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Tribunal de Contas da Unio

ACRDO N 1736/2007 - TCU - PLENRIO

1. Processo n TC - 025.115/2006-8 - c/ 1 anexo2. Grupo I Classe V Auditoria3. Responsvel: Maria Fernanda Ramos Coelho Presidente da Caixa (CPF 318.455.334-53)4. Entidade: Caixa Econmica Federal - CAIXA5. Relator: MINISTRO UBIRATAN AGUIAR6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou7. Unidade Tcnica: Secob8. Advogado constitudo nos autos: no h

9. Acrdo:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de auditoria de conformidade realizada pela Secretaria

de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio (Secob) deste Tribunal na Caixa Econmica Federal(CEF), com o fito de verificar a abrangncia do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices daConstruo Civil (Sinapi), mantido pela entidade, com avaliao da qualidade dos dados do sistema e dorespectivo atendimento aos dispositivos da Lei de Diretrizes Oramentrias.

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante asrazes expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar Caixa Econmica Federal, com fulcro no art. 43, inciso I, da Lei n 8.443/1992,c/c o art. 250, inciso II, do Regimento Interno/TCU, que:

9.1.1. crie e disponibilize, para acesso a todos os usurios do Sinapi, um banco de dados submetidoa controle rigoroso de validao, alterao, atualizao e cadastramento, que pode ser denominado, porexemplo, Sinapi-Referencial, composto pelas atuais composies do Banco Nacional e aquelasfornecidas pelos rgos pblicos setoriais federais, conforme exigido no 2o do art. 115 da Lei n11.514/2007 (Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO para 2008);

9.1.2. providencie a aferio tcnica das composies de servios do Sinapi-Referencial, podendo,para tal, utilizar-se de servios prestados por instituio idnea e de reconhecida qualificao tcnica, ou,alternativamente, realizar por meios prprios estudos tericos, experimentais e de campo, mantendodocumentao que contenha a memria dessas avaliaes e a identificao dos responsveis pelosestudos;

9.1.3. caracterize, no Sinapi-Referencial, as composies aferidas, na forma do item precedente,providenciando-lhes proteo contra alteraes;

9.1.4. defina procedimento para atualizao e ampliao do Banco Nacional de composies e docadastro de composies do Sinapi-Referencial, sem prejuzo de uma posterior validao nos moldes dadeterminao constante do subitem 9.1.2 precedente;

9.1.5. apresente planejamento que indique a estratgia de realizao de convnios com os rgospblicos setoriais federais, por reas de atuao, previstas no 2o do art. 115 da LDO para 2008, comclusula de estabelecimento de cronograma para transferncia das informaes, bem como a indicaodas entidades capacitadas para a realizao das aferies tcnicas e validaes;

9.1.6. preveja, nos convnios de fornecimento de informao firmados com rgos pblicossetoriais federais, a definio da responsabilidade e do cronograma da aferio tcnica estabelecida noitem 9.1.2 precedente;

9.1.7. insira, no objeto do contrato a ser firmado com o Departamento de Engenharia de ConstruoCivil da Escola Politcnica da Universidade de So Paulo (PCC-USP), referente segunda fase dostrabalhos de aferio tcnica das composies de servios do Sinapi, disposio acerca da incluso decomposies que possibilitem o atendimento das atuais condies de projeto e produo de obras comcaractersticas mais robustas e constitudas de elementos construtivos mais modernos, tais como:concretos de alto desempenho, protendido ou projetado; painis de gesso acartonado; estacas hlicecontnua ou raiz; lajes nervuradas, alveolar ou steel deck; entre outros, para atender ao disposto no 2o doart. 115 da LDO para 2008;

9.1.8. reveja a descrio dos insumos, de forma a proporcionar uma coleta de preos com variedademnima de fabricantes existentes no mercado para cada insumo pesquisado;

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8

9.1.9. d prioridade, ao estabelecer critrios de grupamento por famlia e de seleo dosrepresentativos, nas fases de coleta de preos e de insero de custos no Sinapi, relevncia financeira decada insumo em funo do tipo de obra em que est inserido;

9.1.10. verifique, por critrio estatstico, a correlao existente entre insumos representados erepresentativos de uma mesma famlia, prioritariamente para os insumos mais relevantes no custo deobras de construo civil;

9.1.11. defina, em normativo, a periodicidade da realizao da coleta extensiva dos insumos;9.1.12. busque alternativas que eliminem a adoo de preos de insumos coletados em outra

unidade da federao, ou, na impossibilidade, considere, nesses preos, custos com fretes ou diferenas deimpostos que permitam sua adequada utilizao na unidade de destino, informando ao usurio asadequaes realizadas e a origem respectiva do preo;

9.1.13. amplie o cadastro de locais de coleta de preos (fornecedores), principalmente para osinsumos de grande relevncia no custo final de obras de construo civil (obras pblicas rodovirias,ferrovirias, hidrovirias, porturias, aeroporturias e de edificaes, saneamento, barragens, irrigao elinhas de transmisso);

9.1.14. revise os procedimentos de anlise crtica da coleta de preos dos insumos, inclusive pormeio da implementao de alerta automtico no Sinapi, no caso de variaes significativas, de forma apossibilitar, quando for o caso, a tempestiva identificao e correo da origem de possveis falhas,proporcionando melhoria do processo de pesquisa de preos;

9.1.15. desenvolva estudos com o objetivo de considerar a economia de escala na obteno dospreos de insumos do Sinapi;

9.1.16. elabore normativo interno que vincule a determinao da taxa de encargos sociais a umametodologia nica para o pas, no obstante o respeito que deve haver s peculiaridades regionais, na qualdevero estar estabelecidos todos os componentes da taxa e os parmetros a serem considerados,tornando-os disponveis para consulta por usurios do Sinapi;

9.1.17. elabore manual de metodologia e conceitos do Sinapi, que contenha informaes sobre aestrutura do sistema, as definies dos termos utilizados, a sistemtica para obteno dos preos deinsumos, inclusive explicitando as limitaes e consideraes adotadas quando no se dispem de valoresem todas as unidades federativas, o caderno de encargos das composies, as especificaes dos insumos,a discriminao e as consideraes sobre componentes da taxa de encargos sociais, entre outros tpicosque caracterizem plenamente os critrios aplicados na concepo do sistema;

9.1.18. viabilize as seguintes aes de melhoria da interface do sistema Sinapi com o usurio:9.1.18.1. localize os links de acesso aos sistemas Sinapi-Web e Sinapi-SIPCI na pgina principal do

site da Caixa, de forma que o usurio consiga acess-los sem dificuldade;9.1.18.2. apresente nota explicativa acerca dos condicionantes para acesso ao Sinapi-SIPCI;9.1.18.3. implemente tutorial ou manual de operao do sistema Sinapi-SIPCI, suficiente para uso

do sistema sem a necessidade dos treinamentos prvios atualmente oferecidos pela Caixa;9.1.18.4. revise as rotinas e os procedimentos empregados pelo sistema informatizado Sinapi-SIPCI

implantados para o clculo dos custos unitrios de referncia, de forma a eliminar inconsistnciasverificadas no processamento e na visualizao da informao;

9.1.18.5. inclua, no Sinapi-SIPCI, informaes de custos anteriores a janeiro de 2000;9.1.18.6. realize testes e correes nas funes de operao do sistema Sinapi-SIPCI, em especial

no recurso de impresso disponibilizado na rea pesquisar;9.1.19. envide esforos no sentido de utilizar o procedimento eletrnico de transferncia de arquivos

(STA), j disponvel na entidade, para a transmisso dos dados mensalmente fornecidos pelo InstitutoBrasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE);

9.1.20. elabore normativos internos que estabeleam mtodos, critrios e responsabilidades quedisciplinem as atividades gerenciais relativas ao Sinapi, de forma a evitar a dissipao do conhecimento ea tornar sustentvel a gesto do sistema;

9.1.21. evite situaes como a que se verifica desde junho de 2003, configurada pela inexistncia deconvnio ou contrato com instituio de pesquisa de preos de insumos, no obstante o IBGE continuarrealizando as pesquisas de custos para alimentao dos dados no Sinapi;


9.1.22. apresente cronograma para a disponibilizao na Internet dos custos de servios, constantesna base de dados do Sinapi, a fim de atender ao disposto na parte final do caput do art. 115 da LDO para2008;

9.1.23. encaminhe Secretaria de Fiscalizao de Obras e Patrimnio da Unio deste Tribunal(Secob), no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da cincia desta deliberao, Plano de Ao contendo ocronograma de adoo das providncias a seu cargo, bem como daquelas que dependam da participaode outros rgos e entidades da Administrao Pblica federal, com vistas ao cumprimento dasdeterminaes constantes nos subitens 9.1 a 9.1.22 deste acrdo, e os dados de contato do setor de suaestrutura responsvel pela implementao de cada medida, com os nomes e respectivos cargo/funo dosgestores envolvidos;

9.2. determinar Secob que proceda ao monitoramento das medidas constantes neste acrdo, nostermos dos arts. 42, 1, da Resoluo TCU n 191/2006 e 243 do Regimento Interno/TCU, devendo serprogramada a primeira atividade de fiscalizao junto Caixa Econmica Federal, bem como a outrosrgos e entidades porventura envolvidos com o Sinapi, para o 1 semestre de 2008;

9.3. dar conhecimento ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e Comisso Mista dePlanos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional sobre a importncia de seremassegurados, tanto na fase de elaborao do Projeto de Lei Oramentria Anual, como na etapa deapreciao desse projeto, nos termos do art. 166 da Constituio Federal, nveis de recursos suficientes manuteno e aprimoramento do Sinapi, de responsabilidade da Caixa Econmica Federal, bem como aocusteio da pesquisa de preos de insumos, a cargo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica(IBGE);

9.4. encaminhar cpia deste Acrdo, bem como do Relatrio e do Voto que o fundamentam:9.4.1. Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional;9.4.2. Casa Civil da Presidncia da Repblica;9.4.3. ao Ministrio da Fazenda;9.4.4. ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;9.4.5. Caixa Econmica Federal;9.4.6. ao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica;9.5. anexar cpia deste acrdo ao TC 014.150/2007-7.

10. Ata n 36/2007 Plenrio11. Data da Sesso: 29/8/2007 Ordinria12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-1736-36/07-P13. Especificao do qurum:13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Guilherme Palmeira, Ubiratan Aguiar(Relator), Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Raimundo Carreiro.13.2. Auditores convocados: Augusto Sherman Cavalcanti e Marcos Bemquerer Costa.

WALTON ALENCAR RODRIGUES UBIRATAN AGUIARPresidente Relator

Fui presente:

PAULO SOARES BUGARINProcurador-Geral, em exerccio

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8GRUPO I CLASSE V PlenrioTC-025.115/2006-8 - c/ 1 anexoNatureza: AuditoriaEntidade: Caixa Econmica Federal - CAIXAResponsvel: Maria Fernanda Ramos Coelho Presidente da Caixa (CPF318.455.334-53)Advogado: no h

Sumrio: AUDITORIA. AVALIAO DOSISTEMA SINAPI QUANTO A SUAABRANGNCIA, QUALIDADE EATENDIMENTO A DISPOSITIVOS DA LEI DEDIRETRIZES ORAMENTRIAS.DETERMINAES. MONITORAMENTO.

RELATRIO

Cuidam os autos de auditoria de conformidade realizada pela Secretaria de Fiscalizao deObras e Patrimnio da Unio (Secob/TCU) na Caixa Econmica Federal (Caixa), com o fito de verificar aabrangncia do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil (Sinapi), mantidopela entidade, com avaliao da qualidade dos dados do sistema e do respectivo atendimento aosdispositivos da Lei de Diretrizes Oramentrias.2. Transcrevo, a seguir, o relatrio da equipe de Analistas da Secob (fls. 25/85), cujoencaminhamento foi endossado pelo Secretrio em substituio da unidade tcnica:

1. Introduo1.1 Deliberao que originou a auditoria

Este trabalho decorre de proposta de realizao de fiscalizao encaminhada Secretaria-Geral de Controle Externo - SEGECEX -, nos termos do pargrafo 1 do art. 6, da Resoluo TCUn. 185, de 13/12/2005, autorizada pelo despacho de 08/08/2006 do Ministro Ubiratan Aguiar, fl. 08do TC 016.420/2006-5.

1.2 Viso geral do objeto

2. Mantido pela Caixa Econmica Federal CAIXA desde a extino do Banco Nacional deHabitao1 BNH , o Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil SINAPI , um sistema de pesquisa que informa, em linhas gerais, preos de insumos2 e custos deservios e projetos e ndices da construo civil3.3. Sua implantao em 1969, realizada pelo extinto BNH, decorreu de trabalhos do engenheiroGerardo Estellita Lins4 e teve como propsito acompanhar e fornecer ao Governo Federal e ao Setorda Construo Civil, em nvel nacional e de forma sistemtica, a evoluo mensal dos custos e ndicesda construo civil habitacional.4. Para consecuo desse propsito, desde a implantao do SINAPI, vrios centros depesquisa participaram do processo, conforme breve histrico5 descrito abaixo:

Decidida a implantao do SINAPI, delegou-se ao IBGE a tarefa de produzir as sriesmensais de preos dos materiais de construo e salrios da mo-de-obra empregada naconstruo civil.

1 Decreto-Lei n. 2.291, de 21 de novembro de 1986.

2 Mo-de-obra, equipamentos e materiais.

3 Os ndices da construo civil representam o custo do metro quadrado de construo para projetos-padro residenciais e comerciais.

4 Esses trabalhos constituram a Tese de Doutorado sobre ndices de Custos, com base em conceitos de Economia Estatstica e Matemtica Aplicada,

desenvolvida pelo engenheiro Gerardo Estellita Lins (1925-1991).5 Texto retirado do stio eletrnico do IBGE em 01/12/2006.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8Com relao s sries de custos e ndices, foram produzidas inicialmente pelo CENPHA -Centro Nacional de Pesquisas Habitacionais, passando em 1975 esta atribuio ao IDEG -Instituto de Desenvolvimento Econmico e Gerencial e, em seguida, 1981, ao prprio BNH.A partir de agosto de 1982, ampliou-se a participao do IBGE, cabendo-lhe tambm atarefa de produzir as sries mensais de custos e ndices, ainda que seu processamentocomputacional continuasse a ser realizado no BNH.Em janeiro de 1985, a produo integral do SINAPI, ou seja, a coleta e o processamento,passou a ser responsabilidade do IBGE, permanecendo com o BNH a manuteno doSistema quanto aos aspectos tcnicos de engenharia. Aps a extino do BNH, aquelas queeram suas atribuies foram assumidas pela CAIXA - Caixa Econmica Federal.

5. No final de 1994, o Conselho Curador do Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS -determinou CAIXA que uniformizasse, em nvel nacional, os procedimentos das reas deengenharia, bem como implantasse um sistema de acompanhamento de custos e adequao demateriais que contemplasse empreendimentos da rea de habitao, de saneamento e de infra-estrutura urbana.6. Dessa determinao, a CAIXA promoveu a ampliao do sistema SINAPI com odesenvolvimento e implantao, em abril de 1997, do mdulo de oramentao. Nessa oportunidade,contou com a parceria dos principais rgos pblicos do pas executores de obras e servios paraformao de conjunto de composies de servios para atender as obras financiadas com recursos doFGTS. O cadastramento dessas composies foi realizado nos anos de 1998 e 1999 pelos tcnicos daCAIXA.7. Concomitante ampliao do sistema, a CAIXA firmou convnio com o IBGE pararealizao da coleta e tratamento estatstico dos custos mensais dos novos insumos surgidos com osnovos tipos de empreendimentos includos no sistema.8. Mais recentemente, a Lei n. 10.524, de 25/07/2002, Lei de Diretrizes Oramentrias LDO do exerccio de 2003, determinou o uso do SINAPI como referncia oficial de aferio darazoabilidade dos custos das obras pblicas executadas com recursos dos oramentos da Unio, edelegou CAIXA a promoo da ampliao dos tipos de empreendimentos, em especial obras deedificaes, saneamento, rodovias, ferrovias, barragens, irrigao e linhas de transmisso.9. As Leis de Diretrizes Oramentrias subsequentes mantiveram as determinaes,verificando-se, a partir da LDO/2006, a exigncia de disponibilizar as informaes dos custosunitrios de materiais e servios na internet.10. Quanto ampliao dos tipos de empreendimentos atualmente abrangidos pelo sistema, aCAIXA desenvolve alguns convnios de parceria6 que merecem destaque:

- convnio de parceria tcnica, em fase de desenvolvimento7, com o Departamento Nacionalde Infra-estrutura de Transportes DNIT , para fornecimento de composies de servios especficaspara obras rodovirias, hidrovirias e ferrovirias;

- convnio celebrado com a Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia - Infraero -(fls. 151/159, Anexo 1) para fornecimento de composies especficas de obras aeroporturias;

- convnio celebrado com o Ministrio da Integrao Nacional para acesso e uso do SINAPI,com possibilidade de insero de composies de servios de obras por ele conduzidas;

- convnio firmado com as Diretorias de Obras Mobilirias e de Cooperao do ExrcitoBrasileiro, para o cadastramento no sistema das composies de servios relativas a obras por elasconduzidas.11. A exemplo das iniciativas de aproximao tcnica implementadas diretamente pela CAIXAcom as equipes responsveis em cada um dos rgos j relacionados anteriormente, ainda restaidentificar e buscar iniciar os mesmos entendimentos com os rgos de governo responsveis pelasaes noutros setores de infra-estrutura.12. Quanto exigncia de disponibilidade das informaes na internet, a CAIXA, avaliando ascomplexidades tecnolgicas e os conseqentes prazos de implementao, optou por dispor asinformaes nessa plataforma em dois aplicativos distintos.

6 Informao extrada das respostas da CAIXA, Ofcio n. 509/2006/GEPAD, referentes as questes 5 e 38 da Requisio de Informao n. 763/2006-01 (fls.

09/24, Anexo 1).7 Atualmente o convnio encontra-se sob anlise da Procuradoria Jurdica do DNIT.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-813. O primeiro, denominado SINAPI-WEB, acessvel desde maro de 2006, disponibilizainformaes sobre os custos unitrios de insumos, indicadores da evoluo dos custos da construocivil habitacional, e custos de projetos com tipologias habitacionais uni e multifamiliares, comerciais,de equipamentos comunitrios, emprego e renda e de saneamento bsico. Com exceo das tabelas depreos de insumos, restritas a rgos pblicos, as demais informaes esto disponveis a qualquerinteressado, sem necessidade de senha ou cadastramento prvio na CAIXA.14. J o segundo aplicativo, denominado SINAPI-SIPCI, em fase de implantao, possibilita,dentre outros recursos, o acesso a todas informaes de preos de insumos e composies de serviose de projetos existentes no banco de dados do sistema. Diferente do SINAPI-WEB, para obtenodesses dados, o rgo ou entidade pblica interessada dever formalizar convnio para acesso e usodas informaes.15. Atualmente, a base de dados do SINAPI mantida e disponibilizada pela CAIXA por meio deinformaes atualizadas de preos de insumos fornecidas pelo IBGE.1.3 Objetivo e questes de auditoria

16. Do disposto no artigo 112 da Lei 11.178, de 20/09/2005 (LDO/2006), a auditoria teve comoobjetivo avaliar a informao disponibilizada pelo SINAPI sob o aspecto da sua abrangncia,qualidade e operacionalidade.17. Para tanto, o trabalho foi desenvolvido a fim de encontrar respostas aos seguintesquestionamentos:

- A qualidade da informao do SINAPI atende as expectativas dos usurios?- O SINAPI abrange os tipos de obras pblicas descritas no 2 do art. 112 da LDO/2006?- A operacionalidade do SINAPI atende s expectativas dos usurios?- O SINAPI atende aos comandos legais (LDO)?

18. Nesta auditoria, comeada em 1/11/2006, a anlise foi efetuada inicialmente luz do art.112 da LDO/2006. Como o seu texto foi literalmente reproduzido no art. 115 da Lei 11.439, de29/12/2006 (LDO/2007), atualmente em vigor, todo o procedimento e o entendimento da equipecontinuam vlidos.

1.4. Metodologia utilizada e limitaes inerentes auditoria

19. Da exigncia legal, e considerando o despacho do Ministro Relator, estrategicamente, otrabalho foi dividido em quatro linhas de verificao:

- qualidade das informaes apresentadas pelo sistema;- abrangncia do sistema em relao aos tipos de empreendimentos;- operacionalidade do sistema no que concerne a facilidade para obteno da informao; e- atendimento ao artigo 112 da LDO/2006.

20. Obedecendo essa estratgia, as matrizes de planejamento e procedimentos foram formatadascom base em quatro questes centrais correspondentes s verificaes citadas. A partir de ento,procurou-se detalhar ao mximo essas questes, de forma a conhecer as caractersticas atuais dosistema e as aes empreendidas pela CAIXA para atendimento ao artigo 112 da LDO/2006.21. Ainda, durante a constituio das matrizes, buscou-se saber, com usurios do sistema noTCU e com o exame dos sistemas SINAPI disponveis8, as dificuldades de operao e inconsistnciasde informaes existentes.22. Alm disso, durante o planejamento, para se obter um panorama mais detalhado do sistemapara a fase de execuo, foi encaminhada CAIXA a Requisio de Informao n 763/2006-01contendo o questionrio detalhado elaborado na matriz de planejamento.23. Com base no documento encaminhado pela CAIXA em resposta a essa requisio, e com ointuito de aprofundar as anlises e indicar possveis falhas, o planejamento foi finalizado com aelaborao de novo questionrio complementar ao primeiro. Esse documento serviu de base paraaprofundamento das questes diretamente com os auditados na fase de execuo.

8 SINAPI-WEB - acessado via site da CAIXA - e SINAPI-CSF - acessado via rede SERPRO.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-824. Dentre as tcnicas de auditoria existentes, a equipe de trabalho planejou para a fase deexecuo, basicamente, a utilizao da entrevista e da anlise documental, com a previso dosseguintes procedimentos:

- elaborao e envio de questionrios aos gestores e empregados da CAIXA responsveis peloSINAPI;

- adquirir normativos internos da CAIXA, contratos e convnios correlatos com o SINAPI;- anlise das respostas e documentos apresentados pela CAIXA;- entrevista com os responsveis pelo desenvolvimento e manuteno do SINAPI;- solicitao ou elaborao em conjunto com a CAIXA do mapa dos processos que compem o

SINAPI;- execuo e anlise da matriz de responsveis correspondente ao processo de aes que

compe o SINAPI;- anlise do detalhamento da taxa de encargos sociais adotada no SINAPI.

25. A partir das informaes coletadas na fase de planejamento, da definio dos procedimentosa serem realizados, e do novo questionrio, a execuo da auditoria foi desenvolvida na Gerncia deNormas e Padres de Engenharia e Trabalho Social GEPAD localizada no Rio de Janeiro, local detrabalho da equipe tcnica gestora do SINAPI, e na sede do IBGE, instituto de pesquisa responsvelpela coleta e tratamentos estatstico dos custos dos insumos.26. A realizao dos trabalhos desenvolveu-se de forma amistosa, observando-se empenho porparte da equipe tcnica da GEPAD/RJ em fornecer, sem embarao, todas as informaes solicitadaspela equipe de auditoria.27. Com a realizao de entrevistas com as equipes tcnicas da GEPAD/RJ e do IBGE e anlisede alguns documentos apresentados por essas reas, pde-se conhecer as principais atividades eunidades responsveis relacionadas ao sistema (fls. 204/205, Anexo 1), a estrutura de trabalhoexistente, as aes desenvolvidas para atendimento ao preceito legal (fls. 161/165, Anexo 1), asmetodologias utilizadas para obteno e disponibilidade dos custos (fls. 25/47, Anexo 1) e evoluo dosistema. Com isso, pde-se, na ocasio, identificar necessidades de melhoria no processo, queconstituram os achados da auditoria.28. Entendendo oportuna a manifestao da CAIXA acerca dos achados, a equipe de auditoriaenviou-lhe relatrio preliminar para apreciao e emisso de opinio.29. Por ltimo, com todas as informaes em mos, procedeu-se consolidao do trabalhocorrelacionando os achados com as respectivas verificaes definidas no incio do planejamento,permitindo-se desenvolver a concluso e as propostas de encaminhamento.

1.5. Benefcios estimados da auditoria30. A partir das propostas formuladas neste trabalho, espera-se como benefcio da auditoria amelhoria do SINAPI como referncia de preos para obras executadas com recursos dos oramentosda Unio, de forma a atender plenamente ao estabelecido na LDO/2007.31. Assim, entende-se que o cumprimento das propostas elaboradas proporcionar maiorqualidade das informaes contidas no sistema, pois essas devero se tornar mais precisas, fidedignase protegidas de alteraes no autorizadas. O aprimoramento do SINAPI trar benefcios para todasas esferas da administrao pblica, assim como para os controles internos e externo.32. Com foco tambm na abrangncia do sistema, a auditoria identificou meios de atender ao 2, do art. 115 da LDO/2007 de forma mais tempestiva, buscando no s o cumprimento do dispositivolegal como tambm o fornecimento de subsdios para o controle de obras diversas, como rodovias,ferrovias, hidrovias, portos, aeroportos, barragens e outras.33. Entendendo que o SINAPI deve ter uso e acesso fceis e imediatos, as propostas tambmincluram o aprimoramento da operacionalidade do sistema, principalmente quanto interface entreo usurio e os sistemas WEB e SIPCI.34. Por fim, espera-se, com a implementao das recomendaes contidas no tpico sobre asustentabilidade do Sinapi, o surgimento de elementos que contribuiro, sobremaneira, para acontinuidade do Sistema.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-82. Situao atual do sistema

35. Neste captulo buscou-se descrever com detalhes o estgio atual de desenvolvimento doSINAPI, expondo as formas em que ele est disponvel, os principais tipos de dados que o compem,os procedimentos e os responsveis por cada atividade de manuteno do seu funcionamento.36. Toda a descrio de como se encontra organizado o SINAPI foi baseada nas informaesprestadas pela equipes responsveis pelas atividades gerenciais relacionadas ao sistema, sejamrealizadas no mbito da CAIXA ou do IBGE. Tais relatos constam das respostas s Requisies deInformao 763/2006-01 e 02, bem como do extrato das discusses ocorridas durante a execuo daauditoria (fls. 198/202, Anexo 1).2.1. Verses do SINAPI

37. O principal acesso s bases de dados do sistema hoje feito via Rede Serpro, em plataformade grande porte. Essa verso, denominada SINAPI-CSF, restrita CAIXA e a entes pblicos quefirmaram convnio especfico para uso do sistema. Nessa plataforma esto implementadas todas asfuncionalidades e, em nvel mximo de acesso, torna-se possvel consultar todas as informaes.38. Perante a obrigatoriedade de disponibilizar as informaes na internet, estabelecida no art.112 da Lei 11.178 de 20/09/2005 (LDO 2006), duas verses foram criadas: o SINAPI-WEB, acessveldesde maro/2006, e o SINAPI-SIPCI, em fase de implantao, ainda no totalmente disponvel paraacessos externos. A seguir se reproduz texto fornecido pela CAIXA em resposta questo 02 daRequisio de Informao 763/200601 (fl. 10, Anexo 1), explicando as caractersticas dessasverses:

De modo a conciliar a determinao legal mencionada [art. 112 da LDO 2006] com as diferentescomplexidades tecnolgicas e os conseqentes prazos diferenciados de implementao, adisponibilizao de informaes na Internet foi planejada para ocorrer em dois aplicativos distintos.O primeiro, denominado SINAPI WEB, acessvel desde maro/2006, disponibiliza informaes sobreos preos unitrios de materiais, assim como de equipamentos e de mo de obra, fornecendo, ainda,indicadores sobre a evoluo dos custos da construo civil habitacional, alm de informaes sobrecustos dos projetos mais recorrentes dentre aqueles executados com recursos dos oramentos daUnio, abrangendo tipologias habitacionais uni e multifamiliares, comerciais, projetos deequipamentos comunitrios e de saneamento bsico, incluindo a possibilidade de visualizao dasrespectivas plantas baixas.Esse aplicativo, SINAPI WEB, foi desenvolvido prevendo a possibilidade da contnua ampliao dosprojetos cadastrados/disponibilizados.Em conformidade com o tambm disposto no artigo 112, em que pese a CAIXA receber do IBGE asinformaes sobre preos de insumos em trs intervalos estatsticos distintos, s esto disponveis noSINAPI WEB, propositadamente, os preos medianos dos insumos.O segundo aplicativo, denominado SINAPI-SIPCI, em fase inicial de operao, fornece meios para aelaborao de oramentos de todos os tipos de obras, a exemplo da verso atual do sistema SINAPIdisponvel para uso dos profissionais da CAIXA e dos rgos conveniados externos,complementando, dessa forma, a determinao do 1 do art.122 [leia-se: 112] da LDO de 2006quanto a disponibilizao dos custos de servios de obras.

2.2. Bancos de composies

39. Com base em catlogo gerado por meio do SINAPI-SIPCI em 30/11/2006 (arquivo ResumoCatlogo Geral Composies.pdf, contido na mdia digital do Anexo 1), o sistema conta atualmentecom 49.705 composies de servios ativas, as quais esto agrupadas em diversos conjuntoschamados bancos, cada um vinculado a um ente pblico ou a um representante regional desse ente.Tais entes so classificados de acordo com o tipo de relacionamento que mantm com o sistema,conforme resumido na tabela seguinte:

Classificao Relacionamento com o SINAPIINSTITUIO Fornecedora de composies de serviosCONVENIADO Usurio do sistemaREGIONAL CAIXA Mantenedora regionalCAIXA Mantenedora nacional

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-840. A denominao INSTITUIO refere-se especificamente a entes pblicos que forneceramcomposies para prover o sistema, sem, entretanto, terem manifestado interesse em us-lo. Soinstituies pblicas executoras de obras nos setores de habitao, saneamento e infra-estrutura,como as companhias estaduais desses setores e as secretarias municipais de obras pblicas. Segundorelao fornecida pelos gestores do SINAPI em 23/11/2006 (arquivo Relao Instituies SIPCI23nov06.xls, contido na mdia digital do Anexo 1), o sistema foi alimentado com dados de 77instituies, englobando todas as 27 unidades federativas.41. J os CONVENIADOS so entidades ou rgos que firmaram convnio com a CAIXA paraterem permisso de uso do SINAPI, sendo-lhes possvel acessar e alimentar seus prprios bancos,alm de consultar o Banco Nacional mantido pela CAIXA.42. REGIONAL CAIXA corresponde s Gerncias de Filial de Desenvolvimento Urbano GIDUR, que a CAIXA possui em todas as unidades federativas. Essas regionais usam o sistema nassuas atividades estatutrias relacionadas a obras de engenharia e mantm seus prprios bancos decomposies.43. A classificao CAIXA fica ento restrita ao banco de alcance nacional, em que esto ascomposies que devem ser usadas como padro no pas, embora atualmente no exista essaobrigao.44. Banco Nacional (BN), mantido pela CAIXA, bem como os bancos regionais (BRs) vinculadoss GIDUR, teve sua origem basicamente nas composies que constituem os bancos das diversasINSTITUIES (BIs). Na formao do BN foram mais atuantes os gestores de RJ, GO, PE, MG e PR,o que indica provvel predominncia de composies desses estados. O grfico abaixo ilustra oprocedimento de montagem desses bancos.

BR1

BN

BI1BI2

BR2

BRn

BIn

UF1UF2

UFn

45. Por sua vez, os bancos dos CONVENIADOS (BCs) so usados apenas por eles prprios, casoem que a Caixa Econmica Federal atua como provedora do servio de armazenagem desses dados,alm de possibilitar aos conveniados a consulta ao BN.46. Nesta auditoria, priorizou-se a anlise do Banco Nacional, pois se entende que, da formacomo se organiza o SINAPI hoje, este banco possui as melhores caractersticas quanto confiabilidade, constituindo, por excelncia, a referncia de custos para as obras executadas comrecursos federais segundo o disposto nas Leis de Diretrizes Oramentrias. Este tema ser retomadomais adiante no relatrio, porm cabe aqui expor os motivos deste entendimento:

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8- O BN o nico a que todos os usurios tm acesso. Embora essa condio possa ser

mudada, os itens seguintes deixam claro porque no h razo para tal.- De acordo com a CAIXA (v. item 3.1.1), a consistncia tcnica do contedo do BN foi

constatada pelo uso freqente. Alm disso, h providncias para valid-lo a partir de uma pesquisacientfica e tecnolgica coerente. Parte das composies dos BRs tambm ser aferida dessa forma,mas isso no se aplica aos demais bancos.

- Os BIs foram criados apenas para a formao da base de dados do SINAPI e suascomposies de servios mais interessantes j foram incorporadas ao BN, o que tornaria a consulta aeles apenas repetitiva.

- Da mesma forma, grande parcela dos elementos dos BRs tambm j est contemplada noBN. Por sua vez, as composies tecnicamente aferidas mencionadas anteriormente podem serinteressantes como referncias de custo, as quais se prope tratar igualmente quelas do BN.

- Os BCs so de uso restrito do respectivo CONVENIADO. Neles no h ingerncia daCAIXA sobre incluses, alteraes e registro de preos de insumos prprios.

47. Devido determinao legal de aumento da abrangncia do SINAPI com base nasinformaes prestadas pelos rgos pblicos federais de cada setor, ser necessrio definir um outrotipo de relacionamento para tais rgos, de forma a tornar acessveis a todos os usurios seus bancosde composies, que devem possuir caractersticas idnticas ao BN quanto confiabilidade.2.3. Classificao das composies48. Em funo do banco ao qual pertencem, as composies so classificadas como da Caixa(BN e BRs), de Convnio (BCs) ou de No Conveniado (BIs). Em qualquer uma dessas classes, ascomposies tambm podem ser dividas em Nacionais e Regionais, dependendo do alcance territorialdo ente que a cadastrou.49. Exemplificando, todos os 2.666 (arquivo Catlogo de Composies - BN.pdf, contido namdia digital do Anexo 1) servios que constam atualmente do Banco Nacional so classificados comoComposio Nacional da Caixa, ao passo que nos BRs h apenas Composies Regionais daCaixa.

2.4. Manuteno dos bancos

50. Com exceo das INSTITUIES, os entes possuem gestores de seus bancos, com permissopara cadastrar e alterar as composies. Cada REGIONAL CAIXA possui gestores do seu respectivoBanco Regional, chamados mantenedores regionais. Esses mantenedores tambm so responsveispela manuteno dos Bancos de Instituies de sua UF, cabendo ressaltar que, no momento, atuamsem dedicao exclusiva atividade. Em nvel nacional, h atualmente mantenedores nacionais naCAIXA, lotados na GEPAD/RJ e GIDUR/GO, que so as nicas pessoas capazes de alimentar ealterar o BN.51. Com relao aos CONVENIADOS, entretanto, os gestores do SINAPI no possuem controlede quantos e quais so os mantenedores de seus bancos. Ou seja, o nvel de acesso dado a umCONVENIADO atualmente vlido para todos os seus funcionrios que usam o sistema.52. Tendo em vista o processo de criao do BN, pode-se afirmar que a maioria de seuselementos data de oito ou nove anos atrs, quando foram obtidas e cadastradas as informaes quecompuseram os BIs. Algumas atualizaes foram esporadicamente realizadas quando a CAIXA tinhaconhecimento de que alguma daquelas instituies fornecedoras primrias de composies haviamodificado seus servios. Nessas ocasies, os mantenedores regionais solicitavam as informaesatualizadas e as cadastravam no SINAPI.53. Atualmente, por iniciativa da CAIXA, est sendo formalizado um ajuste com o Departamentode Engenharia de Construo Civil da Escola Politcnica da Universidade de So Paulo PCC-USP,para que esta faa a aferio tcnica das composies contidas no Banco Nacional referentes a obrasde infra-estrutura urbana e rural, saneamento e edificaes. Estima-se que a tarefa ser iniciadaantes do final de 2006, mas dividida em duas etapas: no prazo de 12 meses aferir cerca de 35% dascomposies; depois em dois anos validar o restante.

2.5. Classificao dos insumos

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-854. As classes de insumos no SINAPI seguem distribuio semelhante das composies. Emfuno de sua origem, os insumos podem ser da Caixa ou de Convnio, ressaltando que a CAIXAincorporou todos aqueles advindos de servios fornecidos pelas instituies no conveniadas.55. Todos os insumos pertencentes a composies nacionais so tambm classificados comoNacionais, enquanto que aqueles encontrados apenas em servios regionais so denominadoscomo Regionais.56. Dessa forma, todos os servios pertencentes ao Banco Nacional compem-se de InsumosNacionais da Caixa. Nos BRs, as composies podem conter tanto insumos nacionais quantoregionais.57. A fim de viabilizar a coleta de preos, os insumos foram divididos em famlias de acordocom suas cadeias produtivas. Para cada famlia selecionou-se um item Representativo,classificando-se os demais como Representados. Assim, buscam-se os preos de mercado somentepara os primeiros, aos quais os demais so correlacionados por meio de coeficientes multiplicadores,atribudos a partir de uma coleta extensiva (de mercado) de todos os insumos da famlia.58. Um catlogo gerado no SINAPI-SIPCI em 16/11/2006 (arquivo Resumo Catlogo InsumosBN.pdf, contido na mdia digital do Anexo 1) informa existirem atualmente um total de 7.223Insumos Nacionais da Caixa (que compem todas as composies do BN), sendo 442equipamentos, 6.636 materiais, 114 cotaes de mo-de-obra, 4 itens diversos e 27 cotaes deservios de terceiros. Nesse total, encontram-se 412 itens Representativos.

2.6. Coleta e alimentao dos preos de insumos

59. Do ponto de vista gerencial da CAIXA, h basicamente dois procedimentos distintos paracoleta e alimentao dos preos de mercado relativos a equipamentos, materiais e mo-de-obra: paraos Insumos Nacionais da Caixa, os valores so obtidos pelo IBGE e carregados automaticamenteno sistema pela rea de tecnologia da informao da CAIXA; para as demais classes de insumos, taisoperaes so de responsabilidade dos respectivos mantenedores, que podem manualmente registrarvalores no sistema. No h normativo especfico para essas atividades, com exceo do procedimentointerno realizado pelo IBGE.60. Como nesta auditoria tomou-se como foco o Banco Nacional, interessa no momento detalharapenas o processo adotado para os seus insumos. A demanda da coleta de preos repassada daCAIXA para o IBGE por meio de convnio firmado entre as duas entidades. Atualmente est emtrmite a proposta de um novo ajuste com durao de cinco anos, que dever solucionar ainstabilidade de no haver convnio em vigor h mais de trs anos, embora todo o procedimentoesteja sendo executado como se estivesse regularmente ajustado.61. Convm neste momento informar que devido interrupo do convnio, no perodo entrejunho/2003 e julho/2004 a coleta de preos continuou a ser realizada sem tratamento estatstico dosdados nem seu repasse CAIXA. Aps entendimento entre as entidades envolvidas, tendo em vista quea renovao do ajuste foi impedida por falta de certides negativas do IBGE, o Instituto passou amandar informaes j tratadas do ms corrente e de alguns meses anteriores at a recomposio dosdados do citado perodo.62. Para o trabalho de coleta de preos dos insumos, o IBGE conta, na sua sede no Rio deJaneiro-RJ, com uma equipe de tcnicos que centralizam as decises, treinam os pesquisadores depreos, analisam os valores obtidos e mantm contato com a gerncia do SINAPI, tambm sediadanaquela cidade.63. Numa etapa anterior coleta propriamente dita, a gerncia do SINAPI na CAIXA fornece arelao de insumos agrupados em famlias, conforme descrito anteriormente. Os coeficientes decorrelao de preos entre itens Representativos e Representados so estabelecidos por meio decoleta extensiva realizada pelo IBGE com essa finalidade. Assim, para que se determine, em coletasfuturas, o valor de um insumo Representado, basta que se multiplique seu coeficiente pelo preo dorespectivo Representativo, diminuindo sobremaneira o esforo da pesquisa mensal.64. De posse da lista de insumos devidamente especificados, a equipe centralizadora dasoperaes do IBGE seleciona fornecedores dos itens Representativos em todas as capitais dasunidades federativas, com base no cadastro da Classificao Nacional de Atividades Econmicas CNAE em subclasses, denominada CNAE-Fiscal.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-865. Mensalmente, os pesquisadores de preos das unidades regionais do IBGE fazem a coleta nosfornecedores selecionados e registram os valores no sistema informatizado prprio. Uma anliseprvia das informaes realizada automaticamente pelo sistema computacional, que apontapossveis distores e sugere aes corretivas. Tambm so calculados os preos dos insumosRepresentados e os valores que devem ser estatisticamente determinados. Esses resultados soento analisados por tcnicos componentes da equipe central do Instituto.66. Aps validados os resultados, o produto final levado por um portador ao edifcio daCAIXA, no Rio de Janeiro-RJ, num simples disquete contendo todos os dados. No setor de tecnologiada informao desta empresa, procede-se alimentao automtica do sistema, sem que se faaqualquer crtica qualitativa dos nmeros.67. A sistemtica de coleta e anlise est descrita e divulgada no site do IBGE(www.ibge.gov.br). Para acess-la, deve-se seguir os seguintes passos: selecionar Indicadores >Preos > Construo Civil SINAPI > Notas Tcnicas, especificamente nos itens As bases dacoleta e A coleta. Aos pesquisadores de preos tambm esto disponveis informaes maisdetalhadas contidas no documento interno Manual do Entrevistador, cuja cpia pode ser lida nas fls.48/86 do Anexo 1.68. Um aprimoramento da sistemtica est prevista na renovao do convnio ora em discusso,consistindo do estabelecimento de periodicidade trimestral para que se empreenda uma coletaextensiva com fins de aferio dos coeficientes de parte das famlias de insumos, visando, ao final deum trinio, terem-se revisto todas as correlaes entre itens Representados e Representativos.

2.7. Atores e atividades desenvolvidas

69. A equipe gestora do SINAPI composta por dez empregados da CAIXA, lotados na Gernciade Normas e Padres de Engenharia e Trabalho Social GEPAD. Embora essa gerncia seja sediadaem Braslia-DF, o grupo efetivamente envolvido com a gesto do sistema trabalha no Rio de Janeiro-RJ (GEPAD/RJ), por convenincia devido proximidade com a sede do IBGE e com o setor detecnologia da CAIXA responsvel pelo aprimoramento tecnolgico do sistema, em cujoscomputadores esto armazenados todos os dados. Alm dos j mencionados, lotada na GEPAD/BR(em Braslia-DF) h uma pessoa responsvel pela interface entre a equipe remota e as instnciasdecisrias da matriz e pelo relacionamento institucional.70. Vale ressaltar a percepo da equipe de auditoria quanto ao esforo e dedicaomanifestada por esse grupo gestor nas atividades de manuteno e melhoramento do SINAPI. Noobstante as crticas resultantes deste trabalho, verificou-se no contato mantido durante a execuo daauditoria na GEPAD/RJ que o grupo desenvolve suas aes buscando resultados de boa qualidade emantm conduta ativa visando ao aprimoramento do sistema, em especial quanto ao cumprimento dodisposto anualmente nas Leis de Diretrizes Oramentrias.71. Ainda em mbito nacional, atualmente h mantenedores na GEPAD/RJ e na GIDUR/GO,cuja atribuio primordial atualizar o Banco Nacional, alm de nove instrutores responsveis porprestar treinamentos para os usurios internos e externos do SINAPI. Estes se encontram naGEPAD/RJ e nas GIDURs de SP, MG, ES, GO, PI, PE, BA e PR.72. Com atuao estadual, a CAIXA possui mantenedores regionais em cada Gerncia de Filialde Desenvolvimento Urbano GIDUR, responsveis pela manuteno dos respectivos BancosRegionais. Como exceo, a GIDUR/RJ no executa atividades relacionadas ao SINAPI, o que ficasob a responsabilidade da prpria GEPAD/RJ.73. Durante a execuo da auditoria, com o auxlio dos gestores da GEPAD/RJ foram elencadasas principais atividades desenvolvidas pelos atores envolvidos, dentre eles GEPAD/BR, GEPAD/RJ,GIDURs, setores da tecnologia da informao da CAIXA (REDEA/RJ e REROP/RJ), IBGE,INSTITUIES, CONVENIADOS, alm da iminente colaborao do PCC-USP como aferidora dascomposies do Banco Nacional. A listagem pode ser visualizada nas fls. 204/205 do Anexo 1.

3. Achados de auditoria

74. Apresentam-se a seguir os resultados efetivos deste trabalho. Organizadas em tpicos, sodiscutidas as questes de auditoria e apresentados os respectivos achados. Sucintamente sosugeridos encaminhamentos, cujas redaes detalhadas encontram-se em captulo posterior.


3.1. Da qualidade

75. As Leis de Diretrizes Oramentrias, desde a edio referente ao ano de 2003 (Lei10.524/2002), designam o SINAPI como limitador de preos para todas as obras executadas comrecursos dos oramentos da Unio. Diante disso, um dos objetivos desta auditoria foi verificar aqualidade desse sistema, focalizando seus dois principais componentes: insumos e composies deservios. O estudo relacionado s composies diferenciou aquelas constantes do Banco Nacional dasdemais.76. Para apreciar a qualidade das composies do Banco Nacional, procurou-se obter,basicamente, as seguintes informaes:

- a sistemtica para confeccionar e atualizar as composies de servios;- a sistemtica de validao das composies que constituem o Banco Nacional;- o controle de permisses para alterar/atualizar/cadastrar composies no SINAPI.

77. Adicionalmente, com relao s composies no pertencentes ao Banco Nacional, foramavaliados os aspectos citados abaixo. Embora o escopo central desta auditoria privilegie o BancoNacional, o conhecimento sobre outros bancos revela-se importante devido ampliao daabrangncia do sistema requerido na LDO. Para atender lei, o SINAPI receber composies deoutros entes conveniados, que tradicionalmente so tratadas como no pertencentes ao BN.

- quem pode oferecer composies para serem inseridas no SINAPI;- a sistemtica adotada para a validao das composies que no pertencem ao Banco

Nacional;- a validao dos preos de insumos adotados para determinar os custos das composies

que no pertencem ao Banco Nacional;- os responsveis pela confiabilidade das composies no pertencentes ao Banco Nacional.

78. Com relao aos insumos, foram analisados os seguintes aspectos:- a sistemtica adotada para efetuar a coleta de preos, incluindo abrangncia territorial,

periodicidade e quantidade de fornecedores por insumo;- a sistemtica adotada para inserir os dados fornecidos pelo IBGE no SINAPI;- a realizao de um tratamento crtico dos preos de insumos visando detectar e corrigir

inconsistncias;- o detalhamento da taxa de encargos sociais adotada no SINAPI;- o controle de permisses para alterar/atualizar/cadastrar preos de insumos no SINAPI.

79. Tambm se empreendeu uma anlise mais aprofundada dos preos de insumos registrados noSINAPI, com o intuito de verificar possveis inconsistncias. Em especial, foram comparados ospreos referentes a cinco estados, abrangendo as cinco regies brasileiras, numa srie histricasemestral desde abril de 2000. Ademais, avaliou-se se a evoluo desses valores seguiucomportamento em conformidade com ndices especficos, sobretudo com o ndice Nacional daConstruo Civil INCC, calculado pela Fundao Getlio Vargas FGV. Neste caso, buscou-sefazer a comparao usando o INCC por estgios, em que cada estgio concentra determinada classede insumos (arquivo fgvdados-INCC-DI.htm, contido na mdia digital do Anexo 1), de forma atornar mais representativa cada anlise efetuada.80. Outros importantes aspectos pertinentes qualidade tambm foram avaliados, como o fluxodas informaes, a padronizao de conceitos e a documentao do sistema.81. A seguir so apresentados e discutidos os achados de auditoria.

3.1.1. O procedimento de atualizao e validao das composies do Banco Nacional precisa seraprimorado

82. Conforme j descrito anteriormente no tpico sobre manuteno dos bancos (2.4) e deacordo com informaes prestadas pela CAIXA (fl. 14, Anexo 1), as composies do BN foramadquiridas h cerca de oito ou nove anos, tendo como fonte instituies pblicas executoras de obras.Estas mesmas instituies tambm forneceram atualizaes, porm de forma espordica. Aindasegundo a CAIXA, as composies atualmente cadastradas no Banco Nacional do sistema no foram

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8aferidas tecnicamente (...), sendo a consistncia tcnica das mesmas constatada pelo uso continuadopelas equipes tcnicas da prpria CAIXA e dos rgos conveniados em funo da confiabilidade deseus resultados (fl. 14, Anexo 1).83. Embora seja razovel assumir que as composies sejam dotadas de consistncia tcnica, jque provenientes de rgos idneos e atestadas pelo uso constante, avaliaes peridicas e aferiestcnicas so recomendveis para evitar obsolescncia e perda de qualidade dos dados resultantes.So necessrios estudos que proporcionem melhorias qualitativas e quantitativas no contedo do BN,tornando-o livre de eventuais distores e repeties e atualizando-o em funo de avanostecnolgicos ocorridos.84. Pesquisando as composies do Banco Nacional num relatrio sinttico de custos gerado pormeio do SINAPI-SIPCI9, foi possvel encontrar inconsistncias de diversos tipos, o que corrobora anecessidade de aferies. Verificou-se, por exemplo, ocorrncias de composies distintas cujasdescries remetem ao mesmo servio, no sendo possvel perceber algo que justificasse anecessidade de todas elas; composies de uso restrito a determinado projeto; e servios agrupadores(ttulos de grupos de composies) incoerentes com as composies que representam. Essas situaesso ilustradas a seguir.85. A tabela abaixo apresenta exemplos de servios contemplados por mais de uma composio,condio que dificulta a correta aplicao quando da confeco de oramentos. H casos em que osservios so aparentemente idnticos (1 a 6), e outros em que no se percebe a necessidade decomposies distintas em funo de pequenas especificidades (7 a 9). Ademais, no caso 3, alm dainconsistncia da descrio do servio agrupador 68645, se observa incoerncia das composies68645/001 a 003 com relao s demais.

Caso Cdigo Descrio Unidade23758/001 Cobertura telha fibrocimento ondulada 6mm, inclusive madeiramento (apoiada

em paredes s/tesouras) cumeeira articuladam

2

124132/001 Cobertura em telha de fibrocimento ondulada 6 mm, incl. madeiramento m223437/004 Concreto estrutural fck = 15 MPa (1:2:3) - prep. c/betoneira m32 24749/001 Concreto fck=15MPa, preparo na obra c/ betoneira m368631/003 Concreto armado aparente m368645 Concreto aparente armado pronto em pilares68645/001 Concreto aparente armado pronto em lajes m368645/002 Concreto aparente armado pronto em vigas m368645/003 Concreto aparente armado pronto em pilares m3

3

68645/004 Concreto aparente armado pronto em qualquer tipo de estrutura m323437/001 Concreto ciclopico com 30% de pedra de mao m323724 Baldrame concreto ciclopico423724/001 Fundao baldrame resid 1 pavto m323725/001 Baldrame pedra argamassada c/cim/areia 1:4(PNTP) m3

5 63429/001 Alvenaria de embasamento c/pedra argamassada utilizando argamassa cim/areia1:4 (e=20cm e h=20cm)

m3

68336 Transporte local de CBUQ, DMT=25,0km t6 68344 Transporte local de CBUQ, DMT=25,0km t10249 Armacao c/ aco CA-50 p/ estruturas de concreto10249/001 Armacao em aco CA-50 12,7mm (1/2") kg10249/002 Armacao em aco CA-50 9,52mm (3/8") kg68625 Armacao aco CA-50 p/estrutura

7

68625/001 Armacao aco CA-50 p/estrutura kg68445/001 Concreto para lastro m323719 Lastro concreto23719/001 Lastro concreto fck=10MPa sarrafeado m323719/002 Lastro concr magro 1:4:8 sarrafeado (nao incl juntas dilatacao) m323719/003 Lastro concreto fck=15MPa sarrafeado m323781 Lastro de concreto magro

8

23781/001 Lastro concreto magro 1:4:8 e=8,0cm consumo cimento 210kg/m3 m2

9 arquivo Custos Composio - Sinttico - DF 23jan2007.pdf, contido na mdia digital do Anexo 1.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8Caso Cdigo Descrio Unidade

23781/002 Lastro concreto magro 1:4:8 e=5,0cm consumo cimento 210kg/m3 m223781/003 Lastro concreto magro 1:4:8 e=7,0cm consumo cimento 210kg/m3 m223708 Chapisco em paredes arg cim/areia 1:4 e=0,5cm23708/001 Chapisco cim/areia 1:4 esp=0,5cm (externo) m223708/002 Chapisco cim/areia 1:4 esp=0,5cm (interno) m2968597/004 Chapisco argamassa cimento/areia 1:4 e=0,5cm m2

86. Quanto s composies contidas na tabela abaixo, infere-se que foram criadas para uso emdeterminado tipo de projeto, tornando-as aparentemente desnecessrias. Certamente, para aestimativa do custo de formas e de armao para 1,0 m3 de concreto (casos 10 e 11) estipularam-sevalores para a relao rea de forma/volume de concreto e para a taxa de armadura. Todavia, no sepode admitir que essas relaes sejam vlidas para diferentes peas estruturais de uma mesma obraou para tipos distintos de construo. A mesma concluso se aplica ao caso 12 da tabela, cujascomposies trazem cumulativamente as duas suposies de clculo mencionadas.Caso Cdigo Descrio Unidade

10 23750/001 Formas planas c/compensado resinado 12mm p/1m3 de concreto, incl.

escoramento,montagem e desforma (c/ reapr. 5x)un

23749 Armacao CA-50 p/1,0m3 de concreto11 23749/001 Aco CA-50 p/1,0m3 de concreto un23769/001 Concreto usinado fck=15MPa, incl. armacao CA-50, formas c/compensado

resinado 12mm (reap. 5x), lancamento/vibracaom

3

23770/001 Concreto armado fck=15MPa (prep.na obra c/betoneira), incl. impermeab,formas c/compens. resin.12mm (rep.5x)/armacao CA-50/lancam/vibracao

m3

12

23770/002 Concreto armado fck=15MPa, sem impermeab. incl. formas c/ compensresin.12mm(rep. 5x)/armacao CA-50/lancam/vibracao

m3

87. Com o objetivo de organizar as listagens de composies, o SINAPI faz uso de serviosagrupadores, que nada mais so que ttulos para conjuntos coesos. Nos casos listados a seguir,verifica-se a descrio excessiva do servio agrupador, tornando-o incoerente com as composiesque ele intitula. Comparando os casos 13 e 15 tambm se observa que h semelhana entre osservios a que se referem, o que pode gerar dvidas quanto aplicao em situaes reais.

Caso Cdigo Descrio Unidade68575 Forma pinho 3A p/fundacao radier reaprov 10 vezes -

corte/montagem/escoramento/desforma68575/001 Forma pinho 3A p/fundacao radier reaprov 3 vezes -

corte/montagem/escoramento/desformam

2

68575/002 Forma pinho 3A p/fundacao radier reaprov 5 vezes -corte/montagem/escoramento/desforma

m213

68575/003 Forma pinho 3A p/fundacao radier reaprov 10 vezes -corte/montagem/escoramento/desforma

m2

68576 Forma madeira comp resinada 12mm p/estrutura reaprov 2 vezes -corte/montagem/escoramento/desforma

68576/001 Forma madeira comp resinada 12mm p/estrutura reaprov 2 vezes -corte/montagem/escoramento/desforma

m2


m2


m2


m2


m2


m2

14


m2

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8Caso Cdigo Descrio Unidade


m2

68577 Forma pinho 3A p/concreto em fundacao reaprov 2 vezes -corte/montagem/escoramento/desforma

68577/001 Forma pinho 3A p/concreto em fundacao reaprov 2 vezes -corte/montagem/escoramento/desforma

m2


m2


m2

15

68577/004 Forma pinho 3A p/concreto em fundacao s/reaproveitamento -corte/montagem/escoramento/desforma

m2

68578 Concreto 1:2,5:3 c/betoneira68578/001 Concreto 1:2:3 s/betoneira m368578/002 Concreto 1:2:3 c/betoneira m368578/003 Concreto 1:2:4 s/betoneira m368578/004 Concreto 1:2:4 c/betoneira m368578/005 Concreto 1:2,5:3 s/betoneira m368578/006 Concreto 1:2,5:3 c/betoneira m368578/007 Concreto 1:2,5:4 s/betoneira m368578/008 Concreto 1:2,5:4 c/betoneira m368578/009 Concreto 1:2,5:5 s/betoneira m368578/010 Concreto 1:2,5:5 c/betoneira m368578/011 Concreto 1:3:5 s/betoneira m368578/012 Concreto 1:3:5 c/betoneira m368578/013 Concreto 1:3:6 s/betoneira m368578/014 Concreto 1:3:6 c/betoneira m368578/015 Concreto 1:4:6 s/betoneira m368578/016 Concreto 1:4:6 c/betoneira m368578/017 Concreto 1:4:8 s/betoneira m368578/018 Concreto 1:4:8 c/betoneira m368578/019 Concreto 1:6:8 s/betoneira m3

16

68578/020 Concreto 1:6:8 c/betoneira m3

88. As inconsistncias relatadas acima ilustram a necessidade de aperfeioamento do BancoNacional, depurando-o, validando-o e dotando-o de maior consistncia.89. A validao das composies ganhou maior relevncia a partir da edio da LDO/2003,tornando o SINAPI referncia oficial de custos de obras.90. Esta observao concordante com a opinio do grupo gestor do SINAPI, que atualmentebusca a contratao de um grupo de pesquisadores do PCC-USP para aferir as composiesrelacionadas a obras de habitao, saneamento e infra-estrutura urbana e rural, o que representaquase a totalidade do Banco Nacional (fl. 14, Anexo 1). O trabalho dever ser executado em duasetapas, prevendo-se conclu-lo em trs anos.91. O planejamento apresentado pelo PCC-USP (fls. 96/105, Anexo 1) prev o aprimoramentodas composies de custos unitrios do SINAPI por meio de:

- eliminao de composies no mais coerentes com a realidade do processo atual deconstruo;

- proposio de novas composies para se promover a atualizao do sistema frente snovas condies do projeto e da produo das obras;

- atualizao das composies remanescentes.

92. As fontes de conhecimento para esse trabalho compem-se de estudos tericos, experimentaise de campo, compostos de:

- manuais de oramentao disponveis considerados bons tecnicamente;- experincia acumulada do PCC-USP e/ou da CAIXA;- testes e ensaios laboratoriais, quando necessrios;

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8- pesquisa de campo expedita;- pesquisa de campo extensa.

93. A contratao dos estudos de validao das composies est prevista inicialmente peloprazo de 12 meses, em que seriam verificados os servios relacionados a empreendimentoshabitacionais e de saneamento. Em seguida o trabalho seria prorrogado por mais 24 meses, de formaa englobar o restante do Banco Nacional em praticamente a sua totalidade.94. Analisando o plano de validao das composies, considera-se adequada a metodologia,contudo a abrangncia dos servios merece aprimoramento. Embora esteja prevista a aferio parcialneste primeiro momento, nota-se, por exemplo, a ausncia de empreendimentos no habitacionais narea de edificaes.95. Como conseqncia do processo de aferio tcnica, as composies validadas merecerostatus diferenciado, pois, mesmo que em determinado momento no sejam as nicas a compor oreferencial oficial requerido na lei, sero aquelas que melhor o representaro. Portanto, se faznecessrio caracteriz-las no sistema como aferidas e proteg-las contra qualquer modificao.96. A sistematizao de aes visando manuteno da contemporaneidade do BN constituioutra providncia importante, uma vez que seriam estabelecidos critrios e normas para atualizaodas existentes e elaborao de novas composies, sem prejuzo de uma posterior aferio tcnica.97. Desta forma, a proposta de encaminhamento sobre este tpico consiste em, primeiramente,reforar a atitude tomada pelos gestores, determinando CAIXA:

a) providenciar a aferio tcnica das composies de servios do Banco Nacional, podendopara tal utilizar-se de servios prestados por instituio idnea e de reconhecida qualificao tcnica,ou, alternativamente, promover por meios prprios a execuo de estudos tericos, experimentais e decampo, mantendo documentao que contenha a memria dessas avaliaes e a identificao dosresponsveis pelos estudos;

b) estabelecer cronograma para a realizao da atividade de aferio tcnica citada no itemanterior;

c) caracterizar as composies aferidas por meio de uma identificao no sistema (ex.:"aferida"), providenciando-se-lhes, ainda, proteo contra alteraes;

d) definir procedimento para atualizao e ampliao do Banco Nacional de composies,sem prejuzo de uma posterior validao nos moldes da determinao anterior.

3.1.2. A CAIXA precisa implementar procedimento prprio de atualizao e validao das composies nopertencentes ao Banco Nacional

98. Deve-se lembrar que na LDO/2006, art. 112, 2o, consta a exigncia de que a CAIXAprovidencie a ampliao do sistema, a fim de que outros tipos de obra sejam contemplados, combase nas informaes prestadas pelos rgos pblicos federais de cada setor. Atualmente a medidatomada pelos gestores do SINAPI para atendimento ao dispositivo legal consiste em assinar convnioscom rgos setoriais da esfera federal para que eles forneam suas composies de servios, aexemplo do ajuste j celebrado com a Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia INFRAERO (fl.11, Anexo 1). A soluo adotada, portanto, inclui esses rgos no grupo de entesCONVENIADOS, cujas composies so armazenadas em bancos prprios (BCs). Bancos desse tipocaracterizam-se por serem inacessveis a outros usurios e no sofrerem qualquer ingerncia daCAIXA.99. Inicialmente j se torna perceptvel que a soluo adotada insuficiente por inadequao dotipo de relacionamento atribudo aos rgos federais fornecedores de composies da forma dispostana LDO. Como seus bancos tambm devem servir de referncia para a contratao de obras a serempagas com recursos federais, eles precisam ser acessveis a todos os usurios e conter informaesconfiveis. Em outras palavras, os bancos de composies desses entes precisam ter caratersticassemelhantes s do Banco Nacional da CAIXA. Para soluo dessa demanda, sugere-se a criao deum novo banco de dados, denominado SINAPI-REFERENCIAL, constitudo pelas atuais informaesdo BN e as oriundas dos referidos rgos setoriais federais, com as origens devidamenteidentificadas.100. Analogamente ao discutido sobre o achado anterior, para que as novas composies sejamdotadas da confiabilidade necessria, considera-se imprescindvel sua aferio tcnica por meio de

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8estudos cientficos empreendidos preferencialmente por instituio idnea e de reconhecidacapacitao. Os produtos assim validados devem receber distino dentro do SINAPI e ser protegidoscontra alteraes.101. Alm disso, a fim de garantir a fidedignidade dos conjuntos dessas novas composies,tambm necessrio estabelecer metodologia para atualizao e ampliao, com critrios e normasbem definidas, prevendo-se inclusive a obrigatoriedade de aferio das modificaes introduzidas.102. As propostas de encaminhamento relativas a este achado so anlogas s do anterior (3.1.1),uma vez que o objetivo garantir mesmo grau de confiabilidade a todas as composies que serousadas como referncia, sejam elas j existentes no SINAPI ou advindas dos diversos rgos setoriaisfederais por fora do aumento de abrangncia exigido na LDO.103. Prope-se determinar CAIXA:

a) providenciar a aferio tcnica das composies de servios fornecidas por rgospblicos setoriais federais especificamente como cumprimento ao disposto no 2o do art.112 da LDO/2006, de modo a proporcionar a necessria confiabilidade s composies,podendo para tal utilizar-se de servios prestados por instituio idnea e de reconhecidaqualificao tcnica, ou, alternativamente, executar por meios prprios estudos tericos,experimentais e de campo, mantendo documentao que contenha a memria dessasavaliaes e a identificao dos responsveis pelos estudos;

b) prever nos convnios de fornecimento de informao firmados com rgos pblicossetoriais federais a definio da responsabilidade e do cronograma da aferio tcnicaestabelecida no item anterior;

c) caracterizar no sistema as composies aferidas, providenciando-lhes proteo contraalteraes;

d) definir procedimento para atualizao e ampliao do cadastro de composies SINAPI-REFERENCIAL, sem prejuzo de uma posterior validao nos moldes da determinaoanterior.

3.1.3. Ausncia temporria de convnio com Instituio de pesquisa de custos

104. Desde junho de 2003 no h convnio ou contrato com instituio de pesquisa de preos deinsumos, embora o IBGE continue realizando a pesquisa.105. Desde a implantao do SINAPI as sries mensais de custos e ndices so produzidas porinstituies pblicas, tendo o IBGE participado desde o incio com a realizao de pesquisas depreos dos materiais de construo e dos salrios da mo-de-obra empregada na construo civil. Apartir de 1985 o IBGE passou a realizar tanto a coleta como o processamento das informaes, e em1997 foi ampliada a base de pesquisa, com a incluso de insumos de novos setores (saneamento einfra-estrutura urbana), pela CAIXA, no sistema.106. No entanto, em 2003 no houve renovao do convnio com o IBGE ou realizao de novoconvnio ou contrato com outra instituio. Isso ocasionou no perodo de 2003 a 200410 (fl. 199,Anexo 1) um lapso de informaes, as quais posteriormente foram repassadas CAIXA, ainda quesem convnio assinado pelas partes.107. O novo convnio de cooperao tcnica entre a CAIXA e o IBGE para elaborao edivulgao contnua e sistemtica das estatsticas de custos e ndices da construo civil est em viasde ser oficializado e consta cpia da minuta do convnio s fls.167/180 do Anexo 1. Conforme aCAIXA, o atraso na assinatura do convnio se deu pela ausncia de apresentao de documentaosuficiente por parte do IBGE (arquivo Solicitao de Informao - Convnio com o IBGE.msg,contido na mdia digital do Anexo 1). Uma vez que ambos manifestaram interesse em manter aparceria, o Instituto tomou a deciso de continuar as pesquisas, tendo em vista que ele prprio causouo impedimento para renovao do ajuste.108. Ressalta-se que se considera adequada a escolha do IBGE como instituio de pesquisa decustos para o SINAPI por meio de convnio de cooperao tcnica, em razo de essa fundao ternotrio conhecimento na rea de pesquisas estatsticas, no representar interesse privado e realizar oservio sem lucro e com contrapartida, reduzindo, conseqentemente, a despesa com obteno doscustos e ndices da construo civil. Ademais, a lei que rege as atividades do Instituto estabelece que

10 Respostas Entrevista, questes 12, fl. 199 do Anexo 1.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8constitui objetivo bsico do IBGE assegurar informaes e estudos de natureza estatstica,geogrfica, cartogrfica e demogrfica necessrios ao conhecimento da realidade fsica, econmica esocial do Pas, visando especificamente ao planejamento econmico e social e segurananacional.11109. No entanto, a falta de informao de preos de insumos em um determinado perodo, ainsegurana quanto continuidade na prestao dos servios de pesquisa de custos, bem como ainformalidade decorrente da ausncia de instrumento legal (contratos ou convnios) so situaes quecomprometem a qualidade do sistema. Portanto, devem-se prever outras solues de forma a impedira falta de informao de preos de insumos.110. Assim, prope-se determinar CAIXA a elaborao de estudo, juntamente com o Ministriodo Planejamento, Oramento e Gesto, com alternativas preventivas para situaes de atrasos naassinatura do convnio ou contrato, podendo, inclusive, quando da elaborao do PLOA/2008 esubseqentes, prever dotaes especficas ao custeio da pesquisa de preos para o SINAPI realizadapelo IBGE.

3.1.4. O processo de atribuio de custos a insumos no coletados (representados) necessita de reviso111. Os custos dos insumos representados so atribudos a partir dos valores obtidos para osrepresentativos. Primeiramente, so distribudos os insumos em grupos homogneos (famlias)quanto cadeia produtiva e forma de comercializao (fl. 198, Anexo 1). Aps, so definidos ositens representativos, como aqueles mais usuais ou de coleta mais fcil (fl. 198, Anexo 1). Para ositens representativos feita a pesquisa de custos, enquanto que para os representados (nocoletados) so atribudos os custos a partir da multiplicao dos valores referentes aos respectivosrepresentativos por coeficientes de representatividade, obtidos a partir de uma coletaextensiva.112. O agrupamento em famlias feito com base na experincia e nos conhecimentos dostcnicos da CAIXA, por critrio subjetivo. Disso, observa-se a necessidade do aprimoramento dessecritrio, com a implementao de avaliao objetiva que o suporte.113. Ademais, na identificao do insumo representativo no se utiliza como critrio prioritrio asignificncia do seu custo na obra (fls. 194 e 198, Anexo 1). Nesse sentido, o estudo dos insumosfinanceiramente relevantes, em diferentes obras padro, ser um instrumento para melhor selecionaro insumo a ser pesquisado, pois evitar somatria de erros decorrentes do fator multiplicador e dacoleta, para os itens mais significativos.114. Ressalta-se que, para os prximos trs anos, consta da minuta de convnio a ser firmadoentre o IBGE e a CAIXA (fls. 167/180, Anexo 1) a previso de atualizao dos coeficientes derepresentatividade, a partir da coleta extensiva. A partir dessa coleta tambm sero revistas ascomposies das famlias homogneas e identificadas mudanas nas caractersticas dos insumos,novas formas de comercializao e insumos fora de linha de produo12. A coleta extensiva serempreendida em sete unidades federativas, priorizadas aquelas responsveis por maior parte daproduo de insumos, garantindo pelo menos uma unidade de cada regio geogrfica13. Teria umnvel de qualidade maior se todas as UFs fossem pesquisadas, o que permitiria a atualizao doscustos dos insumos representados em cada uma. No entanto, por limitaes financeiras foidelineado um estudo menos abrangente embora com suficincia para atender aos objetivos bsicos.115. Apesar de previso de atualizao dos coeficientes nos prximos anos, no est normatizadaa periodicidade de realizao da coleta extensiva. Ademais, tecnicamente mais adequada aaferio do coeficiente de representatividade em mais de um momento (fl. 193 do Anexo 1). Nessesentido, necessrio que seja definida a periodicidade adequada para essa tarefa, com vistas amelhorar a qualidade e a eficincia do sistema e a prevenir grandes variaes nas relaes de custosentre os insumos de uma mesma famlia, ao longo do tempo.116. Assim sendo, prope-se determinar CAIXA:

a) definir em normativo a periodicidade da realizao da coleta extensiva dos insumos;

11 art. 2 da Lei 5.878/1967

12 Slide 10 da apresentao do IBGE sobre coleta extensiva, arquivo Instrues de coleta extensiva IBGE 2006.ppt contido na mdia digital do Anexo 1.


TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8b) aferir por critrio estatstico a correlao existente entre insumos representados e

representativo de uma mesma famlia, prioritariamente para os insumos mais relevantes no custo deobras de construo civil; e

c) considerar nos critrios de grupamento por famlia e de seleo dos representativos arelevncia financeira de cada insumo em funo do tipo de obra em que est inserido.3.1.5. O cadastro de insumos apresenta descries que necessitam reviso

117. Inicialmente cabe ressaltar que a metodologia de amostragem, coleta e anlise e osresultados de custos do SINAPI no so elaborados pela CAIXA, mas pelo IBGE, que desdejunho/2003 continua a realizar a pesquisa sem convnio formalizado para a cooperao tcnica noSINAPI. Desta forma, parte dos questionamentos feitos primeira foram atendidos pelo IBGE.118. O cadastro de insumos elaborado pela CAIXA com apoio e complementao do IBGE.Nesse cadastro, os insumos representativos so identificados em trs partes: descrio bsica,complementao e unidade de comercializao14. A descrio bsica a identificao genrica doinsumo (fornecida pela CAIXA), e a complementao a individualizao do insumo, pela incluso decaractersticas do tipo marca, fabricao, referncias etc.119. Essas caractersticas so definidas com base em pesquisa nos locais cadastrados, nosfornecedores indicados por empresas construtoras (fls. 28 e 60, Anexo 1). Porm, existem insumos quej so fixados pela CAIXA, no sendo realizada complementao pelo IBGE (por pesquisa). Esses noadmitem insumos substitutos, exceto se fora de linha de produo. Como exemplo de descrio deinsumo CAIXA, segue: trator de pneus, Massey Fergusson, mod. MF 290 Insumo CAIXA unid.120. A individualizao do insumo facilita a coleta pelo pesquisador e mantm uma padronizaona pesquisa, de forma a tornar mais precisa a variao do custo daquele insumo ao longo do tempo.No entanto, se a coleta no for feita para um nmero mnimo de diferentes caractersticas, o custopode representar o insumo com caractersticas individualizadas, logo com mediana viesada emrelao ao custo do insumo generalizado (apenas com a descrio bsica).121. Assim sendo, entende-se mais adequada a utilizao de diferentes especificaescomplementares para cada insumo representativo, por permitir uma melhor representatividade damediana de custos.122. Para melhor entender a disposio do cadastro de insumo, base do processo de coleta, foisolicitado CAIXA arquivo contendo: a) as especificaes (descrio bsica + complementao +unidade de comercializao) da atual relao de insumos representativos; e b) os insumosrepresentativos que possuem a descrio bsica com uma parte varivel, destacada por asteriscos,relativa s dimenses do produto, descrevendo para cada caso as possveis flutuaes de medidasaceitas. Entretanto, como essa informao processada e mantida pelo IBGE, ela no foidisponibilizada por questes de preservao do sigilo15. Assim, no foi possvel analisar a descriodos insumos, mas apenas fazer inferncias sobre a existncia de impropriedades na definio do seucadastro.123. Da anlise do cadastro, ressalta-se que nos insumos CAIXA constam descriesespecficas a respeito de modelo, marca e/ou fabricante. Essa especificidade no atende ao carter deimpessoalidade requerido por um sistema referencial de custos para obras pblicas federais,principalmente considerando o disposto no 5, art. 7 da Lei 8.666/93 quanto vedao da inclusode bens e servios sem similaridade ou de marcas, caractersticas e especificaes exclusivas emlicitaes.124. Como exemplo foi selecionada a famlia bomba eltrica at 3 HP. Para essa famlia, acoleta feita para o equipamento especificado por bomba centrfuga com motor eltrico monofsico1/3 HP bocais 1 X DANCOR srie CAMW4 MOD. 103 **CAIXA** (insumo representativo), em quese discriminam fabricante e modelo. A seguir apresentada parte do catlogo de insumos:Cdigo Descrio do insumo Unidade Categoria Coef. repr.10575 Bomba auto-aspirante c/ motor eltrico monofsico CV un representado 1,45732

14 Slide 32 da apresentao do IBGE sobre coleta extensiva, arquivo Instrues de coleta extensiva IBGE 2006.ppt contido na mdia digital do Anexo 1

15 Resposta encaminhada por mensagem eletrnica, arquivo Insumos medianas iguais TCU - 07dez06.msg, contido na mdia digital do Anexo 1.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8Cdigo Descrio do insumo Unidade Categoria Coef. repr.

bocais 3/4"3/4" SCHNEIDER MOD. ASP-56 **CAIXA**733 Bomba centrfuga c/ motor eltrico monofsico MOD. BC 91S

3/4 CV - AM = 11 MCA, Q= 7,3 M/H- AMT= 23 MCA, Q=3,4 M, SCHEIDER**CAIXA**. Para utilizao em guaslimpas, aplic. Agricultura, indstria e residncia.

un representado 1,4313

731 Bomba centrfuga c/ motor eltrico monofsico 1/2CV bocais1" X 3/4DANCOR Srie CAMW4 MOD. 114 **CAIXA**"


729 Bomba centrfuga c/ motor eltrico monofsico 1/3HP bocais1" X DANCOR srie CAMW4 MOD. 103 **CAIXA**"

un representativo

734 Bomba centrfuga c/ motor eltrico trifsico 1 1/2CV bocais 11/4"X 1" SCHNEIDER MOD.BC92 **CAIXA**"


732 Bomba centrfuga c/ motor eltrico trifsico 1CV bocais 1" X 1" DANCOR srie CAM MOD. 250, HM /Q = 14M / 7,1m /H A34M / 5 m / H**CAIXA**"


736 Bomba centrfuga c/ motor eltrico trifsico 3CV bocais 1 1/2"X 1/4" DANCOR srie CAM MOD.510 **CAIXA**"


14161 Bomba centrfuga c/ motor eltrico 3/4CV SCHNEIDER BC-91 **CAIXA**


735 Bomba centrfuga de estgios c/ motor eltrico trifsico 2CVbocal 1" X 3/4" SCHNEIDER MOD. ME BR-1420,HM/ Q =30M / 7,2m / H A 70M /1,9M3 / H**CAIXA**"


730 Motobomba autoescorvante c/ motor eltrico trifsico 7,5CVbocais 33" marca DANCOR srie AAE MOD. 725 - TJM HM/Q = 6M / 91,5m/H A 31M / 28,5 m/H**CAIXA**"


Fonte: Catlogo de insumos do SINAPI.

125. Nota-se que a especificao detalhada do insumo essencial para a realizao de uma boacoleta e a obteno de custos, ao longo do tempo e em todas as UFs, para os insumos com as mesmascaractersticas. No entanto no necessrio que os produtos sejam dos mesmos fabricantes, mas simque tenham caractersticas similares quanto a aspectos fsicos (capacidade, altura, potncia, volume),qumicos e de qualidade. Alguns produtos so especificados desta forma, como exemplo Andaimemetlico tubular de encaixe tipo torre, com largura at 2 metros, altura 1 metro. Por sua vez, outroscomo equipamento para jateamento de concreto ou argamassa ou granito amndoa polido parapiso e = 2 cm poderiam ser mais detalhados.126. Diante do exposto prope-se determinar CAIXA a reviso da descrio dos insumosespecificando-os sem definio de marca, modelo ou fabricante, em respeito ao inciso I do 7 do art.15 da Lei 8.666/1993, de forma a proporcionar uma coleta de preos com variedade mnima defabricantes existentes no mercado para cada insumo pesquisado.3.1.6. Necessidade de aprimoramento da metodologia quando da impossibilidade de coletar preos deinsumos em alguma UF

127. Conforme os gestores do SINAPI16, atualmente o sistema contempla preos de insumos ecustos de servios em todas as unidades federativas e pode ser considerado referncia nacional paraapurao de custos de servios, independentemente do tipo ou localizao geogrfica da obra.128. De fato, atualmente a pesquisa de preos dos insumos acontece em todas as capitais dasunidades federativas, de acordo com a metodologia de coleta adotada pelo IBGE, descrita no item2.6.129. Com o intuito de se avaliar a validade de utilizao dos valores coletados como refernciaspara as obras pblicas contratadas nas unidades federativas, inclusive as realizadas no interior dosestados, buscou-se conhecer particularidades consideradas na obteno dos preos pelo IBGE. Deacordo com informaes bsicas/instrues contidas no questionrio de pesquisa de preos doIBGE17, a coleta dos preos dos materiais realizada sob os seguintes critrios:

O Preo deve:

16 Respostas Requisio de Informao n 763/2006-01, questes 43 a 50, fls. 21/24 do Anexo 1.


TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8- Corresponder especificao descrita no questionrio;- Corresponder unidade de comercializao do QP, ex: KG, M2, Pea, Saco, Milheiro, etc.;- Considerar todos os impostos que lhe sejam incidentes: IPI - Imposto sobre Produtos

Industrializados, ICMS - Imposto sobre Circulao de mercadorias e Servios, etc;- Corresponder ao valor cobrado para pagamento vista, com desconto, quando houver;- No considerar eventuais ofertas ou promoes;- Corresponder ao preo sem considerar o valor do frete.

130. Alm dessas particularidades, esse mesmo formulrio apresenta algumas situaesrepresentativas do impedimento de coleta do preo dos insumos:

- Estabelecimento no encontrado- Impossibilidade definitiva de coleta- Impossibilidade temporria de coleta- Insumo ausente definitivamente c/substituto- Insumo ausente definitivamente s/substituto- Insumo em desuso ou fora de linha

131. Confirmando-se, para alguma UF, impossibilidade de coleta decorrente de alguma dassituaes citadas, a metodologia do IBGE supre as ausncias de informao com a utilizao dospreos dos insumos correspondentes obtidos em outros estados, valores medianos Brasil ou medianosregionais.132. Com isso, pode-se afirmar que os preos de insumos de certa UF podem ter seus valoresoriginados de outro centro de pesquisa ou de valores medianos nacional ou regional. Ressalte-se que,conforme j informado, os preos pesquisados no contemplam frete, mesmo nos casos de valoresmigrados de uma unidade federativa para outra.133. Para se conhecer a extenso dessa ocorrncia e a forma de soluo da ausncia de valores,buscou-se verificar, por unidade federativa, o percentual de preos migrados de outros estados ouimputados do valor mediano Brasil, mediano regional ou critrio especfico (exemplo: insumoobsoleto), e identificar a consistncia dos valores atribudos.134. Com a planilha eletrnica encaminhada pelo IBGE18, pode-se quantificar, por UF, opercentual de preos atribudos para o ms de outubro de 2006, conforme a tabela abaixo.

% de Insumos Representativos com Preos AtribudosUnidade Federativa C I Total GlobalSul 16% 3% 19%Rio Grande do Sul 7% 2% 10%Santa Catarina 20% 3% 23%Paran 19% 5% 24%Sudeste 16% 3% 19%So Paulo 13% 1% 15%Rio de Janeiro 14% 3% 17%Minas Gerais 15% 4% 19%Esprito Santo 22% 4% 26%Centro-Oeste 22% 5% 26%Gois 21% 4% 25%Mato Grosso do Sul 22% 4% 25%Distrito Federal 22% 6% 27%Mato Grosso 22% 5% 27%Nordeste 22% 8% 30%Bahia 21% 5% 26%Cear 21% 6% 27%Paraiba 22% 7% 29%Rio Grande do Norte 22% 7% 29%Pernambuco 21% 8% 29%Sergipe 23% 9% 32%Piau 23% 9% 33%Alagoas 23% 11% 34%

18 Arquivo Insumos medianas iguais TCU - 07dez06.xls, contido na mdia digital do Anexo 1.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-8% de Insumos Representativos com Preos AtribudosUnidade Federativa C I Total Global

Maranho 24% 11% 35%Norte 23% 10% 33%Par 22% 8% 30%Tocantins 23% 8% 31%Amazonas 22% 9% 32%Rondnia 24% 9% 33%Roraima 23% 12% 35%Acre 24% 12% 36%Amap 24% 13% 37%Total global 21% 7% 28%Legenda:C - percentual de insumos representativos com preos atribudos de outras unidades federativas.I - percentual de insumos representativos com preos imputados do valor mediano Brasil ou medianoregional ou critrio especfico (exemplo: insumo obsoleto).

Fonte: Planilha eletrnica encaminhada pelo IBGE.

135. Do total de 412 insumos representativos hoje existentes, previstos para pesquisa em cada UF,observa-se nessa tabela que, em mdia, trinta por cento desse quantitativo apresenta algum tipo deimpedimento na coleta, obrigando o sistema atribuir valores medianos ou preos de lugares distintos unidade federativa de interesse. Essa percentual sobe para valores de at 37% nos estadoslocalizados nas regies Centro-Oeste, Norte e Nordeste. Vale ressaltar que a atribuio de valorespoder derivar tambm da mediana de preos de mais de um estado.136. Atualmente o sistema no informa ao usurio a origem dos preos dos insumos adotados nos26 estados e Distrito Federal, se efetivamente coletados na UF de interesse ou se obtidos de outroslocais. Essa situao, somado ao fato dos preos no inclurem custo com frete, poder ocasionardistores na oramentao de obras, uma vez que devem ser consideradas no clculo do preoparticularidades que alteram os custos dos insumos de origem distinta UF do empreendimento.137. Verifica-se a necessidade de se buscar alternativas que eliminem os quantitativos de insumoscom preos fornecidos de locais diferentes do estado pesquisado. No sendo possvel, julga-senecessrio considerar no preo atribudo a insumo representativo os custos como fretes ou diferenasde impostos, de forma a permitir sua adequada utilizao na UF destino.138. Quanto a consistncia dos valores atribudos, verificou-se, dos dados obtidos da planilhafornecida pelo IBGE19, trs exemplos de insumos com os preos referentes a outubro de 2006atribudos de diferentes formas:a) Preos atribudos da mediana dos valores obtidos no Brasil:

06046 - RETROESCAVADEIRA CASE 580-L 4 X 4 *INS. CAIXA* - UNIDUnidade Federativa Destino Preo (R$) Tipo do Preo ImputadoAlagoas 205.000,00 01 - Preo Mediano BrasilDistrito Federal 200.000,00 01 - Preo Mediano BrasilMaranho 205.000,00 01 - Preo Mediano BrasilMato Grosso 205.000,00 01 - Preo Mediano BrasilMato Grosso do Sul 200.000,00 01 - Preo Mediano BrasilParaba 205.000,00 01 - Preo Mediano BrasilPernambuco 205.000,00 01 - Preo Mediano BrasilRio Grande do Norte 205.000,00 01 - Preo Mediano BrasilSergipe 205.000,00 01 - Preo Mediano BrasilFonte: Planilha eletrnica encaminhada pelo IBGE.

b) Preos atribudos da mediana dos valores obtidos na regio:21040 - SPRINKLER TIPO PENDENTE 68 G. CELSIUS (BULBO VERMELHO) - UNIDUnidade Federativa Destino Preo (R$) Tipo do Preo ImputadoAcre 18,00 02 - Preo Mediano RegionalAmap 19,00 02 - Preo Mediano RegionalTocantins 18,00 02 - Preo Mediano Regional

19 Arquivo Insumos medianas iguais TCU - 07dez06.xls, contido na mdia digital do Anexo 1.

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-025.115/2006-821040 - SPRINKLER TIPO PENDENTE 68 G. CELSIUS (BULBO VERMELHO) - UNIDUnidade Federativa Destino Preo (R$) Tipo do Preo ImputadoRoraima 18,00 02 - Preo Mediano RegionalPiau 19,50 02 - Preo Mediano RegionalMaranho 18,50 02 - Preo Mediano RegionalMato Grosso 20,00 02 - Preo Mediano RegionalFonte: Planilha eletrnica encaminhada pelo IBGE.

c) Preos atribudos da mediana dos valores obtidos em mais de uma unidade federativa:00043 - ADAPTADOR PVC PBA PONTA/ROSCA JE DN = 75 / DE = 85 MM UNIDUnidade Federativa Destino Preo (R$) Unidades Federativas de Origem do PreoAlagoas 17,71 So Paulo Santa CatarinaBahia 17,71 So Paulo Santa CatarinaCear 17,71 So Paulo Santa CatarinaMaranho 17,71 So Paulo Santa CatarinaParaba 17,71 So Paulo Santa CatarinaPernambuco 17,71 So Paulo Santa CatarinaPiau 17,71 So Paulo Santa CatarinaRio Grande do Norte 17,71 So Paulo Santa CatarinaSergipe 17,71 So Paulo Santa CatarinaDistrito Federal 20,69 So Paulo Santa CatarinaGois 20,69 So Paulo Santa CatarinaMato Grosso 20,69 So Paulo Santa CatarinaMato Grosso do Sul 20,69 So Paulo Santa CatarinaEsprito Santo 20,69 So Paulo Santa CatarinaRio de Janeiro 20,69 So Paulo Santa CatarinaSo Paulo 20,69 So Paulo Santa CatarinaAcre 17,34 So Paulo Santa CatarinaAmap 17,34 So Paulo Santa CatarinaAmazonas 17,34 So Paulo Santa CatarinaPar 17,34 So Paulo Santa CatarinaRondnia 17,34 So Paulo Santa CatarinaRoraima 17,34 So Paulo Santa CatarinaTocantins 17,34 So Paulo Santa CatarinaParan 20,69 So Paulo Santa CatarinaRio Grande do Sul 17,71 So Paulo Santa CatarinaSanta Catarina 20,69 So Paulo Santa CatarinaFonte: Planilha eletrnica encaminhada pelo IBGE.

139. Analisando-se as tabelas constata-se que:- Na tabela referente ao Preo Mediano Brasil, o Distrito Federal e Mato Grosso do Sul

tiveram seus preos imputados diferentes dos demais estados da relao;- A segunda tabela, na qual apresenta a atribuio de Preos Medianos Regionais, observam-

se diferentes preos para estados da mesma regio;- E na tabela cujos valores imputados decorreram da mediana dos valores obtidos nos estados

de So Paulo e Santa Catarina, o sistema adotou valores diferentes para determinados grupos deestados.

140. A metodologia de tratamento dos preos coletados adotada pelo IBGE apresentada pelaCAIXA (fls. 25/47, Anexo1) carece de informaes que expliquem tais situaes.141. Por outro lado, das informaes colhidas dos gestores, conclui-se que, observadas asparticularidades consideradas na coleta e atribuio dos preos, o sistema abrange todo o territrionacional e serve de referncia de preos de insumos e custos de servios em todos os estados daFederao.142. Do exposto, prope-se determinar CAIXA, buscar alternativas que eliminem a adoo depreos de insumos coletados noutra UF, ou, na impossibilidade, considerar nesses preos custos comfretes ou diferenas de impostos que permitam sua adequada utilizao na UF destino, informando aousurio as adequaes realizadas e a origem respectiva do preo.


3.1.7. O cadastro de locais da coleta de custos precisa ser aprimorado

143. Para a realizao da coleta de preos de insumos para o SINAPI tambm necessrio ocadastro de locais. O cadastro de locais formado por fornecedores que, conforme apresentado peloIBGE (arquivo, IBGE - As bases de coleta.pdf, contido na mdia digital do Anexo 1), tenham comocaractersticas:

vender para empresas construtoras com freqncia e distribuir as mercadorias no mbito geogrficoda pesquisa.

144. A seleo dos locais intencional e tem como fontes o Cadastro de Empresas CEMPRE(IBGE)/CNAE-Fiscal, informantes da coleta mensal, cadastro de entidades empresariais, revistas ecatlogos especializados do setor da construo, internet etc.20145. O nmero de fornecedores em cada UF depende da variabilidade dos preos e dascaractersticas especficas de c

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