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TERCEIRIZAÇÃO NO BRASIL: TRAJETÓRIA NORMATIVA E OS IMPACTOS NA ALOCAÇÃO DOS RECURSOS FINANCEIROS NO SETOR SAÚDE.

No fim dos anos 1960 e início dos anos 1970 com a crise do sistema taylorista-fordista, fez-se

necessária a transição para um novo formato de acumulação(1) de capital, conhecido como “toyotismo”

ou modelo japonês, fundamentado num padrão produtivo organizacional inspirado na experiência

japonesa do pós-guerra e associa-se ao avanço tecnológico, resultado da introdução de técnicas de

gestão da força de trabalho próprias da fase informacional, bem como da introdução ampliada dos

computadores no processo produtivo e dos serviços(2).

A nova estrutura das empresas passou a ser flexível, o que possibilitou a elas recorrer à

desconcentração produtiva, isto é, a diminuição de seu tamanho (downsizing), à terceirização de

atividades (outsourcing) e à adoção de novas formas de organização dos processos internos(1).

Reengenharia, lean production, team work, just in time, kanban, kaizen, qualidade total, “gerência

participativa”, aumento da produtividade, eliminação dos postos de trabalho, terceirização ampliada,

entre outros tantos pontos, tornaram-se regra no ideário empresarial(2).

Diante desse contexto destaca-se a flexibilização das relações de trabalho, especialmente a

terceirização, que tem sido alvo de intensas discussões no âmbito das ciências sociais.

A terceirização é definida como todo processo de contratação de trabalhadores por empresa

interposta, cujo objetivo último é a redução de custos com a força de trabalho e/ou a externalização

dos conflitos trabalhistas(3).

No Brasil, sob o ponto de vista normativo, a terceirização remonta desde o século XIX, com

a Lei de 13 de setembro de 1830(4) e a Lei nº 108, de 18 de outubro de 1837(5), que regulavam os

contratos de locação de serviços de brasileiros e estrangeiros, sendo substituídas, posteriormente, pelo

Código Comercial do Império do Brasil (Lei nº 556, de 25 de junho de 1850(6)) e pela “Lei” de Locação

de Serviços (Decreto nº 2.827, de 15 de março de 1879(7)). Já no século XX, com a revolução de 1930

e o início da “Era Vargas”, a terceirização teve uma tímida normatização no artigo 455 do Decreto-Lei

nº 5.452, de 1º de maio de 1943(8) (Consolidação das Leis do Trabalho), que regulou as obrigações e

responsabilidades do subempreiteiro (subcontratado) perante o empreiteiro principal.

Na saga dessa trajetória normativa, a terceirização foi efetivamente legalizada no Brasil a partir

do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967(9), contudo restrito ao âmbito da Administração

Pública, e pela Lei nº 7.102, de 20 de junho de 1983(10), que também restringiu aos serviços de vigilância

e transportes de valores dos estabelecimentos financeiros.

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No campo do direito privado, a Lei nº 6.019, de 03 de janeiro de 1974(11) foi a que primeiro

tratou, explicitamente, da terceirização de serviços no setor privado da economia brasileira, sob o

rótulo de “trabalho temporário”, formando uma relação triangular entre a tomadora de serviços

(contratante), podendo ser pessoa física ou jurídica, a empresa prestadora de serviços (contratada) e o

trabalhador, em regime de contrato temporário com a contratada.

Ocorre, pois, que a supracitada Lei não regulou aspectos importantes, tais como

responsabilidade das empresas envolvidas, atividades que podem ser terceirizadas, representação

sindical, substituição da contratada, fornecimento de refeição, transporte e serviço médico aos

empregados terceirizados(12), entre outros, ficando algumas dessas questões abertas à interpretação

jurisprudencial, tomando-se por base a Súmula nº 331 do Tribunal Superior do Trabalho (TST)(13). E

é aí que residia todo o imbroglio jurídico!

Em que pese a Súmula nº 331 do TST, ter estabelecido alguns “freios” contra a sanha do

empresariado e da Administração Pública de se utilizar do instituto da terceirização para fins escusos,

ela se demonstrou impotente para balizar os julgamentos das diversas modalidades de terceirização e

não impediu seu brutal crescimento nos últimos dezessete anos(2).

Por fim, no século XXI, apesar de ampla mobilização nacional contrária, foi aprovado o

Projeto de Lei nº 4.302/98, transformando-se na Lei nº 13.429, de 31 de março de 2017(14), conhecida

por Lei da Terceirização, com vários pontos polêmicos que, segundo os especialistas e as centrais

sindicais, incrementam o processo de precarização do trabalho no Brasil, que só vem crescendo nas

últimas décadas.

Dados do Departamento de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE), em dossiê

acerca do impacto da terceirização sobre os trabalhadores no Brasil, reforçam essa tese. De acordo

com o dossiê, até o ano de 2013, os trabalhadores terceirizados perfaziam 26,8% do mercado formal

de trabalho (12,7 milhões de assalariados); a remuneração média foi de 24,7% menor para os

trabalhadores terceirizados; 78,5% dos trabalhadores terceirizados percebiam uma faixa salarial de até

3 salários mínimos, contra 67,4% dos trabalhadores contratados; a jornada de trabalho semanal foi de

7,5% maior para os trabalhadores terceirizados e o tempo de permanência no emprego foi de 53,5%

menor para os trabalhadores terceirizados(15), ou seja, os terceirizados ganhavam menos, trabalhavam

mais e com alta rotatividade no emprego.

Já no campo da saúde, o mercado de trabalho no Brasil segue a tendência geral da flexibilização

das relações de trabalho, o que tem levado a um desequilíbrio entre a oferta e a demanda de postos de

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trabalho no Sistema Único de Saúde(16) com possíveis impactos na alocação dos recursos financeiros

nesse setor.

Reza a Constituição Federal que a saúde é um direito de todos e dever do Estado. Desta feita,

a saúde, como um direito social e fundamental, demanda, para sua efetivação, gastos de recursos

públicos e, tendo em vista que tais recursos são escassos, exigirá que o Estado faça escolhas, ou seja,

que defina a melhor forma de alocação e utilização dos recursos disponíveis à toda sociedade. Esse

fato é conhecido na doutrina jurídica como “reserva do possível”.

Na atualidade, a normatização dos gastos públicos com saúde no Brasil, foi regulada pela

Emenda Constitucional (EC) nº 29/2000, que assegurou os recursos mínimos para o financiamento,

pelo Poder Público, das ações e serviços públicos de saúde.

Em relação aos impactos financeiros decorrentes da efetivação da EC nº 29/2000, estudos

revelaram que, após 10 anos de sua vigência, o comportamento dos gastos públicos com saúde mostrou

forte tendência de elevação, com incrementos de 61% para a União, 200% para os Estados e 180%

para os Municípios; o que, em geral, representou 3,65% do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro –

em comparação a 2,89% do PIB em 2000 – mas ainda muito aquém dos países desenvolvidos, onde o

valor médio de gastos com saúde representa 6,5% do PIB(17).

O aludido estudo teve uma limitação importante, pois não analisou, durante o período

estudado (2000-2010), a proporção entre o aumento dos gastos com saúde e aumento da receita

(arrecadação) dos entes federativos em comento.

Nessa esteira, tomando-se como exemplo a União, cujo orçamento é anualmente estabelecido

pela Lei Orçamentária Anual (LOA), observou-se que no ano de 2000, a previsão de receita da União

era no montante de R$ 1.012.807.272.455,00 (um trilhão, doze bilhões, oitocentos e sete milhões,

duzentos e setenta e dois mil, quatrocentos e cinquenta e cinco reais) – artigo 1º da Lei nº

9.969/2000(18). Já no ano de 2010, a previsão de receita da União era na ordem de R$

1.860.428.516.577,00 (um trilhão, oitocentos e sessenta bilhões, quatrocentos e vinte e oito milhões,

quinhentos e dezesseis mil e quinhentos e setenta e sete reais) – artigo 1º da Lei nº 12.214/2010(19).

Observa-se, pois, que nesse período de 10 anos, a receita da União aumentou em R$

847.621.244.122,00 (oitocentos e quarenta e sete bilhões, seiscentos e vinte e um milhões, duzentos e

quarenta e quatro mil e cento e vinte e dois reais), representando um incremento de 45,65%. Em

comparação com o aumento de gastos com saúde que, como visto no supracitado estudo, foi de 61%,

pode-se concluir que houve um aumento desproporcional dos custos com saúde em relação à

arrecadação, que poderá afetar a própria sustentabilidade financeira do Sistema Único de Saúde.

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Esses dados confirmam a tese de que, no Brasil, o aumento da demanda por serviços de saúde

se contrapõe a escassez de recursos. Esse fato, aliado às consequências de uma normatização que não

foi capaz de “frear” (pelo contrário, acelerou) o incremento da terceirização e, consequentemente, da

precarização do trabalho no setor de saúde, tem forçado os gestores a reexaminar os benefícios e custos

de suas ações para assegurar que haja uma implementação efetiva das intervenções e alocação

eficiente(20) dos parcos recursos disponíveis.

Daí a importância, melhor dizendo, a necessidade, de se implementar na gestão dos serviços

de saúde o processo de Avaliação de Tecnologias em Saúde (ATS), que tem por escopo fornecer

informações quanto ao possível impacto e consequências de uma nova tecnologia ou de mudanças em

uma tecnologia estabelecida(20).

Ademais, as ATS incluem diversos métodos de análise, dos quais ocupam lugar de destaque as

Avaliações Econômicas em Saúde, que são definidas como técnicas analíticas formais para comparar

diferentes alternativas de ação propostas, levando em consideração custos e consequências para a

saúde, positivas e negativas(21).

Pelo exposto, depreende-se que, nesses dois séculos de normatização da terceirização do

trabalho no Brasil, em que pese as reformas realizadas, não se encontrou, ainda, soluções para o

problema da precarização do trabalho, cujo aumento vem trazendo impactos significativos nas mais

diversas ordens, em especial no que tange à alocação dos recursos financeiros no setor saúde. Roga-

se, também, para que haja mais debates e pesquisas no campo das avaliações econômicas em saúde

acerca dos impactos econômicos da terceirização do trabalho em saúde.

REFERÊNCIAS

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2. Antunes R, Druck G. A epidemia da terceirização. In: Antunes R (org.). Riqueza e miséria do trabalho no Brasil III. São Paulo: Boitempo; 2014. p. 13–24.

3. Marcelino P, Cavalcante S. Por uma definição de terceirização. Cad CRH [Internet]. 2012;25(65):331–46. [acesso em 07 abr 2017] Disponível em: http://www.scielo.br/scielo. php?script=sci_arttext&pid =S0103-49792012000200010

4. Brasil. Lei de 13 de Setembro de 1830. Coleção de Leis do Império do Brasil [Internet]. 1830;pt.I(1):33. [acesso em 07 abr 2017] Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37984-13 setembro-1830-565648-publicacaooriginal-89398-pl.html

5. Brasil. Lei nº 108, de 18 de outubro de 1837. Coleção das Leis do Império do Brasil [Internet]. 1837;pt.I(1):76. [acesso em 07 abr 2017] Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/ leimp/1824-1899/lei-108-11-outubro-1837-559407-publicacaooriginal-85738-pl.html

6. Brasil. Lei nº 556, de 25 de junho de 1850. Código Comercial do Império do Brasil. Coleção de Leis do Império do Brasil [Internet]. 1850;(1):57. [acesso em 07 abr 2017] Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/ leimp/1824-1899/lei-556-25-junho-1850-501245-publicacaooriginal-1-pl.html

7. Brasil. Decreto nº 2.827, de 15 de março de 1879. Coleção de Leis do Império do Brasil [Internet]. 1879;pt.I(1):11. [acesso em 07 abr 2017] Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret /1824-1899/decreto-2827-15-marco-1879-547285-publicacaooriginal-62001-pl.html

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8. Brasil. Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de 1943. Consolidação das Leis do Trabalho. Diário Oficial da União [Internet]. 1943;(1):11937 [acesso em 07 abr 2017] Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/declei /1940-1949/decreto-lei-5452-1-maio-1943-415500-publicacaooriginal-1-pe.html

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10. Brasil. Lei nº 7.102, de 20 de junho de 1983. Lei de Segurança Bancária. Diário Oficial da União [Internet]. 1983;(1):10737 [acesso em 07 abr 2017] Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin /fed/lei/1980-1987/lei-7102-20-junho-1983-356931-publicacaooriginal-1-pl.html

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15. Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos. Terceirização e desenvolvimento: uma conta que não fecha. Dossiê acerca do impacto da terceirização sobre os trabalhadores e propostas para garantir a igualdade de direitos. [Internet]. São Paulo: CUT; 2014. p. 56. [acesso em 07 abr 2017] Disponível em: https://www.cut.org.br/system/uploads /ck/files/ Dossie-Terceirizacao-e-Desenvolvimento.pdf

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19. Brasil. Lei nº12.214, de 26 de janeiro de 2010. Lei Orçamentária Anual 2010. Diário Oficial da União [Internet]. 2010;(1):1 [acesso em 10 abr 2017] Disponível em: http://www2.camara.leg.br/legin/fed/ lei/2000/lei-9969-11-maio-2000-362945-publicacaooriginal-57111-pl.html

20. Brasil, Ministério da Saúde, Secretaria-Executiva, Área de Economia da Saúde e Desenvolvimento. Avaliação Econômica em Saúde: desafios para gestão no Sistema Único de Saúde [Internet]. Brasília:2008. [acesso em 10 abr 2017] Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/ avaliacao_economica_desafios_gestao_ sus.pdf

21. Brasil, Ministério da Saúde, Secretaria de Ciência Tecnologia e Insumos Estratégicos, Departamento de Ciência e Tecnologia. Diretriz de Avaliação Econômica [Internet]. Brasília:2014 [acesso em 10 abr 2017] Disponível em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/diretrizes_metodologicas_diretriz_avaliacao_ economica.pdf

Autores: David Márcio de Oliveira Barreto

Professor Adjunto da Universidade Federal do Amazonas. Doutorando do Programa de Pós-graduação em Enfermagem e Biociências PPGENFBIO – UNIRIO.

Roberto Carlos Lyra da Silva Doutor em Enfermagem pela UNIRIO.

Professor Permanente do Programa de Pós-graduação em Enfermagem e Biociências PPGENFBIO – UNIRIO. Líder do Grupo de Pesquisa Laboratório de Análise Econômica e Tecnologias em Saúde – LAETS.

Representante da UNIRIO na Rede Brasileira de Tecnologias em Saúde – REBRATS. Pesquisador financiado pelo CNPq.

Como citar este post (Vancouver adaptado): Barreto, DMO, Silva, RCL. Terceirização no Brasil: trajetória normativa e seus impactos na alocação dos recursos financeiros no setor saúde. [Internet]. Rio de Janeiro (BR); 2017 [acesso em: dia mês (abreviado) ano]. Disponível em: http://www...(completar com os dados do site)