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12º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política

18 a 21 de agosto de 2020

Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa (PB)

Área Temática: Sociologia Política

SOCIOLOGÍA POLÍTICA DE LAS COMISIONES PARLAMENTARIAS:

TRAYECTORIAS, CARRERAS Y ENRAIZAMIENTO DE LOS

MIEMBROS DE LAS COMISIONES AGROPECUARIAS DEL

CONGRESO ARGENTINO (2001-2019)

Gabriel Levita

CONICET, Universidad Nacional de Lanús

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Resumo

Neste artigo investigamos, a partir da sociologia política das elites, sobre as trajetórias

sociais e carreiras políticas dos deputados e senadores argentinos membros das comissões

de agricultura e pecuária do Congresso Nacional da Argentina entre 2001 e 2019. Nos

questionamos sobre suas estratégias de construção do capital político em relação à questão

agrícola e seu grau de enraizamento na atividade.

Para tanto, analisamos quantitativamente a composição dessas comissões, levando em

consideração as características sociodemográficas de seus integrantes, sua trajetória

política e seus vínculos associativos e trabalhistas com o mundo agrícola. Mostramos como

esses fatores influenciam a probabilidade de ser membro das comissões e a existência de

uma estratificação baseada no nível e tipo de vínculo com a agricultura.

Palavras chave

Deputados - Senadores - Agricultura - Comissões - Argentina

Abstract

Standing from the political sociology of the elites, we analyze the social trajectories and

political careers of the Argentine deputies and senators who were members of the agriculture

committees of the Argentine National Congress between 2001 and 2019. We delve into their

strategies for building political capital related to agricultural activities and their

embeddedness in the sector.

We this aim, we run a quantitative analysis on the composition of these committees, taking

into account the sociodemographic characteristics of their members, their political careers,

and their associative and labor ties with the agricultural sector. We show how these factors

influence the probability of being a member of the commissions and the existence of a

stratification based on the level and type of agricultural embeddedness.

Keywords

Deputies - Senators - Agriculture - Committees - Argentina

Resumen

En esta ponencia indagamos, desde la sociología política de las elites, acerca de las

trayectorias sociales y carreras políticas de los diputados y senadores argentinos miembros

de las comisiones de agricultura y ganadería del Congreso Nacional de la Argentina entre

2001 y 2019. Nos preguntamos por sus estrategias de construcción de capital político en

relación al tema agropecuario y su grado de enraizamiento en la actividad.

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Con ese fin, analizamos cuantitativamente la composición de estas comisiones atendiendo a

las características sociodemográficas de sus miembros, sus carreras políticas y sus vínculos

asociativos y laborales con el mundo agropecuario. Mostramos el modo en que dichos

factores influyen en la probabilidad de ser miembro de las comisiones y la existencia de una

estratificación en función del nivel y tipo de vínculo con el agro.

Palabras clave

Diputados – Senadores – Agro – Comisiones – Argentina

Introducción

Resulta difícil exagerar la importancia del sector agropecuario en la economía argentina, en

tanto representa casi el 60 por ciento de las exportaciones, el 10 por ciento del PIB y el 10

por ciento de los empleos (Bisang et al., 2018). La agricultura y la ganadería han estado en

el núcleo de la economía nacional desde el siglo XIX y han sido la base principal de las

élites locales durante décadas. Este hecho ha producido un número significativo de estudios

sobre el mundo rural tanto históricamente (Hora, 2001; Barsky y Gelman, 2009) como en la

actualidad, especialmente en relación con las organizaciones rurales (Lattuada, 2006), la

política agrícola (Lattuada y Nogueira, 2011), la agricultura familiar (Paz, 2017) y la

agroindustria (Grass y Hernández, 2013; Freytes y O'Farrell, 2017).

Sin embargo, la política agropecuaria en el Congreso Nacional ha sido poco estudiada en

los últimos años. El lugar natural para observar este entrelazamiento son las comisiones

permanentes de agricultura y ganadería. Incluso si la literatura existente sostiene que en

países fuertemente presidenciales con congresos débiles y pocos incentivos para que los

políticos desarrollen carreras legislativas, estas comisiones tienen poca influencia sobre la

planificación, ejecución y control de la política pública, su composición revela los vínculos

entre la política y este sector económico.

Sin duda, como en la mayoría de los parlamentos latinoamericanos, las comisiones

permanentes del Congreso argentino tienen competencias limitadas sobre políticas públicas,

aunque pueden llegar a ser escenarios centrales en determinadas situaciones (Cox y

Morgenstern, 2001). En el caso de las agropecuarias, no dictan la política, pero son

responsables de aprobar los proyectos de ley que la enmarcan: la mayoría de las agencias y

programas gubernamentales dentro de este sector fueron creados por leyes que pasaron

por el tratamiento de comisiones. Su influencia es, entonces, ocasional, ya que no tienen

mucha iniciativa y dependen de la voluntad del gobierno o de los partidos de oposición, pero

pueden llegar a ser cruciales cuando un proyecto de ley termina en sus manos.

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Siguiendo el concepto de Evans de “autonomía enraizada” (1995), en esta ponencia

profundizamos en la manera y el grado en que las élites políticas están arraigadas en una

vasta red de relaciones sociales que las vinculan con las élites económicas. Según Evans,

las conexiones entre los distintos sectores de la economía y el estado pueden permitir una

relación virtuosa en la que los grupos de interés estén representados donde se formulan las

políticas públicas, siempre que, al mismo tiempo, las instituciones gubernamentales

mantengan su independencia de los actores económicos. Ya sea una captura total de las

instituciones estatales por parte de las élites económicas o su total autonomía pueden

conducir al fracaso de las políticas implementadas. El análisis del enraizamiento

agropecuario es, por tanto, una forma de explicar en este sector particular cómo los

tomadores de decisiones políticas se relacionan con agentes económicos clave o, incluso,

juegan en ambos equipos al mismo tiempo.

La presente ponencia analiza el enraizamiento en el sector agropecuario de los diputados y

senadores nacionales argentinos del período 2001-2019, así como la composición de las

comisiones de agricultura y ganadería de ambas cámaras y los determinantes del

nombramiento de sus integrantes. Par ello se vale de técnicas cuantitativas, tanto

descriptivas como inferenciales.

Los resultados muestran que, si bien algunos miembros de estas comisiones están bastante

especializados en el trabajo legislativo y están muy arraigados en la agricultura, otros no

tienen ningún vínculo con este sector. Los primeros provienen de distritos donde el sector

agrícola es más grande y tienen más poder, ya que ocupan puestos de liderazgo con mucha

más frecuencia. Además, el comité de la Cámara Baja está mucho más enraizado que el del

Senado.

La ponencia está dividida en siete secciones, incluyendo esta introducción. La segunda y la

tercera presentan los antecedentes en el estudio de las carreras políticas en el congreso

argentino y los vínculos del sector agropecuario con el mismo, respectivamente. La cuarta

presenta el diseño de investigación y detalla la construcción de indicadores y la formulación

de las hipótesis. La quinta expone los resultados del análisis cuantitativo. La sexta los

analiza a la luz de la literatura revisada. La última presenta las conclusiones y discute las

implicancias teóricas de los hallazgos.

El Congreso Nacional: carreras y comisiones

Existe un amplio consenso acerca del hecho de que el diseño institucional argentino sitúa al

nivel provincial en el epicentro de la política, tanto con respecto a los cargos legislativos (De

Luca, Jones y Tula 2002; 2009; Lodola, 2009) como a los ejecutivos (De Luca, 2008; Lodola,

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2011; 2017). Las provincias son, por tanto, el locus del reclutamiento político y los líderes

partidarios actores clave en la selección de candidatos.

Argentina es una república federal formada por 23 provincias y una ciudad capital autónoma,

que funciona prácticamente como una provincia más. Tiene un sistema presidencial con un

congreso bicameral conformado por una Cámara Baja de 257 diputados y un Senado de 72

miembros. Los primeros son elegidos por períodos de cuatro años a través de listas

partidarias cerradas en cada uno de los 24 distritos electorales. Las bancas se asignan

según un sistema de representación proporcional. Por otro lado, los mandatos de los

senadores duran seis años y cada uno de los 24 distritos envía tres representantes sin

importar su tamaño o peso demográfico. El partido ganador obtiene dos escaños y el

segundo obtiene el tercero. Por tanto, las elecciones legislativas que se celebran cada dos

años renuevan la mitad de la Cámara de Diputados y un tercio del Senado.

La literatura canónica sobre el Congreso argentino destaca que estas reglas producen un

parlamento con iniciativa muy limitada (Bonvecchi y Mustapic, 2011; Calvo, 2014) –enfocado

principalmente en temas locales-, inducen una alta disciplina partidaria (Jones, 2002) y no

ofrecen a los legisladores suficientes incentivos para desarrollar carreras legislativas (Jones

et al., 2002). A medida que los líderes de los partidos eligen a los candidatos y conforman

las listas, los propios candidatos tienen poca influencia sobre su futuro. Por lo tanto, sus

carreras están orientadas hacia los líderes de los partidos, quienes tienden a hacerlos

cambiar de posición entre los diferentes niveles -local, provincial, nacional- y cargos para

evitar competidores. En otras palabras, el éxito de los candidatos depende mucho más de

los líderes partidarios que de los votantes (Jones y Hwang, 2006).

Como resultado, los políticos no tienen incentivos para convertirse en legisladores y los

legisladores no tienen incentivos para permanecer en el Congreso, ni para especializarse en

el trabajo legislativo o en áreas de política pública que puedan interesar a sus votantes. Con

una baja tasa de reelección, son políticos profesionales, es decir que tienen una carrera

larga y una experiencia innegable en política, pero legisladores amateurs (Jones et al.,

2002).

La conformación de las comisiones es resultado de ese mismo escenario. La Cámara de

Diputados y el Senado cuentan con un gran número de comisiones permanentes, cuya

composición partidaria es proporcional al número de escaños que ocupa cada partido en la

respectiva cámara. Cada dos años, cuando se renuevan la mitad de la Cámara Baja y un

tercio del Senado, los líderes partidarios distribuyen los escaños y, lo más importante, los

puestos de dirección, que son presidente, vicepresidente y secretario. Cuando un partido no

puede controlar las posiciones de liderazgo en una comisión, busca controlar a la mayoría o,

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al menos, intenta evitar que los rivales lo hagan. Una vez pactada esta división, los líderes

distribuyen los cargos entre los legisladores de su bloque.

Los legisladores argentinos forman parte de un elevado número de comisiones. Su creciente

cantidad pone un límite a la profesionalización legislativa, ya que los legisladores no pueden

dedicar suficiente tiempo y esfuerzo a adquirir experiencia en cada uno de ellos (Mustapic,

2000; Molinelli, Palanza y Sin, 1999; Jones et al., 2002; Calvo, 2013). Esta multiplicación

obedece principalmente a la voluntad de crear nuevos cargos de liderazgo en las

comisiones con el fin de distribuir recursos entre los diferentes partidos (Calvo, 2013). De

hecho, Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi (2002) argumentan que las posiciones de los

comités en la Cámara de Diputados son muy apreciadas, pero no como una plataforma para

lanzar iniciativas ni como un foro para la toma de posiciones, sino debido a la recursos que

habilitan, como una mayor influencia y, en particular, la posibilidad de contratar más

personal. La asignación de comisiones en el Senado sigue en líneas generales los mismos

patrones (Kikuchi, 2018).

El sector agropecuario en el parlamento argentino

No hay estudios sobre estas comisiones en el Congreso argentino, como mencionamos

anteriormente, pero sí en otros países. Raymond y Holt (2018) concluyen a partir de un

estudio transnacional basado en 29 legislaturas que las preferencias del electorado en

temas agropecuarios con frecuencia tienen alguna incidencia en los nombramientos en los

comités. En América Latina, donde existe una enorme variedad de sistemas de comités

(García Montero y Sánchez López, 2003; Béjar, 2007), Ricci y Barreiro Lemos (2004)

demuestran que existen perfiles y trayectorias muy diferentes entre los miembros de las

comisiones de agricultura en el Congreso brasileño, aunque todos ellos muestran una alta

especialización. Además, existe una relación entre las profesiones ligadas al sector y la

continuidad en la comisión.

En el caso argentino, la literatura coincide en que, por un lado, las asociaciones de

productores agropecuarios han tenido históricamente una débil influencia sobre la política y

serios problemas para coordinar la representación de sus intereses. Por otro lado, que la

creciente fraccionalización de este sector económico -debido a cambios estructurales

durante las últimas décadas- ha exacerbado estas dificultades (Lattuada y Neiman, 2005;

Hora, 2010; Grass y Hernandez, 2016; Freytes y O'Farrell, 2017).

Históricamente, el sector agropecuario argentino ha consistido en un vasto y heterogéneo

conjunto de productores con amplias diferencias en términos de tamaño de campo, tipo de

producción, distancias a los puertos, tecnología empleada y varias otras ventajas

competitivas y comparativas. El fortalecimiento del modelo agroindustrial y la desregulación

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económica introducida en los años 90 acentuó esta complejidad y agregó un nuevo actor al

panorama: las empresas transnacionales (Grass y Hernández, 2016). En ese sentido,

además de las históricas asociaciones de productores –Sociedad Rural Argentina,

Federación Agraria Argentina, CRA, CONINAGRO- y las organizaciones de carácter técnico

más reciente –como AACREA o AAPRESID, entre otras-, durante los últimos años se

crearon varias asociaciones aglutinadas en torno a cadenas de valor. Como consecuencia,

se profundizó la ya difícil coordinación de su representación, en tanto se multiplicaron los

intereses opuestos.

Así, el poder estructural que tiene el sector por ser un actor importante de la economía

argentina encuentra serias dificultades para convertirse en una influencia efectiva en la

arena política. Incluso si todas sus asociaciones tienen estrategias de lobby dirigidas a

miembros del Congreso, su representación de intereses es inconstante y, a menudo,

infructuosa. Además, las provincias de la región central, donde se ubican los mayores y más

ricos productores, están subrepresentadas en las cámaras (Freytes y O'Farrell, 2017). Por

supuesto en el Senado, pero también en la Cámara Baja, donde la distribución

supuestamente proporcional de los escaños en realidad está algo sesgada para

sobrerrepresentar a las provincias más pequeñas1.

Una ocasión notoria en la que esta regla pareció romperse tuvo lugar en las elecciones

legislativas de 2009, cuando 11 diputados ganadores hicieron campaña como miembros de

organizaciones agrícolas. Estos llamados “agro-diputados” basaron su plataforma en

representar al sector rural como reacción al conflicto de 2008 entre el gobierno nacional y

los productores agrícolas que se había originado en un aumento de los impuestos a la

exportación de soja y otros cultivos (Leiras y Cruzalegui , 2009; Hora, 2010). Para Grass

(2012) fueron resultado del creciente poder de los productores rurales para intervenir en la

política, mientras que para Del Cogliano (2016) los partidos de oposición los convocaron con

el fin de mejorar su desempeño, capitalizando las consecuencias del enfrentamiento. Ahora

bien, eventualmente tuvieron dificultades para pasar sus iniciativas a través del comité,

incluso si la mayoría de ellos eran miembros activos. Los únicos que no se sintieron

frustrados y lograron continuar una carrera política fueron los que ya eran políticos

profesionales (Levita, 2019).

Diseño de la investigación

Fuentes y métodos

1 La distribución sigue siendo la misma que en 1983, cuando se determinó el número de diputados por provincia según el último censo de población de ese entonces y se concedió un mínimo de cinco escaños a las provincias más pequeñas. Esta distribución nunca se ha actualizado y no refleja la población real de cada provincia. Las más pequeñas están desproporcionadamente sobrerrepresentadas, mientras que las más grandes permanecen subrepresentadas.

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Esta ponencia se basa en datos recopilados por la Fundación Directorio Legislativo (FDL)2,

que fueron hechos públicos en diciembre de 2018, junto con datos de la Oficina de

Información Parlamentaria de la Cámara de Diputados y la Oficina de Transparencia y

Acceso Público a la Información de la Senado. El conjunto de datos utilizado para este

trabajo incluye variables de carrera social y política de diputados y senadores argentinos

durante veinte años. Cada dos años, cuando se renueva la composición del Congreso, la

FDL recopila información sobre todos los legisladores nacionales. Por tanto, cada

observación equivale a un solo diputado o senador durante un período de dos años. Es

decir, un solo mandato de comisión. El total de observaciones para el período 2001-2019

asciende a 2953 casos (1288 personas), de los cuales 2308 pertenecen a la Cámara Baja

(1108 diputados) y 645 a la Alta (243 senadores)3.

Las comisiones permanentes enfocadas en actividades agropecuarias son la Comisión de

Agricultura y Ganadería de la Cámara de Diputados y la Comisión de Agricultura, Ganadería

y Pesca del Senado4. Mientras que la primera puede tener entre 15 y 35 miembros, la

segunda solo tiene 19. Ambas tienen un presidente, un vicepresidente -dos en la de la

Cámara Baja- y un secretario. La base de datos contiene 478 casos (263 personas) en

ambas comisiones, 316 de los cuales pertenecen a la Cámara Baja (185 diputados) y 162 a

la Alta (78 senadores).

El análisis empírico se desarrollará en tres partes. En primer lugar, haremos un análisis

descriptivo del enraizamiento agropecuario y la pertenencia partidaria de los legisladores. En

segundo lugar, nos centraremos en sus antecedentes sociales y políticos de acuerdo a su

nivel de enraizamiento. Esto nos permitirá comparar las principales características de los

legisladores de las dos cámaras –tanto dentro como fuera de las comisiones- según su

vinculación sectorial. La tercera parte es un análisis inferencial de los determinantes del

nombramiento de diputados y senadores a las comisiones en cuestión. Se utilizará una

regresión logística binaria para cada cámara. Se probarán varias hipótesis.

Indicadores e hipótesis

Para el análisis por partidos se agruparon los bloques de la siguiente manera: Partido

Peronista –partido preeminente en la política nacional y partido de gobierno de 2002 a 2015-

, Partido Radical –partido nacional orientado hacia los sectores medios y parte de la

2 La Fundación Directorio Legislativo es una ONG argentina fundada en 2000 con el objetivo de producir información sobre el Congreso. 3 Los individuos en el Congreso no igualan la suma de diputados más senadores, porque algunos legisladores ocuparon escaños alternativamente en ambas cámaras durante el período analizado. 4 Durante el período analizado no encontramos senadores especializados en pesca o con antecedentes profesionales relacionados a ese sector. En la Cámara Baja, las competencias pesqueras se incluyen entre las materias que abarca la Comisión de Intereses Marítimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios.

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coalición de gobierno de 2015 a 2019-, PRO –Partido de centroderecha fundado en 2005 en

la Ciudad de Buenos Aires y líder de la coalición ganadora en las elecciones presidenciales

de 2015-, de centroizquierda –un grupo heterogéneo que incluye al ARI y al Partido

Socialista-, partidos provinciales –se presentan en una sola provincia, como el Movimiento

Popular Neuquino y Fuerza Republicana-, Izquierda –partidos marxistas, ej. Izquierda Unida

y Frente de Izquierda y de los Trabajadores- y Centroderecha –por ejemplo, Acción por la

República y Unión del Centro Democrático-. Como el bloque peronista se dividió en 2009 en

una fracción oficialista pro Kirchner y una de oposición, agregamos dos categorías de 2009

a 2015. Esta ruptura fue consecuencia del conflicto impositivo entre el gobierno nacional y

productores agropecuarios en 2008, mencionado anteriormente. Desde entonces, la política

agropecuaria se fue politizando cada vez más, con la administración kirchnerista

defendiendo una posición anti-agro, mientras que los peronistas disidentes, los radicales y el

PRO desarrollaron una posición pro-agro.

Formularemos algunas hipótesis para explicar los determinantes de los nombramientos en

las comisiones. Se emplearán diversas covariables con este objetivo.

Asumimos que un legislador enraizado en el sector agropecuario podría estar interesado en

ser miembro de esta comisión, ya que conocen el sector, poseen algún grado de

especialización en la materia o podrían buscar beneficiar a sus propios negocios al influir en

la formulación de políticas públicas para beneficio personal o del subsector al que se

encuentren más ligados. Para corroborarlo, tomamos tres indicadores típicos y esperamos

que:

H1. Si la persona tiene antecedentes profesionales en el sector agropecuario o en

actividades relacionadas, (por ejemplo: productores agrícolas, ganaderos, etc.), es más

probable que él o ella sea miembro de la comisión.

H2. Si la persona tiene un título universitario ligado a actividades agropecuarias (por

ejemplo: ingenieros agrícolas, veterinarios, agrónomos, etc.), es más probable que él o

ella sea miembro de la comisión.

H3. Si la persona reconoce estar especializada en el agro (es decir si el legislador dice

ser un especialista en el sector cuando FDL le pregunta sobre los temas en los que

está especializado), es más probable que él o ella sea miembro de la comisión.

En las tres hipótesis consideramos también las actividades relacionadas con la agricultura,

como la ganadería, la silvicultura, la horticultura, la viticultura, etc. Además, probamos un

índice de enraizamiento agropecuario basado en estas tres variables binarias: antecedentes

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profesionales relacionados con el sector, título vinculado al agro y especialización en el

sector. Si los individuos no tuvieran ninguno de estos atributos, consideramos que no están

enraizados. Si solo tienen uno, tienen poco enraizamiento y con dos o tres tienen un nivel

alto5. Luego normalizamos la variable para comparar grupos. Cuanto más se acerca a cero,

menos vinculado está el grupo con el sector y cuanto más cerca de uno, más integrado está.

H4. Cuanto más enraizado está un legislador en el sector agrícola, es más probable

que sea miembro de la comisión.

Respecto a las carreras políticas, los datos sobre los cargos ejecutivos anteriores ocupados

por legisladores plantean algunos problemas, especialmente a nivel local, ya que las

responsabilidades de cada cargo son a menudo bastante imprecisas o dependen de las

actividades del área. Por ejemplo, un secretario municipal de economía puede tener o no

poder sobre la política agrícola local. Por lo tanto, tomamos en consideración esta variable,

pero no la incluimos en el índice de enraizamiento.

H5. Si el legislador ha ocupado previamente un cargo ejecutivo en el ámbito local,

provincial o nacional relacionado de alguna manera con el sector agropecuario

(secretarios o ministros de agricultura, agroindustria, producción o economía), es más

probable que sea miembro de la comisión.

Al mismo tiempo, asumimos que al legislador le interesaría capitalizar su actuación en la

comisión con fines electorales, construyendo y fortaleciendo su capital político, mediante la

toma pública de posiciones, la auto adjudicación de crédito por leyes votadas o la

canalización de intereses de su electorado a través de iniciativas concretas. Para verificarlo,

esperamos que

H6. Cuanto más peso tenga el sector agrícola en la economía de la provincia, es más

probable que el legislador sea miembro de la comisión.

Usamos el peso de las cadenas agroalimentarias dentro del producto regional bruto de cada

provincia como un indicador proxy de los intereses regionales. En los cálculos se empleó

una versión normalizada entre cero y uno.

Finalmente, consideramos que las actividades agropecuarias están fuertemente arraigadas

en la política local. La mayoría de organizaciones rurales y líderes políticos surgidos de

5 Agrupamos a los legisladores con dos y tres atributos, ya que los que tienen los tres representan solo el 0,7 por ciento de los diputados y el 0,2 por ciento de los senadores.

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estas asociaciones iniciaron su carrera política en la política local (Grass y Hernández, 2016;

Levita, 2019). Además, las organizaciones de productores agrícolas están profundamente

vinculadas con la política local en toda su área de influencia. Entonces esperamos que

H7. Si el legislador ha tenido experiencia política local (intendente, concejal o secretario

local), es más probable que sea miembro de la comisión (H4).

Para probar nuestra hipótesis realizamos una regresión logística binaria cuya variable

dependiente es si el legislador fue miembro del comité de agricultura y ganadería de su

cámara (uno si lo hizo y cero si no lo hizo)6. Los errores se agruparon a nivel de

legisladores. Los coeficientes se informan como exp (B). Si su valor es superior a uno,

aumenta la probabilidad de ser nombrado en la comisión. Si el coeficiente es inferior a uno,

la probabilidad disminuye.

Calculamos dos modelos. Ambos incluyen las hipótesis esbozadas en esta sección, que se

derivan de la literatura revisada anteriormente. La diferencia entre los modelos es que el

segundo incluye la variable nivel de enraizamiento, mientras que el primero contiene por

separado las tres variables que originalmente forman dicho indicador: antecedentes

profesionales, título y especialización. Al probar dos modelos separados, evitamos tomar en

consideración las mismas variables dos veces.

Incorporamos dos variables de control, cuyo análisis descriptivo también se realizará. En

primer lugar, su experiencia legislativa –cargos parlamentarios en cualquier nivel, es decir,

local, provincial o nacional-. Luego, el tamaño del bloque partidario para probar si se siguen

los criterios proporcionales para los nombramientos en la comisión, es decir, si las bancas

se distribuyen entre los partidos según el tamaño de su bloque.

Resultados

Los resultados se presentan en tres partes. Primero, los del análisis descriptivo sobre el

enraizamiento agropecuario y la pertenencia partidaria de los miembros de las comisiones y

de los legisladores en general. Segundo, los enfocados en los backgrounds sociales y

políticos de los diputados y senadores de acuerdo a su nivel de enraizamiento. Tercero, los

de la regresión acerca de la probabilidad de ser nombrado miembro de las comisiones

agropecuarias en las cámaras baja y alta.

6 También se realizó un modelo de efectos fijos debido a la estructura de panel de los datos. Sin embargo, el bajo número de períodos de dos años atendidos que posee cada legisladores -pocas observaciones para la mayoría de los individuos como resultado de una baja tasa de reelección-, la invariancia de la mayoría de los determinantes -poca variación en las variables independientes de una observación a otra- y el hecho de que una vez que los legisladores integran la comisión lo hacen durante todo su mandato –pocos cambios en la variable dependiente- eliminó la mayor parte de la muestra, haciendo que los resultados no fueran significativos ni fiables.

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Enraizamiento agropecuario y pertenencia partidaria en el congreso argentino y sus

comisiones

Como era de esperarse, los miembros de cada una de las comisiones agropecuarias están

entre tres y cuatro veces más enraizados en el sector que el resto de los legisladores, tanto

en cada una de las cámaras como en el Congreso en su conjunto (Tabla 1). Las comisiones

tienen una menor proporción de diputados y senadores no enraizados que las cámaras alta

y baja (aproximadamente 51 frente al 86 por ciento de la primera y 57 frente al 82 por ciento

de la segunda) y una mayor proporción de miembros de bajo y alto enraizamiento

agropecuario. Casi el 50 por ciento de los miembros de la comisión tiene algún nivel de

enraizamiento, mientras que en cada cámara esa proporción representa alrededor del 15

por ciento.

Sin embargo, la intensidad y la naturaleza de este vínculo difieren. Incluso si ambas

cámaras muestran una distribución similar entre los tres niveles, encontramos que casi una

cuarta parte de los diputados en la comisión están altamente enraizados, mientras que solo

alrededor de una séptima parte de los senadores lo están.

Centrándonos en la composición del enraizamiento en los comités, la proporción de

diputados que afirman estar especializados en agricultura es ligeramente superior a la de los

senadores (alrededor del 34 y 30 por ciento, respectivamente). Sin embargo, los diputados

están considerablemente más vinculados a la agricultura a través de su trayectoria

profesional -casi el 30% frente al 20% de los senadores- y, en particular, están mucho más

enraizados a través de sus estudios: alrededor del 13% tiene un título relacionado a la

agricultura en comparación con solo casi cinco por ciento de los diputados.

Tabla Nº 1 “Composición y nivel de enraizamiento agropecuario de los legisladores

argentinos (2001-2019)” [%]

Enraizamiento Diputados Senadores Congreso

Comisión Total Comisión Total Comisiones Total

Nivel Ninguno 50.9 86.4 57.4 82.6 53.1 85.6

Bajo 25 9.3 28.4 13.5 26.2 10.2

Alto 24.1 4.2 14.2 3.9 20.7 4.2

Media [normalizada] 0.4 0.1 0.3 0.1 0.4 0.1

Composición Especialización 33.9 6.8 30.2 9 33.3 7.3

Profesión 30.1 8.5 20.4 11 26.8 9.1

Título 13.6 3.2 4.9 1.4 10.7 2.8

Combinaciones Especialización + 17.1 2.8 13.6 3.7 15.9 3

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Profesión

Especialización + Título 7.6 1.3 0.6 0.2 5.2 1

Profesión + Título 8.2 1.6 1.2 0.3 5.9 1.4 Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: los porcentajes pueden no sumar cien debido al redondeo.

Tabla Nº 2 “Composición partidaria del congreso argentino y de las comisiones

agropecuarias”

Partido Diputados Senadores Congreso

Total Com. Dif. Total Com. Dif. Total Com. Dif.

Peronistas (todos) 56.5 61.7 +5.2 61.9 61.1 -0.8 57.7 61.5 +3.8

Kirchneristas 43.4 47.8 +4.4 48.6 49.5 +0.9 44.6 48.3 +3.7

Disidentes 12.5 13.3 +0.8 13.6 13.2 -0.4 12.7 13.3 +0.6

Radicales 16.7 17.7 +1 19.4 25.3 +5.9 17.3 20.3 +3

PRO 7.6 9.8 +2.2 2.9 3.7 +0.8 6.6 7.7 +1.1

Centroizquierda 10.3 4.7 -5.6 4.2 3.7 -0.5 8.9 4.4 -4.5

Provinciales 7.3 4.7 -2.6 11.6 6.2 -5.4 8.3 5.2 -3.1

Izquierda 0.8 0 -0.8 0 0 0 0.6 0 -0.6

Centroderecha 0.8 1.3 +0.5 0 0 0 0.6 0.8 +0.2 Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: los porcentajes pueden no sumar cien debido al redondeo. Los números para kirchneristas y disidentes sólo fueron calculados para el período 2009-2019.

La composición de las comisiones de acuerdo con la pertenencia partidaria es

suficientemente cercana al número de escaños que cada partido ocupó en la Cámara de

Diputados y el Senado durante el período (Tabla 2). Es decir, se siguió, a grandes rasgos, el

criterio proporcional para asignar los escaños de las comisiones. Algunas diferencias

pueden ser en parte consecuencia de redondear el número de escaños a los que tiene

derecho cada partido después de hacer los cálculos. Sin embargo, la distribución tiende a

inclinar la balanza a favor de los partidos oficialistas y de los grandes bloques. Los

peronistas fueron los más beneficiados, especialmente en la cámara baja (más de cinco por

ciento de lo esperable para todos los peronistas y más de cuatro para los kirchneristas),

mientras que los radicales fueron más favorecidos en la cámara alta (casi un seis por ciento

sobre el peso de su bloque). Los partidos de centroizquierda y provinciales fueron los menos

beneficiados. Una razón plausible de esto puede ser el hecho de que estas dos categorías

incluyen un número de partidos pequeños con un poder de negociación débil o sin interés en

estar representados en estas comisiones.

Tabla Nº 3 “Nivel de enraizamiento agropecuario de los legisladores argentinos por

partido (2001-2019)”

Partido

Enraizamiento agropecuario

Nivel [%] Media (norm.)

Composición [%]

No Bajo Alto Espec. Profesión Título

14

Peronistas (todos)

88.6 8.6 2.8 0.07 5.8 6.6 2

Kirchneristas 89.2 9.1 1.6 0.06 7 3.7 1.9

Disidentes 76.1 13.4 10.5 0.17 12.9 16.7 5.3

Radicales 76.7 14.1 9.2 0.16 11.2 18,4 5.5

PRO 83.5 13.4 3.1 0.1 13.9 5,2 0.5

Centroizquierda 86.7 9.8 3.4 0.09 5.3 6.8 4.9

Provinciales 83.6 11.9 4.5 0.11 7 11.9 2.5

Izquierda 100 0 0 0 0 0 0

Centroderecha 72.2 16.7 11.1 0.19 16.7 22.2 0

Total congreso 85.6 10.2 4.2 0.1 7.3 9.1 2.8 Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: los porcentajes pueden no sumar cien debido al redondeo. Los números para kirchneristas y disidentes sólo fueron calculados para el período 2009-2019.

Los vínculos con el sector agropecuario son diferenciales entre los partidos (Cuadro 3). Los

radicales y, entre 2009 y 2019, los peronistas disidentes son los más arraigados con medias

de 0,16 y 0,17 en el índice de enraizamiento, respectivamente7. Además, tienen la mayor

proporción de legisladores altamente enraizados (alrededor del diez por ciento) y algunas de

las tasas más altas de especialización, antecedentes profesionales y títulos vinculados a la

agricultura. Centrándonos en el período post-2009, el contraste entre peronistas disidentes y

kirchneristas –estando estos últimos mucho menos ligados a la agricultura- refleja las

posiciones opuestas que cada grupo tomó en relación al sector.

Tres categorías tienen un valor de índice muy similar, aunque una composición diferente.

Los legisladores del PRO representan en gran número a la Ciudad de Buenos Aires o

provienen de medianas y grandes ciudades de provincia. Por lo tanto, están menos

arraigados a la agricultura por su profesión o título. Su alto índice de especialización puede

ser consecuencia de los beneficios esperados de reconocerse públicamente como tales,

teniendo en cuenta la postura fuertemente pro-agrícola que adoptó el partido después de

2008. Por otro lado, los partidos provinciales se destacan un poco por su trayectoria

profesional -tienen muchas figuras locales arraigadas en la agricultura de sus provincias- y

los legisladores de centroizquierda poseen proporcionalmente más títulos relacionados con

el sector, ya que tienen un número importante de diputados y senadores que representan a

las clases medias universitarias urbanas de provincias en donde la agricultura es central,

como Santa Fe y el interior de la provincia de Buenos Aires.

Backgrounds sociales y políticos de los legisladores argentinos por nivel de enraizamiento

Centrándonos en los niveles de enraizamiento agropecuario tanto dentro de las comisiones

como en todo el Congreso, los resultados muestran que cuanto mayor es el vínculo, menos

mujeres y más viejos están representados entre los legisladores (Cuadro 4). Esto es válido

7 A pesar de ser los más enraizados en el sector agropecuario, excluimos del análisis a los partidos de centroderecha, ya que tenían menos del 1 por ciento de los escaños en la Cámara y ni uno solo en el Senado.

15

para las dos cámaras. Por lo tanto, los legisladores altamente enraizados en ambas

comisiones son en su mayoría hombres. Sólo entre el nueve y el ocho por ciento de los

diputados y senadores, respectivamente, entre estos grupos son mujeres, incluso si la

representación femenina en el Congreso es superior a un tercio. Además, la edad promedio

es de entre cinco y siete años en comparación con los legisladores no enraizados en las

comisiones y entre tres y seis en las cámaras.

Sin embargo, al comparar los dos comités surge una diferencia notable. Si bien los

diputados de alto arraigo se encuentran entre los más educados de su cuerpo (casi el 75 por

ciento tiene un título universitario y cada categoría en la comisión tiene más de 70), sus

contrapartes en el Senado son los menos (poco más del 20 por ciento contra más más de

60 del total). Las tendencias son las mismas para todas las cámaras.

Existe una ligera propensión a que los legisladores altamente enraizados provengan de

provincias donde el sector agrícola es relativamente más importante en la economía, en

comparación con los no enraizados -0,1 y 0,2 más altos para los diputados y senadores en

las comisiones, respectivamente. La media de PBI agropecuario es 0.4 en ambos comités y

0.3 en el Congreso. Observamos una correlación entre los intereses particularistas de los

electorados -medidos por el peso del sector agrícola en la economía de la provincia- y la

pertenencia a las comisiones.

Teniendo en cuenta las variables políticas, la evidencia señala que los diputados y

senadores con mayor arraigo también tienen un poco más de experiencia como políticos, ya

que tienen más años de experiencia política total. Es decir, el tiempo transcurrido desde su

primer cargo político sin importar su nivel. Tienen una media de entre 2,1 y 0,7 años más

alta que los no enraizados en las cámaras alta y baja, respectivamente, y tienen más

experiencia que los legisladores en cualquier parte del Congreso. Sin embargo, con

respecto a la experiencia legislativa, los diputados de alto nivel de enraizamiento tienen la

menor y los senadores con alto nivel de enraizamiento la mayor. La experiencia local sigue

una tendencia similar.

Ambos comités tienen mayor experiencia en cargos previos relacionados con asuntos

agropecuarios que el Congreso en conjunto: casi el diez por ciento contra seis. Sin embargo,

incluso si los diputados altamente enraizados tienen una tasa más alta que sus colegas

menos vinculados al sector -20 por ciento más-, los senadores altamente enraizados

muestran una falta absoluta de este tipo de puestos en sus currículums.

Los datos sugieren que, una vez en el comité, los legisladores con mayores vínculos

también están más especializados que sus colegas con respecto a los temas agropecuarios.

Ocupan puestos de liderazgo con más frecuencia que otros. Son los más representados en

la presidencia, la vicepresidencia y la secretaría y, proporcionalmente, los menos entre los

16

vocales. Alrededor del 30% de ellos ha sido autoridad de comisión, mientras que menos del

15% de los no enraizados lo ha sido. En términos generales, cuanto mayor sea el

enraizamiento, más probable es que el legislador ocupe una posición superior.

Además, incluso si la antigüedad dentro del comité es bastante baja en todas partes (no

más de un período en promedio), es más elevada para aquellos con alto enraizamiento en

relación a aquellos con niveles más bajos. Sobre todo en el Senado, donde han estado, en

promedio, casi dos períodos por encima de la media. Por último, los miembros de las

comisiones de ambas cámaras parecen servir simultáneamente en más comités que el

promedio, aunque los de alto enraizamiento lo hacen menos que sus compañeros.

17

Tabla Nº 4 “Backgrounds sociales y políticos de los legisladores argentinos según nivel de enraizamiento agropecuario (2001-2019)”

Diputados Senadores Congreso

Comisión Cámara Comisión Cámara Com. Total

No Bajo Alto Tot. No Bajo Alto Tot. No Bajo Alto Tot. No Bajo Alto Tot.

Edad (media) 49.5 51.3 54.4 51.2 51.4 51.8 54.7 51.6 53.3 54.3 60.4 54.6 54.4 55.4 60.7 54.8 52.4 52.3

Mujeres [%] 36.6 29.1 9.2 28.2 38.9 27 11.2 36.6 44.1 45.7 8.7 39.5 43.3 27.6 8 39.8 32 37.3

Título univ. [%] 75.7 72.9 76.1 75.1 70.9 72.5 77.5 71.3 70.7 73.8 23.8 64.8 80.5 69.9 30.4 77.2 71.6 72.7

PBI agro. (media) 0.3 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.4 0.3 0.3 0.4 0.5 0.4 0.3 0.4 0.6 0.3 0.4 0.3

Experiencia política [años] 13.4 13.9 15.5 14.1 13.8 14 15.4 13.9 16.6 17.3 17.3 16.9 16.8 17.7 16.7 17 15.1 14.6

Experiencia legislativa [%] 58.9 61 51.3 57.5 53.1 62.4 50.5 53.9 59.8 79.1 78.3 67.7 67.9 75 80 69.3 61.6 57.5

Experiencia local [%] 44.5 37.7 31.6 39.5 30.7 32.4 28.9 30.8 35.9 51.2 43.5 41.1 32.5 35.7 48 33.5 40 31.4

Cargos previos vinc. al agro [%] 6.8 6.5 26.3 11.7 5.6 3.8 25.8 6.3 4.3 11.6 0 5.7 3.6 10.7 0 4.4 9.6 5.9

Cargo [%] Presidente 1.2 3.8 5.3 2.8 - - - - 4.3 10.9 13 7.4 - - - - - -

Vicepresidente 5 5.1 7.9 5.6 - - - - 3.2 6.5 4.3 4.3 - - - - - -

Secretario 9.3 8.9 18.4 11.4 - - - - 2.2 8.7 8.7 4.9 - - - - - -

Vocal 84.5 82.3 68.4 80.1 - - - - 90.3 73.9 73.9 83.3 - - - - - -

Antigüedad en la comisión [períodos de dos años] (media 0.6 0.6 0.8 0.6 - - - - 0.6 0.8 2.7 1 - - - - 0.7 -

Comisiones en simultáneo (media) 5.8 5.7 5.3 5.7 5.2 5.2 5.3 5.2 6.5 6.8 5.6 6.4 6 6.2 5.3 6 5.9 5.4

Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: los porcentajes pueden no sumar cien debido al redondeo.

18

En resumen, las similitudes y diferencias entre los comités mantienen

aproximadamente las mismas tendencias que existen entre los miembros de alto

enraizamiento dentro de cada uno de ellos. Los rasgos comunes entre estos últimos

muestran que tienen una sobrerrepresentación de viejos con mucha experiencia

política, alta especialización en la comisión, cercanos a cargos directivos y

provenientes de distritos donde la actividad agropecuaria es significativa. Sin embargo,

estas diferencias no son abrumadoras, incluso si muestran claras tendencias. El

análisis del nivel de integración con el sector revela esta heterogeneidad dentro de los

comités.

Con respecto a las divergencias entre legisladores altamente enraizados de los dos

comités, tres variables resumen las diferencias. Los de la Cámara Baja están mucho

más educados -más del 70% tiene un título universitario frente a solo el 20% de los

senadores-, tienen mucha menos experiencia legislativa -casi el 50% frente al 80 %- y

menos experiencia local -alrededor de 30 por ciento y un poco más del 40 por ciento-

que sus contrapartes en el Senado. Si tenemos en cuenta a todas las comisiones, las

tendencias siguen siendo las mismas.

En general, la comisión de diputados no solo tiene un vínculo más fuerte con la

producción agropecuaria, sino que también muestra una mayor experiencia en

actividades del sector. Por su parte, los senadores demuestran estar más arraigados

en la política local y tienen una mayor experiencia local y legislativa. Es decir, su

vínculo con el agro parece ser más general que profesional o experto y enraizado en

su experiencia local.

Los determinantes del nombramiento en las comisiones agropecuarias

Tabla Nº 5 “Probabilidad de ser nombrado en las comisiones agropecuarias en el

congreso argentino (2001-2019)”

Variables explicativas

MODELO I MODELO II

Diputados Senadores Diputados Senadores

Profesión (H1) 4.252*** (1.069)

1.474 (0.738) - -

Título (H2) 3.618*** (1.456)

45.275*** (62.373) - -

Especialización (H3) 13.531*** (2.813)

34.206*** (20.228) - -

Enraizamiento (H4) Bajo (vs. ninguno) - -

6.932*** (1.382)

5.370*** (1.920)

Alto (vs. ninguno) - -

47.605*** (15.630)

61.070*** (65.448)

Cargos previos vinc. 1.367 1.088 1.332 1.333

19

al agro (H5) (0.438) (0.812) (0.437) (0.933)

PBI agropecuario (H6)

2.919*** (1.091)

1.566 (1.066)

2.915*** (1.088)

1.385 (0.952)

Experiencia local (H7) 1.681*** (0.341)

1.463 (0.432)

1.664** (0.336)

1.611** (0.464)

Experiencia legislativa

0.983 (0.176)

0.659 (0.188)

1.020 (0.182)

0.703* (0.199)

Tamaño del bloque 1.014*** (0.004)

1.010 (0.007)

1.014*** (0.004)

1.009** (0.007)

Constante 0.028*** (0.008)

0.132*** (0.064)

0.028*** (0.008)

0.128*** (0.061)

Log pseudolikelihood -663.661 -285.111 -672.716 -303.895

N legisladores 1050 242 1050 242

N observaciones 2125 639 2125 639 Fuente: elaboración propia a partir de la base de la FDL. Nota: *** p < 0 .01, ** p < 0.05, * p < 0.10; errores estándar entre paréntesis.

Ambos modelos muestran fuertes determinantes8, pero algunas variables explicativas

que se hipotetizaron como significativas terminaron sin ser importantes. El Modelo I

confirma la Hipótesis 1 sobre la trayectoria profesional de los legisladores, pero solo

para la Cámara Baja. Los diputados con antecedentes profesionales relacionados con

el sector agropecuario tienen 4.2 veces más posibilidades de ser parte de los comités

que sus colegas sin esta característica. La probabilidad para los senadores está por

encima de uno, pero no alcanza la significación necesaria.

Tener un título vinculado al agro es un fuerte determinante (Hipótesis 2), aunque

mucho más para los senadores que para los diputados. Entre los últimos, tener este

tipo de estudios aumenta las posibilidades de ser miembro 3.6 veces, mientras que

para los senadores la probabilidad aumenta 45 veces.

La especialización en asuntos agrícolas es también un poderoso determinante

(Hipótesis 3) ya que aumenta las posibilidades de ser miembro de la comisión más de

trece veces para los diputados y más de treinta y cuatro para los senadores. En

conjunto, estas tres variables confirman el enraizamiento con la única excepción de la

trayectoria profesional de los senadores. En la Cámara Baja, los antecedentes

profesionales, el título y, en particular, la especialización son variables explicativas

sólidas, mientras que en la Cámara Alta el diploma y la especialización son de suma

importancia para determinar el nombramiento en la comisión.

Sorprendentemente, los datos muestran que haber ocupado un cargo ejecutivo a nivel

local, provincial o nacional relacionado de alguna manera con el sector no aumenta la

probabilidad de ser asignado a la comisión de agricultura y ganadería ni en la Cámara

8 Incluso si todos los modelos alcanzaron una significación apropiada, los de los senadores son menos robustos y menos precisos, ya que tienen coeficientes menos significativos y errores estándar más altos que los de los diputados.

20

Baja ni en la Cámara Alta, ya que los valores de los coeficientes no cumplen con el

nivel de significación estadística. Por lo tanto, se rechaza la hipótesis 5.

Por su parte, la Hipótesis 6 está parcialmente confirmada. Solo entre los diputados el

peso del sector agropecuario en la economía de la provincia es determinante en la

llegada a la comisión: con cada punto incrementado en el peso, la probabilidad de ser

nombrado aumenta casi tres veces. En este modelo, la Hipótesis 7 también se

confirma solo para los Diputados: tener experiencia política local aumenta las

probabilidades de ser asignado al comité 1.6 veces.

Por otro lado, el Modelo II, que contiene la variable del índice de enraizamiento,

confirmó la Hipótesis 4 para las dos cámaras: cuanto más integrado en el sector

agropecuario está un legislador, más probabilidades hay de que sea miembro del

comité de agricultura. Los diputados con un bajo nivel de arraigo tienen casi siete

veces más posibilidades de ser nombrados que sus compañeros sin vínculos con el

sector. Además, la probabilidad de ser asignado para aquellos con un alto nivel de

enraizamiento es más de cuarenta y siete veces mayor que para aquellos sin ningún

tipo de lazo. Entre los senadores, el determinante es aún más fuerte. Tener una baja

integración con el sector les da una oportunidad cinco veces mayor de ser nombrados

en el comité en relación a aquellos que no tienen vínculos con el sector. Además, los

senadores con un alto grado de enraizamiento tienen sesenta y una veces más

probabilidades de convertirse en miembros, en comparación con los que no tienen

vínculos.

Las hipótesis 5 (haber ocupado un cargo ejecutivo relacionado con el sector

agropecuario) y 6 (el peso del sector agropecuario en la economía de la provincia)

arrojan el mismo resultado que en el Modelo I: se rechaza la primera y se confirma la

segunda solo para los diputados. Finalmente, la Hipótesis 7 se confirma con

coeficientes similares para ambas cámaras: los legisladores que tenían experiencia

política local previa tienen 1,6 veces más probabilidades de estar en estas comisiones.

La variable de control del tamaño del bloque confirma que, en realidad, la cantidad de

legisladores que tiene cada bancada no afecta de manera perceptible la probabilidad

de ser nombrados a estos comités, ya que en líneas generales se sigue el criterio

proporcional.

Discusión

La ponencia demostró que existe un cierto enraizamiento agropecuario, aunque se

distribuye de manera desigual dentro de las cámaras y de las comisiones. Hay algunos

legisladores mucho más arraigados que otros. Éstos tienden a dirigir las comisiones,

ya que ocupan puestos de liderazgo con más frecuencia. Además, tienen una

21

antigüedad más alta, participan en menos comisiones simultáneamente y, por lo

general, tienen más experiencia política. En otras palabras, su mayor arraigo en el

sector viene acompañado de una mayor profesionalización política.

Los diputados con un enraizamiento alto tienen un vínculo más fuerte con la

producción agropecuaria (profesión), una mayor experticia en actividades agrícolas

(título) y algo de experiencia ejecutiva en el sector, mientras que los senadores más

integrados están más vinculados a la política local y tienen una mayor experiencia

legislativa. En definitiva, mientras que este grupo de diputados tiene una relación más

profesional y experta con el sector, el vínculo de los senadores con el agro es más

general e indirecto, ya que se basa principalmente en su experiencia local.

Los resultados del análisis de los determinantes del nombramiento en comisiones

muestran un cuadro complejo cuya interpretación no puede limitarse a una sola teoría.

La conexión entre las comisiones y los antecedentes de los miembros ha sido

ampliamente confirmado por los dos modelos. Estar integrado en el sector aumenta

las posibilidades de convertirse en miembro de los comités. Este hallazgo resulta ser

un elemento clave para explicar los nombramientos, en línea con parte de la literatura

(Bonvecchi y Schijman, 2005).

Por otro lado, el peso del sector en la economía provincial es válido para explicar el

nombramiento de diputados, pero falla con el de senadores. Esta gran diferencia entre

las dos cámaras puede ser consecuencia de las reglas del Senado. La representación

igualitaria de las provincias y, como se dijo anteriormente, el hecho de que

normalmente no haya dos senadores de la misma provincia y el mismo partido en la

comisión distorsionan los efectos del vínculo territorial en esta cámara. Por lo tanto, los

intereses particularistas del electorado tienen dificultades para traducirse en los

nombramientos en la comisión.

Incluso cuando Jones, Saiegh, Spiller y Tommasi (2002) en su estudio antes

mencionado para la Cámara Baja argentina en su conjunto, sostienen que los

legisladores no invierten suficiente tiempo y esfuerzo en desarrollar experiencia en

dominios de política pública específicos, encuentran cierta relación positiva entre

intereses regionales y antecedentes profesionales en el caso de esta comisión.

Nuestra evidencia muestra que las conexiones son aún más fuertes.

La experiencia previa en cargos vinculados con los asuntos agropecuarios no muestra

una relación con los nombramientos a las comisiones y parece ratificar la falta de

especialización señalada por la literatura (Jones et al., 2002). Esta evidencia puede

postularse para respaldar que el Congreso Nacional y las comisiones no son puestos

deseables para quienes provienen del poder ejecutivo en general o que las carreras

políticas no dependen principalmente de la elección de los políticos (Jones y Hwang,

22

2006). De todos modos, esta hubiera sido una relación positiva esperable si la

especialización fuera más fuerte entre los legisladores argentinos.

El peso que tiene la experiencia local en los nombramientos en las comisiones parece

probar los vínculos entre la política local y las actividades sectoriales. Especialmente,

el hecho de que el activismo agrario y las organizaciones rurales están profundamente

arraigados en el ámbito municipal. Esta verificación enfatiza la necesidad de estudiar

el enraizamiento agrícola en los parlamentos subnacionales. Las diferencias entre

diputados y senadores pueden ser, nuevamente, un reflejo de la distorsión introducida

por las reglas del Senado.

Conclusiones

Ante un diseño institucional que desincentiva las carreras legislativas y la

especialización –tanto en el ámbito parlamentario en general como en legislación

sobre temas específicos- y en el que los líderes partidarios poseen un gran poder de

decisión sobre el destino de los legisladores ¿qué lugar queda para que diputados y

senadores desarrollen estrategias de acumulación de capital político ligadas a áreas

de política pública? ¿Qué lugar pueden llegar a ocupar las comisiones en esa

dinámica?

Nuestros hallazgos refuerzan el hecho de que, aun si tomados en conjunto los

políticos argentinos tienen poca especialización en el trabajo legislativo y tienen un

poder débil para decidir sobre sus carreras (Jones et al., 2002), en realidad existen

diferentes tipos de legisladores y algunos de están notablemente involucrados en el

trabajo del Congreso (Rossi y Tomassi, 2012; Levita, 2015). Los miembros de las

comisiones están estratificados en diferentes niveles de acuerdo con sus

antecedentes, intereses y preferencias. Por tanto, un mismo comité puede incluir

múltiples perfiles (Bonvecchi y Schijman, 2005). Pese a las dificultades estructurales y

a la catarata de desincentivos, para algunos podrá ser un lugar por el que luchar para

construir capital político y beneficiarse al utilizarlo como plataforma para lanzar

iniciativas políticas o como foro para la toma de posiciones. Para otros, será solo un

asiento para ocupar lejos de sus principales preocupaciones esperando que los líderes

del partido les digan cuándo levantar la mano.

Por otro lado, dada la influencia limitada y ocasional de las comisiones sobre la política

agrícola y el peso de los líderes partidarios en el nombramiento de sus miembros, es

relevante plantear la cuestión de si los vínculos con el agro tienen un efecto real en el

trabajo de los comités. En cualquier caso, desde el punto de vista de los legisladores,

este papel reactivo que desempeñan hace que sus escaños sean un activo pasivo

pero estratégico para quienes están muy arraigados en el sector.

23

De manera prospectiva, los resultados de esta investigación pueden ser útiles para

estudiar la representación del sector agrícola en el Congreso. Una investigación

cualitativa exploratoria en este campo sugiere que los grupos de interés agropecuarios

golpean las puertas de los legisladores solo en ocasiones específicas, cuando se trata

un determinado proyecto de ley de su interés. Allí, el enraizamiento en el sector puede

ser tanto un facilitador para que estos grupos lleguen mejor a los miembros del comité

y obtengan votos para su causa, gracias a sus conexiones, como un obstáculo difícil

para hablar con los legisladores, ya que, como muchos miembros afirman, cuanto más

ajeno un legislador es para los asuntos del agro, más fácilmente influenciable resulta.

Una de las limitaciones claras de los estudios de trayectorias y nombramientos radica

en que no se centran en el trabajo legislativo, por lo que si esta dinámica se da o no es

algo que debe estudiarse a través de nueva evidencia empírica. Una comprensión más

profunda del papel que juega el Congreso argentino en la política agropecuaria se

alcanzará, en primer lugar, mediante una investigación cualitativa sobre los miembros

de las comisiones y, en segundo lugar, mediante una indagación sobre el trabajo

legislativo de las comisiones.

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