolver um nível seguro de trabalho, aumentar a segurança dos estabelecimentos do FDA, treinar adequadamente os profissionais; o FDA será responsável pela segurança de mais de 80% do suprimento alimentício do país e objetivo principal é reduzir os riscos de ataques ao máximo; proteger medicamentos, equipamentos médicos (humanos e animais): implementar o Public Health Securiíy and Bioterrorism Preparedness andn Response Act of 2002; complementar as áreas identificadas como vulneráveis, aumentando a segurança, desenvolver e implementar estratégias de prevenção nestas áreas.
76
substância biológica nociva. O e-mail confirmava o nome do navio e a
numeração das unidades.
Em uma nota à empresa, a Guarda Costeira informou que não encontrou
nenhum perigo biológico ou diferente associado ao produto argentino, que
estava destinado ao Canadá. Mas, o resultado do teste não excluiu o plano de
destruição da carga. Depois de dias, o navio CSAV Rio Puelo, de propriedade da
empresa chilena CSAV, foi vistoriado pela Guarda Costeira que realizou testes
na tripulação para detectar possíveis doenças. Nada foi constatado. A área em
que se encontravam os contêineres foi isolada e sofisticados testes foram
realizados, sendo que nada foi detectado. Como medida de segurança a carga
foi incinerada.
Este tipo de situação é de extrema gravidade e deve ser avaliada com
cuidado. O respeito às leis vigentes devem ser seguidos corretamente, mas
tendo informações consistentes. O envio apenas de mensagens anônimas,
pode comprometer toda a logística internacional.117 Efetivamente, o impacto dos
atentados ocorridos no EUA foi responsável por significativas mudanças na
operacionalização do comércio internacional entre os Estados Unidos e o
restante do mundo.
No que tange à área marítima, as empresas de navegação como
tantos outros setores, providenciaram as alterações respeitando as novas
exigências e providenciaram a sua adequação e a de seus clientes de acordo,
seja na questão documental ou na implementação do ISPS Code. Essas novas
exigências significaram a alteração em diversos procedimentos que até então
eram seguidos de uma maneira única para embarques destinados a qualquer
porto do mundo.
117
A implementação do ISPS Code em Santa Catarina também deve ser destacada. O primeiro terminal portuário do sul do país a obter a certificação, foi o Porto de Itajaí. A certificação ocorreu em 24 de junho de 2004 e foi emitida pela Comissão Estadual de Segurança Pública nos Portos (CESPORTOS). Para garantir que Itajaí permaneça no circuito mundial de tocas de cargas, houve um investimento em equipamentos e instalações em torno de R$ 2,4 milhões. Entre as melhorias de sua estrutura podem-se destacar: instalação de 46 câmeras de vigilância, sendo dez giratórias; recuperação das sinalizações vertical e horizontal, instaladas no porto e no canal de acesso; ampliação dos muros; modernização dos acessos do terminal, contando com a instalação de detectores de metais e sensores de identificação digital; adoção do sistema de crachás para cada classe trabalhadora; treinamento da guarda portuária; e, construção de dois geradores de energia.
77
A partir de 2 de dezembro de 2002, todos os armadores passaram a
enviar seus manifestos de cargas com 24 horas de antecedência ao US
Customs. Porém, para que esse procedimento fosse executado com sucesso,
foi necessário que os clientes estivessem a par das alterações, pois o manifesto
de carga é feito com base nas informações fornecidas pelos embarcadores. As
empresa divulgaram a implementação dessas alterações junto aos seus
clientes através de telefone e mensagens eletrônicas, explicando como
passariam a ser os procedimentos de embarque de cargas destinadas aos EUA.
Essas alterações significaram mudanças dentro do departamento de
documentação, pois esse é o responsável pela emissão e envio das informações
diretamente aos EUA. Esses representantes jurídicos são responsáveis muitas
vezes por todo o processo de embarque, desde a estufagem da carga até a
liberação na Receita Federal brasileira. As empresas passaram a fornecer
informações e esclarecer dúvidas quanto à correta forma de envio de dados,
evitando problemas tanto para o armador quanto para o cliente. Todas as
medidas estão em vigor hoje e são respeitadas rigorosamente.
78
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na história da humanidade, em diversos momentos, pode-se verificar que a
utilização de violência contra civis foi uma importante arma de guerra. O século
XX foi um dos períodos históricos mais turbulentos, no qual todos os tipos de
ações foram utilizados. Os atentados de 11 de setembro nos EUA
demonstraram ao mundo uma nova forma de guerra. A grande diferença
consiste nas ações sem possibilidade de previsão, ao contrário, das guerras
tradicionais. Mas, acima de tudo, a diferença mais marcante está nos alvos de
cada ataque: pessoas civis. A violência contra civis tornou-se uma ferramenta
utilizada por diversos grupos extremistas, como forma de pressão a diferentes
governos em virtude de diversas causas, sejam ideologias políticas ou
religiosas.
A proposta dessa monografia baseava-se na verificação das regras
impostas pelos EUA após os atentados de 2001 para o transporte marítimo
internacional. Essas mudanças tiveram reflexo mundial, visto que a principal
exigência estadunidense visa ao controle de suas fronteiras evitando a
possibilidade de novos ataques. O transporte marítimo sofreu diversas
mudanças operacionais, as quais tiveram que ser implementadas de maneira
ágil. A necessidade de adequação correta às exigências foi fundamental para a
continuidade dos serviços oferecidos para o tráfego de cargas com destino aos
EUA.
Não somente as empresas necessitaram de adaptação, mas os seus
clientes também precisaram se atualizar e buscar a adequação de sua
documentação conforme instruções do US Customs (Aduana americana).
Durante a execução desse estudo, pôde-se perceber a falta de informações
completas quanto às mudanças que afetaram diretamente aos terminais e
armazéns de carga. O Container Securíty Iniciative (CSI), o International Ship
and Port Facility Security Code (ISPS Code) exigiram novos procedimentos
não somente dos armadores, mas, principalmente, das estruturas envolvidas
com o transporte internacional, as quais tem influência direta na concretização
do comércio exterior.
79
Assim como as diferentes iniciativas, o bioterrorismo também teve
influência no comércio com os EUA que possui uma legislação voltada aos
cuidados de não contaminação da população com diversos tipos de vírus ou
doenças. Possibilitou-se, enfim, o amplo entendimento de como a adoção de uma
regulamentação visando à segurança pode alterar a dinâmica do comércio
internacional.
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