Seminário Internacional Sistemas de Proteção Social: Desafios no Contexto Latino-americano

Articulação e co-responsabilidade dos entes federados na implementação de políticas sociais

Celina SouzaPesquisadora do Centro de Recursos Humanos (CRH) da

Universidade Federal da Bahia

Brasília, 10 de dezembro de 2009

Questões

• Por que e como foi possível contornar os condicionantes políticos do sistema federal para implementar políticas sociais?

• Qual o papel da logística e da organização administrativa dos governos (capacidade do Estado) na implementação dessas políticas?

Tema Cooperação entre entes federados para implementação

de políticas sociais

Foco Capacidade do Estado

Os diagnósticos do federalismo brasileiro após a redemocratização

1. Um dos pontos de veto do sistema político brasileiro, afetando a governabilidade e a aprovação de reformas (“brasilianistas”)

2. Descentralização de recursos para entes subnacionais sem definição de encargos (economistas federalismo fiscal)

3. Captura dos recursos e das políticas pelas elites políticas estaduais e locais (cientistas políticos)

4. Promessas constitucionais impossíveis de serem cumpridas (Sartori)

5. Esfera federal como ator passivo (cientistas políticos)

Governabilidade e reformas

62 Emendas Constitucionais, 27 regulamentando ou ampliando o conteúdo de várias políticas públicas (papel das regras e da conjuntura)

PF35%

ME14%

SPE11%

JLL11%

E-L6%

P S6%

AP9%

O9%

Emendas por Temas

Descentralização de recursos para entes subnacionais

Na Constituição de 1988Redução relativa dos recursos federais mas aumento das competências legislativas e de jurisdição do Executivo federal e aumento das competências partilhadasAnos 90:

Redução relativa dos recursos à disposição das esferas subnacionais1997-2009

Recomposição e aumento dos recursos à disposição das esferas subnacionais, principalmente dos municípios

Evolução da Composição da Receita Tributária Disponível por Nível de Governo: 1960/2006 (%)

Ano Federal Estadual Municipal Total

1960 59,44 34,75 5,81 100,00 1980 68,16 23,27 8,57 100,00 1988 60,09 26,61 13,30 100,00 2006 57,20 25,38 17,42 100,00

Captura das políticas, promessas e bloqueio do Executivo federal

• Elites políticas locais e regionais não capturaram as políticas, como parte da literatura previa

• Avanços nos indicadores de saúde e nas taxas de matrícula escolar

• Diminuição da pobreza e da desigualdade social• Institucionalização de políticas

constitucionalizadas como direitos sociais• Executivo federal aprovou quase que a totalidade

da sua agenda

Como analisar o desenho das políticas sociais à luz dos pressupostos do federalismo?

Federalismo centralizado ou descentralizado? Políticas públicas federais que se impõem às

instancias subnacionais, mas que são aprovadas pelo Congresso

Restrições constitucionais sobre políticas subnacionais, também limitadas pelo Judiciário.

Políticas com incentivos para gerar a adesão dos entes subnacionais

Federalismo, descentralização e formulação de políticas sociais

• Constitucionalização das políticas• Emendas constitucionais que transformaram alguns

direitos sociais em políticas e ações, a maioria por iniciativa do Executivo

• União (Executivo e Legislativo federais) determinando preferências

• Modelo: formulação federal, implementação descentralizada, principalmente municipal, financiamento partilhado para algumas políticas e somente federal para outras

Divisão de responsabilidades/competências

• Profunda reestruturação dos programas sociais no final dos anos 90, através de emendas constitucionais e legislação infraconstitucional

• Agenda social: universalização do acesso à saúde e à educação básica e focalização das políticas de combate à pobreza através de programas de transferência de renda condicionada e de políticas de assistência social, a maioria com participação dos três níveis de governo

• O governo federal e os municípios participam de todos os programas sociais, mas não os estados.

Programas sociais• Características comuns:

– Maior participação financeira é federal

– Programas formulados na esfera federal

– Grande maioria dos programas requer existência de

conselhos comunitários (controle social)

– Alguns programas são desenhados para serem

focalizados (BF, BPC, aposentadoria rural, assistência

social) e outros universais (saúde, educação)

Papel dos entes federados nos programas sociais “Modelos”

Modelo 1: implementação local e recursos partilhados

– Atenção básica à saúde: gestão municipal– Educação fundamental: competição entre estados

e municípios, mas os municípios estão aumentando sua participação

– Segurança alimentar e nutrição: restaurantes populares, cozinhas comunitárias, abastecimento alimentar

• Modelo 2: gestão compartilhada com poucos recursos partilhados:– Assistência social para segmentos

vulneráveis – crianças, adolescentes, idosos, deficientes – abrigos, creches, pré-escolas

• Modelo 3: pequena responsabilidade local e total financiamento federal– Bolsa Família (cadastro dos beneficiários)

• Modelo 4: gestão e financimento totalmente federal: BPC e Aposentadoria Rural

Capacidade do Estado

• Regras e contexto sozinhos explicam por que as políticas sociais foram implantadas? Formulação

• Qual o papel da logística e da organização administrativa dos governos (capacidade do Estado)? Implementação

Capacidade do Estado

• Capacidade de penetrar na sociedade e implementar logisticamente decisões políticas e

• Quando os governos têm, ou podem mobilizar rapidamente, conhecimento, instituições (regras) e organizações capazes de implementar políticas

Capacidade do Estado: Componentes

Capacidade do Estado incorpora componentes políticos, institucionais, administrativos e técnicos:• financeiros• infra-estruturais• informacionais • desenho das políticas, suas regras e instrumentos de controle • tamanho e qualidade da burocracia• maioria legislativa para aprovar políticas • conciliação da política pública com os interesses privados• políticas prévias• informações sobre políticas semelhantes (policy learning) • alcance territorial

Capacidade do Estado em políticas selecionadas

• Informacional: mais dados e mais estudos• Maioria legislativa: governos de coalizões partidárias e regras de

“emendamento” fáceis de serem cumpridas• Conciliação da política pública com os interesses privados • Políticas prévias (educação, saúde e programas de transferência de

renda) e policy learning (apoio de organismos multilaterais)• Desenho das políticas com incentivos seletivos• Desenho das políticas com instrumentos de controle (cadastro)• Regras claras e universais, típicas de políticas redistributivas• Alcance territorial (rede bancária, rede de serviços municipais e

estaduais)

Capacidade financeira

• Aumento recursos para saúde e vinculação de receita (transferências federais para os municípios passaram de 0,10% do PIB em 1995 para 0,69 em 2006)

• Aumento número de matrículas ensino fundamental e vinculação de receita

• Aumento dos recursos para expansão do número de beneficiários dos programas de transferência de renda

• Aporte de recursos externos• Fatores que contribuíram para o aumento da capacidade financeira

– Controle da inflação– Expansão da receita pública– Vinculação de recursos

Tamanho e qualidade da burocracia

• Mudanças no quantitativo das esferas de governo entre 1987 e 2006: redução nas esferas federal (25%-15%) e estadual (50%-35%) e aumento na municipal (25%-50%)

• Burocracias mais profissionalizadas: Aumento do número de servidores com nível superior de escolaridade (25,9% em 1995 para 38,58% em 2009, excluídas as UFEs)

• Criação de carreiras específicas, em especial o Grupo de Gestão – Analista de Finanças e Controle; de Planejamento e Orçamento; de Comércio Exterior e Especialista em PPGG. Maiores salários

• PPGG concentrados no MPOG, MF, MEC, MS, MDS• Aumento dos concursos públicos• Tamanho da burocracia: aumento no quantitativo da Fazenda,

Planejamento e MDS entre 1997 e 2008

Desafios e Perspectivas

• Constitucionalização das políticas• Políticas datadas – novas emendas constitucionais• Despesas correntes versus investimento• Vinculação de recursos a políticas• Coordenação das políticas• Papel dos estados: o missing link

Estados, o elo perdido?

• Recursos financeiros• Princípio da hierarquia • Atomização de ações• “Laboratórios de democracia”• Poucas políticas “bottom-up”

Por que incorporar os estados?

• Recursos orçamentários federais “engessados” pelas vinculações da receita

• Tamanho da burocracia federal• Custo da burocracia federal (o debate despesas

de custeio x investimento)• Custos do controle• Custos de transação (controladores não dispõem

de plena informação para tomarem decisões)

Argumento

Em um país federal, de dimensão continental e alta desigualdade, a liderança federal e a cooperação entre entes governamentais nas políticas sociais é crucial na fase inicial do desenho da política, masPara que haja expansão das políticas sociais e avanços na qualidade da provisão, os estados poderiam desempenhar papel de coordenação?