SUMÁRIO Sumário5 Introdução - al.rs.gov.br · Ligeiras Reflexões sobre a questão dos...

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SUMÁRIO Sumário......................................................................................................................................5 Introdução.................................................................................................................................6 1. Instalação da Subcomissão Para Tratar da Política de Incentivos Fiscais......................9 1.1. 1º Reunião Pública - 29 de Agosto de 2011....................................................................9 1.2. 2º Reunião Pública - 12 de Setembro de 2011..............................................................11 1.3. 3º Reunião Pública - 03 de Outubro de 2011................................................................12 2. Histórico da Política de Incentivos Fiscais........................................................................14 3. Atualidade............................................................................................................................16 4. O Fundopem/RS..................................................................................................................18 Gráfico 1..............................................................................................................................20 5. Estratégias de Desenvolvimento........................................................................................23 6. Controle e Fiscalização da Política de Incentivos Fiscais................................................27 Conclusões e Recomendações ................................................................................................29 Referências...............................................................................................................................32

Transcript of SUMÁRIO Sumário5 Introdução - al.rs.gov.br · Ligeiras Reflexões sobre a questão dos...

SUMÁRIO

Sumário......................................................................................................................................5

Introdução.................................................................................................................................6

1. Instalação da Subcomissão Para Tratar da Política de Incentivos Fiscais......................9

1.1. 1º Reunião Pública - 29 de Agosto de 2011....................................................................9

1.2. 2º Reunião Pública - 12 de Setembro de 2011..............................................................11

1.3. 3º Reunião Pública - 03 de Outubro de 2011................................................................12

2. Histórico da Política de Incentivos Fiscais........................................................................14

3. Atualidade............................................................................................................................16

4. O Fundopem/RS..................................................................................................................18

Gráfico 1..............................................................................................................................20

5. Estratégias de Desenvolvimento........................................................................................23

6. Controle e Fiscalização da Política de Incentivos Fiscais................................................27

Conclusões e Recomendações ................................................................................................29

Referências...............................................................................................................................32

RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

INTRODUÇÃO

O presente relatório é fruto dos trabalhos desenvolvidos na Subcomissão para Tratar

da Política de Incentivos Fiscais, vinculada à Comissão de Economia e Desenvolvimento

Sustentável da Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul; tendo como relator o Deputado

Estadual Luis Lauermann.

Os objetivos principais da subcomissão foram fundamentados na ampliação da

participação social no debate sobre o tema dos incentivos fiscais, sedimentando o debate nos

ideários da participação popular, na transparência e publicidade dos atos governamentais.

Entende-se que, dentre as inúmeras áreas que requerem atenção, a economia é um dos

pilares na estruturação do estado e da sociedade. A complexidade da área econômica requer

dos governantes e gestores a capacidade de apresentar, face às adversidades, uma cesta de

alternativas a fim de responder aos anseios sociais. Há a necessidade de atender essas

demandas enfrentando os obstáculos impostos pela conjuntura econômica internacional.

Nesse sentido, salienta-se a "importância da atuação estatal no exercício das suas funções de

ordenar e regular a complexa atividade econômica e atenuar as desigualdades sociais" 1.

Muito além da regulação das atividades econômicas, compete ao Estado intervir na

economia, especialmente no que concerne à promoção do desenvolvimento. O tema da

tributação se apresenta como um dos principais instrumentos de estímulo e fomento à indução

de comportamento dos agentes econômicos. Assim, os poderes concedidos ao Estado através

dos instrumentos de incentivos fiscais, facultam a constituição de soluções pontuais para as

demandas de cada região.

Objetivamente, podemos identificar os incentivos fiscais como uma forma de “cobrir

com vantagens financeiras o custo da alocação de uma empresa em outra parte que não aquela

que ela escolheria por uma lógica de mercado” 2. O padrão de competitividade do mercado

atual não faculta, a qualquer Estado que seja, optar pela não utilização de instrumentos de

incentivos fiscais para atração de investimentos.

A disputa gerada entre os Estados ficou conhecida como "guerra fiscal". Esse termo é

empregado para “expressar a situação criada pelos estados e municípios em oferecerem às

1PIRES, Adilson Rodrigues. Ligeiras Reflexões sobre a questão dos incentivos fiscais no Brasil In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Incentivos Fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo, SP: MP Editora, 2007, p. 17. 2DULCI, Otávio Soares. Guerra fiscal, desenvolvimento desigual e relações federativas no Brasil. Revista de Sociologia e Política. 2002, n.18, p. 97.

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empresas determinados benefícios fiscais, como créditos especiais de ICMS ou empréstimos

subsidiados de longo prazo"3. Estudiosos como Neto (2007) e Kapron (2008) entendem que

através desse instrumento ocorre efetivamente a transferência de recursos públicos para a

constituição de investimentos industriais privados.

Dulci (2002) complementa que "trata-se de um jogo de ações e reações travado entre

governos estaduais (e adicionalmente entre governos municipais) com o intuito de atrair

investimentos privados ou de retê-los em seus territórios"4. Na busca para atrair

investimentos produtivos, as decisões dos governos, sejam eles municipais ou estaduais, "são

motivadas principalmente pelas expectativas de ganhos de bem-estar através da elevação dos

níveis de emprego e renda da região"5. Esses dois itens são entendidos como fundamentais

para a ampliação da qualidade de vida de uma determinada região.

Para tanto, municípios e estados desenvolvem e ampliam a utilização de instrumentos

de incentivos fiscais, os quais são empregados a fim de constituir um cenário mais atrativo

para os investidores. Em suma, entende-se que através dos incentivos fiscais os objetivos são

maiores do que apenas fornecer ao Estado instrumentos para intervenção na economia

privada, mas sim, se constituem como uma forma capaz de estimular a constituição de

melhorias no âmbito social e humano, agregando “qualidade de vida à população, seja através

da criação de empregos, do acesso à cultura, da geração e redistribuição da renda ou de

quaisquer outros meios lícitos”6.

Motivados pela complexidade e atualidade do tema, face ao crescente debate sobre

desenvolvimento estadual promovido pelo Executivo, a Subcomissão Para Tratar da Política

de Incentivos fiscais não busca exaurir essa discussão, a qual necessita de constante revisão e

aprimoramento.

Contudo, os debates e reflexões realizados na Subcomissão, publicizados através deste

relatório, poderão contribuir para a compreensão, qualificação e democratização do acesso aos

instrumentos fiscais de promoção do desenvolvimento econômico, bem como de novas

3ELALI, André. Incentivos fiscais, neutralidade da tributação e desenvolvimento econômico: A questão da redução das desigualdades regionais e sociais In: MARTINS, Ives Gandra da Silva; ELALI, André; PEIXOTO, Marcelo Magalhães (coord.). Incentivos Fiscais: questões pontuais nas esferas federal, estadual e municipal. São Paulo, SP: MP Editora, 2007, p. 2.4 DULCI, Otávio Soares. Op. cit., p . 95.5 PORSSE, Alexandre A. HADDAD, Eduardo A., RIBEIRO, Eduardo P. Efeitos econômicos de políticas regionais de incentivo fiscal: uma abordagem de equilíbrio geral computável In: Jornadas de Economia Regional Comparada: orgs: Luiz Roberto Targa, Ronaldo Herrlein Jr., Marli Marlene Mertz – Porto Alegre: PUCRS, 2005, p.2.6 PIRES, Adilson Rodrigues. Op. cit., p. 35.

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perspectivas de controle e transparência sobre os benefícios e o retorno deles para a

sociedade.

O primeiro capítulo abordará os entornos da constituição da Subcomissão para Tratar

Sobre a Política de Incentivos Fiscais e das três reuniões realizadas a fim de debater os temas

pertinentes a essa matéria.

No segundo capítulo realizaremos uma breve reflexão sobre o histórico da política de

incentivos fiscais no estado do Rio Grande do Sul, sendo seguido pela terceira etapa, a qual

consistirá na avaliação do cenário atual sobre esse ponto. Ao longo do quarto capítulo

centraremos a análise sobre a política do Fundopem/RS, tendo como capítulo subsequente a

avaliação das estratégias de desenvolvimento. O penúltimo capítulo abordará a questão do

controle e fiscalização dos incentivos fiscais, concluindo com as observações e

recomendações pertinentes à matéria.

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1. INSTALAÇÃO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE

INCENTIVOS FISCAIS

Na pauta do dia 25 de agosto de 2011 da Comissão de Economia e Desenvolvimento

Sustentável estava a proposição de autoria do Deputado Luis Lauermann sobre a criação de

uma subcomissão para tratar da Política de Incentivos Fiscais no âmbito estadual. Tendo como

objetivo discutir a Política de Incentivos Fiscais de forma clara e transparente, buscava-se

estimular a participação da sociedade nesse debate, auxiliando na construção de propostas

para o desenvolvimento do estado.

Neste sentido, o Parlamento Gaúcho constitui-se como um dos principais espaços para

que esse debate seja realizado. Constituída e validada ao longo dos seus 176 anos de história,

a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul sempre desempenhou um papel de

vanguarda na defesa dos interesses do povo gaúcho. De tal forma, considerando os preceitos

democráticos da participação popular, a casa legislativa estadual abriu suas portas para que o

desenvolvimento do estado e o bem estar da sua população sejam ideários presentes ao longo

dos trabalhos que a Subcomissão para Tratar da Política de Incentivos Fiscais se propôs a

realizar.

A presente subcomissão foi pautada pelo diálogo com os setores governamentais,

entidades de classe, estudiosos, representantes de setores da indústria, do comércio e de

trabalhadores organizados. A Subcomissão para Tratar da Política de Incentivos Fiscais

realizou três reuniões públicas, as quais serão brevemente analisadas a seguir.

1.1. 1º REUNIÃO PÚBLICA - 29 DE AGOSTO DE 2011

A primeira reunião realizada pela Subcomissão Para Tratar da Política de Incentivos

Fiscais foi realizada às 17 horas do dia 29 de agosto de 2011 na Sala Dr. Alberto Pasqualini,

no 4º andar da Assembleia Legislativa. Contou com a presença do ilustre secretário estadual

da fazenda, sr. Odir Tornollier, o qual foi responsável por apresentar o histórico da política de

incentivos fiscais no estado do Rio Grande do Sul e suas influências no cenário atual.

Participaram da mesa, além do relator, deputado estadual Luis Lauermann e do

secretário estadual da fazenda; o prefeito do município de Dois Irmãos, Gerson Miguel

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Deputado Luis Lauermann, Secretário da Fazenda Odir Tornollier, Secretário Municipal da Fazenda de São Leopoldo Luiz Fernando Heylmann, Prefeito Municipal de Dois Irmãos Miguel Schwengber e Secretário Municipal de Administração de Dois Irmãos Paulo Brachtvogel.

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Schwengber,; Paulo José Schimidt Brachtvogel, Dilamar Tadeu do Amaral e Sérgio José

Fritzen, respectivamente secretários municipais de Dois Irmãos de Administração, Fazenda e

Agricultura, Indústria, Comércio e Turismo.

Abertos os debates a respeito da pauta principal apresentada pelo secretário da

fazenda, os representantes da administração municipal de Dois Irmãos propuseram alterações

nos critérios do Fundo Operação Empresa – o Fundopem, que contempla municípios com

Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) baixo. Segundo o prefeito do município, esse

instrumento apresenta restrições sobre o acesso ao Fundo para localidades com IDH alto, o

que gera a incapacidade de competição com outras cidades em entorno.

O secretário da Fazenda destacou, entretanto, que o estado trabalhava na criação de

outro sistema, no qual os critérios envolverão a infraestrutura econômica e de formação de

mão de obra. Este sistema seria o novo Fundopem, aprovado meses depois na Assembleia

Legislativa (que será detalhado no capítulo 5). O relator da Subcomissão destacou a

importância da participação de entidades ligadas aos diversos setores da indústria e de

sindicatos a fim de que se possa ampliar o debate sobre esse tema.

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1.2. 2º REUNIÃO PÚBLICA - 12 DE SETEMBRO DE 2011

A segunda reunião organizada pela Subcomissão para Tratar da Política de Incentivos

Fiscais teve como pauta principal a Análise da Política de Desenvolvimento, através da visão

sobre a Política de Incentivos Fiscais. O palestrante principal fora o sr. Marcelo de Carvalho

Lopes, Diretor Presidente do Badesul – Banco de Desenvolvimento que substituiu a

Caixa/RS, o qual elaborou sobre o papel do estado na busca, captação e estimulação de linhas

de crédito que propiciem o desenvolvimento.

A mesa foi composta pelo deputado relator da subcomissão, Luis Lauermann; pelo

diretor-presidente do Badesul, Marcelo Lopes; pelo presidente da Rede Unilojas, Adriano

Vier, e; pelo secretário municipal de agricultura, indústria, comércio e turismo de Dois

Irmãos, Sérgio José Fritzen.

O diretor-presidente do Badesul explanou sobre as funções que o banco tem na

retomada do desenvolvimento do estado. Como agência de fomento, suas principais funções

são de viabilizar linhas de crédito e meios de financiamento para os investimentos,

principalmente dentro das áreas consideradas de interesse pelo governo, tais como a indústria

calçadista, moveleira, de microcondutores e softwares.

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Adriano Vier, presidente da Rede Unilojas, Sérgio José Fritzen, secretário municipal da agricultura, indústria, comércio e turismo de Dois Irmãos, deputado Luis Lauermann e Marcelo Lopes, diretor-presidente do Badesul.

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1.3. 3º REUNIÃO PÚBLICA - 03 DE OUTUBRO DE 2011

A terceira e última reunião realizada pela Subcomissão Para Tratar da Política de

Incentivos Fiscais foi realizada no mês de outubro, tento como tema principal as propostas de

desenvolvimento econômico para o estado, sua relação custo-benefício das atrações de

investimentos através de incentivos fiscais. Neste sentido, a reunião contou com a presença do

secretário de Ciência, Inovação e Desenvolvimento Tecnológico do Estado, Cléber Prodanov,

o qual expôs as reformulações propostas ao programa Pró-Inovação. A seguir, o Secretário-

Adjunto de Desenvolvimento e Promoção do Investimento, José Antunes Junior apresentou o

Plano de Desenvolvimento Econômico do Governo do Estado, consubstanciado em um

conjunto de projetos de lei que já estão tramitando na Casa.

A mesa foi composta pelo Secretário Estadual da Ciência, Inovação e

Desenvolvimento Tecnológico, Cléber Prodanov; pelo Secretário-Adjunto de

Desenvolvimento e Promoção do Investimento, José Antunes Junior; pelo deputado Luis

Lauermann; pelo diretor da Fiergs Thômaz Nunnenkamp; pelo presidente da Associação das

Indústrias de Móveis do Rio Grande do Sul, Ivo Cansan; e pelo vice-presidente da

Associação Brasileira das Indústrias de Calçado - Abicalçados - Paulo Roberto Schefer.

O novo Fundopem e as políticas de incentivo à produção local novamente foram

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Leonardo Gaffrée Dias, membro da SDPI, secretário da Ciência, Inovação e Tecnologia Cléber Cristiano Prodanov, secretário-adjunto da secretaria de Desenvolvimento e Promoção do Investimento José Antunes Junior, deputado Luis Lauermann, diretor da Fiergs Thômaz Nunnenkamp e vice-presidente da Abicalçados Ivo Cansan.

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mencionadas. “O governo Tarso está trabalhando com o conceito amplo de desenvolvimento.

Temos a agência de desenvolvimento, o Badesul, e o BRDE (Banco Regional de

Desenvolvimento) direcionados para esta política”, complementou José Antunes Júnior. Além

do novo Fundopem, formação profissional e tecnológica e o apoio à transferência de

tecnologia foram citadas outras ações do governo do estado para fortalecimento da indústria

gaúcha, tais como o Pró-Inovação.

Na ocasião, o secretário Cleber Prodanov divulgou que o governo estadual

apresentaria um diagnóstico das carências de cada região em formação de mão de obra. “Este

levantamento vai orientar os recursos que virão do Pronatec (Programa Nacional do Ensino

Técnico) para a criação de 22 mil vagas de ensino técnico e profissionalizante”, ressaltou o

secretário.

Os representantes dos setores calçadista e moveleiro destacaram o empenho do

governo estadual em aprofundar o diálogo com os empresários. “Que estas medidas do

governo gerem frutos logo”, ressaltou o presidente da Movergs. Para o diretor da Fiergs, é

preciso, ainda, valorizar o empreendedor. “Temos que estimular o empreendedorismo, se não,

de nada adianta formação de mão-de-obra e incentivo fiscal”, disse Thômaz Nunnenkamp.

Participaram da reunião, ainda, os técnicos da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do

Investimento Nery dos Santos Filho e Leonardo Gaffrée Dias, que detalharam a proposta do

novo Fundopem.

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2. HISTÓRICO DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

O debate em torno da temática dos incentivos fiscais é recorrente. Seu histórico,

contudo, confunde-se com a própria atualidade do tema. Quando analisamos de forma

pormenorizada essa política, percebe-se que o uso de instrumentos fiscais no repertório de

políticas de desenvolvimento regional ocorre há décadas no Brasil.

Conforme o entendimento do Secretário Estadual da Fazenda, Odir Tonollier, esse

debate tem transitado na história dos governos do Estado. A opção política dos governos de

estimular o desenvolvimento através da oferta de incentivos tributários preceitua-se desde a

década de 1960. Todavia, a partir de 1990 se generalizou, provocando o acirramento da guerra

fiscal no País. Ao longo das últimas décadas os governos estaduais têm assumido um papel

mais ativo na formulação de políticas regionais de desenvolvimento, recorrentemente

utilizando instrumentos de incentivos fiscais para atração de investimentos.

Como causa principal, destaca-se que nos anos 90 o Estado não apenas se retira da

economia, como também deixa de fazer investimentos significativos. Assim, devido a

ausência de um modelo nacional de desenvolvimento, coube aos estados e municípios a tarefa

de realizar a política industrial por meio de vultosas concessões, que se estendem por prazos

longos. Nesse cenário, os incentivos fiscais constituíram valiosos instrumentos para atração de

investimentos, reduzindo seletivamente a carga tributária.

No Estado, a política de incentivos fiscais, via de regra, é baseada através de

concessões no recolhimento do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de

Serviços – ICMS, caracterizando a “renúncia fiscal”. Entende-se por renúncia fiscal,

conforme previsto na Lei Complementar nº 101 (Lei de Responsabilidade Fiscal), as anistias,

remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração

de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos

ou contribuições. Corresponde a opção de desoneração tributária realizada por um ente

federativo face ao não recolhimento, por lei ou acordo firmado, de um ou mais impostos

como forma de estimular a produção, venda e/ou consumo dentro da sua área de abrangência.

A atração de investimentos mediante a concessão de benefícios relacionados com o

recolhimento do ICMS pode ser considerada como o principal instrumento das políticas

públicas estaduais do RS, no que se refere ao desenvolvimento econômico, durante a década

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de 1990. Em suma, os incentivos fiscais no estado do Rio Grande do Sul foram estabelecidos

através da política de renúncia fiscal, pela isenção da cobrança, total ou parcial, do ICMS.

Como expoente dessa estratégia, salienta-se o papel do Fundo Operação Empresa do Rio

Grande do Sul (Fundopem/RS), criado em 1972 e reeditado a cada governo.

Para o Secretário da Fazenda, a introdução de ferramentas que fomentem a captação

de investimentos é “matéria vencida”, pois "não há como se instalar uma grande indústria no

Rio Grande do Sul sem se conceder renúncia fiscal” 7. Para Tonollier o fornecimento de

benefícios que tornem atrativos os investimentos no estado “praticamente virou uma lei”8.

Neste sentido, se a concessão de benefícios fiscais como elemento decisivo na atração de

investimentos é incontornável, cabe ao Estado ter política definida de alocação destes

recursos, de forma a que contemplem, o máximo possível, uma política de enfrentamento das

desigualdades regionais acentuadas pela geografia do estado.

O direcionamento dos recursos destinados a incentivos fiscais deve ser compreendido

dentro do programa de governo, buscando estimular aquele(s) setor(es) definido(s) como

prioritário(s). Ao longo do processo de gerência dos incentivos, busca-se direcioná-los para

áreas chaves, constituindo uma margem de manobra para o Governo. Esse direcionamento

deve ser realizado de forma articulada com o cenário econômico regional, nacional e

internacional, requerendo a sua constante análise e atualização por parte do governo.

A utilização dos instrumentos fiscais tem permitido aos governos a alavancagem de

setores econômicos importantes no estado, como o metalúrgico, cuja cadeia está consolidada

e em expansão. Ademais, a política de benefícios demonstrou-se muitas vezes essencial em

momentos de crise, promovendo e estimulando a manutenção de cadeias produtivas, tais

como ocorridos com os ramos Coureiro Calçadista, Suinocultor e Avicultor no Rio Grande do

Sul.

Contudo, salientou o Secretário da Fazenda, somente a concessão de benefícios fiscais

não atrai os empreendimentos, e sim, um conjunto de outra condições, que são essenciais, tais

como: logística, mão de obra qualificada, centros de tecnologia, fornecedores e mercado

consumidor.

7 TONOLLIER, Odir. In: AUDIÊNCIA PÚBLICA 29-08-2011 SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS RDI 125/2011, 1º, 2011, Porto Alegre. Transcrição da Audiência Pública Realizada no Dia 29/08/2011 da Subcomissão Para Tratar da Política de Incentivos Fiscais. Porto Alegre: Assembleia Legislativa: 2011. p. 4. 8 TONOLLIER, Odir. Op. Cit. p. 4.

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

3. ATUALIDADE

Hoje em dia entende-se que os incentivos fiscais constituem instrumentos consumados

e estabelecidos junto ao sistema econômico nacional. Tal perspectiva é corroborada pelo

Secretário Odir Tonollier, quando este afirma que "já não há mais guerra; a proposta venceu

completamente, e coube aos estados se renderem a tal situação"9. Assim, compreende-se que a

partir da institucionalização da "guerra fiscal", nenhum estado poderia abrir mão do emprego

de incentivos fiscais para a atração de investimentos e investidores a fim de estimular sua

economia. Segundo Tonollier, “quando uma empresa chega e vai conversando [...] sequer

cogita de colocar o tópico em discussão. Ela vem para discutir outras coisas, porque a do

incentivo é básica”10.

De tal sorte que, a implantação ou manutenção de grandes empreendimentos na planta

industrial dos estados, nos moldes atualmente regulados, tem como preceito básico a

concessão de benefícios tributários. Regueira (2003) ressalta que “como resultado, as

empresas promovem leilões entre os estados com o objetivo de maximizar o volume de

benefícios recebidos, reduzindo o custo do investimento”11, desta forma, acirrando ainda mais

a disputa entre os entes federados.

Cabe destacar que, conforme previamente abordado, a grande maioria dos incentivos

fiscais no cenário estadual constitui-se através da isenção da cobrança do ICMS. Esse imposto

representa, segundo estudo realizado por Kapron (2004), "a principal fonte de receita do

estado. Seu fato gerador é a venda das mercadorias ou serviços. É pago pelo consumidor e

recolhido pela empresa juntamente com o preço do produto" 12.

Neste sentido, o Secretário da Fazenda destaca que a política de incentivos fiscais

atualmente concedidos representa a renúncia fiscal sobre quase a metade dos números

potenciais de arrecadação do ICMS. Em teoria, um estado tornava-se mais competitivo quanto

menor fosse o percentual de imposto cobrado.

Assim, buscava-se apresentar no estado uma menor carga tributária possível, a fim de

9 TONOLLIER, Odir. Op. Cit. p. 4.10 Idem.11 REGUEIRA, Krongnon Wailamer de Souza. A política industrial nos anos 90 e a alocação de recursos produtivos: Guerra e Renúncia Fiscal. In: Revista Paranaense de Desenvolvimento. Curitiba, nº 104, jan/jun – 2003, p. 63.12 KAPRON, Sérgio Roberto. Renúncias Fiscais do Fundopem e Os Setores Beneficiados In: 4. Encontro de Economia Gaúcha: org. Osmar Tomaz de Souza. - Porto Alegre : EDIPUCRS, 2008, p. 5.

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

disputar com os demais Estados. Contudo, a contradição dessa estratégia é exposta no estudo

de Dulci (2007), quando esclarece que "a disputa por capitais externos obriga a crescente

concessão dos estados. Na origem estão as desigualdades regionais do país e a limitação de

recursos internos para investimentos capazes de alterar tais desigualdades" 13.

A ausência de recursos para propor políticas que alterem as realidades sociais demanda

da própria escolha política feita pelos incentivos fiscais. De tal sorte, “a opção da política

estadual de utilizar recursos públicos para subsidiar investimentos privados coincide com a

perda da capacidade estadual de promover investimentos públicos" 14.

Há de se ressaltar, entretanto, que na opinião do Secretário Odir, os incentivos fiscais

caracterizam-se como instrumentos frágeis. Essa fragilidade deriva de dois fatores principais,

quais sejam, a temporalidade pela qual são aplicados e a possibilidade de reversão destes

através de uma reforma tributária. Assim, a existência desses recursos e sua aplicação, nas

palavras do secretário adjunto da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do

Investimento, José Antônio Valle Antunes Jr. (Junico), não se constituem como única variável

considerada pelos investidores durante a escolha do local de instalação.

Face à necessidade de atração de investimentos, é fundamental que os entes federados

desenvolvam as bases estruturais para que possam concretizar a atração dos investimentos

almejados. Entretanto, a capacidade destes de constituir políticas públicas, realizar

investimentos, obras e demais ações necessárias para o estímulo do desenvolvimento

econômico e social fica tanto mais restrita quanto menor for a arrecadação tributária realizada.

Enfim, há de se considerar que o cenário corrente do desenvolvimento requer a análise

de um conjunto de variáveis relacionadas a esse tema. Indo além dos debates pautados

exclusivamente em torno dos incentivos fiscais, deve-se ponderar, por exemplo, os fatores

humanos – disponibilidade e qualificação da mão de obra – e de infraestrutura – existência e

acessibilidade à matéria prima e rotas de distribuição, disponibilidade de tecnologia, potencial

energético, distância dos mercados consumidores, dentre outros. Todavia, os instrumentos de

incentivos fiscais podem ser determinantes para a escolha e implantação dos investimentos.

13 DULCI, Otávio Soares. Op. cit., p. 97.14 KAPRON, Sérgio Roberto. Op. cit. p. 9.

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

4. O FUNDOPEM/RS

O Fundo Operação Empresa do Rio Grande do Sul (FUNDOPEM/RS) foi criado pela

Lei Estadual nº 6.427 de 1972, sendo reeditado e alterado por basicamente todos os governos

que seguiram. Apresenta-se com o objetivo de prestar apoio financeiro às empresas

industriais, visando ao desenvolvimento econômico e social do estado. Constituiu uma das

principais políticas públicas de desenvolvimento econômico da década de 1990 no estado do

Rio Grande do Sul. Ponto de inúmeros debates e intervenções ao longo da subcomissão,

entende-se como necessário desenvolver uma análise centrada sobre essa temática, a qual

expomos a seguir.

Por meio do Fundopem a empresa beneficiada deixa de recolher parte do ICMS

incremental mediante o compromisso acordado em contrato de realizar investimentos e/ou

manter ou ampliar o quadro de empregos. Assim, os investimentos efetuados pelas empresas

privadas originam-se de recursos públicos não recolhidos. A estratégia proposta pelo

Fundopem se baseia no financiamento através da isenção fiscal, de empresas a fim de

estimulá-las a desenvolverem investimentos no estado. Atualmente, através dessa ferramenta,

é possibilitada às empresas a apropriação de até 90% do ICMS devido ao Estado15.

Indiscutivelmente uma ferramenta de estímulo através da renúncia fiscal, o Fundopem

é um benefício dirigido a cada empresa individualmente. Este programa não beneficia um

determinado segmento ou cadeia produtiva, nem representa uma política geral ou ampla de

investimentos. Conforme o Secretário Odir Tonollier, concomitantemente a isso, esse

instrumento é considerado, conforme destacado pelos representantes da FIERGS/RS e da

MOVERGS/RS em reunião da subcomissão, de difícil acesso e restrito a setores específicos e

a grandes empresas.

Essas principais características, a individualidade do recurso e a dificuldade para

acessá-lo, apresentam claras afrontas ao princípio constitucional da isonomia. Por meio do

Fundopem, incorporam-se os valores devidos aos cofres públicos a título de impostos, ao

patrimônio das empresas beneficiadas, mediante acordo para investimento e expansão do

quadro de pessoal. Ao gerar vantagens particulares a determinados empreendimentos em

15 Mediante a aprovação das alterações propostas pelo PL 335/2011, o qual propunha alterações na Lei nº 11.916/2003, fora ampliada a margem de investimento possível, para as empresas fixa-se o limite em 90% do ICMS incremental devido. Para Cooperativas este benefício pode chegar a até 100% dos valores devidos ao Estado.

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

detrimento das demais empresas concorrentes ou não, produz-se um desequilíbrio tributário,

que pode, no limite, causar efeitos negativos sobre os empreendimentos não beneficiados e,

consequentemente, na economia do estado.

Outro ponto desse programa que requer análise foi destacado pelo prefeito municipal

de Dois Irmãos, sr. Gerson Miguel Schwengber, ao alentar sobre os requisitos de concessão

do Fundopem face aos índices de desenvolvimento humano dos municípios. O secretário da

Fazenda, Odir Tonollier, salienta que o Fundopem apresenta dificuldades perante as diversas

realidades regionais do estado.

As disparidades geradas através da concessão de benefícios para certas empresas em

prejuízos as outras são acentuadas face ao mapa do desenvolvimento regional do estado. É

defeso e fundamental a acessibilidade desses recursos por localidades que apresentem maior

necessidade. Cada região, seja analisada de forma micro ou macro, apresenta características

próprias, necessitando ações pontuais ou políticas públicas que possibilitem a adaptação

frente as realidades locais. O Fundopem, contudo, não se constitui como um programa

voltado para amenizar essas realidades e sim para estimular a fixação e manutenção de

grandes empreendimentos no estado.

No quesito de transparência, há dificuldade no acesso aos dados, muitas vezes

protegidos por sigilo fiscal. Não obstante, a fim de ampliar o debate, buscamos no estudo

realizado por Kapron (2008) os dados que permitem a identificação dos setores beneficiados.

Ainda assim, utilizando como referência os dados constantes no referido estudo, percebemos

que o montante principal de benefícios destinados pelo Fundopem, ao longo de 1997 a 2004,

se concentra em sete setores: O setor do Fumo/Cigarro captou R$ 955 milhões em benefícios

através do Fundopem, seguido pelo Petroquímico com (R$ 734 milhões), Bebidas (R$ 412

milhões), Metais (R$ 390 milhões), Calçados (R$ 234 milhões), Plásticos (R$ 210 milhões) e

Borrachas (R$ 175 milhões).

Os recursos públicos estatais alocados a fim de estimular a competitividade industrial

através da renúncia fiscal criam, em contrapartida, a expectativa da sociedade sobre os

benefícios sociais advindos desses investimentos. Como exposto anteriormente, a concessão

de qualquer forma de incentivos fiscais busca o desenvolvimento de determinada região ou

localidade. O conceito de desenvolvimento social está concatenado ao preceito de

desenvolvimento industrial. Portanto, espera-se que, ao atrair investimentos para seu

território, empregando as ferramentas disponíveis de incentivos fiscais, o gestor público está

visando, como resultado final, o desenvolvimento humano deste território.

19

RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

Conforme alertado pelo Secretário Odir Tonollier, em termos fiscais o retorno para o

Estado é virtualmente inexistente. Todavia, a estratégia de desenvolvimento através do

Fundopem considera o retorno indireto, qual seja, que esses instrumentos servem para alterar

o cenário de empregos formais nas macrorregiões onde são concedidos. Essas alterações por

sua vez acionariam uma cadeia de alterações sociais e econômicas nos entornos das empresas

beneficiadas. Contudo, diversos são os estudos que ou chegam a conclusões negativas ou

atestam a impossibilidade de concluir como positiva a influência dos incentivos fiscais no

desenvolvimento humano e social das regiões onde há a instalação de beneficiados pelas

concessões.

Retomando o tema dos investimentos públicos face à concessão de benefícios fiscais,

ressalta-se o fato de haver uma relação empírica negativa entre a renúncia fiscal concedida

através do Fundopem e a capacidade de investimento do Estado. Assim, quanto maior o

percentual de recursos que o estado abdica de recolher em prol do desenvolvimento e da

atração de investimentos, menor será a sua capacidade de realizar investimentos públicos.

Haja vista que o ICMS é o principal tributo recolhido pelo estado, a lógica da renúncia fiscal

gera, em última análise, um “enforcamento” das finanças públicas.

Essa afirmação é corroborada pelo gráfico constituído no estudo realizado em 2008

por Kapron, no qual o autor propõem a análise entre Investimentos Estaduais e valores

destinados ao Fundopem sob a forma de renúncia, conforme segue:

Fonte: SEFAZ Finanças Online, Balanços do Estado e Documentos Diversos sobre Fundopem

In: KAPRON, Sérgio Roberto. Op. Cit. 2008, p. 6.

20

Gráfico 1

Investimentos Estaduais e Renúncias Fundopem

R$ Milhões a valores de 2005

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

R$ Milhões

Renúncias de Fundopem Investimentos Estaduais

RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

Através dos dados tabulados no Gráfico 1 percebemos que a partir da década de 1990,

quando a política de incentivos fiscais consolida-se no estado, há um aumento das renúncias

concedidas, culminando no ano 1999. Paralelamente a isso, apresenta-se o decrescente

percentual de investimentos públicos efetuados pelo Governo do Estado, os quais em 2002

quase se equivalem ao montante de tributos renunciados. Há de se destacar, contudo, que os

incentivos fiscais não são a única variável que influenciou nos investimentos estaduais,

devendo considerar o resfriamento do mercado bem como os ciclos de crise ocorridos ao

longo das décadas de 1990 e 2000.

Como representante da Federação das Indústrias do Rio Grande do Sul – FIERGS,

Thômaz Nunnenkamp, Diretor da FIERGS e coordenador Conselho Técnico de Assuntos

Tributários, Legais e Financeiros, identifica o Fundopem como uma ferramenta de estímulo

que é empregada no intuito de fornecer condições mais favoráveis para a competitividade das

indústrias e empresas beneficiadas. Lembra ele que a parte fiscal é também apenas um dos

tópicos necessários para o desenvolvimento, o qual, em determinadas situações não é

essencial. Todavia, esse benefício, quando concedido, pode fornecer o ponto de diferença

necessário para que o investimento seja competitivo.

Ivo Cansan, Presidente da Movergs - Associação das Indústrias de Móveis do Estado

do Rio Grande do Sul, entende que os incentivos fiscais são fundamentais para a atração de

novas indústrias. Nesse sentido, o Fundopem representa uma alternativa de fomento para as

indústrias que aqui estão sediadas. Todavia, a acessibilidade a este recurso constitui um dos

grandes entraves para a sua aplicação e utilização, entendimento corroborado pelo Vice

Presidente da Abicalçados – Associação Brasileira das Indústrias de Calçados, Paulo Roberto

Schefer. Este destaca que nos últimos 5 anos, somente duas empresas do setor coureiro

calçadista conseguiram acessar essa ferramenta de estímulo econômico.

Presentemente, conforme Nery Dos Santos Filho, Diretor do Departamento de Ações e

Programas Especiais, o Fundopem representa um dos instrumentos disponíveis dentro do

SEADAP. O Sistema para Atração e Desenvolvimento de Atividades Produtivas agrega as

diversas ferramentas disponibilizadas pela política estadual de desenvolvimento para esse fim.

Este instrumento porém apresenta dificuldades de acessibilidade face ao rol de normativas

operacionais, confirmando o posicionamento anteriormente destacado.

É necessário salientar, contudo, que o Fundopem é um instrumento destinado à

grandes indústrias ou empreendimentos, não sendo acessível aos médios, pequenos e micro

empresários. Esse ponto é fundamental para a análise, pois conforme dados divulgados pela

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

Agência de Notícias do Sebrae16, no início do ano de 2011, mais de 50% dos empregos

formais no país foram registrados por micro ou pequenas empresas. Dessa forma, a estratégia

de concessão de incentivos a fim de fomentar o desenvolvimento e a geração de emprego e

renda necessita reavaliação.

Em suma, o Fundopem constituiu uma das ferramentas de incentivo fiscal mais

utilizada pelas últimas gestões à frente do Estado. Como estratégia de desenvolvimento

regional, os resultados obtidos frente ao volume de recursos renunciados ainda carecem de

uma análise oficial. Instrumento consolidado dentro da política estadual de incentivos fiscais,

teve sua aplicação concentrada sobretudo em 8 grandes setores produtivos.

A proposta apresentada pelo Governo Tarso dentro do Plano de Desenvolvimento

Econômico, considera o Fundopem como um instrumento importante no rol das políticas

estaduais de incentivos fiscais. Propondo alterações na sua estrutura a fim de dirimir as

distorções percebidas e apresentando propostas de soluções para as fragilidades observadas,

busca-se ampliar a sua aplicabilidade. Tais propostas serão abordadas de forma mais

pormenorizada no próximo capítulo, o qual versa sobre as estratégias de desenvolvimento.

16 TAVARES, Dilma. Pequenos negócios criam maior parte dos empregos, a maioria no interior do País. Brasília: Agência SEBRAE de Notícias, 2011. Disponível em <http://www.sebrae.com.br/integra_noticia?noticia=11131921> Acesso em: 28 out 2011.

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

5. ESTRATÉGIAS DE DESENVOLVIMENTO

Dentro da temática dos incentivos fiscais, entendendo como fundamental a definição

de um plano de ação a fim de definir os rumos para o desenvolvimento do estado, a

Subcomissão para Tratar da Política de Incentivos Fiscais contou com as exposições do

diretor-presidente do Badesul Agência de Fomento, Marcelo de Carvalho Lopes e do

Secretário Adjunto da Secretaria de Desenvolvimento e Promoção do Investimento - SDPI,

José Antônio Valle Antunes Jr. (Junico), os quais buscaram explorar o tema em questão.

O Plano de Desenvolvimento Econômico apresentado pelo Secretário Adjunto da

SDPI propõe a retomada do papel do Estado como agente de indução e fomento do

desenvolvimento. Desta forma, não apenas com a concessão de benefícios fiscais ou

tributários, almeja-se dar vazão aos clamores que atentam para a disparidade do índice de

desenvolvimento de diversas regiões do estado. Neste sentido, reiteram-se os termos

anteriormente expostos, no qual se entende que o Estado possui papel central na estimulação,

ordenação e regulação das atividades econômicas a fim de reduzir as desigualdades sociais.

À frente do Badesul, antiga Caixa Estadual S/A. – Agência de Fomento RS

(Caixa/RS), Lopes destacou que a alteração do nome e da logomarca da agência define uma

nova postura do Governo do Estado diante da temática do desenvolvimento. Atualmente o

Badesul assume a função de banco de fomento, participando de forma ativa na política

proposta pelo Governo Tarso para o Desenvolvimento Econômico do estado.

Conforme Marcelo Lopes, o Badesul representa um dos braços do sistema de

desenvolvimento idealizado pelo governo. Este, mais focado nas questões do financiamento,

tem sua atuação centrada em setores definidos como prioritários pelo governo. A agência

dispõe dos recursos humanos e tecnológicos para fornecer o suporte necessário ao

desenvolvimento das políticas públicas de promoção e fomento de investimentos.

A proposta apresentada articula todas as estruturas do governo estadual voltadas ao

desenvolvimento econômicos – Badesul, Agência Gaúcha de Desenvolvimento e Promoção

do Investimento (AGDI, vinculada à SDPI), com outros órgãos e instituições, como o Banco

Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE), Banco do Estado do Rio Grande do

Sul (Banrisul), Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES),

Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), Fundação de Amparo à Pesquisa do

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

Estado do Rio Grande do Sul (FAPERGS), dentre outros – para a formulação e a execução

das políticas públicas para o desenvolvimento.

A estratégia do Estado é expressa no Plano Estadual de Desenvolvimento Econômico

apresentado pelo Governo Tarso a esta casa legislativa. Este se estrutura em quatro pontos

principais, quais sejam: 1. O Programa de Subvenção de Juros; 2. Implantação do Novo

Fundopem e do Integrar/RS; 3. Programa de Economia da Cooperação, e; 4. Reestruturação

no Pró-Inovação.

O primeiro ponto visa constituir uma ferramenta através da qual será fomentado o

desenvolvimento econômico, buscando reduzir as desigualdades regionais e apoiar a geração

de emprego e renda. Com o Programa de Promoção do Investimento no Estado do Rio Grande

do Sul – Investe/RS, o Governo Estadual buscará fornecer apoio aos setores econômicos

regionais, fortalecendo o mercado interno. Por meio da equalização de taxas de juros dos

empréstimos retirados junto ao BNDES, o programa deve contribuir para o aumento da

competitividade das empresas gaúchas não só no mercado interno, mas no externo também.

Com as alterações propostas para o Fundo Operação Empresa do Estado do Rio

Grande do Sul – Fundopem/RS e a criação do Programa de Harmonização do

Desenvolvimento Industrial do Rio Grande do Sul – Integrar/RS, busca-se oxigenar as linhas

de incentivos fiscais já existentes, direcionando-as para o desenvolvimento tecnológico e

social. A alteração dos limites percentuais possíveis de serem empregados, permitindo para as

empresas a aplicação de 90% do ICMS incremental e para as cooperativas até 100% deste,

constitui um diferencial para a atração de investimentos.

Contudo, esses limites estão condicionados às escolhas de localização regional

realizadas pelos investidores. Isto se deve às modificações que incluem, igualmente, a

inserção de um plano de incentivos aos beneficiados voltado ao conteúdo local. O fomento é

previsto para setores prioritários, dentre eles as indústrias oceânica, automotiva e de petróleo e

gás, e propõe a ampliação da margem de benefícios para os investimentos que buscarem

fornecedores dentro do território estadual. Há o interesse em valorizar o conteúdo local,

fornecendo mais estímulos para aqueles empreendimentos que buscarem dentro do estado as

matérias-primas e os recursos necessários para suas atividades.

Segundo o Secretário Adjunto, a proposta busca valorizar não somente o número de

empregos previstos pelas empresas beneficiárias, mas a valorização concomitante da massa

salarial, dos valores agregados à qualificação da mão de obra e ao trabalho especializado.

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

Conjuntamente a isso, o projeto buscou ampliar sua acessibilidade, retirando as barreiras

instituídas através dos requisitos básicos de acessibilidade, um dos principais entraves

enfrentados pelos municípios.

O terceiro ponto prevê alterações na Lei nº 8.820/89, que criou o Fundo de

Fortalecimento dos Arranjos Produtivos Locais (Fundo APL). Trata-se de uma política de

fomento ao cofinanciamento de política pública de desenvolvimento local direcionada a

arranjos produtivos locais – APLs. Conjuntamente com os recursos públicos destinados aos

programas, propõe-se que as empresas contribuam com recursos para novos projetos, de

forma simultânea no Fundo público e na entidade gestora do APL, dessa forma ampliando a

capacidade de iniciativa, atuação e mobilização.

Os Arranjos Produtivos Locais consistem no conjunto de empreendimentos que

compõem determinado setor produtivo. O presente instrumento, pautado no entendimento que

sozinho um determinado empreendimento não apresenta capacidade competitiva suficiente

para enfrentar as oscilações da realidade econômica, propõe que os empreendimentos ajam

coletivamente. Desta maneira, apresentam mais força e possibilidade de crescimento.

A quarta abordagem da estratégia de desenvolvimento, apresentada pelo Secretário de

Ciência, Inovação e Tecnologia, Cléber Prodanov, consiste na reestruturação do programa

Pró-Inovação. Derivada da Lei Estadual de Inovação (Lei nº 13.196, de 13/07/09), a alteração

estabelece que a coordenação desse será realizada conjuntamente pelas Secretarias da Ciência,

Inovação e Tecnologia; Fazenda e Desenvolvimento e Promoção do Investimento. O referido

programa, desde a sua aprovação até o ano de 2011 não havia sido efetivamente

implementado. Conforme dados fornecidos pelo secretário Cléber Prodanov, das 12 propostas

de convênio apresentadas desde a criação do programa, nenhuma foi assinada devido às

criteriosas exigências constantes na lei.

Não obstante, o secretário destacou o posicionamento do Estado como indutor e

estimulador da produção técnico-científica. Este posicionamento condiz com o projeto de

constituir as bases para as novas indústrias e a realidade mundial que se vislumbra. Frente a

essa realidade, o Governo Tarso Genro busca, com a reformulação do Pró-Inovação,

desenvolver uma ferramenta de estimulo à inovação.

Através desse incentivo fiscal se almeja estimular a inovação e a pesquisa científica e

tecnológica em ambiente produtivo, visando contribuir para o desenvolvimento

socioeconômico integrado e sustentável do Estado. O Pró-Inovação é dirigido para a indústria

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

que busca inovar e pode ser acumulado com outros benefícios, como por exemplo, o

Fundopem. Assim, tendo como pano de fundo o desenvolvimento de um novo perfil de

economia estadual, preza-se pelo fomento à pesquisa, ao desenvolvimento tecnológico e ao

enraizamento de uma cultura de inovação; buscando justamente atrair empresas com o perfil

de inovação tecnológica.

Outro ponto de destaque para o secretário-adjunto da SPDI, José Antunes Junior é a

constituição da Sala do Investidor. Nas suas palavras, “um ambiente físico e virtual no qual

recebemos os investidores interessados e debatemos todas as questões relacionadas com a

constituição do investimento no estado”. Em consonância com este posicionamento, o diretor

do Departamento de Ações e Programas Especiais da SDPI, Nery dos Santos, identifica que

através da Sala do Investidor, é possível explorar todos os diversos assuntos pertinentes às

instalações de investimentos no RS. Dentre os pontos debatidos, podemos destacar a questão

ambiental, de infraestrutura, logística, energética, oferta de mão de obra. Em acordo com isso,

conforme o secretário-adjunto da SDPI, o tema dos incentivos fiscais não é o único abordado

quando da busca por atrair ou fomentar um investimento. Todavia, este se apresenta como um

diferencial, efetivamente como um estimulo para que o investidor opte pela implantação no

nosso estado.

Enfim, entendemos como fundamental o papel do Estado na constituição,

implementação e articulação de ferramentas de fomento para o desenvolvimento.

Considerando este um conceito complexo que para ser alcançado requer a cooperação e o

trabalho conjunto. Acreditamos que as estratégias de trabalho propostas visam estimular a

participação conjunta dos entes federados, da sociedade civil, das faculdades e universidades

e dos empreendedores para alcançarem um objetivo comum.

Entretanto, foi necessário a adequação do rol de instrumentos disponíveis para o

fomento do desenvolvimento, face às mudanças conjunturais. Presentemente, a

competitividade requer um alto grau de desenvolvimento tecnológico e capacidade de inovar

perante as situações e problemas enfrentados. Outrossim, é necessário implementar projetos

que dialoguem não somente com empresas específicas, mas com as cadeias produtivas como

um todo. Essas, formadas por grupo de empresas, empreendimentos, cooperativas e indústrias

envolvidas direta e indiretamente nos setores produtivos estaduais.

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

6. CONTROLE E FISCALIZAÇÃO DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

Derivados do conceito accountability termos como “controle externo”, “sistemas de

fiscalização”, “transparência” e “acessibilidade aos dados” permearam as reuniões realizadas

pela subcomissão. Sem uma tradução oficial para a língua portuguesa, o termo em inglês foi

cunhado sob a insígnia de instituir aos administradores públicos a responsabilidade de prestar

contas das suas ações e de serem responsabilizados por estas.

A noção de cidadania, ampliada e facilitada pelo crescimento do acesso aos meios de

comunicação, propõe uma nova abordagem perante o Estado, no qual cada indivíduo torna-se

responsável pelo acompanhamento das ações públicas. A difusão de informações e a

praticidade de acessá-la com o apertar de um botão conjuntamente com a nova perspectiva de

participação popular obrigaram os governos e órgãos públicos a adotarem medidas a fim de

responderem aos anseios da população.

Os benefícios fiscais concedidos pelo poder público à iniciativa privada, utilizados

como instrumentos de fomento à atividade econômica, devem obedecer, além de critérios

objetivos e preceitos legais, ao princípio da publicidade.

Neste sentido, é consenso dentre os debatedores na Subcomissão, a necessidade de

aprimorar os mecanismos de transparência e de publicização da concessão de incentivos no

Estado. A análise constituída através dos debates realizados nas reuniões públicas da

subcomissão fora de que: 1. Os dados referentes à política estadual de incentivos fiscais,

dentre os quais podemos destacar as informações pertinentes aos montantes destinados,

beneficiários, formas de estímulo concedidos, vantagens acumuladas, critérios de escolha,

dentre outros, quando acessíveis, são escassos; 2. Há a necessidade de se permitir acesso aos

dados brutos, não sujeitando a consulta a dados filtrados ou previamente analisados,

facultando ao interessado produzir suas próprias conclusões; 3. A conjugação dos fatores

anteriores obstrui a apuração dos resultados - econômicos, socais e de desenvolvimento -

obtidos através dos incentivos concedidos.

Quanto a questão do controle externo, os papéis desempenhados pelos Tribunais de

Contas, em nível Federal e estaduais, demonstram-se de extrema importância. Como órgãos

fiscalizadores, fazem parte das suas atribuições a análise, avaliação e julgamento das finanças

realizadas pelos entes públicos.

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

Atualmente, o debate sobre a transparência das contas públicas tem sido ampliado,

perpassando a esfera pública e chegando à privada. O alcance das informações, através da

evolução dos meios de comunicação, permite tanto aos gestores públicos como ao cidadão o

acesso a virtualmente todos os dados que permeiam o cotidiano da administração pública.

Ainda assim, paira sobre a temática dos incentivos fiscais uma nebulosidade quando das

informações e dados pertinentes.

Conforme colocação do secretário municipal da fazenda de São Leopoldo, Luiz

Fernando Heylmann, é necessário que os incentivos sejam pensados para que os Estados e

Municípios os apliquem de forma a beneficiar toda a população. A efetivação dessa

perspectiva somente poderá ser comprovada através da transparência dos dados referentes aos

benefícios concedidos e do cruzamento destes com as informações referentes aos índices de

desenvolvimento humano, trabalho, emprego e renda, estes últimos amplamente divulgados.

A premência quanto ao acesso a essas informações condiz com o interesse de apurar e

avaliar os resultados obtidos através dos estímulos fiscais. O secretário da fazenda, Odir

Tonollier, considera importante saber qual é o retorno da política de incentivos fiscais,

identificando quais foram os beneficiados, como se deu e qual montante receberam. Essa

análise é imprescindível para mensurar o retorno para a sociedade e para o Estado do

investimento realizado através da concessão de incentivos fiscais.

É necessário salientar que, conforme observamos no capítulo 4 quando abordamos a

temática do Fundopem, em níveis fiscais, o retorno é próximo a zero. Em seu estudo

publicado no ano de 2010, Dulci corrobora com esse posicionamento ao afirmar que

em que pesem os eventuais resultados positivos das políticas [industriais] implementadas no âmbito estadual, quando tais políticas têm como base o manejo de instrumentos fiscais o processo de expansão econômica resultante tende a ser artificial e pouco sustentável a longo prazo.17

É defesa a proposta da democratização do acesso às informações como meio de coibir

a má aplicação de recursos e a prática de qualquer forma de corrupção. Nos moldes atuais, o

acesso à informação sobre o montante de recursos destinados a esse fim, como são

selecionados os beneficiários, sua implantação, fiscalização, os resultados obtidos, bem como

a análise do impacto nas finanças estaduais ainda é insuficiente.

17 DULCI, 2010. p. 104.

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RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

Ao longo dos meses em que foram realizados os trabalhos da Subcomissão Para Tratar

da Política de Incentivos Fiscais, oportunos foram os debates estabelecidos. Em meio à

apresentação, tramitação e votação dos projetos que constituíram o pacote de reformas

visando o desenvolvimento, o papel desempenhado por esta subcomissão foi o de intermediar

as discussões. Buscando identificar os pontos de consenso, os controversos e aqueles ainda

não suficientemente debatidos, propusemos a arregimentação de propostas, ideias e

perspectivas. Estes apontamentos compuseram a nossa exposição, cabendo, contudo, retomar

alguns destes pontos.

A partir dos anos 90, a política de concessão de benefícios fiscais foi intensificada,

produzindo uma verdadeira guerra fiscal entre os estados. Essa disputa constituiu um cenário

favorável para os grandes empreendedores, que, de certa forma, promovem um leilão em

busca das mais favoráveis condições de instalação.

Hoje os benefícios fiscais se encontram sedimentados na estrutura econômica vigente.

Assim, os governos, sejam municipais ou estaduais enfrentam a imposição destes na lógica de

atração de investimentos. Atualmente, os incentivos fiscais constituem benefícios que podem

fazer a diferença perante a análise do quadro geral, porém é necessário conjugá-los com as

demais necessidades dos investimentos. Essas giram, sobretudo, entre os quesitos

infraestrutura, oferta energética, existência e qualificação da mão de obra e acessibilidade

geográfica.

Objetivamos na continuidade do relatório analisar de forma pormenorizada o

Fundopem/RS, por este ser destacado correntemente durante as reuniões da subcomissão.

Assim, vislumbramos que ele constituiu uma das principais ferramentas empregadas pelos

governos para atração de investimentos, bem como para estímulo daquelas já localizadas no

território estadual. Apresentando como uma das principais justificativas a necessidade de

fornecer um diferencial competitivo para os empreendimentos beneficiados. A expectativa era

que com a ampliação destes empreendimentos na economia, gerariam melhorias nos índices

de emprego, salário e qualidade de vida da população em seu entorno. Contudo, segundo os

dados levantados, esse instrumento concentrou sua atuação em oito grandes setores

produtivos.

Há de se ressaltar, entretanto, que a acessibilidade dos dados correspondentes aos

29

RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

investimentos realizados pelas empresas, bem como aos montantes de recursos renunciados

pelo Estado é extremamente difícil. Desta forma, não foi realizado, desde a sua criação até o

presente momento, nenhuma avaliação quanto a eficácia deste instrumento na efetiva melhora

dos índices supramencionados daquelas regiões onde estão, ou estavam, as empresas

beneficiadas. Essa característica não é exclusiva do Fundopem/RS, sendo que a dificuldade de

acesso às informações pode ser identificada quando da busca por informações acerca da quase

totalidade dos benefícios fiscais concedidos.

Não obstante, há que mencionar as melhorias observadas nas regiões onde se

localizam os empreendimentos beneficiados. Isso corresponde ao retorno indireto originado

pela concessão de incentivos fiscais. A inserção destes instrumentos desencadeiam alterações

concatenadas nas relações produtivas, econômicas e sociais locais. Ainda assim, urge

constituir instrumentos que propiciem a realização de uma avaliação efetiva dos resultados

obtidos nestas áreas, cruzando dados com aqueles levantados pelo Ministério do Trabalho e

Emprego, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, Fundação de Economia e Estatística,

dentre outros.

Outro ponto polêmico referente ao Fundopem/RS é o fato de ser concedido

individualmente a cada empreendimento. Esta particularidade pode gerar distorções dentro

dos setores produtivos, onde as empresas beneficiadas alcançam uma margem diferenciada de

competitividade frente as demais indústrias do mesmo setor no estado. Esta questão terá seus

efeitos minimizados, na execução do projeto que o Executivo aprovou nesta Casa, o qual

versa sobre os Arranjos Produtivos Locais – APLs.

Quando da consideração dos pontos fundamentais para a definição de uma estratégia

de desenvolvimento para o estado, vislumbramos a imprescindibilidade de constituir ações

conjuntas e concatenadas entre os mais diversos setores, do público ao privado. Para tanto é

necessário vincular e organizar os esforços tanto das diversas pastas e esferas que compõem

os governos como dos setores industriais e da sociedade civil.

No Rio Grande do Sul o processo de retomada do crescimento econômico passa

primeiramente pelo respeito as características produtivas peculiares de cada região e o seu

estímulo. São incluídos como elementos essenciais para o efetivo crescimento a construção e

valorização das articulações locais, dos micro e pequenos empreendimentos, das cooperativas

e dos demais setores produtivos condizentes com as lógicas de cada localidade.

Ao valorizar os esforços conjuntos desenvolvidos pelos sistemas cooperados e pelos

30

RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

arranjos produtivos locais, o Governo reconhece a necessidade de propor políticas que

dialoguem com as realidades de cada região do estado. Focado na necessidade de manutenção

da diversidade produtiva, ponto fundamental para o fortalecimento econômico, o Governo

estadual propõe a ampliação da capacidade de desenvolvimento tecnológico desses setores.

Ademais, assume a função de motriz da inovação e do conhecimento científico.

Parte fundamental da temática de desenvolvimento consiste na construção do

conhecimento técnico-científico. Isso tem por consequência direta a ampliação da

qualificação da mão de obra e no estímulo ao desenvolvimento tecnológico. Vital para a

elevação do patamar de desenvolvimento,

o tema da inovação tecnológica é inserido diretamente dentro da política de incentivos

fiscais apresentada, através do projeto Pró-Inovação.

Outro ponto debatido ao longo das reuniões foi sobre a necessidade de aprofundar os

sistemas de fiscalização e de controle externos referente aos recursos destinados aos

incentivos fiscais. Esta perspectiva vai ao encontro dos novos padrões de participação

democrática e popular observados no Brasil, onde a população se insere cada vez mais nos

assuntos do Estado, principalmente através dos incrementos tecnológicos, exercendo a análise

das contas e investimentos realizados com recursos públicos.

Perante a dificuldade de acesso aos dados referentes aos montantes empregados ou não

recolhidos como benefícios fiscais, há a impossibilidade de realizar avaliações condizentes

sobre os resultados obtidos com essas ações. É necessário constituir meios de amplo e fácil

acesso a tais informações, de forma desburocratizada e em tempo real. Ao permitir que todo e

qualquer membro da sociedade possa, quando do seu interesse, alcançar qualquer dado

referente aos poderes públicos, estará o estado cumprindo seu papel dentro da democracia.

Temos que salientar, enfim, que as estratégias expostas ao longo deste relatório

buscam contribuir para que o estado do Rio Grande do Sul possa melhor enfrentar os desafios

que a economia apresenta.

Deputado Luis Lauermann

Relator

31

RELATÓRIO DA SUBCOMISSÃO PARA TRATAR DA POLÍTICA DE INCENTIVOS FISCAIS

REFERÊNCIAS

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