sandro bergue

SUMRIOAPRESENTAO .................................................................................................................................... 4 PORQUE ESTUDAR ADMINISTRAO PBLICA? ..................................................................... 5 FUNDAMENTOS CONCEITUAIS EM ADMINISTRAO PBLICA ....................................... 7 1 ESTADO E SOCIEDADE ...............................................................................................................7 1.1 Conceitos de Estado..................................................................................................................... 7 1.2 Elementos do Estado ................................................................................................................... 8 1.3 Poderes do Estado ........................................................................................................................ 8 1.4 Organizao do Estado ............................................................................................................... 9 1.5 Organizao da Administrao ................................................................................................. 9 1.6 Governo e Administrao ......................................................................................................... 10 1.7 O que Administrao Pblica? ............................................................................................. 10 2 - BUROCRACIA ................................................................................................................................10 2.1 A Perspectiva de Max Weber .................................................................................................... 10 2.2 Disfunes da Burocracia ......................................................................................................... 12 2.3 O Formalismo e o Jeitinho .................................................................................................... 12 2.4 O Jeitinho Brasileiro ............................................................................................................. 12 3 A CONSTITUIO .......................................................................................................................13 REFORMA DO ESTADO ...................................................................................................................... 15 1. ASPECTOS INTRODUTRIOS .............................................................................................................15 1.1 Administrao Pblica como Cincia Jurdica (1900 e 1929) .............................................. 15 1.2 Administrao Pblica como Cincia Administrativa (1930 e 1979) ................................. 16 1.3 Administrao Pblica como Cincia Poltica (1980 e 1989) .............................................. 17 1.4 Administrao Pblica como administrao pblica (a partir de 1990) ........................... 17 2 - PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO ....................................18 PRINCPIOS GERAIS DE GESTO PBLICA................................................................................ 22 1. ADMINISTRAO PBLICA X PRIVADA ...........................................................................................22 2. O QUE SO PRINCPIOS? ...................................................................................................................22 3. PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA ....................................................................................22 3.1 Princpio da Legalidade: ........................................................................................................... 23 3.2 Princpio da Impessoalidade .................................................................................................... 27 3.3 Princpio da Moralidade ........................................................................................................... 27 3.4 Princpio da Publicidade .......................................................................................................... 27 3.5 Princpio da Eficincia .............................................................................................................. 27 3.6 Princpio da Razoabilidade...................................................................................................... 28 ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA .................................................................. 30 1. ADMINISTRAO DIRETA .................................................................................................................30 2. ADMINISTRAO INDIRETA .............................................................................................................30 3. ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA ..................................................................................31 3.1 Autarquias .................................................................................................................................. 31 3.2 Fundaes Pblicas.................................................................................................................... 33 3.3 Empresas Estatais ...................................................................................................................... 33 3.4 Servios Sociais Autnomos .................................................................................................... 34 LICITAO PBLICA .......................................................................................................................... 36

ADM 247- A, Administrao Pblica

1. EVOLUO LEGAL DA LICITAO PBLICA ....................................................................................36 2. CONCEITO ATUAL ..............................................................................................................................38 3. PRINCPIOS .........................................................................................................................................38 4. MODALIDADES DE LICITAO .........................................................................................................39 4.1 Concorrncia ............................................................................................................................... 39 4.2 Tomada de Preos e Convite..................................................................................................... 40 4.3 Leilo ........................................................................................................................................... 40 4.4 Concurso ...................................................................................................................................... 40 5. INEXIGIBILIDADE E DISPENSA DE LICITAO .................................................................................40 PRIVATIZAO E DELEGAO DE BENS PBLICOS ............................................................. 43 1 A PRIVATIZAO DE BENS PBLICOS ..............................................................................................43 2 PRIVATIZAO E DELEGAO ...........................................................................................................44 3 BENS PBLICOS ...................................................................................................................................44 4. CLASSIFICAO DOS BENS PBLICOS..............................................................................................45 5. CATEGORIAS DE BENS PBLICOS .....................................................................................................45 6. FORMAS ADMINISTRATIVAS DE USO DOS BENS PBLICOS ..........................................................46 7. BENS DA UNIO .................................................................................................................................47 DELEGAO DE SERVIOS PBLICOS ........................................................................................ 50 1. SERVIOS PBLICOS ..........................................................................................................................50 2. CLASSIFICAO DOS SERVIOS PBLICOS......................................................................................51 3. PRINCPIOS .........................................................................................................................................51 4. COMPETNCIA PARA A PRESTAO DOS SERVIOS PBLICOS .....................................................51 5. FORMAS E MEIOS DE PRESTAO DOS SERVIOS PBLICOS ........................................................52 6. DELEGAO DE SERVIOS PBLICOS ..............................................................................................52 7. AGNCIAS REGULADORAS ................................................................................................................53 8. SERVIOS PBLICOS DELEGADOS ....................................................................................................53 9. QUALIDADE NOS SERVIOS PBLICOS ............................................................................................55 RECURSOS HUMANOS NA ADMINISTRAO PBLICA ...................................................... 58 1. RH NA ADMINISTRAO PBLICA ..................................................................................................58 2. CONCEITO DE AGENTE PBLICO ......................................................................................................58 3. CLASSIFICAO ..................................................................................................................................58 3.1 AGENTES POLTICOS ...............................................................................................................................58 3.2 SERVIDORES PBLICOS ...........................................................................................................................58 3.3 PARTICULARES EM COLABORAO COM O PODER PBLICO ...........................................................................59 3.4 CARGO PBLICO .....................................................................................................................................59 3.5 EMPREGO PBLICO .................................................................................................................................60 3.6 REGIMES JURDICOS ................................................................................................................................60 ORAMENTO E FINANAS PBLICAS ................................................................................................ 63 1. FINANAS PBLICAS ......................................................................................................................... 63 1.1 RECEITA PBLICA.............................................................................................................................63 1.2 RECEITA TRIBUTRIA.......................................................................................................................64 1.3 FASES DA RECEITA: ..........................................................................................................................65 1.4 DESPESA PBLICA .............................................................................................................................65 1.5 FASES DA DESPESA PBLICA ............................................................................................................65 1.6 DFICIT PBLICO: CONCEITOS ........................................................................................................66 1.7 LC N 101/2000: ................................................................................................................................66 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL ........................................................................................................66 2. ORAMENTO PBLICO................................................................................................................... 66

Prof. Ms. Sandro Trescastro Bergue

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2.1 A PRTICA ORAMENTRIA ..........................................................................................................66 2.2 PLANO PLURIANUAL DE INVESTIMENTOS (PPA) ..........................................................................67 2.3 LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS - LDO ...............................................................................67 2.4 ORAMENTO ANUAL .......................................................................................................................68 2.5 PRINCPIOS ORAMENTRIOS........................................................................................................69 2.6 ORAMENTO PROGRAMA ...............................................................................................................69 2.7 CATEGORIAS DE PROGRAMAO ..................................................................................................70 CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA ............................................................................. 74 1. CONTROLE ADMINISTRATIVO ..........................................................................................................75 2. CONTROLE LEGISLATIVO ..................................................................................................................77 3. CONTROLE JUDICIAL .........................................................................................................................78 TPICOS COMPLEMENTARES EM ADMINISTRAO PBLICA ........................................ 79 1. LRF: TRANSPARNCIA E CONTROLE SOCIAL NA ADMINISTRAO PBLICA. .............................79 2. EMANCIPAES E DESCENTRALIZAO POLTICA E ADMINISTRATIVA. .....................................79 3. ORGANIZAES SOCIAIS E O TERCEIRO SETOR. ............................................................................79 4. CONTRATOS DE GESTO ...................................................................................................................79 5. TERCEIRIZAO NO SETOR PBLICO ...............................................................................................79 6. E-GOVERNO ........................................................................................................................................79 7. AGNCIAS REGULADORAS ................................................................................................................79 ESTUDOS DE CASO EM ADMINISTRAO PBLICA ............................................................. 82 O MTODO DO CASO ...........................................................................................................................82 CASO 1: ....................................................................................................................................................84 ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA ..................................................................................84 CASO 2: ....................................................................................................................................................86 PRINCPIOS DE ADMINISTRAO PBLICA .........................................................................................86 CASO 3: ....................................................................................................................................................86 ORAMENTO E FINANAS PBLICAS ...................................................................................................86 ANEXO DE LEGISLAO ....................................................................................................................... 88 CONSTITUIO FEDERAL ...........................................................................................................................88 LEI N. 8.666, DE 21 DE JUNHO DE 1993. ............................................................................................119 LEI N 4.320, DE 17 DE MARO DE 1964 ............................................................................................139

Prof. Ms. Sandro Trescastro Bergue

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APRESENTAO

Este texto foi desenvolvido com o propsito fundamental de subsidiar as aulas da disciplina de Administrao Pblica integrante do currculo dos Cursos de Administrao da Universidade de Caxias do Sul UCS. Contempla aspectos conceituais e prticos referentes aos principais elementos de Administrao, Direito Administrativo e Constitucional, que integram o amplo campo da Gesto Pblica. A proposta bsica de ensino pressupe a busca de uma relao tanto mais intensa quanto possvel entre as instituies e organismos da Administrao Pblica e os temas em debate nos cenrios social, poltico e econmico nacional. O texto envolve, ainda, uma apreciao crtica das prticas e conceitos vigentes, alm de uma anlise dos discursos a partir das mais variadas perspectivas.


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PORQUE ESTUDAR ADMINISTRAO PBLICA?

sociedade. Isso porque os atos do Poder Pblico alcanam aos indivduos em geral de alguma forma. No h quem no seja influenciado por atos da Administrao Pblica. O propsito mais restrito (mas no menos importante) do estudo acadmico dos elementos de administrao pblica reside no desenvolvimento de conceitos que permitam ao profissional da administrao realizar uma leitura do ambiente social, poltico e econmico com vistas a projetar cenrios futuros tanto mais prximos da realidade quanto possvel para subsidiar a tomada de deciso. Administradores de organizaes em geral so agentes tomadores de deciso por excelncia. Decises estas que envolvem tambm projetos de investimento, inclusive de longo prazo. Ora, investimentos rentveis envolvem a tomada de risco na proporo direta. Assim, em geral, os empreendimentos de maior retorno e consistncia demandam prazos mais longos de maturao. O que h de mais bsico em matria de deciso de investimento que as possibilidades de ganho aumentam proporcionalmente com o risco, e este com a dilatao dos prazos de maturao dos investimentos. Mais grave ainda, com o aumento do risco elevam-se os custos, etc. Sim, mas que relao existe entre decises de investimento e a administrao pblica? Resposta: uma relao muito intensa. Esta abordagem, contudo, no constitui objeto especfico da disciplina. Entretanto, algo que a permeia.

Porque Estudar Administrao Pblica?

Qual a primeira impresso vinda mente ao ouvir a expresso Administrao Pblica? No faltam proposies do tipo: governo, poltica, burocracia, ineficincia administrativa, desperdcio, entre outras. Essa uma percepo atribuda ao senso comum, fruto de uma construo histrica. Mas que sequer nesta dimenso do conhecimento humano deveria prosperar. No ambiente acadmico no h espao para o cultivo de mitos e preconceitos, tampouco para omisso do estudante (que tambm cidado) em relao a questes que, em maior ou menor grau, afetam a todos. A universidade por excelncia o local de produo e irradiao do conhecimento para toda a sociedade. , portanto, neste contexto que se busca desenvolver a importncia do estudo da administrao pblica, suas instituies e temas relevantes. A abordagem acadmica da Administrao pblica pode ser apresentada fundamentalmente segundo duas dimenses, quais sejam: uma ampla, e outra mais restrita. A perspectiva ampla orienta-se no sentido de desenvolver nos indivduos a conscincia de que so cidados. A administrao pblica, conforme ser desenvolvido no decorrer do texto, envolve a todos os membros da

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No decorrer das anlises aos tpicos que compem o programa bsico da disciplina o acadmico poder responder a esta pergunta. Algumas questes preliminares seguidas de dados podem ser lanados de imediato para uma reflexo inicial: a) quem estabelece a poltica econmica do pas e define sensivelmente os rumos da atividade econmica, social e poltica de uma nao? b) quanto representa o gasto do setor pblico (sentido amplo) na demanda efetiva da economia? c) quais so os setores econmicos relativamente aos quais compete ao Estado o estabelecimento de normas de atuao (regulao)? d) quais so monoplio estatal? os setores de

Vai mudar ! Um grupo de cientistas colocou cinco macacos numa jaula. No meio da jaula uma escada e sobre ela um cacho de bananas. Quando um macaco subia na escada para pegar as bananas, os cientistas jogavam um jato de gua fria nos que estavam no cho. Depois de certo tempo, quando um macaco ia subir a escada os outros o pegavam e enchiam de pancada. Com mais algum tempo, nenhum macaco subia mais a escada, apesar da tentao das bananas. Ento, os cientistas substituram um dos macacos por um novo. A primeira coisa que ele fez foi subir a escada, dela sendo retirado pelos outros, que o surraram. Depois de algumas surras, o novo integrante do grupo no subia mais a escada. Um segundo foi substitudo e o mesmo ocorreu, tendo o primeiro substituto participado com entusiasmo na surra ao novato. Um terceiro foi trocado e o mesmo ocorreu. Um quarto, e afinal, o ltimo dos veteranos foi substitudo. Os cientistas ento ficaram com um grupo de cinco macacos que mesmo nunca tendo tomado um banho frio, continuavam batendo naquele que tentasse pegar as bananas. Se possvel fosse perguntar a algum deles porque eles batiam em quem tentasse subir a escada, com certeza a resposta seria: "No sei, mas as coisas sempre foram assim por aqui" Voc no deve perder a oportunidade de passar essa histria para que algumas pessoas se perguntem porque esto batendo. "Nada vai mudar se voc no mudar"

e) o que , e o que representa uma carga tributria total anual de cerca de 1/3 do PIB (qual o tamanho do setor pblico no pas e no mundo)? f) qual o impacto da demanda de bens e servios por parte dos agentes pblicos? g) etc.

(autor desconhecido; fonte: internet)

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CAPTULO IFUNDAMENTOS CONCEITUAIS EM ADMINISTRAO PBLICA Estado, Sociedade e Burocracia 1 ESTADO E SOCIEDADE 1.1 Conceitos de Estado O estudo da Administrao Pblica tem como ponto de partida uma instituio bastante referenciada, mas pouco conhecida em sesus aspectos essenciais: o Estado. Saber o que o Estado, sua origem, razes de existncia, enfim, constitui condio prvia fundamental para uma perfeita compreenso dos fenmenos sociais, polticos e econmicos afetos sociedade em geral. Seja, pois, em razo da amplitude de seu alcance, seja pela diversidade de formas mediante as quais se manifesta, o Estado moderno pode ser destacado como uma das mais complexas instituies concebidas pelo homem. Uma primeira aproximao acerca de sua natureza, permite, de um modo geral, identificar no Estado trs elementos fundamentais indissociveis, quais sejam: poder poltico; povo; e territrio (Gruppi, 1996). Contudo, a compreenso do que seja e quais so efetivamente as funes e o motivo da existncia do Estado, demanda um aprofundamento maior, principalmente no que tange ao seu aspecto poltico. Neste particular, Max Weber representa ponto de referncia obrigatrio. O Estado moderno, na

concepo weberiana, encerra em sua essncia a existncia de uma ordem legal, uma burocracia, uma jurisdio compulsria sobre determinado territrio e, principalmente, a deteno do monoplio do uso legtimo da fora fsica (Bendix, 1986).1 Para Hegel, o Estado ideal, eterno e no histrico, deveria proporcionar uma relao justa e tica de harmonia entre os elementos da sociedade, posto acima dos interesses particulares e das classes, garantindo as condies necessrias competio entre os indivduos e os grupos, ao passo que os interesses coletivos do todo social seriam preservados nas aes do prprio Estado (Carnoy, 1986, p. 6667). A corrente marxista, em contraposio, concebe o Estado como instrumento de dominao posto a servio da classe capitalista, atuando como mediador, no acima, mas envolvido nos conflitos de classes. O Estado, sob esse prisma, seria uma expresso ou condensao de relaes sociais de classe, e essas relaes implicam na dominao de um grupo por outro (Carnoy, 1986, p.316).

Segundo a formulao weberiana, uma comunidade poltica pode ser considerada um Estado moderno quando se fizerem presentes: 1) uma ordem administrativa e jurdica sujeita a alteraes atravs de legislao; 2) um aparelho administrativo que conduza os assuntos oficiais de acordo com a regulamentao legislativa; 3) autoridade com poder sobre todas as pessoas - (...) - e sobre a maioria das aes que aconteam na rea de sua jurisdio; 4) a legitimao para usar a fora dentro de sua rea, quando a coero permitida ou recomendada pelo governo legalmente constitudo, isto , se estiver de acordo com algum estatuto promulgado. (Bendix, 1986, p.323).

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Engels (1982, p. 191) define o Estado no como um poder que se imps sociedade de fora para dentro; tampouco a realidade da idia moral, nem a imagem e a realidade da razo como afirma Hegel. antes um produto da sociedade, quando esta chega a um determinado grau de desenvolvimento; a confisso de que essa sociedade se enredou numa irremedivel contradio com ela prpria e est dividida por antagonismos irreconciliveis que no consegue conjurar. Mas para que esses antagonismos, essas classes com interesses econmicos colidentes no se devorem e no consumam a sociedade numa luta estril, faz-se necessrio um poder colocado aparentemente por cima da sociedade, chamado a amortecer o choque e a mant-lo dentro dos limites da ordem. Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela, e dela se distanciando cada vez mais, o Estado. O Estado assume, portanto, neste contexto, um papel especfico de dominao e acumulao, envolvendo as trs esferas polticas. Estas funes especficas materializam-se diretamente na manuteno das condies para a reproduo da fora de trabalho e, de forma subsidiria, na garantia reproduo do capital; quais sejam: educao; sade; saneamento; sistema virio, transporte coletivo; etc. A definio de Estado pode, portanto, ser expressa segundo ticas distintas. Contribuies de outros autores podem, tambm, contribuir para o entendimento acerca desta complexa instituio. Conforme Bastos (1995, p.10), o Estado a organizao poltica sob a qual vive o homem moderno. Constituise na resultante de um povo vivendo sobre um territrio delimitado e governado por leis que se fundam em um poder no

sobrepujado por nenhum outro externamente e supremo internamente (p. 10). Pereira (1977, p. 75) sintetiza: O Estado uma parte da sociedade. uma estrutura jurdica e organizacional que se sobrepe a ela, dela fazendo parte. Quando determinado sistema social passa a produzir um excedente econmico, a sociedade dividese em classes. Para que a classe dominante que ento surge tenha condies polticas de exercer seu domnio e apropriar-se do excedente econmico ela institucionaliza o Estado. A partir desse momento a sociedade, alm de ser dividida em classes, passa a se compor de uma sociedade civil e do Estado. O Estado pessoa jurdica e, portanto, somente pode operar por meio de pessoas fsicas. Estas pessoas constituem o aparelho burocrtico dos rgos e entidades da Administrao Pblica. 1.2 Elementos do Estado Conforme j referenciado, trs so os elementos fundamentais e indissociveis constituintes do Estado: a) Territrio: base fsica; b) Povo: componente humano; e c) Governo: elemento condutor do Estado, que detm o poder absoluto de autodeterminao e auto-organizao emanado do povo (Meirelles, 1989). 1.3 Poderes do Estado Com origem na tripartio clssica proposta por Montesquieu, os Poderes de Estado so trs: o Legislativo; o Executivo e o Judicirio; todos independentes e harmnicos entre si (art. 2 da Constituio Federal).

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a) Poder Legislativo: possui afuno precpua de elaborar leis (funo normativa); Sites institucionais associados ao Poder Legislativo: (http://www.al.rs.gov.br) Plenrio Virtual: (www.interlegis.gov.br)

a) a diviso poltica do territrio nacional; b) estruturao dos Poderes (artigos 44 a 135 da CF); c) forma de governo; modo de investidura dos governantes; e d) direitos e garantias dos governados (artigos 1 e 2 da Constituio Federal). Na legislao complementar e d-se a organizao ordinria, administrativa das entidades estatais (Unio, Estados-membros, Municpios e Distrito Federal, que possuem autonomia poltica, administrativa e financeira), de suas autarquias e entidades paraestatais (Administrao Direta e Indireta) institudas com vistas execuo de servios pblicos e outras atividades de interesse coletivo. 1.5 Organizao da Administrao Organizado o Estado mediante a instituio constitucional dos Poderes que compem o Governo, e a diviso poltica do espao fsico territorial, segue-se a organizao da Administrao. A organizao da Administrao compreende a estruturao legal das entidades2 e rgos3 encarregados de executar as funes por meio dos agentes pblicos. Neste campo coexistem e interagem as teorias e tcnicas de administrao, no seu alcance mais amplo, balizadas pelas normas de direito administrativo.

b) Poder Executivo: como funopreponderante esse Poder a converso da lei em ato individual e concreto (funo Administrativa);

c) Poder Judicirio: tem comofuno precpua a aplicao coativa da lei aos litigantes (funo judicial). Diz-se serem precpuas as funes referenciadas porque a privatividade no absoluta. Em carter especial os Poderes executam, no limite de suas competncias, funes que a rigor seriam de outro Poder (Meirelles, 1989). importante ressaltar, que apesar de inexistir hierarquia, a independncia dos Poderes relativa. De fato verificase entre os poderes a busca de um equilbrio de foras, um sistema de freios e contrapesos em que ocorre a limitao dos excessos de um poder por parte dos demais. 1.4 Organizao do Estado A organizao do Estado matria com sede constitucional, sendo especificamente disciplinadas as suas diretrizes gerais nos artigos 18 a 43, entre outros, da Constituio Federal, seno veja-se:

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Entidade pessoa jurdica, pblica ou privada. rgo elemento despersonalizado estruturado para executar atividades da entidade a que pertence por meio dos seus agentes.

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1.6 Governo e Administrao Governo a atividade exercida pelos representantes do Poder (Anderson de Menezes apud Meirelles, 1989). Governo em um Estado Democrtico , pois, o produto da interao dos Poderes constitudos. Administrao a atividade funcional concreta do Estado que satisfaz as necessidades coletivas em forma direta, contnua e permanente, e com sujeio ao ordenamento jurdico vigente (Duez apud Meirelles, 1989). Administrao , pois, o aparelhamento do Estado estruturado com vistas realizao de seus servios, para a satisfao das necessidades coletivas (Meirelles, 1989). Governo atividade poltica e discricionria, envolvendo conduta independente; administrao, de outra parte, atividade neutra e hierarquizada, normalmente vinculada lei ou norma tcnica. Exerccio: (Estudo de Caso 1) 1.7 O que Administrao Pblica? O conceito tcnico de Administrao Pblica segundo Cretella Junior (1995, p. 11) gesto ou gerenciamento dos servios pblicos. Para Meirelles (1989) a Administrao Pblica na sua acepo formal constitui-se do conjunto de rgos institudos para a consecuo dos objetivos do Governo. Sob o aspecto material o conjunto de funes necessrias realizao dos servios pblicos (Meirelles, 1989).

2 - BUROCRACIA A concepo formulada por Hegel acerca da burocracia deveria representar, obviamente, uma extenso lgica de sua perspectiva universalista e idealista do Estado. Assim, segundo a tica hegeliana a burocracia deveria encarnar o interesse geral (Tragtenberg, 1992). Nesta situao, a burocracia, enquanto elemento integrante de uma estrutura tripartite (Estado, sociedade civil e burocracia), assume o papel de segmento mediador entre a sociedade civil e o Estado. Materializar a interface de conciliao entre o interesse universal (Estado) e os interesses particulares das corporaes privadas (sociedade civil) constituiria sua misso fundamental (Tragtenberg, 1992). Conforme Lefort (1983), a burocracia figura como um organismo especial no mbito da sociedade. No constitui, contudo, uma classe ou um segmento semelhante queles passveis de serem identificados no interior de uma classe. Sua existncia est condicionada, pois, diviso da sociedade em classes permeadas por antagonismos irreconciliveis. Neste ambiente de conflito entre as classes, a burocracia assume a funo de garantir a manuteno das regras que instituem uma ordem comum de dominao. A burocracia assume, assim, a condio de um rgo posto a servio da classe dominante, localizada de algum modo entre os dominantes e os dominados (Lefort, 1983). 2.1 A Perspectiva de Max Weber

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Os estudos de Weber, especialmente acerca da burocracia, suas caractersticas e implicaes, marcam a transio da teoria da administrao para a sociologia da organizao (Tragtenberg, 1992). O fenmeno burocrtico analisado por Weber sob trs aspectos distintos, quais sejam: o poltico, enquanto manifestao do sistema dominante; o sociolgico, como uma organizao social; e o enquanto aparelho administrativo, encarregado de sustentar racionalmente o controle dos processos administrativos (Lakatos, 1991). Segundo a concepo weberiana, a burocracia constitui um tipo de poder. Representa um sistema onde a diviso do trabalho orientada segundo os objetivos visados de forma essencialmente racional. No que se refere aos fundamentos (motivos, interesses, etc.) que revestem e sustentam determinada relao de dominao, cabe destacar o aspecto denominado Segundo legitimidade. Weber (1991), as relaes de dominao no se mantm voluntariamente assentadas to-somente sobre motivos materiais, afetivos ou racionais; buscam, fundamentalmente, despertar e manter, em relao ao grupo, a crena na legitimidade desta relao. Assim, a natureza da legitimidade que se busca alcanar deve variar segundo a relao de dominao, que envolve desde a forma de obedincia que molda a essncia dessa dominao, passando pelo grau de estabilidade da relao, at as conformaes e caractersticas do aparelho administrativo que visa a darlhe sustentao. O exerccio da dominao sobre um grupo demanda, via de regra, a existncia de um quadro administrativo

vinculado ao dirigente, seja por motivos afetivos, de costume, ou de carter racional-legal. De fato, Weber descreve os trs tipos puros de dominao legtima existentes: a carismtica; a tradicional; e Faz isso a racional (legal).4 considerando basicamente a natureza das crenas que sustentam a posio de dominao do governante - o que legitima sua atuao -, e a caracterstica do aparelho administrativo que garantir a execuo das suas ordens. Na relao social de dominao do tipo racional-legal, a burocracia constitui o aparelho administrativo correspondente. A burocracia concebida, assim, sob a tica administrativa, como uma expresso do sistema de dominao racional-legal. A noo de burocracia para Weber (1976) est associada a uma construo social envolvida por um alto grau de formalismo, implementado por um conjunto de normas escritas, contemplando uma estrutura de cargos estabelecida de forma hierrquica segundo uma diviso tanto vertical, quanto horizontal do trabalho. O recrutamento de seus membros - os funcionrios que integraro os quadros se processa com ateno ao princpio da impessoalidade; critrio segundo o qual orienta-se, tambm, as relaes interna corporis. (ver caractersticas do modelo burocrtico em Chiavenato, 1993)5O fato de no existirem na sua forma pura figura como caracterstica principal dos tipos ideais de dominao. A tipologia serve, todavia, de modelo para a anlise e compreenso de casos concretos. (Lakatos, 1991). 5 CHIAVENATO, Idalberto. Teoria Geral da Administrao. Vol. II. So Paulo: MakronBooks, 1993, pp. 15-23.4

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2.2 Disfunes da Burocracia Se para Weber a burocracia constitui a forma de organizao eficiente por excelncia, apresentando como principais vantagens a racionalidade, a preciso, a univocidade de interpretao, uniformidade de rotinas e procedimentos, constncia e continuidade, entre outras; Merton (1978), de outra parte, identifica conseqncias imprevistas ou disfunes que conduzem ineficincia da organizao burocrtica. Tais anomalias de funcionamento da estrutura burocrtica decorrem, segundo o autor, a interao do elemento humano com o modelo burocrtico preestabelecido. As disfunes apontadas por Merton podem ser sintetizadas como: a) a internalizao das regras e exagerado apego aos regulamentos; b) excesso de formalismo; c) resistncia s mudanas; d) despersonalizao dos relacionamentos; e) categorizao como base do processo decisorial; f) superconformidade s rotinas e procedimentos; g) exibio de sinais de autoridade; h) conflitos com o pblicocliente (ou usurio). Weber, no entanto, j observara a fragilidade da estrutura racional. Segundo Etzioni (1976), um tpico dilema da organizao burocrtica , por um lado, a atuao constante de foras exteriores estrutura para encorajar o burocrata a seguir outras normas diferentes daquelas estatudas para a organizao, e por outro, a

tendncia ao enfraquecimento do compromisso dos subordinados com as regras burocrticas. Assim, em face do elevado nvel de renncia necessrio manuteno da capacidade de restringir-se s normas, as organizaes burocrticas tendem a se desfazer, seja na direo carismtica, seja na tradicional, em que as relaes disciplinares so menos separadas das outras, mais naturais e afetuosas (Etzioni, 1976, p. 85). Outro aspecto disfuncional a ser sublinhado nas organizaes formais, o formalismo - distanciamento entre o plano formal e o real. 2.3 O Formalismo e o Jeitinho Na perspectiva de Riggs (1964, p. 123), tal fenmeno corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e prticas reais do governo e da sociedade. 2.4 O Jeitinho Brasileiro Este fenmeno social conhecido de todos. Tpico de nossa sociedade, ou seja, em maior ou menor grau todos j experimentaram esta forma de soluo. Nem todos, contudo, so capazes de perceb-lo, ou mesmo identificar sua origem. Prestes Mota (1999), ao abordar o tema busca suas origens em traos histrico-culturais brasileiros. Remonta a formao e estruturao desta sociedade, identificando as marcas da

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explorao dos recursos naturais. Esta explorao pode ser traduzida nos diversos ciclos econmicos do Brasil. So comuns na nossa histria, referencia o autor, relaes paternalistas com envolvimentos ambiguamente cordiaisafetivos e autoritrios-violentos, caractersticas que se conservam nas organizaes. Prestes Mota (1999, p. 9) assim define o jeitinho brasileiro: o genuno processo brasileiro de uma pessoa atingir objetivos a despeito de determinaes (leis, normas, regras, ordens etc.) contrrias. usado para burlar determinaes que, se levadas em conta, inviabilizariam ou tornariam difcil a ao pretendida pela pessoa que pede o jeito. Assim, ele funciona como uma vlvula de escape individual diante das imposies e determinaes. Mais que isso, se consideradas algumas das disfunes do modelo burocrtico, o jeitinho funciona, tambm, como um sistema de freios e contrapesos. Note-se que ambos os fenmenos so indesejveis e contribuem para a ineficincia da administrao. No jeitinho h uma reinterpretao da norma em favor de um beneficirio em detrimento dos demais. Assinala Prestes Mota (1999, p. 9):Diferentemente da corrupo, a concesso do jeitinho no incentivada por nenhum ganho monetrio ou pecunirio: a pessoa que d o jeitinho no recebe nenhum ganho material ao conced-lo.

Este fenmeno dominante em relaes onde, em tese, predomina a intermediao burocrtica tpica, tais como nas relaes das pessoas com o Estado, situaes em que deveria vigorar a lei. Em sntese, no jeitinho no h sinalizao de status, malandragem, prejuzos diretos, contrapartidas financeiras, etc. O jeitinho caracteriza-se, ento por uma reavaliao casustica da lei. 3 A CONSTITUIO A Constituio a norma bsica de um Estado, estabelecendo as diretrizes fundamentais quanto estrutura e funcionamento de suas instituios. As constituies formalizam uma realidade reinante em determinada sociedade. Refletem, pois, os valores e princpios historicamente constitudos prprios de uma cultura, de um povo. A Constituio a Lei Maior de uma nao, neste caso a Constituio Federal. No mbito dos estados da Federao, as Constituies Estaduais, ao passo que nos municpios existem as denominadas Leis Orgnicas. Cada ente da federao, portanto, possui sua Carta Magna, seu estatuto mximo, ou seja sua constituio, lato sensu. importante sublinhar que o ordenamento jurdico como um todo, que tem base no ordenamento constitucional produto de um sistema dominante. Logo, em uma sociedade vigoraro normas quem em maior ou menor grau refletiro a resultante do

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arranjo de foras nela existente. Em toda a siciedade, em qualquer das esferas de poder (federal, estadual e municipal), existem segmentos de classe, blocos de poder, ou setores identificados com determinados interesses, que se faro representar no parlamento, lugar de discusso e produo das leis. Em sntese, a Constituio representa o esqueleto do Estado democrtico de direito, dispe sobre seus princpios fundamentais de funcionamento, ou seja, descreveo o perfil bsico da sociedade que representa. Questes Propostas:1 O que caracteriza o Estado na perspectiva de Max Weber ? 2 Quais so as duas grandes correntes de pensamento segundo as quais pode-se estabelecer duas perspectivas de estado bastante distintas? 3 Quais so as idias centrais de cada uma destas correntes? 4 Descreva sumariamente uma situao hipottica em que resulte caracterizada uma soluo utilizando-se o jeitinho brasileiro. 5 Descreva, tambm, uma situao que caracterize o predomnio do formalismo. 6 O que , e qual a importncia da Constituio em um pas?

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CAPTULO IIREFORMA DO ESTADO Paradigmas da Administrao Pblica Brasileira e O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado 1. Aspectos Introdutrios Com o propsito de situar de forma adequada a administrao pblica e sua relao com a cincia administrativa, faz-se mister retomar, ainda que de modo sucinto, o processo de evoluo histrica deste campo da administrao. Para tanto, convm referir o estudo de Keinert (1994), onde so identificados quatro paradigmas da administrao pblica brasileira, evidenciando quatro perodos distintos nos quais este campo da administrao, em face do contexto poltico, econmico e social nacional e internacional, sofre influncia preponderante de determinadas cincias. Os quatro paradigmas mencionados pela autora so: a Administrao Pblica como Cincia Jurdica; b) a Administrao Pblica como Cincia Administrativa; c) a Administrao Pblica como Cincia Poltica; e d) a Administrao Pblica como administrao pblica. Cada paradigma corresponde a um determinado perodo histrico e um contexto institucional, onde emergem caractersticas especficas do campo da

administrao pblica. Este enfoque de grande importncia em vista da possibilidade de se traar um paralelo entre estes estgios do desenvolvimento da administrao pblica no Brasil e a evoluo das teorias organizacionais desenvolvidas basicamente nos EUA e na Europa, neste sculo. A partir disso, possvel identificar as origens e correlaes possveis entre as prticas atuais na esfera pblica de administrao, alm de visualizar perspectivas futuras baseadas nos movimentos em evidncia na atualidade (temas mais modernos de administrao). 1.1 Administrao Pblica Cincia Jurdica (1900 e 1929) como

O paradigma da Administrao Pblica como Cincia Jurdica, que abrangeu o perodo compreendido entre 1900 e 1929, evidencia o tratamento da administrao pblica restrito ao regramento jurdico, onde a preocupao bsica residia na elaborao de leis e regulamentos contendo em detalhes as orientaes essenciais ao seu cumprimento. Neste contexto, a Administrao Pblica no s guardava estreita relao com o Direito Administrativo, como era considerada dependente deste. O posicionamento legalista em destaque, caracterstico dos pases da Amrica Latina, convm acentuar, pode ser decorrncia da colonizao portuguesa e espanhola, naes com culturas impregnadas por doze sculos de legislao romana. Em relao aos pases de origem anglo-saxnica, onde impera o sistema (priorizao dos Common-Law

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precedentes referir:

jurisprudenciais),

vale

quanto na orientao dos atos do administrador pblico. 1.2 Administrao Pblica como Cincia Administrativa (1930 e 1979) Neste segundo perodo paradigmtico referido por Keinert, (1930-79) - Administrao Pblica como Cincia Administrativa - assiste-se a uma orientao mais acentuada aos Princpios da Administrao, e com isso, a forte tendncia comparao da administrao pblica com a administrao de empresas. No perodo em tela, o campo da teoria administrativa assistiu a diversas orientaes tericas, dentre as quais pode-se citar com destaque, o advento da abordagem humanstica, do enfoque estruturalista, mais tarde o sistmico, e, por fim, a abordagem contingencial. O enfoque da organizao, tomada como um sistema fechado nos primrdios da teoria administrativa com a abordagem clssica, passa, por fim, na teoria da contingncia a ser tratada como um sistema aberto, onde o imperativo ambiental e tecnolgico assumem carter preponderante. A ateno exclusiva e demasiada aos aspectos internos e formais da organizao caracteriza, tambm, a Teoria da Burocracia - uma concepo alicerada na racionalidade, autoridade, disciplina, impessoalidade e na legalidade (regulamentos, normas, etc.) que surge em resposta fragilidade e parcialidade prprias das abordagens anteriores (clssica e humanstica), estando, igualmente, bastante presente na administrao pblica.

A justia norte-americana equiparou os atos jurdicos da Administrao Pblica aos atos privados, fato que fez com que o Direito Administrativo no tenha a elaborao e profundidade que teve nos pases latinos. Cabe acrescentar que alguns aspectos da organizao administrativa, considerados nos pases de tradio romanstica matria de direito administrativo, nos Estados Unidos so considerados como estranhos ao jurdico (WAHRLICH, 1972). Neste perodo assistia-se predominncia dos pressupostos clssicos no campo da teoria administrativa. Convm referir, que a abordagem clssica da administrao, formada pela escola da administrao cientfica de F.W. Taylor, e a teoria clssica, que tem em H. Fayol seu expoente mais clebre, d incio ao desenvolvimento de uma Cincia da Administrao. Num contexto de crescimento acelerado e desorganizado das empresas - caracterstico do perodo correspondente segunda revoluo industrial -, emergem esforos orientados para a busca da eficincia e competncia organizacional. A abordagem clssica da administrao tem como foco central, a estrutura organizacional, e a racionalidade na execuo das tarefas. A concepo de organizao enquanto um sistema fechado, com uma estrutura rigidamente definida e hierarquizada, encontrou eco no mbito da administrao pblica, onde impera o rigor da lei, tanto na definio das estruturas e processos administrativos,

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Esta escola tem origem na traduo para o idioma ingls, das obras de Max Weber, fazendo ressurgir a sociologia da burocracia. A burocracia no foi tratada por Weber enquanto um sistema social, mas sim, como uma forma de poder. Segundo Weber, a burocracia corresponde, mais especificamente, ao aparato administrativo prprio do tipo especfico de dominao legal (racional). Nas organizaes burocrticas, as relaes entre governantes e governados, bem como suas posies relativas so rigorosamente definidas em regras impessoais e escritas (leis, regulamentos, etc.) que de forma racional indicam entre outros aspectos, a hierarquia, direitos e deveres, mtodos de recrutamento e seleo do aparato administrativo. Observe-se que possvel identificar nas organizaes pblicas contemporneas, polticas e prticas fulcradas nos pressupostos e orientaes tradicionais, que tm origem na primeira metade deste sculo (abordagem clssica e estruturalista da administrao). Nos primeiros anos deste perodo, em que a administrao pblica fora tratada como cincia administrativa (dcada de 30), verificou-se no Brasil a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP - 1938), com o fim maior de promover a racionalizao e o treinamento tcnico dos funcionrios, e a implementao de sistemas de ingresso precedido de concurso pblico, alm de critrios de promoo por merecimento. Neste momento, a funo governar assumia a conotao de administrar. Os fundamentos deste enfoque esto, claramente, na teoria clssica.

Ainda no segundo perodo pragmtico, fortemente marcado pelo tecnicismo e pela neutralidade dos denominados Princpios da Administrao, podem ser referidas as fases da administrao voltada para o (1946-64-), e do desenvolvimento intervencionismo estatal (1965-79). 1.3 Administrao Pblica Cincia Poltica (1980 e 1989) como

O terceiro paradigma identificado por Keinert, refere-se Administrao Pblica como Cincia Poltica (1980-89). Em um contexto de crise econmica e social, e de reorganizao institucional, observa-se a ascenso da cincia poltica como base da produo terica em administrao pblica. Os estudos dirigem-se para questes como o poder, dando menos nfase eficincia que eqidade e adequao social. O aspecto poltico assume preponderncia em relao ao tcnico, fazendo ressurgir a criticada proposio taylorista da separao entre os que concebem e os que executam (Keinert, 1994, p.45). A idia de supremacia dos aspectos polticos em relao aos legais e tcnicos de gesto favoreceram o surgimento de uma nova corrente paradigmtica neste campo: a Administrao Pblica com administrao pblica. 1.4 Administrao Pblica como administrao pblica (a partir de 1990) O paradigma emergente traz consigo o fortalecimento dos ideais de democracia e cidadania, enfatizando a participao e o controle da sociedade

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civil sobre a administrao pblica. Movimentos como o de reduo do tamanho do Estado, envolvimento da sociedade civil, modelos alternativos de gesto pblica, e o fortalecimento da instncia local comeam a assumir importncia crescente. A estrutura organizacional necessria operacionalizao e consolidao desta tendncia que se apresenta deve permitir a melhoria na qualidade da gesto das organizaes pblicas, incluindo uma capacitao tcnica que permita ao administrador pblico o desenvolvimento de tecnologias administrativas voltadas s peculiaridades de cada setor (Keinert, 1994, p.44-5). Portanto, pode-se observar na administrao pblica brasileira em geral traos dos diversos modelos de gesto pblica. Inexiste uma manifestao pura de determinado paradigma, sendo as organizaes pblicas hoje um produtos das diversas variveis e valores que preponderaram segundo as fases identificadas no processo evolutivo da administrao pblica. De forma geral, pode-se dizer que tende a se perpetuar o intenso vnculo entre as aes da administrao pblica com os postulados do direito administrativo. Transformaes que por ventura venham a se verificar no seio dessa relao devem portanto decorrer de esforos de mudana originados no somente no pensamento administrativo, mas no ordenamento jurdico administrativo. 2 - PLANO DIRETOR DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO

2. 1 Trs Modelos de Administrao Pblica: patrimonialista, burocrtico e gerencial I - Patrimonialista A noo que se pode atribuir como dominante neste modelo : o aparelho do Estado visto como uma extenso dos domnios do soberano (governante). A res publica se confunde com a res principis. Neste contexto, capitalismo e democracia tornam-se dominantes. Sociedade civil e mercado se distingem do Estado. II - Burocrtica Paradigma que assume posio hegemnica a partir da metade do sculo XIX, na esteira da ascenso do Estado liberal. So diretrizes estruturantes deste modelo: a existncia de princpios orientadores dos procedimentos; o desenvolvimento dos sensos de profissionalismo e capacitao tcnica; noes de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo (racionalidade);

-

-

Dado o carter esttico e rgido do modelo burocrtico, no tardou o surgimento de efeitos negativos as denominadas disfunes do modelo burocrtico estudadas por R. K. Merton. Referidas disfunes e exessos, vale salientar, atingiram nveis que

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passaram a comprometer a capacidade de sustento do modelo (legitimidade). Em razo destes fatos ganham fora as propostas de reformulao do modelo. III - Gerencial O paradigma gerencial surgiu como alternativa modernizadora do aparelho do Estado com vistas a tornar suas aes de gesto direcionadas para a eficincia, eficcia e efetividade. Constitui, portanto: um avano em relao ao modelo burocrtico (com nfase restrita eficincia); deslocamento de nfase: dos processos meio para processos voltados aos fins; deslocamento da noo de interesse do Estado para interesse pblico (da coletividade);

IV Produo de Bens e Servios para o Mercado. Ver PND Programa Nacional de Desburocratizao:www.redegoverno.gov.br

2.2 Crise do Estado: dimenso fiscal No contexto da crise do Estado emergem, naturalmente, esforos no sentido de impulsionar sua reforma. Parece ser hegemnica a posio segundo a qual a Reforma do Estado constitui-se em instrumento indispensvel para a consolidao da estabilidade e meio de assegurar o crescimento sustentado da economia. ponto freqente da pauta de debates em todas as instncias e segmentos da sociedade o papel a ser desempenhado pelo Estado no atual contexto, bem como seu nvel de interveno na atividade econmica. Mister que se reflita, neste aspecto, os modelos de desenvolvimento levados a efeito no Brasil e o correspondente papel assumido pelo Estado. Nos diversos arranjos que definem as estruturas polticas e econmicas de uma sociedade, o Estado desempenha funes (papis) que determinaro, segundo o contexto histrico vivido, o grau de eficcia destes sistemas. Assim, a atuao de cada elemento do Estado e da Sociedade deve estar sempre em sintonia com o momento histrico. Segundo posico externada em estudo desenvolvido e divulgado pelo governo federal, intutulado Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, a crise do Estado define-se como:

-

-

Princpios do Paradigma Gerencial confiana na descentralizao das decises; horizontalizao das estruturas; descentralizao de funes; controle por resultados; incentivos criatividade; orientao para o cidadocliente.

Estes valores contrape-se, portanto, ao formalismo e o excessivo rigorismo tecnico prprio da burocracia tradicional. Setores do Estado: I Ncleo Estratgico; II Atividades Exclusivas; III Servios No-Exclusivos;

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(1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de exportaes no terceiro mundo, e o estatismo nos pases comunistas; e (3) a superao da forma de administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica. Pode ser entendido como aparelho do Estado a administrao pblica como um todo, ou seja a estrutura organizacional e funcional do Estado, em suas trs esferas e Poderes. O aparelho do Estado constitudo pelo governo, por um corpo de funcionrios e pela fora militar. O Estado, de outra parte, mais abrangente que o aparelho, dado que compreende adicionalmento o sistema constitucional-legal, que regula a populao nos limites de um territrio. O Estado, consoante j estudado, a instituio, a organizao burocrtica, que detm o monoplio do uso legtimo da fora. o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a populao de um determinado territrio. H, pois, que se distingir os conceitos de Reforma do Estado e Reforma do Aparelho do Estado. Conforme referenciado com propriedade no Plano de Reforma do Aparelho do Estado, a reforma do Estado um projeto amplo, que envolve todas as reas do governo e da sociedade, ao passo que a reforma do aparelho do Estado apresenta um escopo mais restrito: est orientada para tornar a administrao pblica mais eficiente e mais voltada para a cidadania (p. 17).

Segundo a perspectiva contida no Plano: A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento (p.17). No plano econmico o Estado essencialmente um agente de transferncia de renda, que se torna necessrio dada a existncia de bens pblicos e de economias externas, que limitam a capacidade de alocao de recursos do mercado. Para realizar esta funo redistribuidora ou realocadora, o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clssicos de garantia da ordem interna e da segurana externa, aos objetivos sociais de maior justia ou igualdade e aos objetivos econmicos de estabiliza e desenvolvimento. Para realizar estes dois ltimos objetivos, que se tornaram centrais neste sculo, o Estado tendeu a assumir funes diretas de execuo. As distores e ineficincias, que da resultaram, deixam claro, entretanto, que reformar o Estado significa transferir para o setor privado as atividades que podem ser controladas pelo mercado. Da a generalizao dos processos de privatizao de empresas estatais (p.17). Outra dimenso da reforma do Estado que impactya diretamente no redesenho de seu aparelho funcional a descentralizao para o setor pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado. So casos exemplificativos a sade, a educao, a cultura e pesquisa

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cientfica. Este um denominado publicizao.

processo

A reforma do Estado envolve mltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar polticas pblicas. Atravs da liberalizao comercial, o Estado abandona a estratgia protecionista da substituio de importaes. O programa de privatizaes reflete a consientizao da gravidade da crise fiscal e da correlata limitao da capacidade do Estado de promover poupana forada atravs das empresas estatais. (p.18) Note-se, por relevante, que as propostas que formatam o modelo de reforma, em tese, so bastante razoveis e estruturam-se de forma lgica. Entretanto, preciso observar as disfunes do modelo. No se pode perder de vista a dimenso histrica, e o cenrio particular da sociedade brasileira. Mister se faz avaliar os custos e impactos sociais decorrentes das medidas a serem adotadas, bem como o nvel de subordinao aceitvel, afim de que obtenha de fato ganhos generalizados para toda a sociedade. Assim, no que concerne liberalizao econmica, imperativo que os governantes no desprezem os impactos negativos da abertura plena e irrestrita das fronteiras comerciais da nao a exemplo do que fazem as economias mais desenvolvidas e historicamente defensoras do liberalismo. Neste mesmo sentido, necessrio avaliar detidamente o processo de privatizao de empresas estatais. Parece bastante razovel a privatizao de empresas deficitrias e ineficientes, que atuam em segmentos imprprios atuao do Estado moderno. Todavia, no se pode afastar o

fato de que existem segmentos estratgicos sob o ponto de vista de polticas pblicas de desenvolvimento econmico, cujo processo de abertura ao capital privado demanda anlise mais apurada. Em suma, privativar unicamente por privatizar (ou para fazer caixa6) no parece ser ao gerencial digna de mrito, eis que mesmo as economias capitalistas desenvolvidas possuem empresas estatais atuando em setores especficos. (...) Estudo de Caso 1: Anlise Organizacional na Administrao Pblica Descrever um cenrio organizacional, identificando traos caractersticos da administrao pblica relacionados com fases referenciadas por autores como Keinert (1994), e outros Bresser Pereira (patrimonialista, burocrtico e gerencial) .

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Privatizar uma empresa estatal e financiar gasto corrente como vender um apartamento e usar o dinheiro para ir passear na Europa. (Mrio Henrique Simonsen)

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CAPTULO IIIPRINCPIOS GERAIS DE GESTO PBLICA

1. Administrao Pblica x Privada Afinal, o que difere a administrao pblica da administrao de empresas privadas? O que impede que o gestor pblico atue da mesma forma que o administrador de uma empresa? Quais so as efetivas razes da constantemente referenciada ineficincia da administrao pblica? Porque os rgos e entidades da administrao pblica no so gerenciados com a eficincia da empresa privada? Estas so questes presentes no senso comum, e que exigem resposta. Tais respostas, no entanto, so construes particulares, eis que envolvem significativa parcela de subjetividade. Cumpre assinalar de incio que a ineficincia administrativa no prerrogativa exclusiva dos rgos e entidades da administrao pblica. Na esfera privada, ambiente sabidamente mais competitivo, existem empresas com prticas to ou mais ineficientes, chegando, inclusive s raias do amadorismo gerencial. Neste contexto, a anlise das especificidades que cercam a administrao pblica requer a abordagem de alguns elementos conceituais bsicos, tais como a noo de poder/dever do administrador pblico e suas conseqncias. O Poder/Dever do Administrador

Em se tratando de administrao pblica, fundamentalmente em razo do denominado princpio basilar da legalidade, o gestor pblico deve estar sempre sujeito aos ditames da lei. Dizse, pois, que o poder do administrador pblico , em verdade, um poder-dever. Assim, o gestor no s pode fazer o que a lei o autoriza, mas tem o dever de faz-lo. Em sntese, ao passo que na administrao de uma empresa privada o gestor pode fazer tudo que a lei no probe, na esfera pblica, de forma oposta, o administrador pode e deve fazer somente o que a lei permitir (noes de ato vinculado e ato discricionrio). A gesto pblica, portanto, est restrita aos ditames legais o que se denomina princpio da legalidade administrativa. 2. O Que so Princpios? Segundo Cretella Jnior (1995, p. 6), princpio toda proposio, pressuposto de um sistema, que lhe garante a validade, legitimando-o. Os princpios de gesto pblica constituem os fundamentos de validade da ao administrativa. 3. Princpios da Administrao Pblica Estabelece a Constituio Federal, art. 37, caput que a Administrao Pblica deve obedecer aos princpiosda: a) legalidade; b) impessoalidade; c) moralidade; d) publicidade; e e) eficincia. Acrescenta a Constituio Estadual, em seu art. 19, caput, com redao dada pela Emenda

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Constitucional n 07/95, os princpios da legitimidade, da participao, da economicidade, da motivao e da razoabilidade.Art. 37 A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (...)

poltico: o de submeter os exercentes do poder em concreto - o administrativo - a um quadro normativo que embargue favoritismos, perseguio ou desmandos (Mello, 1993, p. 49/50). Na essncia deste princpio reside a idia de que na relao administrativa, a vontade da Administrao Pblica a que decorre da lei. (Di Pietro, 1997, p. 61). Segundo o princpio da legalidade, a administrao pode fazer somente o que a lei permite. A lei constitui a expresso da vontade geral, produto formal da interao de rgos de representao da sociedade, segundo um processo legislativo definido na Constituio. Site associado ao tema As Leis: inclui referncias sobre tcnica legislativa:http://www.al.rs.gov.br/asleis

So, pois, todos princpios a serem obrigatoriamente observados pela Administrao por ocasio da prtica dos atos de gesto. Gesto pblica no , portanto, unicamente a busca da observncia do princpio da legalidade administrativa. O contedo jurdico transcende o positivado, exigindo, pois, uma interpretao sistemtica de alcance mais abrangente, com vistas ao seu propsito maior o interesse pblico (Freitas, 1997). 3.1 Princpio da Legalidade:O imprio da lei.

O Processo LegislativoSistema de atos previamente ordenados, levados a efeito pelos rgos legislativos com vistas criao de normas de direito relacionadas no artigo 59, da Constituio Federal (ver, ainda, Lei Complementar Federal n 95/98). Art. 59 - O processo legislativo compreende a elaborao de: I - emendas Constituio; II - leis complementares; III - leis ordinrias; IV - leis delegadas; V - medidas provisrias; VI - decretos legislativos; VII - resolues. Pargrafo nico Lei complementar dispor sobre a

A soberania e participao popular constituem o fundamento do Estado Democrtico. No imprio da lei reside, entretanto, a base do Estado de Direito. Da noo de Estado Democrtico, sustentado no Direito, depreende-se, portanto, a concepo de Estado Democrtico de Direito. O Estado Democrtico de Direito funda-se, desta forma, no princpio da legalidade. princpio essencial especfico do Estado de Direito, qualificando-o como tal. a traduo jurdica de um propsito

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elaborao, redao, consolidao das leis.

alterao

e

Etapas do Processo Legislativo: 1 Iniciativa

b) maioria absoluta - necessria para aprovao de lei complementar (art. 69, CF). c) maioria de trs quintos necessria para aprovao de emenda constitucional (art. 60, pargrafo 2).7 4 - Sano Ato do chefe do Poder Executivo relativamente a projetos de lei aprovados no Poder Legislativo (art. 66 da CF). 5 - Veto Manifestao de discordncia do Chefe do Executivo em relao ao projeto de lei, por inconstitucionalidade ou contrariedade ao interesse pblico (art. 66, CF). 6 - Promulgao Ato que atesta a existncia da lei, reconhecendo os fatos atos geradores da lei e indicando que o texto legal vlido. A lei, entretanto, somente se torna eficaz, com a promulgao publicada (art. 66, pargrafo 7). 7 - Publicao

1.1 comum: art. 61 da CF; 1.2 reservada: outorga, pela CF,

de determinadas matrias a determinados rgos (art. 61, pargrafo 1); 1.3 vinculada: situao em que a apresentao do projeto de lei obrigatria; ex. oramento 2 - Discusso (Instruo) Matria regulada nos regimentos internos dos rgos Legislativos (artigos 64 e 65). Este rgo pode:

a) aprovar - segue para sano ouveto, promulgao publicao; segue b) rejeitar arquivamento; c) emendar; retorna originria 3 - Votao Ato de deliberao coletiva. a) maioria simples - necessria para aprovao de lei ordinria (art. 47 da CF); Art. 47 - Salvo disposio constitucional em contrrio, as deliberaes de cada Casa e de suas Comisses sero tomadas por maioria os votos, presente a maioria absoluta de seus membros. e para Casa

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A proposta de Emenda Constitucional deve partir de: a) no mnimo, 1/3 dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado; b) Presidente da Repblica; e c) mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. A aprovao de EC depende de voto favorvel de 3/5 dos membros da Casas. Senado: 81 membros (42 so a maioria); Cmara dos Deputados: 513 (257 constituem a maioria).

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Constitui a forma mediante a qual se d cincia da promulgao da lei aos seus destinatrios. A publicao da lei condio para sua vigncia e eficcia.8 Vacatio legis o perodo entre a publicao da lei e sua entrada em vigor. Durante este perodo, vigoram as disposies da lei antiga. Atos Legislativos e Atos Administrativos 1 - Nvel Fundamental 1.1 Constituio Federal 1.2 Emendas Constitucionais9 2 - Nvel Primrio So atos legislativos que tm fundamento na Constituio Federal. 2.1 Leis Complementares 2.2 Leis Ordinrias 2.3 Medidas Provisrias 2.4 Leis Delegadas 2.5 Decretos Legislativos 2.6 Resolues 3 - Nvel Secundrio So atos administrativos fundamentados na estrutura constituda no nvel primrio. No so definidos constitucionalmente.

3.2 Portarias 3.3 Instrues, etc.Nvel Fundamental 1. Constituio Federal Segundo Silva (1995, p. 43)10, a Constituio Federal : Um sistema de normas jurdicas, escritas ou costumeiras, que regula a forma do Estado, a forma de seu governo, o modo de aquisio e o exerccio do poder, estabelecimento de seus rgos, os limites de sua ao, os direitos fundamentais do homem e as respectivas garantias. o conjunto de normas que organiza os elementos constitutivos do Estado. 2 Emendas Constitucionais a forma mediante a qual se processam as alteraes formais no texto constitucional. Nvel Primrio 1. Leis Complementares Conforme dispe o artigo 69 da Constituio Federal, as leis complementares so aprovadas por maioria absoluta. A restrio visa a resguardar determinadas matrias de mudanas demasiadas. As leis complementares tm objetos casusticamente definidos na Constituio Federal. Exemplo: lei que define termos e limites do exerccio do direito de greve pelo servidor pblico civil (art. 37, inciso VIII); Lei que estabelece o nmero de Deputados por Estado e pelo Distrito Federal,10

3.1 Decretos Executivos8

Em geral as leis dispem em artigo prprio a data de sua entrada em vigor. Na ausncia de disposio expressa, aplica-se a regra contida no artigo 1 do Decreto Lei n 4.567/42 - Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro:

Art. 1 . Salvo disposio em contrrio, a lei comea a vigorar em todo o pas, 45 dias depois de oficialmente publicada. 9 Exemplo de Emenda Constitucional em Anexo prprio.

SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 1995.

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proporcionalmente populao (art. 45, pargrafo 1); etc. 2. Leis Ordinrias So os atos legislativos primrios que tratam de todas as matrias, com exceo daquelas que so de competncia privativa, matrias de reservadas s leis complementares, decretos legislativos e resolues. 3. Medidas Provisrias So atos normativos destinados ao tratamento de matrias de urgncia e relevncia, com vigncia fixada constitucionalmente - 30 dias (Art. 62, CF). A matria passvel de ser tratada em medidas provisrias a mesma de lei ordinria. 4. Leis Delegadas So atos normativos elaborados e editados pelo Presidente da Repblica em virtude de autorizao do Poder Legislativo. Esta autorizao (delegao) tem a forma de Resoluo do Congresso Nacional (art. 68 da CF). 5. Decretos Legislativos So atos onde o Poder Legislativo exercita sua competncia privativa, e que tenha efeitos externos a ele. No exige sano do Chefe do Executivo (art. 48, caput, CF), mas sujeita-se a todas as regras de elaborao das leis ordinrias. Exemplo: remunerao de prefeitos, aprovao de convnios, cassao de mandatos, etc.

6. Resolues So deliberaes polticoadministrativas destinada a normatizar matrias d interesse interno. Exemplo: aprovao de regimento interno, licena de vereadores, organizao de servios, etc. Resoluo de Plenrio: processo legislativo completo. sofre

Resoluo de Mesa: constitui mero ato administrativo. Nvel Secundrio 1. Decretos Executivos So atos administrativos de competncia exclusiva do Chefe do Poder Executivo, destinadas explicar situaes gerais ou individuais previstas na legislao. 2. Regulamentos ato explicativo, com eficcia externa. Algumas leis dependem de regulamento (ICMS, etc.). 3. Instrues Normativas Atos de Ministros de Estado ou Secretarias de Estado e Municpios, para a execuo de leis, decretos e regulamentos. 4. Regimentos De eficcia interna, destinados a reger funcionamento de instituies. posto em vigncia por resoluo. Exemplo: Regimento Interno da Cmara Municipal.

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3.2 Princpio da Impessoalidade Di Pietro (1997) assinala que a exigncia de impessoalidade nos atos da Administrao implica que este atributo deve ser observado tanto em relao aos administrados quanto em relao Administrao. Em relao aos administrados (contato com a finalidade pblica) significa dizer que os atos da Administrao no podem destinar-se a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas. A ao administrativa deve ser impessoal, visando sempre ao interesse coletivo. Relativamente prpria Administrao importa dizer que os atos praticados pelos agentes pblicos a estes no so imputveis, mas ao rgo ou entidade da Administrao. 3.3 Princpio da Moralidade Sintetiza Di Pietro (1997, p. 71), sempre que em matria administrativa se verificar que o comportamento da administrao ou do administrado que com ela se relaciona juridicamente, embora em consonncia com a lei, ofende a moral, os bons costumes, as regras de boa administrao, os princpios de justia e eqidade, a idia comum de honestidade, estar havendo ofensa ao princpio da moralidade administrativa. 3.4 Princpio da Publicidade A observncia a tal princpio exige a ampla divulgao dos atos da Administrao Pblica, ressalvadas as hipteses de sigilo previstas em lei.

3.5 Princpio da Eficincia Inovao no texto constitucional trazida pela Emenda Constitucional n 19/98. A Administrao passa a obrigar-se expressamente a conferir a seus atos uma carter de economicidade. Por economicidade pode-se entender uma necessria relao favorvel e tecnicamente justificvel entre fins e meios (positiva relao entre custo e benefcio - social e econmico dos atos de gesto). Moraes (1999, p. 298), na busca de uma definio ampla acerca do que seja o principio da eficincia, afirma: aquele que impe Administrao Pblica Direta e Indireta e a seus agentes a persecuo do bem comum, por meio do exerccio de suas competncias de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoo dos critrios legais e morais necessrios para a melhor utilizao possvel dos recursos pblicos, de maneira a evitar-se desperdcios e garantir-se uma maior rentabilidade social". Observaes Importantes:sem burocracia: refere-se, certamente o autor dimenso disfuncional da burocracia, entendendo-se esta como arranjo racional de estruturas e processos. eficcia como atributo no necessariamente alcanado em estruturas e processos eficientes; em busca de qualidade caracterstica ampla da qual a eficincia pode ser atributo relevante.

.)

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3.6 Princpio da Razoabilidade Conforme Freitas (1997, p. 60/61), a subordinao da Administrao Pblica no apenas lei. Deve haver respeito legalidade sim, mas encartada no plexo de caractersticas e ponderaes que a qualifiquem como razovel. A observncia do princpio da razoabilidade exige proporcionalidade entre os meios empregados pela Administrao e os fins visados (Di Pietro, 1997). Tal relao de proporcionalidade no deve considerar critrios pessoais do gestor pblico, mas padres comuns da sociedade em que se insere. No deve alicerar-se nos termos frios da lei, mas diante do caso concreto (Di Pietro, 1997, p.72). Para Freitas (1997, p. 56), em essncia: O princpio da proporcionalidade quer significar que o Estado no deve agir com demasia, tampouco de modo insuficiente na consecuo de seus objetivos. O tratamento das aes de gesto pblica, em seu contexto histrico, tem evoludo (por imperativo de sobrevivncia) de um legalismo primitivo e descompromissado, para uma viso principiolgica e substancialista (Freitas, 1997). O administrador pblico tem compromisso com todos os princpios constitucionais. A apreciao da legalidade dos atos lato sensu administrativos implica, pois, na necessria considerao de sua adequao, fundamentalmente, aos princpios constitucionais de forma integrada.

Assim, em que pese a Administrao no ter agido em perfeita consonncia com o disposto no art. 5, caput, do Magno Texto, h que se observar as conseqncias dos atos subseqentes e sua relao com os demais princpios constitucionais, em especial o da razoabilidade. Moreira Neto (1989, p. 37/40 apud Di Pietro, 1997, p. 72), acerca do princpio da razoabilidade, destaca a necessria relao de pertinncia entre oportunidade e convenincia, de um lado, e a finalidade, de outro. A noo de proporcionalidade que reveste o princpio da razoabilidade resultaria no atendida quando dados dois valores legtimos, o administrador prioriza um em detrimento ou sacrifcio exagerado do outro (Freitas, 1997, p.57). Admite-se a ocorrncia de sacrifcios na aplicao do direito. O erro reside, no entanto, no sacrifcio excessivo de um direito. O Administrador, segundo Freitas (1997, p. 57), est obrigado a sacrificar o mnimo para preservar o mximo de direitos. O atendimento ao princpio da razoabilidade, por fim, mais do que a vedao de excessos, exige a ponderao e a racionalidade prudente do administrador e de quem controla os seus atos, contratos e procedimentos (Freitas, 1997, p. 57).

Questes Propostas:1. O que significa o princpio da legalidade administrativa? 2. Qual a relao que se pode estabelecer entre o princpio da legalidade e o modelo burocrtico proposto por Max Weber?

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3. O que significa o princpio da razoabilidade administrativa? 4. Pode-se dizer que h uma hierarquia de princpios de gesto pblica? Porque?

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CAPTULO IVADMINISTRAO PBLICA DIRETA e INDIRETA

Na esfera Federal, a estrutura dos governo pode ser visualizada a partir do seguinte site: www.brasil.gov.br

2. Administrao IndiretaConstituio Federal, art. 37:XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao; XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas em empresa privada;

1. Administrao DiretaA administrao pblica, segundo Meirelles (1989, p. 627) constituda de rgos a servio do Estado, na gesto de bens e interesses qualificados da comunidade, (...). Sintetiza Cretella Jnior (1990, p. 20):Administrao direta a desempenhada pelo centro do Estado, pelo chefe do Executivo e seus auxiliares, pela pessoa poltica.

Administrao Direta , pois, o conjunto de rgos integrados na estrutura administrativa da entidade poltica a que se refere (Unio, estados ou municpios). Os rgos que compem a administrao direta so aqueles subordinados diretamente ao chefe do poder. Informaes acerca da configurao estrutural do Poder Executivo do Estado do RS podem ser obtidas a partir do site: www.estado.rs.gov.br Os rgos que integram a administrao Direta do Executivo estadual so as Secretarias de Estado, ao passo que as entidades a cada uma delas relacionadas compem a administrao indireta.

A administrao indireta, segundo Meirelles (1989) o conjunto de entes (personalizados) que, vinculado a algum rgo da administrao direta, prestam servios pblicos ou de interesse pblico. Acrescenta Cretella Jnior (1990, p. 21):Administrao indireta toda entidade, pblica ou privada, criada pela pessoa poltica, mas que no se confunde com a pessoa jurdica pblica matriz criadora.

As entidades que compem a administrao indireta so: a) as Autarquias; b) as Fundaes Pblicas (de direito pblico ou privado); c) as Sociedades de Economia Mista; e d) as Empresas Pblicas. A elevao da complexidade das funes do Estado moderno, acentuada no perodo de hegemonia da doutrina keynesiana, mostrou-se necessria uma30


adaptao estrutural. Absorvidas, portanto, novas atribuies, mister se fez conferir ao aparelho de Estado condies de execut-las de forma eficiente e eficaz. Note-se que este fenmeno constitui reflexo das transformaes em curso na teoria administrativa, aliceradas nos conceitos de descentralizao e flexibilidade administrativa. Operou-se, ento, o movimento de descentralizao de parcela dos servios pblicos, restringindo-se o Estado sua fiscalizao. Este movimento orienta-se no sentido de uma especializao das aes da Administrao Pblica. Esta descentralizao funcional, sem prejuzo da unidade orgnica e estrutural do Estado permitiu uma independncia administrativa e patrimonial destas entidades autnomas conforme estabelecido em lei. A descentralizao administrativa a partir da criao de entidades paralelas ao Estado tem como propsito dotar a Administrao pblica de maior nvel de especializao na prestao de determinados servios pblicos, e mesmo na produo de bens necessrios ao desenvolvimento da infra-estrutura social e econmica. Em sua origem, a especializao das aes do Estado via introduo de entidades que compes a denominada administrao indireta visava prestao de servios com melhores nveis de qualidade (enfocava-se, sobretudo, naquele momento histrico, a agilidade administrativa).

3. Entidades da Administrao Indireta3.1 AutarquiasAutarquia a expresso de um servio pblico descentralizado da Unio, dos Estados ou dos Municpios, dotada de personalidade jurdica de direito pblico, instituda por lei, com autonomia administrativa e financeira, sujeita ao controle (tutela) do Estado. A autarquia, conforme Meirelles (1989) est no Estado. uma entidade de direito pblico. Diferente disso o ente paraestatal, que se situa fora do Estado, ao lado, paralelamente ao Estado. So caractersticas das autarquias: criao legal: instituda mediante lei ordinria, sendo seus servios regulamentados por decreto executivo; - personalidade jurdica de direito pblico: so pessoas jurdicas de direito pblico interno; - autonomia administrativa e financeira: relativamente organizao e funcionamento dos servios executados; - fim de interesse institudas para tal propsito; pblico:

- tutela administrativa do Estado: sua autonomia no afasta o controle do Estado (hierrquico). O controle exercido pelo Tribunal de Contas, sem prejuzo superviso ministerial no caso da Unio, ou seus correspondentes nas demais esferas de poder.

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Exemplos de autarquias: DAER, IPE, INSS, BACEN, DMAE, etc. Desenvolvendo atividades tpicas de Estado (segundo a perspectiva dominante) estas entidades so institudas com o propsito de realizar determinadas atividades de forma mais eficiente. Nos exemplos acima, a seguridade social, poltica monetria, infra-estrutura rodoviria, servios de gua e esgoto, etc. Site do Banco Central do Brasil:

BC a concesso direta ou indireta de emprstimos ao Tesouro Nacional. Misso do Banco Central: Assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda nacional. Macroprocessos: a) formulao e gesto das polticas monetria e cambial;

b) regulamentao e superviso doSistema Financeiro Nacional;

c) prestao de servios de suporte

www.bcb.gov.brO Banco Central O Banco Central do Brasil - BC, autarquia federal integrante do Sistema Financeiro Nacional - SFN, foi criado em 31.12.64, com a promulgao da Lei n 4.595, para ser o agente da sociedade brasileira na promoo da estabilidade do poder de compra da moeda brasileira, por meio da busca permanente dos seguintes objetivos: a) zelar pela adequada liquidez da economia;

s transaes financeiras e ao meio circulante. (para um

Objetivos Estratgicos horizonte de 3 anos):

a) promover o aperfeioamento do sistema financeiro;

b) atuar no mercado internacional de

capitais, na gesto do passivo externo; o relacionamento com organismos multilaterais de desenvolvimento; meio circulante;

c) rever

b) manter as reservas internacionaisdo Pas em nvel adequado;

d) aperfeioar a administrao do e) aperfeioar f) aperfeioaras polticas natureza administrativa; a poltica comunicao do Banco. de de

c) estimular

a formao de poupana em nveis adequados s necessidades de investimento do Pas; e pela estabilidade e promover o permanente aperfeioamento do Sistema Financeiro Nacional.

d) zelar

Diretrizes Institucionais: consistncia; credibilidade; eficincia; independncia; profissionalismo;

A Constituio de 1988 consagra dispositivos importantes para a atuao do BC, como o do exerccio exclusivo da competncia da Unio para emitir moeda e o da necessidade de aprovao prvia pelo Senado Federal, em votao secreta, aps argio pblica, dos designados pelo Presidente da Repblica para os cargos de presidente e diretores. Alm disso, vedou ao

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transparncia.

Caractersticas destas Sociedades: criao autorizada por lei; participao do Estado e de agente particular na composio do capital social e administrao da entidade; estrutura de direito privado (sociedade por aes); personalidade jurdica de direito privado; controle estatal.

3.2 Fundaes PblicasSites institucionais:

www.fee.tche.br www.febem.rs.gov.brCaractersticas: natureza jurdica de direito privado; criao precedida de autorizao legal; existncia de um fim de interesse pblico; subordinao tutela administrativa;

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Exemplos de entidades desta natureza: CORSAN; Cia. Carris PortoAlegrense; Banrisul S.A., Petrobrs, etc. PETROBRAS: www.petrobras.com.br Cia. Carris Porto-Alegrense: A Cia. Carris uma sociedade de economia mista, cuja composio do capital assim se distribui:Composio e Propriedade Acionria da Cia Carris Porto-Alegrense Acionistas1. Aes Ordinrias:

Exemplos: FEE, FEBEM, FOSPA; etc.

3.3 Empresas EstataisEmpresa estatal o gnero do qual so espcies as Sociedades de Economia Mista e as Empresas Pblicas.Evoluo do Nmero de Empresas Estatais da UnioANO 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 N DE EMPRESAS 252 254 255 258 202 186 174 160 155 145 138 136 127 93

% Capital Total 95,70005 2,48980 0,13280 1,67690 100,00000

Municpio de Porto Alegre Unio Federal Outros 2. Aes Preferenciais: Unio Federal TOTALFonte: Cia. Carris, Gerncia Financeira

3.3.1 Sociedades de Economia Mista

[A Cia. Carris foi criada originariamente por um Decreto do Imperador D. Pedro II, em 1872 como a Carris de Ferro Porto-Alegrense, com o propsito de explorar linhas de bonde na cidade. Em 1905 a empresa fundiu-se com a Carris Urbanos de Porto Alegre, dando origem Cia Carris Porto-Alegrense, operando bondes eltricos. No final da dcada de 20, o controle da empresa passou para a empresa norte-americana Eletric Bond & Share. A empresa retornou para o poder do municpio de Porto Alegre em 1954 chegando a possuir uma frota de 229 bondes.

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ADM 247- A, Administrao Pblica 34No dia 8 de maro de 1970, os bondes das linhas Gasmetro, Terespolis e Partenon fizeram sua ltima viagem. A partir desse momento a Carris passou a operar somente com nibus. Hoje so 285 nibus em operao, correspondendo a 21,2% dos veculos do sistema de transporte rodovirio de passageiros da cidade.. Em 1998, a Cia. Carris faturou R$ 42milhes e recebeu o Prmio Nacional de Qualidade da Associao Nacional de Transportes Pblicos.]

3.3.2 Empresas Pblicas Caractersticas principais: forma peculiar s empresas comerciais comuns; propriedade do capital e gesto exclusivamente governamentais; personalidade jurdica de direito privado; criao autorizada por lei.

entes paraestaiais, de cooperao com o Poder Pblico, com administrao e patrimnio prprios, revestidos na forma de instituies particulares convencionais (fundaes, sociedades civis ou associaes) ou peculiares ao desempenho de suas incumbncias estatutrias. Exemplos desses entes so os diversos servios sociais da indstria e do comrcio (SESI, SENAI, SENAC, SESC), com estrutura e organizao especiais. Essas instituies, embora oficializadas pelo estado, no integram a Administrao direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo, cooperando nos setores, atividades e servios que lhes so atribudos, por considerados de interesse especfico de determinados beneficirios. Recebem, por isso, oficializao do poder Pblico e autorizao legal para arrecadarem e utilizarem na sua manuteno contribuies parafiscais, quando no subsidiadas diretamente por recursos oramentrios da entidade que os criou. Assim, os servios sociais autnomos, como entes de cooperao, do gnero paraestatal, estabelecem-se ao lado do estado e sob seu amparo, mas sem subordinao hierrquica a qualquer autoridade pblica. Questes Propostas:

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Um exemplo de entidade da administrao indireta criada na forma de empresa pblica com o propsito de especializar a prestao de um servio pblico a Empresa Pblica de Circulao e Transporte EPCT, de Porto Alegre. Esta entidade atua nas reas de controle de trfego, sinalizao, manuteno das vias de circulao, passagem escolar, etc. EPTC: www.portoalegre.rs.gov.br

3.4 Servios Sociais AutnomosSo todos aqueles institudos por lei, com personalidade de Direito privado, destinados a ministrar assistncia ou ensino a determinadas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotaes oramentrias ou por contribuies parafiscais. So

1 - As Secretarias de Estado integram a Administrao Direta ou a Indireta do Estado? Porque ? 2 - As empresas concessionrias de servios pblicos so entidades integrantes da administrao indireta do Estado ? Porque ?

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