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    TRIBUN L DE CONT S D UNIO TC 034.369/2011-2

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    GRUPO IICLASSE VIIPLENRIOTC 034.369/2011-2

    Natureza: Representao

    rgo/Entidade/Unidade: Secretaria Executiva do Ministrio da CulturaRepresentante: Ministrio Pblico junto ao TCU, Procurador-Geral, Dr. PauloSoares Bugarin.Representao Legal: no h

    SUMRIO: REPRESENTAO DO MP/TCU. POSSVEISIRREGULARIDADES NA APROVAO DE INCENTIVOS FISCAISPREVISTOS NA LEI ROUANET (LEI 8.313/1991) A PROJETOS COMPOTENCIAL LUCRATIVO. NECESSIDADE DE OS PROJETOSATENDEREM S FINALIDADES DO PRONAC. VERIFICAO DEDISTORES. AVANO NORMATIVO. NECESSIDADE DE

    DEMONSTRAO DO ATENDIMENTO AO INTERESSE PBLICO.PROCEDNCIA PARCIAL. DETERMINAO. CINCIA.ARQUIVAMENTO.

    RELATRIO

    Adoto, como relatrio, a instruo da lavra do AUCE Jos de Freitas Lima Filho (pea 29),que contou com o de acordo da Titular da Unidade Tcnica (pea 31):

    Trata-se de representao formulada pelo Ministrio Pblico junto a TCU (MP/TCU), com

    fundamento no art. 81, inc. I, da Lei 8.443/92 c/c o art. 237, inc. VII, do Regimento Interno do TCU(RI/TCU), na qual so relatados indcios de irregularidades no apoio concedido pelo Ministrio da Cultura(MinC) ao evento denominado Rock in Rio, em 2011, para o qual teria sido autorizada a destinao deR$ 12,3 milhes por meio do mecanismo de incentivo fiscal institudo pela Lei 8.313/91 (Lei Rouanet).

    HISTRICOEm sntese, as supostas irregularidades teriam sido:a) autoridades e servidores do MinC, responsveis pela apreciao do projeto, foram contemplados

    com ingressos para participar do evento;b)a Empresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) apoiou o projeto com o montante de

    R$ 2,2 milhes;c) a autorizao para a captao de recursos contrariou pareceres tcnicos, que contestaram a

    relao entre o volume de verbas pblicas destinadas a projeto de potencial lucrativo sem a exigncia decontrapartida e que alertaram para o fato de que a Lei 8.313/91 visa a facilitar o acesso a eventos culturais e aapoiar projetos que tm maior dificuldade para conseguir financiamentos;

    d)o MinC vem utilizando rol de categorias de segmentos culturais bem mais amplo do que oprevisto no art. 18 da Lei Rouanet, o que resulta em aumento indevido no nmero de projetos que soviabilizados totalmente com recursos pblicos, sem contrapartida privada, fato esse que j foi objeto derecomendaes nos Relatrios das Contas de Governo de 2006 e de 2008.

    Para o MP/TCU, deve-se questionar, alm dos indcios acima, a concesso de apoio a festival queno teria problemas para obter patrocnios privados e que teve receitas prprias estimadas em R$ 34 milhes.Nesse sentido, o apoio a evento lucrativo como o Rock in Rio, ante a escassez de recursos para a cultura,indicaria inverso de prioridades, com possvel desvirtuamento do sentido da Lei Rouanet. Diante disso, o

    parquet solicitou que o Tribunal avalie a correta concesso desses incentivos fiscais sob o enfoque dasnormas regentes da matria e os princpios da impessoalidade, moralidade, publicidade e razoabilidade.Na instruo precedente (pea 2), a Unidade Tcnica (UT) props diligncia para subsidiar a

    anlise das questes levantadas pelo MP/TCU. Alm disso, diante de notcias veiculadas na imprensa,

    Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade, informando o cdigo 54391154.

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    agregou diligncia pedido de informaes sobre o evento denominado SWU, tambm realizado em 2011,que teria sido beneficiado com a autorizao para captao de R$ 6,2 milhes por meio de incentivo fiscal.

    Dentre as supostas irregularidades noticiadas para esse evento, destacavam-se:a) o projeto teria sido aprovado pelo MinC mesmo com pareceres contrrios ao seu deferimento;b)o projeto no atenderia a legislao porque o preo dos ingressos no era acessvel para a

    populao em geral;c) os perodos de realizao da pr-produo e do evento estariam inadequados;d)a planilha oramentria no discriminaria gastos e incluiria despesas supostamente

    desnecessrias, como locao de sete helicpteros, despachante (por R$ 102 mil) e aluguel de caminhes(por R$ 52 mil);

    e) as informaes sobre a equipe tcnica e os respectivos custos no seriam claras; ef) o gasto com produtor musical seria de R$ 40 mil, enquanto assistentes de produo receberiam

    entre R$ 30 mil e R$ 84 mil.

    EXAME TCNICO1.

    Manifestao do MinCResposta Diligncia

    Em resposta diligncia promovida por esta Secretaria, por meio do Ofcio 1393/2011-TCU/Secex-6 (pea 5), de 29/12/2011, o MinC apresentou, tempestivamente, as seguintes informaes e/ouesclarecimentos, que constam nas peas 6 e 7:

    a) o eventoRock in Rio 2011, Pronac 106487, proposto pela empresa Dream Factory Comunicaoe Eventos Ltda. (CNPJ 04.458.217/0001-09), na modalidade patrocnio, teve autorizada a captao deR$ 12.301.586,94, dos quais foram efetivamente captados R$ 6.695.167,86 (pea 6, p. 2-3);

    b) o evento SWU 2011, Pronac 103278, proposto pela empresa D+Brasil Entretenimento,Contedo e Comunicao Total Ltda. (CNPJ 03.334.089/0001-10), tambm na forma de patrocnio, teveautorizada a captao de R$ 6.252.233,00. Entretanto, como no foi efetivamente captado qualquer valor, oprojeto veio a ser arquivado depois de expirados os prazos de captao e de execuo (pea 6, p. 2-3);

    c) ambos os projetos foram enquadrados, desde a anlise inicial, no art. 26 da Lei 8.313/91, umavez que tratavam da rea de msica e no se encaixavam no perfil de msica instrumental ou erudita disposto

    no 3 do art. 18 da Norma. Festivais de msica so enquadrados, pelo MinC, no segmento msica popular(pea 6, p. 2-3);d) no caso do ProjetoRock in Rio 2011, o MinC recebeu quatro ingressos por dia de realizao, no

    total de 28 tquetes, os quais foram sorteados entre os servidores que demonstraram interesse, j que haviacustos de deslocamento e hospedagem envolvidos. O fato no contrariaria quaisquer dos incs. do art. 5 daLei 8.027/90, que estipula as normas de condutas para os servidores civis da Unio. A Secretaria de Fomentoe Incentivo Cultura (Sefic/MinC), unidade responsvel pelo processo, entende que a fruio de ingressos,recebidos como cortesia, contribui para o crescimento profissional dos servidores, que passam a conhecermelhor o setor no qual atuam. A Sefic menciona que o Cdigo de tica dos Servidores do MinC (pea 6, p.15-16), no seu art. 13, 2, no considera como presentes/brindes artigos que no tenham valor comercial,ou que sejam distribudos de forma generalizada aos agentes pblicos, e determina o sorteio entre servidores,se a quantidade for insuficiente para todos. Informa, ainda, que todos os ingressos trazem registros como

    CORTESIAou VALOR 0,00, sendo, por isso, invendveis. A Secretaria argumenta, tambm, que seriadever do MinC observar os eventos apoiados, como forma de gerir os resultados do mecanismo de incentivofiscal, que envolveu, somente em 2011, valores da monta de R$ 1,35 bilho. Por fim, a Sefic informou que aSecretaria Federal de Controle Interno (SFC) abordou a questo no Relatrio de Auditoria SFC 201118310,onde restou consignado que as aes da Secretaria deveriam ser revistas ou alteradas, pois estariamdissonantes com a legislao, em especial com a Lei 8.112/90 e com o Cdigo de tica do Servidor PblicoFederal (Decreto 1.117/94), de modo que a SFC efetuou recomendaes para restringir ocorrncias daespcie. Em arremate, a Sefic informou que, desde 1/11/2011, suspendeu o recebimento das ditas cortesias,quando afetas a produtos culturais resultantes de projetos beneficiados pelo Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac) (pea 6, p. 4-7);

    e) no houve nus para o MinC, com dirias e passagens, com a fruio dos ingressos acimareferidos, os quais foram recebidos pelos servidores em carter particular. Do ponto de vista institucional,houve quatro visitas s instalaes do evento durante as fases de pr-organizao e de execuo, cujosprocessos de concesso de dirias e passagens foram juntados s p. 19-67 da pea 6 (pea 6, p. 8-9);

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    f) o MinC no tem conhecimento sobre o recebimento de ingressos de cortesia relativos ao eventoSWU 2011 (pea 6, p. 4);

    g) quanto recomendao constante da alnea cdo item VII do Parecer Prvio sobre as Contas deGoverno de 2008, aprovado por meio do Acrdo 1.228/2009-TCU-Plenrio (no sentido de que o MinCdiscipline, em ato normativo, o detalhamento dos segmentos culturais que podem ser atendidos por meio darenncia de receita criada pelo art. 18 da Lei 8.313/91, mantendo a necessria correlao com a listagemexaustiva de reas ou segmentos contemplados no 3 do referido art. ), o Ministrio informou que ocomando foi ratificado por meio do item 9.1.1.1 do Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, e que teria sidocumprido por meio da Portaria-MinC 116, de 29/11/2011 (DOU de 1/12/2011), copiada na pea 7, p. 309-312 (pea 6, p. 9-10);

    Cpias integrais dos processos de incentivo fiscal em questo foram anexadas resposta do MinC econstam na pea 6 e 7 destes autos.

    2. Anlise Projeto Rock in Rio 2011(Pronac 106487 pea 6, p. 231-301; pea 7, p. 1-306;pea 6, p. 198-230)

    A Sefic confirma ter ocorrido o recebimento de 28 ingressos do Rock in Riopor servidores. O fato

    sinalizaria eventual infrao administrativa disciplinar, irregularidade cuja apurao, segundo jurisprudnciamajoritria do Tribunal (Acrdos 495/2008-TCU-Plenrio e 2.906/2009-TCU-Plenrio, por exemplo),escapa atuao do controle externo.

    Apesar da repercusso negativa do fato na imprensa, no h evidncia de que tenha ocorrido ofensaaos princpios da impessoalidade e da moralidade. De toda sorte, a prpria unidade tomou providnciascorretivas e preventivas (video art. 102 da Instruo Normativa-MinC 1/2012, pea 10, p. 7) e o ControleInterno recomendou, entre outras aes, a adequao do Cdigo de Conduta do Servidor do MinC sdiretrizes do Cdigo de tica dos Servidores Civis do Poder Executivo, estabelecido pelo Decreto 1.171/94,o que j foi providenciado pelo MinC.

    Em relao ao patrocnio concedido pela ECT ao evento, verifica-se que a empresa pblica foi,efetivamente, o segundo maior incentivador do projeto, tendo aportado R$ 1.575.167,86, ou 23,5% dosR$ 6.695.167,86 captados (pea 6, p. 11-12). O fato no vedado. Na verdade, segundo o Relatrio e

    Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica (RPPCPR) relativo a 2011 (pea 9, p. 253),empresas estatais federais foram responsveis por 24% dos recursos captados com renncia fiscal para osetor cultural nesse exerccio, sendo que, em 2010, essa participao situou-se em torno de 21%.

    Esclarea-se que no o fato de haver patrocnio de empresa pblica que fundamenta a atuao doTribunal nesta representao, e sim a competncia atribuda ao controle externo pelo art. 70, caput, da CF/88e pelo art. 1, 1, da Lei 8.443/92, para exercer a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,operacional e patrimonial da Unio quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao dassubvenes erenncia de receitas. (grifo nosso)

    No que se refere utilizao, pelo MinC, de rol de categorias de segmentos culturais bem maisamplo do que o previsto no art. 18 da Lei Rouanet, verifica-se que o Rock in Rio 2011foi incentivado pormeio da iseno regulada pelo art. 26 da Lei, de modo que a contestao do MP/TCU no se aplica, nesteparticular. O tema ser discutido novamente, no tpico 4.3 no que se refere ao conjunto de projetos culturais

    incentivados pelo Ministrio.Quanto possvel contrariedade a pareceres tcnicos, o que se constata nos autos que a

    manifestao do parecerista tcnico, feita em 1/10/2010, foi pela aprovao do projeto, apesar de terconsignado ressalvas e recomendaes, conforme transcrio que se segue (pea 6, p. 252-258):

    H receita prevista na ordem de R$ 34.272.000,00, sendo 58,04% maior do que o valor solicitado,fator que, embora no seja impeditivo, deva ser considerado pelos Conselheiros, a fim de se solicitar umamaior contrapartida por parte dos organizadores do evento (observar os valores dos ingressos, na ordem deR$ 170,00 - normal e R$ 85,00 - promocional).

    Sobre a democratizao, o proponente informa que as entidades que sero beneficiadas com adoao dos ingressos sero escolhidas em conjunto com as Secretarias Municipal e Estadual de Educao doEstado do RJ, to logo o projeto seja aprovado e captado, mas no informa nmeros nem porcentagem deingressos. Tendo em vista o perfil do projeto, sugerimos a CNIC especial ateno a este aspecto e no que dizrespeito a determinao de informao do quantitativo de ingressos gratuitos e recomendamos ao proponenteque, antes da primeira apresentao, informe ao MinC a quantidade de ingressos gratuitos ou seu percentual.

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    Dos R$ 19.892.316,00 de incentivo fiscal solicitado pelo proponente, o parecerista, aps promoverdiligncias, sugeriu a aprovao de R$ 12.301.586,94. A diferena deveu-se, principalmente, adequao deitens oramentrios aos valores de mercado e ao porte do projeto e glosa de valores tidos como novinculados a atividades culturais. A Comisso Nacional de Incentivo Cultura CNIC, em sua anliseocorrida em 7/10/2010, acompanhou o parecer tcnico integralmente, sem apontar divergncia (pea 6, p.260-261).

    No entanto, no Comunicado de Aprovao de Projetos encaminhado Dream FactoryComunicao e Eventos Ltda. em 29/10/2010, a proponente foi comunicada de que seu projeto havia sidoaprovado, entre outros, nos seguintes termos (pea 6, p. 292-293):

    (...) H receita prevista na ordem de R$34.272.000,00, sendo 58,04% maior do que o valorsolicitado, fator que embora no seja impeditivo, deva ser considerado pelos Conselheiros, a fim de sesolicitar uma maior contrapartida por parte dos organizadores do evento (observar os valores dos ingressos,na ordem de R$170,00 - normal e R$85,00 - promocional).

    Sobre a democratizao, o proponente informa que as entidades que sero beneficiadas com a

    doao dos ingressos sero escolhidas em conjunto com as Secretarias Municipal e Estadual de Educao doEstado do RJ, to logo o projeto seja aprovado e captado, mas no informa nmeros nem porcentagem deingressos. Tendo em vista o perfil do projeto, sugerimos a CNIC especial ateno a este aspecto e no que dizrespeito a determinao de informao do quantitativo de ingressos gratuitos e recomendamos ao proponenteque, antes da primeira apresentao, informe ao MinC a quantidade de ingressos gratuitos ou seu percentual.

    Assim, o que ocorreu que, embora o parecerista tcnico houvesse concludo pela aprovao doprojeto, as unidades de avaliao posteriores (CNIC e Sefic) no fizeram qualquer crtica ou ponderaoacerca das ressalvas e recomendaes acima transcritas, em que pesem as propostas do parecerista, a priori,transpaream terem sido razoveis, de modo que caberia, em prol da razoabilidade e eficinciaadministrativas, terem recebido a ateno dos gestores, a fim de, eventualmente, se materializarem emexigncias plausveis ao proponente. Na prtica, as ressalvas e recomendaes no tiveram quaisquer efeitos

    no desenrolar do processo.Porm, no se pode concluir que tenha havido falha na fundamentao tanto do parecer da CNIC(pea 6, p. 262-261) quanto na deciso do titular da Sefic (pea 6, p. 294), uma vez que a legislao exigeque apenas os casos de discordncia sejam justificados (art. 50, inc. VII, da Lei 9.784/99), o que no ocorreuno presente caso, bem como porque os apontamentos do parecerista, como ressaltado, eram apenas ressalvase recomendaes e, no determinaes legais a serem cumpridas.

    No obstante, deixa-se registrado que o parecer da CNIC e a deciso do titular da Sefic/MinC, aoconcederem a aprovao do incentivo ratificado por meio da Portaria-MinC 575/2010, de 28/10/2010,deixaram de se posicionar sobre ressalvas e recomendaes consignadas no Parecer Tcnico Consolidado de1/10/2010, as quais, por sua razoabilidade, poderiam eventualmente ter sido convertidas em exigncias aoproponente, caso tivessem recebido maior ateno por parte dos gestores.

    Por fim, cabe comentar que o evento ocorreu em setembro/outubro de 2011 e a prestao de contas,

    at a remessa de cpia dos autos ao Tribunal, no havia sido apresentada ao MinC.A contestao do MP/TCU atinente concesso de incentivos a projetos que no teriam

    dificuldades para obter patrocnios privados e/ou receitas prprias ser discutida no tpico 4.

    3.

    AnliseProjeto SWU (Pronac 103278pea 6, p. 68-196)A solicitao de incentivo da empresa D+Brasil Entretenimento comeou a tramitar em maio/2010,

    e visava obter apoio de R$ 6.766.233,00 para execuo do SWU, evento programado para ocorrer entre 9 e11 de outubro de 2010 em Itu-SP. Em 1/9/2010, aps a realizao de trs diligncias feitas em junho/2010, oParecer Tcnico Consolidado, de 1/9/2010, foi contrrio aprovao do projeto (pea 6, p. 92), por entenderque no promoveria a democratizao de acesso prevista no art. 27 do Decreto 5.761/2006. Vrias outrasressalvas foram feitas, inclusive quanto aos valores dos itens do oramento, conforme foi noticiado namatria jornalstica que ensejou a incluso do evento nesta representao (pea 28).

    Na sequncia, consta nos autos (pea 6, p. 94-96) nova anlise elaborada por assessor tcnico daFunarte e Coordenador de Anlise Tcnica de Projeto Culturais Pronac, datada de 7/10/2010, commanifestao favorvel aprovao do projeto, e recomendando a reduo de R$ 514.000,00. Nessa mesma

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    data, a CNIC referendou a aprovao, que foi ratificada pelo titular da Sefic em 8/10/2010 (pea 6, p. 98-102). Em 11/10/2010, a autorizao de captao, no valor de R$ 6.252.233,00, foi publicada no DOU (pea6, p. 118-122).

    de se ressaltar a forma apressada como tramitou o processo a partir do segundo parecer tcnico,que foi favorvel aprovao do projeto. Entre 7/10/2010 (quinta-feira) e 11/10/2010 (segunda-feira), aautorizao para captao foi aprovada na Sefic, ratificada na 181 reunio da CNIC e publicada no DOU,sendo que o evento ocorreu entre 9 e 11/10/2010.

    H uma srie de falhas nos documentos acima mencionados. O parecer da CNIC que props aaprovao do projeto transcreveu, na seo parecer tcnico(pea 6, p. 98), trecho da manifestao do peritoexterno, a qual propunha o indeferimento da proposta. O referido campo do documento da CNIC deveria, porbvio, conter referncia ao parecer favorvel da Sefic, posterior manifestao contrria do perito externo.Alm disso, o documento da Comisso, equivocadamente, sugeriu a aprovao integral do valor solicitado,sem considerar a glosa de R$ 514.000,00 propugnada pela Sefic (pea 6, p. 94-96). Constata-se, ainda, queno campo deciso do parecer da CNIC consta a expresso Aprovar, enquanto, no campo voto,consignou-se Retorno o projeto a conveniada para nova anlise pois o projeto prope o indeferimentoindevido. Em suma, o parecer da CNIC (pea 6, p. 98-100) padeceu de vrios erros de forma e vcios de

    motivao.O Comunicado de Aprovao de Projetos (pea 6, p. 118-120), elaborado pela Sefic, trouxe ovalor autorizado correto (proposto no parecer da Secretaria), mas tambm transcreveu trecho do pareceristaexterno, contrrio aprovao.

    Tendo em vista essas falhas, prope-se dar cincia Sefic de que o parecer da CNIC, relativo aoprojeto Pronac 103278 (Processo MinC 01400.008165/2010-60SWU), manifestou-se pela aprovao daproposta cultural ao mesmo tempo em que mencionou e transcreveu, como fundamentao, parecerelaborado por perito externo, contrrio ao deferimento do pleito, situao que afronta o princpio damotivao, inscrito nos art. 2 (caput), 50 (inc. VII) e 50 ( 1) da Lei 9.784/99.

    Retomando a sequncia do processo, verifica-se que, de acordo com o proponente, o fato de aautorizao ter sido efetuada aps a realizao do evento inviabilizou a efetiva captao dos recursos. Emnovembro/2010, foi solicitada prorrogao da vigncia para at 31/12/2011, para realizao de nova edio

    do evento em novembro de 2011, o que foi deferido pela Sefic (pea 6, p. 140). Em 19/9/2011, a proponentesolicitou alterao do local de realizao do evento para Paulnia-SP, ento previsto para novembro/2011.Em 8/12/2011, a Sefic indeferiu o pedido (pea 6, p. 166), alegando perda de objeto, j que o festival teriasido realizado no ms precedente, e determinou o arquivamento dos autos. Por fim, a produtora recorreudessa deciso, em 9/12/2011, requerendo nova alterao no prazo de captao e no local de realizao doevento, de modo a viabilizar a realizao do Festival SWU 2012 em Paulnia-SP (pea 6, p. 192-195). At aremessa da cpia do processo ao TCU, esse pleito no havia sido analisado.

    Quanto s irregularidades noticiadas, no procede integralmente a afirmao de que o projeto foiaprovado apesar de haver parecer contrrio ao seu deferimento. De fato, a primeira manifestao, elaboradapor parecerista externo, foi contrria aprovao, mas a proposta foi submetida avaliao tcnica, nombito da Funarte, que se posicionou pelo deferimento. Assim, considerando a sequncia do processo,conclui-se que a manifestao da CNIC e a posterior deciso da Sefic lastrearam-se nesse ltimo parecer,

    favorvel.Aqui tambm, embora no haja notcia nos autos quanto ao porqu da elaborao de outro

    posicionamento tcnico (o que, por exemplo, no ocorreu no caso do Rock in Rio), o expediente elaboradoem 7/10/2010 pelo Coordenador de Anlise Tcnica de Projeto Culturais Pronac conteve manifestaofavorvel aprovao do projeto SWU Brasil 2010, de interesse da D+Brasil Entretenimento, Contedo eComunicao Total, sem se pronunciar sobre as ressalvas feitas no Parecer Tcnico Consolidado de1/9/2010, inclusive quanto aos valores dos itens do oramento, e que justificaram a proposta deindeferimento da aprovao do projeto, ocorrncia que deve ser, igualmente, objeto de cincia Sefic/MinC.

    No que tange aos demais indcios, tem-se que sua apurao exigiria anlise minuciosa dooramento e do projeto como um todo, pois dizem respeito a questes tais como a real necessidade deaquisio de determinados insumos ou servios, os preos orados, a concatenao das etapas do plano detrabalho etc. Considerando que a produtora no captou os recursos autorizados, tendo j o MinC decididopelo arquivamento do processo (v. pea 18), reputa-se no ser vlido o esforo processual de adentrar em taisaspectos.

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    Concesso de incentivo fiscal a projetos culturais com potencial de retorno comercialEntre os questionamentos levantados pelo MP/TCU, restou discutir a concesso de apoio a eventos

    que, como nos casos em tela, no teriam dificuldades para obter patrocnios privados e/ou receitas prprias,situao que indicaria inverso de prioridades no uso de recursos pblicos, ante a escassez de verbas para acultura, e possvel desvirtuamento da Lei Rouanet.

    Especificamente, o parquet demandou que se examine a legalidade da concesso de incentivosfiscais nessas condies, bem como eventual afronta aos princpios da impessoalidade, moralidade,publicidade e razoabilidade. Nesses termos, a discusso que se segue abordar o tema em tese, adotando oscasosRock in Rio 2011e SWU to somente como parmetros.

    A solicitao do MP/TCU tem consonncia com o disposto no art. 257 do RI/TCU. Essedispositivo especifica que a fiscalizao da renncia de receitas, a ser feita, preferencialmente, medianteauditorias, inspees ou acompanhamento junto aos rgos supervisores, ter como objetivos, entre outros,verificar a legalidade, legitimidade, eficincia, eficcia e economicidade das aes dos referidos rgos, bemcomo o benefcio socioeconmico das renncias.

    Para subsidiar tal exame, alguns aspectos precisam ser preliminarmente abordados, conforme

    subtpicos que se seguem.Ressalte-se que, sobre a concesso de incentivos a projetos com potencial de retorno comercial,principal questionamento levantado pelo MP/TCU nestes autos, as questes analisadas neste tpico sero,eventualmente, cotejadas com pronunciamentos do MinC, colhidos no stio eletrnico do Ministrio ou emoutras fontes fidedignas.

    4.1. Incentivos FiscaisViso GeralA Lei 8.313/91, ao instituir o Pronac, estabeleceu, em seu art. 2, trs formas de financiamento ao

    setor: o Fundo Nacional de Cultura-FNC (inc. I); os Fundos de Investimento Cultural e Artstico-Ficart (inc.II); e o Incentivo a Projetos Culturais (inc. III). Os eventos culturais tratados nestes autos foram apoiados porintermdio deste ltimo instrumento.

    O mecanismo do incentivo, conhecido como mecenato cultural, consiste na reverso do Imposto de

    Renda (IR) a pagar, por opo do contribuinte (dito incentivador) para o apoio de projetos previamenteaprovados pelo MinC, geridos por agentes culturais (ditos beneficirios).Sob a tica das finanas pblicas, a renncia de receita gerida pelo MinC conceituada como gasto

    tributrio (ou gasto governamental indireto), conforme definio do art. 89, 2, da Lei 12.465/2011 (LDO2012), a seguir transcrito:

    2o So considerados incentivos ou benefcios de natureza tributria, para os fins desta Lei, osgastos governamentais indiretos decorrentes do sistema tributrio vigente que visem atender objetivoseconmicos e sociais, explicitados na norma que desonera o tributo, constituindo-se exceo ao sistematributrio de referncia e que alcancem, exclusivamente, determinado grupo de contribuintes, produzindo areduo da arrecadao potencial e, consequentemente, aumentando a disponibilidade econmica docontribuinte.

    Os incentivadores Pessoas Jurdicas (PJ) podem direcionar, pela Lei Rouanet, at 4% do IR devido.As Pessoas Fsicas (PF) podem faz-lo at o limite de 6% do IR a pagar (Decreto 5.761/2006, arts. 4, incs.IV e V; 29, pargrafo nico; e 30, 2).

    O apoio denomina-se patrocnioquando o incentivador o concede com finalidades promocionais.Nesse caso, pode receber at 10% do produto resultante do projeto apoiado para distribu-lo, de formagratuita, como forma de promover sua marca (Decreto 5.761/2006, art. 31). Se, ao contrrio, no houverobjetivo promocional envolvido, o apoio denomina-se doao e, nesse caso, somente pessoas fsicas oujurdicas, sem fins lucrativos, podem ser beneficirios (Decreto 5.761/2006, arts. 4, incs. IV e V; 23, incs. IIe III; e 31).

    O Quadro 1, a seguir, apresenta, de forma esquematizada, os percentuais de desconto do IRprevistos na Lei Rouanet.

    Existem condicionalidades em relao aos projetos que podem receber tais recursos, discriminadasnos arts. 18 e 25 da Lei. Em suma, podem receber incentivos fiscais somente os projetos que atendam aos

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    critrios estabelecidos no art. 1 da Lei, usualmente referidos como finalidades do Pronac (v. transcriodos arts. 1, 18 e 25 no tpico 4.4.1).

    Dentro dos limites de abatimento j mencionados (de 4 ou 6% do IR a pagar), os incentivadorespodem utilizar a figura do mecenato de duas formas possveis: com base no art. 18 ou no art. 26 da LeiRouanet.

    Se a proposta tiver sido enquadrada em um dos segmentos culturais mencionados no art. 18 da LeiRouanet ( 3), o incentivador pode descontar, do IR devido, todo o valor aplicado. Assim, no caso do art.18, o nus do apoio integralmente absorvido pelo errio.

    Quadro 1Incentivo f iscalEnquadramento Legal X Percentual desconto do I.R.

    INCENTIVADOR

    (Natureza jurdica)

    LIMITEDE

    DEDUO(% do IR a

    pagar)

    TIPODO

    APOIO

    BENEFICIRIO=

    PROPONENTE

    (Naturezaeconmica)

    ENQUADRAMENTO DO PROJETO(art. 18 / art. 26 da Lei Rouanet)

    XORIGEM DOS RECURSOS

    (Pblicos / Privados )

    Art. 18 Art. 26

    Pblicos1 Privados2 Pblicos Privados

    Pessoa Jurdica(PJ) 4%

    Patrocnio

    PJ com finsLucrativos

    100% 0% 30% 70%PJ sem finsLucrativos

    Pessoa Fsica

    Doao

    PJ sem finsLucrativos 100% 0% 40% 60%Pessoa Fsica

    Pessoa Fsica (PF) 6%

    Patrocnio

    PJ com finsLucrativos

    100% 0% 60% 40%PJ sem finsLucrativos

    Pessoa Fsica

    Doao

    PJ sem finsLucrativos

    100% 0% 80% 20%Pessoa Fsica

    (1) A expresso recursos pblicosest sendo usada no sentido de que parte da despesa com o patrocnio ou com a doao pode ser abatida do impostode renda a pagar. Portanto, em relao a essa parte, o incentivador no tem qualquer nus, e sim o errio.

    (2)

    A expressorecursos privados

    aplica-se parte do valor incentivado que no pode ser descontada do imposto de renda a pagar. Trata-se, portanto,de uma despesa assumida pelo incentivador.

    Para os demais segmentos culturais, no listados no rol exaustivo do art. 18, a situao passa a serregulada pelo art. 26 da Lei Rouanet. Nesse caso, o errio e o incentivador dividem o nus pelofinanciamento do projeto apoiado. Os percentuais de abatimento do IR devido e, portanto, da participaopblica e privada, var iam conforme a natureza jurdica do incentivador (PJ/PF) e o tipo de apoio concedido(patrocnio/doao).

    No caso do art. 26, se o incentivador for PJ, pode abater, do imposto devido, 30% do patrocnio ou40% da doao concedidos, que so os percentuais bancados pelo errio. Ou seja, o incentivador PJ assume,conforme o caso, 70% ou 60% do valor revertido ao projeto cultural (nesse caso do art. 26 da Lei, se a PJ fortributada com base no lucro real, pode ainda lanar os valores incentivados como despesa operacional, o quediminui o resultado do exerccio e, portanto, o IR a pagar - a alquota efetiva de desconto, portanto, maiordo que a nominal - cf. art. 26, 1, da Lei 8.313/91).

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    Inversamente, se o incentivador for PF, pode abater, do imposto devido, 60% do patrocnio ou 80%da doao concedidos. Ou seja, o incentivador PF assume, conforme o caso, 40% ou 20% do valor revertidoao projeto cultural.

    Os incentivadores, ao patrocinar a cultura, fazem-no, principalmente, com fins promocionais,buscando auferir ganhos mercadolgicos associando suas marcas aos projetos. Analisando-se os percentuaisde desconto do IR, verifica-se que as empresas, pelo menos nas situaes enquadradas no art. 26 da Lei,tambm tm nus ao incentivar projetos culturais, os quais decorrem do fato de que podem abater do IRapenas parte dos valores repassados.

    O MinC, por intermdio da Sefic e da Secretaria do Audiovisual (SAV), gerencia os projetosculturais aprovados com base nos incentivos previstos na Lei Rouanet. A Ancine, por sua vez, gerencia osprojetos de incentivo que se baseiam na Lei 8.685/93 (Lei do Aud iovisual) e na Medida Provisria 2.228-1/2001, e os projetos que se amparam, concomitantemente, nessas duas normas e na Lei Rouanet (entretanto,a materialidade dos recursos da Lei Rouanet gerenciados pela Ancine residual informao baseada noRPPCPR de 2011 - pea 9, p. 250).

    Segundo o Relatrio e Parecer Prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica (RPPCPR)relativas a 2011 (pea 9, p. 251), a captao total de recursos com base nas leis de incentivo alcanou

    R$ 1,02 bilho naquele exerccio, sendo 87% relativos Lei Rouanet, 11%, Lei do Audiovisual, e os 2%restantes, MP 2.228-1/2001.Ainda segundo o RPPCPR (pea 9, p. 248), h outros quatro tipos de gastos tributrios associados

    funo cultura. Considerando todos os gastos tributrios, verifica-se que, historicamente, sua magnitude vemsuperando a prpria execuo oramentria da funo cultura, conforme a Tabela 1 a seguir, extrada (comadaptaes) daquele Relatrio, demonstrando a relevncia e materialidade do mecanismo do incentivo fiscalpara o setor cultural e, portanto, a importncia das questes trazidas pelo MP/TCU.

    Tabela 1Execuo Funo CulturaOramento Fiscal e da Seguridade Social (OFSS) X Gasto Tributrio 2007 a 2011

    R$ milhes

    CULTURA2007 2008 2009 2010 2011 Total

    Valor % Valor % Valor % Valor % Valor % Valor %

    OFSSNo Exerccio1 443 548 698 876 647 3.212

    RPNP2 124 239 285 295 288 1.231

    Total OFSS 567 32% 787 42% 983 41% 1171 42% 935 35% 4.445 38%

    Gasto Tributrio3 1.225 68% 1.089 58% 1.442 59% 1.617 58% 1.762 65% 7.138 62%

    Total Geral 1.792 100% 1.876 100% 2.425 100% 2.788 100% 2.697 100% 11.583 100%Fontes: Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), Departamento de Coordenao e Governana dasEmpresas Estatais (Dest), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e consultas ao Siafi.1Valores liquidados no ano relativos ao oramento do prprio exerccio.2Valores liquidados no ano relativos a restos a pagar no processados inscritos em exerccios anteriores.3Valores estimados de renncia de receitas relativa a benefcios tributrios concedidos.

    4.2.Operacionalizao dos incentivos fiscaisOs projetos de incentivo so submetidos, pelos agentes culturais, por meio do Sistema de Apoio s

    Leis de Incentivo Cultura (Salic). Simplificadamente, a tramitao da proposta observa o seguinte fluxo:inicialmente, os projetos so distribudos a peritos externos (selecionados aleatoriamente entre um banco depareceristas previamente credenciados por meio de editais de seleo) para elaborao de parecer tcnico,que deve ser homologado pelo titular da Sefic, aps o que se encaminha o processo para anlise da ComissoNacional de Incentivo Cultural (CNIC). Depois da manifestao da CNIC, o projeto retorna Sefic, paradeciso do Secretrio. Em caso de aprovao, a autorizao para captao publicada no DOU por meio deportaria.

    Com isso, os produtores passam a coletar recursos de patrocnio ou doao da iniciativa privada, aoque se denomina captao. Quando o projeto cultural capta 20% do total autorizado, pode-se iniciar aexecuo. Ao trmino da vigncia, o proponente deve apresentar a prestao de contas.

    Ressalta-se que, em geral, os valores autorizados no constituem, integralmente, rennciatributria. Pode ocorrer de os produtores no conseguirem captar todos os recursos autorizados. Alm disso,os valores efetivamente captados so posteriormente examinados pela Secretaria da Receita Federal (SRF),ao processar as declaraes do IR, de modo que os montantes que eventualmente ultrapassem o limite de

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    desconto da PJ/PF no so aceitos pela autoridade tributria como valores renunciados, e no so abatidos dosaldo de imposto a pagar.

    4.3.Fundamentao legal da iseno tributria Art. 18 x Art. 26 da Lei RouanetEm relao ao custo-benefcio de incentivos fiscais, deve-se considerar, em primeiro lugar, a

    fundamentao legal da iseno tributria concedida, ou seja, se o projeto foi apoiado com base no art. 18 ouno art. 26 da Lei. O Quadro 2, a seguir, ilustra, de modo hipottico e simplificado, o impacto desse fator nocaso de um apoio do tipo patrocnio, sendo o incentivador PJ, concedido em valor semelhante ao que foiautorizado em favor doRock in Rio 2011.

    Quadro 2Lei RouanetCusto pblico X privado de um incentivo hipottico de R$ 12,3 milhes (1)

    Art. 26 % Art. 18 %

    Captao Autorizada(= Valores aprovados pelo MinC)

    12.300.000,00 100% 12.300.000,00 100%

    Abatimento do IR a pagar do incentivadorprivado, caso todo valor seja captado(= Investimento pblico2)

    3.700.000,00 30% 12.300.000,00 100%

    nus assumido pelo incentivador, caso todovalor autorizado seja captado(= Investimento privado)

    8.600.000,00 70% 0,00 0%

    (1) Premissas: incentivo do t ipo patrocnio, concedido por PJ

    (2) A rigor, no caso do art. 26, o custo para o errio maior do que a iseno tributria, pois a empresa patrocinadora pode abater o valor incentivado

    da prpria base de clculo do tributo, como despesa operacional, o que reduz o lucro e, portanto, o valor do IR a pagar antes mesmodo desconto dovalor incentivado (Lei 8.313/91, art. 26, 1).

    Outro aspecto o valor que efetivamente foi captado, pois o que vai determinar o gasto tributriodecorrente. O Quadro 3, a seguir, apresenta, com base nas mesmas premissas acima, os clculossimplificados no caso da concesso de incentivo de valor semelhante ao do efetivamente captado em favor

    doRock in Rio 2011.

    Quadro 3Lei RouanetCusto pblico X privado de um incentivo hipottico de R$ 6,7 milhes (1)Art. 26 % Art. 18 %

    Captao efetiva(= Recursos disponibilizados pelo incentivador einvestidos no projeto na forma de patrocnio)

    6.700.000,00 100% 6.700.000,00 100%

    Abatimento do IR a pagar do incentivador privado(= Investimento pblico 2)

    2.010.000,00 30% 6.700.000,00 100%

    nus assumido pelo incentivador(= Investimento privado)

    4.690.000,00 70% 0,00 0%

    Portanto, independente de quaisquer outros fatores, a fundamentao legal do apoio concedido determinante, por si, na avaliao do custo-benefcio do incentivo, pelo impacto que tem na quantificao daiseno tributria correspondente, ou seja, no nus para o Estado. Sob a tica financeira, quanto maior for omontante de incentivos concedidos por meio do art. 26, menor ser a proporo de recursos pblicos emrelao aos privados.

    Como se discutiu, os casos doRock in Rio 2011e o do SWU foram enquadrados no art. 26, sendoimportante destacar esse fato para que se coloque a questo de acordo com sua verdadeira dimenso. Dessemodo, em relao aoRock in Rio, dos R$ 6,7 milhes investidos, em torno de R$ 4,7 milhes se originaramda iniciativa privada e R$ 2,0 milhes, da renncia tributria. No caso do SWU, como no houve captaoefetiva, no houve custos pblicos envolvidos.

    Para alm desses dois projetos, deve-se retomar a contestao feita pelo MP/TCU de que o MinC

    estaria utilizando rol de categorias de segmentos culturais bem mais amplo do que o previsto no art. 18 daLei Rouanet. Conforme alertado pelo parquet, a questo vem sendo tratada pelo Tribunal, desde 2006, nombito dos processos de apreciao prvia das contas de governo, cujos pareceres vm expedindo sucessivasrecomendaes com vistas a sanear a irregularidade.

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    importante destacar a relevncia do ponto. Como j se mencionou, o rol exaustivo do 3 do art.18 da Lei Rouanet elenca os segmentos culturais para os quais a norma reservou a possibilidade dedescontar, do IR a pagar, todo o incentivo concedido pelos contribuintes observado o limite da legislaotributria. Nesse caso, o Estado renuncia, integralmente, de receita pblica, com a finalidade de apoiarsetores culturais especificados na Lei.

    Esse tema, porm, foi abordado em auditoria de conformidade, TC 018.011/2010-1, conduzida pelaSecretaria de Macroavaliao Governamental (Semag), ocasio em que se confirmou que o MinC, a partir deinterpretao prpria, utilizava rol muito mais amplo de segmentos culturais do que os autorizados pela Lei.

    Nesse processo, exarou-se o Acrdo 1.385/2011-TCU-Plenrio, de 25/5/2011, referido pela Seficem sua manifestao, cujo item 9.1.1.1 assinalou prazo de 90 dias para que o Ministrio discipline, em atonormativo, o detalhamento dos segmentos culturais que podem ser atendidos por meio da renncia dereceita criada pelo art. 18 da lei 8.313/91, mantendo a necessria correlao com a listagem exaustiva dereas ou segmentos contemplados no 3 do referido artigo.

    Segundo a Sefic, a regularizao se deu por meio da publicao da Portaria MinC 116/2011 (pea7, p. 309-312), fato que ser verificado no mbito daquele processo, que se encontra em monitoramento pelaSemag.

    4.4.

    Projetos com potencial de retorno comercial Anlise de conformidade e de legitimidadeA autorizao de apoio a projetos que, primeira vista, so comercialmente viveis, e/ou que se

    relacionam a artistas consagrados, vem sendo objeto de ateno da imprensa, pois presumivelmente nohaveria necessidade de aplicar recursos pblicos nessas situaes.

    Em perodos recentes, tiveram ampla repercusso casos, por exemplo (peas 19; 20; 22; e 23, p. 87-89, p. 95-97, p. 117-119), como os do Cirque du Soleil (Pronac 046458, R$ 9,4 milhes em 2005,enquadramento art. 18 da Lei Rouanet, promovido pela empresa T4F Entretenimento S/A); blogde vdeoscom a cantora Maria Bethnia (Pronac 1012234, R$ 1,3 milho em 2011, art. 18); turn do cantor CaetanoVeloso (Pronac 091350, R$ 1,7 milho em 2009, art. 26); Festa do Peo de Barretos (Pronac 1113449,R$ 5,8 milhes em 2011, art. 26).

    Durante a fase de instruo desta representao, ganhou destaque na mdia a atuao da j

    mencionada empresa T4F Entretenimento S.A (peas 21 e 27), que, somente no perodo 2009-2011, obteveautorizao para captar recursos da ordem de R$ 61 milhes (conforme Quadro 4 a seguir), totalmentealocados em projetos enquadrados no art. 18 da Lei Rouanet que permite o abatimento integral doincentivo do IR a pagar.

    O cerne da discusso, nesse ltimo caso, reside no fato de que a referida firma, beneficiria derecursos pblicos no montante de R$ 40,8 milhes entre 2010 e 2011, findou o exerccio de 2011 compatrimnio lquido de R$ 338 milhes e faturamento anual de R$ 609,8 milhes, enquanto o lucro lquidoconsolidado cresceu de R$ 5,9 milhes para R$ 61 milhes (demonstrat ivos contbeis disponveis emhttp://ri.t4f.com.br/timeforfun/web/arquivos/Relat%F3rio_DFP%202011.pdf, acesso em 7/3/2012 - trata-sede balanos de empresa de capital aberto, divulgados publicamente).

    Neste ponto, faz-se necessrio precisar o significado da expresso projetos culturais com potencialde retorno comercial. O MP/TCU props generalizao til ao fazer referncia, na pea inicial, a projetos

    que no teriam dificuldades para obter patrocnios privados e/ou receitas prprias, conceituao queabrangeria todas as situaes aqui tratadas. Por questo de uniformizao, ser utilizada a definio do art.1, pargrafo nico, inc. IV, do Projeto de Lei 6.722/2010 (pea 24, p. 1), que conceitua projeto cultural compotencial de retorno comercialaqueles com expectativa de lucro.

    Adota-se tal conceito apenas para fins de discusso neste processo. Sua aplicao prticadependeria de normatizao, no mbito do MinC, que estabelecesse critrios especficos de classificao deprojetos para fins de operacionalizao do Pronac.

    Quadro 4Autorizaes captaoProjetos da T4F Entretenimento S/A (1)(2009/2011)

    NR. PRONAC NOME DO PROJETOCAPTAO

    AUTORIZADA(R$)

    CAPTAOEFETUADA (R$)

    % DECAPTAO

    097620 Mamma Mia 13.396.315,42 12.623.000,00 94%1012582 TitanicA exposio 2.985.564,00 1.716.490,00 57%1012564 Sky MirageTurn 2011 5.893.240,00 2.245.850,00 38%

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    http://ri.t4f.com.br/timeforfun/web/arquivos/Relat%F3rio_DFP%202011.pdfhttp://ri.t4f.com.br/timeforfun/web/arquivos/Relat%F3rio_DFP%202011.pdfhttp://ri.t4f.com.br/timeforfun/web/arquivos/Relat%F3rio_DFP%202011.pdf
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    NR. PRONAC NOME DO PROJETOCAPTAO

    AUTORIZADA(R$)

    CAPTAOEFETUADA (R$)

    % DECAPTAO

    090576 GrandeBalletde Moscou 3.261.120,00 1.866.660,00 57%095007 CATSO Musical 6.155.401,90 5.426.500,00 88%1012549 Disney on Ice 5.117.493,03 2.950.000,00 58%

    117286 A Famlia Addams OMusical

    13.616.567,14 8.810.000,00 65%

    1010472As Bruxas de Eastwick Musical 5.967.482,27 4.795.763,49

    80%

    105152 CATSO MusicalRJ 2.040.716,71 410.000,00 20%TOTAL 58.433.900,47 40.844.263,49 70%

    (1) Dados coletados consideram CNPJ da matriz e da filialFonte: http://sistemas.cultura.gov.br/salicnet/Salicnet/Salicnet.php, acesso em 29/5/2012

    4.4.1.

    Anlise de conformidadeO art. 18 daLei Rouanetfaculta aos contribuintes a opo de reverter parte do IR devido para o

    mecenato desde que os projetos beneficiados atendam aos critrios estabelecidos em seu art. 1, ou seja,desde que se amoldem s finalidades do Pronac, a saber:

    I contribuir para facilitar, a todos, os meios para o livre acesso s fontes da cultura e o plenoexerccio dos direitos culturais; II promover e estimular a regionalizao da produo cultural e artsticabrasileira, com valorizao de recursos humanos e contedos locais; III apoiar, valorizar e difundir oconjunto das manifestaes culturais e seus respectivos criadores; IVproteger as expresses culturais dosgrupos formadores da sociedade brasileira e responsveis pelo pluralismo da cultura nacional; V salvaguardar a sobrevivncia e o florescimento dos modos de criar, fazer e viver da sociedade brasileira; VIpreservar os bens materiais e imateriais do patrimnio cultural e histrico brasileiro; VII desenvolver aconscincia internacional e o respeito aos valores culturais de outros povos ou naes; VIII estimular a

    produo e difuso de bens culturais de valor universal, formadores e informadores de conhecimento, culturae memria; IXpriorizar o produto cultural originrio do Pas.

    O art. 3 estatui que, para cumprimento das finalidades constantes no art. 1, os projetosbeneficiados atendero a, pelo menos, um entre os seguintes objetivos do Pronac:

    Iincentivo formao artstica e cultural [...];IIfomento produo cultural e artstica, mediante: [...]c) realizao de exposies, festivais de arte, espetculos de artes cnicas, de msica e de folclore;

    [...]Vapoio a outras atividades culturais e artsticas [...].

    O art. 19 estipula que os projetos culturais sero apresentados ao MinC, acompanhados deoramento analtico, para aprovao de seu enquadramento nos objetivos do Pronac.O art. 25 impe que os projetos incentivados, enquadrados entre os segmentos culturais que

    exemplifica, objetivaro

    desenvolver as formas de expresso, os modos de criar e fazer, os processos de preservao eproteo do patrimnio cultural brasileiro, e os estudos e mtodos de interpretao da realidade cultural, bemcomo contribuir para propiciar meios, populao em geral, que permitam o conhecimento dos bens devalores artsticos e culturais [...].

    No que tange a normas infralegais, extrai-se, dos 2 e 3 do art. 6 doDecreto 5.761/2006, que:

    2 Os programas, projetos e aes apresentados com vistas utilizao de um dos mecanismosde implementao do PRONAC sero analisados tecnicamente no mbito do Ministrio da Cultura, pelosseus rgos ou entidades vinculadas, de acordo com as suas respectivas competncias.

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    3 A apreciao tcnica de que trata o 2 dever verificar, necessariamente, o atendimento dasfinalidades do PRONAC, a adequao dos custos propostos aos praticados no mercado, sem prejuzo dosdemais aspectos exigidos pela legislao aplicvel [...].

    Alm dessas diretrizes para aprovao de projetos, a lei e o decreto estabelecem algumas vedaese condicionantes, a saber:

    Vedaes:- concesso de incentivo a eventos circunscritos a colees particulares ou a circuitos privados com

    limitao de acesso (art. 2, 2, da Lei);- apreciao subjetiva, quanto a valor artstico ou cultural, de projeto enquadrado nos objetivos da

    lei (art. 22 da Lei);- concesso de incentivo a pessoa ou instituio vinculada ao doador ou patrocinador (art. 27 da

    Lei);- aplicao de recursos por meio de intermediao (art. 28 da Lei).Condicionantes:- concesso somente a projetos cuja exibio, utilizao e circulao dos bens culturais deles

    resultantes sejam abertas, sem distino, a qualquer pessoa, se gratuitas, e a pblico pagante, se cobradoingresso (art. 2, 1 da Lei);- a aprovao de projetos deve observar o princpio da no concentrao por segmento e por

    beneficirio, a ser aferida pelo montante de recursos, pela quantidade de projetos, pela respectiva capacidadeexecutiva e pela disponibilidade do valor absoluto anual de renncia fiscal (art. 19, 8o, da Lei);

    - limitao de despesas administrativas a quinze por cento do oramento total do projeto cultural(Art. 26 do decreto).

    Alm dessas condicionantes, vale destacar a do art. 27 do Decreto 5.761/2006, que, em relao regulamentao anterior (Decreto 1.494/95), introduziu importante inovao, in verbis:

    Art. 27 Dos programas, projetos e aes realizados com recursos incentivados, total ouparcialmente, dever constar formas para a democratizao do acesso aos bens e servios resultantes, com

    vistas a: Itornar os preos de comercializao de obras ou de ingressos mais acessveis populao emgeral; [...]

    IIIpromover distribuio gratuita de obras ou de ingressos a beneficirios previamenteidentificados que atendam s condies estabelecidas pelo Ministrio da Cultura; e

    IVdesenvolver estratgias de difuso que ampliem o acesso. [...]

    Essa a legislao mais relevante no que diz respeito a mecenato. Quanto ao aspecto normativo, oMinC tem vindo a pblico afirmar (pea 22, p. 2, e pea 23, p. 96) que no haveria amparo legal para negarconcesso de incentivos a projetos com potencial de retorno comercial.

    Como visto, os arts. 18 e 25 da Lei Rouanet estabelecem critrios para aprovao de projetos.Outros dispositivos impem vedaes e condicionalidades especficas, nenhuma atinente ao carter

    comercial do projeto ou do proponente. Assim, em uma primeira leitura, parece razovel o argumentoutilizado pelo MinC: se a lei j estipula critrios, vedaes e condicionalidades, no caberia ao rgoexecutor introduzir proibies no expressamente previstas na norma.

    Pode-se acrescentar, a esse raciocnio, o fato de que o art. 23, inc. II, da Lei Rouanet definepatrocniocomo:

    a transferncia de numerrio, com finalidade promocional ou a cobertura, pelo contribuinte doimposto sobre a renda e proventos de qualquer natureza, de gastos, ou a utilizao de bem mvel ou imveldo seu patrimnio, sem a transferncia de domnio, para a realizao, por outra pessoa fsica ou jurdica deatividade cultural com ou sem finalidade lucrativaprevista no art. 3 desta lei(grifo nosso).

    Se a Lei previu a concesso de incentivo fiscal, inclusive a pessoas jurdicas com fins lucrativos,pode-se afirmar que a norma, por no ter vedado explicitamente, consentiu que essas, se assim o quisessem,auferissem lucro na execuo dos projetos patrocinados. O contrrio seria supor que empresas com fins

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    lucrativos executariam projetos culturais sempre sem visar a obteno de retorno comercial, o que no razovel nem foi expressamente condicionado pela norma.

    A Lei Rouanet, ao prever a possibilidade de incentivar atividades promovidas por entidadesprivadas com fins lucrativos, adotou como premissa que essas auferiro retorno com o empreendimento. Eveja-se que, nessa hiptese, a Lei faz uma particular distino (v. Quadro 1): pessoas jurdicas com finslucrativos s podem receber apoio do tipo patrocnio, o qual, em contraposio ao apoio do tipo doao, oque permite os menores percentuais de desconto por parte dos incentivadores (se o incentivo tiver sidoconcedido com base no art. 26 da Lei), de modo que nesse caso o errio tem um custo menor.

    Assim, no se vislumbra, na literalidade da lei, vedao concesso de incentivo fiscal a projetoscom potencial de retorno comercial.

    O papel do FicartConforme j se mencionou, o Pronac prev trs mecanismos de apoio cultura: o FNC, o mecenato

    e o Ficart. Cada um desses instrumentos foi concebido com um propsito especfico, conforme a seguintecaracterizao (videSADDI, Liene Nunes. Polticas Pblicas Culturais, Mediaes e Cidadania: O Casoda Lei Rouanet. Dissertao/mestrado. Campinas, SP: 2010 - disponvel emhttp://www.bibliotecadigital.unicamp.br/document/?code=000782385&fd=y- acesso em 23/8/2012):

    a) o Mecenato, que trabalha atravs do mecanismo de incentivo fiscal, possibilitando queempresas pblicas e privadas possam abater um percentual de seus impostos de renda ao patrocinaremprojetos culturais. , atualmente, a modalidade mais utilizada;

    b) O Fundo Nacional de Cultura (FNC), voltado a projetos que a priori no apresentematratividade ao mercado. Projetos financiados pelo FNC recebem at 80% da verba total para aconcretizao destes. Podem utilizar parte do fundo apenas instituies privadas sem fins lucrativos,instituies pblicas e pessoas fsicas (...)

    c) O Ficart, fundo de investimento voltado a atividades comerciais, onde o incentivador participados lucros e riscos do projeto. Desde a implementao da Lei Rouanet, em 1991, esta modalidade nunca foiutilizada.

    O Ficart atualmente regrado pelo art. 9 da Lei Rouanet, nos seguintes termos:

    Art. 9o

    So considerados projetos culturais e artsticos, para fins de aplicao de recursos doFICART, alm de outros que venham a ser declarados pelo Ministrio da Cultura:I a produo comercial de instrumentos musicais, bem como de discos, fitas, vdeos, filmes e

    outras formas de reproduo fonovideogrficas;II a produo comercial de espetculos teatrais, de dana, msica, canto, circo e demais

    atividades congneres; (grifo nosso)III a edio comercial de obras relativas s cincias, s letras e s artes, bem como de obras de

    referncia e outras de cunho cultural;IV construo, restaurao, reparao ou equipamento de salas e outros ambientes destinados a

    atividades com objetivos culturais, de propriedade de entidades com fins lucrativos;V outras atividades comerciais ou industriais, de interesse cultural, assim consideradas pelo

    Ministrio da Cultura.

    (Essa caracterizao corroborada pelo MinC, no que se refere ao Ficart, conforme se verifica notrecho seguinte, extrado dositedo Ministrio -http://blogs.cultura.gov.br/blogdarouanet/o-que-muda-na-lei-rouanet/,acesso em 5/3/2012: O Fundo de Investimento Cultural e Artstico tambm j existe. No entanto,nunca saiu do papel, por falta de interesse das empresas. A Nova Rouanet vai aumentar a atratividade, commaior deduo fiscal, para que seja uma alternativa atrativa para projetos com grandes chances de retornofinanceiro - grifo nosso)

    Como visto, o Ficart destina-se a apoiar projetos culturais de carter eminentemente comercial.Ocorre que o mecanismo jamais foi implementado pelo MinC, devido, segundo o ministrio (pea 23, p.163-164 e p. 203), falta de interesse de eventuais investidores em face das vantagens oferecidas por meiodo incentivo fiscal.

    Nesse sentido, cr iou-se uma lacuna, em relao aos projetos com potencial de retorno comercial,que passaram a ser apoiados somente por meio do mecenato. Frise-se que a aplicao dos recursos noreembolsveis (a fundo perdido) do FNC limitada ao caso das pessoas jurdicas pblicas ou privadas semfins lucrativos(art. 10 do Decreto 5.761/2006).

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    http://www.bibliotecadigital.unicamp.br/document/?code=000782385&fd=yhttp://www.bibliotecadigital.unicamp.br/document/?code=000782385&fd=yhttp://blogs.cultura.gov.br/blogdarouanet/o-que-muda-na-lei-rouanet/http://blogs.cultura.gov.br/blogdarouanet/o-que-muda-na-lei-rouanet/http://blogs.cultura.gov.br/blogdarouanet/o-que-muda-na-lei-rouanet/http://blogs.cultura.gov.br/blogdarouanet/o-que-muda-na-lei-rouanet/http://blogs.cultura.gov.br/blogdarouanet/o-que-muda-na-lei-rouanet/http://blogs.cultura.gov.br/blogdarouanet/o-que-muda-na-lei-rouanet/http://www.bibliotecadigital.unicamp.br/document/?code=000782385&fd=y
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    A questo do Ficart ser abordada sob outro ngulo no tpico 4.5, em que se discute a chamadareforma da Lei Rouanet.

    4.4.2. Anlise de legitimidadeO MP/TCU, na pea inicial, solicitou que a questo fosse analisada, tambm, luz dos princpios

    da impessoalidade, moralidade, publicidade e razoabilidade. Trata-se, em suma, de avaliar a legitimidade eeconomicidade da concesso de incentivos fiscais a projetos com potencial de retorno comercial, em sintoniacom o disposto no art. 70 da CF/88 e com amparo na Lei Orgnica (Lei 8.443/92, art. 1, 1) e noRegimento Interno do TCU (art. 257).

    Segundo Francisco Carlos Ribeiro de Almeida (ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de. OControle dos Atos de Gesto e seus Fundamentos Bsicos. in: Revista do Tribunal de Contas da Unio. v.30. n. 80. abr/jun 1999. p. 27), legitimidade a:

    (...) qualidade do que fundado na razo, na justia, na equidade, na lgica (coerncia deraciocnio e de ideias), no interesse geral. reflexo da legalidade, mas existe legitimidade fora doordenamento pblico jurdico. [...]

    Quanto ao controle da legitimidade, e o papel do controle externo a respeito, o mesmo autor (p. 22)preceitua que:

    O controle da legitimidade o que se exerce sobre a legalidade e a economicidade da execuofinanceira e oramentria. As finanas pblicas no Estado Social de Direito [...] no se abrem apenas para atomada de contas ou para o exame formal da legalidade, seno que exigem tambm o controle de gesto, aanlise de resultados e a apreciao da justia e do custo/benefcio a ver se o cidado realmente obtm acontrapartida do seu sacrifcio econmico.

    E, mais especificamente sobre o controle da economicidade da renncia de receitas, o doutrinadorarremata (p. 25):

    O controle da economicidade, no que tange aos incentivos, consistir no exame da adequaoentre os fins almejados pela lei concessiva e o resultado efetivamente alcanado, entre o custo para oTesouro com as renncias de receitas e com os gastos tributrios e o benefcio social e econmico realmenteproduzido.

    Em termos gerais, a primeira ponderao a fazer que, independentemente do lucro do eventoapoiado, o instituto da iseno fiscal , conceitualmente, do ponto de vista econmico, uma polticaregressiva e concentradora. Isso porque isenes subtraem recursos da coletividade, que ingressariam noOramento Geral da Unio (OGU), direcionando-os para beneficirio especfico. Alm disso, no caso da LeiRouanet, diminuem o montante de imposto de renda que seria repassado a estados e municpios por meio doFPE e do FPM - art. 159, inc. I, da CF/88 (conforme ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de. Uma

    Abordagem Estruturada da Renncia de Receita Pblica Federal. in: Revista do Tribunal de Contas daUnio. v. 31. n. 84. abr/jun 2000. p. 56).

    O trecho a seguir encerra outra importante ressalva relativa a isenes:

    Entre outros defeitos, os gastos tributrios permitem, muitas vezes, ganhos extraordinrios(windfall profits) a certos contribuintes para empreender aes que normal e naturalmente j realizavam. Aconcesso de benefcios fiscais com regras muito amplas permite que esta situao se configure, eempresrios que investiriam em uma determinada regio, por l encontrem algumas vantagens comparativas,por exemplo, passam a fazer jus a um benefcio que nem necessitavam. Trata-se de uma forma dedesperdcio de recursos pblicos que ocorre frequentemente(ALMEIDA, Francisco Carlos Ribeiro de. UmaAbordagem Estruturada da Renncia de Receita Pblica Federal. in: Revista do Tribunal de Contas daUnio. v. 31. n. 84. abr/jun 2000. p. 58-59).

    De fato, em relao a projetos culturais especficos, o que afronta o senso de justia e de equidade,mais do que a obteno de lucro por particulares (que uma das regras do negcio), o porte dos eventos e

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    das empresas patrocinadas. Trata-se, em ltima instncia, de transferncia de recursos pblicos para agentesque efetivamente no precisariam de tal apoio, ou que esto no extremo superior das faixas de concentraode renda, sem que se garanta, em cada caso, como efetivamente sero atendidas as diretrizes do PlanoNacional de Cultura (art. 215, 3, da CF/88) e as finalidades do Pronac (art. 1 da Lei Rouanet).

    Obedecidas as regras gerais e especficas, entende-se no caber ao Tribunal manifestar-se sobre alegitimidade da concesso de incentivos a projetos culturais em particular, nem estipular critrios nessesentido, vez que tal competncia situa-se na seara do rgo jurisdicionado.

    4.5.

    Distores da Lei Rouanet e aperfeioamentos no mecanismo do mecenato A reformada Lei Rouanet

    A questo dos incentivos concedidos a projetos com potencial de retorno comercial uma, dentrevrias outras, s quais especialistas em polticas culturais, e o prprio MinC, referem-se como distores daLei Rouanet (pea 23, p. 77 e pea 24, p. 29).

    A principal dessas supostas distores consistiria no fato de que a deciso quanto aos projetos quesero apoiados cabe aos incentivadores, ou seja, a agentes privados, aos quais interessa atender,preponderantemente, sua estratgia de marketing, e no s finalidades do Pronac. A ocorrncia seria

    agravada pelo fato de apenas cerca de 10% dos incentivos, historicamente, terem sido bancados por recursosprivados (conforme pea 24, p. 29, pargrafo 8).Alm disso, crticos apontam como grave distoro a concentrao de projetos nas regies sul e

    sudeste, o que colide com um dos objetivos fundamentais da Repblica, a diminuio das desigualdadessociais e regionais (art. 3, inc. III, da CF/88), com diretrizes constitucionais especficas relativas polticacultural (art. 215 da CF/88) e com finalidades precpuas do Pronac, listadas no art. 1 da Lei Rouanet.

    Para o MinC, a soluo para essas distores passa pela reforma da Lei Rouanet (pea 24, p. 28-35). Nesse sentido, o Poder Executivo submeteu ao Congresso, em 2010, o Projeto de Lei-PL 6.722/2010(pea 24), que visa instituir o Programa Nacional de Fomento e Incentivo Cultura (Procultura) e que, nombito da Cmara dos Deputados, foi apensado ao PL 1.139/2007 (pea 25).

    Os principais pontos da reforma, elencados em documento obtido no stio do MinC (pea 12), combase no PL 6.722/2010, so: fortalecimento do FNC; apoio ao empreendedorismo por meio do FNC, que

    poderia obter retorno, em caso de sucesso econmico do projeto, proporcionalmente ao aporte pblicoconcedido; criao de novos percentuais de renncia fiscal, nas faixas de 30%, 60%, 70%, 80%, 90% e100%, em contraposio s atuais duas faixas (de 30% ou de 100%), a serem concedidos de acordo comcritrios pblicos claramente definidos pela CNIC; criao do Vale-Cultura, no valor de R$ 50,00, cujaconcesso seria mantida pelo governo (30%), via renncia fiscal, e tambm por empresas (50%) etrabalhadores (20%) (na verdade, o projeto de lei do Vale-Cultura - PL 5.798/2009 - foi apresentado deforma independente do projeto de reforma original da Lei Rouanet - PL 6.722/2010).

    Em relao a projetos culturais com potencial de retorno comercial, importante realar asdiferenas existentes entre o PL 6.722/2010, originalmente encaminhado pelo Poder Executivo, e o PL1.139/2007, ao qual o primeiro foi apensado, conforme o quadro a seguir.

    Quadro 5Projetos com potencial de retorno comercial

    PL 6.722/2010 X PL 1.139/2007PL 6.722/2010

    (apensado ao PL 1.139/2007)(pea 24)

    PL 1.139/2007 (emtramitao)(pea 25) Comentrio

    Art. 1 [...]Pargrafo nico. Para os efeitos desta Lei,considera-se:[...]IVprojeto cultural com potencial deretorno comercial: projeto cultural comexpectativa de lucro, cuja aplicao derecursos dar-se- preferencialmente namodalidade investimento.

    Definio suprimida Supresso enfraquece adiferenciao entre projetoscom potencial de retornocomercial e os demais, e entre otratamento para as duashipteses

    Art. 9 [...] 3 Os projetos culturais com potencial de

    Dispositivo suprimido Projetos com potencial deretorno comercial deixam de ser

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    PL 6.722/2010(apensado ao PL 1.139/2007)

    (pea 24)

    PL 1.139/2007 (emtramitao)(pea 25) Comentrio

    retorno comercial sero preferencialmentedirecionados para a modalidade deexecuo de investimento do FNC, previstano art. 20, e do Ficart. (grifo nosso)

    atendidos preferencialmentepelo Ficart e FNC, abrindomargem para que passem a serfinanciados, indistintamente,por meio de recursosincentivados, tal como ocorreatualmente.

    Na redao original do PL 6.722/2010, o uso de recursos incentivados para financiar projetos comvis comercial passaria a ser exceo, e no regra, como ocorre atualmente. A supresso desse dispositivo,por meio do PL 1.139/2007, enfraquece a poltica de direcionar projetos com potencial de retorno comercialpara atendimento preferencial por meio do Ficart e do FNC.

    De qualquer forma, por se tratar de matria em apreciao no Congresso, no possvel prever se e

    quando o PL 1.139/2007 ser aprovado e, se for, at que ponto a proposta original ser mantida, ou seja, emque medida ser apta a mitigar as distores da atual Lei Rouanet.No mbito desta representao, independentemente dos rumos da reforma legislativa, cabe avaliar

    o mecanismo do incentivo em sua conformao atual e, nesse cenrio, que medidas podem ser adotadas paraaperfeio-lo, em face dos j estabelecidos preceitos constitucionais (art. 215 da CF/88) e do conjunto definalidades e normas legais do Pronac expressos na legislao atual.

    4.6.

    Aperfeioamentos no mecanismo do mecenato Normas infralegaisIndependentemente do andamento da reforma da Lei Rouanet, a reduo das chamadas distores

    do mecenato tambm tem sido buscada pelo MinC, que, por meio de normatizaes infralegais, temaperfeioado o funcionamento do mecanismo (em manifestaes pblicas - e.g. pea 22, p. 2; pea 21, p. 2-,o MinC vem afirmando que ao Estado caberia analisar, to somente, o enquadramento da proposta no Pronac

    e a adequao dos custos aos preos de mercado, mas essa afirmao deve ser colocada em perspectiva, poisvem sendo utilizada para defender a ao governamental junto mdia, situao em que, via de regra, odebate ocorre de forma superficial - na prtica, como ficar evidenciado neste tpico, o Ministrio vemagregando diversos fatores anlise de projetos culturais, que ultrapassam bastante a mera anlise doenquadramento dos projetos e da adequao dos preos). Essas alteraes no visam, especificamente,resolver a questo da concesso de incentivos a projetos com potencial de retorno comercial, mas, por viareflexa, contribuem para diminuir a extenso do problema. importante colacionar algumas dessas medidas,de modo que se possa conhecer o que j vem sendo feito e, principalmente, para que se avaliem outraspossveis aes a serem propostas nesta representao.

    Por exemplo, o art. 27 do Decreto 5.761/2006, j transcrito, inovou em relao ao regulamentoanterior (Decreto 1.494/95), introduzindo a exigncia de que os projetos apoiados prevejam formas dedemocratizao do acesso, entre as quais a prtica de preos mais acessveis populao. Segundo notcias

    veiculadas poca (pea 19, p. 1), a adoo desse dispositivo teve relao com a reao desfavorvel daopinio pblica em torno do apoio ento concedido j mencionada turn do Cirque du Soleil.

    Ainda, do Decreto 5.761/2006, ressalta-se o 3 de seu art. 6, o qual estabelece que:

    3o A apreciao tcnica [...] dever verificar, necessariamente, o atendimento das finalidades doPRONAC, a adequao dos custos propostos aos praticados no mercado, sem prejuzo dos demais aspectosexigidos pela legislao aplicvel, vedada a apreciao subjetiva baseada em valores artsticos ou culturais (grifo nosso).

    Veja-se que h uma inovao, tambm, quando se compara o artigo do decreto com ocorrespondente art. 19 da Lei Rouanet. Este estipula que os projetos culturais sero apresentados ao MinC[...], acompanhados do oramento analtico, para aprovao de seu enquadramento nos objetivos do Pronac .Ou seja, a lei no faz meno adequao de itens do oramento analtico a custos praticados no mercado.Essa condicionalidade plenamente vlida foi introduzida pelo Poder Executivo ao regulamentar amatria. Mas observe-se que a exigncia no se fundamenta na literalidade ou em princpios extrados da Lei

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    Rouanet, mas sim do princpio constitucional da economicidade (art. 70, CF/88), fonte de validade que dlegitimidade regulamentao.

    Outro exemplo pode ser extrado da anlise da evoluo das normas editadas pelo MinC. Osprojetos que ensejaram esta representaooRock in Rio 2011e o SWUforam avaliados pelo Ministriocom base na Portaria-MinC 30, de 26/5/2009 (pea 13), que tratava basicamente de documentos eprocedimentos operacionais para uso do Salic, e na Portaria-MinC 46, de 13/3/98, que continha critrios paraanlise dos projetos culturais.

    A Portaria-MinC 46/98 (pea 14, p. 4-5) listava, em seu art. 18, critrios de anlise de projetosculturais, entre os quais se destacavam, in verbis:

    Art. 18 A anlise ser instrumentalizada em um parecer tcnico que conter, no mnimo:[...]IIenquadramento nos objetivos institucionais tipificados na norma autorizativa;[...]IVexequibilidade das etapas ou fases da execuo;Vcompatibilidade dos custos com o projeto;VIadequao do plano de aplicao dos recursos financeiros.

    As referidas portarias foram revogadas pela Instruo Normativa MinC 1, de 5/10/2010, por suavez j revogada pela IN-MinC 1, de 9/2/2012 (pea 10). Trata-se, estas ltimas, de normas abrangentes, quebuscaram consolidar diferentes portarias anteriormente editadas.

    O art. 11 da IN-MinC 1/2012 declara, de incio, que a execuo do mecenato dar-se- nos termosdo Plano Anual de Incentivos Fiscais que, por sua vez, dever estar em consonncia com diretrizes e metasdo PPA e da LDO e, mais especificamente, do Plano Anual do Pronac e do Plano Nacional de Cultura,institudo este pela Lei 12.343/2010. Releva, nesse artigo, o fato de o MinC declarar, em normativo interno,que a poltica de incentivos subordina-se a diretrizes estratgicas de longo prazo.

    Em sintonia com essa declarao, e tambm com o princpio da no concentrao (art. 19, 8, daLei Rouanet), o MinC estabelece (art. 13 da IN-MinC 1/2012) o limite de 6.300 projetos a serem admitidosanualmente, teto que subdividido pelas diversas reas culturais (artes cnicas, visuais, msica etc.). Nessaesteira, os arts. 14 e 15 da IN impuseram limites, em quantidade e valor, de projetos ativos por proponente.

    No caso de PJ, o limite de cinco projetos ativos, no valor mximo de 3% do montante autorizadoanualmente para renncia fiscal; para PF, o limite de dois projetos, no valor mximo equivalente a 0,05%.J os arts. 21 a 27 da IN-MinC 1/2012 detalham condicionalidades vinculadas a acessibilidade e a

    democratizao do acesso, entre as quais valem ser transcritas:

    [...] Seo III - Da Acessibilidade e Democratizao do AcessoArt. 21. Em observncia ao estipulado no art. 1, inciso I da Lei n 8.313, de 1991, e no art. 27 do

    Decreto n 5.761, de 2006, as propostas culturais apresentadas ao mecanismo de incentivos fiscais do Pronacdevero conter medidas de acessibilidade compatveis com as caractersticas do objeto, e de democratizaodo acesso da sociedade aos produtos, bens e servios resultantes do apoio recebido. (...)

    Art. 24. Toda proposta cultural apresentada ao mecanismo de incentivos fiscais do Pronac em quehaja previso de pblico pagante ou comercializao de produtos dever conter em seu plano de distribuio:

    Io quantitativo de ingressos ou produtos culturais;IIo custo unitrio dos ingressos ou produtos culturais; eIIIa previso da receita a ser arrecadada.Pargrafo nico. Na hiptese prevista no caput, os preos de comercializao de obras ou de

    ingressos sero estipulados com vistas democratizao de acesso.(...)Art. 26. Alm das medidas descritas nos artigos anteriores, o proponente dever prever a adoo

    de, pelo menos, uma das seguintes medidas de democratizao de acesso s atividades, aos produtos,servios e bens culturais:

    I promover a participao de pessoas com deficincia e de idosos em concursos de prmios nocampo das artes e das letras;

    II doar, no mnimo, 20% dos produtos materiais resultantes da execuo do projeto a escolaspblicas, bibliotecas, museus ou equipamentos culturais de acesso franqueado ao pblico, devidamenteidentificados, sem prejuzo do disposto no art. 44 do Decreto n 5.761, de 2006;

    IIIdesenvolver atividades em locais remotos ou prximos a populaes urbanas perifricas;

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    IV oferecer transporte gratuito ao pblico, prevendo acessibilidade pessoa com deficincia oucom mobilidade reduzida e aos idosos;

    V disponibilizar na internet a ntegra dos registros audiovisuais existentes dos espetculos,exposies, atividades de ensino e outros eventos de carter presencial;

    VIpermitir a captao de imagens das atividades e de espetculos e autorizar sua veiculao porredes pblicas de televiso;

    VIIrealizar, gratuitamente, atividades paralelas aos projetos, tais como ensaios abertos, estgios,cursos, treinamentos, palestras, exposies, mostras e oficinas;

    VIII oferecer bolsas de estudo ou estgio a estudantes da rede pblica de ensino em atividadeseducacionais ou profissionais desenvolvidas na proposta cultural;

    IXestabelecer parceria visando capacitao de agentes culturais em iniciativas financiadas peloPoder Pblico; ou

    Xoutras medidas sugeridas pelo proponente a serem apreciadas pelo Ministrio da Cultura.Art. 27. O Ministrio da Cultura, observada a legislao em vigor, considerar as medidas de

    acessibilidade e democratizao de acesso apresentadas como quesito de avaliao da proposta cultural eexigir a comprovao de seu cumprimento quando da prestao de contas, sendo este item indispensvel

    para a aprovao das respectivas contas(grifos nossos).Em relao a esses ltimos dispositivos da IN-MinC 1/2012, verifica-se que o MinC, ao ser

    questionado pela mdia sobre a legitimidade de incentivos concedidos a projetos com potencial de retornocomercial, vem conferindo bastante nfase reduo nos preos dos ingressos como uma das principaiscontrapartidas exigidas, seja de grandes empresas, seja de propostas vinculadas a artistas tidos comoconsagrados (pea 23, p. 96-97 e p. 117).

    acertado o posicionamento do Ministrio, no sentido de que o barateamento de ingressosdesdeque efetivo, e no resultante de artifcios contbeis seja uma forma de compatibilizar as finalidades doPronac (art. 1 da Lei) com o apoio a projetos com potencial de retorno comercial. Entretanto, esse tipo demedida somente ter o alcance pretendido se for fortalecida a estrutura de fiscalizao do MinC, a qual,atualmente mostra-se bastante deficitria, haja vista o elevado estoque de prestaes de contas sem anlise,

    conforme constatou o Tribunal no Relatrio de Auditoria do j mencionado TC 018.011/2010-1, conduzidopela Semag.Por fim, o art. 36 da IN-MinC 1/2012 estipula que o parecer tcnico relativo ao projeto dever

    abordar, no mnimo, quatorze quesitos, entre os quais se destacam:

    Art. 36 [...]Iaferio da capacidade tcnico-financeira do proponente para execuo do projeto apresentado;[...]III enquadramento do projeto nos objetivos e fins da Lei n 8.313, de 1991, e no Decreto n

    5.761, de 2006;IVadequao entre o objeto a ser executado e os produtos resultantes, mediante indicadores para

    avaliao final do projeto;

    [...]VIadequao do projeto de medidas de acessibilidade e democratizao de acesso ao pblico s

    caractersticas do projeto cultural.VIIcontribuio para o alcance dos objetivos descritos no art. 1 da Lei 8.313, de 1991;VIIIrepercusso local, regional, nacional e internacional do projeto, conforme o caso;IX impactos e desdobramentos positivos ou negativos do projeto, seja no mbito cultural,

    ambiental, econmico, social ou outro considerado relevante;Xcontribuio para o desenvolvimento da rea ou segmento cultural em que se insere o projeto

    cultural analisado;XI compatibilidade dos custos previstos com os preos praticados no mercado regional da

    produo, destacando-se o que se mostrar inadequado, com a justificao dos cortes efetuados, quando for ocaso;

    XIIrelao custo/benefcio do projeto no mbito cultural, incluindo o impacto da utilizao domecanismo de incentivo fiscal na reduo do preo final de produtos ou servios culturais com pblicopagante, podendo a anlise tcnica propor reduo nos preos solicitados;

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    XIIIatendimento aos critrios e limites de custos estabelecidos pelo Ministrio da Cultura; [...]

    Como visto, os requisitos do art. 36 da IN-MinC 1/2012 so mais robustos que os do art. 18 daanterior Portaria-MinC 46/98.

    Essas alteraes infralegais, vistas em conjunto, buscam diminuir a concentrao de recursos (emquantidade e em valor dos projetos) e aumentar a exigncia de contrapartidas privadas. Tendem, de modoindireto, a atenuar o problema da concesso de incentivos a projetos com potencial de retorno comercial.

    4.7.

    Outras observaesEm artigo publicado em 2011 no portal do MinC (MENEZES, Henilton. Lei Rouanet, 20 anos

    depois -disponvel emhttp://www.cultura.gov.br/site/2011/12/23/lei-rouanet-%E2%80%93-20-anos-depois/- acesso em 6/3/2012), a Sefic buscou avaliar a Lei Rouanet por ocasio de seu vigsimo ano de vigncia. Notexto, o titular da Secretaria, alm de apresentar importantes realizaes viabilizadas pelo mecenato, entre asquais inclui o Rock in Rio, argumenta que os incentivos concedidos geram emprego e renda, bem comomovimentam a economia da cultura. Ressalta, tambm, que o R$ 1,35 bilho de incentivos culturaisaprovados em 2011 representou apenas 1,5% da renncia da Unio, a qual favorece, principalmente, setores

    lucrativos como a indstria automobilstica ou o agronegcio.O argumento plausvel. Na avaliao de resultados do mecenato, h que se considerar nosomente o custo dos gastos tributrios, mas tambm os benefcios econmicos dele advindos. Entretanto, otexto no empreende tal anlisetalvez no fosse seu escoponem sinaliza que haja estudos nessa linha.

    Outra linha de argumentao frequentemente suscitada pelo MinC (pea 20, p. 1) diz respeito aofato de que a concesso dos incentivos analisada pela CNIC, comisso que, por representar diversas partesinteressadas, teria legitimidade para se manifestar quanto aos aspectos polmicos levantados nestarepresentao.

    necessrio ponderar alguns aspectos. Em primeiro lugar, registre-se que, desde a edio da Lei9.874/99, que alterou, entre outros, o art. 19 da Lei Rouanet, a deciso final quanto aprovao dos projetosfoi transferida da CNIC para o MinC. Demais disso, a ideia de que uma deciso que tenha passado por rgocolegiado seja mais legtima, ou representativa do setor cultural, que outra, tomada sem tal participao,

    pode ser aceita somente em nvel terico. A anlise de sua validade no caso concreto demandaria estudar aestrutura, funcionamento e composio real de poder na CNIC, o que extrapola o escopo desta representao.Ainda, h que ter conta que o fato de haver anlise colegiada no soluciona a questo maior que

    a falta de critrios to claros e objetivos quanto seja possvel para opinar sobre a aprovao da concesso dosincentivos a projetos com potencial de retorno comercial, situao, porm, que ser mitigada caso realizada areforma pretendida na Lei (pea 23, p. 61). A propsito, importante destacar que no art. 10, 1, do PL1.139/2007 (pea 25, p. 16), a CNIC volta a ter papel decisrio no que se refere concesso de incentivos.

    Por fim, deve-se enfatizar que existem importantes mecanismos de transparncia no mbito domecenato, como a disponibilizao dos projetos incentivados na internet (via Salic), com nome dobeneficirio, valores aprovados e captados etc., inclusive com extratos dos pareceres tcnicos. Ainda, deacordo com o titular da Seficxii, as sesses plenrias da CNIC so transmitidas ao vivo pela internet. Tudoisso reforado pelos dispositivos do art. 19, 6, da Lei Rouanet, do art. 35 do Decreto 5.761/2006, e dos

    arts. 39 e 43 da IN-MinC 1/2012, que condicionam a eficcia da autorizao de captao publicao dosseguintes dados no Dirio Oficial: ttulo do projeto; nome e CNPJ ou CPF do proponente; valor autorizadopara captao de doao ou patrocnio; prazo de execuo e de captao; enquadramento legal; extrato doprojeto aprovado; e prazo para apresentao da prestao de contas. Alm disso, os arts. 75, 3, e 82, ambosda IN-MinC 1/2012, determinam que sejam publicados no Dirio Oficial dados sobre a aprovao oureprovao das prestaes de contas dos projetos. Por fim, todo beneficirio de recursos incentivados obriga-se a deles prestar contas, luz do que dispem o art. 70, pargrafo nico, da CF/88 e o art. 29 da LeiRouanet.

    CONCLUSORelativamente ao Projeto Rock in Rio 2011, consideram-se regulares ou saneadas as seguintes

    ocorrncias suscitadas pelo MP/TCU: cesso de ingressos a servidores do Ministrio; concesso de apoio daEmpresa Brasileira de Correios e Telgrafos (ECT) ao evento; e utilizao de rol de categorias de segmentosculturais mais amplo do que o previsto no art. 18 da Lei Rouanet. Em relao suposta divergncia entre o

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    ato autorizativo da concesso de incentivo e o parecer tcnico de enquadramento do projeto ao Pronac,constata-se que, a rigor, no houve tal dissonncia (tpico 2).

    Quanto s ocorrncias ligadas ao Projeto SWU, verifica-se que o projeto de incentivo foi arquivadopelo MinC sem que t ivesse havido liberao de recursos (pea 18), sendo suficiente, para o caso, cientificaro MinC acerca de impropriedades formais detectadas (tpico 3).

    Discutiu-se, ainda, questionamento do MP/TCU relativo concesso de incentivo a projetos compotencial de retorno comercial, com eventual desvirtuamento da Lei Rouanet.

    Como analisado, no existem vedaes legais para concesso de incentivos fiscais a projetosculturais com potencial de retorno comercial, assim considerados os que tm expectativa de lucro. Ainda quese argumente que projetos de grande porte, vinculados a grandes empresas e/ou a artistas consagrados, comforte potencial de retorno comercial, so, por definio, autossustentveis, ou seja, teriam condies de seviabilizar por meio de patrocnios privados e/ou receitas prprias, de modo que a concesso de incentivosfiscais nessas condies possibilitaria ganhos desproporcionais por particulares e/ou desperdcio de recursospblicos, a Lei no probe tal concesso, faz apenas restrio aos montantes do IR dedutveis conforme seuenquadramento (se no art. 18 ou 26).

    Verifica-se, porm, que o art. 9, inc. II, da Lei Rouanet estabeleceu que a produo comercial de

    espetculos teatrais, de dana, de msica, canto, circo e demais atividades congneres deve ser consideradacomo um dos tipos possveis de projetos culturais para fins de aplicao de recursos do Ficart. O dispositivono veda a concesso de incentivos fiscais a tais projetos, mas sua interpretao em conjunto com o espritoda Lei Rouanet autoriza concluir que projetos culturais com potencial de retorno comercial deveriam seratendidos, preferencialmente, por meio do Ficart.

    Entretanto, como o Ficart no chegou a ser implementado pelo MinC, tais projetos vm sendoatendidos, todos, inclusive os de grande porte, por meio do incentivo fiscal, uma vez que o FNC no pode serutilizado para apoiar empresas com fins lucrativos.

    No obstante, nos casos acima citados e quando existe cobrana de ingressos a preos que nopodem ser considerados acessveis sociedade como um todo, coloca-se a concesso de tais incentivos emconfronto com objetivos estipulados na Constituio e na Lei Rouanet ( garantir, a todos, o pleno exercciodos direitos culturais e acesso s fontes da cultura nacional, conforme o art. 215 da CF/88 e art. 1 da

    Lei 8.313/91).Nesse sentido, com base nos princpios da eficincia (CF/88, art. 37, caput), razoabilidade e dasupremacia do interesse pblico, reputam-se parcialmente procedentes os questionamentos do MP/TCUsobre esse tpico e pertinentes as recomendaes feitas no Parecer Tcnico Consolidado de 1/10/2010 (pea6, p. 252-259) quanto a ser desejvel, quando da concesso de incentivos fiscais a projeto cultural com fortepotencial de retorno comercial, a exigncia proporcional de contrapartida(s) quando pertinente.

    Desse modo, cabe recomendar SE/MinC que, na concesso de incentivos fiscais a projetocultural com forte potencial de retorno comercial, avalie a pertinncia de exigir contrapartida proporcional aoporte do evento ou ao montante de iseno autorizado.

    (...)

    PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO

    Ante todo o exposto, submetem-se os autos considerao superior, propondo:a) conhecerda representao, por atender os requisitos de admissibilidade dos arts. 235 e 237 do

    Regimento Interno/TCU, para, no mrito, consider-la parcialmente procedente;b)recomendar Secretaria Executiva do Ministrio da Cultura (SE/MinC) que, quando da

    concesso de incentivos fiscais a projeto cultural com forte potencial de retorno comercial, avalie apertinncia de exigir contrapartida proporcional ao porte do evento ou ao montante de iseno autorizado, afim de tornar tais concesses mais condizentes com os princpios da eficincia (CF/88, art. 37, caput), darazoabilidade e da supremacia do interesse pblico (v. seo Concluso);

    c) dar cincia Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura do Ministrio da Cultura Sefic/MinC sobre as seguintes ocorrncias, relativas ao projeto Pronac 103278SWU Brasil (tpico 3):

    i. o parecer da Comisso Nacional de Incentivo CulturaCNIC, manifestou-se pela aprovao daproposta cultural ao mesmo tempo em que mencionou e transcreveu, como fundamentao, parecerelaborado por perito externo, contrrio ao deferimento do pleito, situao que afronta o princpio damotivao, inscrito nos art. 2 (caput), 50 (inc. VII) e 50 ( 1) da Lei 9.784/99;

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    ii. o expediente elaborado em 7/10/2010 pelo Coordenador de Anlise Tcnica de Projetos CulturaisPronac conteve manifestao favorvel aprovao do projeto de interesse da D+Brasil Entretenimento,Contedo e Comunicao Total, sem se pronunciar sobre as ressalvas feitas no Parecer Tcnico Consolidadode 1/9/2010, inclusive quanto aos valores dos itens do oramento, que justificaram a proposta deindeferimento da aprovao do projeto, situao que afronta o princpio da motivao, inscrito nos art. 2(caput), 50 (inc. VII) e 50 ( 1) da Lei 9.784/99;.

    d) dar cincia da deliberao que vier a ser proferida, alm da Secretaria Executiva do MinC(SE/MinC), ao Ministrio Pblico junto ao Tribunal (MP/TCU), Secretaria de MacroavaliaoGovernamental (Semag/TC