MINISTÉRIO DA JUSTIÇA

DEPARTAMENTO PENITENCIÁRIO NACIONAL

DIRETORIA DE POLÍTICAS PENITENCIÁRIAS

COORDENAÇÃO GERAL DO PROGRAMA DE FOMENTO ÀS PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS

SEGURANÇA COM CIDADANIA NAS PENAS E MEDIDAS ALTERNATIVAS

Princípios e Diretrizes para a Construção do Sistema

Nacional de Penas e Medidas Alternativas

Documento-base para o V CONEPA

Brasília, maio de 2009

Ministro de Estado da Justiça

TARSO FERNANDO HENZ GENRO

Diretor-Geral do Departamento Penitenciário Nacional

AIRTON ALOISIO MICHELS

Diretor de Políticas Penitenciárias

ANDRÉ LUIZ DE ALMEIDA E CUNHA

Coordenadora-Geral do Programa de Fomento às Penas e Medidas Alternativas

MÁRCIA DE ALENCAR ARAÚJO MATTOS

Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)

Projeto: PNUD BRA/05/038

Consultores: Fábio Costa Morais de Sá e Silva

Daniele Barros Duarte

Agradecimentos Especiais:

Ao

Tribunal de Justiça do Espírito Santo

Tribunal de Justiça de Sergipe

Tribunal de Justiça do Pará

pela exitosa parceria para realização dos Seminários Regionais.

CGPMA / CONAPA

Comissão Nacional de Penas e Medidas Alternativas

Membros Efetivos - Mandato 2008/2009

Nome Função Unidade da Federação

Carlos Eduardo Ribeiro Lemos Juiz de Direito ES

Carlos Fonseca Monnerat Juiz de Direito SP

Cássio Castellarin Psiquiatra CNPCP

Claudemir Jose Ceolin Missaggia Juiz de Direito RS

Dainir Soares Feguri Psicóloga MT

Fernando Braga Viggiano Promotor de Justiça GO

Geder Luiz Rocha Gomes Promotor de Justiça BA

Gustavo Marinho Nogueira Fernandes Juiz de Direito RN

Haroldo Correia de Oliveira Juiz de Direito CE

Herbert José Almeida Carneiro Juiz de Direito MG

Jamil Aguiar da Silva Juiz De Direito MA

Josefa Elizabete Paulo Barbosa Defensora Pública PB

Joveridiana Wanderley Abraham Advogada AL

Kelly Cristiny Cabral Assistente Social SJC SC

Laura Keiko Sakai Okamura Cientista Política AC

Linda Maria Silva Costa Defensora Pública MS

Luiz Zilmar dos Santos Pires Juiz de Direito TO

Maria da Conceição da Silva Santos Juíza de Direito SE

Maria de Nazaré Gouveia dos Santos Desembargadora PA

Maria Espéria Costa Moura Promotora de Justiça PR

Pedro Rodrigues Gonçalves Leite Promotor de Justiça AP

Reginaldo Garcia Machado Juiz de Direito DF

Rosângela Maria Vale de Queiroz Advogada PI

Rosilea Di Mais Palheiro Assistente Social RJ

Sérgio Willian Domingues Teixeira Juiz de Direito RO

Shirlene Rodrigues da Silva Fraxe Assistente Social RR

Telma de Verçosa Roessing Juíza de Direito AM

Apresentação

O Brasil vive hoje uma fase bastante alentadora para as políticas públicas de segurança.

De um lado, a convocação da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública - 1ª CONSEG abre

a inédita oportunidade para que a sociedade participe ativamente na elaboração dos marcos

conceituais e estratégicos que balizarão a atuação do Governo Federal frente ao grave problema

da violência e da criminalidade, retirando o assunto da alçada exclusiva de alguns poucos

especialistas. De outro lado, o advento do PRONASCI e seu conceito central de “segurança com

cidadania” contribui para que o problema seja visto na sua inteireza, sem a costumeira

fragmentação entre repressão e prevenção que tende a dirigir a agenda governamental para

medidas reativas, pontuais e rasteiras.

Essa conjunção de fatores oferece uma oportunidade ímpar para a mudança nas

políticas penitenciárias. Como este texto deixa claro, o problema penitenciário brasileiro tem sido

tratado predominantemente sob a lógica da construção de prisões, com pouca ênfase na

estruturação de serviços penitenciários e na promoção de outras formas de resposta à violência

e à criminalidade, como é o caso das Penas e Medidas Alternativas – PMAs. A 1ª CONSEG e o

PRONASCI nos forçam a questionar a sustentabilidade dessa agenda e a imaginar como se

pode ir além dela.

O V Congresso Nacional de Execução de Penas e Medidas Alternativas – V CONEPA

vai se constituir num foro privilegiado para esse exercício de propostas inovadoras em torno

desse diálogo social. Mais que proporcionar espaço para discussões acadêmicas ou defesas

rasgadas das PMAs, ele servirá como um ambiente no qual os participantes vão debater e

aprovar princípios e diretrizes para o Eixo 6 da CONSEG que trata o sobre o Sistema

Penitenciário, partindo de algumas proposições que já foram construídas por meio de uma

consulta às bases.

Ao abordar esse componente da política penitenciária no contexto da Conferêcnia, o V

CONEPA estará contribuindo para a consolição dessa temática como um terreno autônomo de

política pública no país: um Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas à Prisão.

O documento que o/a leitor/a tem às mãos é uma sistematização crítica das

contribuições dos participantes de um Workshop Nacional e três Seminários Regionais, que

contaram com representantes de todas as Unidades da Federação e a participação de todos os

segmentos sociais envolvidos nos processos de aplicação e a execução das PMAs: autoridades

da Justiça Criminal; profissionais das equipes técnicas; autoridades dos Executivos estaduais

que mantêm serviços de apoio e acompanhamento à execução de PMAs; e representantes das

instituições que compõem a chamada “Rede Social” de apoio e acompanhamento à execução de

PMAs.

As demandas expostas por essa pluralidade de vozes oferecem a base para os debates

deste CONEPA, que se configurará como uma etapa preparatória da CONSEG, na modalidade

de Seminário Temático.

Nosso desejo é que os participantes se apropriem do material aqui apresentado e

ajudem a dar densidade ao seu conteúdo político Estamos certos de que o resultado final deste

processo será de grande valia para a CONSEG e uma contribuição histórica da Diretoria de

Políticas Penitenciárias ao DEPEN, através da Coordenação-Geral do Programa de Fomento às

Penas e Medidas Alternativas - CGPMA e da Comissão Nacional de Penas Alternativas –

CONAPACGPMA.

Dedicamos esse material a todos/as aqueles/as que militam por uma sociedade

ordenada porque justa.

Brasília, maio de 2008.

Márcia de Alencar Araújo Mattos

Coordenadora-Geral da CGPMADEPEN/MJ

Geder Luiz Rocha Gomes

Presidente da CONAPA

I. Introdução

Nos últimos anos, a violência e a criminalidade têm ocupado um grande espaço na agenda de

debates públicos. Pouco a pouco, esse elevado grau de mobilização começa a demandar dos

governantes a produção de soluções de política pública mais sofisticadas e bem articuladas que

o desgastado clamor por “tolerância zero”. Em qualquer debate sério sobre o tema, começa a

haver um esforço para identificar e esboçar ações estruturantes, desenvolver mecanismos ágeis

e transparentes para a gestão e o financiamento, incorporar a participação e o controle social e,

sobretudo, integrar as dimensões de reação e de prevenção ao delito. Ao invés de pura e

simplesmente “reprimir a criminalidade” ou “combater a violência”, portanto, busca-se cada vez

mais entender e desarmar (de maneira conseqüente) as origens e mecanismos de reprodução

desses fenômenos sociais.

O sistema penitenciário deveria desempenhar um papel privilegiado nesse processo, já

que parte significativa das violências que circulam na sociedade acaba resultando em penas,

sejam elas privativas de liberdade ou restritivas de direito. Na aplicação ou execução dessas

penas, o Estado tem uma oportunidade única de interromper ou atenuar os ciclos de violência

que foram tornados visíveis pelo cometimento de um ato tido como crime. Na ordem jurídico-

política brasileira, essa é até mesmo a orientação formal: a Lei de Execução Penal de 1984, por

exemplo, não hesita em expressar o duplo objetivo de “efetivar as disposições de sentença ou

decisão criminal e proporcionar condições para a harmônica integração social do condenado e

do internado”.

Ao que tudo indica, entretanto, esse não tem sido o sentido histórico da política

penitenciária nacional. O fato de que a esmagadora maioria dos recursos federais destinados

para este setor tem sido gasta com a construção de novos presídios demonstra a prevalência de

uma agenda bem mais estreita, preocupada antes de tudo com o confinamento de pessoas.

Essa opção (consciente ou inconsciente) acaba servindo para justificar o hábito da

informação de que “a única forma de punir é prendendo” ou de que “réu bom é réu preso”,

reproduzindo a visão reducionista da política criminal a um tipo de política penal chamada

“prisão”. Pode-se decorrer dessa hipertrofia do sistema prisional brasileiro uma sensação

imediata de maior segurança, mas os números dizem que essa é uma sensação meramente

ilusória. Quando os níveis de reencarceramento ultrapassam a casa dos 60%, não há como

negar que as prisões continuam sendo uma das maiores fontes de violência instaladas na

sociedade brasileira, por mais que isso não seja evidente quando de fora delas avistamos

apenas muros e guaritas (Sá e Silva, 2007).

A busca por outras formas de reagir ao crime e à violência é uma das rotas que sempre

aparecem como promissoras nesse contexto, sobretudo nos muitos casos em que a resposta

penal pode claramente prescindir da segregação do convívio social, e que por isso são

chamados de delitos de “menor potencial ofensivo”. É nisso que as chamadas Penas e Medidas

Alternativa revelam-se merecedoras de um lugar próprio/autônomo na adminstração da Justiça

Criminal, o qual não se confunde nem concorre com o sistema prisional. As PMAs podem

contribuir de forma decisiva para dar racionalidade à gestão penitenciária brasileira, hoje

pressionada pelo grande número de presos provisórios oriundos das medidas cautelares,

incluindo aqueles que estão presos como regra (e não como execeção) sob a acusação de

delitos passíveis de PMAs.

Mas em que medida (ou sob que condições) devemos apostar nas PMAs? Uma

retrospectiva das políticas públicas para as PMAs mostra que, ao longo dos últimos anos, o

objetivo predominante da atuação governamental nesta área tem sido o de assegurar

mecanismos que permitam aferir a “certeza da punição”, como estratégia para disseminar a

percepção de que as PMAs constituem uma modalidade legítima de resposta penal. A premissa

deste raciocínio é de que o ponto crítico a ser enfrentado para a promoção das PMAs é a

sensação de impunidade que elas despertam no sistema de Justiça Criminal e na própria opinião

pública. A dificuldade de fiscalização/monitoramento pelo Poder Público, tendo em vista que as

PMAs são cumpridas em meio aberto, faz com que elas soem como insuficientes ou

inadequadas para conter a escalada da criminalidade (embora não se rejeite a idéia da falência

da prisão).

Em conseqüência desse modo de definir o problema, o principal foco dos investimentos

tem sido na estruturação e na manutenção, nos Estados, de serviços de acompanhamento (as

Centrais ou Núcleos de PMAs) e de Varas especializadas na matéria (Gomes, 2008). A

expectativa é de que, com o funcionamento dessas estruturas, a sociedade poderá confiar em

que as PMAs aplicadas foram efetivamente cumpridas, e de que portanto PMA não é sinônimo

de impunidade (além de envolver menores custos e não expor indivíduos que cometeram delitos

tidos como de menor repercussão social ao ambiente criminógeno da prisão).

Sem dúvida alguma, a garantia do efetivo cumprimento é importante para que as PMAs

se consolidem como uma alternativa credível à prisão. Mas a preocupação exclusiva com o

efetivo cumprimento (algo que se dá no presente e se vincula, simbolicamente, ao ocorrido no

passado) acaba por ignorar outra dimensão relevante da pena, mesmo que não privativa de

liberdade: a dimensão de futuro. No futuro, os/as cumpridores/as de PMAs retomarão sua vida

em comunidade sem qualquer tipo de constrangimento ou obrigação com a Justiça. A política

pública de PMAs é capaz de oferecer a esses indivíduos os elementos necessários para que

eles construam projetos de vida que não mais tangenciem o crime e a violência?

Oferecer uma resposta positiva a essa questão é um passo fundamental para que

prossigamos apostando nas PMAs como um componente estratégico na construção de uma

sociedade mais segura1. Mas para isso, será necessário construir uma nova abordagem para o

tema e para o papel das instituições da Justiça e da Segurança na aplicação e execução de

PMAs. Mais que zelar pelo cumprimento da lei, deve-se buscar a formação de novos pactos de

convivência entre os/as cumpridores/as e a sociedade. E quanto mais se conhece a realidade

das PMAs, mais se torna difícil negar a urgência dessa tarefa. Estudos recentes, embora

territorialmente limitados, indicam que a maior parte dos/as cumpridores/as apresentam

indicadores de vulnerabilidade análogos ao da população prisional. “As informações obtidas,” diz

um relatório do ILANUD

demonstram que o controle exercido por meio das penas alternativas também incide

mais intensamente sobre o homem jovem, pardo ou negro, com baixa escolaridade,

proveniente de estratos sociais mais baixos, no desempenho de atividades que

demandam pouca qualificação e são mal remuneradas e, ainda, em situação de trabalho

vulnerável. Esse perfil está inclusive em consonância com a representação de uma

criminalidade patrimonial de menor impacto, o que é demonstrado pela incidência

predominante do furto entre os crimes que levaram à condenação (2006:183).

O advento do PRONASCI e seu binômio segurança/cidadania traz uma conjuntura

bastante favorável a este tipo debate. Mas para garantir que ele se dê num plano que não o da

pura retórica, é preciso enfrentar uma questão preliminar: como produzir soluções consistentes

de política pública, a fim de que as PMAs trilhem um caminho distinto de tudo o que já se fez em

matéria de execução penal e se configurem como um lócus de produção de cidadania?

Este documento registra um esforço para a elaboração dessas soluções, o qual foi

envidado ao longo do segundo semestre de 2008 no âmbito de cooperação técnica entre o

DEPEN e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD. Os próximos

tópicos esclarecem como se deu esse processo e sintetizam os principais consensos formados

no seu decurso, os quais agora passam a constituir os principais pontos submetidos às

deliberações do V Congresso Nacional de Penas e Medidas Alternativas – CONEPA.

II. “Segurança com Cidadania nas PMAs”: a construção coletiva de uma nova abordagem

para o problema

Há cerca de um ano, o país acordou sob o impacto de uma notícia que, para muitos, soou

inusitada: o número de cumpridores/as de PMAs já superava o número de cumpridores de penas

privativas de liberdade (MJ, 2008). Como os governos devem reagir a esse incrível aumento no

volume de aplicação de PMAs, cujas causas são objeto de imensa controvérsia no meio

acadêmico? Como o governo federal, especificamente, deve mobilizar o seu poder indutor e a

sua atribuição institucional de assistir tecnicamente as Unidades Federativas na implantação de

serviços penais? Partindo de questões como estas, a Coordenação-Geral do Programa Nacional

de PMAs – CGPMA/DEPEN/MJ ativou um mecanismo de cooperação técnica com o PNUD. O

intuito da parceria era desenvolver uma série de atividades tecnicamente mediadas, na tentativa

de repensar a agenda da gestão federal para esse segmento da política penitenciária. Essas

atividades foram agrupadas num pequeno e breve projeto, que adotou o rótulo de “Segurança

com Cidadania nas PMAs”.

A cooperação com um organismo internacional desempenhou um papel de extrema

relevância neste processo. Em primeiro lugar, ela permitiu situar as atividades do projeto no

contexto global dos debates sobre segurança e cidadania. Desde 1994, o PNUD adota o

conceito de “segurança humana” como um objetivo central de seu mandato, entendendo-o como

a proteção do núcleo central de todas as vidas humanas contra riscos graves e previsíveis, de

forma congruente com a realização humana de longo prazo (UNDP, 2003). Em outras palavras,

o PNUD reconhece que não pode haver aspiração ao desenvolvimento humano num contexto de

crime e violência. Como uma das agências da ONU que mais vem desenvolvendo programas de

reforma da Justiça e da Segurança no mundo visando a alcançar a condição de “segurança

humana”, o PNUD tem sido uma das principais vozes em favor de soluções que articulem

prevenção social (o ataque às causas do delito) e fortalecimento da governabilidade em

segurança pública (ou seja, o desenvolvimento de capacidade técnica e gerencial no Executivo,

para o desenho, a implementação e a avaliação de verdadeiras políticas públicas para este

setor).

Do mesmo modo, a cooperação técnica internacional nos permite recordar que a

introdução das PMAs no Brasil sempre teve como pano de fundo o acúmulo da comunidade

internacional. O surgimento de leis como a 9.999/95 e a 9.784/98 teve relação direta com a

aprovação das Regras de Tóquio, um documento das Nações Unidas que sempre concebeu as

PMAs como autênticos mecanismos de prevenção, inclusive sugerindo explicitamente que elas

assumam vocação educativa e terapêutica e ajudem a reforçar os laços entre cumpridores e a

sociedade. Falar em “Segurança com Cidadania nas PMAS”, desse modo, é expressar em

outros termos muito o que já vem sendo dito e feito no plano internacional, objetivando a

construção de sociedades mais seguras.

Partindo desses marcos, as atividades do projeto Segurança com Cidadania nas PMAs

compreenderam: a) a realização de uma pesquisa de campo em quatro unidades da federação,

visando principalmente a identificar como/com base em que concepções as instituições da

Justiça Criminal, do Executivo, das Equipes Técnicas e da Rede Social interagem na execução

das PMAs; e b) a realização de várias atividades de consulta – um Workshop e três Seminários

Regionais – envolvendo atores ligados a essas instituições, além de outras organizações da

sociedade civil e do sistema das Nações Unidas. O objetivo final era a produção de novas

diretrizes de política pública para as PMAs, com base nos resultados da pesquisa e nas

contribuições obtidas por ocasião do Workshop e dos Seminários.

A opção técnica e política que inspirou a abordagem metodológica do projeto foi a do

diálogo social com os atores que vivenciam a execução das PMAs. Este exercício de democracia

participativa, como define Daniele Duarte, tem a virtude de considerar “o entendimento e as

práticas estabelecidas entre os principais atores implicados no processo”. Portanto, diz ela, “ao

não ignorar as práticas estabelecidas no campo da execução das penas e medidas alternativas –

com suas dificuldades e avanços – a gestão federal cria condições de maior aderência entre a

política a ser induzida e as práticas locais, o que, ao seu tempo, reduz as possibilidades de

déficits na implementação de políticas” (2008:40).

A premissa dessas atividades era de que, num contexto de explosão no número de

cumpridores/as, caberia ao DEPEN colaborar com as Unidades Federativas e os Poderes da

República visando a afastar o espectro burocrático-cartorial das PMAs e assegurar que a sua

aplicação e cumprimento representem uma oportunidade de reconstrução dos laços entre o

indivíduo cumpridor e a comunidade política. Trata-se, com isso, de introduzir e perseguir uma

preocupação com a efetividade das PMAs, atentando não somente para a quantidade na

aplicação e execução, mas, sobretudo, para a qualidade com que as PMAs operam desde a sua

fase de aplicação. As PMAs têm servido para melhorar as interações entre os cumpridores e a

comunidade? Têm servido para interromper ou atenuar os ciclos de violência que residem na

base da conduta definida como crime, assim prevenindo a reincidência e contribuindo para uma

sociedade mais segura? Ou, em última análise, as PMAs têm servido para evitar que os

cumpridores de hoje venham amanhã a engrossar o contingente do sistema prisional? Se sim,

como? Se não, por quê? Nesse caso, o que e de que maneira o Governo Federal deve fazer

para impulsionar esses novos objetivos? Essas foram as principais questões orientadoras das

atividades de campo, do Workshop e dos Seminários.

Os resultados obtidos nessas múltiplas oportunidades de escuta foram duplamente

proveitosos. Em primeiro lugar, eles revelaram um gratificante acordo de propósitos entre o

DEPEN e os participantes: da Magistratura à Rede Social, todos consideram que as PMAs

podem prestar uma relevante contribuição para a prevenção da criminalidade e da violência, e

que há que se desenvolver um amplo sistema de políticas públicas que ajude na realização

dessa possibilidade, sob a liderança e a indução do governo federal. Em segundo lugar, eles

revelaram a existência de várias experiências concretas que já se alinham a esses objetivos

(embora muitas vezes essas experiências sejam isoladas e, até certo ponto, decorrentes da

ação individualizada de alguns atores).

Por outro lado, o processo também teve a virtude de revelar os limites encontrados pelos

participantes nas suas tentativas cotidianas de ampliar o escopo das PMAs, bem como as

estratégias que eles vislumbram coletivamente para a superação de tais limites. A dinâmica das

atividades de consulta (Workshop e Seminários Regionais) foi, neste aspecto, muito feliz. Os

participantes foram divididos em Grupos de Trabalho e solicitados a examinar e repensar as

atribuições do Sistema de Justiça, dos Governos, da Rede Social e das Equipes Técnicas num

sistema de PMAs orientado para a produção de Segurança com Cidadania. Depois, foram

solicitados a compartilhar com os demais as reflexões acumuladas. A segmentação do debate

segundo o papel de cada ator, permitiu capturar os problemas vivenciados por estes na dinâmica

das práticas institucionais e interações sociais nas quais eles estão envolvidos. As próximas

seções deste documento-base apresentam uma sistematização dessas contribuições, sob a

forma de “Princípios e Diretrizes” para um Sistema Nacional de PMAs.

III. Repensando práticas institucionais e interações sociais nas PMAs: uma agenda

política, técnica e gerencial para a construção de um sistema nacional de PMAs

A reconstrução das narrativas do Workshop e dos Seminários na forma de Princípios e

Diretrizes decorre, acima de tudo, do aproveitamento de uma oportunidade política: nos marcos

criativos da I CONSEG, este V CONEPA está sendo realizado como uma de suas etapas

preparatórias, na forma de um “Seminário Temático” aprovado pela Comissão Organizadora

Nacional da I CONSEG – CON em 16/02/2009. De acordo com o Regimento da I CONSEG, os

Seminários Temáticos visam a produzir conteúdo específico sobre elementos estratégicos da

política de segurança com base no acúmulo dos atores nela envolvidos, assim maximizando a

participação social na definição dos rumos deste setor. No caso do V CONEPA, a expectativa é

de que os participantes elaborem e apresentem a contribuição do segmento de PMAs para a

elaboração de novas diretrizes para o Sistema Penitenciário.

Princípios e Diretrizes são os códigos pelos quais a CONSEG pretende repactuar todas

as políticas públicas de Segurança. Cada Seminário Temático produz um Caderno Temático de

conteúdo específico, associado ao conjunto de até 7 Princípios e 21 Diretrizes para a

Conferência Nacional. Nessa última etapa, todas as propostas acumuladas serão apreciadas

pelos delegados eleitos. O diagrama abaixo (Silva, 2008) ilustra esse processo:

O projeto metodológico da CONSEG define princípios como “o nível mais amplo,

abrangente e universalista possível”, o qual deve ser “debatido à luz do tema geral da

Conferência – Segurança Pública – e, portanto, está acima dos eixos temáticos, ainda que este

momento ocorra dentro do Grupo de Trabalho (por eixo temático)” (Silva, 2008:13-4). Nesse

sentido, prossegue o referido documento, princípios são “valores que orientam uma política ou

organização” e que devem ser “redigidos no afirmativo, como uma sentença que expressa um

valor, crença ou preceito”. E dá exemplos: “A segurança pública deve estar pautada na

valorização dos direitos humanos; As políticas de segurança pública devem ser transversais;

Segurança pública só se faz com cidadania e participação social”.

Já as diretrizes correspondem a um “nível mais específico e detalhado das

contribuições”, sendo um “meio de implementar/desenvolver um conjunto de ações”. Por isso,

elas podem ser desdobradas em “soluções”. O quadro abaixo oferece uma visão panorâmica

desses conceitos:

A sistematização dos dados produzidos no Workshop e nos Seminários Regionais permitiu a

enunciação de 3 Princípios, 8 Diretrizes e 21 Soluções para um Sistema Nacional de PMAs.

Para dar conta da riqueza dos debates efetuados ao longo do Workshop e dos Seminários, bem

como para esclarecer as opções feitas no processo de sistematização, cada um desses

elementos vem acompanhado de um pequeno texto explicativo, como segue:

1. PRINCÍPIO: As políticas públicas de Segurança devem ter uma abordagem

sistêmica para o problema da violência e da criminalidade, valorizando, de forma

horizontal, a) a prevenção ao envolvimento de indivíduos e grupos com o crime e

a violência; b) a reação rápida, inteligente e adequada ao crime e à violência,

quando verificados; e c) a reconstrução dos laços entre a sociedade e os

indivíduos que acabam por se envolver com o crime e a violência, visando a

interromper ou atenuar os efeitos desses ciclos de violência. Nesse sentido, a

execução penal também deve ser vista como um terreno para a produção de

Segurança com Cidadania.

1. DIRETRIZ: As PMAs devem ser vistas como estratégicas para a produção de Segurança com Cidadania e, conseqüentemente, devem ser priorizadas na agenda política e financeira dos governos.

1. SOLUÇÃO: Atribuir mais peso político/institucional e destinar um maior volume de recursos públicos para a estruturação de um sistema nacional de PMAs.

Embora incidam sobre um número cada vez maior de indivíduos, as PMAs continuam ocupando uma posição de grande marginalidade na agenda dos governos. Essa situação se revela mais claramente em dois planos principais: o baixo orçamento e o pouco peso político-institucional atribuídos ao assunto. No âmbito federal, o atual Programa Nacional de PMAs recebe uma parcela ínfima de recursos do Fundo Penitenciário Nacional – FUNPEN e, em muitos Estados, o tema sequer faz parte do rol de políticas públicas de justiça, segurança e administração penitenciária. Essa fragilidade estrutural impede o desenvolvimento de ações consistentes, duradouras e orgânicas neste setor e tende a representar um fator impeditivo a iniciativas mais ousadas e complexas, como aquelas destinadas a afirmar o caráter preventivo das PMAs. Em conseqüência, prevalece uma abordagem burocrático-cartorial preocupada apenas em certificar o cumprimento da PMA, desprezando as possibilidades que ela oferece para uma intervenção positiva do Estado e da Sociedade na vida dos/as milhares de cumpridores/as, a fim de interromper ou atenuar a reprodução de crimes e da violência. A construção de um Sistema Nacional de PMAs demanda maior valorização simbólica e material das PMAs no âmbito dos governos, que devem reconhecer o seu caráter estratégico para a construção de uma sociedade mais segura.

2. SOLUÇÃO: Estabelecer, no nível federal, capacidade técnica, política e financeira para a indução e coordenação das políticas públicas que compõem o sistema nacional de PMAs.

A construção de um Sistema Nacional de PMAs exigirá que o governo federal exercite a capacidade de coordenação e o potencial de indução que lhes são atribuídos pela Lei 7.210/84 (Lei de Execução Penal) e pela Lei Complementar 11/94 (Lei do FUNPEN). As principais razões para isso são a assimetria entre as práticas adotadas nos Estados e a complexidade do tema, que envolve múltiplos atores e sujeitos nos diversos níveis federativos. Mas para exercitar a sua capacidade de coordenação e o seu potencial de indução, o governo federal necessitará aperfeiçoar as formas institucionais e os instrumentos de gestão de que dispõe. No primeiro caso, deve-se dotar a coordenação nacional da política de PMAs e a Comissão Nacional de PMAs de estrutura material, recursos humanos e posição institucional adequadas ao cumprimento de seus mandatos. No segundo caso, o DEPEN deve desenvolver os meios necessários para elaborar e

implementar diretrizes nacionais para a política de PMAs, identificando eixos estratégicos de investimento e estimulando a produção de mudanças em nível local, com especial atenção para os Estados que não possuem histórico de envolvimento e realização nesta área.

2. DIRETRIZ: As políticas que integram o Sistema Nacional de PMAs devem apresentar sólidas bases gerenciais.

1. SOLUÇÃO: Dotar os Estados e o Distrito Federal de estruturas adequadas, no âmbito do Executivo, para implementar as políticas públicas que integram o Sistema Nacional de Penas e Medidas Alternativas.

Desde a criação do Programa Nacional de PMAs persiste um debate sobre a função e o sentido do envolvimento do Executivo dos Estados e do Distrito Federal na execução das PMAs. Dado que para muitas dessas unidades federadas o tema não era prioritário, o próprio DEPEN chegou e escolher o Judiciário, o Ministério Público e até mesmo a Defensoria Pública como parceiros na implementação de políticas públicas para este setor. Em conseqüência, o país acabou desenvolvendo um sistema misto, no qual as estruturas estaduais de apoio e acompanhamento de PMAs (Centrais e Núcleos) estão localizados ora no Executivo, ora em outros órgãos do Sistema de Justiça. O amadurecimento deste debate tem levado à conclusão de que a existência de estruturas no Executivo é fundamental para a construção de um Sistema Nacional de PMAs que preza não apenas pelo cumprimento da sentença, mas também pela celebração de novos pactos de convivência entre os/as cumpridores/as e a sociedade. No entanto, a realidade que predomina para essas estruturas é de grande precariedade, com um marcante déficit de recursos materiais e humanos para fazer frente ao crescente número de cumpridores/as. Portanto, o investimento na criação e aparelhamento de Centrais e Núcleos nos Estados e no Distrito Federal, bem como a manutenção de equipes técnicas multidisciplinares com configuração mínima nessas estruturas apresentam-se como elementos estratégicos de um Sistema Nacional de PMAs.

2. SOLUÇÃO: Desenvolver instrumentos de gestão que assegurem a sustentabilidade financeira das políticas públicas de PMAs.

Embora importante, a maior destinação de recursos financeiros para as PMAs não é, em si, medida suficiente para embasar a construção de um Sistema Nacional de PMAs. Além disso, é preciso assgurar mecanismos ágeis e transparentes de investimento desses recursos visando à manutenção de programas permanentes nos Estados. A atual forma de gestão do FUNPEN não apresenta contornos adequados ao financiamento de uma política pública de PMAs, pois seguindo a regra geral da política penitenciária o seu foco está na

prisão. Um exemplo disso está no infindável impasse sobre a possibilidade de aquisição de veículos para o aparelhamento de Centrais e Núcleos de apoio / acompanhamento da execução de PMAs. Embora esse tipo de investimento seja essencial para o acompanhamento de penas cumpridas em meio aberto, ele não se encontra autorizado pela literalidade da Lei do FUNPEN, e sucessivas gestões do DEPEN divergem sobre a possibilidade de interpretar as disposições desta lei de modo a contemplar aquela demanda. O mesmo ocorre com a centralidade do convênio nas práticas gerenciais do FUNPEN, que constrange gestores federais e estaduais ao desenvolvimento de ações pontuais e frágeis, configurando uma situação na qual os custos de transação para o acesso a recursos federais desestimulam o espírito de inovação e realização nos dois níveis de governo. Esses problemas podem ser superados pela criação de fundos próprios para a política de PMAs em âmbito federal e estadual, bem como pela adoção de repasses fundo-a-fundo. Este desenho pode ainda ser complementado pela atuação criativa dos órgãos da Justiça, que em algumas localidades vêm criando fundos paralelos com verbas oriundas das penas de prestação pecuniária, de maneira a ampliar as possibilidades de investimento na melhoria das PMAs.

3. SOLUÇÃO (se aprovada, deve seguir como recomendação ao Sistema de Justiça): Instalar (se não existentes, ou se em número insuficiente) e aparelhar os órgãos da Justiça Criminal com relevância para o Sistema Nacional de PMAs (Juizados Especiais Criminais, Varas Especializadas na Execução, Ministério Público e Defensoria Pública), disponibilizando-lhes os recursos materiais e o apoio técnico necessários ao combate de situações espúrias, tais como o abuso da prisão provisória, a prescrição e o arquivamento.

Uma das formas pelas quais as PMAs podem se configurar num lócus de produção de segurança com cidadania é a garantia da efetividade da prestação jurisdicional em todos os casos, estimulando uma cultura de respeito às leis e evitando-se que as PMAs perpetuem a seletividade que caracteriza o sistema de privação de liberdade. Atualmente, essa aspiração encontra obstáculo na falta de estrutura dos órgãos da Justiça Criminal encarreagados de aplicar e acompanhar processos que podem resultar em PMAs. Ainda são muitos os casos de prescrição, arquivamento, abuso de prisão provisória e falta de defesa técnica nestes processos. Pode estar por trás disso a impressão de que os casos que envolvem a aplicação de PMAs apresentam repercussão menor em relação aos casos que envolvem a aplicação de penas de prisão. Todavia, é justamente por isso que os órgãos do Sistema de Justiça devem se mobilizar para oferecer uma resposta coerente para esses casos: eles expõem conflitos cuja escala é tida como pequena, mas que podem evoluir e gerar conseqüências mais graves para as partes envolvidas e a comunidade.

4. SOLUÇÃO: Criar parâmetros claros e consistentes para orientar a relação com as instituições da rede parceira na execução das PMAs.

As PMAs se distinguem pelo envolvimento direto da organizações governamentais e não-

governamentais no processo de execução, formando o que se convencionou chamar de “rede social de apoio”. Nas situações mais comuns, essas instituições acolhem e alocam cumpridores condenados a penas de prestação de serviço à comunidade, bem como recebem valores decorrentes de penas de prestação pecuniária. Embora constituam um exemplo vibrante de participação social na execução penal, essas relações ainda se encontram tecidas de maneira muito frágil. A dificuldade de se definir precisamente um lugar para as instituições da “rede” é prova disso. Seriam elas responsáveis diretas ou colaboradoras eventuais do Estado na execução de PMAs? Um Sistema Nacional de PMAs voltado à produção de segurança com cidadania deve estar lastreado em parâmetros consistentes para orientar as relações com a “rede”, de modo que as partes envolvidas tenham clareza quanto aos propósitos e limites de sua atuação entre aqueles dois extremos. Dois aspectos desse processo são claros, por agora. De um lado, é preciso estimular as instituições da “rede” a assumir um papel ativo na implementação da política pública, não se limitando ao recebimento de cumpridores mas também desempenhando atividades e serviços que dêem à PMA um sentido social. De outro, é preciso oferecer mais apoio técnico, político e financeiro a essas instituições, no reconhecimento de que elas desempenham uma função de interesse público, mesmo que eventualmente por uma via não-estatal. Essa relação pode ser vista como de “parceria”, no sentido de que as instituições da “rede” concorrem com o Poder Público na busca pela construção de uma sociedade mais segura.

5. SOLUÇÃO: Criar mecanismos de avaliação das políticas públicas desenvolvidas e implementadas no âmbito do Sistema Nacional de PMAs.

Sobretudo com a introdução de referenciais de qualidade, o Sistema Nacional de PMAs deve contar com estratégias de monitoramento e avaliação ainda ausentes das práticas de gestão neste setor. A avaliação ainda pode ser um mecanismos que habilite a gestão a explorar outros aspectos destacados nestas diretrizes, como a cooperação internacional, a participação social e a potencialização do trabalho dos técnicos.

3. DIRETRIZ: A aplicação e a execução das PMAs devem estar baseadas na cooperação entre diversos Poderes, órgãos e níveis de governo, atuando em parceria com a Sociedade Civil organizada e sob a mediação de diversas formas de saber técnico. Em síntese, as PMAs devem ser pensadas para além dos tradicionais limites institucionais e disciplinares.

1. SOLUÇÃO: Garantir a cooperação entre Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), pastas (de Justiça/Segurança Pública e de caráter social) e níveis de governo (federal, estadual e municipal) nos processo de elaboração e implementação das

políticas públicas que compõem o Sistema Nacional de PMAs.

As várias demandas de um Sistema Nacional de PMAs não podem ser enfrentadas apenas por órgãos do Executivo e do Judiciário. É preciso ampliar, com racionalidade, o universo de aplicação dessa modalidade de resposta penal, o que envolve diálogo permanente com o Legislativo. É preciso elaborar macro-projetos de atendimento aos/às cumpridores/as durante o processo de execução por meio de políticas sociais de governo, o que envolve dialogo com outras pastas além da Justiça, Segurança Pública ou Administração Penitenciária. É preciso garantir viabilidade financeira e coerência conceitual nas políticas e programas que integram o Sistema Nacional de PMAs, o que requer a liderança e a indução dos órgãos federais e a colaboração e adesão dos governos estaduais. E é preciso incluir instituições e programas de caráter municipal na rede social de apoio e acompanhamento de PMAs. Embora ainda seja um nível de governo com pouca participação nas políticas de PMAs, o Município tem muito a contribuir mediante a integração de seus equipamentos e serviços na rede social de apoio à execução das PMAs, sem o que será impossível assegurar cobertura a um universo de cumpridores/as que não pára de crescer. Alcançar esse nível de organicidade é um dos maiores desafios para a política de PMAs, mas é também um dos requisitos principais para que ela venha a ser solidificada.

2. SOLUÇÃO: Reconhecer e valorizar também os saberes não jurídicos nos processos de aplicação e execução das PMAs.

Embora a legislação preveja a ativa mediação de equipes técnicas nas PMAs, esse trabalho pode assumir várias tonalidades e propósitos. A ênfase atual encontra-se no plano do apoio / acompanhamento da execução das PMAs, em que os/as técnicos/as promovem o encaminhamento dos/as cumpridores/as às instituições da “rede” e a serviços públicos, de acordo com as demandas e o perfil de cada cumpridor/a, bem como elaboram relatórios e parecerem subsidiando a decisão do Juízo. Todavia, o diálogo social revelou outras dimensões importantes nas quais o saber técnico pode oferecer um importante complemento ao saber jurídico. A primeira delas é na própria fase de aplicação da PMA, quando o Juízo pode/deve consultar profissionais da área técnica para compreender que PMA pode ser mais adequada ao indivíduo em questão (o que pode funcionar e o que pode não funcionar para cada caso). Com esse lastro, a sentença terá mais chances de ser bem efetivada e a possibilidade de incidentes na execução será reduzida. Uma segunda dimensão é a da gestão da política. As equipes técnicas podem realizar diagnósticos que irão auxiliar a elaboração de políticas públicas para as PMAs em nível local e nacional, além de ajudar a construir indicadores de avaliação e a desenvolver metodologia para situações específicas de vulnerabilidade dos/as cumpridores/as, tais como drogadição, violência doméstica, etc. Por essas razões, a mobilização do saber técnico deve ser vista como uma arma em favor de um Sistema Nacional de PMAs coerente e conseqüente.

4. DIRETRIZ: As várias formas de intervenção técnica, política e jurídica observadas na execução das PMAs devem contribuir para o duplo propósito de responsabilização do indivíduo cumpridor e sua promoção social, com a criação de oportunidades para que ele reflita sobre suas circunstâncias e o desenvolvimento de ações, projetos ou atividades voltados ao enfrentamento de suas vulnerabilidades individuais e sociais.

1. SOLUÇÃO (se aprovada, deve seguir como recomendação ao Sistema de Justiça): Desenvolver parâmetros jurisdicionais para a adequada aplicação da PMA em cada Estado, não apenas como esforço para a realização da justiça no caso concreto, mas também como contribuição do Sistema de Justiça para uma Política Criminal orientada à prevenção.

Ao contrário da pena de prisão, em que a individualização da pena se dá essencialmente por critérios de quantidade, nas PMAs o Juízo de conhecimento pode deliberar diretamente sobre aspectos de “qualidade”, ou seja, sobre o tipo de restrição de direito a ser imposta ao cumpridor. Essas decisões têm conseqüências importantíssimas para o processo de execução e para a prevenção à violência e à criminalidade. Uma pena inadequada à realidade do/a cumpridor/a ou ao crime pelo qual ele/a responde representa a perda de uma oportunidade preciosa que o Estado teve para intervir positivamente na vida deste indivíduo e de sua comunidade. Por outro lado, alguns tipos de pena podem ser combinados mais facilmente a outras dessas formas de intervenção positiva, como a escolarização/profissionalização ou a participação em projetos com caráter pedagógico ou terapêutico. O diálogo da Magistratura com as equipes técnicas, com as instituições da rede social e com outros integrantes do Sistema de Justiça, como o Ministério Público e a Defensoria Pública, podem ajudar no desenvolvimento desses parâmetros. O Sistema Nacional de PMAs pode promover atividades e estudos que ajudem a subsidiar esse processo, pelo qual a prestação jurisdicional adquire uma notável qualidade política.

2. SOLUÇÃO: Promover articulação com organizações da Sociedade Civil e gestores de políticas públicas de governo, tendo como objetivo a formação de uma rede social de apoio que não apenas receba cumpridores/as, mas também viabilize meios asseguradores de sua cidadania.

Em parte, o objetivo de transformar a aplicação e a execução das PMAs em fatores de produção de segurança com cidadania pode ser alcançado mediante a celebração de macro-parcerias com instituições governamentais e não-governamentais objetivando não apenas o encaminhamento de cumpridores, mas também o seu atendimento em políticas e projetos voltados à promoção social e à consecução de objetivos pedagógicos ou terapêuticos. No âmbito do governo federal, há que se desenvolver um diálogo criativo com órgãos como os Ministérios da Saúde, da Educação, do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, do Trabalho e Emprego, etc. Mas este é apenas um dos domínios

possíveis para a articulação que se faz necessária ao enriquecimento da política de PMAs. Os/as gestores/as públicos devem buscar explorar as oportunidades existentes nos níveis estadual e municipal, junto a órgãos de governo e instituições da Sociedade Civil, bem como consolidar informações sobre essas parcerias e colocá-las à disposição das equipes técnicas.

3. SOLUÇÃO: Desenvolver e sistematizar metodologias para a atuação das equipes técnicas, na tarefa de mediar as relações entre o Sistema de Justiça, o/a cumpridor/a e a Rede Social, a fim de identificar as potencialidades e os limites de sua contribuição para o alcance do duplo objetivo do Sistema Nacional de PMAs: promover a responsabilização individual e a promoção social do/a cumpridor.

Dado que as PMAs são executadas em meio aberto, as equipes técnicas acabam situadas numa posição de aparente ambigüidade. De um lado, elas devem informar o Juízo da Execução sobre a realidade do/a cumpridor/a, em pareceres que subsidiam as decisões processuais e a certificação de cumprimento da pena. De outro, devem construir oportunidades para a responsabilização individual e a promoção social dos/as cumpridores/as, junto com as instituições da “rede”, numa tarefa orientada não para o passado, mas para o futuro. Essa função de mediação entre o componente jurídico e o componente social da execução penal pode gerar vários dilemas éticos e incertezas sobre como proceder, o que se reflete na dificuldade de se definir com precisão as atribuições das equipes técnicas. Expressões como “fiscalização”, “monitoramento” e “acompanhamento” vêm sendo utilizadas sem consenso e claramente variam de acordo com o lugar ocupado por cada técnico/a. Um Sistema de PMAs deve realizar debates e estudos sobre a atuação desses profissionais, objetivando consolidar diretrizes que desfaçam falsas dicotomias e potencializem a contribuição do saber/fazer técnico na tentativa de configurar as PMAs como um lócus de produção de Segurança com Cidadania.

4. SOLUÇÃO: Fazer das PMAs umas experiência de convivência solidária, garantindo-se ao cumpridor o acesso à orientação, além de um ambiente de diálogo horizontal e de não-estigmatização.

A criação de uma cultura de responsabilização para os/as cumpridores/as de PMAs requer um ambiente que os trate como sujeitos adultos, capazes de fazer escolhas e determinar o próprio futuro. Por isso, os atores envolvidos na aplicação e na execução de PMAs devem estabelecer um diálogo horizontal com os/as cumpridores/as, evitando-se a estigmatização, o preconceito e a infantilização. As instituições da rede devem ser capacitadas sobre os objetivos das PMAs e devem difundir essas informações para o seu corpo funcional, além de resguardar sigilo e respeito em relação às circunstâncias de cada cumpridor/a. A rede a os/as cumpridores/as devem ter acesso fácil e rápido às autoridades e equipes técnicas do Executivo e do Judiciário, o que pode incluir serviços telefônicos acessíveis (prefixo 0800 e celulares em regime de plantão), além de cartilhas e atividades de formação que ajudem a esclarecer dúvidas e questões que por ventura possam

aparecer durante a execução das PMAs.

5. DIRETRIZ: O Sistema Nacional de PMAs deve estimular a produção de novos saberes e a formação de novos sujeitos, em sintonia com o propósito de transformar essa modalidade de resposta penal num lócus de produção de Segurança com Cidadania.

1. SOLUÇÃO: Desenvolver ações e articular iniciativas visando à produção de conhecimento e à formação permanente dos atores envolvidos na aplicação e na execução de PMAs.

Uma política pública não se faz sem sujeitos conscientes e decididos a transformar a realidade. Por isso, toda política pública apresenta uma potencial dimensão pedagógica, que deve ser explorada pelos gestores no processo de construção de um Sistema Nacional de PMAs. Essa tarefa envolve a produção de conhecimento e a formação permanente dos atores envolvidos na aplicação e na execução de PMAs, e pode ser realizada mediante várias estratégias. Para a produção de conhecimento em nível de graduação e pós-graduação, a gestão da política de PMAs pode fazer parcerias com Universidades e outros centros de formação de profissionais da execução penal (Escolas da Magistratura, do Ministério Público, da Defensoria Pública, dos Conselhos Profissionais, etc.); bem como com a CAPES e o CNPq, no objetivo específico de criar de linhas de pesquisa e financimento sobre o tema em nível federal. Além disso, pode-se criar parcerias com organismos internacionais e centros de pesquisa, para o desenvolvimento de projetos de investigação sobre a realidade das PMAs em perspectiva nacional e comparada. Pode-se ainda estimular a criação de grupos de estudo, pesquisa e desenvolvimento no âmbito das instituições que integram o Sistema Nacional de PMAs, com preferência para projetos que envolvam integrantes de todos os pólos (Justiça Criminal, Governos, Equipes Técnicas e Rede Social). Por fim, deve-se buscar a informatização dos serviços de apoio e acompanhamento da execução de PMAs, visando à produção sistemática de dados sobre o tema.

2. PRINCÍPIO: No esforço para conter o crime e a violência deve, as políticas

públicas de Segurança devem, sempre que possível, recusar a solução da

privação da liberdade, privilegiando outras formas de gestão dos conflitos, como

as Penas e Medidas Alternativas.

1. DIRETRIZ: A construção do Sistema Nacional de PMAs deve estar situada no contexto maior de busca pela transformação na maneira

de reagir ao crime e à violência.

1. SOLUÇÃO: Promover discussão crítica sobre o encarceramento e as perversidades do sistema jurídico-penal brasileiro

A falta de compreensão na sociedade e no sistema político sobre as especificidades e o potencial das PMAs faz com que a prisão continue sendo o elemento hegemônico na política criminal e penitenciária do país. O aumento no volume de aplicação das PMAs infelizmente não significa uma mudança nessa orientação, pois ao longo dos últimos vinte anos, a população prisional também registra um aumento linear que se soma ao aumento do número de cumpridores de penas e medidas alternativas, ao invés de ser simplesmente substituído por ele. Além disso, as possibilidades legais para a substituição da pena privativa de liberdade ainda continuam escritas em linhas tímidas e nenhum avanço se registra em consagrar penas não-privativas de liberdade como penas principais. A luta pela construção de um Sistema de PMAs é uma luta pela racionalização desse panorama jurídico-político que, por isso mesmo, deve associar-se a uma crítica do encarceramento em massa e das perversidades do sistema jurídico-penal brasileiro.

2. SOLUÇÃO: Desenvolver mecanismos criativos, dentro do atual panorama legislativo, visando transformar a aplicação e a execução de PMAs num lócus de produção de cidadania.

A atuação de muitos integrantes do Sistema de Justiça tem demonstrado que, ainda dentro do atual panorama legislativo, é possível desenvolver mecanismos criativos para transformar a aplicação e a execução das PMAs num lócus de produção de segurança com cidadania. A combinação de várias formas de pena e a utilização do instituto da remição têm permitido a atribuição de finalidades pedagógicas, terapêuticas e de promoção social nas PMAs com respeito às garantias constitucionais e às características individuais dos/as cumpridores/as. A construção de um Sistema de PMAs pode se apoiar nesses exemplos, que merecem maior visibilidade e valorização por parte do Poder Público.

3. SOLUÇÃO: Pressionar por alterações no panorama legislativo visando não somente a ampliar as possibilidades legais para a aplicação de PMAs, mas também a introduzir outras formas de gestão dos conflitos sociais no ordenamento jurídico brasileiro, como a justiça restaurativa e a mediação penal

Alguns avanços, no entanto, dependem de alteração no panorama legislativo. De um lado, o universo de aplicação de PMAs pode ser ampliado com racionalidade, de modo a abranger outras condutas para as quais a prisão ainda é a resposta principal. De outro lado, há casos nos quais a inadequação reside na própria utilização do binômio crime/pena, quando outras formas de gestão dos conflitos sociais poderiam ser adotadas,

tais como a Justiça Restaurativa e a Mediação Penal. Nesse sentido, o Sistema Nacional de PMAs pode vir ser o motor de amplas mudanças na política criminal e penitenciária, centralizando as iniciativas de despenalização em debate no país.

3. PRINCÍPIO: As políticas públicas de Segurança, incluídas aí as destinadas a temas

de execução penal, devem ser lastreadas na participação social e no exercício da

cidadania.

1. DIRETRIZ: A construção e a implementação do Sistema Nacional de PMAs deve ser referenciada no diálogo e na participação social, como exercício compartilhado da responsabilidade por uma sociedade mais segura.

1. SOLUÇÃO: Democratizar o processo de elaboração e implementação das políticas públicas que integram o Sistema Nacional de PMAs, oportunizando a escuta e a participação social não apenas por meio dos canais oficiais (como os Conselhos), mas também por processos que Alcancem as bases (seminários, workshops e congressos).

A experiência de diálogo social utilizada na identificação destes princípios, diretrizes e soluções foi considerada unanimemente como positiva e deve ser institucionalizada num Sistema Nacional de PMAs. Além de valorizar e aperfeiçoar os mecanismos atualmente disponíveis, como o Conselho Nacional de Política Criminal e Penitenciária (CNPCP) e a Comissão Nacional de Penas e Medidas Alternativas (CONAPA), a gestão da política de PMAs deve criar processos que alcancem permanentemente os sujeitos envolvidos com esta temática, tais como Workshops, Seminários e Conferências.

2. SOLUÇÃO: Dialogar com o entendimento e as práticas estabelecidas entre os principais atores envolvidos nos processos de aplicação e execução das penas e medidas alternativas, evitando-se o desperdício da experiência e dos avanços acumulados ao nível local, apesar das dificuldades e carências eventualmente encontradas.

Os mecanismos de escuta que constituem o Sistema Nacional de PMAs devem alcançar os sujeitos e instituições que trabalham na ponta. Essa medida contribuirá não apenas para ampliar a legitimidade, mas também para valorizar o aprendizado local e aumentar as chances de efetividade na construção de novas soluções de política pública para as PMAs.

3. SOLUÇÃO: Criar espaços para a interação entre os diferentes atores envolvidos na aplicação e execução das PMAs, possibilitando o constante aperfeiçoamento das políticas públicas que compõe o Sistema Nacional de PMAs.

A participação e o diálogo sociais são importantes não só na construção de diretrizes, mas também na implementação das políticas públicas de PMAs e no enfrentamento dos problemas e demandas de ordem técnica, política e gerencial que aparecem nesta fase. Inúmeros são os exemplos em que esse colóquio permanente se mostra aplicável e apresenta resultados positivos para a política de PMAs. A aproximação entre as equipes técnicas e o Sistema de Justiça contribui para refinamento dos parâmetros de aplicação e execução das PMAs. O contato entre as equipes técnicas e a Rede Social permite a realização de ajustes em relação aos rocedimentos e finalidades da atuação da Rede na realidade da execução das PMAs. A interação entre o Sistema de Justiça e a Rede Social dá mais segurança a estas instituições. O diálogo entre diferentes setores do Executivo ou entre estes e a Sociedade Civil organizada pode ensejar projetos e programas inovadores para o atendimento aos/às cumpridores/as. O Sistema Nacional de PMAs deve criar fóruns ou mecanismos regionais para o debate e a troca de experiência sobre as PMAs, incluindo todos os sujeitos e instituições que atuam ou podem atuar em relação a esta temática.

2. DIRETRIZ: É preciso haver mobilização social e política em favor das PMAs e da construção de um novo olhar para o crime e a violência.

1. SOLUÇÃO: Mobilizar órgãos de governo, do setor privado e das organizações da Sociedade Civil, para que participem do Sistema Nacional de PMAs e contribuam para a construção de uma sociedade mais segura.

Quando as PMAs ainda possuíam aplicação residual, era possível estruturar redes e serviços de apoio e acompanhamento com base em compromissos individuais de instituições e profissionais do Sistema de Justiça e das equipes técnicas. Na medida em que amplia a escala de aplicação e se torna necessário consolidar um Sistema Nacional de PMAs, será preciso conquistar a solidariedade de inúmeros outros segmentos sociais dentro e fora do governo e, com isso, vencer as barreiras do preconceito e do medo. A gestão da política de PMAs deve desenvolver e implementar estratégias de comunicação social em torno do tema, divulgando experiências, dados estatísticos e informações gerais sobre as PMAs e seus cumpridores perante a opinião pública. O Poder Legislativo pode convocar audiências públicas e outros procedimentos para o debate do tema e o esclarecimento dos/as parlamentares; algo que pode se dar por iniciativa própria destes atores políticos ou por provocação de grupos e instituições comprometidos com o aperfeiçoamento das PMAs e com a promoção de soluções despenalizadoras. Os órgãos

do Sistema de Justiça devem divulgar o assunto nos seus foros e encontros associativos. As instituições parceiras ou potencialmente parceiras da “rede” devem ser quotidianamente mobilizadas e incentivadas a participar da construção de uma proposta de Execução Penal inclusiva e socialmente referenciada.

IV. Uma última palavra

A formulação destes Princípios, Diretrizes e Soluções não é definitiva nem estanque. Os

participantes deste V CONEPA estão livres para adicionar ou retirar quaisquer destes elementos,

bem como para melhorar a redação de cada proposta. Deve-se ter mente, apenas, a

necessidade de valorizar os consensos emergentes nas atividades de campo, quando muitas

outras vozes (que podem não estar aqui) foram ouvidas.

Consenso, aliás, deve ser a palavra de ordem deste V CONEPA. O Workshop e os

Seminários Regionais demonstraram que há várias abordagens diferentes para o problema das

PMAs, os quais dependem do lugar ocupado por quem fala, de práticas e circunstâncias

regionais, etc. A busca incessante pelo consenso, entretanto, tem permitido a construção de uma

agenda verdadeiramente transformadora para as PMAs apesar das diferenças. Que este V

CONEPA possa coroar o processo e anunciar uma nova fase para as PMAs e a Segurança

Pública no país.

V. Referências

DUARTE, Daniele Barros. Relatório dos Seminários Regionais: Projeto BRA 05/038. Brasilia:

DEPEN/PNUD, 2008.

GOMES, Geder Luiz Rocha. A Substituição da Prisão. Alternativas Penais: Legitimidade e

Adequação. Salvador: Juspodivm, 2008.

ILANUD. Levantamento Nacional de Penas Alternativas. 2006.

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Manual de Monitoramento das Penas e Medidas Alternativas. 2002.

Disponível em www.mj.gov.br

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA. Penas Alternativas podem minimizar lotação nos presídios do país.

2008. Disponível em www.mj.gov.br

SÁ E SILVA, Fábio Costa Morais. Cidadania nas Prisões e Prevenção da Violência.Folha de São

Paulo, Tendências/Debates, 18-06-2007.

SILVA, Fábio Deboni. Projeto Metodológico básico da Conferência [CONSEG], com diretrizes e

fluxograma das propostas: Projeto BRA 08/015. Brasilia: DEPEN/PNUD, 2008.

UNDP. Human Security Now, Nov. 2003

1 Deve-se anotar que esse compromisso remonta à origem do Programa Nacional de PMAs. O Manual de Monitoramento das PMAs editado pelo Ministério da Justiça em 2002 tem início dizendo que: “Em sintonia com as Regras de Tóquio adotadas pela ONU em 1990, uma política de valorização das medidas não-privativas de liberdade visa a promover maior participação da comunidade na administração do Sistema de Justiça Criminal, especialmente no que toca ao tratamento do delinqüente, de maneira a propiciar uma verdadeira ressocialização do condenado, seja pelo estímulo ao desenvolvimento de um sentido de responsabilidade social, seja pela constituição de um sujeito autônomo” (MJ, 2002:6). O recorte que se tornou predominante, no entanto, vem logo no parágrafo seguinte: “...a efetiva execução das medidas não-privativas de liberdade põe uma série de desafios ao formulador e ao executor da política penal contemporânea, notadamente no que se refere à necessidade de aperfeiçoar a fiscalização do cumprimento das penas e de aprimorar a capacitação de pessoal especializado para que esteja à altura desse horizonte de complexidade. Assim é que a reintegração bem-sucedida do apenado à comunidade depende do treinamento eficiente dos responsáveis pela supervisão dessas medidas” (MJ, 2002:06).