TEMA DA AULA: GESTÃO PÚBLICA E ADMINISTRAÇÃO...
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TEMA DA AULA:
GESTÃO PÚBLICA E
ADMINISTRAÇÃO BUROCRÁTICA
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A BUROCRACIA CLÁSSICA: origens, definição,
características, principais problemas e sua reformulação
atual
Fernando Luiz Abrucio
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1) Origens:• O termo burocracia é muitas vezes
usado como correlato de grandes máquinas administrativas que existiram em Impérios antigos (como o chinês) ou então para descrever a estrutura organizacional da Igreja Católica, na Idade Média.
• Em ambos os casos, a palavra burocracia tem um sentido bem diferente de sua conotação moderna.
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• No mundo moderno, o conceito de burocracia vai se relacionar, em suas origens, com dois aspectos gerais:
- A criação do Estado-nação e seu desenvolvimento
- A idéia de administração pública, que é resultado da criação de um espaço estatal onde o público é separado do privado.
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• Primeira definição de Administração Pública: Revolução Francesa – o funcionário da coroa passa a ser funcionário do públicoPara entender o surgimento da burocracia é necessário primeiro descrever as bases iniciais do Estado nação moderno.
• Origens: século XIV/século XVII (Paz de Westphalia).
.
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De maneira geral, o Estado Moderno pressupunha a criação dos seguintes elementos:
1. Delimitação de um território com fronteiras bem definidas;
2. Legitimidade do poder político: absolutismo e surgimento da burguesia;
3. Centralização política. 4- Mercantilismo e o pacto coerção/capital
(Charles Tilly)5- Constituição de uma estrutura administrativa
mínima (exército, tributos e os primórdios da burocracia).
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• Principal característica administrativa: o modelo patrimonialista – é contra este modelo que em boa medida a administração burocrática (Bureaucratic Public Administration) será constituída
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Definição do modelo patrimonialista:Não há separação nítida entre o espaço
público e o privado; Forma de constituição de lealdade
política entre o Estado absoluto e os grupos privados mais fortes (predominantemente aristocráticos)
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O modelo patrimonial gerava nepotismo e favorecimento aos protegidos pelo poder público –caso francês.
No entanto, os primeiros passos de expansão do espaço liberal-democrático, por meio de eleições, embora bem restritas, não acabaram por completo com o patrimonialismo.
Em muitos casos, houve a criação de outra lealdade patrimonial, a clientelista (the political clientage), cujo objetivo era retribuir com cargos públicos aos apoios recebidos na eleição. Isso ocorreu nos Estados Unidos, na Inglaterra, no Brasil (ver livro do Richard Graham.
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Causas que levaram à formação da administração pública burocrática:
Há pelo menos três grandes causas, complementares e não concorrentes
a) Processo de racionalização capitalista (Weber). Mediante este processo, todas as organizações complexas, privadas e públicas, devem profissionalizar sua gestão, padronizar os métodos administrativos e buscar maior eficácia em suas ações, em termos de estrutura hierárquica e qualificação prévia dos funcionários (formação escolar). Argumento técnico e funcionalista.
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b) Expansão e complexificação do papel do Estado- Primeiramente, exército regular e tributação
eficiente.- Depois, direitos de propriedade, proteção legal
(rules of law)- Ao longo do tempo, houve expansão para outras
atividades regulatórias e investimento em infra-estrutura (o caso das ferrovias norte-americanas, estudado por North).
- Nos países em desenvolvimento e mesmo nos casos de modernização conservadora (Alemanha), o Estado como vetor do desenvolvimento dependeu da constituição de uma burocracia meritocrática. Argumento da Economia Política.
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c) Ampliação da liberal-democracia e a criação de políticas públicas para garantir direitos sociais
- De forma tensa e conflituosa (under struggle of class), o liberalismo transformou-se em liberal democracia com a ampliação do sufrágio. A luta por direitos se ampliou e levou à criação, paulatina, de políticas sociais, que demandavam de uma burocracia profissional e meritocráticapara realizar esta nova tarefa
- Esta luta por democratização e ampliação dos direitos também resultou em medidas para tornar mais igualitário o acesso aos cargos públicos.
- Em suma, a criação da burocracia esteve no centro dos conflitos da montagem da liberal democracia até a sua transformação mais adiante em democracia. Argumento da Ciência política.
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Nascimento da Burocracia: entre a segunda metade do século XIX e a primeira metade do século XX.
Alguns casos:- Inglaterra: 1854-1870 – Northcote-
Trevelyan Report até a reforma de 1870
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• França: da Revolução francesa (mais princípios do que realidade), passando pela reforma de 1872 (poder para o Conselho organizar os concursos), até chegar à criação da ENA, em 1945
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• Estados Unidos: do spoil system ao Pendleton Act (1883), passando pelas reformas da progressive era (as idéias de W.Wilson, por exemplo), chegando ao Personnel Classification Act (1923) e terminando com as Comissões Nacionais de Reforma Administrativa, criadas por F.Roosevelt, que funcionaram até o final da década de 1960
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O modelo de administração pública burocrática é muitas vezes citado como modelo burocrático weberiano, pois foi o sociólogo Max Weber o primeiro a descrever uma estrutura burocrática em sua forma típica ideal (descrição das principais características).
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• No entanto, Max Weber tinha um duplo sentimento em relação à burocracia: considerava que ela era imprescindível para a racionalização das atividades estatais, algo que a classe política não conseguiria fazer sozinha, mas temia que a burocracia tivesse poder demasiado e, por isso, sempre propôs um controle político sobre ela.
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Ademais, não há um único modelo de administração burocrática.
Há diferenças de origem, implementação e mesmo de sentido entre países e regiões
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Principais causas destas diferenças entre os modelos de administração pública burocrática:
a) A cultura política: o sentido da meritocracia.b) O modelo de construção capitalista.c) Relações entre Estado e Sociedade:
democracia e burocracia (Silberman) – os modelos profissional (EUA e GBR) e organizacional (França e Japão)
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Principais características do modelo burocrático:
• Separação nítida entre as esferas pública e privada, a fim de evitar a interferência de interesses particulares na administração pública – é a luta contra o patrimonialismo;• Rotinas e procedimentos formalizados segundo
regras definidas a priori;• Impessoalidade e neutralidade do corpo de
funcionários
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• Estrutura fortemente verticalizada de hierarquia funcional;• Seleção meritocrática do corpo de
funcionários, a partir de critérios de seleção e promoção baseados em competências definidas pela especialização profissional;
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• Profissionalização da carreira administrativa, com critérios de proteção e ascensão definidos de antemão, em contraposição ao arbítrio pessoal;• Predominância do controle legal como
critério de avaliação da ação administrativa (due process);
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• A eficácia (efficacy) como princípio norteador da racionalidade, isto é, a criação de meios para atingir certos resultados definidos como produtos tangíveis, com pouca preocupação sobre os custos, a otimização, a democratização e o impacto da ação governamental (efetividade)
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Rígida divisão entre políticos e burocratas – embora o próprio Weber propusesse o controle dos primeiros em relação aos segundos, não obstante ele manteve a separação entre os que têm o saber técnico e os que têm a legitimidade política.
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Entre as principais vantagens da burocracia, proclamadas por seus criadores iniciais, estariam:
- A racionalização da ação administrativa, numa era de expansão do Estado;
- Uma definição precisa de cargos e processos operacionais e a delimitação clara dos limites e responsabilidades de cada função;
- A continuidade da administração, estabelecendo mais claramente a diferença entre Estado e Governo;
- E, sobretudo, a erradicação dos princípios patrimoniais de poder.
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Em análise sobre oitenta países, estudo de Peter Evans & Rauch (1999) mostrou que a substituição de um modelo patrimonial pela criação de uma burocracia profissional foi uma condição não suficiente porém necessária para o desenvolvimento dos países no século XX. Na verdade, é possível dizer que sem uma administração pública baseada no mérito, nenhum Estado pode realizar com sucesso suas atividades.
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Sem entrar ainda nas críticas mais recentes à burocracia, muitos autores do século XX perceberam que poderiam surgir disfunções vinculadas intrinsecamente ao modelo. Entre eles destacam-se Michels, Merton, Crozier, Claude Lefort, e na América Latina, lembraria de Hélio Jaguaribe (década de 50), Bresser Pereira (décadas de 60 e 70) e Maurício Tragtenberg (décadas de 70 e 80)
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Entre os problemas endógenos da burocracia, poderíamos citar
a) A separação entre Política e Administração
- O mito tecnocrata e a visão negativa em relação aos políticos e a falta de accountability
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- criação de espaços de poder definidos por aqueles que controlam a produção das regras, que concentrariam para si as informações e as decisões referentes àinterpretação dos regulamentos, estabelecendo verdadeiros cartórios
- A complexificação da atividade política: o nascimento dos policy-makers
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b) O fortalecimento do formalismo- O apego exagerado a regulamentos,
meios dominando os fins: o processo organizacional seria mais voltado a responder, quase que exclusivamente, àlegalidade e não aos resultados das políticas.
- O controle da delegação torna-se mais difícil
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c) Uma evolução em prol do insulamento- A Burocracia e o interesse público: os
“caçadores de renda” e o corporativismo d) Os problemas de desempenho- Procedimentos versus resultados- A complexificação dos “Es” da
Administração Pública (economia, eficácia, eficiência, efetividade, eqüidade e ética)
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A crise atual da burocracia é vinculada sim a seus problemas endógenos, mas principalmente aos novos desafios colocados pelo mundo contemporâneo, desde pelo menos a década de 1970. Tais desafios relacionam-se à crise do Estado, às mudanças sociais e tecnológicas do mundo contemporâneo e á democratização. Tudo isso leva à necessidade de reconstrução do modelo de administração pública, sob o alicerce do lado mais positivo do modelo burocrático, que é a profissionalização do serviço civil.
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Primeiro fator: Crise do Estado- paradoxo: nunca o Estado foi tão
necessário e tão frágil para resolver os dilemas coletivos
Isto é resultado de dois aspectos
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a) Crise fiscal do Estado, resultante, inicialmente, da crise econômica mundial da década de 1970 (as duas crises do petróleo) e das suas conseqüências nos anos 1980. Após ter crescido por décadas, principalmente no período seguinte ao pós-guerra, a maior parte dos governos não tinha mais como financiar seus déficits. Além disso, a pressão por novos gastos derivados das mudanças sociais originadas após a Segunda Guerra Mundial (como a elevação da expectativa de vida e aumento da participação da mulher no mercado de trabalho, com o conseqüente aumento das despesas previdenciárias) tem dificultado o financiamento dos déficits governamentais;
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b) Internacionalização e enfraquecimento do poder estatal:a globalização do capital e a interdependência dos mercados financeiros tornaram o Estado mais frágil perante o capital internacional; por exemplo a circulação de capital entre as grandes economias, que até a década de 1980 respondia por menos de 25% do PIB destes países, hoje supera, e muito, esse produto interno bruto.
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Segundo Fator: As transformações tecnológicas e produtivas, que exigem um Estado mais ágil e eficiente
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Terceiro Fator: mudanças sociais e culturais, como o envelhecimento da população, a maior inserção das mulheres no mercado de trabalho, aumento da escolaridade média, a urbanização, entre as principais, aumentaram as demandas por direitos e novas políticas estatais, com melhor qualidade na provisão.
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Quarto Fator: Democratização e ampliação da esfera pública, aumentando o número de atores sociais importantes e criando novas formas de controle e participação na esfera pública (por exemplo: o papel do Terceiro Setor, a descentralização etc.)
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O modelo burocrático, afora os seus problemas endógenos, não consegue responder a estes novos desafios. A administração pública atual precisa responder a estes novos imperativos, aumentando a eficiência, a efetividade e a accountability pública
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Dessa conclusão, nasceu a Nova Gestão Pública, cujas características principais são, resumidamente, as seguintes:
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a) Profissionalização da alta burocracia
É o ponto de partida da Nova Gestão Pública. Para isso, deve-se constituir um núcleo estatal estratégico, fundamental na formulação, supervisão e regulação das políticas, e formado por uma elite burocrática tecnicamente preparada e motivada. Esta elite burocrática terá também que desenvolver a capacidade de negociação e responsabilização perante o sistema político.
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b) Transparência
A administração pública deve ser transparente e seus administradores, responsabilizados democraticamente perante a sociedade. Isto porque a profissionalização da burocracia não a torna completamente imune à corrupção, fenômeno mundial que tem aumentado demasiadamente na América Latina.
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c) Descentralização
Descentralizar a execução dos serviços públicos é tarefa essencial no caminho da modernização gerencial do Estado latino-americano. Primordialmente, as funções que podem ser realizadas pelos governos subnacionais e que antes estavam centralizadas, devem ser descentralizadas. Esta medida busca não somente ganhos de eficiência e efetividade, mas também aumentar a fiscalização e o controle social dos cidadãos sobre as políticas públicas
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d) Desconcentração
Nas atividades exclusivas de Estado que permanecerem a cargo do Governo Central, a administração deve ser baseada na desconcentração organizacional. Os órgãos centrais devem delegar a execução das funções para agências descentralizadas ou para organizações públicas não estatais. Dessa maneira, orienta-se a administração pública pelo controle dos resultados obtidos pelas agências autônomas ou organizações sociais (exemplo: Holanda)
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e) Gestão por resultados
A Nova Administração Pública (New PublicManagement) orienta-se, basicamente, pelo controle dos resultados, ao invés do controle passo a passo das normas e procedimentos, como fazia o modelo burocrático weberiano. No caso latino-americano, entretanto, as normas e procedimentos estatais terão de receber ainda um destaque especial, em razão da fragilidade histórica do Estado de direito.
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f) Novas formas de controleA maior autonomia gerencial das agências e
de seus gestores deve ser complementada por novas formas de controle. O controle deixa de ser o primordialmente burocrático, que buscava aferir se todos os procedimentos tinham sido cumpridos de forma correta, para se preocupar mais com os ganhos de eficiência e efetividade das políticas. Combinação de quatro tipos de controle.
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• Controle por resultados: realizado a partir de indicadores de desempenho estipulados de forma precisa nos contratos de gestão.
• Controle contábil de custos: que estarápreocupado não somente com a checagem dos gastos realizados, mas também com a descoberta de formas mais econômicas e eficientes de fazer as políticas públicas
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• Controle por competição administrada(ou por quase-mercados): nos quais as diversas agências buscam oferecer o melhor serviço público aos usuários
• Controle social: por meio do qual os cidadãos avaliarão os serviços públicos ou participaram de sua gestão.
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g) Orientação para o cidadão-usuárioOutra característica importante da Nova
Gestão Pública é a orientação da prestação dos serviços para o cidadão-usuário. Trata-se de uma revolução na administração pública, já que o antigo modelo burocrático weberiano era auto-referenciado, isto é, voltado mais para a afirmação do poder do Estado e da burocracia estatal do que para responder às demandas dos cidadãos.
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h) Accountability (responsabilização)Finalmente, é fundamental modificar o papel
da burocracia em relação àdemocratização do Poder público. Segundo os princípios da Reforma Gerencial, é preciso aumentar o grau de responsabilização do servidor público em três aspectos:
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(i) Perante a sociedade, tornando a administração pública mais transparente, voltada para a prestação de contas. Neste sentido, é preciso treinar os funcionários públicos para que comecem a tratar os cidadãos como consumidores cujos direitos devem ser respeitados. Além disso, a burocracia terá que enxergar o usuário do serviço como um possível aliado na busca para resolver os problemas
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(ii) Perante os políticos eleitos nos termos da democracia representativa, sejam do governo sejam da oposição; e
(iii) Perante os representantes formais e informais da sociedade que estejam atuando junto à esfera pública não-estatal
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CONCLUSÕES
1) A BUROCRACIA CLÁSSICA E SUA IMPORTÂNCIA NO MUNDO CONTEMPORÂNEO
2) REFORMULAR PARA DEMOCRATIZÁ-LA E MELHORAR SEU DESEMPENHO
3) É PRECISO CAMINHAR PARA UMA NOVA GESTÃO PÚBLICA, APROVEITANDO-SE E/OU CONSTITUINDO UMA BUROCRACIA PROFISSIONAL, SOB NOVAS BASES MERITOCRÁTICAS. AS TRAJETÓRIAS NACIONAIS NÃO SERÃO BASEADAS NUM MODELO ÚNICO, MAS É POSSÍVEL APRENDER COM AS EXPERIÊNCIAS DOS OUTROS PAÍSES