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1 UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIALES ANÁLISIS JURÍDICO DE LA LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA TESIS Presentada ante el Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Por: SERGIO ROBERTO SANDOVAL WONG Al conferírsele el grado académico de: LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES Y los títulos profesionales de: ABOGADO Y NOTARIO Guatemala, junio del 2007
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UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR
FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS Y SOCIALES
ANÁLISIS JURÍDICO DE LA LEY
GENERAL DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA REPÚBLICA DE
GUATEMALA
TESIS
Presentada ante el Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Por:
SERGIO ROBERTO SANDOVAL WONG
Al conferírsele el grado académico de:
LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
Y los títulos profesionales de:
ABOGADO Y NOTARIO
Guatemala, junio del 2007
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DEDICATORIA
A ti DIOS: Por darme una vida de esperanza y la fortaleza necesaria que me
ha permitido alcanzar esta meta, fruto de tu misericordia constante.
A mis Padres: Zoila Carolina Wong Pineda, por ser mi pedazo de cielo en la
tierra quien sin tu amor no fuera lo que soy. Carlos Alberto Sandoval Cerna (Q.E.P.D.) A mis Abuelos: Zoila María Teresa Pineda Cuyún ‘Mami Zoila’
Por ser mi segunda madre que siempre ha visto por mí. Roberto Wong Galdámez ‘Papi Beto’ Marina del Carmen Cerna Sandoval (Q.E.P.D.) ‘Mami Mary’ Sergio Alfredo Sandoval Villena (Q.E.P.D.) ‘Papi Checho’ Siempre a la espera de recibir de ustedes esos consejos prudentes que solo pueden ser consecuencia de la sabiduría y amor. Ejemplos de humildad, honestidad, honradez, educación, dedicación y trabajo.
A mi Hermano: Carlos Alberto por ser una ejemplar persona. A mis Tías: En especial a mi tía Paty y tía Ana, por ese apoyo incondicional
tanto en las buenas como en las adversidades. A mis Primos. Con especial cariño. A mis Amigos: Martha Regina Trujillo Chanquin, Carlos Eduardo Moreno de
León, Francisco Alejandro Quiñónez Midence, Irving Benjamín Cordova Cordova, Edgar Estuardo Morales Sagastume, Josué Cordón y Josué Morales. Reflejos de que cada quien este donde merece estar conforme a sus meritos.
¡Y A LA HUMANIDAD, SIENDO ESTO FRUTO DE LA RAZÓN SERA UNA GOTA MÁS QUE SE APORTE A LOS OCEANOS DE LAS CIENCIAS!
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AGRADECIMIENTO ESPECIAL
HONORES A QUIEN HONOR MERECE A
ROBERTO WONG GALDÁMEZ
No solo por ser profesional varias veces sino por ser
aquel colega que colaboro en la construcción de toda mi carrera.
No solo por ser mi abuelo sino también mi mejor amigo y fiel consejero.
A usted por haber tenido la bondad de recibirme en su casa para que tuviera un hogar y techo
bajo el cual poder dormir. A usted que me proveo de ropa, alimentos, educación y hasta recreación cuando era indefenso, me lo dió todo y solo lo mejor de lo mejor. A usted Papibeto por haber hecho de mi alguien en la vida, un hombre de bien. Todo esto sin duda alguna por
haberse basado en los principios y valores inculcados por nuestros ascendientes.
Mi agradecimiento será por la eternidad y será momento a momento durante mi ejercicio profesional que se lo demostrare. Mi gratitud se la doy llevando su nombre y apellido con honor, orgullo y lealtad. Su legado y enseñanzas han de vivir y perdurar primero Dios por
varias generaciones más.
A USTED PADRE POR SUS SACRIFICIOS LE DEDICO MI EJERCICIO PROFESIONAL
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RESPONSABILIDAD: “El autor será el único responsable del contenido y conclusiones de la
presente tesis.”
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RESUMEN
Esta investigación analiza la Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002), dado que
se trata de una norma relativamente nueva, cuya aplicación se ha iniciado por parte del
Organismo Ejecutivo; por lo que era necesario conocer sus objetivos, principios, áreas
prioritarias, procedimientos y autoridades involucradas. Para el efecto, se consultó obras
especializadas de Derecho Administrativo para conocer la naturaleza jurídica, sujetos, objeto,
características, clases y efectos de este sistema de organización de la administración pública;
asimismo, se comparó esta norma con el resto del ordenamiento jurídico nacional para
establecer su conformidad con la ley fundamental, su ámbito de regulación y su interrelación
con éstas. El conocimiento de la opinión de expertos en el tema y funcionarios involucrados en
el tema permitieron establecer la problemática sobre la delimitación de las atribuciones por
descentralización, su desarrollo, limitaciones y aspectos que deben superarse para que la
norma sea plenamente viable.
Dentro del trabajo se hacen una serie de conclusiones y recomendaciones que a consideración
del autor han de ser tomadas muy encuentra para que a plazo medio se logre avanzar en la
descentralización en Guatemala como sistema de administración pública. Con las observancias
de lo anterior para así lograr el verdadero objetivo de la descentralización, ‘la noción de
afirmar la primacía de la persona humana como fin último del orden social’ y colocarla
además como única responsable de perpetuar su propia libertad y desarrollo integral. Pues
concluye el autor que si bien es cierto que la descentralización es un sistema o medio, también
es un fin en sí mismo pues ante todo es un estilo de vida.
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INDICE
INTRODUCCION 19
ANALISIS JURÍDICO DE LA LEY GENERAL DE
DESCENTRALIZACIÓN DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA
CAPÍTULO I. LA DESCENTRALIZACIÓN.
1. Concepto. 22
2. Clases. 24
3. Antecedentes Latinoamericanos. 26
3.1. Argentina. 27
3.2. Bolivia. 27
3.3. Perú. 28
3.4. Brasil. 29
3.5. Colombia. 29
3.6. Nicaragua. 30
3.7. México. 31
3.8. Venezuela. 31
3.9. Chile. 32
4. La Desconcentración frente a la Descentralización. 33
4.1. Nociones de la Desconcentración. 33
4.2. Características, Ventajas y Desventajas. 35
4.3. Similitudes y Distinciones. 36
5. Marco Jurídico. 37
5.1. Constitución Política de la República. 37
5.2. Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto 114-97 y sus reformas). 38
5.3. Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002). 39
5.4. Reglamento de la Ley General de Descentralización (Acuerdo Gubernativo
312-2002). 40
5.5. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002). 41
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5.6. Reglamento de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Acuerdo
Gubernativo 461-2002 y sus reformas). 43
5.7. Código Municipal (Decreto 12-2002 y sus reformas). 43
5.8. Ley Preliminar de Regionalización (Decreto 70-86). 45
5.9. Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 101-97). 46
5.10. Ley de Contrataciones del Estado (Decreto 57-92 y sus reformas). 47
6. Principios. 48
6.1. Autonomía municipal. 48
6.2. Eficiencia y eficacia en la presentación de los servicios públicos. 50
6.3. Solidaridad social. 50
6.4. Respeto a la realidad multiétnica, pluricultural y multilingüe de
Guatemala. 51
6.5. Diálogo, negociación y concertación. 51
6.6. Combate y erradicación de la exclusión social, la discriminación y la
pobreza. 52
6.7. Equidad económica, social y el desarrollo humano integral. 52
6.8. Participación ciudadana. 53
7. Áreas de la Descentralización. 54
7.1. Áreas establecidas en la Ley General de Descentralización 54
7.2. Experiencia extranjera en la descentralización 54
7.3. Experiencia en Guatemala 59
8. Finalidad de la Descentralización. 62
CAPÍTULO II. IMPLEMENTACIÓN Y EJECUCIÓN DE LA LEY GENERAL
DE DESCENTRALIZACIÓN.
1. Procedimiento para la Descentralización de Competencias. 65
1.1. Gradualidad. 65
1.2. Etapas del Procedimiento. 66
2. Órganos Encargados del Proceso de Descentralización. 61
2.1. Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. 72
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2.2. Sub Secretaría para la Descentralización. 74
2.3. Dirección General para la Descentralización. 74
3. Régimen Financiero. 75
4. Fomento de la Participación Ciudadana. 79
4.1. Participación Ciudadana. 79
4.2. Auditoria Social. 80
4.3. Consejos de Desarrollo Urbano y Rural. 82
CAPÍTULO III. PRESENTACION, ANALISIS Y DISCUSION DE
RESULTADOS.
1. Entrevistas a Expertos. 84
2. Cuadros de Cotejo. 94
CONCLUSIONES 99
RECOMENDACIONES 102
REFERENCIAS 104
ANEXOS 108 I. Modelo de la Entrevista a Expertos. 109
II. Cuadros de los Resultados de la Entrevista a Expertos. 110
III. Cuadros de Cotejo. 113
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INTRODUCCION
La descentralización del país es un anhelo social latente en todas las comunidades de
Guatemala que, alejadas de los beneficios de la Metrópoli guatemalteca, están siendo
afectadas en su nivel de desarrollo social, económico, científico y tecnológico. El Estado debe
promover en forma sistemática la descentralización económica y administrativa, para lograr un
adecuado desarrollo regional del país y lograr la distribución equitativa de la riqueza, bajo el
principio de Justicia Social, según los preceptos constitucionales.
La concentración en el Organismo Ejecutivo del poder de decisión de los recursos y las
fuentes de financiamiento para la formulación y ejecución de las políticas públicas impide la
eficiente administración, la equitativa distribución de los fondos públicos y el ejercicio
participativo de los gobiernos locales y de la comunidad.
Los Acuerdos de Paz enfatizan la importancia de la participación ciudadana en el desarrollo
del país. Esta participación requiere de estructuras descentralizadas que permitan un mejor
acercamiento entre la sociedad civil y las instituciones del Estado. En el año 2002, entró en
vigencia la Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002), la que se basa en la voluntad
política del Organismo Ejecutivo de transferir gradualmente sus funciones, competencias y
atribuciones a las municipalidades y las comunidades legalmente organizadas, estableciendo
un órgano coordinador del proceso.
La participación de la sociedad civil cobra mucha importancia en el nuevo escenario de la
descentralización, y debe ejercer su derecho de organizarse para autogestionar obras y
servicios públicos, influir en las decisiones de las autoridades gubernamentales y practicar la
auditoría social. La participación de los ciudadanos permite un combate frontal contra la
corrupción, la ineficacia del manejo de los asuntos públicos, la indiferencia de las autoridades
y el abuso del poder; por lo que al mismo tiempo, permite identificar las necesidades
comunitarias y proponer las soluciones de las mismas.
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Por lo anterior, se planteó como pregunta de investigación: ¿Cómo se optimizaría los
mecanismos de implementación y ejecución de la Ley General de Descentralización?
Los elementos de estudio de esta tesis fueron la Descentralización, la Ley General de
Descentralización (Decreto 14-2002) y sus mecanismos de implementación y ejecución. Se
tuvo como objetivo general analizar la Ley General de Descentralización para establecer su
eficacia y funcionalidad. Asimismo, se plantearon como objetivos específicos determinar la
definición, características, clases, base legal y antecedentes de la Descentralización; establecer
la base y conformidad constitucional del Decreto 14-2002 y su operatividad en conjunto con
las demás leyes aplicables en la materia; identificar el modo en que opera y se ejecuta la
descentralización en el país; señalar las ventajas y desventajas de los mecanismos de
implementación y ejecución de la Ley General de Descentralización y su Reglamento; y
comprobar si dicha ley es suficiente para regular y fiscalizar la ejecución de la
descentralización en el país.
Para la realización de esta Tesis se siguió un procedimiento, que permitió un avance ordenado
y lógico con el fin de dar respuesta a la pregunta de investigación y cumplir los objetivos
trazados. De esta cuenta, la primera etapa fue la recopilación y ordenamiento de las distintas
referencias sobre el tema, con las cuales se obtuvieron las bases teóricas del mismo.
Seguidamente, se planteó el problema de investigación, delimitando la pregunta, los objetivos
y definiendo operacionalmente los elementos de estudio. La tercera etapa consistió en
establecer el método de investigación, para lo cual se tuvo como sujetos de estudio a
funcionarios públicos de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, diputados
al Congreso de la República de las comisiones de Descentralización y Asuntos Municipales y
sus asesores, miembros de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, abogados expertos en
Derecho Administrativo y profesionales de otras materias conocedores del tema, a quienes se
les realizó una entrevista estructurada. Por su parte, como unidades de análisis se estudiaron la
Constitución Política de la Republica, la Ley General de Descentralización, el Reglamento de
la Ley General de Descentralización, la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, y
la Ley del Organismo Ejecutivo, las que fueron estudiadas comparativamente mediante
cuadros de cotejo. Habiendo practicado la investigación, mediante los instrumentos indicados,
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se tabularon, graficaron e interpretaron los datos obtenidos, con lo cual se pudo formular las
conclusiones y recomendaciones del trabajo.
El trabajo tuvo como alcances, en lo que se refiere a su materia, el estudio de la Ley General
de Descentralización (Decreto 14-2002), su reglamento y las demás normas citadas en función
de la primera; y en cuanto al público al que se dirige, la comunidad de estudiantes de la
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales y el gremio forense; puesto que son los que estudian
y asesoran en el tema, para quienes analizar la Ley General de Descentralización será de gran
interés, puesto que se estudió por completo en sus aspectos sustanciales.
Los límites de la Tesis eran la dificultad de conocer la opinión de las distintas municipalidades
del país en torno al tema o de sus comunidades organizadas, por lo oneroso que ello resultaba;
por lo que este estudio es de tipo teórico, pues no se puede analizar y dar seguimiento a los
procedimientos específicos de descentralización iniciados.
Siendo que esta Tesis fue una investigación de tipo jurídico descriptiva, este trabajo brinda un
aporte, consistiendo en ser una referencia muy útil para quienes estudien el tema; porque se
descompone una institución jurídica y se analiza en sus elementos. Asimismo, se proponen
aspectos que deben considerarse en un futuro mediato, para que las conclusiones y
recomendaciones del trabajo puedan ser la base de una futura reforma legal o reglamentaria,
según sea el caso.
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CAPITULO I. LA DESCENTRALIZACIÓN
1. CONCEPTO.
Para Guillermo Cabanellas,1 la descentralización administrativa es la acción de transferir a
diversas corporaciones o personas parte de la autoridad antes ejercida por el gobierno supremo
del Estado. Es un sistema administrativo que deja en mayor o menor libertad a las
corporaciones provinciales o municipales, para la gestión de los servicios públicos y otras
actividades que a las mismas interesan dentro de la esfera de su jurisdicción territorial.
Eric Meza Duarte2 señala que más que un puro hecho, es un verdadero procedimiento que
tiende a disminuir los efectos que produce la acumulación de funciones en un solo órgano
central. Constituye una distribución de funciones entre personas distintas del Estado mismo.
Este distribuye algo de la gran variedad de funciones que actualmente tiene que cumplir
dándolas a otras entidades administrativas con personalidad jurídica y patrimonio propio.
Para Shahid Burki et al,3 la descentralización se refiere al proceso de delegación de los
poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales del gobierno. La
estructura de la responsabilidad local del gobierno central se desplaza a los componentes
locales.
Otto Melian Torres 4 entiende que ‘Descentralización’ es la transferencia de funciones y la
correspondiente facultad de decisión en lo político, económico y administrativo, del centro a la
1 Cabanellas, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. Tomo I. Buenas Aires, Editorial Heliasta, 1976, Pág.
672. 2 Meza Duarte, Eric. Breve Introducción al Derecho Administrativo en Guatemala. Guatemala, Tipografía
Nacional, 1970, Pág. 94. 3 Burki, Shahid et al. Más allá del centro: La descentralización del Estado. Estados Unidos de América, Banco
Mundial, 1999, Pág. 3. 4 Melian Torres, Otto. Puesta en marcha del programa de desarrollo. Lima, 2004.
http://www.usuarios.lycos.es/regionpiura.htm. Fecha de consulta: 10 de septiembre de 2004.
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periferia, buscando el desarrollo homogéneo de las regiones, orientando eliminar las
desigualdades y desequilibrios existentes en el país.
Según el artículo 2 de la Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002) se entiende por
Descentralización: “El proceso mediante el cual se transfiere desde el Organismo Ejecutivo a
las municipalidades y demás instituciones del Estado, y a las comunidades organizadas
legalmente, con participación de las municipalidades, el poder de decisión, la titularidad de
la competencia, las funciones, los recursos de financiamiento para la aplicación de las
políticas públicas nacionales, a través de la implementación de políticas municipales y locales
en el marco de la más amplia participación de los ciudadanos, en la Administración Pública,
priorización y ejecución de obras, organización y prestación de servicios públicos, así como
el ejercicio del control social sobre la gestión gubernamental y el uso de los recursos del
Estado.”
Esta es la definición legal de descentralización. Asimismo, en la parte considerativa de la Ley
del Organismo Ejecutivo (Decreto 114-97 y sus reformas) existe una definición, que se puede
considerar complementaria. La misma indica que se entiende por descentralización “el
proceso mediante el cual el Gobierno Central delega la ejecución y el control administrativo
de ciertas funciones a entes distintos de sí mismo o a sus entidades autónomas y
descentralizadas, reteniendo las funciones reguladora, normativa, de financiamiento con
carácter subsidiario y de control.”
Mientras que la definición legal se ocupa de los sujetos beneficiarios de la descentralización y
sus objetivos, la última definición citada identifica las funciones que mantiene del Organismo
Ejecutivo dentro del proceso.
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2. CLASES.
Meza Duarte5 indica que la organización pública descentralizada puede presentarse bajo dos
formas fundamentales: burocrática e institucional.
a) Burocrática: Se presenta como la concesión de ciertos y limitados poderes a los
órganos locales, cierto poder de decisión y determinada competencia. El órgano simple
está relativamente separado del organismo central, aunque sin personalidad ni
patrimonio propio. Así el órgano central sigue ejerciendo el poder jerárquico, no
obstante que el órgano tenga cierta independencia de funciones.
b) Institucional: Es la llamada ‘Autárquica’ o ‘Autonomía administrativa’, que es la
verdadera descentralización y cuya característica más sobresaliente es la repartición de
competencia entre órganos distintos del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio
propio. El Estado en tales casos no administra por sí mismo, razón por la cual en Italia
se llama a esta forma ‘Administración indirecta’, sino a través de sus entes
descentralizados o autárquicos.
Considera Bielsa (citado por Meza Duarte)6 que el concepto de ‘Autarquía’ es equivalente al
de ‘Autonomía’ en el campo político, pues entidad autárquica será aquella que dentro de los
límites del Derecho Objetivo y teniendo capacidad para administrarse a sí misma, es
considerada respecto del Estado como uno de sus órganos, porque el fin propuesto, que es la
realización de sus propios intereses, lo es también del Estado mismo. Son notas características
de esa forma de organización:
1°- La administración indirecta, o sea, por medio de personas jurídicas creadas por el Estado;
2°- Que las entidades no están jerárquicamente subordinadas, es decir, en una forma directa a
otro órgano administrativo. Ello, obviamente, sin perjuicio del poder de vigilancia y
control administrativo que el poder central se reserva sobre ellas; 5 Meza Duarte, Eric. Op. Cit., Pág. 95. 6 Ibid., Pág. 96.
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3°- La entidad autárquica ejerce funciones propias del Estado.
El autor mexicano Gabino Fraga7 indica que en algunos casos el Estado, para dar satisfacción
a las ideas democráticas y para hacer más eficaz la realización de sus atribuciones, permite que
se constituyan autoridades administrativas designadas por los mismo individuos cuyos
intereses van a verse comprometidos con el funcionamiento de dichas autoridades. En otros
casos, la naturalización técnica de los actos que tiene que realizar la Administración Pública,
la obliga a substraer dichos actos del conocimiento de los funcionarios y empleados
centralizados, para encomendarlos a elementos que tengan la preparación suficiente a fin de
que puedan atenderlos. Por último, ocurre con frecuencia que la Administración Central se
descarga de algunas de sus labores, encomendando facultades de decisión en unos casos, de
ejecución en otros y de consulta en los demás, a ciertos organismos constituidos por elementos
particulares que no forman parte del personal de la misma Administración Central.
Existen algunos caracteres que se han tratado de considerar como esenciales y comunes a las
diversas modalidades que asume el régimen de descentralización. Así se ha señalado, que la
organización descentralizada implica la existencia de una personalidad jurídica especial o
tener un patrimonio propio; pero, en realidad, el único carácter que se puede señalar como
fundamental de dicho régimen es que los funcionarios y empleados que lo integran no están
sujetos a los poderes que implica la relación jerárquica de la Administración Central.
De acuerdo a la forma en que se prestan los servicios, la descentralización se presenta bajo
diversas formas:
A. Territorial o por Región: Consiste en el establecimiento de una organización
administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que corresponden a la
población radicada en una determinada circunscripción territorial.8
7 Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. México, Editorial Impresiones Modernas, 1952, Págs. 353 y 354. 8 Ibíd., Pág. 357.
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B. Técnica o por Servicio: El Estado tiene también encomendada la satisfacción de
necesidades de orden general, que requieren procedimientos técnicos sólo al alcance de
funcionarios que tengan una preparación especial. Los servicios que con ese objeto se
organizan conviene desprenderlos de la administración central, tanto para ponerlos en
manos de individuos con preparación técnica que garantice su eficaz funcionamiento,
como para evitar un crecimiento anormal del poder del Estado del que siempre se sienten
celosos los particulares. La forma de conseguir ese propósito es dar independencia al
servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su autonomía.9
C. Por Colaboración: Se produce en aquellos casos en que la administración pública confía a
particulares la satisfacción de necesidades colectivas como en el caso de la concesión de
servicios públicos, contratos de obra pública, empresas de economía mixta, etcétera. Se
señalan como elementos que la caracterizan:
• El ejercicio de una función pública, es decir, una actividad desarrollada en interés del
Estado;
• El ejercicio de dicha actividad en nombre propio de la organización privada.10
Las tres modalidades indicadas no constituyen tipos de organización en los cuales puedan
señalarse caracteres tan precisos, y esto obedece a que la descentralización administrativa
constituye, más que una forma definitiva de organización, una tendencia para conciliar dos
situaciones extremas, como son, por un lado, la centralización rígida, y por el otro, la gestión
independiente de los intereses colectivos por organizaciones particulares.
3. ANTECEDENTES LATINOAMERICANOS.
Burki et al11 indican que en el siglo XIX, el municipio proporcionaba servicios que se
ajustaban a la reducida escala urbanística de esa época: regulación de molestias públicas,
9 Ibid., Pág. 367. 10 Ibid., Página 387. 11 Burki, Shahid et al. Op. Cit., Págs. 20 y ss.
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reparación de calles, alumbrado público y recolección de basura. En las ciudades más grandes
que surgieron hacia fines del siglo pasado, normalmente eran concesionarios privados (a
menudo de propiedad extranjeras) los que proporcionaban los servicios públicos: suministro
de agua, electricidad y transporte público (tranvías). En respuesta a la urbanización a gran
escala entre la década de los cincuenta y la de los setenta, los gobiernos nacionales
reaccionaron fortaleciendo la función de los gobiernos municipales, pero más que nada
ampliando las funciones del gobierno central. En Brasil, se nacionalizaron las empresas
privadas de agua y electricidad, consolidándolas en compañías estatales regidas por sociedades
de control de propiedad federal. De manera similar, en Chile, México, Perú y Venezuela, las
empresas nacionales de agua potable asumieron la responsabilidad por el suministro de agua.
También la ampliación de los servicios de educación y salud solían ser una iniciativa del
gobierno central. Es así que la educación primaria, cuando salió del dominio de la Iglesia
Católica, se transformó en una responsabilidad del gobierno central en todos los estados
unitarios de la región y en México y Argentina. En Brasil, ésta fue una responsabilidad mixta
de los estados y los municipios.
3.1. Argentina: Con la retirada de los militares en 1983, Argentina regresó a su anterior
estructura federal. Los esfuerzos de descentralización emprendidos por los posteriores
gobiernos civiles habían sido relativamente escasos. Durante el gobierno de Menem, el control
de los hospitales federales y de las escuelas secundarias fue transferido a las Provincias, que
ya se hacían cargo de todas las escuelas básicas y la mayoría de las secundarias.12
3.2. Bolivia: La descentralización boliviana comenzó con las elecciones municipales que se
llevaron a cabo por primera vez en décadas en 1987. Luego, en 1994 se aprobó un amplio
paquete de leyes para la descentralización, que tenía tres componentes principales:
• Redefinir los límites de las municipalidades para que abarcaran tanto áreas rurales
como urbanas. En efecto, esto amplió la jurisdicción de las municipalidades a todo el
territorio nacional.
12 Ibíd., Pág. 11.
28
• Aumentar las rentas municipales, duplicando la escala de participación en los ingresos
de 10 a 20 % de los impuestos centrales que se podían compartir a nivel nacional y
otorgando a las municipalidades poder exclusivo para aplicar impuestos sobre bienes y
vehículos.
• Traspasar una amplia gama de activos físicos, junto con la responsabilidad por su
mantenimiento y nuevas construcciones, al nivel municipal. Cabe notar que entre estos
activos se encuentran las escuelas primarias y secundarias, puestos de salud, hospitales
de segundo y tercer nivel y calles vecinales. No obstante, el personal contratado en
estos establecimientos, inclusive los maestros y el personal sanitario, sigue en la
nómina del gobierno central.
Más que la descentralización experimentada en cualquier otro país de América Latina y el
Caribe, la de Bolivia hace hincapié en la organización de la sociedad civil para su
participación en las decisiones de asignaciones y acciones de control a nivel local. Como
resultado de ello, ha sido marcado el crecimiento de las organizaciones participativas durante
los primeros años de vigencia de la Ley de Participación Popular (1994) y los ciudadanos han
demostrado un alto interés en la planificación y supervisión de las inversiones locales de los
gobiernos municipales. 13
3.3. Perú: En 1919, con la reforma constitucional promovida por el presidente Augusto
Leguía, aparecen los Congresos Regionales, cuyo funcionamiento se limitó a un período muy
corto. En la Constitución de 1933, se crearon los Concejos Departamentales que no fueron
puestos en funcionamiento. Posteriormente, la Constitución de 1979 normó sobre el modelo de
organización del Estado peruano, donde se estableció "que el gobierno de Perú, es unitario,
representativo y descentralizado”. La Constitución Política de 1993 establece el marco
fundamental para la organización del gobierno peruano. En su artículo 43, se precisa que la
descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política
13 Ibíd., Pág. 14.
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permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del país.14
3.4. Brasil: La Constitución brasileña de 1988 reconoce a las municipalidades como un tercer
nivel independiente de gobierno más que como entidades dependientes de sus respectivos
estados, como era antes. También aumenta radicalmente los ingresos municipales al duplicar
la proporción de impuestos federales que se deben compartir con las municipalidades y exigir
a los estados que transfieran una parte cada vez mayor de sus ingresos tributarios a las
municipalidades de sus jurisdicciones. En Brasil, no existe una división explícita de las
responsabilidades funcionales entre los gobiernos estatales y municipales. De acuerdo a la
Constitución, los estados están autorizados a legislar acerca de “cualquier asunto que no esté
asignado al gobierno federal”. Los gobiernos municipales están autorizados a “legislar
acerca de cualquier asunto que sea de interés local”. Esto ha significado que las crisis se
suelen encarar con conflictos y acusaciones mutuas entre los políticos a diferentes niveles y no
mediante la acción concertada de un único nivel del gobierno.15
3.5. Colombia: La descentralización comenzó en 1983 con la decisión de fortalecer las
fuentes subnacionales de ingresos y otorgar a los gobiernos subnacionales más facultades
discrecionales en lo que se refiere a las tasas de impuesto y la administración tributaria en
general. Esta tendencia se reforzó en 1986 con la decisión de permitir la elección directa de
alcaldes y la transferencia de ingresos y responsabilidades considerables a las
municipalidades. Las responsabilidades traspasadas al nivel municipal incluían la supervisión
de la educación, salud, suministro de agua y construcción y mantenimiento de caminos. Si
bien las reformas electorales y de traspaso de fondos entraron en vigencia, las municipalidades
asumieron sus nuevas responsabilidades y el gobierno realizó el traspaso efectivo en forma
lenta. Una nueva constitución en 1991 y una ley de recursos y responsabilidades en 1993, que
atañe a la distribución estipularon un traspaso paulatino de los sectores educación y salud,
primero a los departamentos, luego a las municipalidades a través de un proceso de
certificación. Además, la Constitución autorizó la elección directa de gobernadores 14 Melian Torres, Otto. Op. Cit. 15 Burki, Shahid et al. Op. Cit., Págs. 11 y 24.
30
provinciales, así como aumentó el nivel de transferencias a los gobiernos subnacionales
establecidos en 1986 a casi el 50% de los ingresos actuales y los hizo basarse
predominantemente en una regla o fórmula. El aumento fue especialmente fuerte para las
municipalidades, si bien no se aumentaron sus responsabilidades y éstas siguen estando mal
definidas. 16
3.6. Nicaragua: En este país, se ha creado la Comisión Sectorial para la Descentralización
(CSD), dentro del marco del Decreto 44-94, como una de las ocho comisiones que constituyen
el Comité Ejecutivo para la Reforma de la Administración Pública (CERAP). La misión de la
CSD es definir una política y su estrategia; así como, coordinar el proceso de
descentralización del gobierno nacional hacia los municipios. Hasta 1996 funcionó con una
Secretaria Ejecutiva que se encargó de definir las agendas de los talleres y reuniones de la
CSD. En 1997, se reformó su reglamento y crearon la Secretaria Técnica de la CSD como un
órgano ejecutivo y propositivo de la misma con el objetivo de promover planes y programas
que garanticen un proceso fiscal, administrativo y funcional ordenado en materia de
desconcentración y/o descentralización de actividades y servicios a los gobiernos municipales,
facilitar procesos de descentralización acordes a las particularidades del país en su ámbito
nacional, regional y municipal y desarrollar funciones de concertación, coordinación,
retroalimentación y apoyo técnico a los principales actores involucrados. Las líneas
estratégicas del proceso son:
• Participación plena de todos los actores.
• Gradualidad del proceso en tiempo y espacio.
• Traslado de recursos financieros y humanos, inherentes al traslado de funciones y
competencias.
• Proceso de concertación pública.
• Articulación de la demanda priorizada sobre la activación de la oferta. 17
16 Ibíd., Pág. 12. 17 Comisión Sectorial para la Descentralización. Línea Estratégica. Nicaragua, 2004,
http://www.csd.gob.ni/documentos.htm. Fecha de consulta: 11 de agosto de 2004.
31
3.7. México: En 1984, se modificó la Constitución con el fin de normar la participación en los
beneficios de las municipalidades, delegar el impuesto a los bienes de los estados a las
municipalidades y específicamente, definir las funciones del gobierno municipal. Entre éstas
se incluye el suministro de agua, la pavimentación de calles y la seguridad ciudadana. Si bien
se han realizado reformas fiscales, las municipalidades más pequeñas no han sido capaces de
asumir las responsabilidades de infraestructura que les han sido asignadas y continúan
dependiendo de los organismos estatales. En 1992, el Gobierno Federal inició un traspaso más
radical de funciones desde las instancias centrales a los estados, vigente a partir de 1993. El
Gobierno Federal transfirió la responsabilidad de todos los institutos de capacitación para
docentes, de secundaria inferior y de primaria a los estados y se creó un nuevo sistema de
transferencias intergubernamentales para financiar los costos correspondientes. Los servicios
de salud del gobierno también se traspasaron a los estados, estableciéndose un mecanismo de
financiamiento adecuado. 18
El 30 de agosto de 1983 se publica el Decreto Presidencial por el que el Ejecutivo Federal
establece las bases para el programa de descentralización de los servicios de salud de la
entonces Secretaria de Salubridad y Asistencia. El 8 de marzo de 1984 se publica en el Diario
Oficial de la Federación el Decreto Presidencial mediante el cual se descentralizan a los
gobiernos estatales los servicios de salud que presta la Secretaría de Salubridad y Asistencia y
los que dentro del Programa de Solidaridad Social por Participación Comunitaria proporciona
el Instituto Mexicano del Seguro Social. El programa de descentralización de los servicios de
salud para población abierta, se elaboró conjuntamente por las Secretarías de Programación y
Presupuesto, Salubridad y Asistencia, así como por el Instituto Mexicano del Seguro Social,
donde se definió los apoyos que recaía en estos.19
3.8. Venezuela: La descentralización comenzó en 1989 con la legislación que autoriza la
elección directa de gobernadores estatales. La legislación municipal promulgada ese mismo
año reemplazó el sistema de listas partidistas fijas y cerradas con un sistema flexible y abierto
18 Burki, Shahid et al. Op. Cit., Pág. 13. 19 Gobierno del Estado de Jalisco. Descentralización en Jalisco: Poder Local. México, 2004,
http://ssj.jalisco.gob.mx/antece.html. Fecha de consulta: 14 de septiembre de 2004.
32
donde los votantes podían expresar sus preferencias por candidatos específicos. Con la nueva
legislación también se estableció un proceso para descentralizar las responsabilidades del
gobierno federal en los estados en el que se especificó una lista de funciones, inclusive
educación, salud y obras públicas de interés estatal, que se podían transferir a los estados a
discreción del gobernador de cada estado. Por lo tanto, con la legislación se permitía a cada
estado escoger cuáles funciones asumir y cuáles dejar en manos del gobierno central. Sin
embargo, la ejecución se ha visto entorpecida por una falta de acuerdo acerca de cómo
financiar las funciones descentralizadas; puesto que los estados casi no cuentan con facultades
de recaudación de impuestos y dependen casi completamente de las transferencias de fondos
nacionales. Si bien en la legislación se establecieron pautas generales para los mecanismos
para compensar a los estados, el proceso de negociaciones entre las entidades nacionales y
estatales fue complicado y dejó amplios márgenes discrecionales a las autoridades
presupuestarias centrales. Como resultado de ello, si bien se contemplaban muchas
transferencias funcionales a los estados, pocas se han efectuado. Las únicas funciones que de
hecho fueron transferidas son aquellas que generan sus propios recursos, como las carreteras y
puentes. 20
3.9. Chile: La educación primaria se traspasó al nivel municipal en un sistema conforme al
cual las escuelas recientemente municipalizadas debían competir con las escuelas privadas por
el financiamiento escolar del gobierno central. Las municipalidades también asumieron la
responsabilidad por la administración del Programa Nacional de Apoyo al Ingreso y por la
atención primaria de salud. Con la salida de los militares en 1990, el gobierno civil entrante
mantuvo intactas las determinaciones funcionales impuestas por los militares. No sólo se
restableció la autonomía política sino que se expandió. 21
20 Burki, Shahid et al. Op. Cit., Pág. 12. 21 Ibíd., Pág. 14.
33
4. LA DESCONCENTRACIÓN FRENTE A LA DESCENTRALIZACIÓN.
4.1. Nociones de la Desconcentración: La desconcentración responde a la misma noción de
organización administrativa centralizada. Esto se da debido a que la desconcentración está
dentro del cuadro de la centralización, que sólo se distingue por la forma periférica (interna o
externa) en que desarrolla sus funciones. Se logra mantener entre los órganos esa agrupación
colocándose unos respecto de otros en una situación de dependencia tal que entre todos ellos
existe un vínculo que, partiendo del órgano situado en el más alto grado de ese orden, los vaya
ligando hasta el órgano de ínfima categoría, a través de diversos grados en los que existen
ciertas facultades. La relación jurídica que liga a los diversos órganos colocados en la
situación que se acaba de describir, constituye lo que se denomina relación jerárquica. En este
sentido la desconcentración implica la distribución de la competencia administrativa de un
órgano superior a uno de menor jerarquía lo cual aumenta el ámbito de sus actividades, pero
quedando siempre sujetos al superior jerárquico, toda vez que no constituye una persona
jurídica diferente, sino que es parte del órgano administrativo. De lo anterior se puede afirmar
que en la desconcentración administrativa lo que existe es una relación no entre personas sino
entre órganos administrativos en virtud de no constituir una persona jurídica diferente, ya que
la personalidad jurídica le corresponde al órgano superior jerárquico, de aquí que no es posible
celebrar contratos administrativos por sí mismo.22
Los órganos desconcentrados son parte de la centralización administrativa cuyas atribuciones
o competencias la ejercen en forma total o regional, fuera del centro geográfico en que tiene su
sede el poder central supremo. Por tal razón dentro del centralismo hay dos clases, puro y
desconcentrado.23
La desconcentración resulta ser una técnica que consiste en el traspaso de la titularidad y el
ejercicio de una competencia que las normas le atribuyen como propia a un órgano
22 Ballbé, Manuel. Manual de Derecho Administrativo. Cataluña, Editorial Marqués Talleres Gráficos, 2002. Pág.
114. 23 Loc. Cit.
34
administrativo en otro órgano de la misma administración pública jerárquicamente
dependiente.
Para el jurista español, De la Vallina Velarde (citado por Manuel Ballbé)24, la
desconcentración es aquel principio jurídico de organización administrativa en virtud del cual
se confiere con carácter exclusivo una determinada competencia a uno de los órganos
encuadrados dentro de la jerarquía administrativa, pero sin ocupar la cúspide de la misma.
Entre las clases de desconcentración administrativa podemos citar:
a) Interna: Se refiere a aquellos casos en que la competencia es atribuible con
exclusividad a un órgano central de media o inferior jerarquía que la ejercita en todo el
territorio nacional.
b) Externa: Es la competencia que se atribuye a un órgano que la ejercita únicamente en
un determinado territorio, es decir, que la facultad o atribución de un determinado acto
administrativo corresponde con exclusividad al órgano administrativo desconcentrado
en un territorio determinado.25
Es entonces, la desconcentración, la forma jurídica-administrativa en que la administración
centralizada con organismos o dependencias propias, presta servicios o desarrolla acciones en
todo el territorio nacional o distintas regiones del territorio del país.
De lo anterior podemos decir, que la desconcentración debe ser establecida por la Ley, y la
norma jurídica que la establece debe tener el mismo rango jerárquico de la que atribuye la
competencia, prevea los requisitos y términos de la desconcentración así como la propia
posibilidad de su ejercicio. Requiere para su eficacia la publicación en el Diario Oficial que
corresponda. La desconcentración se realizará siempre entre órganos jerárquicamente
dependientes y en sentido descendiente. El hecho de que se transfiera la titularidad y no
únicamente su ejercicio implica que el órgano que recibe la competencia la ejerce como propia
24 Loc. Cit. 25 Ibid., p.15.
35
pero siempre con observancia a las disposiciones de sus superiores pues las responsabilidades
siempre afectarían a ambos y no sólo al titular.
Los procedimientos que se establecen para llevar a cabo una política de desconcentración son:
a) Por medio de normas emanadas por el legislador, es decir, mediante leyes ordinarias.
b) Por disposiciones dictadas por el órgano Ejecutivo.
c) Por medio de normas administrativas de manera pura y simple.26
4.2. Características, Ventajas y Desventajas: Para Manuel Ballbé27 la desconcentración
administrativa posee ciertas características, ventajas y desventajas, las que enuncia de la
siguiente manera:
Las características de las desconcentraciones son:
a) Otorgamiento al órgano desconcentrado de determinadas facultades.
b) Manejo de su presupuesto o de su patrimonio que ha sido atribuido.
c) Subsiste el nexo de la jerarquía.
d) El órgano desconcentrado depende del órgano central superior jerárquico.
Las ventajas de la desconcentración administrativa son:
a) La acción administrativa es más rápida, eficaz y flexible.
b) La acción administrativa se acerca a los particulares.
c) Aumenta la responsabilidad de los órganos inferiores.
d) Se logra conservar la unidad del poder público.
Asimismo, también existen desventajas en la desconcentración como:
a) La politización de los órganos desconcentrados.
b) Se aumenta la burocracia, es decir, mayor gasto público.
c) El servicio es ineficiente debido a la no capacitación técnica de sus titulares.
26 Wikepedia. Centralismo y Desconcentración. España, 2007.
http://es.wikepedia.org/wiki/centralismo.htm. Fecha de consulta: 02 de abril de 2007. 27 Ballbé, Manuel. Op. Cit., pág. 15
36
4.3. Similitudes y Distinciones: Entre descentralización y desconcentración existen algunas
similitudes, por ejemplo, ambas son formas jurídicas en que se puede organizar la
administración pública y en ambas el poder central transmite parte de sus funciones a
determinados órganos.28
Así mismo es pertinente hacer mención que a pesar de las similitudes existentes entre estos
dos sistemas se encuentran diferencias aún mayores y esenciales que los logra distinguir con
facilidad.
Las distinciones más notorias son: Los órganos descentralizados se caracterizan por tener
personalidad jurídica para formar parte de la estructura estatal y estar fuera de la relación
jerárquica del poder central al tener estos una independencia relativa o plena en sus: a)
patrimonios, b) manejo de presupuestos, c) directrices políticas, d) dirección administrativa y
reglamentaria y, e) controles tutelares de sus labores o estados financieros. Al reunir estas
condiciones y asumir control directo de los mismos en pos de su autonomía posiblemente ya
reconocida, puede entonces asumirse que son entes descentralizados y autónomos. Mientras
tanto los órganos desconcentrados se caracterizan por poder tener o no personalidad jurídica
pero siempre carecen de autonomía plena en las cinco condiciones que la descentralización
posee cuando menos una independencia relativa, dando esto como resultado el estar sujetos al
poder jerárquico de sus superiores, por ende la existencia de una sumisión y dependencia.
Si bien es que no existe una diferencia por cuanto a las funciones que pueden desarrollar cada
una, para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de prestar ciertos servicios
públicos o para lograr una participación ciudadana y una cohesión social más efectiva en
aquellos Estados constituidos bajo un sistema Federal o cuando sus territorios son bastos; y
será mejor el mecanismo desconcentrado cuando exista necesidad de hacer una planificación
central o cuando el gobierno central deba prestar servicios a la población por no poderlo
realizar por su propia cuenta los territorios autónomos al tener éstos imposibilidades
económicas.29
28 Wikepedia. Op. Cit. 29 Loc. Cit.
37
5. MARCO JURÍDICO.
5.1. Constitución Política de la República de Guatemala: Como ley fundamental del
Estado, debe establecer las normas generales y supremas sobre la materia organizativa de la
Administración Pública y lo referente al proceso de descentralización.
El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo
es la realización del bien común. En el mismo cuerpo legal, se indica que el Estado se
compromete a garantizarles a los habitantes su desarrollo integral. La Constitución Política
contempla que el régimen económico y social de la República de Guatemala se funda en
principios de justicia social. (Artículos 1, 2 y 118 de la Constitución Política de la República)
Es obligación fundamental del Estado promover, en forma sistemática, la descentralización
económica y administrativa, para lograr un adecuado desarrollo integral del país. La
administración será descentralizada. El territorio nacional, se divide para su administración en
departamentos y éstos en municipios. (Artículos 119 literal b) y 224 de la Constitución
Política de la República)
En virtud de lo dispuesto en el Artículo 134, el municipio y las entidades autónomas y
descentralizadas actúan por delegación del Estado. Estos tienen como obligaciones mínimas:
a. Coordinar su política con la general del Estado y, en su caso, con la especial del ramo a
que correspondan;
b. Mantener estrecha coordinación con el órgano de planificación del Estado;
c. Remitir para su información al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República, sus
presupuestos detallados ordinarios y extraordinarios, con expresión de programas,
proyectos, actividades, ingresos y egresos.
d. Remitir a los mismos organismos, las memorias de sus labores y los informes específicos
que les sean requeridos, quedando a salvo el carácter confidencial de las operaciones de
los particulares en los bancos e instituciones financieras en general;
38
e. Dar las facilidades necesarias para que el órgano encargado del control fiscal, pueda
desempeñar amplia y eficazmente sus funciones.
Los municipios son instituciones autónomas, que tienen como funciones esenciales, entre
otras, obtener y disponer de sus recursos y atender los servicios públicos locales y el
cumplimiento de sus fines propios. Para dichos efectos emitirán las ordenanzas y reglamentos
respectivos. Las corporaciones municipales deben procurar el fortalecimiento económico de
sus respectivos municipios, a efecto de poder realizar las obras y prestar los servicios que les
sean necesarios. (Artículos 253 y 254 de la Constitución Política de la República)
La descentralización es una de las obligaciones fundamentales del Estado, pues por mandato
constitucional se debe promover en forma sistemática la descentralización económica
administrativa, para lograr un adecuado desarrollo regional del país.
Para promover en forma sistemática la descentralización económica y administrativa, el
Presidente de la República es el coordinador de la política nacional de desarrollo. Para la
organización y coordinación de la Administración Pública, se crea el Consejo Nacional de
Desarrollo Urbano y Rural, el cual es coordinado por el Presidente de la República e integrado
en la forma que la ley de la materia establece. Este consejo tiene a su cargo la formulación de
las políticas de desarrollo urbano y rural, así como la de ordenamiento territorial. (Artículos
183 literal m) y 225, Constitución Política de la República)
5.2. Ley del Organismo Ejecutivo (Decreto 114-97 y sus reformas): El organismo de
Estado que descentraliza sus funciones es el Organismo Ejecutivo. El Artículo 2 de esta ley
dispone que dentro del marco de las funciones y atribuciones constitucionales y legales de los
órganos que lo integran, compete al Organismo Ejecutivo el ejercicio de la función
administrativa y la formulación y ejecución de las políticas de gobierno con las cuales deben
coordinarse las entidades que forman parte de la administración descentralizada.
Complementa este precepto el Artículo 4 de la misma norma estipulando que las funciones del
Organismo Ejecutivo han de ejercitarse en orden a la consecución del bien común, como fin
39
del Estado, y con arreglo a los principios de solidaridad, subsidiariedad, transparencia,
probidad, eficacia, eficiencia, descentralización y participación ciudadana.
Es importante indicar que el Artículo 3 de esta ley ha previsto la delegación de las funciones
hacia la población, siendo ello meritorio porque lo contemplaba cinco años antes que la Ley
General de Descentralización, que es la norma que ha venido a regular a profundidad la
materia que se aborda. Este artículo indica que: “Las funciones de gestión administrativa y de
ejecución y supervisión de la obra y servicios públicos podrá delegarse a terceras personas,
comités, asociaciones o entidades, cuando el ejecutivo lo juzgare idóneo para lograr una
mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de sus funciones. La modalidad, el ámbito
material y el régimen de la delegación se establecerán por acuerdo gubernativo que deberá
publicarse en el Diario Oficial. No son delegables las funciones normativa, reguladora y de
financiación subsidiaria.”
5.3. Ley General de Descentralización (Decreto 14-2002): La ley tiene por objetivo general,
desarrollar el deber constitucional del Estado de promover en forma sistemática la
descentralización económica administrativa, para lograr un adecuado desarrollo del país, en
forma progresiva y regulada, para trasladar las competencias administrativas, económicas,
políticas y sociales del Organismo Ejecutivo al municipio y demás instituciones del Estado.
(Artículo 1 de la Ley General de Descentralización)
De esta manera, el Estado pretende que la descentralización del Organismo Ejecutivo permita:
• Mejorar la eficiencia y eficacia de la Administración Pública,
• Determinar las competencias y recursos que corresponden al Organismo Ejecutivo que
se transferirán a las municipalidades y demás instituciones del Estado,
• Universalizar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios básicos que se prestan a
la población,
• Facilitar la participación y control social en la gestión pública, fortalecer integralmente
la capacidad de gestión de la administración local,
40
• Fortalecer la capacidad de los órganos locales para el manejo sustentable del medio
ambiente,
• Reforzar la identidad de las organizaciones comunales, municipales, departamentales,
regionales y nacionales,
• Promover el desarrollo económico local para mejorar la calidad de vida y erradicar la
pobreza, y
• Asegurar que las municipalidades y demás instituciones del Estado cuenten con los
recursos materiales, técnicos y financieros correspondientes, para el eficaz y eficiente
desempeño de la competencia en ellos transferida. (Artículo 5 de la Ley General de
Descentralización)
El Artículo 8 de la misma ley establece que antes de la ejecución de los programas y proyectos
a descentralizar, las municipalidades o las demás instituciones que correspondieren, deben
celebrar convenios con las dependencias competentes del Organismo Ejecutivo, donde se
establecen las condiciones de ejecución, supervisión y fiscalización, de conformidad con las
leyes aplicables.
5.4. Reglamento de la Ley General de Descentralización (Acuerdo Gubernativo 312-
2002): Para desarrollar los conceptos y procesos de descentralización, este reglamento
especifica la forma de viabilizarla. En el Artículo 2 de este reglamento, se designa a la
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República, como el órgano
responsable de la programación, dirección y supervisión de ejecución de la descentralización
del Organismo Ejecutivo.
Siendo la descentralización un proceso de traslado o delegación de competencias, esta queda
definida como el conjunto de materias, facultades, funciones y atribuciones asignadas por ley
a los diversos órganos de la administración pública. (Artículo 1 del Reglamento de la Ley
General de Descentralización)
41
La competencia atribuida por descentralización es la que interesa a los efectos del trabajo, en
sentido que es la que ejerce el municipio, por efecto de la descentralización ordenada en la ley.
Las municipalidades y sus mancomunidades son destinatarios de las delegaciones de
competencias por descentralización del Organismo Ejecutivo y deben acreditar que su
estructura funcional y territorial se adecua al desempeño de la competencia que se les
transfiere y en la posibilidad y capacidad de asumirla. Esta descentralización debe tener
previstas las fuentes de los recursos que se requieran para su ejercicio, bajo el principio del
equilibrio fiscal. (Artículos 5 y 6 del Reglamento de la Ley General de Descentralización)
En la prestación de los servicios descentralizados, sus objetivos tendrán especificados el grado
de cumplimiento esperado, mediante la aplicación de estos criterios:
a) Cercanía y oportunidad en la prestación de los servicios públicos hacia las comunidades;
b) Mejoramiento de la calidad de los servicios;
c) Aumento de la cobertura de los servicios;
d) Mejorar sustancialmente la redistribución del ingreso y la asignación de los recursos;
e) Reducción de los costos de operación e inversión;
f) Aumento de la rentabilidad social mediante la participación ciudadana;
g) Aumento de la equidad económica y social e inclusión del enfoque de género en el proceso
de descentralización del Organismo Ejecutivo;
h) Aumento del esfuerzo local propio en la recaudación de ingresos y en el mejoramiento del
gasto público municipal;
i) Efectiva auditoria social sobre la gestión de los programas y proyectos descentralizados;
j) Coordinación entre la administración pública central y municipal. (Artículo 4 del
Reglamento de la Ley General de Descentralización)
5.5. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Decreto 11-2002): El sistema de
Consejos de Desarrollo es el medio principal de participación de la población, en la gestión
pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática del desarrollo, tomando en
cuenta principios de unidad nacional y realidad multiétnica, pluricultural y multilingüe de la
42
nación guatemalteca. El objetivo del sistema de Consejos de Desarrollo es organizar y
coordinar la Administración Pública mediante la formulación de políticas de desarrollo, planes
y programas presupuestarios y el impulso de la coordinación interinstitucional, pública y
privada. (Artículos 1 y 3 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural)
Los principios generales del sistema de Consejos de Desarrollo son:
a) El respeto a las culturas de los pueblos que conviven en Guatemala;
b) El fomento a la armonía en las relaciones interculturales;
c) La optimización de la eficacia y eficiencia en todos los niveles de la Administración
Pública;
d) La constante atención porque se asigne a cada uno de los niveles de la Administración
Pública las funciones que por su complejidad y características pueda realizar mejor que
cualquier otro nivel. La promoción de procesos de democracia participativa, en
condiciones de equidad e igualdad de oportunidades de los pueblos, sin discriminación
alguna.
e) La conservación y el mantenimiento del equilibrio ambiental y el desarrollo humano, con
base en las cosmovisiones de los pueblos.
f) La equidad de género, entendida como la no discriminación de la mujer y su participación
efectiva. (Artículo 2 de la Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural)
El sistema de Consejos de Desarrollo está integrado por niveles, en la siguiente forma:
a) El nacional, con el Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural.
b) El regional, con los Consejos Regionales de Desarrollo Urbano y Rural
c) El departamental, con los Consejos Departamentales de Desarrollo.
d) El municipal, con los Consejos Municipales de Desarrollo.
e) El comunitario, con los Consejos Comunitarios de Desarrollo. (Artículo 4 de la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural) Esta norma desarrolla la integración y funciones de
cada uno de estos niveles.
43
5.6. Reglamento de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (Acuerdo Gubernativo
461-2002 y sus reformas): Desarrolla los objetivos y criterios del Sistema de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural, relativas a la cooperación social para la formulación de políticas
públicas, la coordinación interinstitucional y la auditoria de la ejecución de programas y
proyectos. Asimismo, regula la manera en que se designa, elige o remueve a los miembros de
los consejos de desarrollo y el nombramiento de suplentes; asimismo, norma cuestiones
operativas de los consejos, en todos sus niveles, tales como reuniones, convocatorias, sede,
quórum, y puestos de dirección y comisiones de trabajo y sus respectivas funciones.
5.7. Código Municipal (Decreto 12-2002 y sus reformas): El Artículo 4 del Código
Municipal señala, entre otras, como entidades locales territoriales al municipio y a las
mancomunidades de municipios. Estas, de acuerdo a lo estipulado en el Artículo 5, estos
sirven a los intereses públicos que les están encomendados y actúan de acuerdo con los
principios de eficacia, eficiencia, descentralización, desconcentración y participación
comunitaria, con observancia del ordenamiento jurídico aplicable.
Las competencias de los municipios son:
a) Propias: Aquellas inherentes a su autonomía establecida constitucionalmente, de acuerdo a
sus fines propios.
b) Atribuidas por delegación: Las que el Gobierno central delega a los municipios mediante
convenio y se ejercen en los términos de la delegación o transferencia, respetando la
potestad de auto-organización de los servicios del municipio. (Art. 6 del Cód. Municipal)
De acuerdo al Artículo 68 de la misma ley, las competencias propias deben cumplirse por el
municipio, por dos o más municipios bajo convenio, o por la mancomunidad de municipios.
Estas competencias son, entre otras:
• Abastecimiento domiciliario de agua potable clorada; alcantarillado; alumbrado público;
mercados; rastros; administración de cementerios; recolección, tratamiento y disposición
de desechos sólidos; limpieza y ornato;
44
• Construcción y mantenimiento de caminos de acceso a las circunscripciones territoriales
inferiores al municipio; así como, la pavimentación de las vías públicas urbanas y
mantenimiento de las mismas;
• Regulación del transporte de pasajeros y carga y sus terminales locales;
• Autorización de las licencias de construcción de obras, públicas o privadas, en la
circunscripción del municipio;
• Gestión de la educación pre-primaria y primaria, así como de los programas de
alfabetización y educación bilingüe;
• Promoción y gestión de parques, jardines y lugares de recreación;
• Gestión y administración de farmacias municipales populares;
• Modernización tecnológica de la municipalidad y de los servicios públicos municipales o
comunitarios;
• Promoción y gestión ambiental de los recursos naturales del municipio;
• La administración del registro civil y de cualquier otro registro municipal o público que
le corresponda de conformidad con la ley; y
• La prestación del servicio de policía municipal.
El municipio ejerce las competencias por delegación, según la ley y convenios
correspondientes, en atención a las características de la actividad delegada y a su capacidad de
gestión, de conformidad con las prioridades de descentralización y el acercamiento de los
servicios públicos a los ciudadanos. Para la efectividad de la delegación requiere su aceptación
por parte del municipio interesado, acordada por el Consejo Municipal, y requerirá
necesariamente la dotación o el incremento de los recursos necesarios para desempeñarla, sin
menoscabo de su autonomía. (Artículos 35 literal g), 70 y 71 del Código Municipal)
El municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede
promover toda clase de actividades y prestar los servicios que contribuyan a mejorar la calidad
de vida, a satisfacer las necesidades y aspiraciones de su población. El municipio debe regular
y prestar los servicios públicos municipales de su circunscripción territorial, teniendo
competencia para establecerlos, mantenerlos, ampliarlos y mejorarlos, y pudiendo determinar
45
el monto y forma de cobro de tasas y contribuciones, atendiendo los costos de operación,
mantenimiento y mejoramiento de calidad y cobertura de servicios. (Artículos 67, 72 y 73
literal a) del Código Municipal)
En este orden de ideas, la nueva ley municipal ha reconocido plenamente el valor del trabajo
en conjunto, regulando a las asociaciones de municipalidades. Como toda persona, las
municipalidades pueden asociarse para la defensa de sus intereses y el cumplimiento de sus
fines generales. En consecuencia, pueden celebrar acuerdos y convenios para su desarrollo
común y fortalecimiento institucional. Las asociaciones tienen personalidad jurídica propia,
distinta de cada municipalidad integrante, y se constituye para la defensa de sus intereses
municipales, departamentales, regionales o nacionales y para la formulación, ejecución y
seguimiento de planes, programas, proyectos, ejecución de obras y prestación de servicios
municipales. Las asociaciones de municipalidades a nivel departamental, regional o nacional
se rigen por el Código Municipal y los estatutos que se les aprueben y están representadas por
el Alcalde o por quien haga sus veces. (Artículo 10 del Código Municipal)
Los municipios tienen el derecho de asociarse con otros en una o varias mancomunidades. Las
mancomunidades de municipios son asociaciones de municipios con personalidad jurídica,
constituidas mediante acuerdos celebrados entre los concejos municipales de dos o más
municipios, de conformidad con la ley, para la formulación común de políticas públicas
municipales, planes, programas y proyectos, la ejecución de obras y la prestación eficiente de
servicios de sus competencias. Las mancomunidades tienen personalidad jurídica para el
cumplimiento de sus fines y se rigen por sus propios estatutos. En los órganos directivos de la
mancomunidad deberán estar representados, todos los concejos municipales de los municipios
que la integran. Las mancomunidades no pueden comprometer a los municipios que la
integran más allá de los límites señalados en su estatuto. Las mancomunidades, como
entidades locales territoriales, pueden prestar y administrar servicios públicos. (Artículos 4,
49, 50 y 73 literal b) del Código Municipal)
5.8. Ley Preliminar de Regionalización (Decreto 70-86): Con el objeto de descentralizar la
administración pública y lograr que las acciones de gobierno se lleven a cabo conforme a las
46
necesidades de la población, se establecen regiones de desarrollo, que es la delimitación
territorial de uno o más departamentos que reúnan condiciones geográficas, económicas y
sociales, con el objeto de efectuar acciones de gobierno en las que, junto o subsidiariamente
con la Administración Pública, participen sectores organizados de la población. (Artículos 1 y
2 de la Ley Preliminar de Regionalización)
Para el ordenamiento territorial y el funcionamiento de los Consejos Regionales de Desarrollo
Urbano y Rural, se establecen regiones, que se integran preferentemente en razón de la
interrelación entre centros urbanos y potencial de desarrollo del territorio circundante, así:
1. Región Metropolitana, integrada por el departamento de Guatemala.
2. Región Norte, conformada por los departamentos de Alta Verapaz y Baja Verapaz.
3. Región Nororiente, compuesta por los departamentos de Izabal, Chiquimula, Zacapa y El
Progreso.
4. Región Suroriente, integrada por los departamentos de Jutiapa, Jalapa, y Santa Rosa.
5. Región Central, conformada por los departamentos de Chimaltenango, Sacatepéquez y
Escuintla.
6. Región Suroccidente, compuesta por los departamentos de San Marcos, Quetzaltenango,
Totonicapán, Sololá, Retalhuleu y Suchitepéquez.
7. Región Noroccidente, integrada por los departamentos de Huehuetenango y Quiché.
8. Región Petén, conformada por el departamento de Petén. (Artículo 3 de la Ley Preliminar
de Regionalización)
5.9. Ley Orgánica del Presupuesto (Decreto 101-97): Los presupuestos públicos son la
expresión anual de los planes del Estado, elaborados en el marco de la estrategia de desarrollo
económico y social, en aquellos aspectos que exigen por parte del sector público captar y
asignar los recursos conducentes para su normal funcionamiento y para el cumplimiento de los
programas y proyectos de inversión, a fin de alcanzar las metas y objetivos sectoriales,
regionales e institucionales. El presupuesto de cada uno de los organismos y entes será anual y
contendrá, para cada ejercicio fiscal la totalidad de las asignaciones aprobadas para gastos y la
estimación de los recursos destinados a su financiamiento, mostrando el resultado económico
47
y la producción de bienes y servicios que generarán las acciones previstas. La fiscalización de
los presupuestos del sector público, sin excepción, será ejercida por la Contraloría General de
Cuentas. Con el objeto de integrar el presupuesto consolidado del sector público, los
Organismos del Estado y sus entidades descentralizadas y autónomas, deben presentar al
Ministerio de Finanzas Públicas, en la forma y en el plazo que se fije, sus anteproyectos de
presupuesto, adjuntando sus respectivos planes operativos. Sin perjuicio de la autonomía
municipal y en virtud a que éstas actúan por delegación del Estado, su presupuesto anual de
ingresos y egresos debe adecuarse a la metodología presupuestaria que adopte el sector
público. Para fines de consolidación de cuentas e información que debe efectuar el Organismo
Ejecutivo, las municipalidades remitirán al Ministerio de Finanzas Públicas, al Congreso de la
República y a la Contraloría General de Cuentas, sus presupuestos de ingresos y egresos
aprobados. Asimismo, la información de la ejecución física y financiera de su gestión
presupuestaria en la oportunidad y con el contenido que señale el reglamento. En cuanto a la
inversión pública, se informa a la Secretaria General de Programación y Planificación de la
Presidencia. Ninguna entidad del sector público podrá iniciar trámites para realizar
operaciones de crédito público, sin la autorización previa del Ministerio de Finanzas Públicas
y únicamente dentro de los límites que fije su responsabilidad patrimonial. (Artículos 8, 10,
17, 21, 46, 47, 64 y 68 de la Ley Orgánica del Presupuesto)
5.10. Ley de Contrataciones del Estado (Decreto 57-92 y sus reformas): La compra, venta
y contratación de bienes, suministros, obras y servicios que requieran las municipalidades, las
empresas públicas municipales y sus unidades ejecutoras, se sujetan a la presente ley. Para la
adjudicación definitiva y firma del contrato, se requerirá la existencia de partidas
presupuestarias. Solicitadas las ofertas no podrá transferirse la asignación presupuestaria para
otro destino, salvo que se acredite que los recursos no serán utilizados durante el ejercicio
fiscal en vigor. Cuando el contrato continúe vigente durante varios ejercicios fiscales, la
entidad contratante debe asegurar las asignaciones presupuestarias correspondientes.
(Artículos 1 y 3 de la Ley de Contrataciones del Estado) Además, esta ley fija los funcionarios
encargados de aprobar y llevar a cabo los procesos de contratación, según se trate de una
compra directa (de Q 0.01 a Q 30,000.00), cotización (de Q 30,000.01 a Q 900,000.00) o
licitación (de Q 900,000.01 en adelante); así como, los casos de excepción a estos
48
procedimientos. También se establece la forma de pago, liquidación, supervisión y entrega de
las obras y servicios contratados; así como las multas con las que se sancionan a funcionarios
y contratistas que infraccionen sus disposiciones y los recursos administrativos que proceden
en la materia.
6. PRINCIPIOS.
De acuerdo con el artículo 4 de la Ley General de Descentralización, son principios de este
proceso:
6.1. Autonomía municipal: Para la Real Academia de la Lengua Española,30 un municipio es
el conjunto de habitantes de un mismo término jurisdiccional regido, en su interés vecinal, por
un ayuntamiento. El municipio es, por su extensión, el menor de los entes territoriales en que
se divide la Administración Pública (Artículo 224 de la Constitución Política de la República);
pero, para los fines de la descentralización, la entidad con mayor importancia de sus
funciones.
Para Renato Alessi,31 son muy variadas las funciones que el municipio desarrolla, funciones
que se dividen en obligatorias y facultativas, en el sentido de que las primeras han de ser
desarrolladas necesariamente, mientras que las segundas dependen de la libre iniciativa de la
administración municipal, siempre que lo permitan las condiciones económicas del
ayuntamiento. El municipio debe verse como la institución autónoma de Derecho Público,
formada por todos los vecinos que viven en su territorio, que constituye la unidad básica de la
organización administrativa y territorial del Estado.
Según el artículo 8 del Código Municipal, los elementos que forman el municipio, son:
• La población;
• El territorio;
30 Real Academia Española de la Lengua. Diccionario de la Lengua Española. Tomo II. Madrid, Editorial
Espasa-Calpe, 1984, Pág. 938. 31 Alessi, Renato. Instituciones de Derechos Administrativo. Tomo I. Barcelona, Editorial Bosch, 1970. Pág. 146.
49
• La autoridad ejercida en representación de los habitantes, tanto por el Concejo
Municipal como por las autoridades tradicionales propias de las comunidades de su
circunscripción;
• La comunidad organizada,
• La capacidad económica;
• El ordenamiento jurídico municipal y el derecho consuetudinario del lugar, y
• El patrimonio del municipio.
El Concejo Municipal es el órgano colegiado superior de deliberación y de decisión de los
asuntos municipales, cuyos miembros son solidaria y mancomunadamente responsables por la
toma de decisiones y tiene su sede en la cabecera de la circunscripción municipal. El gobierno
municipal corresponde al Concejo Municipal, el cual es responsable de ejercer la autonomía
del municipio. Se integra por el alcalde, los síndicos y los concejales, todos electos directa y
popularmente en cada municipio, de conformidad con la ley de la materia. El Alcalde es el
encargado de ejecutar y dar seguimiento a las políticas, planes, programas y proyectos
autorizados por el Concejo Municipal. (Artículo 9 del Código Municipal)
Para que la autonomía municipal sea un valuarte del proceso descentralizador es necesario
fortalecer la institucionalidad y gestión municipal para financiar y gestionar con eficiencia sus
competencias propias; asimismo, para gestionar con eficiencia las competencias atribuidas por
la descentralización. Para alcanzar este objetivo el Gobierno Central debe dar prioridad a
iniciativas orientadas a la modernización de las finanzas municipales, a efecto que los
gobiernos locales dispongan de capacidades para utilizar de manera eficiente y eficaz los
recursos fiscales propios y transferidos destinados a satisfacer las necesidades más sentidas de
la población y para promover el desarrollo sostenible. Adicionalmente, el Organismo
Ejecutivo debe contribuir con procesos orientados a la modernización de la gestión de recursos
humanos municipales, de modo que dispongan de personal altamente calificado y motivado
para la prestación de servicios públicos con orientación a la ciudadanía. 32
32 Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. Política Nacional de Descentralización del Organismo
Ejecutivo. Guatemala, Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, 2005, Pág. 11.
50
6.2. Eficiencia y eficacia en la presentación de los servicios públicos: En la prestación de
los servicios que se presten en virtud de la descentralización del Organismo Ejecutivo, sus
objetivos tendrán especificados el grado de cumplimiento que se espera alcanzar mediante la
aplicación de los criterios siguientes:
• Cercanía y oportunidad en la prestación de los servicios públicos hacia las
comunidades.
• Mejoramiento de la calidad de los servicios.
• Aumento de la cobertura de los servicios.
• Mejorar sustancialmente la redistribución del ingreso y la asignación de los recursos.
• Reducción de los costos de operación e inversión.
• Aumento de la rentabilidad social mediante la participación ciudadana.
• Aumento de la equidad económica y social e inclusión del enfoque de género en el
proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo.
• Aumento del esfuerzo local propio en la recaudación de ingresos y en el mejoramiento
del gasto público municipal.
• Efectiva auditoria social sobre la gestión de los programas y proyectos
descentralizados y,
• Coordinación entre la administración pública central y municipal. (Articulo 4 del
Reglamento de la Ley General de Descentralización)
6.3. Solidaridad social: La actuación del Estado para proveer universalmente los satisfactores
sociales básicos, seguirá siendo estratégica ante los procesos de globalización, las realidades
de pobreza, inequidad y exclusión de la mayoría de la población guatemalteca y la decisión de
la Administración Pública de no arrogarse funciones que pueden ser ejecutadas por los
ciudadanos, individual o libremente asociados. La modalidad de administración compartida
entre administraciones públicas o entre éstas y la población organizada, será puesta en práctica
siempre que sea posible.33
33 Ibíd., Pág. 10.
51
6.4. Respeto a la realidad multiétnica, pluricultural y multilingüe de Guatemala: Con los
Acuerdos de Paz, se puso fin a más de tres décadas de enfrentamiento armado y concluye una
dolorosa etapa de nuestra historia y con ello se debían abrir nuevos espacios de diálogo y
entendimiento dentro de la sociedad guatemalteca, para que de ellos en adelante se empezara
con la tarea de preservar y consolidar la paz, que solo se podría alcanzar con los esfuerzos de
todos los guatemaltecos. En los Acuerdos de Paz, están considerados varios aspectos de la
descentralización y su debida participación ciudadana. 34
En los Acuerdos de Paz, el Gobierno de la República reafirmó su adhesión a los principios y
normas orientadas a garantizar y proteger la plena observancia de los derechos humanos, así
como su voluntad política de hacerlos respetar. Lo que vale la pena hacer mención es que
ambas partes reconocieron la importancia de reconocer la identidad y derechos de los pueblos
indígenas, pues esto es fundamental para la construcción de una nación de unidad nacional
multiétnica, pluricultural y multilingüe. El respeto y ejercicio de los derechos políticos,
culturales, económicos y espirituales de todos los guatemaltecos, es la base de una nueva
convivencia que refleje la diversidad de su nación. 35
6.5. Diálogo, negociación y concertación: En los Acuerdos de Paz, se contempla que el
desarrollo socioeconómico debe ser participativo y orientado al bien común, que responda a
las necesidades de toda la población. Dicho desarrollo requiere de justicia social como uno de
los pilares de la unidad y solidaridad nacional, y de crecimiento económico con sostenibilidad,
como condición para atender las demandas sociales de la población. Se reconoce que es
fundamental para lograr la justicia social y el crecimiento económico, la participación efectiva
de los ciudadanos y ciudadanas de todos los sectores de la sociedad.
El Estado se comprometió a ampliar estas posibilidades de participación y a fortalecerse como
orientador del desarrollo nacional, como legislador, como fuente de inversión pública y
34 Secretaría de la Paz de la Presidencia. Proceso de Paz en Guatemala. Guatemala, 2004,
http://www.procesodepaz.gob.gt/info-centro-documentacion.htm. Fecha de consulta: 19 de agosto de 2004. 35 Secretaría de la Paz de la Presidencia. Informe de los Acuerdos de Paz. Guatemala, 2004,
http://www.bioetica.org/guatepaz.htm. Fecha de consulta: 19 de agosto de 2004.
52
proveedor de servicios básicos, como promotor de la concertación social y de la resolución de
conflictos. Para ello el Estado debe priorizar el gasto público hacia la inversión social.36
6.6. Combate y erradicación de la exclusión social, la discriminación y la pobreza: De
acuerdo con Joaquín Medina Bermejo,37 en la búsqueda del crecimiento, la política económica
debe orientarse a impedir que se produzcan procesos de exclusión socioeconómica, como el
desempleo y el empobrecimiento, y a optimizar los beneficios del crecimiento económico para
todos los guatemaltecos. La elevación del nivel de vida, la salud, la educación, la seguridad
social y la capacitación de los habitantes, constituyen las premisas para acceder al desarrollo
sostenible de Guatemala.
El Estado y los sectores organizados de la sociedad deben trabajar conjuntamente para la
resolución de la problemática del desarrollo rural, que es fundamental para dar respuesta a la
situación de la mayoría de la población que vive en el medio rural, y que es la más afectada
por la pobreza, las iniquidades y la debilidad de las instituciones estatales. Las partes
coinciden en que descentralización y desconcentración administrativa de los distintos niveles
de atención es la solución para impulsar una reforma de los distintos sectores nacionales.
Con la finalización del enfrentamiento armado, se ofrece la oportunidad histórica de renovar
las instituciones para que, en forma articulada, puedan garantizar a los habitantes de la
República la vida, la libertad, la justicia, la seguridad, la paz y el desarrollo integral de la
persona. Con ello se lograría el fortalecimiento del poder civil, que es una condición
indispensable para la existencia de un régimen democrático.
6.7. Equidad económica, social y el desarrollo humano integral: El Organismo Ejecutivo
debe proveer condiciones idóneas para que en los territorios subnacionales se genere
crecimiento económico, a efecto que sus pobladores aumenten sus ingresos y puedan
contribuir al financiamiento del presupuesto de ingresos propios de sus gobiernos locales.
Para esto, es necesario establecer alianzas estratégicas entre el Gobierno y sector privado, en el 36 Loc. Cit. 37 Medina Bermejo, Joaquín. Los Acuerdos de Paz, Compendio y Análisis. Guatemala, n.e., 1997, Pág. 45.
53
marco de una diferenciación y explotación de sus potencialidades geográficas, culturales,
étnicas, de género y de recursos naturales, bajo el principio de cooperación. Se debe promover
el desarrollo rural integral, con perspectivas de género, interculturalidad y ambiental,
revalorizando los espacios rurales, abordado por el enfoque territorial y reconociendo su
importancia estratégica en la generación de bienes o servicios, superar las desigualdades de la
población rural del país y mejorar la calidad de vida de todos los guatemaltecos. El Organismo
Ejecutivo debe impulsar acciones para fortalecer las capacidades de los gobiernos municipales
como facilitadores de las condiciones para el fomento de la economía local y rural, a efecto de
que la población aumente sus ingresos para poder mejorar el acceso a los servicios públicos de
calidad. Las inversiones y programas se deben orientar a fortalecer las capacidades locales,
públicas y privadas, para lograr una gestión del territorio que tome en cuenta los factores de
riesgo y de vulnerabilidad presentes en el mismo, a la vez que promuevan una adecuada
gestión ambiental. La capacidad de las municipalidades para una efectiva gestión del riesgo es
básica para el desarrollo territorial. 38
6.8. Participación ciudadana: Timoteo Tobar Salazar39 indica que la participación es
entendida como tomar o ser parte de una organización social, comunitaria o cívica-política. La
misma ha evolucionado en las últimas décadas, pasando de participar al momento de ejercer el
voto, a una participación donde los ciudadanos organizados se involucran en la detección y
solución de sus problemáticas, para incidir en la construcción y desarrollo de las políticas
públicas. Es decir, de aquellas decisiones y acciones de la gestión gubernamental que influyen
directamente en al vida comunitaria o que tienen que ver con problemas que nos competen a
todos. La participación es un proceso que implica la acción responsable, organizada,
sistemática y permanente de la ciudadanía para ser protagonista de su propio destino y su
comunidad. La misma incide en los procesos de formulación de políticas, propuestas de
acción, fiscalización y control de la gestión pública. El concepto de participación se encuentra
vinculado con los sistemas políticos y la construcción de la democracia. Se mide a través del
grado, organización y efectiva participación.
38 Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. Op. Cit., Pág. 14. 39 Tobar Salazar, Timoteo. Elecciones Municipales, material de trabajo para comunicadores. Guatemala Asdi–
GTZ, 2003, Pág. 33.
54
7. ÁREAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN.
7.1. Áreas establecidas en la Ley General de Descentralización: Sin perjuicio del traslado
integral de las competencias administrativas, económicas, políticas y sociales al municipio y
demás instituciones del Estado, prioritariamente se llevará cabo la descentralización de las
competencias gubernamentales en las áreas de:
• Educación;
• Salud y asistencia social;
• Seguridad ciudadana;
• Ambiente y recursos naturales;
• Agricultura;
• Comunicaciones, infraestructura y vivienda;
• Economía;
• Cultura, recreación y deporte.
Hay que hacer la salvedad que la competencia de las áreas prioritarias a que se hizo referencia
no incluye las atribuciones que la Constitución Política de la República asigna con
exclusividad a otras instituciones o entidades del Estado. (Artículo 7 de la Ley General de
Descentralización)
La Política Nacional de Descentralización40 contempla las siguientes áreas prioritarias:
educación, salud, seguridad ciudadana, infraestructura y ambiente.
7.2. Experiencia extranjera en la descentralización: Respecto a algunas de estas áreas
prioritarias de descentralización, resulta importante conocer las experiencias que se tienen en
otros países y que son necesarias de tener en cuenta, para establecer los posibles beneficios y
problemas que en este proceso se pueden dar en Guatemala:
40 Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. Op. Cit., Pág. 16.
55
A. Educación: Burki et al41 indican que en Europa y América del Norte, la educación
primaria constituye una responsabilidad concurrente del gobierno central o gobiernos estatales
con los gobiernos locales. Pero, la función del nivel superior del gobierno suele limitarse al
financiamiento y no se extiende a la gerencia de las operaciones cotidianas. Dado que la
educación se percibe, en parte, como instrumento para aliviar la pobreza, los gobiernos
centrales buscan asegurar un nivel mínimo para su financiamiento en todas las jurisdicciones,
sin importar sus bases imponibles locales. Sin embargo, la responsabilidad por la gerencia
cotidiana se asigna a los gobiernos locales o juntas de educación. Es por esto que las
responsabilidades de gerencia de personal (decisiones sobre la contratación y despido del
personal, escalas de sueldos, condiciones de trabajo y estructura de la carrera) y la asignación
del presupuesto (para personal docente y administrativo, materiales y suministros de
enseñanza, mantenimiento de los edificios escolares y otros programas) a menudo recaen en
juntas de educación. La función del gobierno central también puede incluir el establecimiento
de normas que rigen la toma de decisiones a nivel local. En el Reino Unido, la responsabilidad
por la educación primaria recae nominalmente en los condados, distritos y ayuntamientos
metropolitanos, a cargo de una junta gerencial público/privada combinada para cada distrito
escolar. La ley británica que reforma la educación de 1988 exige que los gobiernos locales
adopten el plan nacional de estudios nacional estandarizado, además de la aprobación central
de la fórmula que se usará para distribuir el financiamiento entre las escuelas individuales. Por
su parte, en Alemania, las Gemeinden (municipalidades pequeñas) celebran contratos con los
gobiernos de los condados para proporcionar escuelas primarias y secundarias.
Para Helen Ladd (citada por Burki et al),42 la descentralización de la educación en la mayoría
de los países de América Latina se ha desenvuelto fundamentalmente por motivaciones
políticas. Evaluar las reformas descentralizadoras en Latinoamérica es complejo debido a la
falta de datos de referencia, una ejecución incompleta de muchos aspectos de la reforma y
desfases entre ejecución y cambios en factores como el comportamiento político y la
asignación de recursos, los que tienen un efecto sobre el aprendizaje. Diseñar reformas de
descentralización para mejorar el aprendizaje es complejo debido a la naturaleza de la 41 Burki, Shahid et al. Op. Cit., Pág. 23. 42 Ibíd, Pág. 74.
56
educación. Por ejemplo, es difícil para cualquiera desde fuera de una escuela supervisar su
desempeño y exigir responsabilidad.
Burki et al43 concluyen en que se deben hacer fuertes gestiones para contar con una buena
información sobre el desempeño de las escuelas y los maestros, tomando en cuenta la
complejidad del proceso educativo. Esto puede requerir la creación de un organismo
independiente para llevar a cabo auditorías externas de las escuelas que no sólo identifiquen
los resultados, sino que ofrezcan un diagnóstico de los problemas y propongan soluciones. Los
directores de las escuelas deben contar con un alto grado de autoridad, asumiendo que están en
una posición mucho más idónea para supervisar el comportamiento de la escuela y de los
maestros que los organismos políticos locales, inclusive los consejos escolares. La docencia se
debe organizar de manera tal de minimizar la posibilidad de eludir responsabilidades y de
permitir el reconocimiento de los colegas y la ratificación o sanción por el desempeño. Hay
una creciente evidencia de que por lo menos algunas de las características de la reformas de
descentralización de la educación que se centran en la autonomía escolar, en oposición a su
descentralización por la vía municipal o regional, contribuyen a tener escuelas con un mayor
rendimiento. La descentralización a gobiernos subregionales puede también producir algunos
beneficios educacionales, permitiendo una mayor innovación y mayor flexibilidad para
adaptarse a las condiciones locales.
B. Salud: Abrantes y Díaz Legaspe (citados por Burki et al)44 indican que se podría sostener
que la descentralización ha sido nociva para la prestación de servicios de salud, al menos en
algunos países de América Latina. De esta cuenta, resulta difícil imaginar que el intercambio
de responsabilidad entre niveles de gobierno, como se realiza en Bolivia, sea conducente a una
mejora en la entrega de los servicios de salud. La descentralización en Argentina y México,
que ha consistido en una transferencia de recursos y responsabilidades hacia un nivel inferior
del gobierno, no parece tener probabilidades de mejorar la entrega del servicio ni de contribuir
a una contención de los costos. En Argentina, las reformas a nivel provincial de reformas dan
mayor autonomía a los establecimientos hospitalarios, con lo cual los administradores de 43 Ibíd, Pág. 75. 44 Ibíd, Págs. 94 y 95.
57
hospitales están comenzando a tener más poder sobre el personal. El resultado perverso de la
descentralización parcial en el sector salud que se ha producido en muchos países de América
Latina y el Caribe es que, a pesar de que se han delegado algunos elementos de gestión
financiera, la rendición de cuentas se ha dispersado. Estos resultados no son consecuencias
inevitables de la descentralización, sino que reflejan la forma particular en que ésta se llevó
cabo. Para mejorar la calidad de la atención de salud se tendrá que ir más allá de delegar
activos y personal a los gobiernos municipales. Es posible que se requieran cambios
fundamentales, incluidos una mayor participación del sector privado en la prestación del
servicio, aunque no en el financiamiento, y un cambio en el enfoque de financiamiento del
gobierno, pasando de los aportes a los resultados. Brasil ha avanzado significativamente hacia
la modalidad privada de financiamiento basado en producción y resultados. Sin embargo, los
hospitales estatales de Brasil siguen recibiendo subsidios en aportes de sus respectivos
gobiernos subnacionales. Chile también ha introducido el financiamiento basado en los
resultados para la atención de salud primaria, aunque recientemente cambió a un sistema de
reembolso basado en capacitación en el caso de la atención primaria, junto con introducir
pagos para los ‘Grupos Relacionados por Diagnóstico’ en los hospitales regionales. En
Colombia, los hospitales públicos, que han adoptado la modalidad de ‘empresas estatales
sociales’, tienen una junta directiva y un director que pueden ocuparse de los contratos
laborales, horarios y contratación de servicios. Estas tendencias son indicaciones de que los
encargados de las políticas de descentralización se han dado cuenta que el transferir activos y
personal no basta para mejorar los servicios de salud.
C. Caminos y carreteras: Burki et al45 indican que en Alemania, los Länder (estados) actúan
como agentes del gobierno federal en la construcción y mantenimiento de las carreteras
federales; mientras que en Francia, los departamentos actúan por cuenta propia en el
suministro de caminos locales y la reglamentación del transporte urbanos. Por su parte, en
América Latina, los resultados han diferido considerablemente en cada país porque las
principales motivaciones para la descentralización en esta área provienen de iniciativas que no
fueron diseñadas específicamente para ningún sector en particular. Hay países que han
45 Ibíd, Págs. 23, 108 y 109.
58
comenzado a mostrar resultados positivos (Argentina, Brasil y Colombia) y otros que han
tenido que reconsiderar seriamente el rumbo y dar marcha atrás (Bolivia y Perú). En la década
pasada, los países de América Latina para manejar el deterioro de las redes viales hicieron una
combinación de estrategias, que ha incluido el fortalecimiento institucional, concesiones,
contratos administrativos de mantenimiento, fideicomisos y descentralización o delegación de
responsabilidades a gobiernos subnacionales. El resultado más destacado ha sido el avance en
varios países de las condiciones de la red vial nacional (primaria). La descentralización ha
tenido un papel significativo en el proceso, permitiendo a los organismos centrales concentrar
sus recursos humanos y financieros en una red más limitada de caminos nacionales, que se
refuerzan mediante las reformas institucionales de las entidades de vialidad nacional y, en
particular, mediante el cambio de la administración directa a la contratación privada. Sin
embargo, el impacto de la descentralización en las carreteras provinciales y municipales es
menos claro, aunque las reformas tienen menos de una década de existencia y el desarrollo de
la autoridad local y las capacidades técnicas y administrativas toman tiempo. El peligro es que
el diseño inadecuado de estrategias de descentralización conduzca a frustraciones y
desincentivos, que podrían poner en riesgo este proceso. De la experiencia en América Latina
y de otros países, se pueden establecer una serie de condiciones para el éxito de un programa
de descentralización vial:
• Existencia de un nivel adecuado de ejercicio del poder, en términos participación legal,
financiera y comunitaria;
• Se debe seguir una aproximación gradual, transfiriendo primero responsabilidades sobre vías
regionales y municipales urbanas, en tanto se retiene la administración de la red nacional;
• Designación y clasificación funciones viales, según la asignación de responsabilidad política
sobre las carreteras. Las vías locales deben quedar bajo los gobiernos municipales, las vías
regionales bajo los gobiernos estatales y las carreteras nacionales bajo los gobiernos
centrales;
• Designar las responsabilidades de la Administración Pública sobre planificación,
construcción, operación y mantenimiento y normas reguladoras, para evitar superposiciones
de responsabilidades;
59
• Asegurar recursos financieros para la delegación de responsabilidades y estructurarlos para el
mantenimiento y crecimiento vial, la redistribución transregional de los recursos y mantener
los estándares nacionales y la conectividad de la red;
• Evaluación de capacidades técnicas de las instituciones receptoras y el plazo para la
delegación debe contemplar la necesidad de transferencia tecnológica y el desarrollo de la
capacidad del personal; y
• Disponer de un sistema de supervisión, con responsabilidad física y financiera, para tener
información exacta acerca de su avance y las dificultades encontradas, de modo que se
puedan corregir en forma rápida.
El proceso de descentralización vial debe incluir la formulación de una estrategia de ejecución,
para llevar a cabo la reforma dentro de un plazo que considere el esfuerzo necesario para
establecer estas condiciones previas. La experiencia demuestra que es posible avanzar en
forma rápida en ciertas localidades y se debe aplicar una estrategia de largo plazo para las
poblaciones que requieren apoyo en alguna área clave. Los elementos más difíciles son crear
los mecanismos de financiamiento y de transferencia de recursos, lo que surge de la naturaleza
indirecta de los instrumentos de cobro para transferir los ingresos viales del gobierno nacional
a los gobiernos locales, los cual se realiza mediante diversos criterios, que no han sido
suficientes o equitativos y no se relacionan con la planificación y administración vial. 46
7.3. Experiencia en Guatemala: Por su parte, en Guatemala se tiene la experiencia de
descentralización de funciones hacia las municipalidades contemplada como un proceso,
regulado por ley, en dos áreas específicas:
A. Administración de Tránsito: El Organismo Ejecutivo, mediante Acuerdo Gubernativo,
puede trasladar la competencia de la administración de tránsito a las municipalidades que se
encuentren en condiciones de realizar dicha función eficientemente dentro de su jurisdicción.
Para que el Organismo Ejecutivo pueda delegar la competencia de tránsito a una
municipalidad, es necesario que esta así lo solicite y manifieste formalmente que cuenta con
46 Ibíd, Pág. 109.
60
los recursos necesarios para desempeñar dicha función, que se responsabiliza por su ejercicio
y mantenimiento, que dictará los reglamentos y ordenanzas necesarias para el efecto y creará
un departamento especifico de policía municipal de tránsito. Además del acuerdo gubernativo
referido, el Consejo Municipal correspondiente debe convalidar dicho traslado mediante
Acuerdo Municipal. Este traslado no comprende en ningún caso las facultades para
reglamentar los temas relativos a licencias de conducir, placas de circulación, seguros, registro
de conductores y de vehículos y los otros asuntos de observancia general. En consecuencia, las
municipalidades a las que se les delegue esta función únicamente podrán emitir regulaciones
que afecten con exclusividad su jurisdicción. Dos o más municipalidades pueden solicitar les
sean trasladadas en forma conjunta funciones de la administración de tránsito en sus
respectivas circunscripciones municipales, con el fin de alcanzar objetivos comunes. En este
caso las municipalidades interesadas deben suscribir previamente un convenio de compromiso
entre sí y luego solicitan al Ministerio de Gobernación el traslado de funciones. (Artículos 8 y
9 de la Ley de Tránsito)
En la actualidad, se ha delegado la competencia de la administración de tránsito a las
municipalidades siguientes: Guatemala, Mixco, Villa Nueva, Santa Catarina Pinula, Antigua
Guatemala, San Lucas Sacatepéquez, Escuintla, Siquinalá y Quetzaltenango.47
B. Administración del Impuesto Territorial: El Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) y
sus multas corresponde a las municipalidades del país, para el desarrollo local, y al Estado,
para el desarrollo municipal, esto con la rígida observancia de lo estipulado en el artículo 2 de
la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles, el cual puede proceder de dos formas: 1) En
aquellas municipalidades que indiquen que poseen la capacidad técnica y administrativa para
recaudar y administrar el impuesto, el Ministerio de Finanzas Públicas les traslada
expresamente las atribuciones de su recaudación. Por consiguiente, el 100% del monto
recaudado les corresponde a las municipalidades respectivas, que ingresan como fondos
privativos, los que deben destinarse únicamente, como mínimo un 70 % para inversiones en
servicios básicos y obras de infraestructura de interés y uso colectivo; y hasta un máximo del
47 Escobar, Irving. Municipios van por el IUSI. Prensa Libre, página 6, lunes 21 de agosto de 2006.
61
30 % para gastos de funcionamiento. 2) Para los municipios que no posean capacidad técnica
y administrativa para recaudar y administrar el impuesto, el producto recaudado por el
Ministerio de Finanzas Públicas de los contribuyentes afectos al seis o al nueve por millar, se
distribuye el 25% para el Estado y el 75% para las municipalidades en donde esté ubicado
cada inmueble, en calidad de fondos privativos, que se invierten en la forma ya indicada. El
Banco de Guatemala, como agente financiero del Estado, acredita lo recaudado a la cuenta
denominada “Impuesto Único Sobre Inmuebles - Municipalidades”, enviando informe al
Ministerio de Finanzas Públicas sobre las cantidades acreditadas en la cuenta, indicando el
porcentaje que corresponda al Estado y a las municipalidades respectivamente. En forma
separada, el Banco de Guatemala emite informe para estas municipalidades sobre el monto
que les corresponde. El Ministerio de Finanzas Públicas entrega a las municipalidades las
cantidades acreditadas a su favor, provenientes de lo recaudado en su jurisdicción, en cada
mes calendario, dentro de los 5 días hábiles siguientes a la finalización del mes que
corresponda.
En cuanto al cobro del Impuesto Único Sobre Inmuebles -IUSI-, actualmente 228
municipalidades manejan el cobro del mismo, lo cual ha permitido a las comunas un
incremento sustancial de sus ingresos. Sólo son 6 los departamentos donde todos sus
municipios son entidades recaudadoras: El Progreso, Escuintla, Izabal, Petén, Suchitepéquez y
Zacapa (62 municipios). En tanto que en los 104 municipios restantes, es el Organismo
Ejecutivo, a través de la Dirección de Catastro y Avalúo Bienes Inmuebles (DICABI) del
Ministerio de Finanzas Públicas, la que cobra el impuesto; aunque, su recaudación es por
mucho inferior a la que obtiene una municipalidad con facultades recaudadoras. En 2005, la
DICABI recaudó Q 998,489.00 para los 104 municipios que no recaudan el IUSI. Esto
contrasta con los 145.5 millones de quetzales recaudados por la Municipalidad de Guatemala;
mientras que se ha logrado captar 39.1 millones de quetzales en Mixco, 32.5 millones en Villa
Nueva y 17.8 millones en Santa Catarina Pinula. El proceso se hace dificultoso en el interior
donde no hay cultura tributaria. Asimismo, un problema que enfrenta este impuesto es el poco
valor de las tierras, de acuerdo al catastro municipal y se ha tenido problemas en aumentarlo
porque no se han elaborado manuales eficientes para la valuación y el proceso de autoavalúo
es lento. Los buenos resultados obtenidos se deben principalmente al acompañamiento del
62
Organismo Ejecutivo en la formación de personal en las municipalidades y la creación de
bases de datos, formularios de cobro y manuales de procedimientos, la cual es brindada por la
DICABI.48
8. FINALIDAD DE LA DESCENTRALIZACIÓN.
La finalidad de la descentralización es mejorar la eficiencia y eficacia de la administración
pública, determinar las competencias y recursos que deben y serán transferidos, universalizar
la cobertura y mejorar la calidad de los servicios básicos, facilitar la participación y control
social en la gestión pública, fortalecer la capacidad de gestión pública local, fortalecer la
capacidad local de manejo sustancial del medio ambiente, reforzar la identidad de las
organizaciones y promover el desarrollo económico local.49
Berthélemy (citado por Meza Duarte)50 señala como objetivos fundamentales de la
descentralización encontramos, los siguientes:
• Independizar del poder central a las administraciones que están encargadas de la
satisfacción de intereses regionales o locales, dotándolas de personalidad.
• Aumentar los poderes de los órganos locales.
Burki et al51 indican que se han sostenido como beneficios de la descentralización los
siguientes:
• Capacidad de mejorar la eficiencia y capacidad de respuesta del gobierno. De acuerdo
a este argumento, los funcionarios locales conocen mejor las condiciones de su
comunidad que los funcionarios del Gobierno Central y, por consiguiente, están mejor
capacitados para responder a los gustos y preferencias locales. Además, dado que son
más accesibles a sus electores, es más fácil hacerlos responsables de los resultados.
• Cuando los beneficios de servicios específicos se confinan en gran medida a
jurisdicciones locales, se obtienen aumentos en términos de bienestar al permitir que el
48 Loc. Cit. 49 Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). Insumos para el trabajo de los
Consejos de Desarrollo. Guatemala, SEGEPLAN, 2002, Pág. 24. 50 Meza Duarte, Eric. Op. Cit. Pág. 94. 51 Burki, Shahid et al. Op. Cit., Págs. 22, 25 y 34.
63
nivel y combinación de los servicios fluctúe de acuerdo a las preferencias locales. La
‘Teoría del Federalismo Fiscal’ sostiene que los consumidores locales, al confrontarse
con los costos de niveles alternativos de servicios, demuestran sus preferencias
votando por candidatos políticos rivales o trasladándose a otras jurisdicciones. En este
aspecto, la política local puede aproximarse a la eficiencia del mercado en la
asignación de los servicios públicos locales fijando precios a los servicios municipales
y confiando en el proceso político local y la movilidad de los hogares para equilibrar el
mercado.
• En términos prácticos, cuando se descentraliza un servicio de importancia, también se
suele descentralizar al personal local existente. En Colombia y México, cuando se
descentralizó la educación primaria hacia los departamentos y estados,
respectivamente, se descentralizaron simultáneamente los profesores contratados por el
Gobierno Central existentes. Los gobiernos locales pueden facilitar la transferencia del
personal del gobierno central ofreciendo los mismos salarios y beneficios que recibían
como empleados del gobierno central.
• Se favorece automáticamente la influencia de todos los niveles de la sociedad; pero el
proceso debe ser participativo para que no transfiera el poder desde elites nacionales a
elites locales y simplemente aumente las oportunidades de la corrupción.
Estos autores también señalan defectos del proceso de descentralización:
• Los gobiernos centrales aparentemente delegan la responsabilidad gerencial, pero
después no ceden el suficiente control para que el gobierno local receptor la ejerza.
Ello se da cuando el Gobierno Central es el único facultado para el despido de personal
(Brasil) o determinar los salarios (Colombia). En otros casos, el gobierno central
asume la responsabilidad financiera, pero luego no la cumple, como es el caso del
gobierno chileno que redujo drásticamente los aportes individuales por cada estudiante
en un intento de disminuir su déficit.
• Los gobiernos locales son incompetentes, porque se dan caso de alcaldes de baja
escolaridad, sistemas contables rudimentarios y nepotismo generalizado.
64
• La competencia técnica es un problema en aquellos casos en que los empleados del
gobierno central rehúsan ser personal de entes descentralizados o cuando estos no
pueden pagar sus salarios y beneficios, debido a las condiciones locales, en especial en
jurisdicciones muy pequeñas. Otros factores relacionados con la temática del recurso
humano son el poco prestigio de la entidad descentralizada, alta rotación de personal,
intensa interferencia política y la oposición de los sindicatos al traspaso del personal.
• Por más descentralizado que sea un país, el Gobierno Central determina que los
subsidios a los regímenes locales financiados con el presupuesto nacional sean
distribuidos en conformidad con los criterios del Organismo Ejecutivo.
• La estructura de los gobiernos subnacionales, determinada por el número de niveles, la
cantidad de unidades en cada nivel y cualquier distinción jurídica en éste, puede afectar
el desempeño de los gobiernos subnacionales. Una estructura con demasiados niveles o
demasiadas unidades de gobierno en cada nivel puede agotar sus recursos en gastos
administrativos.
• Un sistema que trata por igual las necesidades y problemáticas de las principales áreas
metropolitanas y pequeñas municipios dificulta la definición de las responsabilidades
funcionales del gobierno local. Los municipios grandes realizan muchas funciones y
las pueden financiar por sí mismas, mientras que las jurisdicciones más pequeñas
siguen dependiendo de la intervención del Gobierno Central. Las leyes deben permitir
hacer distinciones entre diferentes clases de gobierno municipal y formar unidades
locales de un único propósito para prestar servicios (empresas municipales).
• Cuando los gobiernos subnacionales actúan de agentes del Gobierno Central, los
reglamentos generales son necesarios para asegurar que cumplan con su cometido, con
el fin de evitar una pluridad normativa, que ocasione problemas por falta de
conocimiento, disposiciones arbitrarias o por su baja calidad. No obstante, es común
que cada municipio emita sus propios reglamentos urbanísticos, de servicios y de otras
materias y la población en general desconozca las múltiples normativas que existe para
cada municipio. 52
52 Ibíd., Págs. 24 y ss.
65
CAPITULO II. IMPLEMENTACIÓN Y EJECUCIÓN
DE LA LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIÓN
1. PROCEDIMIENTO PARA LA DESCENTRALIZACIÓN DE COMPETENCIAS.
1.1. Gradualidad: Fernando Rojas (citado por Burki et al)53 indica que en América Latina la
descentralización a menudo se ha producido en un entorno de conmociones políticas y
económicas, tales como la euforia que se produce después de la caída de un régimen militar, la
crisis económica que precipita el colapso de un régimen y las maniobras por el poder de
grupos de interés emergentes. Todas estas condiciones crean un ambiente en el cual
difícilmente se producirá un proceso de descentralización metódico, lógico y ordenado.
Incluso en casos donde la descentralización se produce en circunstancias menos dramáticas,
aún surgen inquietudes respecto a estrategia y oportunidad. El experimentar, probar, ajustar y
reproducir están emergiendo como los métodos prevalecientes de descentralización en la
región. Por supuesto que no hay un molde único para realizar una descentralización. El
proceso dependerá de las condiciones iniciales del país y del interés político particular que
apoye o se oponga a la iniciativa.
Por lo anterior, es necesario que existan políticas definidas de descentralización y que la ley de
la materia sea clara sobre cómo llevarla a cabo, de forma metódica, ordenada y que sea
financieramente viable, lo cual sugiere que es un proceso gradual y de largo plazo, en el que
poco a poco se pueda descentralizar las áreas prioritarias contempladas en el artículo 7 de la
Ley General de Descentralización.54
De acuerdo con la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia,55 la Política
Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo, con relación al tiempo, implica para
su ejecución un proceso estratégico de largo, mediano y corto plazo, debe distinguirse entre la
53 Ibíd., Pág. 35. 54 Ver página 29. (N. del A.) 55 Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. Op. Cit., Pág. 16.
66
dimensión relacionada con la profundización de la democracia y la formación de ciudadanía,
cuyos frutos se ven a lo largo plazo, y la dimensión administrativa que es mas propia del
mediano plazo. En el corto plazo deben realizarse todas las acciones que resultan necesarias
para fortalecer la capacidad rectora de las entidades del Ejecutivo y las capacidades de gestión
de las municipalidades, a efecto que mejoren el ejercicio de sus competencias propias y se
preparen para recibir las que les sean descentralizadas.
Para llevar a cabo el proceso de descentralización, el Organismo Ejecutivo, previo acuerdo
con las municipalidades, y demás instituciones del Estado, y a las comunidades organizadas
legalmente, con participación de las municipalidades, les trasladará gradual y progresivamente
los recursos técnicos y financieros para atender las competencias administrativas, económicas,
políticas y sociales reguladas en otras leyes. Con estricto apego al respeto de la autonomía
municipal, cada municipalidad, cuando lo estime conveniente, solicitará su incorporación al
proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo, y ésta deberá atenderse sin demora.
(Artículo 6 de la Ley General de Descentralización)
1.2. Etapas.
A. Del Procedimiento de Transferencia de Competencias: El cual contiene cinco fases:
a. Solicitud de los destinatarios: Los destinatarios de la transferencia de competencias
pueden solicitar el ejercicio de determinada competencia del Organismo Ejecutivo. La
solicitud debe dirigirse al Presidente de la República por conducto de la autoridad responsable.
La solicitud debe identificar con precisión la competencia a descentralizar y la indicación de
que el destinatario tiene la voluntad política de asumirla y la disposición para adquirir la
capacidad institucional para su ejercicio en los términos que se explican en la solicitud, así
como el correspondiente estudio técnico financiero. Dicha solicitud debe ir acompañada de
una estrategia coherente con el plan y políticas de desarrollo integral del municipio, en su
caso, que justifique la descentralización de competencias. El Organismo Ejecutivo por
conducto del órgano correspondiente puede participar en colaboración con los municipios a
solicitud de éstos, en la realización de los planes o la formulación de políticas de desarrollo
67
integral en función de los niveles de pobreza de estos. (Artículos 8 y 9 del Reglamento de la
Ley General de Descentralización)
b. Estudio técnico-financiero: El estudio técnico financiero que se acompaña a la solicitud de
transferencia de competencias por descentralización debe incluir como mínimo:
• La identificación precisa de las competencias y las funciones o actividades inherentes o
necesarias a descentralizar;
• Cobertura;
• Presupuesto anual o su equivalente por fracción de año;
• Descripción de las capacidades de gestión del órgano receptor;
• Los recursos de contrapartida que aportará el municipio y la comunidad y su fuente;
• Un diagnóstico concreto para medir y verificar los criterios de la descentralización
contenidos en el artículo 4 del Reglamento de la Ley General de Descentralización y,
• Una propuesta de estrategia para armonizar el ejercicio de la competencia que se
solicita con la política y planes de desarrollo integral del municipio. (Artículos 10 del
Reglamento de la Ley General de Descentralización)
c. Decisión: La descentralización y correspondiente transferencia de competencias a las
entidades destinatarias es gradual y se formaliza mediante un Acuerdo Gubernativo de
aprobación de los convenios celebrados entre los órganos titulares de las competencias
originarias y el ente destinatario de la competencia delegada, el que, a su vez, emite el
instrumento legal que corresponda, en el cual se haga expresa la aceptación de la misma.
(Artículo 11 del Reglamento de la Ley General de Descentralización)
d. Transferencia de bienes muebles e inmuebles: La descentralización y transferencia de
competencias incluye la transferencia de los bienes mubles e inmuebles de propiedad pública
que sean necesarias par el ejercicio de dichas competencias, observando para el efecto la Ley
de Contrataciones del Estado. La entrega de bienes, derechos y obligaciones debe formalizarse
en acta, levantada al efecto, en la que quede constancia de la entrega y recepción, con
68
indicación de su régimen jurídico. El acta debe incluirse como anexo al convenio. (Artículos
12 y 18 del Reglamento de la Ley General de Descentralización)
e. Convenio: Las entidades destinatarias de competencias delegadas, junto a la Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia y el órgano del Organismo Ejecutivo titular de la
competencia originaria, suscriben un convenio, que estipula por lo menos:
• Objeto del convenio, alcance y cronograma de la gradualidad de la descentralización
de competencias;
• Normas que definan la supervisión técnica, asesoría, administración de la gestión,
participación de la comunidad, de ser procedente; así como, la evaluación y
seguimiento de la competencia;
• Aspectos referidos al entrenamiento del personal;
• Bienes adscritos a la competencia descentralizada, señalando la forma en que se
realizará la transferencia de éstos y su inventario;
• Recursos financieros proveídos por el Organismo Ejecutivo, indicando el
funcionamiento operativo adoptado y la manera en que se manejarán los recursos
internacionales, si los hubiere; asimismo, el tratamiento de las obligaciones contraídas
con terceros y la revisión periódica de los procedimientos de asignación de recursos;
• Aspectos relativos a la coordinación y cooperación en la prestación de la competencia,
indicando la coordinación y cooperación con otros órganos, el suministro de
información, la cooperación internacional y la compatibilización de planes y
proyectos;
• Aspectos relativos al proceso de descentralización de competencias, pudiendo
establecerse figuras como la congestión de servicios entre los niveles central,
departamental, mancomunidades de municipios, municipios o la comunidad;
• Establecimiento de comisiones de seguimiento de las competencias descentralizadas
constituidas entre las partes para la supervisión del cronograma acordado, la resolución
de dudas y controversias que puedan presentarse en la ejecución del programa de
descentralización, el cumplimiento de los convenios y de otros que se firmen en
69
relación con los servicios transferidos. Estas comisiones pueden adoptar, cuando fuere
el caso, las medidas correctivas necesarias. Las dudas no resueltas y las controversias
que no puedan resolver estas comisiones, serán resueltas por la Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. (Artículo 13 del Reglamento de la Ley
General de Descentralización)
B. De la Estrategia Operativa de la Política Nacional de Descentralización: El
procedimiento descrito en la ley y el reglamento son los aspectos generales; pero, el
procedimiento de delegación de competencias para que sea eficaz necesita una serie de
procedimientos antes, durante y después del trámite descrito para que sea efectivo. Para el
efecto, se ha elaborado la Estrategia Operativa de la Política Nacional de Descentralización,56
la que contiene cinco fases:
a. Investigación y Planificación: Implica la realización de diagnósticos sectoriales (salud,
educación, infraestructura, seguridad ciudadana, ambiente y fortalecimiento municipal) para
tener conocimiento de los sectores y planificar el acompañamiento oportuno del proceso de
descentralización. Los pasos que deben seguirse son los siguientes:
• Nombramiento de los enlaces institucionales de las partes, elaborando sus cartas
oficiales de nombramiento y su intercambio entre las autoridades participantes;
• Diagnóstico del sector;
• Negociación con los titulares de las competencias sobre su transferencia hacia otros
niveles de la Administración Pública;
• Promoción y firma de un convenio para hacer efectivo el proceso;
• Elaboración de forma participativa del ‘Plan de Acción’ del convenio para promover el
cumplimiento de los objetivos del mismo y las responsabilidades de las partes;
• Ejecutar el ‘Plan de Acción’ para operativizar los convenios (Cada ministerio);
• Elaboración de políticas sectoriales;
• Elaboración de matrices de competencias susceptibles a descentralizar; y
56 Entrevista con la Licenciada Margarita Aguilar, Directora de Descentralización de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. Fecha de la entrevista: 27 de julio de 2006.
70
• Elaborar la estrategia y la metodología para el traslado de competencias, de acuerdo a
la gradualidad del proceso.
b. Flujo del Proceso: Describe los pasos que las municipalidades pueden adoptar y los
procesos que los entes rectores y la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia
deben asumir durante la operativización de la Política Nacional de Descentralización:
• Solicitud de la municipalidad o mancomunidad para la transferencia de competencias,
que estén identificadas en el ‘Plan y Políticas de Desarrollo Integral’ del municipio,
dirigida al Presidente de la República, acompañada del estudio técnico-financiero, de
acuerdo al Reglamento de la Ley General de Descentralización;
• Si no se cuenta con estudio técnico-financiero, Plan Municipal de Desarrollo Integral
ni se identifican las competencias que desean les sean transferidas, la municipalidad o
mancomunidad pueden solicitar a la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia el apoyo para la elaboración de esta misma solicitud;
• En respuesta a la solicitud de la municipalidad o mancomunidad para incorporarse al
proceso de descentralización, el equipo técnico del Departamento de Descentralización
de la Subsecretaria para la Descentralización hace la primera visita y presenta la
‘Estrategia Metodológica para la Operativización de la Política Nacional de
Descentralización’ al Consejo Municipal y al Consejo Municipal de Desarrollo;
• La municipalidad o mancomunidad debe emitir un Acuerdo Municipal donde declaran
que conocen y aceptan la citada estrategia para incorporarse al proceso;
• Para operativizar la estrategia, la municipalidad la mancomunidad deben nombrar a un
equipo técnico, que funge como enlace y responsable de realizar las acciones
necesarias. Asimismo, el Ministerio al que soliciten el traslado de competencias debe
nombrar el equipo técnico responsable de acompañar el proceso;
• Para identificar las necesidades de capacitación para el fortalecimiento de la
municipalidad o mancomunidad, se elabora el ‘Diagnóstico de Necesidades de
Capacitación’;
• Con las necesidades de capacitación priorizadas en el diagnóstico, se elabora el ‘Plan
de Fortalecimiento Municipal para la Descentralización’;
71
• El Ministerio, como el ente rector de la o las competencias que se solicitan trasladar,
conforma un equipo evaluador, para la ‘Habilitación’ cuando se solicita nuevas
competencias, la ‘Acreditación’ para evaluar competencias que ya se realizan en las
municipalidades o la ‘Certificación’ cuando el ente rector después de la evaluación
respectiva dictamine que están listos para su ejecución;
• Cuando el Organismo Ejecutivo realice el trasladado de una competencia a una
municipalidad, se emite el Acuerdo Gubernativo respectivo. El traslado de
competencias del Organismo Ejecutivo a la municipalidad o mancomunidad se hace
en forma gradual, sea a corto, mediano o largo plazo. 57
c. Fase de Focalización: Comprende la identificación de las posibles áreas geográficas para
iniciar el proceso de descentralización.
d. Fase de la Red de Articulación y Coordinación: Consiste en articular y coordinar entre
las entidades del Organismo Ejecutivo y las municipalidades como responsables de facilitar
y ejecutar el proceso de descentralización.
e. Fase de Monitoreo y Evaluación: Esta fase comprende diseñar el sistema de información
de apoyo a la descentralización, así como la construcción de un sistema de indicadores de
seguimiento, que permita monitorear el proceso.
2. ORGANOS ENCARGADOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN.
El Presidente de la República, como titular del Organismo Ejecutivo, es el facultado para
designar el órgano de gobierno responsable de la programación, dirección y supervisión de
ejecución de la descentralización del Organismo Ejecutivo. (Artículo 9 de la Ley General de
Descentralización)
57 Loc. Cit.
72
Las entidades e instituciones del Organismo Ejecutivo que deben coordinar con el órgano de
gobierno responsable de la programación, dirección y supervisión de ejecución de la
descentralización del Organismo Ejecutivo, para impulsar y ejecutar las políticas y programas
aprobados para desarrollar el proceso de descentralización, son los Ministerios, Secretarías,
instituciones públicas y demás dependencias del Organismo Ejecutivo.
2.1. Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia: La Constitución Política de la
República, en su artículo 202, regula que el Presidente de la República tendrá los secretarios
que sean necesarios. La Ley del Organismo Ejecutivo, en su artículo 11, regula que las
funciones de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, entre las que se
encuentran:
• Colaborar con el Presidente de la República en la coordinación del sistema nacional de
Consejos de Desarrollo Urbano y rural y el Sistema de Consejos Regionales y
Departamentales, así como en la formulación de políticas de desarrollo urbano y rural.
• Dar seguimiento para garantizar su ejecución, a proyectos prioritarios que le
encomiende el Presidente de la República;
• Ejercer la dirección ejecutiva del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano y Rural y el
Sistema de Consejos Regionales y Departamentales a efecto de coordinar la ejecución
de proyectos y políticas aprobados por éste;
• Ejercer la coordinación de las unidades ejecutoras a su cargo, así como velar por la
formulación, ejecución seguimiento y evaluación de los proyectos de desarrollo y otros
que le asigne el Presidente de la República.
El Reglamento Orgánico Interno de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia,
(Acuerdo Gubernativo Número 644-98) regula la organización y funcionamiento de esta
dependencia.
La Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República es la designada
como el órgano de gobierno responsable de la programación, dirección y supervisión de
73
ejecución de la descentralización del Organismo Ejecutivo, que se le conoce también como
autoridad responsable. (Artículo 2 del Reglamento de la Ley General de Descentralización)
Su misión es ejercer la coordinación de las unidades ejecutoras a su cargo, así como velar por
la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de los proyectos de desarrollo
comunitario y otros que le asigne el Presidente de la República. Además, da el seguimiento
pertinente, para garantizar su ejecución a proyectos prioritarios que le encomiende el
Presidente de la República.
La Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia tiene las facultades y atribuciones
siguientes:
• Formular las propuestas de política nacional de descentralización del Órgano Ejecutivo
así como las estrategias y programas de dicha política, cuya ejecución deberá ser
aprobada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros.
• Proponer a consideración del Organismo Ejecutivo las iniciativas de ley que estime
pertinentes para el cumplimiento de sus objetivos, para que con su aprobación se
presenten al Congreso de la República.
• Impulsar, supervisar y evaluar el proceso de descentralización.
• Coordinar con los diferentes Ministerios de Estado y otras entidades del Gobierno
central los planes de descentralización administrativa y verificar que los mismos sean
ejecutados de conformidad con lo planificado.
• Desarrollar acciones de capacitación, fortalecimiento institucional y modernización de
los niveles intermedios de la administración pública, con énfasis en los gobiernos
departamentales y municipales.
• Convocar a los sectores empresariales y a representantes de la sociedad civil a una
activa participación en el proceso de descentralización. (Artículo 2 del Reglamento
Orgánico Interno de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia)
74
2.2. Sub Secretaría para la Descentralización: Es la dependencia que está a cargo de la
Dirección General para la Descentralización. (Artículo 5 del Reglamento Orgánico Interno de
la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia)
2.3. Dirección General para la Descentralización: La Dirección de la Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia elabora las propuestas de la programación, dirección
y supervisión de ejecución del proceso de descentralización del Organismo Ejecutivo.
Esta Dirección, a través del proceso de descentralización, contribuye a que Guatemala tenga
una administración pública que persigue sus fines constitucionales y legales mediante una
gestión territorial descentralizada, en la cual, la coordinación y complementariedad de los
niveles central y municipal de gobierno es su atributo principal, en función de democratizar al
Estado y la sociedad en la búsqueda del bien común.
Su misión es programar, dirigir y supervisar la ejecución de un proceso eficaz y eficiente de
descentralización del Organismo Ejecutivo. Su función es realizar las propuestas para que el
Secretario de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia cumpla con las atribuciones que la Ley
General de Descentralización le asigna, en su calidad de autoridad de gobierno responsable del
proceso de descentralización, en lo que concierne a:
• Formular las propuestas de política nacional de descentralización del Organismo
Ejecutivo, así como las estrategias y programas de dicha política, cuya ejecución
deberá ser aprobada por el Presidente de la República en Consejo de Ministros.
• Proponer a consideración del Organismo Ejecutivo, las iniciativas de ley que estime
pertinentes para el cumplimiento de sus objetivos, para que con su aprobación se
presenten al Congreso de la República.
• Impulsar, supervisar y evaluar el proceso de descentralización.
• Coordinar con los diferentes Ministerios de Estado y otras entidades del Gobierno
Central, los planes de descentralización administrativa y verificar que los mismos sean
ejecutados de conformidad con lo planificado.
75
• Desarrollar acciones de capacitación, fortalecimiento institucional y modernización de
los niveles intermedios de la administración pública, con énfasis en los gobiernos
departamentales y municipales.
• Convocar a los sectores empresariales y a representantes de la sociedad civil a una
activa participación en el proceso de descentralización.
• Compartir con el Subsecretario para Asuntos Ejecutivos, la coordinación del Sistema
Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
• Compartir con el Subsecretario para Asuntos Ejecutivos, la Dirección Ejecutiva de los
Consejos Regionales y Departamentales de Desarrollo Urbano y Rural. (Artículo 17
del Reglamento Orgánico Interno de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia)
3. REGIMEN FINANCIERO.
Para Gabino Fraga,58 el régimen financiero del Estado es el sostenimiento de la organización y
funcionamiento del Estado, que implica necesariamente gastos que éste debe atender
procurándose los recursos pecuniarios indispensables. Un régimen financiero se puede reducir
en los siguientes aspectos, que se consideran los más importantes:
a) Ingresos del Estado.
b) Egresos del Estado.
c) La contabilidad pública y
d) El control sobre la actividad financiera.
Es importante hacer mención que el Estado puede obtener por dos medios diferentes los
recursos pecuniarios indispensables para su sostenimiento, por virtud de un acto de
colaboración voluntaria de los particulares o por un acto unilateral del Poder Público, como
los tributos, tasas, derechos, contribuciones y aranceles
58 Fraga, Gabino. Op. Cit., Pág. 439.
76
El principio financiero que rige la descentralización es el que las municipalidades y demás
instituciones del Estado deben velar por el adecuado equilibrio entre sus ingresos y egresos
con un nivel de endeudamiento adecuado, procurando la sana administración de sus finanzas.
El presupuesto que tengan las Municipalidades, sin perjuicio de su autonomía, quedan
obligadas a adecuar su presupuesto anual de inversión y su sistema de administración a la
metodología y forma que adopte el sector público y a las políticas de descentralización
aprobadas por el Organismo Ejecutivo en congruencia con las Ley Orgánica del Presupuesto.
El Ministerio de Finanzas Públicas y la Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia de la República proporcionarán la asistencia técnica correspondiente. (Artículos
15 y 16 de la Ley General de Descentralización)
El ejercicio de las competencias descentralizadas debe ser financiado utilizando
adecuadamente los recursos disponibles por el ente destinatario, los que el Estado le transfiere,
y los provenientes de otras fuentes. El Ministerio de Finanzas Públicas procede a trasladar los
recursos financieros convenidos para la descentralización de las funciones. Los municipios y
mancomunidades perciben los recursos, que se distribuyen en proporción directa de los
aportes locales, relativos a sus niveles de pobreza y a su densidad, y en los que se contabiliza
la recaudación de impuestos locales y la valorización de los aportes que los ciudadanos
realicen para la provisión de bienes públicos. (Artículos 14, 15 y 16 del Reglamento de la Ley
General de Descentralización)
El monto de los recursos financieros a transferirse por el Ejecutivo son:
a) Gastos de Funcionamiento:
1) Personal y funcionamiento directamente vinculados con el ejercicio de la competencia.
2) Personal y funcionamiento necesarios para apoyo, dirección y coordinación;
3) Conservación, mejora y sustitución de los activos transferidos.
b) Gasto de inversión, destinado a la ampliación de la cobertura, modernización o sustitución
de un sistema de servicio por otro. (Artículo 17 del Reglamento de la Ley General de
Descentralización)
77
Burki et al59 indican que un elemento importante de las relaciones entre el Gobierno Central y
los gobiernos subnacionales es la asignación de las fuentes de ingreso y su control. Como se
dice popularmente “el dinero es poder”, y en la medida que los gobiernos subnacionales
ejercen un control autónomo sobre las bases imponibles, aumenta su capacidad de actuar
independientemente de los deseos del gobierno nacional. Los gobiernos centrales pueden
asignar la recaudación de impuestos generalizados a los gobiernos subnacionales, pero limitar
sus ingresos imponiendo controles de las tasas impositivas. Puede suceder, asimismo, que el
Gobierno Central se abstenga de garantizar el endeudamiento de los niveles subnacionales. La
estructura adecuada de las finanzas subnacionales, esto es, la combinación de tarifas a
usuarios, impuestos y transferencias, depende de las funciones que se hayan asignado a cada
nivel de gobierno. Para que cumplan su cometido, las transferencias deben destinarse a un uso
específico para asegurar que sean invertidas en ese determinado servicio y deben quedar
sujetas a requisitos paralelos para asegurar que los gobiernos locales no disminuyan sus
propios gastos en el servicio por un monto correspondiente. En Estados Unidos, los estados
dependen considerablemente de los impuestos que se administran en el ámbito estatal, es decir
los impuestos sobre la renta y las ventas. Alemania tiene un sistema de participación tributaria,
que está definido en la constitución nacional, en el que los principales impuestos, los que
gravan los ingresos personales, la renta de las empresas y el Impuesto al Valor Agregado, se
dividen casi equitativamente entre el gobierno federal y los estados. De la misma forma se da
en Canadá y Japón. Por su parte, en Argentina, México y Brasil se asigna a los estados un
porcentaje de los ingresos tributarios, de acuerdo al presupuesto nacional.
Lo que es un proceso lento y difícil es la definición pormenorizada de las nuevas relaciones
reguladoras entre los gobiernos subnacionales y el central, la transferencia de los activos y el
personal del gobierno central y la conversión de las transferencias presupuestarias anuales a
unidades de una administración centralizada en un sistema de asignación tributaria y
transferencias intergubernamentales. Los países no han podido sincronizar la descentralización
de funciones con la descentralización de ingresos. Por ejemplo, en Colombia, el gobierno
central se comprometió en 1999 a transferir el 22% de sus ingresos para el año 2002, sin
59 Burki, Shahid et al. Op. Cit., Págs. 28 y 31.
78
definir las responsabilidades que serían delegadas. Por el contrario, en Argentina, el Gobierno
Federal transfirió la responsabilidad por las escuelas secundarias y los programas de salud que
aún mantenía a las provincias. Si bien el gobierno federal garantizaba un pago compensatorio,
este pago era financiado no por el tesoro nacional, sino por la proporción de participaciones
propia de las provincias. Por lo anterior, parte del éxito de la descentralización es demostrar un
compromiso con las nuevas reglas de la relación intergubernamental desde el inicio del
proceso. Una actitud de no intervención del Gobierno Central frente a los impagos de
préstamos de los niveles subnacionales y un conjunto completo de reglamentos y controles son
esenciales para controlar el endeudamiento de los gobiernos subnacionales.60
La autonomía de los gobiernos subnacionales sobre el gasto es la forma en que la
descentralización puede mejorar la eficiencia para satisfacer las necesidades y los deseos de
una población diversa. Pero para mantenerse dentro de una estricta restricción presupuestaria,
los gobiernos subnacionales deben tener la facultad de controlar sus costos. Con la
descentralización fiscal, por lo general los gobiernos subnacionales obtienen ciertas bases
tributarias; pero, por motivos de política, equidad y eficiencia, estas bases rara vez cubren
todos los gastos. Por lo tanto, los déficits globales insostenibles del sector público son menos
probables si los gobiernos subnacionales se responsabilizan por recaudar la mayor parte de sus
ingresos y tienen suficiente flexibilidad para cambiar las tasas o aplicar nuevos impuestos. 61
En Guatemala, el Estado asigna un 10% de los ingresos ordinarios nacionales a las
municipalidades. Este porcentaje debe ser distribuido en la forma en que la ley determine y
destinado por lo menos en un 90% para programas y proyectos de educación, salud preventiva,
obras de infraestructura y servicios públicos que mejoren la calidad de vida de los habitantes.
El 10% restante podrá utilizarse para financiar gastos de funcionamiento. Queda prohibida
toda asignación adicional dentro del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado
para las municipalidades, que no provenga de la distribución de los porcentajes que por ley les
corresponda sobre impuestos específicos. (Artículo 257 de la Constitución Política de la
República). 60 Ibíd., Págs. 35 y 36. 61 Ibíd., Pág. 45.
79
Las transferencias a las municipalidades se vieron otra vez fortalecidas durante los Acuerdos
de Paz de 1996, cuando se traspasó un recargo del 1% sobre el Impuesto al Valor Agregado
(IVA) a las municipalidades. El 80% de la transferencia constitucional y el 90% del IVA se
destinan ahora en gran medida a inversiones de capital. Estas transferencias de participación
en los ingresos, regidas según fórmulas, están complementadas por una variedad de
planificación (Consejos de Desarrollo), subvenciones (fondos sociales) y mecanismos de
crédito, algunos de ellos similares a las subvenciones compensatorias, que en parte conservan
la influencia del Gobierno Central sobre la asignación de recursos a nivel local. Si bien las
municipalidades guatemaltecas tienen una amplia gama de responsabilidades propias, los
ingresos locales son extremadamente limitados. Por cierto, la mayoría de las políticas de
tarifas e impuestos locales se administran a nivel nacional y es el Gobierno Central quien
administra el Impuesto Único sobre Inmuebles (IUSI) para un tercio de las municipalidades. 62
4. FOMENTO DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA.
4.1. Participación Ciudadana: Tobar Salazar63 indica que la participación ciudadana es el
proceso por medio del cual una comunidad organizada, con fines económicos, sociales o
culturales, participa en la planificación, ejecución, y control integral de las gestiones del
gobierno nacional, departamental y municipal para facilitar el proceso de descentralización.
Las organizaciones comunitarias que se encuentren reconocidas conforme a la ley, de igual
manera pueden participar en le realización de obras, programas y servicios públicos de su
comunidad, en coordinación con las autoridades municipales.
La Política de Descentralización del Gobierno de la República busca promover la efectiva
participación en la gestión pública para llevar a cabo la planificación democrática del
desarrollo, en el marco de una gestión territorial descentralizada, para que las comunidades
contribuyan efectivamente a que las autoridades electas provean condiciones apropiadas para
la gobernabilidad y desarrollo sostenible en sus jurisdicciones. La participación ciudadana que
impulsa la descentralización se orienta esencialmente a la provisión de bienes y servicios 62 Ibíd., Pág. 14. 63 Tobar Salazar, Timoteo. Op. Cit., Pág. 33.
80
públicos en ámbitos locales por parte de organizaciones ciudadanas constituidas y registradas
conforme a la ley, que actúen en el ámbito local. La participación ciudadana, en especial de las
mujeres y jóvenes organizados, es vista por el Organismo Ejecutivo como un principio
fundamental de la descentralización de la administración pública, tomando en cuenta que la
transferencia de competencias y recursos desde el gobierno central hacia las instancias de
gobierno más cercanas a la población, demanda la participación de la población en la gestión
pública, para consolidar un Estado democrático. En esta línea, el Organismo Ejecutivo reitera
su decisión de continuar impulsando acciones coordinadas para fortalecer los consejos de
desarrollo, para dotarlos de capacidades técnicas y políticas que mejoren su incidencia en la
gestión pública. 64
4.2. Auditoria Social: Para la entidad Acción Ciudadana,65 la auditoría social es la
organización de la ciudadanía para acompañar, vigilar, monitorear, dar seguimiento, verificar
y evaluar cuantitativa y cualitativamente a quienes toman decisiones que afectan intereses
públicos, que ejecutan o tienen vinculación con los recursos públicos. También es una
expresión del ejercicio ciudadano que fortalece la democracia, legitima el poder, promueve la
transparencia y facilita la gobernabilidad. La auditoría social ayuda a prevenir la corrupción e
ineficiencia en la gestión pública y permite participar en la construcción y seguimiento de las
políticas públicas, con lo cual se fortalece el Estado y la ciudadanía organizada. La auditoría
social tiene por principios la independencia política, transparencia, respeto de la gestión de los
funcionarios públicos, pluralidad, legalidad, responsabilidad y conciencia ciudadana,
cumplimiento y compromiso. Las auditorías sociales están orientadas por la búsqueda de
equidad, justicia, cuidado de la ecología y medio ambiente, ética, valores morales, desarrollo,
eficiencia y consolidación democrática y del Estado de Derecho.
Son características de las prácticas de la auditoría social:
• Interés que las promueve: Interés social o público, 64 Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. Política Nacional de Descentralización del Organismo Ejecutivo. Pág. 13. 65 Acción Ciudadana. Manual de Auditoría Social (Una herramienta ciudadana). Guatemala, 2005, www.accionciudadana.org.gt. Fecha de consulta: 3 de junio de 2006.
81
• Fuente de información: Pública, principalmente,
• Destinatario de información: La sociedad y el sujeto de control,
• Impacto: Amplio y diverso.
La importancia de la participación ciudadana y su relación con la promoción de la
transparencia se encuentra plasmada en los Acuerdos de Paz, ya que en el Acuerdo sobre
Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria se indica: “la ampliación de la participación
social es un baluarte contra la corrupción, los privilegios, las distorsiones del desarrollo y el
abuso del poder económico y político en detrimento de la sociedad. Por tanto, es un
instrumento para erradicar la polarización económica, social y política de la sociedad.” En
otro de sus apartados se reconoce que: “la participación ciudadana permite asegurar la
transparencia de las políticas pública, su orientación hacia el bien común y los intereses
particulares; la protección efectiva de los intereses más vulnerables, la eficiencia en la
prestación de servicios, y por ende, el desarrollo integral de la persona”. 66
En este sentido, es importante señalar que el Código Municipal menciona en su artículo 135
que: “Para hacer posible la Auditoría Social, el Concejo Municipal compartirá cada tres
meses con el Consejo Municipal de Desarrollo, la información sobre el estado de ingresos y
egresos del presupuesto municipal.”
Las comunidades organizadas conforme a la ley, tendrán facultad para realizar auditoría social
de los programas de descentralización que se ejecuten en sus respectivas localidades y en los
que tengan participación directa, ya sea en el ámbito municipal, departamental, regional y
nacional. En caso necesario solicitará a la Contraloría General de Cuentas la práctica de la
auditoría que corresponda, cuyos resultados deberán serle informados dentro del plazo de
treinta días, contados a partir de la fecha en que ésta concluya. (Artículo 19 de la Ley General
de Descentralización)
66 Medina Bermejo, Joaquín. Op. Cit., Págs. 45 y 49.
82
Acción Ciudadana67 indica que de conformidad con este artículo, la sociedad civil organizada
puede solicitar a la Contraloría General de Cuentas la práctica de la auditoría que corresponda,
cuyos resultados deberán serle informados dentro del plazo de treinta días, contados a partir de
la fecha en que ésta concluya. Para poder facilitar la auditoria social, los programas de trabajo
y los presupuestos de las competencias descentralizadas, tienen que expresar los objetivos y
resultados concretos que se pretenden con los mismos, así como los medios e indicadores que
permitan verificar su logro, en función de la transparencia de la administración pública. Al
ejercitarse el derecho y deber cívico de realizar la auditoría social, representa múltiples y muy
diversos beneficios personales y en general, para la comunidad, siendo algunos de ellos:
• Los ciudadanos que participan en el proceso de auditoría social fortalecen su
conocimiento sobre lo público.
• Se acerca el Estado al ciudadano y viceversa.
• Se resuelven dudas y se aclaran las decisiones, pudiendo terminar con rumores
infundados.
• Las decisiones estatales se mejoran al tener en cuenta la opinión del destinatario final:
el ciudadano o ciudadana.
• Se logra que el Estado sea más transparente para todos.
• La democracia participativa se fortalece.
• Se puede prevenir y evitar la corrupción y la ineficiencia.
• Se logra una mejor y más eficaz labor del Estado y de todos los organismos y entidades
públicas.
4.3. Consejos de Desarrollo Urbano y Rural: La Secretaria de Planificación y
Programación de la Presidencia (SEGEPLAN)68 indica que el sistema de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural es el medio principal de participación de las guatemaltecas y
guatemaltecos en la gestión pública para llevar a cabo el proceso de planificación democrática
del desarrollo. Es un espacio de relación y encuentro ciudadano multiétnico, multilingüe y
67 Acción Ciudadana. Op. Cit. 68 Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia (SEGEPLAN). Op. Cit., Pág. 2.
83
pluricultural. En los consejos de desarrollo se reúnen la sociedad civil organizada, las
instancias de gobierno central en los diversos niveles y los gobiernos locales, para la
formulación de políticas que orienten los planes, programas y proyectos que contribuyan al
desarrollo integral y sostenible de las comunidades. Los consejos de desarrollo son el
instrumento que permite la comunicación en la búsqueda del consenso, para la transición de
un modelo centralista al fortalecimiento del poder local, para acelerar los procesos de
modernización y descentralización del Estado.
Acción Ciudadana69 indica que en los consejos de desarrollo existen derechos y obligaciones
relacionados con transparencia que involucran tanto a ciudadanos organizados como a
dependencias y autoridades de gobierno. Es indispensable que se realicen ejercicios de
auditoría social en los consejos de desarrollo para acompañar, fiscalizar y promover la
voluntad política, con el objetivo de que funcionen y se incluyan todos los sectores de la
sociedad para el logro de los objetivos de desarrollo para los cuales fueron creados. En este
esquema, los grupos de auditoría social que se organicen para este fin deben observar la
normativa y decidir su participación a diferentes niveles (comunitario, municipal,
departamental, regional y nacional). Lo mejor es formar parte de los consejos de desarrollo y,
desde adentro, organizarse para hacer auditoría social. De igual modo, los grupos organizados
de auditoría social pueden incidir favorablemente en la elaboración de las políticas públicas,
pues gracias a su conocimiento de lo que sucede con los recursos públicos, puede opinar y
sugerir mejores alternativas para la inversión de los mismos.
69 Acción Ciudadana. Op. Cit.
84
CAPITULO III. PRESENTACIÓN, ANALISIS
Y DISCUSIÓN DE RESULTADOS.
I. ENTREVISTAS A EXPERTOS.
Para el trabajo de campo de esta investigación se buscaba la perspectiva de conjunto de los
diferentes actores y conocedores sobre el tema en Guatemala; por lo que se escogió como
muestra a un grupo multidisciplinario de veinticinco personas entre: Funcionarios de la Sub
Dirección para la Descentralización de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia; Diputados y Asesores del Organismo Legislativo de la Comisiones de
Descentralización y de Asuntos Municipales; miembros integrantes de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural; Abogados con especialidad en Derecho Administrativo y
profesionales de otras disciplinas que dominan el tema.
A los sujetos de estudio se les realizó una entrevista con ocho preguntas básicas, de tipo
abierto, para conocer su criterio sobre distintos aspectos relativos al proceso de
Descentralización. Habiendo obtenido las respuestas de los sujetos de estudio, se determinaron
y nombraron a los patrones generales de respuesta, se enlistaron los mismos y se les dio un
código para el mismo. Finalmente, se determinó la frecuencia de mención de cada patrón.70
A continuación se analizan los resultados de los patrones obtenidos para cada pregunta.
La pregunta 1 inquiría: ¿Qué es la descentralización para usted? Los resultados obtenidos
sobre el concepto de descentralización para los entrevistados, determina que el patrón con
mayor frecuencia, con 17 respuestas (equivalente al 68 %) es el que se denominó “Delegación
administrativa de competencias”. A esta tendencia le siguió la categoría designada “Proceso
político de delegación” con una frecuencia de 4 respuestas (equivalente al 16 %). Por su parte,
el patrón “Traspaso definitivo de competencias” obtuvo una frecuencia de 2 respuestas
70 En el Anexo II, se pueden ver las tablas de los patrones obtenidos en cada pregunta de la entrevista realizada. (N. del A.)
85
(equivalente al 8 %); mientras que el patrón llamado “Técnica para gobernar y administrar”
tiene frecuencia de una respuesta (equivalente al 4 %) y por último, la categoría llamada
“Procedimiento legal para crear entidades descentralizadas” tiene frecuencia de una
respuesta (equivalente al 4 %).
De los resultados, se observa que la mayoría de los entrevistados acepta como concepto de
Descentralización la definición que expresa la Ley General de Descentralización. Por su parte,
hay respuestas que si bien se acercan al mismo, sostienen su carácter político como el
distintivo de este proceso. Asimismo, algunos consideran que la descentralización es un
sistema que utiliza como medios a la autonomía y la delegación, otros señalan que
descentralización es traslado definitivo de funciones y otros se oponen al concepto legal
porque ello no es descentralización, sino delegación.
Se puede establecer que el concepto ‘descentralización’ ofrece dificultad por no existir un
consenso en la doctrina y ausencia de determinación en la Constitución Política de la
República de Guatemala y la definición que da la Ley General de Descentralización no es el
mejor; dado que se trata de una delegación de funciones. El concepto legal tiene más encaje
con lo que es la delegación, que regula el artículo 3 de la Ley del Organismo Ejecutivo y con
las facultades por delegación de las municipalidades, normadas en los artículos 6, 70 y 71 del
Código Municipal. Se trataría de descentralización si crea una entidad descentralizada o si se
traspasa en definitiva funciones específicas del Organismo Ejecutivo a las municipalidades,
por ley, y no por convenios como indica la Ley General de Descentralización. En tal virtud, el
nombre que debiera tener el Decreto 14-2002 es “Ley de Delegación de Competencias del
Organismo Ejecutivo”.
La pregunta 2 señalaba: ¿En dónde se encuentra regulada la descentralización en Guatemala?
Esta pregunta permitía una respuesta múltiple, porque la descentralización se rige por varios
cuerpos legales; por lo que cada uno de ellos representa un patrón. De esta cuenta, con una
frecuencia de 19 respuestas (equivalente al 76 %) señaló como patrón de respuesta la “Ley
General de Descentralización y su Reglamento”; con una frecuencia de 12 respuestas
(equivalente al 48 %) se encuentra la “Constitución Política de la República de Guatemala”,
86
como patrón de respuesta. Asimismo, la “Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural”
tuvo una frecuencia de 9 respuestas (equivalente al 36 %) mencionó; mientras que con una
frecuencia de 7 respuestas (equivalente al 28 %) se encuentra como patrón el “Código
Municipal”. Por último, aunque no son normas jurídicas, con una frecuencia de 4 respuestas
(equivalente al 16 %) está la “Política Nacional de Descentralización”; por último con
frecuencia de una respuesta (equivalente al 4 %) están los “Acuerdos de Paz”.
Los resultados indican que la mayoría de los consultados fundamentan la descentralización en
la Ley General de Descentralización y su Reglamento, normativas que son el actual eje de
referencia del proceso que actualmente se desarrolla. También se cita a la Constitución
Política de la República de Guatemala, aunque sorprende que no lo haya hecho la mayoría de
los entrevistados y ello es indicativo que muchas veces se demerita el valor de la piedra
angular del orden jurídico nacional, en donde están las bases de la descentralización. Resulta
importante la mención de la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y del Código
Municipal, que son normas con las que debe interactuar la Ley General de Descentralización
para ser efectiva. Asimismo, es interesante que se tenga en cuenta a la Política Nacional de
Descentralización y los Acuerdos de Paz. Por su parte, llama la atención que no se mencionó a
la Ley del Organismo Ejecutivo, considerando que es la norma que de forma más explícita
indica las funciones públicas susceptibles de descentralización y contempla la delegación.
La pregunta 3 cuestionaba: ¿Considera que son funcionales los mecanismos y procedimientos
de la descentralización? Al respecto, el patrón denominado “No son los mejores
procedimientos ni mecanismos” tiene una frecuencia 13 respuestas (equivalente al 52 %); por
su parte, con una frecuencia 9 respuestas (equivalente al 36 %) se encuentra la categoría
designada “Susceptibles de mejorar y faltan desarrollarse”; y por último, se encuentra el
patrón llamado “Los mecanismos y procedimientos son adecuados” con una frecuencia 3
respuestas (equivalente al 12 %).
Los resultados anteriores indican que la mayoría de los consultados no considera funcionales
los mecanismos y procedimientos de la descentralización; porque finalmente el traslado de las
funciones es una decisión eminentemente política de Organismo Ejecutivo y porque no se
87
descentraliza realmente el poder decisorio, lo cual mantiene un sistema vertical de la
Administración Pública y hace que las municipalidades sean controladas por el Organismo
Ejecutivo; así como, que el esquema seguido por la Ley General de Descentralización no
guarda congruencia con la Constitución y Política de la República ni la doctrina, para lo cual
es imperativo realizar varias reformas a las leyes para descentralizar servicios, inclusive se
debe cambiar la idiosincrasia nacional para tener cultura de servicio y de responsabilidad
social. Pero, en este caso, se da un empate técnico porque un 48 % cree que los mecanismos y
procedimientos son adecuados porque se prevé un proceso gradual y con capacitación para
que las municipalidades se puedan hacer cargo de las competencias y funciones que asumen; o
bien, que son susceptibles de mejorarse y que lo que se necesita es trabajar más en este
proceso, que es incipiente; porque hace falta un plan de trabajo que permita una buena
coordinación entre los entes rectores y las municipalidades, determinar los criterios para la
delegación y establecer cuál es el límite del tipo de funciones posibles de descentralizar dentro
de las materias expresadas en la ley.
En todo caso, mientras que la decisión de descentralizar o delegar un servicio o competencia
quede a discreción del Ministro del ramo y su voluntad política, el proceso adolece de su
dependencia, teniendo en cuenta que el principal problema de la Administración Pública es su
alto nivel de discrecionalidad. Un segundo problema que se observa es que el Reglamento de
la Ley de Descentralización (Acuerdo Gubernativo 312-2002) establece que las competencias
delegadas se rigen por el convenio que se celebre entre un Ministerio y el municipio
destinatario; pero, no se establece lo que procede en caso que la delegación de funciones sea
inoperante, pues lo que se prevé es la ayuda técnica y financiera; sin embargo, en caso de ser
ineficaz, el Organismo Ejecutivo debería derogar el Acuerdo Gubernativo que aprueba el
convenio de delegación, porque no puede justificar su inactividad anteponiendo un convenio
por sobre el interés general de la población. Como toda norma jurídica, un Acuerdo
Gubernativo es derogable; por lo tanto, uno que apruebe un convenio de descentralización
puede quedar sin vigor por decisión unilateral del Organismo Ejecutivo, aduciendo la defensa
del bien común, por la ineficacia de la municipalidad delegada. La anterior situación es viable
a priori, sin que ello haya ocurrido en materia de descentralización, con lo cual el proceso de
delegación durará lo que quiera políticamente el Organismo Ejecutivo que dure. Otro aspecto
88
a comprobar es la eficacia de la capacitación técnica y administrativa que brinda la entidad
rectora al municipio y que la supervisión que se realice no se haga con ánimo de someter al
municipio al Gobierno Central, sino que se practique con el fin de verificar que el servicio se
presta eficientemente en pro de la población. Todo lo anterior demuestra que el concepto real
es delegación y no descentralización, pues si fuera esta último, el Organismo Ejecutivo no
podría supervisarlo ni suprimirlo.
La pregunta 4 indicaba: ¿Qué comentarios tiene con relación al régimen financiero que se
contempla en la Ley General de Descentralización y su Reglamento? Sobre este punto, el
patrón con mayor intensidad, 15 respuestas (equivalente al 60 %), es el llamado “En
desacuerdo con el régimen financiero”. Por su parte, la categoría denominada “El régimen
financiero diseñado es eficiente” tiene una frecuencia de 4 respuestas (equivalente al 16 %);
de la misma forma, el patrón designado “Se incluye en la distribución del 10 %
constitucional” tiene una frecuencia de 4 respuestas (equivalente al 16 %). Por último, la
categoría “No sabe o no responde” tiene una intensidad de 2 respuestas (equivalente al 8 %).
Los resultados señalan claramente que la mayoría de consultados observa un conjunto de
óbices que impiden llevar a cabo la descentralización por motivos financieros, que surgen del
artículo 257 de la Constitución Política de la República, que impide el mayor flujo financiero
hacia los municipios; porque en conjunto, estos reciben el 10 % del presupuesto nacional más
lo que la ley prevea para impuestos específicos (Impuesto Único sobre Inmuebles IUSI y el
IVA-Paz); es decir, que más del 80 % del presupuesto corresponde al Estado y el resto de
entidades descentralizadas y autónomas. Por lo anterior, no puede haber más fondos para las
municipalidades, pese a que se deleguen competencias, lo que puede considerarse para que
aumente un poco el aporte a determinada municipalidad, lo que aún más dependientes a las
municipalidades de los recursos del Gobierno central. Asimismo, el éxito de la
descentralización depende de muchos factores, como la cooperación internacional y la
capacidad técnica y estabilidad financiera municipal, las cuales no son autosuficientes. Por
último, Ley General de Descentralización y su Reglamento no son muy claros sobre su forma
de operación y el origen de las fuentes de financiamiento, la capacidad técnica y estabilidad
financiera municipal ni regula el régimen financiero cuando se delegue competencias a
89
particulares. Por su parte, otro grupo de entrevistados, consideran que el régimen financiero es
eficiente y para ello los convenios de delegación deben ser claros sobre el financiamiento y los
costos; aunque para ello se debe lograr que el servicio delegado sea sostenible y mejorable, sin
necesidad de un alto subsidio estatal, sino que este aporte tenderá a reducirse.
El proceso de descentralización se trunca en materia financiera; dado que dependen de que las
municipalidades se ajusten a los procedimientos financieros del Organismo Ejecutivo, de la
existencia de equilibrio financiero municipal, la entrega oportuna del Gobierno central de los
fondos, la posibilidad que la municipalidad destine fondos al proceso y que se mejore, abarate
y se reinviertan los réditos de los servicios descentralizados. Todas estas condiciones
determinan que no se pueda trasladar competencias porque no son realizables por el municipio
o que a éste le resulte difícil cumplir con la delegación. Es decir, primero se debe tener un
municipio fortalecido económicamente para que realice a cabalidad sus funciones propias y
posteriormente, se puede plantear la posibilidad de asumir funciones por delegación.
La pregunta 5 cuestionaba: ¿Qué comentarios tiene sobre la integración de los Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural? Sobre este punto, con una frecuencia de 13 respuestas
(equivalente al 52 %) se encuentra el patrón denominado “Sistema participativo y organizado
en cinco niveles”. Por su parte, con una intensidad de 12 respuestas (equivalente al 48 %) se
encuentra la categoría designada “Burocrático, incompleto, no representativo y politizado”.
Los resultados indican que existe una mayoría que apoya los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural, porque es una instancia de diálogo entre sociedad y Estado, organizado en distintos
niveles (Comunitario, municipal, departamental, regional y nacional), que sirve para poder
concertar entre la sociedad y la Administración Pública y que propicia la mejor planificación
de los recursos para programas y proyectos útiles. Por su parte, hay un porcentaje significativo
que se opone a su existencia porque este sistema ofrece una serie de dificultades, que lo hacen
inoperante, en vista que no se ha apoyado financieramente y no se ha integrado
completamente, pues hay municipios que carecen de su consejo de desarrollo y el consejo
nacional tardó 20 años en convocarse. Asimismo, se le critica porque los consejos de
desarrollo suponen un sistema paralelo, que burocratiza aún más la estructura administrativa,
90
que tiende a politizarse, afectando principalmente a la autonomía municipal y que tiene
problemas en cuanto a la representatividad de las personas que lo integran. Además, es un
sistema que todavía no se ha implantado para romper con la cultura de la imposición que
prevalecido en Guatemala.
A pesar de los comentarios negativos sobre los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural es
importante indicar que estos continuarán en nuestro sistema jurídico porque están reconocidos
en la Constitución Política de la República de Guatemala en su nivel nacional, regional y
departamental; por lo que sus defectos deben ser discutidos para reformar la ley y el
reglamento de la materia. Los niveles municipal y local, regulados en la ley de la materia, son
los que principalmente dan lugar a muchos problemas internos, si se considera que las
municipalidades del interior luchan por subsistir económicamente y afianzarse
institucionalmente.
La pregunta 6 cuestionaba: ¿Qué comentarios tiene sobre el funcionamiento de los Consejos
de Desarrollo? El patrón denominado “Formula políticas y proyectos, coordina la
Administración Pública y promueve la descentralización” tiene una frecuencia de 19
respuestas (equivalente al 76 %). Por su parte, la categoría llamada “No cumple los propósitos
para los que fueron creados” tiene una frecuencia de 6 respuestas (equivalente al 24 %).
Los resultados señalan que la mayoría indica que los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
tienen varias funciones señaladas en la ley y reglamento de la materia, entre ellas organizar y
coordinar la administración, promover planes, programas y proyectos; asimismo, proponer
recomendaciones o cambios a los montos asignados y dándoles seguimiento. Por su parte, una
cuarta parte de los entrevistados es adversa al funcionamiento y viabilidad de este sistema, que
a su entender no da los resultados para los cuales fueron creados, sea por razones políticas,
falta de respeto de los consensos alcanzados en las distintas instancias tanto en el Congreso de
la República o el Organismo Ejecutivo o por falta de recursos económicos. Cabe decir que
muchos de los consultados que critican fallas en el sistema de Consejos de Desarrollo Urbano
y Rural, reconocen las funciones que este podría llegar a desarrollar si estuviera libre de estos
defectos.
91
Algo importante que destacar de las respuestas que apoyan el sistema de Consejos de
Desarrollo Urbano y Rural es que sólo una de las 19 respuestas favorables a sus funciones dijo
que sirven para promover la descentralización, misión que les está asignada legalmente en los
niveles nacional, regional, departamental y municipal. No obstante, en la Ley General de
Descentralización y su reglamento no se hace mención alguna que estas instancias deban
coadyuvar o participar en el proceso; por lo que resulta muy dudosa la forma en que ellos
promueven la descentralización, si no se establece la forma en que lo pueden hacer. En el caso
de la administración municipal, los consejos de desarrollo deben coordinarse con el concejo
municipal para promover la descentralización, pero nada se regula en la Ley General de
Descentralización del cómo se efectúa esta coordinación. Esto lleva a indicar que dentro del
marco del Decreto 14-2001 y su reglamento, los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural están
excluidos.
La pregunta 7 cuestionaba: ¿Considera a la Ley General de Descentralización acorde con la
realidad de Guatemala? ¿Por qué? Sobre este punto, el patrón denominado “La ley no se
ajusta a la realidad nacional” tiene una frecuencia de 16 respuestas (equivalente al 64 %). Por
su parte, con una intensidad de 7 respuestas (equivalente al 28 %) se encuentra en la categoría
designada “Acorde a la realidad nacional”. Finalmente, el patrón llamado “Prematuro
calificar su adecuación a la realidad nacional” tuvo una frecuencia de 2 respuestas
(equivalente al 8 %).
De los resultados anteriores, se establece que la mayoría de los entrevistados indican que la
Ley General de Descentralización no es acorde a la realidad nacional, porque en Guatemala
hace falta definir el modelo de Estado descentralizado que se quiere, sus alcances y
gradualidad; puesto que se va iniciando con la desconcentración administrativa y por ello el
Organismo Ejecutivo y las municipalidades no están preparados para el proceso de traslado de
competencias, pues es escasa la capacitación del personal. Además hay limitaciones
constitucionales para el traslado de fondos a las municipalidades y la descentralización fiscal
no se ha producido, lo que implica la necesidad de fondos internacionales para que se pueda
desarrollar este proceso. En consecuencia, las municipalidades no están fortalecidas para sus
funciones propias, menos para las delegadas, cuya transmisión depende de la voluntad política
92
del Organismo Ejecutivo, lo que puede favorecer aun más el centralismo. Asimismo, no se ha
llevado a cabo la delegación a particulares, aunque la ley indique está no se ha dado, ni se
capacita a la comunidad. Por su parte, hay una minoría que opina lo contrario porque hay una
política de desarrollo específica que propicia el desarrollo comunitario y participación social;
además, porque la descentralización de funciones es una necesidad latente de la sociedad
guatemalteca; por lo que esta ley es una respuesta a la misma en la que se debe trabajar.
Asimismo, hubo consultados que indicaron que es necesario esperar un tiempo para que se
desarrolle el proceso para así poder calificarlo.
A pesar que sea latente la necesidad del desarrollo comunitario y participación social, la
norma objeto de esta investigación pretende desarrollar un proceso de traslado de
competencias hacia las municipalidades; pero, se debe ser realista y reconocer que las
municipalidades no se encuentran fortalecidas institucional y financieramente, razón por la
cual no han logrado desarrollar plenamente sus funciones propias y ello representa que no
podrán hacerse cargo de las competencias delegadas, salvo ciertos casos particulares. Además,
un proceso que ha sido diseñado para que dependa de la voluntad del Organismo Ejecutivo, a
través de sus distintos ministerios, implica que a pesar de que exista capacidad para poder
asumir las competencias, queda sujeta a una decisión discrecional. Empero, en la medida que
se realice un proceso adecuado de desconcentración administrativa, conjunto con el
fortalecimiento administrativo y financiero de los municipios en sus funciones propias, lo cual
será un proceso de largo plazo, haría pensar en la viabilidad de un proceso de delegación de
competencias y cuando las mismas se ejecuten y desarrollen de buena forma, proceder a su
descentralización, por medio de un decreto legislativo.
La pregunta 8 cuestionaba: ¿Propondría usted alguna modificación a la Ley General de
Descentralización? De esta cuenta, el patrón denominado “No es necesario” obtuvo una
frecuencia de 10 respuestas (equivalente al 40 %). Por su parte, seguidamente con 7 respuestas
(equivalente al 28 %) se ubica en la categoría designada “Es necesario reformar otras leyes”;
mientras que el patrón llamado “Se debe reformar la ley” tiene una intensidad de 6 respuestas
(equivalente al 24 %). Por último, con una intensidad 2 respuestas (equivalente al 8 %) se
encuentra la categoría “Derogar la ley”.
93
Las respuestas indicadas muestran que el 60 % de los encuestados creen que es necesaria la
reforma de la Ley General de Descentralización porque es muy escueta, que deja lagunas, y
debería tener una regulación más minuciosa y desarrollarla con una mejor técnica jurídica;
asimismo, que estén taxativamente indicadas las funciones con respecto a cada servicio que se
pretenda delegar, porque sino da lugar a la improvisación y al abuso. También se ha opinado
sobre la reforma a otras normas para que esta sea viable, entre ellas es necesario una serie de
reformas constitucionales y al Código Municipal para mejorar el sistema de reparto del 10%
constitucional; así como, a los consejos de desarrollo y a la formulación de los presupuestos
municipales, con lo cual la Ley General de Descentralización puede ser viable. Inclusive
algunos mencionan la posibilidad de derogarla, sin que ello tenga incidencia negativa porque
carece de congruencia con la técnica jurídica y que era innecesaria una ley marco que requiere
para su viabilidad de reformas a muchas otras o creación de nuevas y que para ello es mejor
reformar leyes específicas de cada materia (Código de Salud, Ley de Educación Nacional, Ley
de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente o un Código Tributario Municipal). Por su
parte, quienes en la pregunta 7 indicaron que la ley en cuestión es congruente con la realidad
nacional, creen que no se necesita una reforma legal, sino que se trata de una cuestión
operativa, la que se traduce en crear planes, programas, manuales, proyectos a todo nivel para
que la Administración Pública, tanto la central como la municipal estén en sintonía para
trabajar en la delegación de las competencias.
Las respuestas obtenidas indican que el proceso que plantea este decreto tiene una serie de
defectos, señalados en la pregunta 7, que determina las propuestas para que se reforme todo el
contexto legal de descentralización. Ello equivale a afirmar que no se necesita una ley para la
descentralización, sino que se necesita una reforma integral del derecho guatemalteco para que
sea viable la misma. No obstante, en tanto se produce una reforma a la ley estudiada o se
producen las reformas a otras leyes, por los motivos expuestos, es necesario que las
autoridades a cargo del proceso de delegación de competencias tengan en consideración el
fortalecimiento institucional y técnico de las municipalidades, el desarrollo y defensa de la
continuidad y eficiencia de los servicios públicos para el beneficio social.
94
2. CUADROS DE COTEJO. 71
Se tuvieron como unidades de análisis a la Constitución Política de la Republica, la Ley General
de Descentralización, el Reglamento de la Ley General de Descentralización, la Ley de los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural y la Ley del Organismo Ejecutivo. A estas normas se les
comparó en los siguientes aspectos:
A. Definición de Descentralización: Al respecto se puede establecer que la Ley General de
Descentralización lo define como un proceso de transferencia de funciones del Organismo
Ejecutivo hacia las municipalidades, otras entidades públicas y la comunidad organizada, con
participación del municipio. La Ley del Organismo Ejecutivo habla de la delegación de
funciones hacia terceras personas, asociaciones, organizaciones e instituciones. Ambas
definiciones se complementan y la primera trata de ser finalista, en cuanto que se refiere a sus
alcances, que incluye el poder de decisión, la titularidad de la competencia y las funciones, y
traspaso de los recursos de financiamiento, con el fin de priorizar y ejecutar obras,
organización y prestación de servicios públicos. En tanto que la Ley del Organismo Ejecutivo,
se centra en que el Ejecutivo retiene las funciones reguladoras, normativa de financiamiento
con carácter subsidiario y de control. Llama la atención que en el Reglamento de la Ley
General de Descentralización se utiliza el concepto “competencia atribuida por
descentralización”, como indicativo que lo que se descentraliza, no conforma parte de las
competencias propias del municipio.
En ambos casos, se trata de una delegación de funciones y no de descentralización, porque se
trata, en todo caso, de un convenio entre partes, por un lado el Organismo Ejecutivo y por otro
las municipalidades o las organizaciones civiles. Luego lo que regula la Ley General de
Descentralización es la delegación administrativa, que es un paso intermedio hacia la real
descentralización.
B. Forma en que se visualiza a la Administración Pública: El mandato constitucional dice
que la Administración Pública será descentralizada, que se debe fomentar la regionalización 71 En el Anexo III, se pueden observar el cuadro de cotejo realizado. (N. del A.)
95
de los servicios públicos y que las municipalidades son entidades por excelencia que prestan
servicios públicos. La Ley del Organismo Ejecutivo dice que este organismo debe proceder a
descentralizar sus funciones y para ello cada Ministerio debe evaluar cuáles son susceptibles
de este proceso. El Sistema de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural promueve la
modernización de la Administración Pública, por medio de su coordinación y
descentralización. En este sentido, la Ley General de Descentralización encaja en lo dicho
anteriormente y promueve la modernización, descentralización de funciones, la definición y
delimitación de competencias, el fortalecimiento institucional y financiero de las
municipalidades, la extensión y mejoramiento de los servicios públicos, la participación social
en la ejecución y auditoría. El Reglamento de esta ley indica que lo que se pretende lograr con
la descentralización es lograr cercanía al servicio público, su mejoramiento, crecimiento en
cobertura, abaratamiento y eficacia en la reinversión de sus ingresos; asimismo, se busca con
ello el aumento de los presupuestos municipales, la redistribución de la riqueza nacional y la
fiscalización ciudadana.
Las normas en el sentido teleológico están en armonía, dado que persiguen el espíritu de las
disposiciones constitucionales. Asimismo, en la medida que los procesos de delegación de
competencias sean efectivos y cumplan sus cometidos, dará lugar a la descentralización
definitiva de muchos servicios públicos, tal y como lo prevé la norma fundamental.
C. Servicios que deben ser descentralizados: La Constitución Política de la Republica, al
ser una norma general, brevemente señala que la educación, el control del medio ambiente y la
salud deben ser descentralizados. La Ley General de Descentralización hace una enumeración
de ocho áreas prioritarias. Por su parte, la Ley del Organismo Ejecutivo es muy precisa en
señalar distintos tipos de servicios públicos que deben prestarse de forma descentralizada,
indicando por cada Ministerio los que deben prestarse de esta manera. Esta ley contempla que
debe ser una política ministerial determinarlos y mantener procesos para que ello se realice
para descargar las tareas del Organismo Ejecutivo, las cuales no sólo se refieren a la
construcción y mantenimiento de la obra física, sino a labores de administración, prestación y
promoción de servicios y formación de personal.
96
Para llevar a cabo la descentralización de forma efectiva es preciso que las funciones
susceptibles de ella se definan con claridad y no por áreas. En este sentido, se debe proceder
con las que expresa la Ley del Organismo Ejecutivo, puesto que ya están previstas, siendo el
caso que entre las mencionadas, la que ha cobrado mayor auge es la referente a la educación
por medio del Programa de Autogestión Educativa y la administración de áreas protegidas.
Asimismo, no hay que olvidar las funciones descentralizadas expuestas en la Ley de Tránsito
y la Ley del Impuesto Único sobre Inmuebles.
D. Facultades que se transmiten: La Ley del Organismo Ejecutivo es precisa en indicar que,
dentro de los servicios públicos susceptibles de descentralización, están las funciones de
gestión administrativa, ejecución y supervisión de la obra y servicios públicos. La Ley General
de Descentralización señala que ello implica traslado del poder de decisión, la titularidad de la
competencia y las funciones y la transferencia de los recursos de financiamiento.
Aunque no lo exprese la Ley General de Descentralización, la transferencia de competencias
debe abarcar, al menos, la administración, ejecución y supervisión de obras y servicios, pues si
hay interferencia del Organismo Ejecutivo, en realidad no hay titularidad en la función y
competencia, ni existe poder real de decisión. Asimismo, estas fases necesitan fondos para
poder llevarlas a cabo, lo que implica su traslado y su manejo por la municipalidad, aunque
ello se rige por el convenio que se suscribe con el Ministerio que corresponda.
E. Facultades que mantiene el Organismo Ejecutivo: La Ley General de Descentralización
indica que la metodología presupuesto anual de inversión y su sistema de administración son
definidas por el Organismo Ejecutivo, mediante el Ministerio de Finanzas Públicas. Se lleva a
cabo la capacitación y fortalecimiento institucional por la Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia. El Reglamento de la ley establece que la transferencia de los
fondos para las entidades delegadas en las funciones públicas está a cargo del Ministerio de
Finanzas Públicas y que el seguimiento de cronogramas, programas, proyectos,
procedimientos y presupuesto lo realiza la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la
Presidencia. La Ley del Organismo Ejecutivo indica que no son delegables las funciones
97
normativa, reguladora y de financiación subsidiaria y de control; ergo, las mismas
corresponden al Gobierno Central.
Un problema que tiene la Ley General de Descentralización es que no indica el límite de la
transferencia; por lo que debe presumirse plena. No obstante, es necesario que la función
normativa y de regulación no se delegue para que haya reglamentos generales, en tanto no
sean funciones generales de todas las municipalidades. También el Estado debe reservarse la
función de control para velar por la eficiencia y eficacia del servicio y el control de tasas al
público, para que no se haga en forma desmedida; dado que la transferencia no supone
renuncia a su deber de fijar una pauta para su prestación y, en su caso, el rescate del servicio,
cuando se preste inadecuadamente. En cuanto a la función de financiación subsidiaria no hay
discusión, pues las municipalidades necesitan del Organismo Ejecutivo los fondos para el
traslado de competencias.
F. Participación en el proceso de Descentralización: La Constitución Política de la
Republica sólo regula la descentralización institucional, para lo cual se requiere que el
Congreso de la República cree instituciones descentralizadas y autónomas. En las demás
normas se observa que el Organismo Ejecutivo tiene un papel protagónico porque es el que va
a descentralizarse mediante un proceso en el que, por medio de Acuerdo Gubernativo, delega
o aprueba convenios de transferencia de competencia hacia las municipalidades o a la
comunidad organizada o a entidades que impulsan el desarrollo local, siempre que ello dé
lugar al beneficio, siguiendo el procedimiento reglamentariamente establecido. En materia de
descentralización, son los Ministerios los que deben tener un plan para el efecto, que sea
congruente con la política nacional de la materia y son quienes deben capacitar a las
municipalidades para que estas puedan asumir las funciones delegadas. La Secretaría de
Coordinación Ejecutiva de la Presidencia cumple con un papel de coordinador entre los
ministerios y las municipalidades para la efectividad del proceso; asimismo, porque es la
dependencia que se encarga de llevar a cabo el trámite previsto para que proceda la atribución
de competencias. La Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural indica que en sus distintos
niveles participan en la función de promover la descentralización. No obstante, no esta
definida la forma en que ellos la promocionan. En el caso de la administración municipal, los
98
consejos de desarrollo deben coordinarse con el concejo municipal para el efecto, pero nada se
regula sobre cómo se efectúa esta coordinación.
G. Personas a quienes se delegan competencias: Por imperativo del artículo 154
constitucional, la función pública no es delegable, excepto en los casos señalados por la ley, y
no podrá ejercerse sin prestar previamente juramento de fidelidad a la Constitución. En la Ley
General de Descentralización, se indica que se puede transferir las funciones a las
municipalidades, demás instituciones del Estado y las comunidades organizadas legalmente,
con participación de las municipalidades. El Reglamento de esta ley agrega a las
mancomunidades de municipios; mientras que la Ley del Organismo Ejecutivo especifica la
clase de personas particulares a las que se puede delegar, como asociaciones, organizaciones
no gubernamentales o comités.
Sobre la delegación a particulares, hay que señalar que Ley General de Descentralización ni su
reglamento señalan que estos al recibir la competencia deban prestar juramento de fidelidad a
la Constitución, cuestión que no se puede obviar, aunque no se haya previsto. En cuanto a las
personas a las que se puede delegar, puede ser cualquier persona de Derecho Público o
Privado, individual o jurídica. Cabe preguntarse si se puede delegar en una persona extranjera,
dado que le es posible contratar por licitación o cotización, inclusive puede ser concesionario;
por lo que no debiera haber problema en que actúe por delegación.
99
CONCLUSIONES
1. El espíritu de la Ley General de Descentralización es congruente con la Constitución
Política de la República porque ésta prevé que la administración será regionalizada y
descentralizada, inclusive señala servicios como la educación, la salud y el control del
medio ambiente como ámbitos donde debe actuar la descentralización.
2. La Ley General de Descentralización desarrolla los artículos 3 de la Ley del Organismo
Ejecutivo y 6, 70 y 71 del Código Municipal, que se refieren a la ‘delegación de
competencias’ del Organismo Ejecutivo en las municipalidades, mancomunidades de
municipios y particulares, mediante convenios firmados por éstos con el Ministerio titular
de la competencia, aprobados mediante Acuerdo Gubernativo y aceptados por Acuerdo
Municipal o el instrumento legal que corresponda.
3. El proceso de delegación regulado en el Decreto 14-2002 no es propiamente
descentralización porque no se da el traspaso definitivo, por ley, de ciertas funciones del
Organismo Ejecutivo a personas jurídicas públicas distintas del gobierno central. El
proceso de descentralización puede tener un estadio intermedio en la ‘delegación de
competencias’ propuesta en dicho decreto; pero, para llegar a la descentralización, es
necesaria la reforma constitucional para ampliar las funciones municipales y se les
proporcione más recursos o cumplir con el mandato constitucional de decretar un Código
Tributario Municipal para que éstas puedan afianzarse de fondos; así como que se
modifiquen el Código Municipal y las leyes que rigen cada uno de los servicios públicos,
para establecer que éstos serán competencia municipal o que se les traspasará
gradualmente.
4. El alcance material del proceso propuesto en el Decreto 14-2002 es poco claro porque ni
esta ley ni su reglamento establecen las funciones a descentralizar. La indefinición de las
competencias a delegar ocasiona que los Ministerios del Estado desconozcan el
procedimiento y su alcance ni tengan una política ministerial al respecto, lo que
determina su falta de coordinación con las municipalidades, las que tampoco conocen la
100
viabilidad de la delegación de cierta función, por falta de regulación expresa.
5. El procedimiento para la delegación de funciones públicas, expuesto en la Ley General de
Descentralización y su reglamento, es adecuado en cuanto prevé objetivos, criterios y
pasos a seguir previamente a la delegación de competencias. No obstante, los aspectos
positivos del procedimiento se coartan, porque al final es una decisión discrecional del
Ministerio la que permite la delegación, con lo que un proceso que trata de ser técnico y
objetivo, se transforma en político y discrecional.
6. El problema operativo en el proceso de ‘delegación de competencias’ es que las
municipalidades no tienen capacidades físicas, financieras y de recurso humano para
asumirlas, siendo escasos los casos en que suceda lo contrario. Al no darse antes de
delegar cualquier función, un adecuado proceso de fortalecimiento financiero e
institucional a dichos entes sino hasta después de efectuada la delegación, es que dicho
proceso denota ser improvisado y perjudicial.
7. El aspecto financiero en la ‘delegación de competencias’ es el más preocupante porque
las municipalidades dependen cada año del Organismo Ejecutivo para el cálculo,
asignación y distribución del aporte constitucional del 10%, a ser contemplado en el
presupuesto nacional; misma dependencia hacia el Congreso de la República cada vez
que sea necesario el determinar tributos a favor de éstas. Esa carencia financiera ha
llevado a las municipalidades el requerir de la cooperación internacional para la
capacitación técnica de las mismas y fortalecimiento institucional, inclusive para el
desarrollo de la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, que es la
coordinadora del proceso.
8. La Ley General de Descentralización y su reglamento no prevén la forma en que el
Organismo Ejecutivo supervisará a las municipalidades ni dispone sobre la facultad de
este organismo para dar por finalizada la delegación si el servicio no se preste con
eficiencia y eficacia ó cuando convenga a los intereses generales. El Organismo
Ejecutivo no debe verse limitado para rescatar el servicio en estos casos; por lo que está
101
facultado para derogar el Acuerdo Gubernativo que aprobó el convenio de ‘delegación de
competencias’. Ello no significa que la delegación sea un medio por el cual las
municipalidades dependan aún más financiera y administrativamente del Organismo
Ejecutivo.
9. Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural son un sistema que no contribuye dentro del
proceso iniciado por la Ley General de Descentralización, pues a pesar que la ley especial
que los regula preceptúe que promueven la descentralización, en el Decreto 14-2002 y su
reglamento no tienen participación en el proceso de ‘delegación de competencias’.
10. La delegación a particulares contemplada en la ley no se ha trabajado por parte del
Organismo Ejecutivo. Todavía no existe cultura favorable a esta figura, que se confunde
con privatización; asimismo, hay un bajo nivel en la cultura de servicio al público entre
los guatemaltecos y las entidades privadas desconocen el sistema contable y financiero
del Estado y las implicaciones legales de su manejo. Hace falta capacitación técnica,
financiera y legal en las comunidades organizadas para asumir este tipo de funciones.
102
RECOMENDACIONES
1. Reformar el nombre del Decreto 14-2002 por el de “Ley de Delegación de Competencias
del Organismo Ejecutivo” y sustituir la palabra “descentralización” en dicha ley y su
reglamento por ‘delegación’, con el fin de que se manejen adecuadamente los conceptos
administrativos.
2. Promover la ‘delegación de competencias’ como un medio para que el Organismo
Ejecutivo descarge sus múltiples competencias en las municipalidades, con el fin de
acercar los servicios a la comunidad, para lo cual debe trazarse un plan de desarrollo
integral coordinado entre este organismo y los municipios, iniciando con las funciones
susceptibles de éste proceso definidas en la Ley del Organismo Ejecutivo, de acuerdo al
procedimiento de la Ley General de Descentralización y su reglamento.
3. Dar a las partidas asignadas a las municipalidades, en virtud de la ‘delegación de
competencias’, un tratamiento presupuestario distinto de las asignaciones municipales que
indica el artículo 257 constitucional, el cual limita las transferencias presupuestarias a los
municipios. Al conceptuar la ‘delegación de competencias’ como un servicio que las
municipalidades brindan al Estado y no como parte de las funciones del municipio, el
titular de la función seguiría siendo el Organismo Ejecutivo; por lo tanto, se podría
transferir fondos a éstas en virtud del convenio de delegación y no se contravendría la
norma constitucional.
4. Ampliar el Decreto 14-2002 para que se prevea la forma en que el Organismo Ejecutivo
supervise a las municipalidades en las competencias delegadas y, en su caso, facultar al
Organismo Ejecutivo para dar por finalizada la delegación cuando el servicio no se preste
con observancia en los principios de administración pública de eficiencia y eficacia o
cuando convenga a los intereses generales.
5. Establecer en la Ley General de Descentralización que cuando una competencia se ha
103
delegado satisfactoriamente a la mayoría de las municipalidades, deberá formularse
anteproyecto de ley para que se reforme el Código Municipal y las leyes que sean
necesarias, para establecer que tal competencia pasará a ser propia de los municipios. Con
ello, se promueve la delegación como un paso intermedio, controlado y gradual hacia la
descentralización y se evita atribuir a las comunas funciones que materialmente no puedan
cumplir.
6. Para que a plazo medio se logre avanzar en la descentralización en Guatemala como
sistema de administración pública considero que lo más importante será la ‘voluntad
política’ que demuestren las élites para con éste sistema. Se requerirá de voluntad para
formular y gestionar aquellas políticas encaminadas a buscar la capacitación y
fortalecimiento de los actores involucrados, las reformas jurídicas que sean necesarias para
un correcto desenvolvimiento y, transparentar el proceso. Al actuar en estos tres campos se
lograría la existencia de un marco legal e institucional que ampare una verdadera
descentralización, logrando además el balance necesario entre autonomías institucionales.
Sería en este orden de ideas que se lograría alcanzar y cumplir con el verdadero objetivo
de la descentralización, la noción de afirmar la primacía de la persona humana como fin
último del orden social y colocarla además como única responsable de perpetuar su propia
libertad y desarrollo integral. Ya que si bien es cierto que la descentralización es un
sistema o medio, también es un fin en sí mismo pues ante todo es un estilo de vida.
De no darse esa ‘voluntad política’ se imposibilitaría el lograr corregir los errores técnicos
jurídicos que posee el actual proceso. Como consecuencia de mantener una mala práctica y
actitud renuente a la descentralización plena será el de tener un proceso de delegación
confuso y complicado. Los efectos serán poco prometedores pues no se lograría con
disminuir la influencia político partidista del poder central ni prestar mejores servicios, al
contrario, se producirían crisis políticas por las luchas de intereses entre el gobierno central
de turno y las municipalidades organizadas. Independientemente del modo en que se
desenvuelvan las crisis sólo lograrían agravar más la situación nacional y el más afectado
en última instancia será la población civil.
104
REFERENCIAS
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105
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Medina Bermejo, Joaquín. Los Acuerdos de Paz: Compendio y Análisis. Guatemala, n.e.,
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Tobar Salazar, Timoteo. Elecciones Municipales: Material de trabajo para comunicadores.
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Entrevista con la Licenciada Margarita Aguilar, Directora de Descentralización de la
Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia. Fecha de la entrevista: 27 de julio de
2006.
108
ANEXOS
109
I. ENTREVISTAS A EXPERTOS.
UNIVERSIDAD RAFAEL LANDIVAR Entrevista dirigida a Expertos Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales Fecha: _________________
Entrevista para el trabajo de campo de la Tesis titulada: “ANALISIS JURÍDICO DE LA LEY
GENERAL DE DESCENTRALIZACIÓN DE LA REPUBLICA DE GUATEMALA”.
Se agradece su colaboración.
1. ¿Qué es la descentralización para usted?
2. ¿En dónde se encuentra regulada la descentralización en Guatemala?
3. ¿Considera que son funcionales los mecanismos y procedimientos de la
descentralización?
4. ¿Qué comentarios tiene con relación al Régimen Financiero que se contempla en la Ley
General de Descentralización?
5. ¿Qué comentarios tiene sobre la integración de los Consejos de Desarrollo?
6. ¿Qué comentarios tiene sobre el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo?
7. ¿Considera a la Ley General de Descentralización acorde con la realidad de Guatemala?
¿Por qué?
8. ¿Propondría usted alguna modificación a la Ley General de Descentralización?
110
II. CUADROS DE LOS PATRONES OBTENIDOS EN LAS PREGUNTAS DE LA
ENTREVISTA.
1. ¿Qué es la descentralización para usted?
CODIGO PATRONES FRECUENCIA1 Delegación administrativa de competencias 17 2 Proceso político de delegación 4 3 Traspaso definitivo de competencias 2 4 Técnica para gobernar y administrar 1 5 Procedimiento legal para crear entidades
descentralizadas 1
2. ¿En dónde se encuentra regulada la descentralización en Guatemala?
CODIGO PATRONES FRECUENCIA
1 Ley General de Descentralización y su Reglamento 19 2 Constitución Política de la República de Guatemala 12 3 Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural 9 4 Código Municipal 7 5 Política Nacional de Descentralización 4 6 Acuerdos de Paz 1
3. ¿Considera que son funcionales los mecanismos y procedimientos de la
descentralización?
CODIGO PATRONES FRECUENCIA1 No son los mejores procedimientos ni mecanismos 13 2 Susceptibles de mejorar y faltan desarrollarse 12 3 Los mecanismos y procedimientos son adecuados 3
111
4. ¿Qué comentarios tiene con relación al Régimen Financiero que se contempla en la
Ley General de Descentralización?
CODIGO PATRONES FRECUENCIA
1 En desacuerdo con el régimen financiero 15 2 El régimen financiero diseñado es eficiente 4 3 Se incluye en la distribución del 10 %
constitucional 4
4 No sabe o no responde 2 5. ¿Qué comentarios tiene sobre la integración de los Consejos de Desarrollo?
CODIGO PATRONES FRECUENCIA1 Sistema participativo y organizado en cinco niveles 13 2 Burocrático, incompleto, no representativo y
politizado 12
6. ¿Qué comentarios tiene sobre el funcionamiento de los Consejos de Desarrollo?
CODIGO PATRONES FRECUENCIA1 Formula políticas y proyectos, coordina la
Administración Pública y promueve la descentralización
19
2 No cumple los propósitos para los que fueron creados
6
7. ¿Considera a la Ley General de Descentralización acorde con la realidad de
Guatemala? ¿Por qué?
CODIGO PATRONES FRECUENCIA
1 La ley no se ajusta a la realidad nacional 16 2 Acorde a la realidad nacional 7 3 Prematuro calificar su adecuación a la realidad
nacional 2
112
8. ¿Propondría usted alguna modificación a la Ley General de Descentralización?
CODIGO PATRONES FRECUENCIA
1 No es necesario 10 2 Es necesario reformar otras leyes 7 3 Se debe reformar la ley 6 4 Derogar la ley 2
11
3
III.
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l pa
ís.
El
Con
sejo
N
acio
nal
de
Des
arro
llo
Urb
ano
y R
ural
ten
drá
a su
car
go
la
form
ulac
ión
de
las
polít
icas
de
de
sarr
ollo
ur
bano
y ru
ral,
así c
omo
la
de
orde
nam
ient
o te
rrito
rial.
Lo
s m
unic
ipio
s so
n in
s-tit
ucio
nes
autó
nom
as y
, en
tre o
tras
func
ione
s le
s co
rres
pond
e, o
bten
er y
di
spon
er d
e su
s re
cur-
sos;
y a
tend
er lo
s se
rvi-
cios
púb
licos
loc
ales
, el
orde
nam
ient
o te
rrito
rial
de s
u ju
risdi
cció
n y
el
cum
plim
ient
o de
sus
fi-
nes p
ropi
os.
La
desc
entra
lizac
ión
del
Org
anis
mo
Ejec
utiv
o te
ndrá
lo
s sig
uien
tes o
bjet
ivos
: 1.
Mej
orar
la
efic
ienc
ia y
ef
icac
ia d
e la
Adm
inis
tra-
ción
Púb
lica;
2.
Det
erm
inar
las
com
pe-
tenc
ias
y re
curs
os q
ue c
o-rr
espo
nden
al
O
rgan
ism
o Ej
ecut
ivo
que
se
trans
fe-
rirán
a l
as m
unic
ipal
idad
es
y de
más
in
stitu
cion
es
del
Esta
do,
3. U
nive
rsal
izar
la
cobe
rtu-
ra y
mej
orar
la
calid
ad d
e lo
s se
rvic
ios
bási
cos
que
se
pres
tan
a la
pob
laci
ón;
4. F
acili
tar
la p
artic
ipac
ión
y co
ntro
l so
cial
en
la
ge
stió
n pú
blic
a;
5. F
orta
lece
r in
tegr
alm
ente
la
cap
acid
ad d
e ge
stió
n de
la
ad
min
istra
ción
pú
blic
a lo
cal;
6. F
orta
lece
r la
cap
acid
ad
de l
os ó
rgan
os l
ocal
es p
ara
el
man
ejo
sust
enta
ble
del
med
io a
mbi
ente
, 7.
Ref
orza
r la
ide
ntid
ad d
e la
s or
gani
zaci
ones
com
una-
les,
mun
icip
ales
, de
parta
-m
enta
les,
regi
onal
es
y na
cion
ales
; 8.
Pro
mov
er e
l de
sarr
ollo
ec
onóm
ico
loca
l; pa
ra
mej
orar
la c
alid
ad d
e vi
da y
er
radi
car l
a po
brez
a; y
9.
Ase
gura
r que
las
mun
ici-
En la
pre
stac
ión
de lo
s se
r-vi
cios
que
se
pres
ten
en v
ir-tu
d de
la
desc
entra
lizac
ión
del
Org
anis
mo
Ejec
utiv
o,
sus
obje
tivos
ten
drán
esp
e-ci
ficad
os e
l gr
ado
de c
um-
plim
ient
o qu
e se
esp
era
al-
canz
ar m
edia
nte
la a
plic
a-ci
ón d
e lo
s crit
erio
s sig
uien
-te
s:
a) C
erca
nía
y op
ortu
nida
d en
la
pres
taci
ón d
e lo
s se
r-vi
cios
púb
licos
hac
ia la
s co
-m
unid
ades
; b)
Mej
oram
ient
o de
la c
ali-
dad
de lo
s ser
vici
os;
c) A
umen
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cob
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ra
de lo
s ser
vici
os;
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ncia
lmen
te
la re
dist
ribuc
ión
del i
ngre
so
y la
asi
gnac
ión
de lo
s re
cur-
sos;
e)
Red
ucci
ón d
e lo
s co
stos
de
ope
raci
ón e
inve
rsió
n;
f)
Aum
ento
de
la
re
nta-
bilid
ad s
ocia
l m
edia
nte
la
parti
cipa
ción
ciu
dada
na;
g) A
umen
to d
e la
equ
idad
ec
onóm
ica
y so
cial
e in
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sión
del
enf
oque
de
géne
ro
en e
l pr
oces
o de
des
cen-
traliz
ació
n de
l O
rgan
ism
o Ej
ecut
ivo;
h)
A
umen
to
del
esfu
erzo
lo
cal
prop
io e
n la
rec
au-
daci
ón d
e in
gres
os y
en
el
mej
oram
ient
o de
l gas
to p
ú-bl
ico
mun
icip
al;
Los
Con
sejo
s de
D
esar
rollo
Urb
ano
y R
ural
bus
can
la
optim
izac
ión
de l
a ef
icac
ia y
ofic
ien-
cia
en
todo
s lo
s ni
vele
s de
la
Ad-
min
istra
ción
Púb
li-ca
, la
co
nsta
nte
aten
ción
por
que
se
asig
ne a
cad
a un
o de
sus
niv
eles
las
fu
ncio
nes
que
por
su
com
plej
idad
y
cara
cter
ístic
as p
ue-
da
real
izar
m
ejor
qu
e cu
alqu
ier
otro
, la
pr
omoc
ión
de
proc
esos
de
dem
o-cr
acia
pa
rtici
pati-
va,
en c
ondi
cion
es
de e
quid
ad d
e gé
-ne
ro y
sin
dis
cri-
min
ació
n ra
cial
, la
fo
rmul
ació
n de
po-
lític
as d
e de
sarr
o-llo
urb
ano
y ru
ral y
or
dena
mie
nto
terr
i-to
rial,
su p
rioriz
a-ci
ón y
seg
uim
ien-
to;
así
com
o,
la
prom
oció
n si
ste-
mat
ica
de l
a de
s-ce
ntra
lizac
ión
y la
co
ordi
naci
ón i
nter
-in
stitu
cion
al.
El f
in s
upre
mo
del
Esta
do
es
el
bien
co
mún
y l
as f
unci
o-ne
s de
l O
rgan
ism
o Ej
ecut
ivo
han
de
ejer
cita
rse
en o
rden
a
su c
onse
cuci
ón y
co
n ar
regl
o a
los
prin
cipi
os d
e so
lida-
ridad
, su
bsid
iarie
-da
d,
trans
pare
ncia
, pr
obid
ad,
efic
acia
, ef
icie
ncia
, des
cent
ra-
lizac
ión
y pa
rtici
pa-
ción
ciu
dada
na.
Los
Min
istro
s de
ben
des-
conc
entra
r y
desc
en-
traliz
ar la
s fu
ncio
nes
y se
rvic
ios
públ
icos
qu
e co
rres
pond
en a
su
ram
o, y
pro
pone
r lo
s m
ecan
ism
os p
ara
que
el G
obie
rno,
en
plan
su
bsid
iario
, el
fin
anci
amie
nto
de
dich
os
serv
icio
s, cu
ando
cor
resp
onda
; en
su
caso
, de
lega
r la
s fu
ncio
nes
de g
es-
tión
adm
inis
trativ
a,
ejec
ució
n y
supe
rvi-
sión
.
11
5
palid
ades
y d
emás
ins
titu-
cion
es d
el E
stad
o cu
ente
n co
n lo
s re
curs
os m
ater
iale
s, té
cnic
os y
fin
anci
eros
co-
rres
pond
ient
es,
para
el
efi-
caz
y ef
icie
nte
dese
mpe
ño
de l
a co
mpe
tenc
ia t
rans
fe-
rida.
i) Ef
ectiv
a au
dito
ria s
ocia
l so
bre
la g
estió
n de
los
pro-
gram
as y
pro
yect
os d
esce
n-tra
lizad
os; y
, j)
C
oord
inac
ión
entre
la
ad
min
istra
ción
púb
lica
cen-
tral y
mun
icip
al.
Serv
icio
s que
deb
en
ser
desc
entr
aliz
ados
La
ad
min
istra
ción
de
l si
stem
a ed
ucat
ivo
debe
se
r de
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traliz
ado
y re
gion
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ado.
A
sim
is-
mo,
so
n de
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traliz
a-do
s la
ens
eñan
za a
gro-
pecu
aria
y
fore
stal
a
nive
l m
edio
a t
ravé
s de
la
Es
cuel
a N
acio
nal
Cen
tral
de A
gric
ultu
ra,
y la
edu
caci
ón s
uper
ior
del
Esta
do y
la
prof
e-si
onal
uni
vers
itaria
est
a-ta
l es
tán
a ca
rgo
de l
a U
nive
rsid
ad d
e Sa
n C
ar-
los d
e G
uate
mal
a.
El E
stad
o, l
as m
unic
i-pa
lidad
es e
stán
obl
iga-
dos
a pr
opic
iar
el d
esa-
rrol
lo q
ue p
reve
nga
la
cont
amin
ació
n de
l am
-bi
ente
, m
ante
nga
el
equi
librio
eco
lógi
co y
la
utili
zaci
ón y
el
apro
ve-
cham
ient
o ra
cion
al d
e la
fa
una,
de
la f
lora
, de
la
tierr
a y
del a
gua.
La
s co
mun
idad
es t
iene
n
Prio
ritar
iam
ente
se
lleva
rá
cabo
la d
esce
ntra
lizac
ión
de
las
com
pete
ncia
s gu
bern
a-m
enta
les e
n la
s áre
as d
e:
1. E
duca
ción
, 2.
Sal
ud y
asi
sten
cia
soci
al,
3. S
egur
idad
ciu
dada
na,
4.
Am
bien
te
y re
curs
os
natu
rale
s,
5. A
gric
ultu
ra,
6. C
omun
icac
ione
s, in
frae
s-tru
ctur
a y
vivi
enda
, 7.
Eco
nom
ía,
8.
Cul
tura
, re
crea
ción
y
depo
rte.
La c
ompe
tenc
ia d
e la
s ár
eas
prio
ritar
ias
a qu
e se
hac
e re
fere
ncia
en
este
artí
culo
no
inc
luye
las
atri
buci
ones
qu
e la
Con
stitu
ción
Pol
ítica
de
la
Rep
úblic
a as
igna
con
ex
clus
ivid
ad
a ot
ras
inst
ituci
ones
o e
ntid
ades
del
Es
tado
.
No
se m
enci
ona.
No
se m
enci
ona.
a) L
a ej
ecuc
ión
de
los
serv
icio
s pú
bli-
cos
agríc
olas
, pec
ua-
rios,
hidr
obio
lógi
-co
s, fo
rest
ales
y fi
to-
zoos
anita
rios.
b) L
a ad
min
istra
ción
de
l si
stem
a de
áre
as
prot
egid
as.
c) L
os s
ervi
cios
de
dise
ño, c
onst
rucc
ión,
re
habi
litac
ión,
m
an-
teni
mie
nto
y su
per-
visi
ón d
e la
s ob
ras
públ
icas
e
infr
aes-
truct
ura.
d)
Los
mec
anis
mos
fin
anci
eros
par
a pr
o-pi
ciar
el
de
sarr
ollo
ha
bita
cion
al d
el p
aís.
e) L
a pr
eser
vaci
ón y
m
ante
nim
ient
o de
l pa
trim
onio
cu
ltura
l de
la N
ació
n.
f) L
a op
erac
ión
de
los
med
ios
de c
omu-
nica
ción
ofic
iale
s de
ra
dio
y te
levi
sión
.
11
6
el d
erec
ho d
e pa
rtici
par
activ
amen
te e
n la
pla
ni-
ficac
ión,
ej
ecuc
ión
y ev
alua
ción
de
los
pro-
grem
as d
e sa
lud.
Por
su
parte
, la
apl
icac
ión
del
régi
men
de
se
gurid
ad
soci
al
corr
espo
nde
al
Inst
ituto
G
uate
mal
teco
de
Se
gurid
ad
Soci
al,
que
es
una
entid
ad
autó
nom
a.
f) L
a re
crea
ción
y e
l de
porte
no
fede
rado
y
no e
scol
ar.
g)
La
auto
gest
ión
educ
ativ
a, l
a el
abo-
raci
ón,
prod
ucci
ón e
im
pres
ión
de t
exto
s, m
ater
iale
s ed
ucat
i-vo
s y
los
serv
icio
s de
apo
yo e
duca
tivo,
m
edia
nte
la o
rgan
i-za
ción
de
co
mité
s ed
ucat
ivos
, ju
ntas
es
cola
res
y ot
ras
mod
alid
ades
, en
to-
das
las
escu
elas
pú-
blic
as.
h) E
l si
stem
a ad
ua-
nero
. i)
Los
regi
stro
s y s
is-
tem
as d
e do
cum
enta
-ci
ón
de
iden
tidad
ci
udad
ana.
j)
El
sist
ema
de c
a-pa
cita
ción
y f
orm
a-ci
ón d
e lo
s re
curs
os
hum
anos
del
sec
tor
salu
d.
k) L
os p
rogr
amas
de
prom
oció
n,
prev
en-
ción
, reh
abili
taci
ón y
re
cupe
raci
ón
de
la
salu
d, p
ropi
cian
do a
su
vez
la
parti
cipa
-ci
ón p
úblic
a y
priv
a-da
y n
ueva
s fo
rmas
de
fin
anci
amie
nto
y m
ecan
ism
os d
e fis
-ca
lizac
ión
soci
al.
11
7
l) Si
stem
as d
e in
fo.-
mac
ión
actu
aliz
ada
sobr
e m
igra
ción
, of
erta
y d
eman
da e
n el
mer
cado
labo
ral.
Fa
culta
des q
ue se
tr
ansm
iten
No
se m
enci
ona.
No
se m
enci
ona.
N
o se
men
cion
a.
No
se m
enci
ona.
Las
func
ione
s de
ge
stió
n ad
min
istra
ti-va
, ej
ecuc
ión
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ión
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blic
as y
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imie
nto
de c
rono
gram
as, p
rogr
amas
, pr
oyec
tos,
proc
edim
ient
os y
pr
esup
uest
o de
la
s fu
n-ci
ones
del
egad
as.
No
se m
enci
ona .
No
son
dele
gabl
es
las
func
ione
s no
rma-
tiva,
regu
lado
ra y
de
finan
ciac
ión
subs
i-di
aria
.
Part
icip
ació
n en
el
proc
eso
de
Des
cent
raliz
ació
n
Para
cre
ar u
na e
ntid
ad
desc
entra
lizad
a o
autó
-no
ma
se re
quie
re d
e un
a le
y ap
roba
da
por
2/3
parte
s de
l C
ongr
eso
de
la R
epúb
lica.
El
Org
a-ni
smo
Legi
slat
ivo
tiene
co
mpe
tenc
ia p
ara
defi-
nir
los
depa
rtam
ento
s o
regi
ones
en
que
se d
i-vi
de a
dmin
istra
tivam
en-
te la
Rep
úblic
a.
El
Org
anis
mo
Ejec
utiv
o,
por
med
io d
e su
s de
pen-
denc
ias
com
pete
ntes
y t
itu-
lare
s de
los
ser
vici
os, d
ele-
ga la
s fun
cion
es e
n la
s áre
as
que
indi
ca la
ley.
Se
est
able
ce q
ue d
ebe
habe
r un
ór
gano
de
go
bier
no
resp
onsa
ble
de
la
prog
re-
mac
ión,
dire
cció
n y
supe
r-vi
sión
de
ejec
ució
n de
la
desc
entra
lizac
ión,
el q
ue:
a) F
orm
ula
prop
uest
as d
e po
lític
a na
cion
al d
e de
scen
-tra
lizac
ión
y su
s es
trate
gias
y
prog
ram
as,
cuya
ej
ecu-
ción
de
be
apro
bar
el
Pres
iden
te d
e la
Rep
úblic
a en
Con
sejo
de
Min
istro
s.
b) P
ropo
ner a
con
side
raci
ón
Se e
stab
lece
que
la
Secr
e-ta
ría d
e C
oord
inac
ión
Eje-
cutiv
a de
la P
rese
iden
cia
es
el
órga
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coor
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y pl
anifi
cado
r de
l pr
oces
o de
de
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traliz
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n.
Los
órga
nos
de la
Adm
inis
-tra
ción
Púb
lica
coor
dina
rán
la e
labo
raci
ón d
e po
lític
as,
plan
es y
pro
gram
as d
e de
sa-
rrol
lo i
nteg
ral,
de c
onfo
r-m
idad
con
las
pol
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lizac
ión.
Los
cons
ejos
de
de
sarr
ollo
, a
nive
l na
cion
al,
regi
onal
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nom
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