UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ

RIVANDA DOS SANTOS NOGUEIRA

AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA COMO REGULAÇÃO: O CASO DO SISTEMA

ESTADUAL DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM ESCOLAR – SEAPE/ACRE

CURITIBA

2015

RIVANDA DOS SANTOS NOGUEIRA

AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA COMO REGULAÇÃO: O CASO DO SISTEMA

ESTADUAL DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM ESCOLAR – SEAPE/ACRE

Tese apresentada à Banca Examinadora, como requisito parcial à obtenção do grau de Doutora em Educação, do Curso de Pós-Graduação em Educação, do Setor de Educação, da Universidade Federal do Paraná. Orientadora: Prof.ª Dr.ª Andréa Barbosa Gouveia

CURITIBA 2015

Catalogação na publicação

Vivian Castro Ockner – CRB 9ª/1697 Biblioteca de Ciências Humanas e Educação - UFPR

Nogueira, Rivanda dos Santos Avaliação em larga escala como regulação: o caso do Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar – SEAPE/ACRE. / Rivanda dos Santos Nogueira. – Curitiba, 2015. 260 f. Orientadora: Profª Drª Andréa Barbosa Gouveia Tese (Doutorado em Educação) - Setor de Educação, Universidade Federal do Paraná 1. Educação – políticas educacionais – Acre (Rio Branco). 2. Educação e Estado – políticas públicas – sistema de ensino. 3. Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (SEAPE) – Acre (Rio Branco). I. Título.

CDD 370.19342

À inviolabilidade do meu pleno direito de expressão da mais repleta fé em Jesus Cristo, meu protetor

em todo o percurso empreendido.

AGRADECIMENTOS

A Deus que me dá, diariamente, a vida de presente e me permitiu que as

pessoas e instituições, que aqui passo a agradecer, pudessem contribuir com a

minha vida e com essa Tese:

À minha família, meu suporte, minha rotina boa: meus pais, Iva dos

Santos Nogueira e Raimundo Timóteo Nogueira, sempre me abençoando. Meus

filhos, Davi Nogueira, um amor para toda a vida e Letícia, um presente que Deus me

mandou há 11 anos e que, na reta final do Doutorado, chegou até nós. Eduardo, um

amor sempre em construção (idem). Luiz Eduardo, amor por extensão. À Maria Zélia

(Nina), pelo apoio e orações. À Marisé e Maria José, minhas cunhadas. Ao Edilberto

(parabéns pela nova vida!). Meus irmãos, amor que não se explica: Rivangela,

Rivanilce e Raimundo Filho. Meus sobrinhos, provas de amores: Renan, Arthur,

Rafael e, daquele que chegou como benção do Senhor, já com muitas historinhas

para a tia contar, Joshua Nogueira Maia. Meus cunhados, Ribamar (Natal) e

Genilson (Bone), pela torcida. Aos tios na base dos Santos e Nogueira, em especial:

Zefinha e Pinheiro (e rama); Cosma e Gleyce (suporte); Julho Minga e Nice (e rama);

Nelinho e Elizete (e “meu povi”); Edilson (e rama); Clarice (e primaiada); Eugênia e

Zé Rita (e seus exemplos), Edson (Lela) e a todos que torceram.

À parceria emocional, acadêmica e financeira (power ful girls!): Lucilene

Almeida (Luluca) e Marileize França (Maroca), “eu gosto tanto de você[s]...” Entre

política de línguas, zoneamentos e avaliações... Deus nos ajude, sempre!

Aos amigos que entenderam as ausências e não me esqueceram: Chirley

Trelha; Tânia Mara, Getúlio e Caio; Franciana, Aylton, Allan e Arthur; Hélio e

Tamara; Marilene Mel; Tavifa e Manoel; Lucir, Morena, Bruno e Pedro; Lino; Kátia e

Eduardo; Diana; Emilly, Victor e Esther; Marilúcia (Lucinha), Carlos Vinícius,

Romário Júnior e Vitória; Mizael e Najara; Manoel Severo e Luzia. Em Curitiba:

Florisvaldo; Gabriela e Rafael.

À nova geração: Bruno, Daniel, Luisa, Amanda Vitória, João Pedro, Isadora,

João Vitor, Rafaela, Miguel Ângelo, Arthur, Erick Cauã, João Lucas e Maria Esther.

Ser criança é muito bom!

Uma tese se faz a muitas mãos, cérebros, olhos, coração... aos

colaboradores: Gilberto Dalmolin (que me deu a ideia); Osvanilson; Verônica

Kamel; Eduardo Bernardino; Lucilene Almeida; Marileize França; Cláudio Porfiro,

Rossylene Araújo; Maria Lucirlene Barbosa; Alexandro Santos; Fábio Castanho;

Manoel Severo; Mark Clark Carvalho; Adriana Ramos; Antônia Schwinden; Nayara

Façanha; Rivanilce Maia; Rodrigo Nogueira; Davi Sobrinho; José Janilson;

Franciana Castro; Tânia Mara; Sâmia Hassani; Ednacelí Damasceno; Lúcia de

Fátima; Tamara e Hélio Smoly; Marilúcia (Lucinha); Eduardo César (Bidu); Natanel;

Fernando; Aline Vernick; Rafael Raizer e Gabriela Schneider.

No âmbito da UFPR e da Ufac: em especial, à professora Andréa Barbosa

Gouveia, orientadora desse trabalho, que me passou a segurança teórica que eu

preciso e porque “queimou todas as pestanas” necessárias para que o texto fluísse

melhor. Minha gratidão!

Ao professor Paulo Vinícius Baptista da Silva, o primeiro coordenador do

nosso curso e ministrante da disciplina de currículo. Obrigada!

À professora Monica Ribeiro da Silva, a atual coordenadora do nosso curso,

despojada de melindres e com um senso de justiça ativado, me assegurou logo na

entrada que o Dinter UFPR/Ufac trata-se de um convênio celebrado entre duas

instituições de ensino superior para os servidores de uma delas: a Ufac. Pelo meu

aceite como ouvinte na disciplina de políticas educacionais. Tens a minha gratidão!

À professora Grace Gotelip, pelo tempo dedicado ao Dinter UFPR/Ufac.

Ao professor Marcos Edgar Bassi, pelo meu debut no financiamento da

educação.

À professora Taís Moura Tavares, pela leitura atenta no Seminário de Tese.

Aos membros da Banca de Qualificação: às professoras Sandra Maria

Zakia Lian Sousa, Ana Lorena de Oliveira Bruel e Monica Ribeiro da Silva que me

indicaram caminhos para qualificar meu texto para a autoria.

Aos membros da Banca de Defesa: Andréa Barbosa Gouveia (UFPR),

Sandra Maria Zakia Lian Sousa (USP), Mark Clark Assen de Carvalho (Ufac), Ana

Lorena de Oliveira Bruel (UFPR) e Monica Ribeiro da Silva (UFPR), pelo aceite e,

certamente, pelas contribuições e aprendizagens.

Aos entrevistados (fontes vivas!), professores Josenir Calixto, Binho

Marques, Maria Corrêa e Cristina Maia, pela presteza, recepção, e socialização de

conhecimentos. O documento não fala, mas a vivência de vocês na política

educacional vale muito porque vocês amam o que fazem. Esse é o diferencial!

À família Proex/Ufac: professor Enock da Silva Pessôa pela cordial

convivência e respeito mútuo. E aos querid@s: Socorro Mendonça, Raimunda

Pereira, Rosângela Machado, Gilvan, Raquel Meireles, José Dourado, Lucy, Nayara,

Davi Sobrinho. Aos que continuam de casa: Regina Albuquerque, Maria Justino,

José Oliveira, Zuila, Jurandir, Luana1, Luana2, Leo1, Leo2, Zé Pedro, Marcos

Aurélio, Gregori, Socorro Neri, Elimaik, Branca, Raquel Sampaio. Minha gratidão!

À Capes, pelo alcance aos professores da educação básica, vale o

investimento!

Ao Governo do Estado do Acre, pelo cumprimento do apoio institucional.

À Universidade Federal do Paraná (UFPR), pela extensão do

conhecimento.

À Universidade Federal do Acre (Ufac), atualmente representada pelo

professor Minoru Martins Kinpara. A minha casa, “a casa do saber” (Iró), a casa de

todos aqueles que nela estudam, trabalham e a mantém pública.

Ao Sindicato dos Trabalhadores em Educação do 3º Grau do Acre –

Sintest/AC, a base é que te sustenta: “juntos somos muitos, unidos somos fortes.”

(LOTT, 2015).

In memoriam: Vó Chica Minga, José Francisco (Seu Zé) e Alba Ferreira,

vivos no meu coração e de muitos.

Imensamente grata!

Encontrei hoje em ruas, separadamente,

dois amigos meus que se haviam zangado.

Cada um me contou a narrativa de por que se haviam zangado.

Cada um me disse a verdade.

Cada um me contou as suas razões.

Ambos tinham razão.

Ambos tinham toda a razão.

Não era que um via uma coisa e outro outra,

ou um via um lado das coisas e outro um lado diferente.

Não: cada um via as coisas exatamente como se haviam passado,

cada um as via com um critério idêntico ao do outro.

Mas cada um via uma coisa diferente,

e cada um portanto, tinha razão.

Fiquei confuso desta dupla existência da verdade.

(Fernando Pessoa)

RESUMO O problema central deste estudo situa-se nas conexões estabelecidas entre a avaliação em larga escala e a definição de políticas educacionais no âmbito estadual. O foco de análise pauta-se no Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape) e nas políticas dele decorrentes, tensionadas pelos mecanismos de regulação. Os antecedentes do Seape remontam aos anos 1990, assim, apresenta-se uma retrospectiva panorâmica da conjuntura local, mas com um foco no período de 2009 a 2012, justamente porque a partir de 2009 os exames em larga escala são realizados anualmente no Estado do Acre, de forma mais sistemática, estando o Seape na sua 4ª edição em 2012. O objetivo geral consiste em analisar como o Seape é concebido, identificando seus princípios, concepções, indicadores e motivações que contribuíram para que a avaliação em larga escala fosse colocada na agenda da política local. O suporte conceitual e analítico tem como referência a regulação educacional, a partir de fundamentos discutidos por Duarte (2012), Augusto (2010), Dupriez (2010), Barroso (2006), Maroy (2006), Lessard (2004), Diebolt (2001), Afonso (2001) e Demailly (2001), especialmente no que tange às formas pelas quais os mecanismos de regulação influenciam as diretrizes de ações pensadas para os sistemas de ensino, desde o seu processo de elaboração, até à política em ação, como orienta Palumbo (1994). A avaliação em larga escala coleta indicadores do desempenho escolar, com o potencial de mobilizar mecanismos de regulação, monitoramento das ações empreendidas. Aliada a outros dispositivos concretos de regulação, a avaliação externa pode se constituir como mecanismo de controle social, seja para garantir direitos, seja para acionar mecanismos de responsabilização, na perspectiva de obrigação de resultados. Como procedimento metodológico decidiu-se pela pesquisa documental para extrair as informações que compuseram a fase preparatória do Seape, a implementação e as ações decorrentes dessa política. Para suprir as lacunas identificadas nos documentos, optou-se pela realização de entrevistas e, ainda, considerou-se alguns elementos socioeconômicos e outros mais ligados diretamente ao contexto escolar para caracterizar o sistema educacional acreano, contexto para o qual o Seape foi concebido. Ao se debruçar sobre a concepção da política e a sua fase inicial, os resultados da pesquisa evidenciaram a perspectiva diagnóstica da educação básica, sobretudo, como suporte para dimensionar o sistema público de ensino acreano e como elemento significativo na definição de políticas públicas. Na continuidade, esse sistema oficial de avaliação vai se constituindo sob um formato de responsabilização educacional que, atualmente, subsidia a definição de outras políticas educacionais focadas em resultados. A pesquisa também apontou evidências para a necessidade do Estado explorar mais o potencial pedagógico da avaliação em larga escala. Palavras chave: política educacional; avaliação em larga escala; regulação educacional; sistema público de ensino do Acre.

ABSTRACT

This study is set to investigate and discuss the connections between procedures for large scale evaluation procedures and educational policy definitions at State level in Acre, Brazil. The analysis focus is based on the current policies of the State System of Evaluation of the School Learning Process (SEAPE, the official Portuguese acronym), pressured by the ruling mechanisms. The analysis is based on policies based on the State System on Educational Assessment (SEAPE, the Portuguese acronym equivalent), influenced by regulating mechanisms. The origins of SEAPE dates back to the 1990s, and, in this study, a broad retrospective of the local situation is presented, focusing on the period between 2009 through 2012. The reason for the selected time frame is due to the fact that large scale assessment tests started in 2009 on a yearly basis. The general objective consists in analyzing how SEAPE is conceived, identifying its principles, conceptions, figures, and motivations that have contributed to inserting these large scale assessment tests part of a local agenda. The conceptual and analytical support brings as reference the educational regulation, as discussed by Duarte (2012), Augusto (2010), Dupriez (2010), Barroso (2006), Maroy (2006), Lessard (2004), Diebolt (2001), Afonso (2001) and Demailly (2001), especially relating to the ways by which the regulation mechanisms exert influence in the action guidelines devoted to the educational systems, from its elaboration process to the policy in action, as postulated by Palumbo (1994). This large scale evaluation has collected school achievement indexes, and may activate regulation devices and monitor research procedures. In combination with other mechanisms of regulations, the external evaluation may constitute as a mechanism of social control, in order to ensure rights, or to trigger mechanisms of liability, in the perspective of obtaining results. Documental research was adopted as the methodological procedure in order to identify information regarding the preparatory phase of SEAPE, its implementation and the actions deriving from this policy. Interviews were conducted in order to identify possible gaps in the timeline of the documentation available. Socio-economic data was also collected as a means to delineate the profile of the educational system in the State of Acre, the context in which SEAPE has been conceived. After studying the conception of educational policies and their implementation, the results reveal the diagnostic perspective of the basic education, especially as a support to analyze the public educational system in Acre, and as an important element in the definition of public educational policies. This official system of evaluation has constituted a format of education liability that currently subsidizes the definition of other educational policies focusing on outcomes. The research has also pointed out to evidences for the State to explore much the pedagogical potential of the large scale evaluation. Key words: educational policy; large scale evaluation; educational regulation; teaching public system of Acre.

LISTA DE FIGURAS

FIGURA 1 – TRÍADE DA CULTURA AVALIATIVA NO BRASIL .................... 42

FIGURA 2 – CONFIGURAÇÃO DO SEAPE/AC............................................. 164

LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 – VISÃO PANORÂMICA DA CONSOLIDAÇÃO DO SAEB NO CONTEXTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA BRASILEIRA ............. 46

QUADRO 2 – OBJETIVOS GERAIS DO SEAPE/AC, POR EDIÇÃO (2009 A 2012) .................................................................................... 159

QUADRO 3 – PALAVRAS-CHAVE DOS OBJETIVOS DO SEAPE/AC, POR EDIÇÃO (2009 A 2012) .................................................

161

QUADRO 4 – PADRÕES DE DESEMPENHO, SEAPE/AC, LÍNGUA PORTUGUESA, ESCALA DO 5º E 9º DO EF E DO 3º EM ...

182

QUADRO 5 – PADRÕES DE DESEMPENHO, SEAPE/AC, MATEMÁTICA, ESCALA DO 5º E 9º DO EF E DO 3º EM ................................ 182

QUADRO 6 – PADRÕES DE DESEMPENHO, SEAPE/AC, MATEMÁTICA E LÍNGUA PORTUGUESA, ESCALAS DO 3º ANO EF ........

183

QUADRO 7 – NÍVEIS MÉDIOS DE PROFICIÊNCIA ATINGIDA, SEAPE, ACRE, 2009 A 2012................................................................

214

QUADRO 8 – NÍVEIS MÉDIOS DE PROFICIÊNCIA ATINGIDA DE ACORDO COM O QUARTIL DE PROFICIÊNCIA MÉDIA, POR DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA E SÉRIE DOS ALUNOS, SEAPE, ACRE, 2012 ............................................

216

LISTA DE GRÁFICOS

GRÁFICO 1 – EMPREGOS FORMAIS, POR SETOR DE ATIVIDADE ECONÔMICA, ACRE, 2009 A 2012 ....................................... 104

GRÁFICO 2 – I DEMONSTRATIVO DE ESCOLAS PÚBLICAS POR LOCALIZAÇÃO (RURAL/URBANA), ACRE, 1999 A 2013 ...... 135

GRÁFICO 3 – EVOLUÇÃO DA TAXA LÍQUIDA DE MATRÍCULAS NO ENSINO MÉDIO EM ÂMBITO NACIONAL, REGIONAL E LOCAL, DE 1999 A 2013 (EM%) ............................................. 141

GRÁFICO 4 – TAXA DE APROVAÇÃO POR ETAPAS DA EDUCAÇÃO BÁSICA, ACRE, DE 1999 A 2013 (EM%) .............................. 142

GRÁFICO 5 – TAXA DE REPROVAÇÃO POR ETAPAS DA EDUCAÇÃO BÁSICA, ACRE, DE 1999 A 2013 (EM%) .......... 143

GRÁFICO 6 – TAXA DE ABANDONO POR ETAPAS DA EDUCAÇÃO BÁSICA, ACRE, DE 1999 A 2013 (EM%) ............................... 145

GRÁFICO 7 – DISTRIBUIÇÃO DO PERCENTUAL DE ALUNOS, POR PADRÃO DE DESEMPENHO, LÍNGUA PORTUGUESA, REDE ESTADUAL (2009/2010/2011) ....................................

177

GRÁFICO 8 – EVOLUÇÃO DAS PROFICIÊNCIAS MÉDIAS, MATEMÁTICA, 4ª SÉRIE/5º ANO DO ENSINO FUNDAMENTAL, REDE ESTADUAL/MUNICIPAL (2009/2010/2011)....................................................................

178

LISTA DE TABELAS

TABELA 1 – FUNÇÕES DOCENTES POR GRAU DE FORMAÇÃO, ACRE, 1995 ...........................................................................

111

TABELA 2 – DEMONSTRATIVO DE ESCOLAS PÚBLICAS, POR DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA (ESTADUAL/MUNICIPAL), ACRE, 1999 A 2013 .................... 136

TABELA 3 – DEMONSTRATIVO DE PROFESSORES NO ENSINO FUNDAMENTAL, POR FORMAÇÃO, ACRE, DE 1999 A 2013 .......................................................................................

137

TABELA 4 – DEMONSTRATIVO DE PROFESSORES NO ENSINO MÉDIO, POR FORMAÇÃO, ACRE, DE 1999 A 2013 ...........

138

TABELA 5 – EVOLUÇÃO NACIONAL, REGIONAL E LOCAL DA MATRÍCULA TOTAL NO ENSINO FUNDAMENTAL, ACRE, DE 1999 A 2013 .....................................................................

139

TABELA 6 – TAXA DE EVOLUÇÃO NACIONAL, REGIONAL E LOCAL DA MATRÍCULA TOTAL NO ENSINO FUNDAMENTAL, DE 1999 A 2013 (EM%) ................................................................ 140

TABELA 7 – TAXA MÉDIA DE EVOLUÇÃO LOCAL DA MATRÍCULA TOTAL, POR ETAPA DE ENSINO, ACRE, DE 1999 A 2013 (EM%) ....................................................................................

140

TABELA 8 – INVESTIMENTO GERAL NO SEAPE E RECURSOS APLICADOS EM EDUCAÇÃO (PAGAMENTO DE PESSOAL, MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO) – ACRE, 2010 E 2012 ............................................. 165

TABELA 9 – ABRANGÊNCIA DE ALUNOS PARTICIPANTES DO SEAPE/AC .............................................................................

169

TABELA 10 – ABRANGÊNCIA DE ESCOLAS PARTICIPANTES DO SEAPE, ACRE, 2009 A 2012 .................................................. 170

TABELA 11 – ESCOLAS PÚBLICAS AVALIADAS NO SEAPE, POR LOCALIZAÇÃO, ACRE, 2009 A 2012 ...................................

171

TABELA 12– QUESTIONÁRIOS CONTEXTUAIS: ALUNOS, SEAPE, ACRE, 2009 A 2012 ................................................................ 172

TABELA 13 – MÉDIA DOS RESULTADOS DO SEAPE, POR EDIÇÃO E NÍVEIS DE PROFICIÊNCIA, REDE ESTADUAL, ACRE, 2009 A 2012 ...........................................................................

212

TABELA 14 – MÉDIA DOS RESULTADOS DO SEAPE/AC POR EDIÇÃO E NÍVEIS DE PROFICIÊNCIA, REDES MUNICIPAIS, ACRE, 2009 A 2012 ...............................................................

213

TABELA 15 – NÍVEL SÓCIOECONÔMICO DE ACORDO COM O QUARTIL DE PROFICIÊNCIA MÉDIA, POR DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA E SÉRIE DOS ALUNOS, ACRE, 2012 ..........................................................

215

TABELA 16 – MÉDIA DA PROFICIÊNCIA SEGUNDO COMO O(A) ALUNO (A) SE CONSIDERA, ACRE, 2012 ................................................................................................

216

TABELA 17 – MÉDIA DE PROFICIÊNCIA EM RELAÇÃO À ESCOLARIDADE DA MÃE (OU DA RESPONSÁVEL PELO ALUNO) ACRE, 2012 ............................................................

217

TABELA 18 – MÉDIA DA PROFICIÊNCIA SEGUNDO A RESPOSTA DO(A) ALUNO (A) À PERGUNTA TENHO MUITOS SONHOS PARA O MEU FUTURO, ACRE, 2012 ..................

217

TABELA 19 – REDE ESTADUAL, LÍNGUA PORTUGUESA, 5º ANO, ACRE, 2010 ............................................................................. 218

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO..................................................................................................... 16

CAPÍTULO 1: AVALIAÇÃO E REGULAÇÃO: PRIMEIRAS

APROXIMAÇÕES ............................................................................................. 30

1.1 Definições preliminares da avaliação educacional ................................ 33

1.2 O debate internacional e a configuração do discurso da política de

avaliação educacional no Brasil ............................................................. 35

1.3 Trajetória, caracterização e institucionalização do Sistema Nacional

de Avaliação da Educação Básica no Brasil 44

1.4 Fundamentos, consequências e bases legais da avaliação em larga

escala ......................................................................................................... 52

1.5 Avaliação em larga escala: conexões com a regulação educacional,

constituição de sistemas avaliativos estaduais e aproximações

iniciais com o caso do Acre .................................................................... 59

CAPÍTULO 2: INTERFACES ENTRE A TEORIA DA REGULAÇÃO SOCIAL

E A POLÍTICA DE AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA .................................. 70

2.1 Bases conceituais da Regulação ............................................................. 71

2.2 A Teoria da Regulação Social para interpretação de políticas

públicas delineadas pelo Estado ............................................................ 74

2.2.1 Dimensões da regulação dos sistemas educacionais e redefinição

dos mecanismos dos controlos exercidos pelo Estado .................... 81

2.2.2 Instâncias de regulação nos sistemas educativos ............................. 87

2.3 A avaliação como mecanismo de regulação educacional .................... 95

CAPÍTULO 3: O SISTEMA PÚBLICO ESTADUAL DA EDUCAÇÃO BÁSICA

DO ACRE .......................................................................................................... 100

3.1 Panorama do Estado do Acre: contexto histórico, condições

socioeconômicas e cenário político ....................................................... 101

3.2 Contexto anterior a 1999 ........................................................................... 105

3.3. Contexto posterior a 1999 ....................................................................... 113

3.3.1 Políticas educacionais no Acre no contexto pós-1999 e Sistema

Público de Ensino da Educação Básica: caracterização, bases

legais e formato de organização ........................................................... 121

CAPÍTULO 4: SISTEMA ESTADUAL DE AVALIAÇÃO DA

APRENDIZAGEM ESCOLAR (SEAPE): PRINCÍPIOS, CONCEPÇÕES,

IMPLEMENTAÇÃO E AJUSTES DA POLÍTICA EM AÇÃO ............................ 150

4.1 Antecedentes do processo de implementação do Sistema Estadual

de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape) ................................... 151

4.2 Finalidades e objetivos do Seape/AC: um componente integrante da

agenda política educacional acreana ..................................................... 157

4.3 Configuração e abrangência do Seape/AC ............................................. 162

4.3.1 Composição dos testes do Seape/AC .................................................. 179

4.3.2 Escalas de proficiência, potencial de acesso e apropriação dos

resultados ........................................................................................................ 181

4.4 Ajustes e desvios da política em ação: avaliação como suporte da

gestão de resultados ................................................................................ 184

4.5 Estratégias para legitimação e consolidação da política ...................... 195

4.6 Publicização de resultados e mobilização da opinião pública ............. 200

4.7 Potencial do Seape/AC: usos dos resultados, exercícios ilustrativos

e alternativas de análises ........................................................................ 211

CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................ 221

REFERÊNCIAS ................................................................................................... 232

APÊNDICE 1 – ROTEIRO DAS TRÊS PRIMEIRAS ENTREVISTAS ................ 255

APÊNDICE 2 – ROTEIRO DA QUARTA ENTREVISTA .................................... 257

APÊNDICE 3 – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO ..... 258

16

INTRODUÇÃO

No contexto educacional brasileiro, as avaliações dos sistemas de ensino

ocupam centralidade no delineamento das decisões formais das políticas, tanto

aquelas que definem as discussões mais amplas, como a questão da qualidade do

ensino, da legislação educacional, do currículo e da formação continuada dos

professores, quanto aquelas que se referem às proposições de ensino mais

localizadas como o planejamento escolar e a definição de estratégias de ensino.

Como modalidade da avaliação educacional, a avaliação em larga escala,

como nominada neste texto, realiza-se de forma centralizada e em nível macro por

órgãos gestores dos sistemas educacionais, principalmente pelo Instituto Nacional

de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), uma autarquia federal

vinculada ao Ministério da Educação (MEC). No caso de alguns sistemas estaduais

e municipais, a avaliação em larga escala é operacionalizada por empresas

contratadas para a coleta de dados e informações acerca do desempenho dos

alunos e do contexto escolar. Por ser efetivado em vários níveis de escolaridade

abrangendo todo o sistema de ensino, esse tipo de avaliação educacional é também

conhecido como avaliação de sistema ou avaliação externa.

De um modo geral, nas avaliações em larga escala os procedimentos de

coleta e os processamentos de dados são aplicados de forma padronizada, amostral

ou censitariamente. Além disso, efetivam-se de forma contínua e sistemática.

Aliadas a outros tipos e modalidades de avaliação se constituem em instrumentos

que podem orientar e subsidiar as políticas públicas e, em especial, a política

educacional.

O pressuposto orientador desse estudo é o de que a avaliação em larga

escala é um componente de regulação do ensino público, empreendido e gerenciado

pelo Estado. É, ainda, um dispositivo de monitoramento das unidades escolares

calcado em novas formas regular, efetivadas por decisão do poder público

constituído como autoridade legitimada e com capacidade institucional para exercer

o controle sob os resultados educacionais.

A avaliação é um componente importante das políticas públicas. Ambos os

termos são marcados por processos de negociações que tanto podem revelar as

intenções de seus formuladores, como podem refletir interesses dos seus

beneficiários, dependendo de como o poder é exercido, das formas de participação,

17

das pressões exercidas, das alianças estabelecidas, enfim, dos processos de

mediação.

No escopo deste texto, o termo política pública é apreendido na sua

concepção de ação pública (PALUMBO, 2004), oriunda da articulação de diversos

atores sociais integrantes da arena política, situada em contextos específicos, onde

são definidas as regras do jogo, capazes de afetar diretamente o cenário social. No

processo de definição e implementação de uma política pública, esta se constitui

como alvo em movimento (PALUMBO, 2004) e para captá-la é preciso enveredar

pelas relações entre Estado e sociedade que são mediadas por mecanismos de

regulação social, aqui tomados como suporte conceitual e analítico.

O processo regulatório pode se constituir em formas democráticas de

participação capazes de traduzirem-se em direitos, dentre eles, a educação pública.

A regulação também pode se manifestar em formatos de controle estatal que no

limite, são capazes de impulsionar instrumentos de responsabilização pautados na

lógica de uma gestão por resultados.

A condução das políticas públicas no campo educacional tem uma dinâmica e

movimentos próprios, é produto de articulações coletivas estabelecidas entre

agentes públicos, sujeitos integrantes da categoria de trabalhadores em educação e

comunidade escolar. Dessa maneira, no campo educacional, como em outras áreas

de atuação, não é somente o Estado que atua como regulador, pois o processo

regulatório é:

resultado da interação estratégica dos vários agentes, na forma de grupos de pressão da sociedade e do Estado, também este último um agente dotado de agenda e objetivos próprios, compondo e desfazendo alianças com os demais agentes da sociedade. (FIANI, 1998, p. 34).

A regulação da política pública é definida a partir da capacidade institucional

que o Estado tem e de como as interações são produzidas na política em ação,

constantemente marcada pelo contraditório, pelos conflitos e por um conjunto de

fatores socioeconômicos inerentes ao processo de implementação que podem,

inclusive, transformar as intencionalidades iniciais.

Dependendo dos objetivos previamente traçados, do desenho do projeto

avaliativo, da forma de comunicar/utilizar os resultados, os indicadores produzidos

pela avaliação em larga escala podem gerar consequências baseadas naquilo que

Brooke (2006) caracteriza como responsabilização branda (simbólica) – políticas low

18

stakes – ou como responsabilização forte (material) – políticas high stakes –,

questões analíticas aqui consideradas importantes para compreender sistemas

próprios de avaliação da educação básica.

No processo de implementação das políticas educacionais voltadas para a

educação pública, o Estado assume várias funções, dentre elas: condutor, regulador

e controlador das ações empreendidas. No mundo contemporâneo, a prestação da

educação como serviço público tem significativa importância social, aliás, é dever

público e função do Estado garantir a efetividade e a qualidade da oferta

educacional e ao fazê-lo, como autoridade legítima, produz regras e regulamentos.

Além da produção de regras e regulamentos inerentes às instituições formais

que compõem o Estado e os sistemas de ensino, há instrumentos de controle social

exercidos pelos próprios cidadãos beneficiários, sujeitos do processo que podem se

apropriar das regras ou mesmo as transformarem. Isto significa que o poder exercido

por parte do Estado não é recebido de forma passiva, mesmo quando há imposição

de regras, posto que estas podem ser questionadas, reajustadas, dentre outras

possibilidades.

Nessa linha de pensamento, ainda que a avaliação dos sistemas de ensino

seja concebida a partir de um olhar exterior às instituições escolares e que seja

delineada sob um formato centralizador, sua implementação é contextualizada,

portanto, sujeita à vitalidade da dinâmica social dos diferentes atores que dela

participam. Assim, os processos regulatórios decorrentes da política de avaliação

em larga escala têm vários movimentos. Se a percepção do olhar se der sob apenas

dois ângulos, este movimento efetiva-se do Estado sob a comunidade escolar e da

comunidade escolar sob o Estado. Nenhum dos lados é imune às interferências e

mediações do processo: a escola muda a partir da política e esta muda a partir das

interlocuções estabelecidas com a comunidade escolar.

Sob essa dinamicidade, no âmbito da educação básica, profissionais que

trabalham no contexto escolar, por vezes discordam e, por vezes, cedem à pressão

de ensinar para os testes ao priorizar conteúdos previstos nas avaliações em larga

escala como forma de obter aprovação nos exames externos, sejam estes

efetivados por meio de testes internacionais, nacionais ou regionais (estaduais ou

municipais).

Ainda que não seja o foco principal deste estudo, essa perspectiva de

direcionar o ensino para aprovação em exames constitui-se um dos aspectos

19

relacionados à avaliação em larga escala, uma vez que esta postura é provocadora

de intensos debates e pode causar “efeitos nefastos sobre o currículo,

empobrecendo-o, sobre o ensino demasiado condicionado pelo que cai no exame”

(FERNANDES, 2009, p. 122, grifo do autor). É como se houvesse uma inversão no

processo educativo, de um foco na aprendizagem (processo) para um foco na

avaliação (resultado).

A tese aqui defendida é a de que o Seape/AC amplia as possibilidades de o

Estado exercer sua regulação e contribui para a gestão focada em resultados no

contexto do sistema público de ensino acreano.

Com esse argumento, aqui se compreende que a política é conduzida sob

novas formas de controle, ancorada na concepção de regulação como modo de

coordenação do campo educativo (BARROSO, 2005). Os novos modos de

regulação operam sob um formato de avaliação em larga escala considerado como

um dos esteios importantes na construção de um modelo focado nos resultados do

rendimento escolar dos alunos.

Os fatores que me colocam nessa temática de pesquisa são, pelo menos,

dois: um de natureza profissional e o outro de natureza acadêmica, dimensões que

se entrecruzam na constituição da minha identidade. No campo profissional, em dois

momentos e lugares distintos: o primeiro na década de 1990 quando integrei, no

âmbito da Universidade Federal do Acre (Ufac), o Programa de Avaliação

Institucional das Universidades Brasileiras (Paiub). Na ocasião, trabalhava como

pedagoga na Coordenadoria de Apoio ao Desenvolvimento do Ensino

(Caden/Ufac),1 mais especificamente, integrava a Comissão Permanente de

Avaliação (CPA) e participava das articulações para a implementação da avaliação

nessa Instituição de Ensino Superior; o segundo contato profissional com a

avaliação em larga escala se efetivou no meu trabalho como professora do ensino

médio público noturno, ao vivenciar, como expectadora atenta, a aplicação de

avaliações externas na série final do Ensino Médio (EM).

No campo acadêmico, por ocasião da minha pesquisa de Mestrado, ao

retratar a centenária história do vestibular, uma das formas de acesso à

universidade brasileira, pude conhecer de forma mais amiúde uma avaliação em

larga escala nominada Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), cujo objetivo

1 Atualmente, esse setor recebe o nome de Diretoria de Apoio ao Ensino (Diaden/Ufac) e continua vinculado à Pró Reitoria de Graduação (Prograd/Ufac).

20

inicial constituía-se em avaliar o aluno egresso dessa etapa de ensino.

Paulatinamente, o Enem subsidiaria as mudanças políticas e pedagógicas

delineadas nos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN) do Ensino Fundamental e

Médio e, por fim, serviria como critério parcial ou total de ingresso ao ensino superior

(NOGUEIRA, 2011).

No que concerne à aplicação de avaliações em larga escala, minha prática

docente no Ensino Médio me possibilita observar que, no caso do Acre:

a) os professores não participam diretamente dos processos de avaliação

externa, nem mesmo do Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar

(Seape), inclusive, esses profissionais não podem aplicar provas e nem manusear

os testes elaborados pelo Centro de Políticas Públicas e Avaliação/Universidade

Federal de Juiz de Fora (Caed/UFJF), empresa contratada pelo Governo do Estado

do Acre para a elaboração e a implementação do sistema próprio de avaliação em

larga escala e o principal motivo alegado é que no Seape/AC as questões utilizadas

nas provas são sigilosas e, dessa forma, os itens são componentes de um banco de

itens que são reutilizados ao longo das séries históricas;

b) os docentes das áreas de Língua Portuguesa e Matemática são os mais

cobrados quando os alunos não alcançam os índices desejados ou as metas

traçadas pela Secretaria de Estado de Educação e Esporte (SEE/AC) e pela própria

escola, como se pode observar nas correspondências oficiais enviadas por este

órgão às instituições de ensino;

c) o Governo do Estado orienta que os indicadores alcançados no Índice de

Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) sejam expostos, em forma de

ranqueamento, em listas à vista do público nos murais das escolas e isto é

determinado em Lei promulgada em 2012.2

O problema central consiste nas conexões entre a avaliação em larga escala

e a definição de políticas educacionais locais. O foco de análise, portanto, pauta-se

nas ações decorrentes das avaliações externas empreendidas pelo Sistema

Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape), uma política pública de

avaliação da educação básica concebida e desenvolvida pela Secretaria de Estado

de Educação e Esporte (SEE/AC) como um instrumento de regulação.

2 Lei Estadual Nº 2.538/2012 que dispõe sobre a afixação de placa informativa com o resultado da última apuração do Ideb. Disponível em: <http://www.al.ac.leg.br/leis/wp-content/uploads/2014/09/Lei2538.pdf>. Acesso em: 1º. 07.2015.

21

Diante dessa problemática, o objetivo geral desse estudo consiste em analisar

como o sistema próprio de avaliação do ensino público acreano é concebido,

identificando seus princípios, concepções, ajustes, indicadores (processos) e

motivações que contribuíram para que a avaliação em larga escala fosse definida e

colocada na agenda da política local.

Como objetivos específicos, a investigação centrou-se na direção de: a) situar

o sistema próprio de avaliação em larga escala no contexto do ensino público

acreano; b) verificar por quais mecanismos de regulação o Seape opera; c)

identificar quais políticas educacionais decorrem do Seape no contexto local.

Esse conjunto de fatores me provoca reflexões, especialmente no sentido de

encontrar respostas para as seguintes questões norteadoras desta pesquisa:

1ª) como a política de avaliação externa é concebida e implementada pelo

Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape)?

2ª) quais políticas educacionais decorrem da implementação do Seape no

sistema público de ensino do Acre?

3ª) que associações e tensionamentos são estabelecidos entre as políticas

decorrentes da avaliação em larga escala e as formas de regulação e controle

empreendidos pelo órgão gestor da educação básica no contexto acreano?

As hipóteses iniciais para estas questões são as seguintes: 1ª) a avaliação

realizada pelo Seape/AC é concebida e implementada de forma análoga ao sistema

nacional de avaliação, com objetivos semelhantes, mas com uma coloração local e

com intencionalidade de mudança no campo político educacional, restando saber

quais são essas mudanças e como elas são efetivadas no contexto local.

A segunda hipótese orientadora desse trabalho investigativo é que a

avaliação em larga escala, como mecanismo de controle dos sistemas de ensino,

tem se prestado à regulação dos sistemas de ensino por meio de formatos brandos

de responsabilização que subsidiam a gestão por resultados.

A definição do recorte temporal dessa pesquisa, compreendendo o período de

2009 a 2012, justifica-se pelo fato de que, a partir de 2009, os exames em larga

escala são realizados anualmente no sistema de ensino público do Acre, de forma

mais sistemática, estando o Seape na sua 4ª edição em 2012, ano que ingressei no

Programa de Pós-Graduação, da Universidade Federal do Paraná (PPGE/UFPR).

Para Casassus (2001, p. 10), “a avaliação consiste em poder ver a mudança

ocorrida.” De uma forma metafórica, o autor compara o processo avaliativo com a

22

construção de “óculos” que possibilitem enxergar a realidade educacional, tornando

visível o que se quer observar. Nessa acepção, os dados e informações

identificados pelas “lentes” da avaliação podem ser bem propositivos. Contudo, dado

o jogo político e a complexidade da dinâmica do campo educacional, isto não

significa que os usos dos resultados estejam sempre conectados com as mudanças

necessárias para os sistemas de ensino.

Tal perspectiva implica reconhecer a necessidade de refletir sobre quais são

essas mudanças, como elas são efetivadas e a interesse de quem elas são

realizadas. O estudo sobre o Seape/AC e o cotejamento com alguns elementos

norteadores do sistema nacional de avaliação, assim como a problematização das

estratégias de regulação e controle dele decorrentes são necessárias na análise da

política educacional acreana, sobretudo, porque os dados da pesquisa evidenciaram

que não há uma avaliação da avaliação e esta meta-reflexão é importante para o

amadurecimento da política consolidada.

A primeira inserção do Estado do Acre numa experiência de avaliação em

larga escala deu-se em 1999, como será demonstrado nos antecedentes do

Seape/AC.3 Em 2009, ocorre a primeira edição desse sistema oficial de avaliação,

portanto após o transcurso de uma década da experiência piloto.

A partir dessas inserções, percebe-se que se trata de uma política gestada

paulatinamente e sempre com o envolvimento de órgãos vinculados ao Ministério da

Educação (MEC) ou a partir de consultorias externas (de outros Estados)

contratadas para esse fim, ficando nítidas duas questões: 1ª) o Governo do Acre, até

2009, não dispunha em seu quadro funcional de capacidade instalada para

empreender avaliações em larga escala, sem se apropriar da expertise proveniente

de contratações e parcerias; 2ª) as contratações efetivadas pelo Acre para realizar

avaliações em seu sistema público de ensino foram articuladas com empresas que,

de algum modo, tinham experiências ou vínculos de alguns profissionais com o

MEC.

O Seape/AC é um sistema de avaliação da educação básica acreana,

composto por dois exames de proficiência (Língua Portuguesa e Matemática).

Desde 2009, as provas são aplicadas anualmente e de forma censitária no sistema

público de ensino, atualmente realizado em quatro séries da educação básica (3º, 8º

3 Os antecedentes do Seape/AC constam no item Capítulo 4.

23

e 9º ano do Ensino Fundamental e 3º do Ensino Médio)4, com a especificidade de

abranger as redes públicas de ensino em âmbito estadual e municipal, com alcance

na totalidade dos 22 (vinte e dois) municípios do Acre.

Nos exames em larga escala empreendidos pelo Seape/AC são utilizados

como instrumentos avaliativos testes de proficiência com foco no rendimento

escolar, ainda que haja aplicação simultânea de questionários contextuais aos

alunos, gestores escolares, coordenadores de ensino e professores das disciplinas

avaliadas, de forma amostral (menos para os alunos em que os questionários

contextuais são aplicados a todos aqueles que realizam os testes do Seape). Esses

questionários contextuais coletam dados socioeconômicos e variáveis

socioeducacionais, além de outros aspectos intra e extraescolares vinculadas ao

ensino.

Como um sistema local de avaliação efetivado pela Secretaria de Estado de

Educação e Esporte (SEE/AC), o Seape/AC tem conexões com a cultura de

avaliação instituída em âmbito nacional. Dada a sua historicidade, muito embora a

política local se espelhe e seja reflexo da política definida para a educação nacional

tem algumas especificidades e um conteúdo próprio.

Ao se considerar a natureza do objeto pesquisado e o direcionamento

pretendido, ou seja, a relação entre avaliação em larga escala e a definição de

políticas educacionais, a perspectiva aqui assumida pretende contribuir com o

entendimento das disputas que são significativas de serem observadas para captar

os movimentos definidores do Seape/AC e as ações dele decorrentes. É com essa

lente multifocal que a investigação foi conduzida.

Logo nos estudos iniciais, o que ficou evidente é que nos processos de

disputas inerentes à consolidação de uma política, grupos têm voz ativa na

elaboração do texto e na definição dos rumos a serem seguidos, assim como outros

indivíduos têm suas vozes silenciadas.

Não é só a avaliação que é externa à escola, a composição do texto da

política também assume este caráter quando é centrada na gestão macro do

sistema. Ainda que a aplicação dos testes se realize na escola e tenha implicações

sobre a sua dinâmica, no momento da definição e da elaboração do projeto básico

do Seape/AC, tal espaço é considerado apenas sob a visão do sistema quando, na

4 O 3º ano do Ensino Fundamental é incluído a partir da 2ª edição, realizada em 2010.

24

verdade, os atores sociais que constituem a peça chave adentram o processo como

estranhos ao mesmo, pelo menos, no momento inicial da concepção da política.

Desde o momento em que a política é colocada na agenda e se define os

objetivos iniciais até a condução do processo e o alcance dos objetivos finais, há

movimentos perceptíveis que possibilitam captar as relações estabelecidas. Esse é

um desafio inerente ao campo da pesquisa em política educacional.

Com vistas a responder a algumas das inquietações aqui evidenciadas e às

questões norteadoras da pesquisa, dentre as possibilidades para realizar um estudo

numa abordagem qualitativa, utilizou-se alguns dados estatísticos para efeito de

caracterização do sistema oficial de avaliação e do sistema educacional acreano, o

local onde se insere o objeto deste estudo.

Em relação ao tipo de pesquisa, optou-se pela pesquisa documental como

procedimento metodológico para extrair as informações que compuseram a fase

preparatória e a implementação do Seape/AC, bem como aqueles produzidos após

a sua implantação.

Sob a orientação de Cellard (2008, p. 296), aqui se compreende documento

numa concepção ampliada. Dessa maneira, o universo desse estudo compõe-se de:

consultas on line em sites oficiais dos governos em nível federal e estadual, além de

relatórios endereçados ao Banco Internacional para Reconstrução e

Desenvolvimento (Bird), instituição financeira do Banco Mundial, financiador de

algumas das edições realizadas. Também consultou-se textos disponibilizados

eletronicamente pelo Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação

(Caed/UFJF), responsável pela realização de todas as edições do Seape/AC.5

De forma a ampliar as informações, elaborar descrições de contexto e com

vistas a buscar contrapontos também se acessou: matérias jornalísticas de

repercussão local e nacional a respeito da temática; documentos oficiais enviados

pela SEE/AC às escolas;6 termos de referência; contratos; bancos de dados do

Seape/AC; relatórios de pesquisas já realizadas; slides elaborados pela equipe

gestora da SEE/AC;7 pronunciamentos oficiais; planos de governos; relatórios

técnicos e financeiros; além de textos legais consultados no Diário Oficial do Estado

5 Em 2015, realiza-se a 7ª edição do Seape/AC.

6 Trata-se de comunicações circulares enviadas às escolas da rede estadual, localizadas em Rio Branco/AC, no período de 2009 a 2012.

7 Material didático apresentado em eventos educacionais promovidos pela SEE/AC, ou aqueles em que o órgão gestor da educação participa como convidado (disponibilizados à pesquisadora em mídia digital nessas ocasiões).

25

do Acre (DOEAC), na Assembleia Legislativa do Acre (Aleac), no Conselho Estadual

de Educação e no portal de Legislação da Presidência da República. O trabalho

investigativo também efetivou-se através de consultas formais (solicitação de

documentos) à Secretaria de Estado de Educação e Esporte (SEE/AC) e

informações complementares por endereço eletrônico.

Para definir se um documento seria pertinente ao objeto em estudo,

inicialmente fez-se a opção por uma avaliação preliminar, sob as dimensões

apontadas por Cellard (2008) quais sejam:

1ª) contexto de produção do documento – observação dos aspectos históricos

em que o texto foi produzido, relacionado ao universo sociopolítico do autor e

daqueles a quem o documento foi destinado. Trata-se de um olhar situado na

conjuntura socioeconômica, cultural e política;

2ª) o autor (ou os autores) – conhecimento da identidade do indivíduo, dos

motivos pelos quais o documento foi escrito e quais os interesses em jogo, sejam

estes explícitos, ou não. Outra questão orientadora é se “esse indivíduo fala em

nome próprio, ou em nome de um grupo social?” (CELLARD, 2008, p. 300);

3ª) a autenticidade e a confiabilidade do texto – importante verificar a

autenticidade do documento e da informação veiculada;

4ª) a natureza do texto – diz respeito ao contexto particular de sua produção

que é caracterizado pela sua estrutura, formato e suporte;

5ª) conceitos-chave e trata-se da lógica interna do texto – atenção às palavras

de maior significação, apreensão do sentido das palavras e dos conceitos

empregados de uma forma contextualizada.

Sob essas orientações, as primeiras análises foram realizadas com base

numa leitura minuciosa de dois documentos definidos como básicos para

compreender o Seape/AC: 1º) Termo de Referência para contratação de Consultoria

(ACRE, 2009); e 2º) Contrato de Serviço de Consultoria8 para Realizar a Avaliação

Externa do Desempenho Escolar (ACRE, 2010).

Nas análises realizadas, a partir dos supramencionados documentos foram

identificadas lacunas de informações, sobretudo, no que diz respeito às razões pelas

quais a equipe da SEE/AC se motivou a constituir um sistema próprio de avaliação

em larga escala, dentre outras informações inerentes ao contexto histórico em que

8 Contrato SEE/Nº 696/2010 firmado entre a SEE/AC e o Caed/UFJF (ACRE, 2010).

26

os documentos foram produzidos, mesmo após 2005 quando a Prova Brasil passou

a ser censitária.

Para suprir as lacunas identificadas e de forma complementar à pesquisa

documental, optou-se pela realização de entrevistas. A decisão por esta estratégia

de campo justifica-se porque “a entrevista, além de permitir uma obtenção direta e

imediata dos dados, serve para aprofundar o estudo, completando outras técnicas

de coleta de dados.” (FIORENTINI; LORENZATO, 2006, p. 120).

Nessa mesma linha de orientação metodológica, Lüdke e André (1986),

consideram relevante o uso de documentos em pesquisas educacionais, essa forma

de investigação compreendida “como uma técnica exploratória, [que por meio da]

análise documental indica problemas que devem ser mais bem explorados através

de outros métodos.” (LÜDKE; ANDRÉ, 1986, p. 38).

Um dos pontos averiguados nos documentos trata-se dos objetivos do

Seape/AC que são analisados comparando-se edição a edição e com o Saeb

nacional. Isso é possível justamente porque os objetivos constituem-se de um

gênero presente nos programas e projetos delineados antes da execução da

política, expressos em textos curtos, simples e precisos, possibilitando identificar as

tendências da política implementada e as principais mudanças de curso em cada

edição.

Como instrumento metodológico complementar, as entrevistas foram

pensadas e organizadas com vistas a captar informações de ex-gestores

responsáveis pela implementação do Seape/AC, sobretudo a respeito daqueles

elementos que deram suporte à política definida para a educação local, em que

medida estes contribuem para a sua implementação, quais as intencionalidades

iniciais e quais ações decorreram do processo.

Os instrumentos foram elaborados sob a forma de entrevista semiestruturada

que:

tem como característica um roteiro com perguntas abertas e é indicada para estudar um fenômeno com uma população específica: grupo de professores; grupo de alunos; grupo de enfermeiras etc. Deve existir flexibilidade na sequência da apresentação das perguntas ao entrevistado e o entrevistador pode realizar perguntas complementares para entender melhor o fenômeno em pauta. (MANZINI, 2012, p. 156).

Na fase preparatória das entrevistas, elaborou-se um roteiro (APÊNDICE 1)

organizado em três partes: 1ª) antecedentes do Seape/AC; 2ª) processo de

27

implementação; 3ª) uso dos resultados. Também se procedeu a uma pré-testagem

da entrevista com um gestor escolar, um coordenador pedagógico e com um técnico

da SEE/AC, com o critério de escolha de que esses profissionais tivessem

participado de, pelo menos, duas das quatro edições pesquisadas.

Nessa fase, incorporou-se algumas das sugestões apontadas pelos

profissionais, especialmente no que concerne aos antecedentes do Seape/AC que é

o contexto em que menos há documentos, uma vez que muitos dos registros não

foram feitos ou não foram localizados ou, ainda que solicitados, não foram

disponibilizados para essa pesquisa.

Outra questão importante é que, nestes encontros, realizados em duas

escolas diferentes da capital (sendo uma mais central), deu-se abertura para que os

profissionais fizessem um pronunciamento livre a respeito do que eles sabiam sobre

o Seape/AC. Esses depoimentos, também serviram de subsídios para a elaboração

das entrevistas semiestruturadas.

Em seguida, procedeu-se à escolha dos entrevistados com o critério de serem

idealizadores e operadores da política. Quatro profissionais considerados

estratégicos para a cessão de informações foram escolhidos, sendo entrevistados:

1) a professora Maria Corrêa da Silva, Secretária Adjunta da SEE/AC (de

2003 a 2007), e Secretária de Estado de Educação (de 2007 a 2011), que

acompanhou as três primeiras edições do Seape/AC;

2) o professor Josenir de Araújo Calixto, Gerente de Ensino Médio da SEE/AC

(de janeiro 2007 a março de 2008) e Diretor de Ensino (de março de 2008 até o final

de 2014), nessas funções acompanhando todas as edições do Seape/AC;

3) a professora Maria Cristina Maia Guilherme, Coordenadora de Avaliação

da SEE/AC, desde 1998, responsável pela parte logística e toda a operacionalização

de aplicação das provas, atuando como suporte e elo com o Caed/UFJF em todas

as quatro primeiras edições;

4) e, por fim, Arnóbio Marques de Almeida Júnior, conhecido como Binho

Marques, Governador do Acre (2007-2011) que, em seu mandato, vivenciou a

implantação do Seape/AC em 2009, assim como em sua gestão foram realizadas as

três primeiras edições (2009, 2010 e 2011). Para este último entrevistado, elaborou-

se outro roteiro (APÊNDICE 2) com ênfase nas ações decorrentes do Seape/AC, um

dos encaminhamentos sugeridos na Banca de Qualificação. Essa entrevista foi

cedida via e-mail, em abril de 2015.

28

Com um agendamento prévio, efetivou-se o cumprimento da tramitação

necessária para assinatura de um Termo de Consentimento Livre e Esclarecido

(APÊNDICE 3). As três primeiras entrevistas foram realizadas entre os dias 17 a 27

de março de 2014, sendo a pesquisadora recebida pelos entrevistados. As falas

foram gravadas em áudio e transcritas com o apoio de bolsistas cedidos pela

Universidade Federal do Acre. Estes bolsistas acompanharam a realização das

entrevistas e são acadêmicos oriundos de cursos de licenciatura que, de algum

modo, conhecem e lidam com a linguagem do campo educacional.

As transcrições foram revisadas pela pesquisadora. Desde o processo de

conferência dos registros das entrevistas, houve exploração dos resultados e

interpretação preliminar das informações por meio da leitura das três entrevistas

inicialmente realizadas, observando-se os objetivos, as questões e as hipóteses da

pesquisa para coletar subsídios de interpretação das informações recebidas.

Os trechos das entrevistas são aqui reproduzidos de forma literal, inclusive

preservando-se algumas características peculiares à fala. A forma de citar os

excertos significativos para a pesquisa, assim como todas as citações e referências

desta tese segue o recomendado em normalização recente (UFPR, 2015).

Essa tese organiza-se em 4 capítulos. O Capítulo 1 empreende a revisão da

literatura, sobretudo naqueles aspectos que situam a temática da pesquisa por meio

de aspectos conceituais relacionados ao objeto de estudo.

No Capítulo 2 apresenta-se a teoria da regulação social como suporte para

apreensão do objeto de estudo. Como orientadora da política educacional, a

avaliação em larga e outros dispositivos de regulação, podem ser acionados pelas

estruturas de poder do Estado que investem em formas de monitoramento do

sistema público de ensino, especialmente quando exerce um controle à distância,

estabelece metas a atingir e foca sua política muito mais no controle dos resultados

do que na construção de modelos de regulação educativa que considerem o

processo pedagógico.

Com esse aporte teórico, o Capítulo 3 dedica-se a situar o contexto

sociocultural e histórico de implementação do Seape/AC: o sistema público da

educação básica do Acre, especialmente naqueles aspectos caracterizadores da

política local e das suas relações com os processos de regulação do sistema de

ensino.

29

O Capítulo 4 trata de situar os antecedentes do Seape/AC, sobretudo nos

aspectos em que se assentam seus princípios, concepções, ajustes e desvios

inerentes ao processo de implementação, bem como suas ações decorrentes e suas

conexões com os novos modos de regulação.

Nas Considerações Finais, retoma-se alguns aspectos abordados na

pesquisa, sobretudo, as questões orientadoras, na perspectiva de trazer à tona

algumas reflexões e sugestões a respeito do objeto de estudo.

A partir da compreensão de que o pesquisador aguça sua curiosidade e

capacidade de refletir sobre o objeto que se propõe estudar, o desafio se constitui

em buscar respostas para as questões de estudo, ainda que as respostas

encontradas possibilitem apenas uma convicção plena: a provisoriedade do

conhecimento.

30

CAPÍTULO 1 AVALIAÇÃO E REGULAÇÃO: PRIMEIRAS APROXIMAÇÕES

Este capítulo apresenta definições preliminares da avaliação educacional em

larga escala, aqui compreendida como um mecanismo de regulação e controle. Em

seguida, situa o debate internacional a respeito do tema e a configuração do

discurso dessa política no Brasil, com um enfoque na difusão de uma cultura

avaliativa que subsidia a trajetória e a institucionalização do Sistema Nacional de

Avaliação da Educação Básica (Saeb). Ao abordar os fundamentos, consequências

e bases legais dessa modalidade de avaliação, aborda seus limites, possibilidades e

suas correlações com a regulação educacional. De uma forma panorâmica, na

última seção apresenta a constituição de sistemas próprios de avaliação no âmbito

dos Estados e aproximações iniciais com o caso do Acre.

Há vários ângulos em que a avaliação educacional pode ser analisada no

campo acadêmico especializado. A opção de análise desse estudo parte do

pressuposto de que as informações obtidas pela avaliação em larga escala podem

se prestar à regulação dos sistemas de ensino. Nessa modalidade, a avaliação é

uma ferramenta indutora de políticas educacionais, sobretudo quando integrada às

discussões sobre currículo, profissionalização e valorização docente, consolidação

dos processos democráticos da gestão escolar, dentre outros aspectos.

A regulação é um mecanismo de intervenção estatal, uma estratégia de

monitoramento das políticas públicas empreendidas que carrega em si os propósitos

e as intencionalidades sustentadas pelo Estado, responsável por resguardar o

interesse público e controlar a qualidade dos sistemas de ensino, expressa em

metas e objetivos previamente traçados. Assim, como um importante instrumento de

regulação da educação, ao coletar dados e informações sobre o desempenho

escolar e estabelecer indicadores da qualidade do ensino, a avaliação em larga

escala assume um caráter sistemático e sistêmico.

Na acepção do conceito que norteia o objeto em estudo, “a avaliação não se

confunde com o controle, mas este também é uma função da avaliação” (DIAS

SOBRINHO, 2008a, p. 204), assim como pode ter uma vinculação com uma

perspectiva dialógica mais ampla, nesse sentido, se aproxima da ideia de controle

social e, consequentemente, de princípios da gestão democrática, com ações

definidas a partir de uma discussão na coletividade. Tal perspectiva pode ter

31

implicações positivas tanto para a gestão do sistema de ensino público, como para a

condução da gestão escolar.

Nos vínculos estabelecidos com a regulação, a avaliação é um exercício de

poder, vinculado às circunstâncias do ambiente político. Ao definir e consolidar uma

política avaliativa educacional, os gestores podem alterar ou redefinir as ações

governamentais. Por essas e outras questões, Sousa e Oliveira (2003, p. 875)

caracterizam a avaliação como “peça central nos mecanismos de controle, que se

deslocam dos processos para os produtos, transferindo-se o mecanismo de controle

das estruturas intermediárias para a ponta.” Com essa característica, a avaliação em

larga escala tanto se constitui um exercício de poder, quanto pode acionar

mecanismos de regulação capazes de adentrar o contexto escolar de uma forma

sutil, como se compusesse a dinâmica interna da escola, influenciando processos,

mas com foco nos resultados.

Nessa linha de raciocínio, a avaliação é um dispositivo concreto de regulação

educacional, uma vez que os usos dos seus resultados vêm sendo incorporados aos

sistemas de ensino, seja com o discurso no sentido de garantir direitos, seja para

acionar mecanismos de responsabilização.

Dependendo da maneira como as informações e os dados coletados são

utilizados, os mecanismos de regulação, aliados a outros dispositivos, podem

contribuir com a garantia da educação como direito de todos, fundamentado na

necessidade de apropriação dos saberes acumulados pela humanidade. Se antes, a

luta consistia em garantir o direito à educação, hoje com as discussões a respeito da

obrigatoriedade e com a questão da universalização do ensino, o ponto central na

agenda política consiste em garantir a todos um ensino de qualidade, como indicam

os documentos normatizadores do Seape/AC e as entrevistas realizadas.

Assim, há uma ressignificação do direito à educação como um direito humano

universal, na perspectiva da equidade educacional. Nessa esteira:

O direito passa a ser entendido como a uma educação de qualidade. E a educação de qualidade é prerrogativa de todos. A qualidade social da educação, que deve ser a sua resultante, vem impregnada dos pleitos de democratização, de participação nas diferentes instâncias de decisão da vida pública e privada, de inclusão e de superação das desigualdades e injustiças. (BARRETO, 2012, p.741).

A capacidade que os sistemas avaliativos possuem de atingir os objetivos a

que se propõem depende da correlação de forças estabelecidas, das

32

intencionalidades explícitas ou veladas e, enfim, das relações de poder que podem

estar presentes no debate e na participação mais ampla da sociedade, quer para

“concretizar a ideia de um padrão de qualidade nos sistemas de ensino, quer para o

controle social da execução de políticas e do cumprimento das obrigações estatais

na educação, quer para viabilizar formas democráticas de participação.” (FREITAS,

2007, p. 50). De todo modo, o que a pesquisadora destaca é que no contexto do

processo de redemocratização da sociedade brasileira, o desenho da avaliação não

prescinde da lógica da democratização política e da definição de um projeto para a

educação.

Em conformidade com os apontamentos de Pestana (2013) é no contexto de

redemocratização no Brasil que:

a sociedade brasileira passou a exigir maior transparência dos serviços públicos e ampliação dos instrumentos de controle social. É nesse contexto e para servir como instrumento de diagnóstico e monitoramento do setor educacional que os sistemas de avaliação são estruturados e desenvolvidos. (PESTANA, 2013, p. 86).

Na concepção desta autora, essa questão intensificou-se com as reformas

educacionais e com a definição e redefinições das competências dos entes

federados. Assim, a função de controle exercida pelo Estado por meio da avaliação

educacional se posiciona em um lugar de destaque no contexto reformista dos anos

1990.

Para Bauer (2013), a avaliação não foi pensada inicialmente para uso

pedagógico das escolas, mas para que seus resultados pudessem subsidiar o

planejamento de programas e políticas educacionais. Por isso mesmo, a expressão

avaliação de sistema refere-se às “redes educacionais e não da avaliação do

professor especificamente.” (BAUER, 2013, p.128). Os indicadores produzidos pelas

avaliações em larga escala são tomados como referência ao se definir políticas

educacionais, contudo, eles têm potencialidades e também limites. Uma das formas

para observar os limites é considerar o projeto da avaliação, os objetivos propostos

que expressam as intencionalidades das proposições avaliativas. E, mais que isso,

no conjunto dos atores sociais envolvidos, discutir os processos de realização,

dentre outros aspectos. O importante é que os limites sejam reconhecidos e

enfrentados.

Na seção seguinte, apresentam-se alguns elementos fundantes da avaliação

em larga escala que compõem a esfera do debate e configuram as bases

33

conceituais sobre a avaliação educacional, um campo fértil de análise para a

regulação da educação básica pelo mecanismo da avaliação em larga escala.

1.1 Definições preliminares da avaliação educacional

Segundo Oliveira (2012) é Ralph Winfred Tyler (1902–1994), educador

americano, que em 1934 cria a expressão “avaliação educacional”. A autora

esclarece que, antes de Tyler, sob influência da psicologia comportamental, os

educadores se reportavam aos termos exames e testes (p. 130). De acordo com a

mesma estudiosa, “um dos trabalhos pioneiros de Tyler é o Eight-Year Study –

Estudo de Oito Anos (1932-1940) [considerada] a primeira experiência de avaliação

em larga escala longitudinal na área de educação.” (OLIVEIRA, 2012, p. 131). Tyler

é, então, referência na área da avaliação educacional e nos estudos sobre currículo.

O termo avaliação é carregado de significados e integra a vida humana em

todas as suas dimensões, seja nas ações mais simples do cotidiano, seja nas

decisões mais complexas. No aspecto social e, portanto, numa visão mais ampla, a

avaliação enseja uma tomada de decisão qualitativa pautada em intenções de

confirmar direções ou redimensionar o rumo da ação com vistas a melhorá-la.

A avaliação é impregnada de valores, a educação como campo e ação

eminentemente humanos não foge a este pressuposto. Dias Sobrinho (2008a., p.

194) aponta que no campo educacional a avaliação “tem que ser ela mesma

educativa”, caso contrário, perderia o “caráter formativo ou pedagógico do processo

de avaliação”, sendo assim:

A avaliação educativa é uma prática social, portanto, intersubjetiva, relacional, carregada de valores. Por tratar da educação, precisa ter compromisso com os princípios e valores que mais plenamente realizam as finalidades essenciais da vida humana. Deve ser uma reflexão radical sobre os significados dos fenômenos educativos; portanto, sobre os sentidos dos valores que estão sendo realizados na educação. (DIAS SOBRINHO, 2008a, p. 197).

Nesse sentido, a avaliação demarcada no campo educativo não é um ato

meramente técnico, mas político, não é neutro, pois tem intencionalidades, sejam

elas declaradas ou não e, além disso, possibilita definir políticas educacionais e, em

última instância, fundamentar novas práticas pedagógicas. É preciso, pois,

reconhecer a força política da avaliação que concebe a ação avaliativa, ela própria,

uma atividade política em toda a sua complexidade. E, neste sentido, a avaliação

34

educativa é uma reflexão radical, uma vez que pode fomentar uma compreensão em

profundidade, de uma forma acurada, fundamentada, sem perder de vista a

pluralidade de sentidos que as práticas avaliativas podem ensejar.

Para o mesmo autor, “a complexidade não deve ser vista como um

empobrecimento por fragmentação e, sim, como possibilidade de múltiplas

interatuações e relações” (DIAS SOBRINHO, 2008a, p. 194) marcadas pela

diversidade e dinamicidade do campo educativo. Como em Dias Sobrinho (2008a),

aqui a concepção norteadora do processo educativo tem como linha de

compreensão a educação como “um fenômeno polissêmico, aberto, plurirreferencial.

Tudo na educação tem interesse à avaliação, pois, cada um de seus aspectos

sempre se remete a outros e não pode ser compreendido isoladamente.” (DIAS

SOBRINHO, 2008a, p. 197).

Nessa linha de compreensão, Pestana afirma:

Avaliar não é um fim em si mesmo, é uma ação que requer observação da realidade e a comparação valorativa com uma situação ideal e, para ser efetiva, implica em uma ação de intervenção com vistas à modificação da situação ou do objeto avaliado. A avaliação não é neutra. Acatar este entendimento significa andar em terreno movediço, onde os pontos de apoio ao invés de verdades absolutas são apenas escolhas justificadas. (PESTANA, 2013, p. 92).

Dessa forma, a avaliação é um subsídio para a implementação de políticas e

pode promover ações propositivas – como a formação docente em serviço, a

estruturação do currículo ou mesmo elemento norteador do planejamento escolar –,

ou ações marcadas por efeitos colaterais indesejáveis ou não planejados, como

preceitua Brooke (2013).

Ao definir o valor ou o mérito de um objeto avaliado, é importante

compreender a diferença entre avaliar e verificar. Quem trata disso com muita

propriedade é Luckesi (1990; 2002), com um foco na avaliação da aprendizagem,

muito embora esta diferenciação também possa subsidiar a compreensão sobre a

avaliação em larga escala. A verificação tem caráter de controle e determinação em

si mesma e encerra-se na obtenção dos dados ou das informações identificadas nos

processos avaliativos. A própria avaliação externa pode ter um alcance restrito, uma

vez que não implica que o Estado, como agente regulador, retire delas respostas

significativas para o processo educativo.

Essa questão também diz respeito aos objetivos previamente traçados e às

intencionalidades do projeto de avaliação externa e não se restringe somente ao

35

registro e à verificação ou apreciação dos resultados obtidos, uma vez que a

avaliação é propulsora de tomada de posições e orientadora das decisões políticas,

como já evidenciado.

A avaliação em larga escala é externa, conduzida por profissionais que não

integram a comunidade escolar, podendo ser realizada pelos órgãos gestores da

educação ou, ainda, por empresas especializadas ou profissionais independentes,

dentro de uma formalidade que requer: “o estabelecimento de objetivos, a

sistematização de procedimentos, seleção de critérios, estabelecimento de contratos

ou compromissos escritos” (OLIVEIRA, 2012, p. 114); tudo isto compõe o projeto da

avaliação e subsidia as políticas dela decorrentes.

Em síntese: a avaliação é um mecanismo que se efetiva num campo de

disputas, sobretudo no contexto educacional em que os resultados por ela obtidos

podem ser indutores de políticas públicas.

Ao longo de sua inserção no contexto educacional, a avaliação em larga

escala vem se constituindo como dispositivo de regulação e, nesta perspectiva, sua

inserção e atuação no campo educacional se justificam na necessidade de

“prestação de contas” e como mecanismo identificador de indicadores de qualidade

produzidos para subsidiar o planejamento educacional, as diretrizes curriculares,

com reflexos na gestão escolar, na formação continuada de professores e, enfim, na

consolidação de instrumentos políticos de intervenção que compõem a cultura

avaliativa.

1.2 O debate internacional e a configuração do discurso da política de

avaliação educacional no Brasil

As práticas avaliativas dos sistemas de ensino no contexto internacional

impulsionaram a avaliação como lugar central no rol de estratégias definidas na

agenda das políticas educacionais de muitos países, por considerar-se que os dados

coletados acerca do desempenho dos alunos podem ser indicadores da qualidade

educacional.

Para Cavalieri (2013, p. 16), “diante da influência internacional, o Estado

brasileiro em um curto espaço de tempo, colocou a avaliação no topo da lista de

prioridades das políticas estatais” e esse lugar de destaque na agenda das políticas

públicas educacionais possibilita investimentos significativos nas experiências

36

avaliativas estatais e provoca novas formas de regulação e redimensionamento do

papel do Estado e das instituições a ele vinculadas, que podem se refletir em

práticas de modernização da gestão do ensino e das escolas, na cultura do

desempenho, na redução do currículo, na responsabilização e na perspectiva de

obrigação de resultados.

Os primeiros trabalhos realizados para conhecer o sistema de ensino e aferir

a sua qualidade tendiam para o empirismo metodológico (methodological

empiricism), termo assim designado por Karabel e Halsey (1977), corrente de

pesquisa educacional de ênfase quantitativa no período pós-Segunda Grande

Guerra, marcado pela disseminação de ideologias igualitárias e de expansão dos

sistemas educacionais.

Nesse contexto, sobretudo os países industrializados como EUA, França e

Inglaterra fizeram investimentos para realizar diagnósticos acerca dos seus sistemas

escolares, especialmente para investigar:

impactos da educação sobre a sociedade em termos econômicos e sociais, colocando em foco de análise questões como: eficácia e eficiência das instituições e dos sistemas educativos, relações entre educação e trabalho, adequação da formação profissional aos empregos, custo da educação, impactos das investigações na indústria, prestação de contas, responsabilidade fiscal, dados de empregabilidade e assim por diante. (DIAS SOBRINHO, 2008a, p. 199).

Nos anos 1950 e meados da década seguinte realizaram-se investigações

sobre esse enfoque, sendo esses trabalhos encomendados e financiados pelos

poderes públicos ingleses e norte-americanos, entre as quais se destacam três

pesquisas: 1ª) o Relatório Coleman (1966), nos Estados Unidos; 2ª) os trabalhos

desenvolvidos pelo Institut National d´Études Démographiques (Ined), na França; e

3ª) o Plowden Report (1967), na Inglaterra.

A primeira dessas pesquisas, liderada pelo sociólogo James Samuel Coleman

(1926-1995), gerou o relatório Equality of Educational Opportunity publicado em

1966. Bonamino e Franco (1999) postulam que “as conclusões do Relatório

Coleman levaram à valorização de ações de educação compensatória e indicaram a

necessidade de remanejamentos que visassem garantir uma espécie de equilíbrio

multirracial e multicultural entre as escolas.” (BONAMINO; FRANCO, 1999, p. 102).

No contexto americano, as indicações de Coleman estão situadas no

movimento de lutas por direitos consolidadas na Lei de Direitos Civis de 1964, que

beneficiou, sobretudo, cidadãos negros afro-americanos e mulheres norte-

37

americanas que, a partir desse marco, passaram a gozar de direitos até então

concedidos exclusivamente aos homens brancos, pelo menos no plano legal.

Os estudos de Coleman (1966) consideram que as condições

socioeconômicas marcam o percurso e a trajetória dos estudantes; nesse prisma,

por melhor ou por pior que seja a escola, o desempenho escolar tem uma relação

direta com o background (experiência, antecedentes, contexto, ambiente,

circunstâncias, meio social) cultural.

A partir de um estudo longitudinal (1962-1972) realizado pelo Ined, órgão

governamental de estudos demográficos da França, no intuito de avaliar as

desigualdades de acesso aos estudos, chama-se a atenção para a existência de

uma significativa correlação entre origem social e seletividade escolar. De acordo

com essa pesquisa, as crianças e os jovens oriundos dos meios populares são os

mais atingidos pelos baixos índices de desempenho, mesmo quando o sucesso

escolar dos alunos provenientes das classes mais altas era equivalente (FORQUIN

1995; NOGUEIRA, 1990).

A terceira pesquisa que gerou o Plowden Report, ao analisar o desempenho

entre as crianças, chega à conclusão de que o rendimento escolar se justifica mais

pelas diferenças entre as famílias do que pelas diferenças entre as instituições

escolares. Conforme aponta Oliveira (2012), o estudo britânico intencionava

investigar de que forma os fatores extraescolares contribuíam para os déficits de

aprendizagem para, diante das informações coletadas, “identificar tendências e

propor mudanças.” (OLIVEIRA, 2012, p. 30).

De caráter macroscópico e quantitativo, como analisa Nogueira (1999), esses

estudos focavam nos aspectos conjunturais ou sócio-históricos e desconsideravam

os fatores intraescolares, limitando-se à constatação da dimensão reprodutivista da

escola. Por esse motivo, as correntes orientadoras destes trabalhos guardavam

certo “determinismo sociológico”, caracterizado como uma corrente defensora da

ideia de que a ação humana é definida pelas regras sociais e, nessa percepção, não

há margem para a liberdade ou para a superação das dificuldades impostas pelas

forças sociais extrínsecas.

Muitas foram as críticas a respeito dessas pesquisas, tanto do ponto de vista

técnico como do aspecto do ativismo das ações políticas focadas nos resultados

imediatos. Além disso, essas “pesquisas não possuíam instrumentos adequados

para a mensuração de detalhes relevantes das variáveis intraescolares.”

38

(BONAMINO; FRANCO, 1999, p. 103), contudo, como experiências pioneiras, foram

importantes para abrir o debate sobre o tema.

As práticas pedagógicas, diferenciadas em cada escola, têm influência no

desempenho dos alunos. Do ponto de vista das políticas públicas educacionais, o

fato de essas pesquisas desconsiderarem o contexto e os processos escolares

implica que seus resultados “alimentaram um forte pessimismo pedagógico, porque

levaram à conclusão que ‘as escolas não fazem diferença’, já que a explicação para

os resultados educacionais deveria ser procurada fora das escolas, na origem social

dos alunos” (ALVES; SOARES, 2007, p. 439). Sob esse prisma, é comum vitimizar o

aluno e enveredar por certo psicologismo justificador do fracasso escolar.

Esse imobilismo reprodutivista começa a ser superado na década de 1970,

quando os estudos se propõem a identificar problemas na pesquisa de Coleman e

outras, justamente por “deixar de fora as características sociais e culturais da

instituição [...] ignoradas as especificidades de cada escola na sua capacidade de

converter os insumos em resultados relevantes.” (BROOKE; SOARES, 2008, p.

106).

Para além dessa lógica, a escola tem, em sua dinâmica, processos singulares

que carregam em si fatores marcados pelo entrecruzamento de variáveis, por vezes

desconsiderados nos testes padronizados e realizados em larga escala que não têm

condições de dimensionar isso porque:

Os resultados da educação escolar são muitos e vão além dos tipos de talentos e habilidades medidas nos testes padronizados de desempenho e habilidade usados em praticamente todos os estudos e programas anteriores de eficácia escolar. Se acharmos, por exemplo, que não existe relação não significa que o tamanho da turma seja uma variável educacional sem importância. (BROOKE; SOARES, 2008, p. 114).

Nesse sentido, a avaliação externa pode estabelecer conexões significativas

com os elementos do contexto escolar e, nesse prisma, a escola faz a diferença,

pois é o ponto de partida dos esforços de mudança (BROOKE; SOARES, 2008).

Esses esforços de mudança se efetivam num contexto capitalista, um sistema

econômico e social marcado pelo “efeito homogeneizante das reformas, forjadas em

molde único, mas aplicadas em contextos culturais diversos” (BROOKE, 2008, p.

329) que acabam por impactar negativamente nos modelos econômicos de cada

país, nas relações sociais e na educação.

39

Assimiladas pelo prisma de correntes hegemônicas de educação, as

orientações do Banco Mundial e de outros organismos internacionais surtiram

efeitos, fundamentalmente no que diz respeito às orientações curriculares, às

produções e aquisições do livro didático e aos sistemas de avaliação em larga

escala que fortalecem uma espécie de comunidade cultural mundial (BROOKE,

2008) ou, simplesmente, mundialização da educação.

Para Freitas, o processo de implementação do Saeb é marcado pela

“introdução e a afirmação da regulação educacional via avaliação [como estratégia]

fundamental para que essa regulação adquira força normativa na educação básica.”

(FREITAS, 2007, p. 187). Esse argumento é compartilhado por Oliveira (2007) ao

afirmar que “as avaliações foram colocadas na base da regulação empreendida pelo

‘Estado-avaliador’ que vinha se configurando em meados dos anos 1980 e finca

raízes nos anos 1990” (OLIVEIRA, 2012, p. 150), sobretudo como decorrência da

onda de reformas dos sistemas educacionais dessa década, bem como da

prestação de serviços antes considerados como eminentemente públicos. Muito

embora o Estado trabalhe na perspectiva de descentralização de serviços e de

autonomia das escolas, mantém-se como agente regulador, mediando as relações

entre os agentes públicos ou mesmo com os prestadores de serviços e os usuários

demandantes destes.

Em escala mundial, produz-se um discurso justificador das reformas para

produção de consensos locais, pois:

Nessa empreitada, tiveram marcada influência os organismos multilaterais como Banco Mundial (BM), Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), entre outros, que por meio de seus documentos não apenas prescreviam as orientações a serem adotadas, mas também produziam o discurso “justificador” das reformas que, preparadas em outros contextos, necessitavam erigir consensos locais para sua implementação. Tais agências produziram a reforma e exportaram também a tecnologia de fazer reformas. (SHIROMA; CAMPOS; GARCIA, 2005, p. 450, grifos nossos).

Uma explicação plausível para a reforma educacional é compreendê-la como

“fruto da conjugação de forças locais, muitas vezes, conflitantes, que acabam

conduzindo os políticos em direção a decisões que alteram o funcionamento do

sistema, em nome de ideias e princípios que foram abertamente defendidos”

(BROOKE, 2008, p. 13), sem ignorar os fatores intraescolares, uma vez que “como

40

essas reformas dependem de mudanças às vezes até radicais no comportamento

dos professores, entram em cena múltiplos fatores subjetivos, incluindo a cultura da

profissão e da escola e a estrutura dos incentivos institucionais”, como ressalta o

mesmo teórico (BROOKE, 2008, p. 13).

Nessa linha de disseminação das reformas educacionais em escala mundial,

observa-se a disposição de os países participarem de avaliações externas

internacionais. Essa tendência, por um lado, possibilita “uma vontade de tornar os

sistemas comparáveis” (BROOKE, 2008, p. 330) e, por outro lado, pode afetar a

soberania nacional, pois ao invés de fortalecer e valorizar a diversidade regional,

possibilita-se a assimilação de valores supranacionais. Aqui, o papel do currículo e

da avaliação são mecanismos providenciais para investir-se numa educação que

não se comprometa com paradigmas reprodutivistas, ou mesmo de

responsabilização, mas estabeleça mecanismos fundamentais de paradigmas

transformadores.

Um dos problemas das reformas educacionais reside na controvérsia, muitas

vezes falseada pelos formuladores da política, sobretudo ao restringir a questão da

qualidade do ensino a “conceitos e critérios da economia [desconsiderando-se o]

próprio modo de organizar a educação”, como postula Brooke (2008, p. 202). E isso

se verifica no estreitamento das relações estabelecidas entre a educação e o setor

produtivo que implica mudanças educacionais fundamentadas nas diretrizes dos

organismos internacionais, sendo que uma dessas linhas de ação se ancora nas

avaliações dos sistemas de ensino.

Ao analisar a internacionalização das políticas educativas na América Latina,

Beech (2009) informa:

Em 1986, foi criado o Programa de Provas Nacionais do Ministério de Educação Pública da Costa Rica. Em 1988, o Chile estabeleceu o Sistema de Medição da Qualidade da Educação. O Brasil construiu seu Sistema Nacional de Avaliação Básica em 1990 e, nesse mesmo ano, foi criado um Sistema de Avaliação Nacional na Colômbia. Em 1992, foram estabelecidos sistemas semelhantes no Paraguai e no México. Na Argentina, o Sistema Nacional de Avaliação da Qualidade foi criado no ano de 1993. Uruguai e Bolívia estabeleceram seus próprios Sistemas Nacionais de Avaliação em 1994. No Equador e no Peru, em 1995 e 1996, respectivamente, foram adotados sistemas de avaliação centralizados, com características semelhantes. (BEECH, 2009, p. 34-35).

Na última década do século vinte, as razões utilizadas pelos formuladores da

política para contemplar avaliação em larga escala no âmbito das reformas

41

educacionais são calcadas na perspectiva da avaliação da qualidade e na prestação

de conta dos serviços públicos.

Conforme apontam Akel Sobrinho e Zainko (2004, p. 5), nos anos 1990

“recrudescem a ideologia da eficiência, da gestão eficaz e os debates sobre

avaliação em países da nossa Região, especialmente no Brasil, no México, na

Colômbia, na Argentina, no Chile e na Venezuela [...]”; tal perspectiva se assenta no

argumento de que a educação é um mecanismo indispensável ao desenvolvimento.

Nesse sentido, no contexto daquela década, a ideologia da eficiência impõe:

[a] emergência da avaliação como mecanismo imprescindível, seja para construir a qualidade, aumentar a eficiência ou para controlar o sistema educativo, se inscreve no cenário atual de profundas e agudas transformações políticas e econômicas em nível mundial. A educação hoje mais do que nunca é entendida como capital imprescindível para o desenvolvimento econômico e social. (AKEL SOBRINHO; ZAINKO, 2004, p. 5).

A configuração do discurso da política de avaliação do sistema de ensino não

é linear e há uma multiplicidade de fatores que, em escala mundial, estão

concatenados com a diversidade de sistemas de ensino e de avaliação. Por outro

lado, por mais que as influências existam, os transplantes não se efetivam em sua

plenitude diante das especificidades e dinâmicas de cada país.

O tema da avaliação em larga escala ocupa espaço nos estudos e nas

pesquisas educacionais no contexto nacional há, aproximadamente, cinquenta anos,

assumindo um caráter mais sistemático na década de 1990, quando se observam a

expansão e a regularidade da avaliação educacional no contexto da educação

brasileira.

No Brasil, a cultura avaliativa se dissemina como um dos elementos centrais

das políticas delineadas para os sistemas de ensino a partir das avaliações

realizadas em larga escala, sobretudo, com a inter-relação da tríade: (1)

universalização do ensino; (2) recursos públicos aplicados para essa

universalização; e (3) necessidade de se avaliar os resultados dos esforços

empreendidos. Essa tríade pode, assim, ser representada:

42

FIGURA 1 – TRÍADE DA CULTURA AVALIATIVA NO BRASIL

FONTE: A autora (2015).

A universalização do ensino requer injeção de recursos que, por seu caráter

público, implica a ampliação dos investimentos em educação e o dever de prestação

de contas via resultados educacionais. Muito além dessa necessidade de prestação

de contas, o controle dos resultados, expressos nas avaliações em larga escala,

pode vir acompanhado de processos regulatórios, justificados na determinação legal

de cumprimento da transparência9, um preceito da administração pública brasileira

decorrente do princípio constitucional da publicidade, previsto no Art. 37 da CF/1988.

A concepção de uma cultura avaliativa com foco nos resultados contribui com

a disseminação de uma cultura do desempenho com consequências na gestão dos

sistemas de ensino e no interior das próprias escolas. Tal perspectiva pode até

tangenciar elementos pedagógicos relevantes, ou seja, se a política avaliativa

assumir a orientação e as ações decorrentes da cultura do desempenho se limitará,

apenas, a apontar os problemas e, dessa forma, os resultados identificados poderão

não contribuir com o processo de fortalecimento das redes de ensino avaliadas.

A ineficiência dos sistemas educativos é uma questão mais ampla. Compõe o

debate da responsabilidade educacional que implica trazer à tona avanços e

retrocessos identificados pelas avaliações em larga escala. Avanços no sentido de

9 A Lei Federal n.º 12.527/2011, conhecida como lei da transparência, regula o acesso a informações

determinando que as instituições públicas ou as entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realização de ações de interesse público, recursos públicos diretamente do orçamento. (BRASIL, 2011a).

Resultados

Recursos

públicos

Universalização

do ensino

43

possibilitar novas formas de interlocução, seja no campo da gestão do sistema ou

das escolas, seja no sentido de agregar conhecimentos no campo da avaliação e

reunir informações sobre o percurso escolar, com vistas a redimensionar caminhos.

Retrocessos no sentido de que os aspectos técnicos e operacionais sejam

colocados a serviço de uma lógica contrária a preceitos historicamente conquistados

no processo de democratização da educação nacional.

A intenção aqui não é promover a polarização produto/processo, contudo, há

que se admitir que se a avaliação educacional se detiver muito mais na dimensão

dos resultados, poderá enfrentar consequências não previstas como: “comparações

e o ordenamento em forma de ranking”. (WERLE, 2010, p. 25).

Nesse sentido, como registra Bauer (2013) há uma contraposição da “ideia de

cultura de avaliação à de cultura da informação, na qual se valoriza a informação

pela informação, muitas vezes descolada de sentido e uso no sistema de ensino.”10

(BAUER, 2013, p. 127, grifo nosso). Como contraponto, em meio ao jogo político e à

correlação de forças que ampliam as possibilidades de olhar as políticas, a avaliação

pode contribuir com o esclarecimento dos processos educativos formais ao primar

pela qualidade e pela diversificação dos formatos das informações veiculadas,

ultrapassando a perspectiva da avaliação burocrática que ignora contextos.

Há necessidade de que o teor e a forma como as mensagens são veiculadas

sejam adequados “para diversas audiências da avaliação: secretários de educação,

coordenadores/dirigentes regionais, diretores e coordenadores das escolas e

professores” (BAUER, 2013, p. 133), sob pena de provocar competições, vigilância e

controle inadequados do ponto de vista pedagógico, num jogo inócuo, incapaz de

produzir os efeitos inicialmente pretendidos. Nessa linha de pensamento, as

intencionalidades político-pedagógicas que legitimam a avaliação precisam estar

bem claras e bem definidas.

Os dados provenientes da avaliação externa podem: a) indicar referenciais e

subsídios para a definição ou o aprimoramento de políticas educacionais; b)

constituir-se em um dos indicadores da qualidade do ensino; c) orientar gestores do

sistema na questão da formação continuada; d) contribuir para a definição de

estratégias de ensino com vistas à superação de dificuldades encontradas pelos

10 Esse posicionamento é fruto da sistematização do debate e das reflexões ocorridas em 2012 no

Ciclo de Debates – 25 anos de avaliação de sistemas educacionais no Brasil, realizado pela Fundação Carlos Chagas.

44

alunos; e) definir critérios mais justos para destinação de verbas públicas, dentre

outros aspectos.

Sobre o papel desempenhado pelas avaliações, Afonso (2009, p. 18) postula

que “a existência de diferentes formas ou modalidades de avaliação traduz

frequentemente diferentes funções (manifestas ou latentes) da avaliação, mas

também é verdade que uma mesma modalidade de avaliação pode atender a mais

do que uma função”, seja para assumir dimensões de responsabilização profissional,

seja para conduzir políticas de autonomia, distintas de algumas práticas punitivas

que potencializam as relações de dominação e os mecanismos de responsabilização

pela via dos sistemas avaliativos em larga escala.

1.3 Trajetória, caracterização e institucionalização do Sistema Nacional de

Avaliação da Educação Básica no Brasil

Há quase três décadas, a avaliação em larga escala foi instituída no contexto

da educação brasileira. Entre os marcos históricos dos antecedentes do Saeb estão

as experiências originadas nos anos 1980, década “especialmente rica no relativo à

elaboração e implementação de programas educacionais, notadamente nos Estados

mais desenvolvidos, cuja pressão por mais e melhores escolas se fazia mais

presente.” (GATTI; VIANNA; DAVIS, 1992, p. 7).

Dentre as pressões por mais escolas, destaca-se em 1980 a implantação do

Programa de Expansão e Melhoria da Educação no Meio Rural do Nordeste

(Edurural/NE), sob responsabilidade do então Ministério da Educação e Cultura,

originado em cumprimento de obrigações assumidas no Contrato MEC/Bird n.º

1867/BR/1980. Segundo o Decreto n.º 85.287/1980, esse Programa objetivava “a

expansão das oportunidades educacionais e a melhoria das condições da educação

no meio rural do Nordeste, bem como o fortalecimento do processo de planejamento

e administração educacionais.” (BRASIL, 1980, s/p).

Em 1987, a Fundação Carlos Chagas (FCC) realiza a primeira pesquisa de

avaliação do rendimento escolar no âmbito do Projeto Nordeste para a Educação

Básica, experiência realizada de forma amostral. Essa atividade contou com a

contribuição da Fundação Cearense de Pesquisa (FCP), da Universidade Federal do

Ceará (UFC), além da participação de pesquisadores estrangeiros.

45

Segundo informação de Gatti, Vianna e Davis (1992), como o Banco Mundial

assumiu um terço dos custos do Edurural, uma das contrapartidas exigidas tratava-

se da execução de uma avaliação de desempenho a ser realizada de forma externa

a esse Programa. O pioneirismo desse e de outros trabalhos realizados na década

de 1980 lançou as bases para as experiências de avaliação em larga escala

efetivadas na década subsequente; assim, os elementos iniciais serviram de

subsídio para o delineamento e a implementação do sistema de avaliação nacional

da educação básica. Para Zakia Sousa, o Edurural é considerado um “marco no

desenvolvimento de avaliação de rendimento escolar, como meio para aferir

qualidade de ensino, recorrendo-se a procedimentos externos às escolas.” (SOUSA,

2005, p. 21).

Numa retrospectiva histórica, Bonamino (2002) e Werle (2011) identificam o

ano de 1988 como o marco da criação do 1º ciclo do Sistema de Avaliação do

Ensino Público de 1º Grau (Saep), considerada a primeira iniciativa com vistas a

implementar avaliações externas dos sistemas de ensino no Brasil para avaliar a

proficiência, associada a variáveis conjunturais como o nível socioeconômico dos

alunos.

De acordo com Gonçalves (2005), essa primeira realização do Ministério da

Educação e do Desporto (MEC) efetivou-se sob a forma de projeto piloto em escolas

públicas de primeiro grau, incluindo os Estados do Paraná e do Rio Grande do

Norte, numa clara intenção de, a partir dessa experiência piloto, expandir para uma

configuração nacional os sistemas de avaliação externa. Para Zakia Sousa (1997),

havia um paradoxo, pois enquanto as pesquisas indicavam implicações

educacionais e sociais da avaliação, o poder público recorria à testagem do

rendimento do aluno.

Numa visão panorâmica, a consolidação do Saeb dá-se a partir dos seguintes

marcos:

46

QUADRO 1 – VISÃO PANORÂMICA DA CONSOLIDAÇÃO DO SAEB NO CONTEXTO DA EDUCAÇÃO BÁSICA BRASILEIRA

Ano Marcos

1987 Avaliação de desempenho no âmbito do Edurural (referência para o Saeb).

1988 1ª avaliação nacional (Saep) – projeto piloto realizado nos estados do PR e do RS.

1990 1º ciclo do Saeb - coordenado pelo Inep, envolveu a participação e o apoio das Secretarias Estaduais e Municipais de Educação das 27 Unidades da Federação.

1992 O Inep assume os trabalhos do Saeb.

1993 2º ciclo do Saeb (realizado bianualmente a partir de então de forma censitária).

1995 Nova metodologia incorporada (TRI).

Realizado de forma terceirizada, por meio de convênios com a Fundação Cesgranrio e com a Fundação Carlos Chagas (preparação e aplicação das provas).

1997 Elaboração das Matrizes de Referência (com descrição de competências e habilidades, por série avaliada).

2001 Realização do 6º ciclo – atualização das Matrizes de Referência em conformidade com os PCN.

2005 Normatizado pela Portaria Ministerial n.º 931, o Saeb tem seu nome alterado para Avaliação Nacional da Educação Básica (Aneb), contudo, o nome Saeb foi mantido nas publicações, demais materiais de divulgação e aplicação dos exames.

Instituição da Prova Brasil (censitária) – realizada bienalmente.

2007 Por meio da Portaria Normativa n.º 10, de 24 de abril, o MEC cria a Avaliação da Alfabetização Infantil - Provinha Brasil (realizada duas vezes ao ano: no início – até abril; e no final – até novembro). Trata-se de um instrumento pedagógico, sem fins classificatórios; não é considerada uma avaliação externa (é aplicada pelos próprios profissionais da rede: professores, coordenadores, gestores) aos alunos que têm, no mínimo, um ano escolar dedicado ao processo de alfabetização).

Criação do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb). Apresentado numa escala de zero a dez, tem como meta alcançar o índice 6 (seis), o mesmo resultado obtido pelos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE).

2008 1ª edição da Provinha Brasil (censitária/semestral), avaliando habilidades em leitura (foco na alfabetização e letramento inicial). Cada avaliação contém 20 questões de múltipla escolha, cada uma com quatro opções de resposta.

2011 Inclusão da Matemática na Provinha Brasil (a partir do 2º semestre, com foco na resolução de problemas).

2013 Realização da Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA),11

caracterizada como avaliação delineada para acompanhar a eficácia do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa (PNAIC), lançado em 2012.

FONTE: Organizado com base em informações nos sites oficiais do MEC e do TODOS PELA EDUCAÇÃO.

Em 1990, o Ministério da Educação (MEC) criou o Sistema de Avaliação do

Ensino Público de 1º Grau (Saep), intitulado posteriormente como Sistema

11

A ANA é externa, censitária, aplicada anualmente no 3º ano (EF), por meio de questionários contextuais e teste de desempenho, com o intuito de aferir o nível de alfabetização e letramento em Língua Portuguesa e alfabetização em Matemática. Criada em 2012 e iniciada em 2013, no ano de 2015 é cancelada. O corte de gastos é o principal motivo alegado pelo Governo Federal. (SALDAÑA, 2015).

47

Nacional de Avaliação da Educação Básica (Saeb),12

em todos os Estados da

Federação, realizado de forma amostral, com o objetivo de “oferecer subsídios para

a formulação, reformulação e monitoramento de políticas públicas, contribuindo,

dessa maneira, para a melhoria da qualidade do ensino brasileiro.” (BRASIL, 2008,

p. 9). Note-se que a concepção inicial dá-se na direção de um sentido amplo:

orientar políticas públicas, sem se deter aos contextos específicos das instituições

de ensino.

Assim, oficialmente declarado, o objetivo central da primeira edição do Saeb

consistiu em “promover uma avaliação externa e em larga escala da educação no

Brasil, visando a construir dois tipos de medidas. A primeira, da aprendizagem dos

estudantes e, a segunda, dos fatores de contexto correlacionados com o

desempenho escolar.” (BRASIL, 2006, p. 11). Com base no formato de divulgação

dos resultados, sobretudo com ampla divulgação nos meios de comunicação de

massa, dá-se antes muita ênfase aos resultados de desempenho individual dos

estudantes nas provas do que aos fatores de contexto que, em conjunto com os

dados ou em cruzamento com estes, poderiam retratar de uma forma muito mais

completa o desempenho do escolar e a realidade das escolas. Com essa postura, a

gestão dos sistemas de sistemas não aproveita todo o potencial de uso da avaliação

em larga escala no âmbito da política educacional.

Em 2005, há uma reestruturação do Saeb, ato formal publicado sob Portaria

Ministerial n.º 931, de 21 de março. Com essa reformulação, este sistema nacional

passa a ser composto por dois processos: a Avaliação Nacional da Educação Básica

(Aneb) e a Avaliação Nacional do Rendimento Escolar (Anresc).

Desde então, o Saeb, realizado a cada dois anos:

é composto por duas avaliações complementares. A primeira, denominada Aneb – Avaliação Nacional da Educação Básica, abrange de maneira amostral os estudantes das redes públicas e privadas do país, localizados na área rural e urbana e matriculados no 5º e 9º anos do ensino fundamental e também no 3º ano do ensino médio. Nesses estratos, os resultados são apresentados para cada Unidade da Federação, Região e para o Brasil como um todo. A segunda, denominada Anresc - Avaliação Nacional do Rendimento Escolar, é aplicada censitariamente aos alunos de 5º e 9º anos do ensino fundamental público, nas redes estaduais, municipais e federais, de área rural e urbana, em escolas que tenham no mínimo 20 alunos matriculados na série avaliada. Nesse estrato, a prova

12

A formalização do Saeb ocorre quatro anos depois por meio da Portaria n.º 1.795/1994, assinada pelo então presidente Itamar Franco. A mudança da nomenclatura de Saep para Saeb efetivou-se para atender às alterações da CF/1988 que consagrou o termo educação básica que corresponde à junção da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio.

48

recebe o nome de Prova Brasil e oferece resultados por escola, município, Unidade da Federação e país que também são utilizados no cálculo do Ideb. (BRASIL/INEP, 2011, não p.).

A Aneb mantém-se na mesma direção do Saeb, por seu caráter amostral

(sorteio de escolas) apresenta resultados de desempenho em termos de Brasil,

regiões e Estados, a partir de dados coletados por meio de questionários que são

aplicados para turmas que contenham entre 10 (dez) a 19 (dezenove) alunos, no

mínimo. Seu principal objetivo consiste em “avaliar a qualidade, a equidade e a

eficiência da educação brasileira.” (BRASIL, 2011b, não p.). Nesse sentido, o seu

uso serve como subsídio orientador de políticas públicas para os órgãos gestores da

educação.

A Anresc dá origem a um novo formato de avaliação em larga escala,

conhecido sob o nome de Prova Brasil. Aplicada de forma censitária diretamente a

estudantes das séries finais da primeira e da segunda terminalidade do ensino

fundamental, respectivamente 5º e 9º ano, com o critério de que cada turma avaliada

possua pelo menos 20 (vinte) alunos matriculados. O principal objetivo da Prova

Brasil é “avaliar a qualidade do ensino ministrado nas escolas públicas”. (BRASIL,

2011b, não p.). Seu potencial de uso tem alcance de diagnosticar médias de

desempenho para municípios e escolas.

A ideia central que fundamenta a criação da Prova Brasil13 é dimensionar os

resultados educacionais por unidade escolar, por meio da coleta de informações

sistemáticas para que gestores de cada escola possam ter um diagnóstico mais

próximo de sua realidade e, também, melhorar os padrões de equidade e qualidade

da educação ofertada e, ainda, adequar o controle estatal a partir dos resultados

apresentados. Contudo, nessa perspectiva censitária, ampliam-se os riscos da

utilização do ranking de escolas, da comparação desmedida que tende a

desconsiderar outros indicadores de qualidade e as reais condições de

funcionamento das unidades escolares.

Como decorrência, gestores, pais de alunos, professores e demais

trabalhadores da educação absorvem e internalizam a cultura do ranking como

integrante da identidade da escola. Essa postura não é generalizada no âmbito

administrativo, educacional e social, mas pode acontecer quando a “difusão de uma

13

Um estudo detalhado da Prova Brasil como política de regulação da rede pública de educação encontra-se em Oliveira (2012).

49

cultura avaliativa baseia-se na expectativa de que a simples divulgação dos

resultados obtidos por sistemas e por escolas induza a melhoria de qualidade”

(OLIVEIRA; SOUSA, 2010, p. 31); contudo, tal prerrogativa não significa que os

elementos necessários para produzir um ensino de qualidade não devam ser

avaliados.

O ranking de escolas serve à lógica de mercado. Para a escola particular,

ocupar um lugar de destaque nos exames nacionais significa a possibilidade

concreta de alcançar um aumento real nos lucros da empresa, contudo, o “lucro” da

escola pública é a democratização do ensino e de seus processos, bem como a

qualidade do conhecimento que é assimilado pelos alunos. Diferente do campo

desportivo em que a competição é inerente, no campo educacional, do ponto de

vista pedagógico, este elemento não compõe o processo educativo.

No Brasil, os exames em larga escala geralmente avaliam áreas específicas

do conhecimento: Língua Portuguesa – com foco nas habilidades de leitura e

interpretação de diferentes gêneros textuais – e Matemática com foco na resolução

de problemas. No âmbito do Saeb, houve experiências em outras áreas do

conhecimento. Segundo o Documento Básico que trata da inclusão de Ciências no

Saeb, tal inserção consiste em ampliar a avaliação da educação básica de forma a

melhorar a informação sobre as redes públicas de educação, consolidando saberes

essenciais dessa apropriação sobre as áreas e componentes curriculares

obrigatórios, assim:

A matriz de referência de 1997 era constituída das áreas/disciplinas: Língua Portuguesa, Matemática, Ciências, Física, Química e Biologia. Em 1999, foram acrescidas História e Geografia, e Ciências passou a ser designada como Ciências Naturais. Os testes de Ciências Naturais, História, Geografia, Química, Física e Biologia foram aplicados apenas em 1999, não constando nas avaliações seguintes. (BRASIL/INEP, 2013, p. 10).

Apesar do reconhecimento da necessidade de inclusão dessas áreas, a partir

de 2001 o Saeb centrou seu foco nos conteúdos essenciais de interpretação de

textos e raciocínio matemático, tendo como ponto central conhecimentos

elementares correspondentes a cada série avaliada, considerados pelos sistemas

avaliativos como amostras do domínio do currículo.

Os objetivos das avaliações em larga escala são mais amplos e têm

configuração distinta da avaliação da aprendizagem, esta última realizada pelos

professores no âmbito da sala de aula, ou mesmo por meio de atividades

50

extraescolares, muito embora possam se constituir como avaliações

complementares.

Como uma modalidade avaliativa externa, a avaliação em larga escala

constitui-se de atos formais, atém-se a um rigor metodológico, tem uma

conformação burocrática (data, horário, hierarquia etc.) e, no geral, é obrigatória aos

alunos matriculados nas escolas públicas. Ademais, tem objetivos previamente

definidos, segue passos planejados a priori e realiza-se por meio de técnicas e

procedimentos palpáveis (a prova é o mais comum deles), com a finalidade de

diagnosticar indicadores de qualidade do ensino e, além disso, explicitar dados e

informações organizados de tal modo que possam vir a fundamentar respostas para

os problemas identificados.

Ao se considerar os objetivos, a natureza, a amplitude e o alcance da

avaliação da educação básica, por questões operacionais, nem o Saeb Nacional,

nem o Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape/AC) utilizam

questões abertas, testes orais, provas práticas, autoavaliação e observação ou

registros em situações reais de aprendizagem.

Com a intencionalidade de diagnosticar a avaliação da educação básica,

essas macroavaliações são aplicadas por meio de testes de múltipla escolha, em

séries específicas da escolarização. São realizadas de forma externa às instituições

de ensino, abrangem aspectos intra e extraescolares, pois também incluem a

aplicação de questionários socioeconômicos aos alunos participantes e a alguns

membros da comunidade escolar.

No geral, são utilizados testes de proficiência elaborados a partir de matrizes

de referência previamente definidas, por área de conhecimento, que orientam a

elaboração dos itens componentes da avaliação, para produzir indicadores de

diferentes habilidades em níveis ou escalas de proficiência. Nessa linha, os

conteúdos são associados às competências cognitivas e habilidades instrumentais

que lhes são próprias, expressas em forma de descritores do desempenho do aluno.

Os descritores do desempenho desejável do aluno, no seu conjunto, expressam a

totalidade dos indicadores necessários para a orientação da construção de itens das

avaliações padronizadas.

Os testes estandardizados ou padronizados empreendidos por meio de

avaliações externas à escola são dissociados dos sujeitos e da dinamicidade dos

contextos escolares e são tomados como referência (muitas vezes, como única

51

referência) para investigar a qualidade do ensino no país, mas não sem haver

enfrentamentos e duras críticas às avaliações como forma utilizada para monitorar o

rendimento escolar e os sistemas de ensino que, no caso brasileiro, estes não têm

uma homogeneidade nacional.

Geralmente, a avaliação em larga escala utiliza a teoria de resposta ao item

(TRI). Essa metodologia caracterizada como “um conjunto de modelos onde a

probabilidade de resposta a um item é modelada como função da proficiência do

aluno (variável não observável) e de parâmetros (que expressam certas

propriedades) do item” (KLEIN; FONTANIVE, 1995, p. 31). A TRI é considerada uma

metodologia de avaliação consolidada que possibilita a análise de cada questão

(item), por meio de procedimentos matemáticos e estatísticos, além da utilização de

recursos computacionais. Constitui-se de:

um conjunto de modelos matemáticos que procuram representar a probabilidade de um indivíduo dar uma certa resposta a um item como função dos parâmetros do item e da habilidade (ou habilidades) do respondente. Essa relação é sempre expressa de tal forma que quanto maior a habilidade, maior a probabilidade de acerto no item. (ANDRADE; TAVARES; VALLE, 2000, p. 7).

Cada item (ou questão) tem pesos diferenciados, é elaborado com

alternativas de múltipla escolha, separado por nível de complexidade, normalmente

mediante a realização de pré-testes e expresso em escalas de proficiência. “Os itens

podem ser do tipo binário, certo ou errado, como, por exemplo, na múltipla escolha,

ou do tipo polítomo, como em questões onde o aluno tem que escrever a resposta e

esta é classificada em uma de várias categorias ordenadas.” (KLEIN; FONTANIVE,

1995, p. 31).

Quando o processo avaliativo mantém os mesmos itens ao longo de séries

históricas, potencializa a possibilidade de estabelecer comparações das

proficiências (habilidades) avaliadas, preservando-se o grau de dificuldade de cada

item, assim como contribui para diminuir a possibilidade de acerto de forma

aleatória, o “chute” (BRASIL, 2011c). Cada item do exame realizado avalia uma

única habilidade e, por esse motivo, é considerado sob uma única dimensão. Ao

longo das edições das avaliações em larga escala, as questões são elaboradas

considerando a mesma matriz de referência, os mesmos níveis de dificuldade e o

mesmo rol de descritores em cada disciplina e série avaliada; isso permite

comparações em séries históricas, assim como a utilização de itens âncoras.

52

Para Andrade, Tavares e Valle (2000, p. 110), “para um item ser âncora ele

deve ser um item ‘típico’ daquele nível, ou seja, bastante acertado por indivíduos

com aquele nível de habilidade e pouco acertado por indivíduos com um nível de

habilidade imediatamente inferior” e, segundo este entendimento, isso equivale a,

dentre outros critérios, a frequência de acertos. Para um item ser classificado como

âncora é necessário que, pelo menos, 65% dos avaliados tenham acertado a

questão e que metade deles não tenha apresentado desempenho negativo no item

avaliado.

No geral, o Estado investe na avaliação em larga escala como forma de

diagnosticar o desempenho dos alunos e produzir indicadores sobre os sistemas de

ensino, sobretudo para subsidiar as políticas educacionais. Nesse propósito, há

vários elementos considerados importantes, dentre eles, a legitimidade dos

processos avaliativos externos, decorrente da força política dos grupos que

compõem o Estado, seja para justificar a necessidade, seja para construir

coletivamente um projeto de avaliação.

O sentido da avaliação não está em si mesmo, mas nos processos

definidores de subsídios orientadores de planejamentos e de replanejamentos,

sejam estes de cunho administrativo (por exemplo, fortalecimento da gestão

democrática dos sistemas de ensino), sejam aqueles de cunho pedagógico (como

investimentos na formação continuada e contínua do professor). Levar em

consideração essas questões significa que a avaliação pode contribuir quer para

detectar experiências exitosas no campo educativo, quer para detectar áreas frágeis

que necessitam de mais atenção e investimentos por parte dos órgãos gestores da

educação.

1.4 Fundamentos, consequências e bases legais da avaliação em larga escala

Ao analisar a forma de comunicar os objetivos, os desenhos usuais, os

resultados e as consequências geradas pelas avaliações em larga escala, Bonamino

e Sousa (2012) consideram três gerações de avaliação da educação básica no

Brasil: a primeira nominada ingênua, a segunda low stakes ou de responsabilização

53

branda (simbólica) e a terceira high stakes ou de responsabilização forte (material).14

Na primeira geração, a avaliação tem a finalidade de “acompanhar a evolução

da qualidade da educação” (BONAMINO; SOUSA, 2012, p. 375), sem a intenção de

que os resultados cheguem até a escola e “apresenta baixo nível de interferência na

vida das escolas e no currículo escolar.” (BONAMINO; SOUSA, 2012, p. 377).

Segundo as autoras, do ponto de vista empírico esta primeira geração é demarcada

pelo caráter diagnóstico das primeiras edições do Saeb.

Nas avaliações de segunda geração, vinculadas às políticas com potencial

low stakes, as consequências são apenas simbólicas. Os resultados são publicados,

divulgados e devolvidos à escola sem que alcancem implicações materiais. Seus

efeitos de responsabilização são considerados sob a forma branda, visto que é

possível observar a intencionalidade de “apropriação das informações sobre os

resultados da escola pelos pais e pela sociedade.” (BONAMINO; SOUSA, 2012, p.

375). Há incidência de uma responsabilização acionada tanto em relação à

comunidade interna como em relação à comunidade externa à escola, expressa,

sobretudo, por meio da divulgação de rankings de escolas, mesmo que este não

seja objetivo oficial divulgado no projeto da avaliação e nos processos que

oficializam as políticas avaliativas externas.

Segundo Bonamino e Sousa (2012), a Prova Brasil e o uso dos seus

resultados para compor o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb)

“integram uma política de responsabilização branda, uma vez que se limitam a traçar

metas e a divulgar os resultados dos alunos por escola e rede de ensino, sem atrelar

prêmios ou sanções a esses resultados.” (BONAMINO; SOUSA, 2012, p. 380).

Numa publicação posterior, Bonamino trata sobre esta questão da seguinte forma:

a Prova Brasil e a maioria das avaliações estaduais fizeram parte, ou ainda fazem, da segunda geração e arranjos diferenciados da terceira geração são encontrados em mais de um terço das avaliações estaduais e avaliações longitudinais estão presentes de forma emergente em pelo menos cinco estados brasileiros. (BONAMINO, 2013, p. 32).

Mais importante que classificar as consequências das avaliações em larga

escala num ou outro estágio, talvez seja considerar o quê se faz a partir dos

resultados (no campo das políticas educacionais, da gestão, do currículo etc.),

14 Essa segunda e terceira nomenclatura são assim definidas pelas autoras sob a inspiração de

Carnoy; Loeb (2002) e Brooke (2006).

54

pensar a avaliação como integrante do processo educativo e como cada ator social

pode assumir sua parcela de responsabilidade.

Nesse sentido, a literatura tem indicado que a responsabilização

(accountability) pode assumir um caráter propositivo, na direção de uma

responsabilidade compartilhada (DIAS SOBRINHO, 2008b) entre poder público,

profissionais da educação e sociedade civil representada nos conselhos escolares,

nos conselhos de educação, dentre outros formatos de organização e deliberação

previstos na legislação e mesmo em espaços criados por intermédio dos

movimentos populares. E este formato de responsabilização pode suscitar reflexões

acerca da necessidade de alterações nas estruturas de poder e na própria dinâmica

das instituições de ensino.

Baseado em outro formato que também pode ser incorporado ao discurso

educacional, a responsabilização pode ter o propósito de eximir o Estado cada vez

que se detectar um aspecto relacionado à ineficiência no cumprimento das metas

traçadas e das obrigações deste ente para com os sistemas educativos. Nessa

lógica, Ferreira e Tenório postulam que nesse cenário:

se fortaleceu um discurso de que a origem dos problemas estaria relacionado à falta de controle sobre o trabalho das escolas e, portanto, à necessidade de desenvolver mecanismos de pressão social para garantir uma maior participação e responsabilidade da sociedade com os resultados da escolarização. (FERREIRA; TENÓRIO, 2010, p. 84).

Esse controle não se sustenta mais nos moldes tradicionais de vigilância e

controle exacerbados que venham a comprometer de forma muito explícita os

princípios democráticos historicamente conquistados e nem no discurso vago da

descrença nos processos de escolarização, neste ponto sob a acusação de que os

sistemas de ensino são ineficientes ou que sejam onerosos demais para a

sociedade. A pressão efetiva-se no sentido de garantir o cumprimento da função

social da escola, muito embora o foco do Estado possa ser o de impulsionar

mecanismos de responsabilização unilateral.

A terceira geração chamada de high stakes ou de responsabilização forte,

justamente pelo fato de as avaliações serem assim classificadas “quando as

consequências são sérias” (BONAMINO; SOUSA, 2012, p. 375), ocorre quando as

consequências se materializam em:

55

consequências administrativas visíveis para os envolvidos [...].Nesse caso enquadram-se experiências de responsabilização explicitadas em normas legais envolvendo bonificação, premiação, gratificação ou quaisquer outros mecanismos de remuneração em função de metas estabelecidas e de avaliação, com legislação especificando a forma de cálculo dessas metas e critérios de distribuição dos recursos financeiros. (ZAPONI; VALENÇA, 2009, p. 4).

Ainda que a justificativa da política de responsabilização esteja pautada

oficialmente na:

tentativa de melhorar os resultados das escolas mediante a criação de consequências para a escola ou para professores individuais, sejam elas materiais ou simbólicas, de acordo com o desempenho dos alunos medido por procedimentos avaliativos estaduais ou municipais. (BROOKE, 2008, p. 94).

As consequências para as escolas são operacionalizadas por meio de

estratégias justificadas na necessidade de melhorar o desempenho escolar e isso

pode contribuir para provocar certa naturalização dos processos regulatórios dos

sistemas de ensino pela via da avaliação em larga escala. Essa naturalização junto,

com o que Sudbrack e Cocco (2014) denominam significado simbólico, fortalece os

pilares da regulação, pois:

o que está em jogo na avaliação é também seu significado simbólico, à medida que o poder central manifesta seu poder político, embora não transpareçam de forma visível seus mecanismos, já que são encobertos por semânticas especiais, como qualidade e competitividade. De todo o modo, o poder político funda os mecanismos de avaliação externa em vigor. (SUDBRACK; COCCO, 2014, p. 366).

A simbologia inerente às práticas avaliativas é oriunda principalmente dos

órgãos gestores da educação que utilizam o aparato institucional do Estado. Assim,

a ação regulatória advinda do poder político do Estado, além de contar com todo o

seu aparato operacional e jurídico, tem sob seus auspícios o poder de se reinventar

e de controlar os indivíduos por meio de uma simbologia observada, por exemplo, no

uso corrente da linguagem dominante e do discurso facilmente assimilado do direito

a uma educação de qualidade e, ainda, da necessidade de transparência na

utilização dos recursos públicos.

Nesse controle, entra em jogo uma perversa disputa real e simbólica que forja

a apresentação de resultados desvinculados do contexto, do processo histórico-

social dos indivíduos e das condições materiais em que estes atuam nas redes

públicas de ensino. Sob o viés simbólico e a força da sua sutileza, como postula

Horta Neto (2013): “a regulação passa a ser algo mais sutil que a regulamentação,

56

pois implica o desenvolvimento de sofisticados mecanismos, simbólicos ou efetivos,

que superam os simples regramentos institucionais.” (HORTA NETO, 2013, p. 40).

Para o autor, este ponto vincula-se a uma questão maior, pois implica a criação de

culturas institucionais marcadas pela centralização da avaliação educacional que

pouco repercute nos processos de aprendizagem.

Sob a lógica da regulação e do controle, o processo de elaboração e

implementação dos Parâmetros Curriculares Nacionais (PCN/1997):

emergem com a aprovação da LDB e substituem a estrutura anterior, que estabelecia a existência de currículos mínimos nacionais. Ainda que não obrigatórios, passam a ser utilizados para elaboração das provas de testagem em larga escala, adquirindo, em função disso, a característica de serem tendencialmente compulsórios, uma vez que a opção por não segui-los pode acarretar prejuízos ao sistema de ensino nos processos de avaliação. (OLIVEIRA; SOUSA, 2010, p. 29, grifo nosso).

A definição dos PCN e a avaliação nacional da educação básica se originam

a partir de iniciativas do governo central da educação. No Brasil, não há um currículo

único de caráter nacional, os PCN são orientações gerais, contudo, nas avaliações

há uma tendência à padronização de conteúdos seguida pela Matriz de Referência

do Saeb. A influência dos PCN é tão significativa que, por exemplo, os livros

didáticos adotados pelas escolas do País são elaborados a partir desses

referenciais. Mesmo sem um currículo nacional único, a avaliação é conduzida pelo

Governo Federal em caráter nacional, ou seja, a mesma prova aplicada numa região

é aplicada em todas as localidades do Brasil, sem considerar as diferenças e a

diversidade inerentes aos contextos.

Na década de 1990, em conformidade com Oliveira e Sousa (2010), houve

exames ou avaliações em todos os níveis do sistema, com destaque para as

funções de inspeção e supervisão, por meio de mecanismos de aferição do controle

do produto, ou seja, os exames padronizados. Do ponto de vista:

da gestão do sistema, eles pretendem ser o instrumento que propicia, aos níveis decisórios, capacidade de “indução” de políticas e controle dos segmentos avaliados. Esse redimensionamento faz com que os responsáveis pela definição do que deverá ser examinado passem a deter poder indutor sobre o conjunto do sistema educacional, sem ter que arcar com o ônus de eventuais insucessos na gestão direta. É o controle que se exerce à distância. (OLIVEIRA; SOUSA, 2010, p. 30).

O processo de avaliação nacional é previsto no inciso VI, do Art. 9º da Lei de

Diretrizes e Bases (LDB) n.º 9.394/1996. Este confere à União a incumbência de

“assegurar processo nacional de avaliação do rendimento escolar no ensino

57

fundamental, médio e superior, em colaboração com os sistemas de ensino,

objetivando a definição de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino”. No

Inciso IX do Art. 3º, o mesmo texto legal preceitua a “garantia de padrão de

qualidade”, como um dos princípios e fins da educação nacional (BRASIL, 1996).

Em que pese ser função do Governo Federal exercer esse controle à

distância e coordenar as políticas educacionais mais amplas, o mero exercício da

autoridade ao realizar a avaliação em larga escala ou mesmo a divulgação dos

resultados não são suficientes para expressar compromissos e responsabilidades

com a qualidade do ensino público no país.

Muito embora a qualidade do ensino seja uma questão ampla e complexa e

se constitua em um campo minado por controvérsias, o Saeb como sistema de

avaliação nacional pode subsidiar a formulação, a reformulação e o monitoramento

das políticas públicas delineadas para a educação básica, especialmente porque

detém séries históricas, permitindo comparabilidade dos resultados, com

metodologia15 mantida desde 1995, de forma a viabilizar a comparação dos

resultados entre as edições. Além disso, o Saeb contribui com a identificação de

construtos significativos nas pesquisas acerca do tema, bem como para a

consolidação de uma cultura avaliativa nas instituições de ensino em todo o país.

A sustentabilidade legal da avaliação educacional como política pública é

também prevista no Art. 87, parágrafo 3º, inciso IV da LDB em vigor que estabelece

como responsabilidade do Distrito Federal, de cada Estado e Município, e,

supletivamente, a União: “integrar todos os estabelecimentos de ensino fundamental

do seu território ao sistema nacional de avaliação do rendimento escolar.” (BRASIL,

1996).

Ainda como arcabouço legal, o texto constitucional (CF/1998) estabelece no

Inciso VII do Art. 206 a “garantia de padrão de qualidade” (BRASIL, 1998) e tal

prerrogativa suscita “questionamentos que dizem respeito, também, à avaliação

educacional” (FREITAS, 2007, p. 64), pois da mesma forma que não há um padrão

único do que seja qualidade, também não há um só formato ou metodologia de

avaliação. Assim sendo, avaliação e qualidade dos sistemas educacionais são

15

Segundo informações do Inep, “até 1993 o SAEB utilizou a Clássica de Testes (TCT) para a construção dos instrumentos, atribuição dos escores e análise dos resultados, não havendo planejamento para uma comparação dos resultados. A partir de 1995, foi introduzido o uso da Teoria de Resposta ao Item (TRI) para a construção de instrumentos, a atribuição de escores e a análise, de forma a viabilizar a comparação dos resultados.” (BRASIL, 2011d, não p.).

58

questões que estão conectadas e precisam ser consideradas de forma

contextualizada, uma vez que variam conforme o tempo histórico e o contexto em

que estes temas se situam.

O processo de institucionalização do sistema de avaliação da educação

brasileira ganha força com o Plano Nacional de Educação (PNE 2001-2010).16

Dentre as cinco prioridades estabelecidas destaca-se o desenvolvimento de

sistemas de informação e avaliação como instrumento indispensável para a gestão

do sistema educacional, vinculado à qualidade do ensino.

O novo Plano Nacional de Educação (PNE 2014-2024), ao mesmo tempo em

que reconhece o Saeb como fundamental para a orientação das políticas públicas

da educação básica, recomenda englobar o ensino de ciências nos exames

aplicados nos anos finais do ensino fundamental e indica sua ampliação para: a) a

educação profissional técnica de nível médio das redes escolares públicas e

privadas; b) a avaliação da educação infantil e para a alfabetização: e c) desenvolver

indicadores específicos de avaliação da qualidade da educação especial e da

educação de jovens e adultos com mais de 15 (quinze) anos de idade. Além disso,

indica a necessidade de universalizar o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem),

articulando-o com o Saeb.

Para além da avaliação de desempenho do aluno, o novo PNE indica a

necessidade de melhorar o desempenho dos alunos da educação básica tanto no

Ideb como no Programa Internacional de Avaliação de Estudantes (Pisa). Assim,

delineia como estratégia para o alcance da Meta 7, que diz respeito ao fomento da

qualidade da educação básica em todas as etapas e modalidades de ensino,

constituir indicadores nacionais de avaliação institucional e, também, a indução de

processo contínuo de autoavaliação das escolas de educação básica.

A avaliação educacional externa é reconhecida como uma política

consolidada. Essa constatação não suprime a necessidade da crítica e da

argumentação, ainda que muitas vezes o debate seja limitado ou substituído pela

naturalização dos discursos justificados pela necessidade de monitoramento da

qualidade dos serviços públicos prestados e dos recursos despendidos na

educação. Reconhecer a avaliação como demanda inerente ao processo educativo

16

Homologado em 9 de janeiro de 2001, por meio da Lei n.º 10.172, disponível em:

http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10172.htm>. Acesso em: 12 de jan.2014.

59

é um passo importante, assim como é relevante visualizar as críticas atinentes à

questão.

1.5 Avaliação em larga escala: conexões com a regulação educacional,

constituição de sistemas avaliativos estaduais e aproximações iniciais

com o caso do Acre

Em todos os momentos históricos da educação brasileira há formas de

regulação. A regulação com ênfase nos resultados é uma das formas de regulação e

tem uma sintonia com a lógica gerencial do Estado.

Segundo Bresser Pereira (2001), o sistema de controle gerencial propõe três

formatos: controle por resultados contratados, pela competição controlada e pelo

controle social. Nesse entendimento, há um conjunto de prerrogativas que incitam,

dentre outras questões propostas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado, um “redesenho institucional e gerencial baseado no controle social”

(BRASIL, 1995, p. 57), em que o Estado continuaria responsável pelos serviços

sociais, dentre eles a educação, mas na percepção da regulação, do controle social

e da “participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas

públicas” (BRASIL, 1995, p. 46), como forma de aperfeiçoar a prestação de serviços

públicos.

No Brasil, a regulação é incorporada a um formato que ficou conhecido como

administração pública gerencial ou nova gestão do setor público (new public

managemen), um modelo normativo pós-burocrático pautado em valores como:

eficiência, eficácia e competitividade. Teorizada por Hood (1991) como Nova

Administração Pública (NAP), uma estratégia de lançar elementos para

compreender como distintas as questões políticas (elementos decisórios da

formulação) e as administrativas (principais operadores das políticas).

O fundamento básico da NAP é a lógica de mercado, assim, seu enfoque está

nos resultados e não nos processos, e isso, no campo educacional, por vezes,

reflete-se na absorção de pontos de vistas advindos das empresas, daí injetam-se

conceitos próprios deste campo na educação.

Sob essa lógica, os arranjos empreendidos transformam alunos em clientes,

objetivos educacionais em metas, planejamento em controle organizacional, escolas

em estruturas organizacionais, e a questão não se esgota nas conotações

60

linguísticas, mas na dinamicidade de condução dos processos educativos. E isso

permeia o campo educacional de tal forma que, por vezes, naturaliza-se a questão

como, por exemplo, nos casos da gestão por resultados e das políticas de

bonificação para professores, gestores e escolas, atrelada ao cumprimento de

metas.

No âmbito educacional, o controle gerencial exercido tem na avaliação uma

forma de medir e monitorar o desempenho das escolas. Esse tipo de controle se

estabelece por meio de novos modelos focados no desempenho do aluno e na

política de resultados. No caso brasileiro, essa política é mesclada com os novos

formatos de controle burocrático focados no ajuste fiscal presente na onda de

reformas dos anos 1990, justificados tanto nas crises dessa década, como pela

legítima necessidade de prestação de contas dos investimentos públicos em

educação e, ainda, pela necessidade de se exercer, por meio de uma maior

participação política, um maior controle social sobre as ações do Estado.

Ainda que o controle gerencial tenha se servido da avaliação como forma de

medir e monitorar o desempenho das escolas com vistas a controlar a produtividade,

a avaliação em larga escala também pode integrar um conjunto de políticas públicas

no sentido de promover um diagnóstico do desempenho educacional que se coloque

a serviço da melhoria do ensino público e, nesse sentido, o controle é realizado sob

o viés social e pode ser exercido de forma propositiva. Nessa linha, Freitas (2007)

postula que a avaliação em larga escala pode ser um instrumento mais consistente

de monitoramento das políticas públicas se realizada de forma articulada com a

avaliação institucional, efetuada no âmbito da escola e pelos próprios profissionais

que nela trabalham e mesmo com a avaliação da aprendizagem efetivada no

cotidiano do trabalho pedagógico.

Para Fernandes (2009), as críticas às avaliações externas “referem-se quer à

forma, quer ao conteúdo das medidas tradicionais, vulgo exames ou testes nacionais

que avaliam uma amostra muito reduzida dos domínios do currículo” (FERNANDES,

2009, p. 112); contudo, são instrumentos que alcançam um diagnóstico geral das

redes de ensino, possibilitando um acompanhamento sistemático do desempenho

escolar, sobretudo quando as avaliações reúnem indicadores expressos em séries

históricas e possibilitam “compreender uma variedade de fenômenos relativos à

avaliação das aprendizagens” (loc. cit.).

61

As críticas às avaliações em larga escala também possibilitam compreender

que os indicadores têm limitações e, ainda assim, compõem elementos significativos

para retratar a realidade educacional. Afonso (2010), ao definir o verbete avaliação

educacional, assim se posiciona a este respeito: “os indicadores não podem ser

escolhidos tendo apenas como base uma racionalidade técnica, metodológica ou

instrumental. Eles implicam decisões políticas, valores e visões do mundo sobre o

que é ou não é desejável em educação.” (AFONSO, 2010, não p.). Isso significa que

a avaliação não é neutra e por isso mesmo pode possibilitar às autoridades

educacionais legitimar valores e intencionalidades e, assim, constituir numa ação de

tal envergadura que não há como ficar indiferente a ela.

Ao se considerar os limites e as possibilidades que a avaliação pode ensejar,

os indicadores definidos pela avaliação em larga escala constituem-se em subsídios

norteadores para a definição de políticas educacionais e vêm se consolidando,

sobretudo pelo fato de congregar dados e informações sobre aspectos da qualidade

da educação básica no Brasil, especialmente quando mantém séries históricas,

como o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) e a Prova Brasil em nível

nacional e, ainda, o sistema próprio de avaliação da educação acreana.

Como visto nas seções anteriores, a década de 1990 é marcada pela

implantação e pelo uso crescente de políticas de avaliação externa em vários

sistemas de ensino em nível internacional, nacional e regional, facilitando tanto o

aperfeiçoamento das metodologias e instrumentos utilizados como práticas de

responsabilização educacional.

Segundo pesquisa realizada pelo Grupo de Avaliação e Medidas

Educacionais (GAME, 2011)17, ao longo da década de 1990 há sete experiências18

estaduais de avaliação em larga escala no contexto da educação básica brasileira.

Nos anos 2000 esses alguns destes estados (AC, MG, MS, RS, SP e CE) mantêm

essas experiências e alguns até ampliam essas práticas de sistemas próprios de

avaliação externa. Assim, mais 13 estados instituem sistemas próprios de avaliação

17

O Game é vinculado à Faculdade de Educação, da Universidade Federal de Minas Gerais. 18

(1) AC – experiência em parceria entre MEC, Inep e SEE/AC (1999); (2) AVA-MG - Programa de Avaliação do Sistema Educacional de Minas Gerais (1992 a 1998); (3) AVA-PR - Programa de Avaliação do Sistema Educacional do Paraná (1995-2000); (4) NAE – Núcleo de Avaliação Educacional do Mato Grosso do Sul (1993 a 1997); (5) RS – experiência de avaliação em larga escala no Estado (1996 a 1998); (6) Saresp – Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo (1995 – permanente desde então); e (7) SPAECE – Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica do Ceará (1992 a 1994).

62

dessa natureza, totalizando 20 unidades19 gestoras da educação que registram em

seus sistemas de ensino experiências próprias de avaliação para além do Saeb.

Nesse ponto, é interessante destacar quatro questões:

1ª) as primeiras inserções, além de serem práticas pioneiras, são alicerces da

expansão dos sistemas de avaliação em larga escala no país;

2ª) das 27 unidades da federação, apenas seis não tiveram registro de

experiência própria nessa modalidade de avaliação, quais sejam: Pará, Roraima e

Amapá, no Norte do Brasil; Rio Grande do Norte, no Nordeste; Mato Grosso, no

Centro-Oeste; e, na Região Sul, o Estado de Santa Catarina;

3ª) mesmo com a Prova Brasil realizada de forma censitária e com edições a

cada dois anos, a partir de 2005 registram-se seis unidades da federação que

instituem seus sistemas próprios de avaliação em larga escala;

4ª) destes seis, apenas o Sistema de Avaliação de Desempenho das

Instituições Educacionais do Distrito Federal (Siade/DF)20 não é viabilizado a partir

de contratação do Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação (Caed),

instituição vinculada à Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), “que

operacionaliza (elabora e desenvolve) programas estaduais e municipais destinados

a mensurar o rendimento de estudantes das escolas públicas” (CAED, 2015, não p.).

Os outros cinco sistemas estaduais de avaliação (RS, AC, AM, PI e RO) são

implementados com a condução desse Centro. Nitidamente, percebe-se uma

articulação do Caed com os governos estaduais e municipais21 no sentido de prestar

serviço às unidades da federação com vistas à implementação de seus sistemas

próprios de avaliação em larga escala.

Aqui cabe novamente um destaque à pesquisa do Game (2001), que teve

como fonte as informações contidas nos sites oficiais das secretarias de Estado de

Educação e do Caed/UFJF. Em seu relatório final pode-se verificar que, mesmo a

partir de 2005 quando o Saeb passa a ser censitário, por meio da implantação da

Prova Brasil, os estados mantêm e até ampliam sistemas próprios de avaliação,

19

Nessa conta, inclui-se o Distrito Federal e exclui-se apenas os Estados do Paraná que extinguiu o AVA em 2002 e, também, Sergipe que não deu continuidade ao seu Exame de Avaliação da Educação Básica do Estado de Sergipe (Exaeb), extinto em 2006.

20 Sistema de avaliação delineado pela própria Secretaria de Educação do Distrito Federal.

21 Em 2015, o Caed informa em seu site que elabora e desenvolve nove programas municipais de avaliação em larga escala: Belo Horizonte, Campo Grande, Curitiba, Florianópolis, Ipojuca, Ouro Branco, Rio de Janeiro, Salvador e Teresina. Informação disponível em: <

http://www.portalavaliacao.caedufjf.net/>. Acesso em: 29 de set.2015.

63

como no caso em estudo, o Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem

Escolar (Seape/AC).

Sob o formato descentralizado da República Federativa do Brasil, Estados e

Municípios se constituem em espaços reais de poder. No território brasileiro, o grau

de descentralização do sistema implica poderes de decisão de várias ordens e esta

prerrogativa possibilita que as unidades da federação protagonizem ações em seus

sistemas de ensino que evidenciam sua autonomia e autoridade educacional. No

momento em que o Estado institui um sistema próprio de avaliação e insere a

questão na pauta de sua agenda política, a gestão local do ensino passa a ter

condições de diagnosticar de uma forma mais ampla e sistemática o seu sistema de

ensino.

No caso do Acre, a implementação de um sistema oficial de avaliação em

larga escala compõe um conjunto de ações articuladas com as demais políticas

públicas. No caso em estudo, o Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem

Escolar (Seape/AC) é implantado em 2009, como uma das formas de responder aos

desafios encontrados pelo Governo da Frente Popular do Acre (FPA)22, eleito em

1999.

Para a ex-secretária de Estado de Educação (2007-2011), esses desafios

instigavam a superação dos:

piores indicadores nas avaliações do Saeb. O Acre disputava os últimos lugares com alguns dos estados do nordeste, e outros indicadores como formação de professores, nós só tínhamos 27% de professores com nível superior naquele momento [...]. Eu lembro que na posse dele [do secretário de Educação, Binho Marques] já na secretaria com todos os funcionários, a fala dele já foi colocando os indicadores e mostrando o tamanho do desafio que a Secretaria tinha pela frente [...] o governo estava começando uma gestão, naquele momento precisávamos encontrar o caminho, e o secretário já sinalizava isso no dia da posse dele, para todos os funcionários da secretaria. (Informação verbal).

23

Para a equipe gestora da SEE/AC, os indicadores apontavam elementos

significativos para a necessidade de uma leitura mais precisa do diagnóstico do

sistema público de ensino, não muito diferente do contexto da educação nacional

brasileira que reforça em sua política estratégias e planejamentos com ênfase

significativa na “crença na capacidade reguladora dos números e índices produzidos

22

A FPA é o primeiro grupo de esquerda a assumir o Executivo estadual. Sua constituição, forma de atuação e demais aspectos relacionados à sua configuração política serão trabalhados no Capítulo 3, que trata do sistema de ensino público acreano.

23 SILVA, Maria Corrêa da. Sobre os antecedentes do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

64

pelas avaliações” (WERLE, 2011, p. 790); assim, a concepção de um sistema

próprio de avaliação em larga escala foi se constituindo em um dos esteios

importantes na consolidação de um modelo focado nos resultados de rendimento

escolar dos alunos. O objetivo declarado desse modelo de gestão centrava-se na

reversão do quadro negativo da educação explicitado ao longo da história da

educação acreana.

Por iniciativa do Governo local, o Seape/AC é constituído e viabilizado

mediante a contratação do Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação

(Caed /UFJF). Por meio de sucessivos acordos formais com esta mesma empresa,

mantém edições anuais desse sistema próprio de avaliação da educação básica que

“configura-se como uma avaliação em larga escala em que se analisa a evolução da

qualidade do sistema público de ensino.” (ACRE, 2011a, p. 13).

Em 2009, ano de implantação do Seape/AC, o Acre completava dez anos da

FPA no comando do Executivo Estadual e, também, contava uma década do início

de uma ampla reforma em seu sistema educacional delineada, inicialmente, no

Planejamento Estratégico Situacional (PES) da Secretaria de Estado de Educação e

Esporte.24

Pautadas na lógica da eficiência dos serviços prestados pelo Estado, as

reformas locais incorporam a “metáfora da mudança” (BARROSO in VAN ZANTEN,

2011) e trazem consigo novos modos de regulação, justificados pela necessidade de

transparência na utilização dos recursos e na prestação de contas à sociedade.

Para Damasceno: “no Acre, esse processo de reformas e mudanças

educacionais, cuja lógica é composta por elementos como a descentralização, a

autonomia, a participação, a responsabilização e a prestação de contas dos

resultados, iniciou-se em 1999” (DAMASCENO, 2012, p. 153), com ações, ao longo

dos anos, que asseguraram a reestruturação da gestão do sistema e das unidades

escolares, por meio de ações estruturais e arranjos institucionais que provocam

ajustamentos, tensões e produção de novas regras do jogo marcadas pela

descentralização de recursos e de obrigações por melhoria de resultados de

desempenho escolar.

24

Os principais elementos constituintes da reforma do sistema de ensino do Acre serão abordados no Capítulo seguinte.

65

No âmbito do Executivo estadual, desde o primeiro mandato da Frente

Popular do Acre (FPA: 1999-2002), conhecido como Governo da Floresta25, a

plataforma oficial de governo assumida é o desenvolvimento sustentável, modelo

delineado não somente para a conservação da floresta, como também para os

demais campos que dizem respeito à cidadania, daí a criação e divulgação do termo

florestania.26 No campo educacional, realizam-se diversos ajustes no sistema de

gestão que objetivavam romper com os modelos antigos até então vigentes na

política local.

Apreender a política em sua complexidade implica a análise do processo e do

contexto eminentemente marcado pelo movimento, pela coexistência de várias

forças políticas e por ações continuadas de negociações. Nessa direção, a

elaboração da política é “um processo, ou uma série de intenções, ações e

comportamentos de muitos participantes.” (PALUMBO, 1994, p. 35).

Nessa perspectiva, cada tomada de decisão provém de uma sequência de

movimentos concatenados, expressos em objetivos e estratégias lançadas pelos

governos para solucionar os problemas sociais (PALUMBO, 1994, p. 38). Cada

decisão política constituída ao longo do tempo é um evento que se relaciona com

outros eventos. Nesse encadeamento, há que se observar para além dos programas

instituídos, para além de leis e regulamentos. Para Palumbo (1994), sua formulação

e implementação é complexa, invisível e elusiva. Por meio das observações das

manifestações visíveis da política é possível captar o seu movimento e as

estratégias determinantes dos processos decisórios e das tomadas de decisão.

À luz de Palumbo (1994), os elementos aqui explicitados se atêm a alguns

componentes que possibilitam a definição de uma perspectiva analítica que ilustram

o processo decisório e considerados bases estruturantes de análise do objeto em

estudo: o sistema próprio de avaliação da educação básica no contexto da política

educacional acreana.

25

Sant’Ana Júnior (2004, p. 12) assim define este termo: “O slogan Governo da Floresta foi adotado, compondo o logotipo do Governo, que também é formado por uma representação gráfica de uma castanheira e serve para identificar os prédios, publicações, obras e demais elementos de presença pública governamental.”

26 Para Pinheiro (2011, p. 122), “a partir da mobilização em torno da questão da preservação

ambiental, delineada no projeto de Governo, os membros do núcleo pensante do Partido dos Trabalhadores (PT), após a Frente Popular vencer as eleições de 1998, criaram o neologismo florestania, juntando num mesmo vocábulo as palavras ‘floresta’ e ‘cidadania’.

66

No processo sequencial inter-relacionado de compreensão da política,

Palumbo (1994) propõe uma perspectiva analítica constituída pelas seguintes fases

intrinsecamente interligadas: (1) determinação da agenda; (2) formulação e

legitimação da política; (3) implementação da política; e (4) avaliação da política.

O primeiro desses componentes diz respeito à organização da agenda

determinada pela definição da pauta política, ao considerar uma determinada

questão essencial no conjunto das atividades que requerem decisões políticas.

Trata-se de um problema considerado central no conjunto das intencionalidades

políticas, uma situação colocada em evidência, uma ação intencional articulada com

outras ações.

Trata-se de dar um destaque a uma linha de ação, uma escolha delineada

para um fim ou considerada definidora para o cumprimento de determinadas

intencionalidades previamente articuladas e consideradas possíveis dentro de um

determinado tempo histórico. Nesse sentido, o fato de um Secretário de Estado

colocar a questão avaliação em larga escala na pauta e apresentá-la como desafio a

ser superado pela sua equipe de governo e, além disso, ter a avaliação como

integrante de seu planejamento cumpre o primeiro estágio da elaboração de uma

política exatamente quando a questão é colocada na “ordem do dia”, sendo este um

passo político significativo no processo de enfretamento do problema.

Entrar na agenda significa ocupar um espaço prioritário nas decisões e

debates políticos. Significa, ainda, que um conjunto articulado de ações será

constituído para mobilizar conhecimentos, profissionais, instituições, alocação de

recursos financeiros e condições necessárias para formular e legitimar a política.

Nessa esteira, constituída não como um momento estanque, mas como

articulada com o lugar em que a questão foi colocada no debate público, ou seja, na

agenda da política, a segunda fase proposta por Palumbo (1994) trata-se da

formulação e legitimação da política. Para o autor, trata-se da seleção da proposta,

da construção, do apoio político e da sua formalização em lei (ordenamento jurídico).

É o momento em que se constitui o desenho da política, indicador de

possíveis caminhos para a questão considerada relevante na pauta pública. É a

construção dos rumos a seguir, num constante processo de interlocução e

articulação política para alcançar o reconhecimento necessário à legitimidade da

proposição.

67

No final da década de 1990, a FPA representava no Acre uma força

oposicionista proveniente dos seringueiros, especialmente aqueles filiados aos

sindicatos dos trabalhadores rurais, dos movimentos populares de força ímpar no

Estado na década de 1980, oriunda do movimento de luta pela terra, da contribuição

das Comunidades Eclesiais de Base (CEBs), vinculadas à Igreja Católica (SOUZA,

2002), além do movimento docente e, também, dos estudantes, estes últimos

fortalecidos em nível nacional pelo movimento dos “cara-pintadas”. Na outra ponta,

representando interesses diferentes, a coligação da FPA recebe o apoio de

lideranças da direita, em especial na região do Juruá, que inclui, dentre outros

municípios, Cruzeiro do Sul, o segundo maior colégio eleitoral do Estado.

Esse momento representava, sobretudo, “uma grande novidade no governo,

trazendo significativos avanços para a vida administrativa do Estado. Contudo, não

se pode afirmar que ele tenha se constituído numa forma de ruptura com as demais

formas de administrar, no Acre.” (FRANÇA, 2009, p. 141).

Outra questão relacionada à formação política dos gestores do sistema de

ensino da educação básica acreana observa-se quando a educação e a avaliação

do sistema são analisadas, debatidas e deliberadas pelas autoridades educacionais

e se materializam em decisões concretizadas por um conjunto de ações que são

implementadas e definidas por:

alguns caminhos para percorrer e dentro de uma visão sistêmica, porque não faz nenhum sentido trabalhar só com avaliação sem você enfrentar os outros desafios, desafios porque como educação é algo complexo, são vários fatores que interferem aí no resultado da aprendizagem do aluno. Então enxergávamos a ponta que era o resultado da aprendizagem, mas tinha nesse caminho inúmeros desafios para a Secretaria de Educação. (Informação verbal).

27

Para a ex-secretária de educação, integrante do Governo da FPA, a gestão

do ensino público estadual da educação básica implementa várias frentes de

trabalho para o enfrentamento do fracasso escolar, evidenciado pela avaliação, aqui

expostas de maneira panorâmica:28 formação inicial e continuada de professores,

definição de um plano de cargos, carreira e salários docente, melhoria da estrutura

das escolas, seja por meio de reformas e ampliação, seja pela da construção de

27 SILVA, Maria Corrêa da. Sobre os antecedentes do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista. 28

Por ocasião da descrição do sistema público estadual do ensino básico do Acre, objeto do Capítulo 3, estas questões serão tratadas de forma mais amiúde.

68

escolas dentro de um padrão regional, implantação de uma nova estrutura curricular,

seguindo a:

lógica dos parâmetros curriculares nacionais, mas nós fomos criando, adaptando a nossa realidade e fazendo a crítica e criando a nossa maneira de implementar os parâmetros curriculares nacionais, foi um momento muito rico, interessante porque até para o nosso professor criar um ritmo de planejamento de ensino que isso nós constatamos que praticamente não existia na escola. Você fazia um planejamento mais para entregar. (Informação verbal).

29

Essas e outras ações empreendidas compõem a terceira fase proposta por

Palumbo (1994) que diz respeito justamente ao momento em que os gestores

implementam as decisões políticas que, no caso do Acre, se consolidam pela

continuidade dos sucessivos cinco mandatos de um mesmo grupo político no

governo do Estado e a percepção de um projeto político que se mantém sem

alternância de poder, sem mudanças bruscas na filosofia de trabalho.

O processo de implementação que, na verdade, se constitui desde o

momento em que a questão é colocada na pauta pública, formulada e legitimada na

sequência, contempla e exige esforços governamentais. Segundo Palumbo (1994), a

implementação da política refere-se à operacionalização por meio de planos,

programas e projetos no âmbito da burocracia pública, é sua execução propriamente

dita.

Ao assumir o discurso da qualidade no desenho inicial do Seape/AC, a

sequência de atividades previstas para a implementação da política é permeada por

continuidades e também por rupturas, pois os esforços empreendidos se efetivam

num campo real, marcado pelas contradições inerentes ao contexto social e ao

campo educacional, muito embora os arranjos institucionais centrem esforços para

conciliar os diferentes interesses envolvidos, definir as “regras do jogo” e direcionar

suas forças para contornar as possíveis coalizões inerentes ao percurso da

implementação da política.

O caráter aparentemente hegemônico de um sistema avaliativo externo

contribui para que os gestores educacionais, sob o fio condutor dos instrumentos de

avaliação, consolidem a regulação de seus sistemas educacionais. A regulação

promovida pelo Estado pode ser capaz de alterar a dinâmica de funcionamento das

escolas e incidir positiva ou negativamente sobre a realidade educacional como um

29 SILVA, Maria Corrêa da. Sobre os antecedentes do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

69

todo. Sob um prisma contraproducente, “a melhoria do rendimento dos alunos pode

ser alcançada mediante a concorrência entre as escolas, através de publicidade

negativa (divulgação de resultados comparáveis) que estimulariam mudança de

atitude dos gestores.” (ARAÚJO, 2007, p. 25).

Na quarta fase proposta por Palumbo (1994) trata-se de verificar se as ações

realizadas pelos operadores da política são avaliadas, se os esforços empreendidos

atendem aos objetivos previamente delineados. Trata-se de reconhecer a

necessidade de confrontar os resultados esperados com os resultados alcançados.

Essa fase, ainda que aqui esteja separada para fins didáticos, acompanha todo o

processo de implementação, uma vez que o monitoramento de uma política é

contínuo, sistemático e, por esse motivo, pode ser efetivada concomitante às demais

fases de realização. Isso significa que a avaliação é orientadora das intervenções,

necessárias a qualquer tempo, seja na perspectiva de continuidade, seja no

reconhecimento de proceder a rupturas. E esta é uma conotação positiva de

monitoramento das políticas públicas, de forma a potencializar o poder de

intervenção das ações previstas.

Com o intuito de abordar alguns elementos fundantes da avaliação em larga

escala e estabelecer conexões entre este tipo de avaliação educacional e os

dispositivos de regulação, este capítulo pontuou as bases conceituais dessa

modalidade avaliativa, considerada ponto central na política educacional brasileira.

Dentre outras questões atinentes ao tema, enfatizou que, dependendo dos

objetivos previamente traçados, do desenho do projeto avaliativo, da forma de

comunicar/utilizar os resultados, os indicadores produzidos pela avaliação em larga

escala podem gerar consequências baseadas na responsabilização branda

(simbólica) ou na responsabilização forte (material), questões analíticas aqui

consideradas importantes para compreender sistemas próprios de avaliação da

educação básica.

No próximo capítulo aprofunda-se o aporte teórico para apreensão do objeto

de estudo com ancoragem nesse pressuposto já anunciado: os sistemas de

avaliação têm sido utilizados como processo de regulação e mecanismo de controle

dos sistemas de ensino. Para compreender as instâncias de regulação dos sistemas

educativos, adentra no conceito e na teoria da regulação que tem no Estado uma

estrutura de poder e veículo para monitorar o sistema de ensino nos seus mais

variados domínios.

70

CAPÍTULO 2

INTERFACES ENTRE A TEORIA DA REGULAÇÃO SOCIAL E A POLÍTICA DE

AVALIAÇÃO EM LARGA ESCALA

Dentre as perspectivas teórico-analíticas possíveis para se debruçar sobre a

avaliação dos sistemas de ensino, neste estudo faz-se a opção pela teoria da

regulação social como um referencial de análise do Sistema Estadual de Avaliação

da Aprendizagem Escolar (Seape/AC), sobretudo no que tange às formas pelas

quais os mecanismos de regulação influenciam as diretrizes de ações pensadas e

executadas nos sistemas de ensino, desde o seu processo de elaboração até a

implementação e práticas decorrentes da avaliação em larga escala.

Para Barroso (2006, p. 13), “a mobilização da teoria da regulação para

análise das políticas públicas [decorre da] necessidade de apreender o Estado pela

sua acção [...] através dos seus instrumentos”, especialmente no que diz respeito

aos mecanismos de regulação que influenciam, controlam e garantem a intervenção

das autoridades públicas no sistema educativo. Para Maroy e Dupriez (2000), essa

capacidade instalada que as autoridades detêm, ultrapassa a produção de regras,

uma vez que também se opera na perspectiva de orientação das condutas dos

atores.

Com esse suporte conceitual e analítico, o Seape/AC é investigado como um

dispositivo decisório de políticas públicas, sobretudo no campo educacional, um

mecanismo de regulação que influencia e é influenciado pelas diretrizes das políticas

públicas, ao mesmo tempo em que oferece às estruturas estatais hierarquizadas

subsídios para o controle dos sistemas de ensino no âmbito das redes estadual e

municipais, justamente pelo fato de que o Estado, ao assumir uma política de gestão

por resultados, estabelece novos formatos de controle pela via da regulação

educacional.

Para Maroy (2008), as políticas públicas são pensadas como resultantes de

compromissos assumidos, com a participação, ainda que desigual, de uma

multiplicidade de atores. Ao pesquisador cabe apreendê-las em termos do

movimento da ação pública que se efetiva na complexidade das relações sociais

permeadas por relações de poder e onde, de fato, as políticas se realizam.

71

Este capítulo se organiza em três partes: a primeira pontua as bases

conceituais da teoria da regulação social e algumas questões que justificam a

polissemia do termo. A segunda parte apresenta inicialmente a Teoria da Regulação

Social para interpretação das políticas públicas delineadas pelo Estado e, em

seguida, subdivide-se em duas: inicialmente aborda as dimensões da regulação dos

sistemas educacionais paralelo à redefinição dos mecanismos de controles exercido

pelo Estado e, em seguida, trata das instâncias de regulação dos sistemas

educativos. Na terceira e última parte reporta-se à avaliação como mecanismo de

regulação educacional.

2.1 Bases conceituais da Regulação

Em conformidade com o que apontam Oliveira e Silva (2007), a questão da

multiplicidade de sentidos do termo regulação é um consenso entre os autores que o

discutem, assim seus significados remetem à necessidade de discutir as bases de

suas definições. O conceito pode ser utilizado em diferentes contextos linguísticos,

transita por vários campos do conhecimento e sua utilização é bastante

diversificada.

Mesmo com essa transitoriedade em várias áreas do saber (economia,

biologia, sociologia, psicologia, pedagogia, termodinâmica, cibernética, sistemas

sociais etc.), as diversas significações que o termo pode ensejar não estão imunes

aos limites de cada área de conhecimento e aos contextos linguísticos, assim “nos

países de língua inglesa a palavra regulation quer dizer ao mesmo tempo regulação

e regulamentação, podendo também significar regulamento.” (AUGUSTO, 2010, p.

139).

Na língua portuguesa há diferenças quanto aos termos regulamentação e

regulação. Desse modo, é necessário pontuar algumas distinções semânticas sobre

estes vocábulos. No Dicionário Houaiss (1999), a regulamentação é assim definida:

“(1) ação ou efeito de regulamentar, de impor regulamento; (2) conjunto das medidas

legais ou regulamentares que regem um assunto, uma instituição, um instituto.”

(HOUAISS, 1999).

É por meio da regulamentação que as regras são fixadas, codificadas e

passam a constituir regulamentos com valor de estatutos prescritivos que

normatizam a vida social. Uma vez regulamentadas, no geral, as regras e normas

72

passam a integrar a vida em coletividade de tal modo que passam a se constituir

como se já fizessem parte da vida dos indivíduos, como se sempre estivessem ali

constituídas. E essa espécie de naturalização resulta no fato de que, algumas vezes,

as pessoas seguem as regras e delas dependem para acessar direitos, para

conviver e, enfim, para conduzir suas vidas, com a impressão de que elas sempre

estiveram ali e integrassem a natureza social da qual fazem parte.

Já o termo regulação diz respeito ao “ato ou efeito de regular(-se)”

(HOUAISS, 1999), não se restringe às normas, tem sentido “mais completo, vai além

da mera definição da regra, tendo utilização mais diversificada.” (AUGUSTO, 2010,

137). Relaciona-se aos processos de construção de regras, logo, o indivíduo

regulado é aquele que está disposto conforme as regras; ajustado, certo (HOUAISS,

1999). Nessa acepção, o termo é circunstanciado à ação humana, interpretada e

reinterpretada continuamente a partir dos diversos contextos e pontos de vista dos

sujeitos que, ao mesmo tempo em que são regulados pelo controle estatal, são

capazes de alterar ou reproduzir os dispositivos de regulação.

No campo da teoria social, há várias compreensões sobre regulação

expressas em “posturas teóricas muito diferentes [que] se revelam na maneira como

certos autores compreendem a questão” (DUPRIEZ, 2010, p. 75); assim, o

entendimento do termo e seu suporte interpretativo dependem da abordagem

teórica, da concepção que o legitima.

Se o termo é dotado de um significado jurídico, a regulação legitima os

ajustes necessários ao cumprimento das regras sociais. Se a regulação se assenta

numa visão funcionalista, por exemplo, “designa uma função de equilíbrio dentro de

um sistema mecânico ou vivo.” (MAROY, 2011, p. 688).

Superando a concepção funcionalista, a noção de equilíbrio é questionada

“uma vez que ocorre uma pluralidade de fontes e elementos, no processo da ação

social” (AUGUSTO, OLIVEIRA, 2011, p. 309), dessa forma, não há uma relação

causal entre a definição e o cumprimento dos regulamentos. A dinâmica da

sociedade transpõe a capacidade de reprodução das estruturas.

Isso significa que, para além da capacidade de reprodução do sistema, há um

reconhecimento do jogo político, um intrincado de diferentes ações e interesses,

consolidados ou transformados nas dinâmicas sociais por meio de processos

multirregulados, daí o termo multirregulação empregado por Barroso (2005).

73

Considerar esse caráter multirregulador dos processos regulatórios significa

que a matriz orientadora dessa teoria não é de ordem burocrática e nem se

consolida num formato rígido ou unilateral, muito pelo contrário, a regulação é

praticada sob vários ângulos e de forma conjunta com os diversos atores sociais.

Para Duarte, os modos de regulação expressam “como, em um determinado

período, contexto e território, diferentes atores, de maneira diversa e desigual,

articularam e coordenaram suas ações.” (DUARTE, 2012, p. 712). Trata-se de um

conceito situado no cerne das contradições inerentes ao sistema capitalista, que é

complexo e permeado por múltiplas regulações (BARROSO, 2005), que também

implicam múltiplas negociações entre os diferentes atores para resolver os embates

sociais originados, muitas vezes, em contextos de intensas disputas.

A regulação é, portanto, “um processo plural e conflituoso de produção de

regras do jogo, como entrelaçamento de ações e de dispositivos de coordenação,

por natureza, situados e em contínua interação.” (MAROY, 2011, p. 689). As lógicas

de dominação inerentes aos processos regulatórios travam, inevitavelmente,

disputas ideológicas capazes de alterar o efeito das regulações institucionais, e isso

constitui uma força impossível de ser ignorada no contexto da gestão do Estado.

Para Natércio Afonso (2004), a regulação da educação define-se como “o

conjunto dos dispositivos e procedimentos que, numa determinada sociedade,

moldam a provisão colectiva e institucionalizada da acção educativa, em função dos

valores societais dominantes” (2004, p. 34). E a questão dos “valores societais

dominantes” são dispositivos que, em muito, são responsáveis pelos problemas de

interesse social; problemas estes que, apesar de estarem interligados com o sistema

educativo, nem de longe abalam a estrutura secular dos sistemas públicos de

ensino, ou seja, ainda que críticas sejam feitas ao ensino formal, a escola se

mantém e se faz necessária.

Para Barroso, regulação refere-se ao “modo como são produzidas e aplicadas

as regras que orientam a acção dos actores”, bem como “os modos como estes

mesmos actores se apropriam delas e as transformam.” (BARROSO, 2006, p. 12).

Mais uma vez, a base conceitual da regulação remete à ideia de movimento, de

protagonismo social, uma lógica que, apesar de poder servir ao domínio, também

pode acionar alguns instrumentos capazes de abalar, de certa maneira, as

estruturas cristalizadas e hierarquizadas do poder que o Estado exerce.

74

No escopo desta tese, regulação é compreendida como um processo social

com capacidade de diferentes alcances na vida em coletividade. É, ainda, o reflexo

das múltiplas e complexas relações empreendidas no contexto social, efetivadas a

partir da capacidade instalada que o Estado tem de promover e intervir nas políticas

públicas. A regulação se concretiza a partir das disputas sociais, capazes de acionar

aparatos regulatórios. Isso significa que cidadãos comuns que moram num

determinado território podem ter potencial de mobilizar e alterar os dispositivos de

regulação.

No tópico seguinte, aborda-se a teoria da regulação social e suas interfaces

com os dispositivos acionados pelo Estado como agente regulador, sem

desconsiderar a força em potencial que os governados possuem nesse processo. O

poder de intervenção do Estado é uma das formas de regulação, mas não é a única.

Isso significa que os poderes que o Estado exerce, ainda que se efetivem no interior

de uma estrutura de poder hierarquizada, não necessariamente se realiza na medida

em que foram planejadas.

2.2 A Teoria da Regulação Social para interpretação de políticas públicas

delineadas pelo Estado

Em conformidade com revisão bibliográfica empreendida,30 o suporte

conceitual e analítico da teoria da regulação social é oriundo da teoria econômica da

regulação. Teve seu início com George Stigler (1971) numa proposta de “integração

dos processos políticos e econômicos, na análise da intervenção do Estado na

economia.” (FIANI, 2004, p. 83). Na década de 1970 foi amplamente utilizada em

análises de políticas e sistemas educacionais. Um dos marcos da sua concepção é

a obra de Michel Aglietta, Régulation et crises du capitalisme (1976), considerada

uma das principais referências da corrente francesa. Nesta tese, a opção por essa

corrente da teoria da regulação é justamente porque ela contempla a análise da

junção de fatores institucionais e sociais, perspectiva que contribui para evidenciar

as disputas inerentes às políticas públicas.

30

Especialmente Yannoulas; Oliveira, 2013; Oliveira, 2012; Maroy, 2011, 2008, 2006, 2005, 2000; Hypolito, 2010; Augusto, 2010; Barroso, 2006, 2005; Freitas, 2005; Fiani, 2004; Braga, 2003; Diebolt, 2001; Maroy; Dupriez, 2000, 1999; Reynaud, 1998, 1995; Boyer, 1990; Aglietta, 1976; Stigler, 1971.

75

Proveniente do campo da economia e da sociologia política, a teoria da

regulação tem um amplo repertório na análise de políticas públicas em educação,

uma vez que trata de “tendências a longo prazo” (BOYER, 2009, p. 79), contribui

para evidenciar e compreender questões sociais, muitas delas atinentes ou

relacionadas ao contexto educacional.

Para Barroso (2005), “a difusão, no domínio educativo, do termo ‘regulação’

está associada, em geral, ao objetivo de consagrar, simbolicamente, outro estatuto

de intervenção do Estado à condução das políticas públicas.” (BARROSO, 2005, p.

727). Esta assertiva implica considerar o campo político e educacional como

singulares, ainda que estes também estejam sujeitos aos padrões verticalistas

impostos pela organização burocrática do Estado. Contudo, em face da dinâmica de

funcionamento dos conjuntos dos sistemas que o compõem, o papel deste ente é

decisório na definição de políticas públicas, sem desconsiderar a força em potencial

oriunda das relações sociais nele estabelecidas.

Os fundamentos da escola da regulação são definidos por Aglietta (1979) e o

estudo da regulação do capitalismo têm uma interface com as análises da

transformação das relações sociais, dada a instabilidade deste sistema. Na sua

origem, a teoria da regulação inscreve-se na tradição teórica marxista, assim a

“influência do pensamento de Marx é notória, embora haja divergências em alguns

sentidos” (AUGUSTO, 2010, p. 142), sobretudo no que diz respeito ao fato de a

teoria econômica ortodoxa desconsiderar a questão temporal, pois assim como os

mecanismos de regulação variam no tempo e nas condições reais de existência, “a

questão da temporalidade do desenvolvimento dos sistemas de produção é

importante, e torna-se um elemento indispensável para explicar o modo de

regulação do próprio sistema” (AUGUSTO, 2010, p. 142-143); sistema este que é

dinâmico e que acompanha as diversas alterações inerentes aos diferentes tempos

históricos.

Ainda que em sua origem a teoria da regulação tenha vínculos teóricos com o

marxismo, sucessivamente seu projeto distancia-se dos princípios inicialmente

definidos. Para Braga (2003), essa reconfiguração sustenta-se em duas questões

fundamentais: o abandono da teoria marxiana do valor-trabalho e a negação da luta

de classes como elemento impulsionador da história. Para o mesmo autor, o Estado

organiza, consolida princípios reformistas e atua como mediador dos conflitos e do

progresso social. Os teóricos da primeira geração regulacionista advogam a

76

confiança na capacidade de os administradores estatais promoverem uma

articulação entre progresso e direitos.

Segundo Peltzman (1989), o elemento mais importante da abordagem

regulacionista é:

sua integração da análise do comportamento político com o maior corpo econômico e análise [...]. Isto significa que os grupos de interesse podem influenciar o resultado do processo regulatório, prestando apoio financeiro ou outro para os políticos ou reguladores. (PELTZMAN, 1989, p.1, tradução nossa).

Assim, os setores da economia, em especial aqueles que financiam ações

para o campo educacional, lançam elementos de referência que são exercidos por

pressões políticas ou sob a forma de contrapartidas previstas em contrato. Dessa

forma, os diferentes (mas não indiferentes) grupos de interesses aliam economia e

política, até porque os jogos políticos de decisão interferem na produção e no

consumo dos meios necessários à vida em sociedade; nessa lógica, contexto social

e fenômenos econômicos têm interface. Aliás, não há como escapar da política e o

campo em que a educação se realiza não foge a esta regra.

No campo da política pública há elementos indicativos para a definição do

termo. Segundo Palumbo (1994), esses elementos são importantes para captar o

movimento da política em ação, uma vez que a política não é algo palpável, objetivo

e, portanto, de fácil apreensão, trata-se de “um processo, ou uma série histórica de

intenções, ações e comportamentos de muitos participantes.” (PALUMBO, 1994, p.

35).

Esses muitos participantes agem e reagem por meio de pressões sociais de

naturezas várias, dentre elas: garantir direitos coletivos, inclusive àqueles que dizem

respeito ao direito à educação. Como autoridade legalmente reconhecida e elemento

fundante da modernidade, o Estado, na configuração de um estado capitalista –

mesmo com todo o aparato institucional de que dispõe – não é capaz de anular

todos os conflitos e controlar todas as nuances possíveis da política em ação, assim,

enfrenta resistências e tensionamentos por parte da sociedade.

Nessa configuração, dentre outras formas utilizadas para assegurar a

legitimidade de seu poder, o Estado se utiliza de mecanismos de controle e

regulação por meio de um amplo aparato legal de normas e regulamentos. As

normas sociais são integrantes do modo de regulação, aqui compreendido como

“um conjunto de leis, valores e hábitos que medeiam a relação com o regime de

77

acumulação e mantém a coesão social.” (YANNOULAS; OLIVEIRA, 2013, p. 78).

Desse modo, a política educacional é produzida em meio às relações entre grupos

antagônicos que produzem a coesão social, uma vez que o contexto em que a

política opera é marcado por contradições e, nessa esteira, as regulamentações

direcionadas aos sistemas de ensino são permeadas por aspectos subjetivos que

movimentam diferentes sujeitos com interesses diversos.

A tessitura de uma política pública é um exercício de autoridade e poder

inerente à complexidade das relações estabelecidas entre os diferentes grupos

sociais e o Estado. Para Reynaud (1995), as regras são produtos da ação social,

transformadas, reconstruídas ou suprimidas no processo de regulação, assim sendo,

não são de todo imutáveis, universais e estáveis, visto que são transferíveis,

readaptáveis e atualizáveis. Por mais que os mecanismos de controle social sejam

acionados, as regras não são tão fixas e nem tão rígidas que não possam ser

alteradas.

Nessa intervenção consciente e ativa, o Governo como representante do

Estado é, por vezes, considerado produtor, por excelência, de políticas públicas

(SOUZA, 2006, p. 22). A ideia de governo como principal indutor de políticas não

expressa a ideia defendida por Celina Souza (2006), decorre de uma revisão da

literatura sobre o campo das políticas públicas realizada pela autora e situa-se em

desdobramentos de trabalhos europeus que se baseiam em teorias explicativas

sobre o papel do Estado.

Ainda que o governo seja “uma das mais importantes instituições do Estado”

(SOUZA, 2006, p. 22), não é único capaz de introduzir ações de interesse coletivo. A

força do social se manifesta em conexões e rupturas estabelecidas nos processos

de disputa e negociação, na correlação das forças sociais e nos tensionamentos do

contexto em que é produzida.

Ainda que o fim da regulação seja de fato este, a manutenção da

solidariedade entre os integrantes de um grupo, a política pública é produzida em

meio às relações entre grupos antagônicos, no sentido de classe, mas também

divergentes dentro da mesma classe. Em outros termos, a sociedade não é

homogênea e as disputas podem afetar a coesão social, uma vez que o contexto em

que a política opera é marcado por contradições e, nessa esteira, as

regulamentações direcionadas aos sistemas de ensino são permeadas por aspectos

subjetivos que movimentam diferentes sujeitos com interesses diversos.

78

Nessa mesma linha, Bauer postula:

uma política nem sempre é implementada de acordo com o com seu desenho original, uma vez que muitos fatores influenciam no processo de execução, principalmente as concepções e crenças dos diversos agentes responsáveis pela implementação. Assim, nem todos os fatores que influenciam a execução da política podem ser controlados ou antecipados no momento de sua formulação. (BAUER, 2011, p. 814).

As disputas inerentes ao campo político podem ser visualizadas em qualquer

uma das fases, desde à concepção até à implantação. Por mais que um

planejamento seja detalhado, a riqueza da política em ação tem toda uma

complexidade, uma espécie de “nós da rede” (BARROSO, 2005, p. 735).

Compreendê-la implica observar pontos difusos e conectados entre si, onde pessoas

reais disputam espaços, pensam e defendem suas posições ideológicas e não há

política que consiga prever ou controlar todas essas nuances.

Vale aqui evidenciar que a literatura tem reiterado a complexidade de uma

sociedade de mercado e, como decorrência desta complexidade, a regulamentação

e o controle exercido por parte do Estado são oriundos da necessidade de os

cidadãos sobreviverem e se situarem nos processos coletivos. Nessa linha de

compreensão, o Estado exerce uma das formas de regulação, mas não detém a

única forma de limitar e definir as regras econômicas, políticas e sociais. Quando um

problema emerge, por exemplo, no campo educacional, é necessária uma

transformação social e cultural advinda não só do Estado, mas da conjunção de

elementos que compõem o sistema educativo, aqui se incluindo a própria

comunidade escolar e a sociedade que a compõe e mantém.

Esse jogo social é inerente a uma perspectiva ampla do termo regulação.

Para Freitas, o sentido do termo regular “é vocação de toda política pública,

entretanto ‘regulação’ foi um termo construído no interior das ‘políticas públicas

neoliberais’” (FREITAS, 2005, p. 913), assim sendo, o Estado descentraliza suas

ações, dando abertura à iniciativa privada, mas toma para si a função de regular as

políticas de interesse público.

Num contexto capitalista e neoliberal, a intervenção estatal se porta na

perspectiva de um Estado como agente regulador, muito embora, como aponta

Hypólito (2010), o discurso corrente seja de Estado mínimo e descentralizador,

portanto, não se trata de qualquer regulação, mas de uma regulação neoliberal que,

no campo educacional, concretiza-se por meio de “ações notadamente

79

gerencialistas [...] apresentadas como solução para todos os problemas da

educação pública, articuladas, como se sabe, a partir de pressupostos da eficiência,

dos resultados, da avaliação e da competência.” (HYPOLITO, 2010, p. 1339).

Conforme postulam Yannoulas e Oliveira (2013, p. 78), “embora o termo

regulação tenha sido utilizado na economia e na sociologia desde seus primórdios,

ele se consolida a partir dos processos de privatização no contexto do modelo

neoliberal.” Essa consolidação implica o desenho de um novo modelo de serviço

público e, consequentemente, de Estado.

Em Afonso (2001), o termo Estado é compreendido genericamente como:

a organização política que, a partir de um determinado momento histórico, conquista, afirma e mantém a soberania sobre um determinado território, aí exercendo, entre outras, as funções de regulação, coerção e controlo social [e como ente indispensável] ao funcionamento, expansão e consolidação do sistema econômico capitalista. (AFONSO, 2001, p. 17).

O Estado, autoridade legalmente constituída, se estabelece na correlação de

forças sociais e “está sempre submetido a processos contraditórios: seja na

manutenção ou na legitimação das relações sociais existentes.” (MUNDIM, 2012, p.

132). Assim sendo, este agente público impõe normativas, negocia e referenda

normas historicamente legitimadas para controlar as suas ações, sobretudo num

contexto capitalista, em que este ente enfrenta pressões sociais de todos os lados

ao lidar com conflitos, tensões e disputas de poder, ao intentar mediar as demandas

da população.

Nos termos apontados por Maroy (2005), o Estado constitui a autoridade

reconhecida31 que aciona, coordena e orienta os mecanismos de regulação do

sistema educacional por meio de:

Diferentes arranjos institucionais, definidos, promovidos ou autorizados pelo Estado, tais como as regras e leis, o poder e as competências delegadas a autoridades locais, às hierarquias dos estabelecimentos escolares ou às organizações profissionais, os dispositivos de controle e de avaliação. (MAROY, 2005, p. 1).

Esses diferentes arranjos institucionais podem acentuar a ação dos atores

sociais e sua dinâmica na permanente construção das regras do jogo. Nesse

sentido, a constituição das políticas públicas e os respectivos processos de

31

Nos termos apontados por Maroy (2005), o Estado, ao exercer uma regulação institucional ou política, se constitui numa autoridade reconhecida, agindo por meio de regras, convenções e mecanismos de controle.

80

regulação são resultantes de conflitos, não são lineares, nem estanques, muito

menos neutros, se efetivam por meio de inúmeras possibilidades de ações coletivas

e articuladas que, prementemente, podem ser reajustadas de forma estratégica para

fazer frente à dinamicidade do contexto em que se realiza.

No contexto brasileiro, há competências comuns na oferta do serviço público

educacional e isto implica pelo menos duas questões: certa “concorrência” entre os

entes federados que compartilham responsabilidades, além da coexistência de

políticas educacionais centralizadas e descentralizadas.

A centralidade é mais fortemente marcada na formulação da política e a

descentralização é mais evidenciada na execução. Com base em estudo

empreendido por Casassus (2001), pode-se afirmar que esse movimento de

centralização/descentralização é observado em ações que ora tendem para o nível

federal, ora para o estadual ou para o nível municipal.

O processo de descentralização foi o arranjo possível de estabelecer-se,

contudo não há uma relação de horizontalidade, no sentido de independência, uma

vez que os entes federativos (estados e municípios) têm uma dependência nacional

que repagina a ideia de processos horizontais de controles regulatórios sob um viés

menos hierárquico.

Apenas para efeito ilustrativo, a política educacional brasileira, em sentido

mais amplo, é conduzida pelo Ministério da Educação e tem um caráter nacional,

enquanto a avaliação e o currículo são empreendidos tanto de forma nacional, como

em formatos estaduais e algumas experiências são registradas no âmbito municipal.

Já o financiamento é conduzido sob o formato federal/estadual e municipal. De uma

forma mais localizada, a supervisão do ensino ou o acompanhamento pedagógico é

compartilhado. No que tange à gestão escolar e à contratação de docentes para a

educação básica, estes são aspectos de responsabilidade dos gestores estaduais e

municipais. No caso dos institutos ou das escolas técnicas de ensino superior e das

escolas federais de educação básica, a condução é federal. E, por fim, o

planejamento educacional é federal/estadual/municipal, assim como a legislação é

pertinente a cada esfera administrativa, com subordinação às leis federais.

Em todas essas hierarquias (federal/estaduais/municipais) há exercícios de

poder. Segundo Maroy e Dupriez (2000, p. 76): “a regulação é a resultante da

articulação (ou da transacção) entre uma ou várias regulações de controlo e

processos ‘horizontais’ de produção de normas na organização.” Diante disso, há

81

que se admitir um caráter menos hierárquico e mais educativo dos processos

regulatórios que, nem sempre, se articula numa única direção e podem resultar da

conjunção entre várias regulações ativas dos processos sociais.

Esses processos horizontais de controle regulatório se efetivam nas

dinâmicas de interação, são incorporados às práticas educativas e integram o

cotidiano da escola de uma forma quase imperceptível, assim, imprimem sua força

no âmbito dos cursos de formação continuada dos professores, nas reuniões de

pais, nas rotinas escolares etc., sobretudo quando a regulação institucional já se

encontra consolidada por meio de valores de referência, normas e demais

instrumentos de leitura do real e guias para a ação (MAROY, 2008), numa sincronia

tal que a “mão do Estado”, por vezes, consolida a política pensada, contando para

isso com algumas dimensões da regulação e na sua capacidade de se reinventar.

2.2.1 Dimensões da regulação dos sistemas educacionais e redefinição dos

mecanismos dos controles exercidos pelo Estado

O ato de regular trata de uma ação legítima, normativa e burocrática do

Estado do ponto de vista da natureza da sua existência. Do ponto de vista político,

há uma redefinição dos mecanismos de controle para atender às mudanças

estruturais nas formas de governar e nos novos modos de regulação delas

decorrentes, também chamadas de pós-burocráticos (MAROY, 2006). Esses novos

modos de regulação se opõem “ao modelo burocrático e profissional que

predominou, até agora, na regulação” (MAROY, 2011, p. 690) e que tem na

formulação de procedimentos uniformes a sua principal característica.

Para Demailly (2001), esses novos modos de regulação têm, pelo menos,

duas bases de sustentação: a) o desenvolvimento da avaliação; e b) a regulação por

resultados. Muito embora se caracterizem como novos dispositivos institucionais,

coexistem com os modos de regulação praticados historicamente nas políticas

públicas em geral e nas políticas educacionais.

Para Oliveira e Silva (2007, p. 1), trata-se de uma “nova configuração do

Estado diante das novas demandas econômicas, políticas, culturais e sociais. Estas

mudanças repercutiram também na educação engendrando uma nova relação entre

o Estado e as políticas educacionais.” Para essas estudiosas, tais mudanças se

82

expressam nas reformas, na autonomia da escola e nas avaliações dos sistemas

públicos de ensino, este último objeto deste estudo.

Mourão (2009) aponta que no processo de recomposição das funções do

Estado, esse agente público institui novas formas de regulação, também chamada

de pós-burocrática ou de desregulação das políticas educativas públicas, mas nem

todas as informações são divulgadas, uma vez que:

Por detrás desta recomposição estão fatores relacionados com a introdução das novas tecnologias de informação, a globalização, o aumento da complexidade das sociedades, a governabilidade do sistema, o gigantismo do aparelho burocrático que sustentava o modelo, a “retórica da modernização”, a ascensão da filosofia neoliberal e as suas palavras-chave: racionalização, eficácia, eficiência, custos, mercado. (MOURÃO, 2009, p. 45).

Entre a necessidade de um novo formato de Estado e as novas formas de

regulação, há uma forte ligação com as noções de modernização da gestão,

desburocratização e eficiência dos serviços públicos. E, nesse bojo, as políticas

educativas também passam pelo crivo da regulação que, muito além do controle

pelas normas, se concretizam pelo controle dos resultados.

Esse controle por resultados encontra ancoragem no modelo do novo

gerencialismo, também denominado New Public Management, que propõe reformar

o aparelho do Estado por meio da descentralização dos procedimentos

administrativos, valorizando os processos de controle e avaliação dos resultados,

buscando imprimir eficiência no desempenho das tarefas e funções do Estado.

Como referência no campo da gestão pública busca tornar o Estado menos

burocrático e mais ágil, primando pela eficiência e responsabilização pelos

resultados.

A lógica do Estado gerencial se traduz em formas de controle sobre os

indivíduos, produz uma cultura competitiva no âmbito do setor público e se consolida

por novos modos de regulação definidores de regras institucionais, de modelos

forjados no discurso do alcance da eficiência no serviço público. A questão é que,

por vezes, a busca por essa eficiência se assenta na ausência de princípios

compatíveis com um campo educacional democrático, e tal questão pode afetar os

interesses da coletividade e ferir o princípio de que o Estado deve estar a serviço do

bem público.

No contexto brasileiro, as bases do Estado gerencial são lançadas nos anos

1980, mas é na conjuntura política dos anos 1990 que elas se intensificam

83

basicamente com duas pautas: a governabilidade e a onda de privatização. A

primeira questão diz respeito:

a capacidade de um governo, qualquer que ele seja, de implementar as políticas que constam do seu programa eleitoral, interessa distinguir o programa de governo, enquanto plataforma política que viabilizou um sucesso eleitoral, das políticas públicas implementadas ao longo da legislatura e que são da responsabilidade executiva do governo, e da responsabilidade legislativa partilhada do executivo e do legislativo. (PEREIRA, 2001, p. 10).

Assim, a governabilidade trata-se da estabilidade política que o governo

consegue estabelecer para exercer seu poder e sua autoridade perante seus

governados. A segunda questão, bem evidenciada na década de 1990, diz respeito

à onda de privatização, justificada na necessidade de arrecadar recursos para o

financiamento do déficit público e melhorar os serviços prestados à população.

Dentre outros fatores e como decorrência dessa necessidade, o Brasil entra

no cenário das disputas mundiais junto aos organismos de financiamento externo,

apesar das históricas resistências dos movimentos sociais quanto ao domínio e à

submissão à política externa. Tais resistências pautam suas justificativas na

necessidade de o Brasil manter a soberania nacional, nos princípios de

democratização no território brasileiro e na necessidade de autonomia para conduzir

o campo educacional e as demais políticas públicas.

Sob essas pressões, o Governo brasileiro assume algumas das diretrizes

internacionais, mas define suas próprias políticas de cunho nacional, dentre elas: a

autonomia escolar, a implantação de fóruns de decisões coletivas, as discussões

ampliadas sobre currículo contemplando a questão da diversidade, dos direitos

humanos e de singularidades regionais mescladas com as influências

supranacionais e nacionais. Contudo, estas questões cabem ressalvas, uma vez que

têm avançado muito mais no campo da regulamentação do que como conquistas

efetivas.

No limite, é possível pensar que as políticas de caráter nacional trabalham no

sentido de conferir alguma unidade ao modelo educacional brasileiro, bastante

caracterizado pela fragmentação ocasionada pela descentralização. Ainda que a

centralidade possa ser considerada expressão de um domínio autoritário do governo

nacional da educação, também pode contribuir para corrigir distorções e

desigualdades regionais, especialmente se houver uma compreensão de que a

escola pública é um braço do Estado e que este ente tem a obrigação de exercer o

84

controle social no sentido de manter os serviços funcionando com a maior equidade

possível a partir das condições existentes.

Assim sendo, muito embora haja tentativas de coesão de propostas

absorvidas em âmbito transnacional, os recursos que os organismos internacionais

investem são menores do que o que os países gastaram, como apontam os estudos

de Casassus (2001). Dessa forma, o ponto convergente desse pensamento dá-se na

seguinte direção: há indução de algumas políticas e que, se em alguns momentos o

Brasil cedeu às pressões internacionais, foi muito mais porque os representantes

eleitos concordavam e, ainda assim, o país tem capacidade instalada para

pagamento da dívida.

No argumento acima cabe uma ressalva: os representantes eleitos não têm

tanta autonomia na condução de um governo, como bem ilustram as “amarras” do

poder, estabelecidas desde as alianças firmadas para ganhar uma eleição a um

cargo majoritário. As políticas de caráter internacional, de algum modo, pressionam

e têm lá as suas influências, haja vista que, por exemplo, o Governo FHC pautou-se

no avanço intenso de pressupostos neoliberais. Em seguida, ainda que tenham

assumido dois governos progressistas (Lula e Dilma) que, embora tenham dado uma

velocidade menor e uma roupagem diferente à políticas neoliberais (especialmente

quando se foca em políticas sociais), as políticas de obrigação de resultados

continuam em pauta.

As pressões externas/internacionais têm um peso e uma influência razoável,

mesmo porque os países centrais precisam de um novo trabalhador adequado à

nova realidade econômica e os países periféricos precisam atrair capitais para seu

desenvolvimento econômico, portanto a interdependência existe. O que não há é

uma transplantação fiel das políticas, e isto demarca uma questão propositiva no

campo educacional, aqui denominada resistência.

O formato de resistência considerado propositivo é designado por Freitas

como contrarregulação e trata-se não como “mera obstrução ou um movimento de

‘fechar as fronteiras da escola’ com relação às políticas centrais, penalizando o

usuário do sistema público” (FREITAS, 2005, p. 912), mas como uma forma de

resistir à regulação negativa e, sempre que possível, “avançar tanto na sua

organização como na prestação de serviços da melhor qualidade possível

(justamente para os que têm mais necessidades), tendo como norte a convocação

de todos para o processo de transformação social.” (FREITAS, 2005, p. 912). Muito

85

embora o ensaio de Freitas (2005) possa transfigurar-se em um tom um tanto

quanto utópico, algum movimento na direção de um controle mais democrático há

que ser pensado como alternativa a um controle autoritário e desprendido do

contexto.

Em conformidade com Reynaud (1998, 1995), seguido por Barroso (2006) e

outros teóricos, dependendo da forma como as estratégias de regulação são

acionadas e conduzidas, há três tipos complementares de regulação: (1) regulação

institucional (normativa e de controle); e (2) regulação situacional (ativa e

autônoma); e (3) regulação conjunta. Esta será a tipificação seguida aqui,

salientando que dependendo do autor, essa tipificação sofre alterações, ainda que

as ideias estejam associadas e o cerne da teoria se mantenha.

Por meio da regulação institucional as autoridades públicas introduzem

“regras” e “constrangimentos” no mercado e na ação social, evidenciando “as

dimensões de coordenação, controlo e influências exercidas pelos detentores de

uma autoridade legítima.” (BARROSO, 2006, p.13). Essas regras e esses

constrangimentos são operados pela via legal e cristalizados nas estruturas formais

vinculadas ao Estado.

Essa primeira tipificação constitui uma forma verticalizada de regulação e

provém de um conjunto de estratégias institucionais que operam da seguinte forma:

“tem-se, no centro, uma autoridade legítima representada por um governo ou

hierarquia de uma organização que estabelece uma série de regras e orientações

que devem ser seguidas pelos membros de seu grupo.” (OLIVEIRA, 2012, p. 80). As

autoridades legalmente constituídas, no âmbito de suas competências, definem

regulamentos, aplicam as regras formais e fiscalizam o seu cumprimento.

Barroso (2003) resume o quadro político e administrativo em que se assenta

a regulação institucional em cinco pontos fundamentais: 1º) forte protagonismo

estatal; 2º) organização burocrática, com uma retórica descentralizadora, liberal e

modernizadora; 3º) substituição de um “controlo pelas normas” por um “controlo

pelos resultados”; 4º) reforço da participação local e da autonomia das escolas; e,

por fim, 5º) criação de múltiplos dispositivos de avaliação. Para esse estudioso,

esses domínios são o modo como o Estado tem exercido a sua função de

coordenação e controle. Trata-se, portanto, de uma forma de intervenção

governamental de um ponto de vista macro.

86

Os cinco pontos acima elencados transpõem fronteiras, pois muito embora

sintetizem a regulação institucional no contexto da educação em Portugal, se

adequam ao Brasil, pois as reformas educacionais empreendidas em escala mundial

comprometem, em certa medida, a identidade de alguns contextos educacionais,

inclusive no nível das municipalidades.

A segunda tipificação nomeada regulação situacional (ativa e autônoma)

trata-se da definição das “regras do jogo” que são constituídas tanto pela conjuntura

política quanto pelos micro fenômenos sociais localizados, visto que há capacidade

de intervenção dos agentes locais da política, e, por vezes, a correlação de forças é

vencida pelas leis de mercado que exigem das instituições padrões de eficácia e de

prestação de contas.

Mesmo com a força proveniente da “definição de regras (normas, injunções,

constrangimentos etc.) que orientam o funcionamento do sistema” (BARROSO,

2005, p. 731), trata-se de uma regulação autônoma que tanto sofre pressões das

autoridades formalmente constituídas e, portanto, enviesada por todo um

ordenamento jurídico que regula as relações sociais, como não é imune aos

elementos oriundos da pressão social. E esse movimento é intensamente dialético,

permeado por conflitos e negociações, marcado por avanços e recuos da autoridade

governamental que, por vezes, é pressionada a fazer concessões a partir das forças

exteriores aos domínios do poder estatal.

A terceira tipificação nominada por Reynaud (1998, 1995) como regulação

conjunta diz respeito à interação entre as duas outras formas de regulação,

institucional e situacional, em face da produção de regras comuns. Para Lessard

(2010), trata-se de uma regulação efetiva, fruto do encontro dessas duas formas de

regulação. Este autor destaca a autonomia reivindicada pelos trabalhadores e o

controle imposto pela hierarquia, que evidencia o distanciamento entre o trabalho

prescrito e o trabalho real.

No enfrentamento às contradições que se constituem o cerne da sociedade

capitalista, o Estado se reinventa para poder intervir na dinâmica social e toda sua

complexidade organizacional. Nesse processo de reinvenção, o Estado estabelece o

que Maroy (2006; 2008) denomina novos modos de regulação do sistema

educacional pautados na regulação por resultados e, como decorrência, há um

aumento da legitimidade da avaliação sobre os resultados educacionais.

87

2.2.2 Instâncias de regulação nos sistemas educativos

Neste tópico, é importante pontuar inicialmente duas questões:

1ª) como postula Barroso (2006), o estudo de uma conjuntura político-

educacional precede a compreensão das políticas públicas. Com essa premissa,

mesmo que as instâncias de regulação aqui estejam didaticamente separadas, há

dois elementos precedentes a esta forma de apresentação, quais sejam:

a) há simbioses entre elas, ou seja, os contornos entre as instâncias não são

tão rígidos e nem sempre são tão evidentes, pois os contextos em que elas se

realizam não são isolados, se comunicam e há trocas entre os vários domínios de

regulação. Por exemplo: a depender do contexto, a regulação transnacional pode

afetar diretamente a regulação local; e

b) uma relação de complementariedade e isto quer dizer que os contextos são

interdependentes e, por isso mesmo, assim como as instâncias de regulação se

entrecruzam os diversos domínios de regulação se complementam.

Tais questões decorrem do fato de que em cada nível ou formato de

regulação pode haver releitura da política, a partir de uma ressignificação inerente a

cada contexto em que a política opera. Além disso, a regulação da política é situada

num determinado período histórico e, portanto, sujeita às instabilidades do sistema

social, econômico, político e cultural. Essa ressignificação se dá não em um

ambiente de harmonia, mas de conflito de interesses, de enfrentamentos, de formas

diferentes de reagir às influências do contexto da política;

2ª) o contexto local, tratado de forma mais amiúde na instância de regulação

nominada microrregulação local, trata-se do sistema público da educação básica no

Acre.

Nos domínios específicos da regulação dos sistemas educativos, à luz de

Barroso (2006) é possível identificar três níveis ou instâncias de regulação

diferentes, mas complementares entre si, quais sejam: (1) regulação transnacional;

(2) regulação nacional; e (3) microrregulação local.

(1) Regulação transnacional – não se aplica ao percurso teórico-

metodológico adotado nesta tese. O supramencionado autor, de nacionalidade

portuguesa, se posiciona a partir da realidade de um país que compõe a

Comunidade Europeia e que, portanto, subscreve a acordos e modelos

transnacionais. No caso brasileiro não se absorve, na mesma escala de regulação e

88

de forma homogeneizante, a tendência de envolvimento com os países centrais.

Assim, esta investigação não se atém à análise da regulação em nível transnacional,

uma vez que aqui interessam as relações estabelecidas entre o nacional/local e não

entre o internacional/nacional.

(2) Regulação nacional – este nível de influência aproxima-se do conceito

de regulação institucional utilizado por Maroy e Dupriez (2000). Barroso remete este

nível “para as formas institucionalizadas de intervenção do Estado” (BARROSO,

2006, p. 560) e, por esse motivo, congrega as principais formas de regulação das

políticas educacionais.

Para Barroso, a regulação nacional diz respeito ao:

modo como as autoridades públicas (nesse caso o Estado e sua administração) exercem a coordenação, o controlo e a influência sobre o sistema educativo, orientando através de normas, injunções e constrangimentos o contexto da acção dos diferentes actores sociais e seus resultados. (BARROSO, 2006, p. 50).

Nessa função de coordenação e controle, o Estado conduz a sua

administração e é definidor dos processos de regulação da educação nacional,

muito embora no contexto brasileiro haja a força dos movimentos sociais, muito mais

contundente nos anos 1980, como já anotado.

(3) Microrregulação local – em cada contexto local, diferentes atores

interagem e, inevitavelmente, conflitos emergem, sobretudo, quando interesses

diversos não são “equilibrados” pelo conjunto de forças que compõem os jogos de

poder. É na direção de atenuar conflitos e garantir coesão que a microrregulação

local opera.

A microrregulação como instância de regulação diz respeito a “um conjunto de

estratégias, negociações e ações, de vários atores, pelo que as normas, injunções e

constrangimentos da regulação nacional são (re)ajustadas localmente, muitas vezes

de modo não intencional.” (BARROSO, 2006, p. 57).

Nesse processo de reajuste da política, as negociações empreendidas nem

sempre conseguem evitar o confronto, pois há “diferentes interesses, lógicas,

racionalidades e estratégias em presença” (BARROSO, 2006. p. 57), e isso pode

implicar profundas mudanças na gestão, nos valores em permanente confronto, nas

transformações inerentes aos próprios processos regulatórios. Aqui, as forças mais

ativas são aquelas oriundas dos agentes da gestão do sistema educativo. Essas

forças têm um relativo controle dos confrontos que, na contradição de conjunturas

89

capitalistas, são inevitáveis, uma vez que as divergências e os interesses de classes

são evidentes. Se o Estado pudesse, evitaria os confrontos, quando os enfrenta é

justamente porque as disputas dos protagonistas sociais o induzem a enfrentá-los.

Os anos 2000 se assentam em processos de amadurecimento democrático,

provocados por lutas, confrontos e, em alguns momentos, recuos. É nesse cenário

que o Estado ora cede, ora nega, ora afrouxa, ora intensifica os mecanismos de

regulação pela via da avaliação em larga escala. De um modo ou de outro, ainda

que em alguns momentos os papéis dos agentes públicos sejam muito bem

definidos, as intencionalidades da política nem sempre são explicitadas, e esse

aspecto é comum no jogo da política.

Nas esferas de regulação, em especial na microrregulação local, não há

unicidade e aceitação plena das ideias advindas das diversas instâncias de

regulação educacional. Muito embora as estruturas reais das instituições sejam

rigidamente constituídas, as pessoas que as compõem são móveis, profundamente

marcadas pelas diferenças, pelo entrecruzamento de ideias e ideologias, ainda mais

no caso do Acre em que as alianças firmadas para compor o governo são reflexo de

negociações e acordos formatados pela base de sustentação política do grupo que

compõe e mantém a Frente Popular do Acre (FPA) em um governo de continuidade

desde 1999.32

Por vezes, as diferenças entre projeto político e ações realizadas são invisíveis

e em outras vezes são explicitadas por meio de aberturas que o próprio confronto do

jogo da política local se encarrega em deixar transparecer. O Acre é um estado com

uma cultura bem demarcada pela proximidade das relações sociais, em que a

informalidade, as relações de vizinhança, o lado pitoresco ainda presente nos

municípios e alguns bairros da capital, enfim, ainda guarda marcas bem

diferenciadas dos conflitos em nível nacional; todos estes aspectos bem

característicos contribuem para evidenciar os jogos específicos inerentes ao

contexto do poder local.

Com um olhar na microrregulação local, é possível compreender os aspectos

positivos do conflito, pois este pode contribuir para desocultar formas de opressão

empreendidas pelos mecanismos de regulação. E esta questão pode provocar a

necessidade de o Estado rever as suas formas de controle, especialmente quando

32

A trajetória dessa aliança política será abordada no capítulo seguinte.

90

este não se firma na sua representatividade política, ou mesmo quando não se

reinventa diante dos desafios da política em ação, ainda mais no âmbito do sistema

educativo em que há toda uma complexidade.

Por todas essas questões, no campo educacional a regulação “não pode ser

vista como um processo único, automático e previsível, mas como um processo

compósito, que resulta mais da regulação das regulações do que do controle direto

da aplicação de uma regra sobre a ação dos ‘regulados.’” (BARROSO 2003 p.39). A

regulação acontece num ambiente vivo. Qualquer tentativa de transplante passa

primeiro pelo crivo da cultura escolar, um “campo minado” de esclarecimento, um

campo responsável pela formação de pessoas, que a sociedade ainda considera e

investe no sentido de ampliar o seu acesso.

No contexto brasileiro, com a expansão dos sistemas públicos de ensino,

sobretudo com a universalização do ensino fundamental, ao mesmo tempo em que

há uma regulamentação específica com atribuições definidas para cada ente

federado, há uma intensificação dos processos regulatórios, associado à ideia de

organização e controle dos sistemas educativos e de prestação de contas à

sociedade civil, uma vez que o que está em jogo, pelo menos no discurso oficial, é o

bom uso do dinheiro público com vistas a assegurar políticas educativas justificadas

pela necessidade de melhoria do ensino.

No processo de amadurecimento democrático e de consolidação de políticas

socialmente referendadas, a educação ocupa lugar de destaque, tanto que muitas

vezes, a escola evidencia-se como espaço de promoção da justiça social, tendo

suas funções deslocadas para a correção dos desequilíbrios da estrutura social e

econômica, assumindo atribuições complementares como a implementação de

programas sociais, deslocando-se inclusive do seu papel histórico de espaço

primordial de acesso aos bens culturais.

Os mecanismos de regulação influenciam, controlam e garantem a

intervenção das autoridades públicas no sistema educativo, ultrapassando a

capacidade instalada que o Estado tem na produção de regras, sejam elas

emanadas diretamente dos órgãos gestores dos sistemas educacionais, ou de

planos elaborados pela própria equipe de gestão escolar e comunidade, conforme

cada caso. De uma forma ou de outra, o que parece entrar em cena é o

cumprimento de metas previamente estabelecidas e registradas em planejamentos

91

educacionais, ainda que entre a política pensada e a política em uso haja mediações

em potencial, sobretudo no contexto da dinâmica dos sistemas educativos.

Na última década do século XX, com a inserção das políticas de avaliação

externa, o Estado brasileiro assume um controle mais amplo, formal, incisivo e

sistemático no campo educacional. Alguns formatos de recepção dos resultados das

avaliações em larga escala acabam se aproximando com a competição instalada no

setor privado, e isso pode acarretar competição entre escolas, professores, turmas e

alunos; competição esta amplamente justificada pelos órgãos gestores do sistema

educacional nas promessas e nos compromissos estabelecidos em prol da melhoria

dos resultados. Em relação a essa problemática, há uma crença “de que as

pressões geradas pela competição, suscitada pelos procedimentos avaliativos, farão

com que sejam mobilizados processos e recursos que resultarão em melhoria da

qualidade de ensino.” (SOUSA; OLIVEIRA, 2003, p. 890). E essas pressões podem

ser tão ou mais coercitivas que os mecanismos burocráticos de controle.

A regulação das políticas educacionais é marcada pela recomposição do

Estado, que tem um forte papel indutor na condução das políticas, como já

evidenciado, e o reconhecimento deste fator implica na necessidade de não ignorar

as outras instituições intervenientes do processo de regulação. No discurso oficial, a

reforma gerencial promovida nos dois mandatos consecutivos do Governo Fernando

Henrique Cardoso33 recoloca o Estado na direção de ser “ágil e competente no

atendimento de seus cidadãos, como também é imprescindível que esses não se

intimidem ao procurar os serviços públicos e que tenham certeza da boa qualidade e

da eficiência do serviço prestado.” (BRASIL, 2000, p. 10-11).

Essa nova configuração de Estado e das políticas educacionais tem como

pressuposto a implementação de estratégias voltadas para a diminuição da ação do

Governo na prestação do serviço público aos cidadãos, por meio de uma “gestão

empreendedora” que prima pela cultura de resultados, no lugar da cultura

burocrática, esse paradigma se assenta na estrutura administrativa de um Estado

que, no limite, abala as formas democráticas de participação.

No contexto brasileiro, a avaliação em larga escala, aqui considerada um

mecanismo de regulação, se materializa em 1990 com a primeira aplicação do

Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), consolidada como política de

33

1º Mandato: de 1995 a 1998; e 2º Mandato de 1999 a 2002.

92

Estado a partir da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB/1996). No governo

Lula, mesmo com uma linha de ação que incentivava a participação popular, o

processo de consolidação da política avaliativa no âmbito da educação pública tem

continuidade. Ainda que as forças políticas tenham sofrido algumas alterações,

seguindo linha similar, o Governo Dilma mantém o ideário e continua os

investimentos nas avaliações externas.

Os diversos modos de regulação aplicados em diferentes espaços

institucionais e por diferentes dispositivos afetam o funcionamento e as políticas no

contexto em que se realizam, por meio de mecanismos de interação social. Por

outro lado, a busca pelo equilíbrio do sistema social, por meio de instrumentos de

controle dos resultados pretendidos requer uma diversidade de estratégias,

sobretudo “num sistema social complexo (como é o sistema educativo) existe uma

pluralidade de fontes [...], de finalidades e modalidades de regulação, em função da

diversidade dos actores envolvidos, das suas posições, dos seus interesses e

estratégias.”34 (BARROSO, 2006, p. 733).

Os mecanismos de regulação educacional se realizam no âmbito das

relações sociais mais amplas e como tal não são processos mecânicos, mas

processos articulados nas relações entre sujeitos e instituições e, neste sentido,

podem tanto contribuir para reproduzir as desigualdades (regulações conservadoras)

quanto para transformar as normas das organizações sociais (regulações

transformadoras), segundo classificação estabelecida seguida por Diebolt (2001).

Esses níveis de regulação, complementares entre si e coexistentes num

mesmo contexto, são assim descritos por Diebolt (2001): a regulação conservadora

tem como “única função assegurar a coerência, o equilíbrio e a reprodução idêntica

do sistema” (p. 9) e a regulação transformadora, além de admitir diversos modos de

regulação, dá lugar a novos formatos de organização. Essa questão tem uma

complexidade justamente por não se reduzir ao caráter conservador ou

transformador. Algumas práticas investem na perspectiva da mudança, fazem

algumas concessões, porém, na intencionalidade de manter certos aspectos que

também são considerados como oriundos da linha conservadora.

A regulação do sistema educativo pode se assentar muito mais em dados

apontados pelos indicadores e índices educacionais do que pelas questões

34

A esse respeito, ver também Barroso (2005).

93

pedagógicas propriamente ditas, e quando se confirma esta propensão “tende a

sobrevalorizar indicadores e resultados acadêmicos quantificáveis e mensuráveis

sem levar em consideração as especificidades dos contextos e dos processos

educativos.” (AFONSO, 2001, p. 26).

Assim sendo, a regulação também pode se assentar num modelo burocrático

com vasta produção normativa de regulação, como aponta Natércio Afonso (2003 p.

50-52), coexistindo com formatos que tendem à modernização dos processos,

calcada na crise do Estado e no combate à sua “ineficiência”.

Quando se vincula essa supervalorização de indicadores e resultados

quantificáveis à questão da “autonomia escolar” esta “continua a parecer mais

retórica do que real, acabando, sobretudo, por ser um pretexto para a avaliação e

para a responsabilização dos actores” (AFONSO, 2001, p. 26), perspectiva que

antes aproxima a instituição escolar dos modelos de responsabilização ou obrigação

de resultados do que da real autonomia escolar.

Intensificada nos anos 1990 e consolidada nos anos 2000, a avaliação em

larga escala compõe um lugar de destaque no cenário educacional brasileiro nos

dias atuais, cenário este marcado por um dos efeitos da municipalização que diz

respeito ao repasse de matrícula dos Estados para os municípios e à

universalização da educação básica, dentre outros princípios, expressos no Art. 206

da CF/1988. Esses dois marcos ganham expressão nas políticas educacionais e na

discussão sobre a oferta educacional, bem como em investimentos voltados para a

qualidade do ensino (formação docente, investimento em infraestrutura, transporte

escolar, dentre outros indicadores) e gestão dos sistemas de ensino (avaliação,

financiamento com recurso descentralizado para as unidades escolares, políticas

educacionais de incentivo ao fortalecimento de conselhos escolares e à formatação

de planos de desenvolvimento da escola).

Tanto para Lessard (2004) como para Demailly (2001), a regulação

educacional se expressa numa nova modalidade denominada obrigação de

resultados, e isso implica redefinição de papéis e atribuições dos sistemas

escolares, além de estabelecer uma dinâmica produtivista que tem influências tanto

externas como internas. Do ponto de vista externo desta dinâmica, observa-se no

destaque que a educação tem no processo de qualificação de profissionais para o

mercado de trabalho e para a produção de bens e serviços. Internamente, os

critérios de produtividade ensejados para as escolas têm uma aproximação com a

94

questão de custo/benefício, no sentido de que os recursos aplicados sejam

maximizados e expressos em resultados escolares. Nessa direção, os princípios

econômicos adentram o campo educacional explicitados em termos como

“maximização de produtividade”, “minimização de gastos”, dentre outros.

Essa questão de obrigação de resultados “se insere em novas demandas

para a educação, apresentando exigência de ampliação da produtividade, do

domínio de custos, e define novas formas de atuação para as escolas e

professores.” (AUGUSTO, 2011, p. 1). E é exatamente na definição de metas

educacionais que se estabelecem metas para o aumento da produtividade, ao passo

que se substitui um controle por normas por um controle pelos resultados, campo

fértil para que a avaliação externa reforce seus dispositivos de atuação.

Ao se considerar a regulação como inerente a todo sistema social que

assume a função de assegurar equilíbrio, coerência e, também, sua transformação

(BARROSO, 2003), a regulação educacional trata-se de múltiplos dispositivos que

compõem os sistemas de ensino com vistas a definir as “regras do jogo”, capazes de

acionar mecanismos de controle e normativas a fim de intervir na dinâmica de

organização do ensino, provocar ajustes e controlar os resultados estabelecidos em

metas previamente definidas sem, contudo, ser imune às contradições e aos

conflitos expressos nas ações dos diferentes sujeitos que se colocam não como

meros receptores, mas como condutores do processo educativo.

Ainda que não seja uma adesão pura e simples e haja resistências de parte

dos profissionais da educação e da sociedade expressos em tensionamentos

provenientes dos movimentos sociais, o gerencialismo se instala na direção da

gestão descentralizada das escolas por meio de normatizações e mesmo expresso

nos padrões de condutas que permeiam as relações de trabalho; relações estas que

provém “das doutrinas propagadas pelo novo gerencialismo, em uma perspectiva

dos ganhos econômicos que podem advir da gestão descentralizada e do uso da

participação como forma de cooptação para ideias já previamente assumidas.”

(SANTOS, 2010, p. 843, grifo nosso). Assim, quando a gestão dos sistemas de

ensino e da própria gestão escolar incorpora princípios produtivistas de forma

despolitizada e até naturalizada, em especial pela via das avaliações educacionais,

é uma forma de expressão desse novo gerencialismo, anteriormente abordado.

Contudo, a lógica gerencialista não compõe os ideais de uma educação que

se constitui e se estabelece numa lógica democrática. Desde o rompimento com a

95

ditadura militar no Brasil, aquilo que no campo educacional é verticalmente imposto

ou aquilo que tenta se estabelecer sem a participação das bases que compõem o

sistema educacional pode sofrer embates inerentes a uma sociedade marcada pela

luta de classes, isto porque a história da educação também se constitui por

resistências, ainda que os processos regulatórios sejam competentes quando

acionam mecanismos de repressão, mesmo assim, o movimento dos trabalhadores

em educação, fortalecido pelas ideias oriundas das universidades e de outras

instituições com história nos movimentos sociais fornecem elementos importantes

para os embates, sejam estes reais ou simbólicos.

No item seguinte, aprofunda-se a discussão da avaliação em larga escala

considerada a base da regulação educacional, um formato de controle estabelecido

por meio do alcance de metas ou resultados educacionais.

2.3 A avaliação como mecanismo de regulação educacional

Regulação educacional é um conjunto de medidas acionadas por meio de

mecanismos institucionais de controle capazes de acompanhar o funcionamento dos

sistemas de ensino. Ao descentralizar suas ações, os órgãos gestores dos sistemas

públicos de ensino, por intermédio de autoridade institucional reconhecida, acionam

dispositivos de controle formais e informais e desencadeiam processos decisórios e

orientadores de ações.

A partir da descentralização do poder, o Estado estimula a autonomia das

instituições educacionais, incentiva o funcionamento de instâncias de participação

social (conselhos de educação, conselho escolar etc.), sem desconsiderar formas

sistemáticas de monitoramento das ações empreendidas. Assim, o processo é

permeado por relações de poder, participação social, negociações, estratégias de

vigilância e intervenção para garantir as metas previamente estabelecidas no que diz

respeito ao desempenho escolar.

No campo educacional, “a regulação compreende os arranjos institucionais,

tendo por objetivo coordenar o quadro da ação, envolvendo o macro e o local,

contribuindo para resolver problemas-chave para o funcionamento do sistema”

(AUGUSTO, 2010, p. 155). Por mais que o Estado descentralize recursos, propague

a ideia de gestão democrática e caminhe para universalizar a educação básica,

96

incorpora práticas regulatórias de controle, com ênfase em regulamentos

padronizados e na responsabilização via resultados educacionais obtidos pelas

avaliações em larga escala.

Vale salientar que as ideias provenientes da gestão dos sistemas de ensino

não são transplantadas para as unidades escolares, uma vez que passam por

processos de ressignificação, dada as especificidades do campo educativo que é

minado pela pluralidade de ideias e por formas próprias do ato educativo.

Para Casassus (2009), em face da ausência de consenso do que seja

qualidade na educação, as avaliações (utilizadas como medição) centralizadas e

estandartizadas, “nunca se trataram de políticas de educação, mas sim de políticas

de gestão do sistema da educação” (p. 72). As medidas tomadas para melhorar a

qualidade do ensino se relacionam com a gestão e não com aspectos pedagógicos

e, por esse motivo, “os sistemas centralizados de medição afastam os sistemas

educativos das finalidades para os quais foram criados” (CASASSUS, 2009, p. 73).

O que fica implícito nesse pensamento é a necessidade de mudança de paradigma,

inclusive com a observância de ideias provenientes e incorporadas pelo senso

comum, dentre as quais a necessidade de se “trabalhar com os docentes e não

contra eles” (CASASSUS, 2009, p. 73). Isso implica considerar a “gestão o fator

crucial para o fracasso do sistema” (p. 74). Admitir essa crítica poderá contribuir para

a reflexão da responsabilidade compartilhada.

Dentre outras políticas públicas, a regulação educacional se expressa na

regulamentação (leis, pareceres, decretos, dentre outras injunções) e, também, pode

constituir-se em instrumento para assegurar direitos. Tal perspectiva depende do

próprio processo de elaboração e implementação das práticas de avaliação

educacional.

A política educacional tem nos sistemas de avaliação em larga escala um

aliado norteador plenamente justificado do ponto de vista jurídico, institucional e

político, muito embora do ponto de vista pedagógico as críticas recaiam sobre a

perspectiva de que a educação, permeada por processos, não se restringe a um

produto (resultado).

Incorporada à gestão pública, a avaliação se constitui não somente em uma

ação regulamentar do Estado, pois o que está em jogo são as várias forças em

disputa, muitas vezes acirradas pelas discussões a respeito do financiamento

público da educação e na definição das competências inerentes ao contexto

97

administrativo brasileiro, em que prevalece o federalismo cooperativo segundo o

qual não basta definir as competências de cada unidade administrativa, mas

também é preciso garantir uma educação pública de qualidade.

Orientadas no sentido de reduzir as responsabilidades do Estado, as novas

formas de regulação via avaliação externa são expressas em termos como

“prestação de contas”, “padrão de desempenho”, “ensino por competências”. Esse

novo modelo de planejamento e gestão educacional manifesta-se tanto nas políticas

de financiamento como nas práticas de avaliações externas às escolas, assim como

implicações no currículo, dentre outras questões.

Isso reflete uma responsabilização oriunda dos níveis mais elevados da

burocracia sobre os níveis menos elevados, ou seja, às escolas como se estas não

se constituíssem instituições vinculadas ao Estado; como se os desafios enfrentados

por elas também não fossem desafios do Estado. Se há um “padrão de qualidade”,

há que se universalizar e se comprometer realmente com este “padrão”.

Por meio dos mecanismos de pressão, as forças burocráticas cobram por

resultados educacionais satisfatórios, numa espécie de responsabilização vertical

descendente, especificamente na direção de uma atuação mais sistemática dos

mecanismos de regulação, sobretudo, àquelas unidades escolares que não

atingiram as metas.

Esse formato de “condução da ação pública educacional pela via dos

resultados [...] mais punem do que apontam caminhos ou perspectivas”

(YANNOULAS; OLIVEIRA, 2013, p. 78). Para essas autoras, essa lógica “implica a

adoção de uma cultura de gestão nos moldes empresariais e, ao mesmo tempo, a

criação de mecanismos de responsabilização social.” (ibid, p. 84).

Na década de 1990, a ideia corrente era de que os investimentos na

educação eram substanciais e o problema centrava-se no mau gerenciamento dos

recursos dispendidos. Então, a saída seria a contenção dos gastos nacionais com a

educação. Esse desvio de foco contribuía para ocultar a necessidade de

responsabilização governamental, dentre outros problemas. Nos anos 2000 supera-

se esta compreensão e há um reposicionamento das discussões nas políticas de

financiamento público da educação.

Imbuídas de forte aparato jurídico, as instituições estatais estabelecem uma

combinação de controle burocrático e administrativo, num ambiente de “tensões e

ambiguidades” (BARROSO, 2006, p. 50), cabendo à regulação mediar os conflitos

98

no sentido de promover a coesão social; nessa lógica, a regulação pode ter um forte

vínculo com as formas de reprodução social inerentes aos contextos neoliberais.

Na perspectiva da reprodução social, tão importante quanto as normas e a

forma como as autoridades públicas exercem sua autoridade é o controle dos

resultados das ações políticas empreendidas e, por esse motivo, são intensificadas

as formas de regulação pelas vias institucionais que a avaliação externa pode

monitorar. Pelo menos esta parece ser a tendência dominante nas políticas e

concepções de avaliação não emancipatórias que se perdem no emaranhado das

cobranças por resultados, ensejando um senso comum que naturaliza, ou mesmo

ignora, a força política e pedagógica da avaliação.

A avaliação em larga escala pode se constituir em um mecanismo de

convergência de políticas tanto no âmbito da gestão do sistema como na esfera da

gestão das instituições a ela vinculadas, trata-se, portanto, de um dispositivo

orientador de políticas que indica caminhos e incita ajustes cobrados via obrigação

de resultados. Nesse sentido, “a obrigação de resultados surge associada à ideia de

modernização da administração, sendo mais frequentemente utilizada em

administração, que em educação.” (AUGUSTO, 2010, p. 174).

A associação à questão da modernização educacional tem uma íntima

relação com a “obrigação de resultados” que é imputada às escolas via resultados

das avaliações em larga escala. Para Lessard (2004), o termo “resultados” expressa

a ideia de pressão social cada vez mais forte e dissonante da função social e

pedagógica da escola. De fato, a avaliação possibilita um controle mais consistente

e permite o fortalecimento da gestão do sistema, especialmente se a concepção

norteadora for a valorização dos profissionais da educação e se as estratégias

definidas para o alcance de metas sejam construídas, compartilhadas e assumidas

por todos.

Do contrário, há a verticalização ou a responsabilização descendente, aquela

que exprime não somente uma hierarquia de mando, como também o ordenamento

de responsabilidades, não compartilhadas, mas imputadas “de cima para baixo”. Tal

questão implica uma ressalva: “em um sistema em que uma grande parte da

autoridade é delegada à escola, como fica a responsabilidade dos governos

estaduais e dos distritos locais em relação ao tratamento dado aos alunos e a seu

desempenho?” (DARLING-HAMMON; ASCHER, 2006, p. 18), nesse sentido, as

mesmas autoras respondem que a grande questão é saber quem deve ser

99

responsabilizado “pela regulação de inputs (recursos) ou de resultados (medidas de

desempenho).” (ibid, p. 18).

No caso do Acre, se antes de 1999 os mecanismos burocráticos de controle

se assentavam na configuração de uma vigilância e de um controle assistemático,

os especialistas em educação e os supervisores educacionais eram o braço do

órgão gestor na escola, sendo assim, o controle era mais direto e explícito. A partir

de 1999, o Acre tem um grupo no governo que, em tese, é crítico a este modelo,

contudo, no campo educativo, a política de avaliação do sistema de ensino

implementada vem se constituindo e se movimentando no sentido de se adequar ao

sistema nacional de avaliação de resultados e, nessa linha, ao invés de entrar na

disputa com proposições contrárias, o Estado estabelece a política da lógica

hegemônica.

Nos anos 2000, há investimentos em políticas sociais que ampliam direitos,

sobretudo, como reflexo do processo de redemocratização da sociedade brasileira e

dos tensionamentos oriundos dos movimentos sociais, fatos que implicam alterações

nos modos de intervenção estatal, especialmente nos mecanismos que o Estado

usa como dispositivos de regulação, potencialmente conflituosos. Esses

mecanismos operam por meio de arranjos institucionais e podem se configurar na

pressão pela obrigatoriedade de resultados educacionais pela via da avaliação em

larga escala.

Nesta pesquisa, uma das intencionalidades é observar os mecanismos de

regulação pela via da avaliação educacional em sua modalidade de larga escala,

assim, no capítulo seguinte, apresenta-se o contexto sociocultural e histórico de

implementação do Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem (Seape/AC): o

sistema público da educação básica do Acre, especialmente naqueles aspectos

caracterizadores da política local e das suas relações com os processos de

regulação do sistema de ensino. Retratará, ainda, os mecanismos provocadores de

reajustamentos no nível micro da política em ação, descrevendo as contingências

locais para compreender os movimentos que contribuem para a implementação da

política local.

100

CAPÍTULO 3

O SISTEMA PÚBLICO ESTADUAL DA EDUCAÇÃO BÁSICA DO ACRE

Com o objetivo de situar o sistema público de ensino do Acre, contexto do

processo de implementação do Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem

Escolar (Seape/AC), este capítulo aborda inicialmente um panorama geral do

Estado, a partir de uma conjunção de elementos históricos e socioeconômicos que

compõem o cenário político local, em especial o perfil dos governos que

administraram o Estado antes e após a Frente Popular do Acre (FPA),35 sobretudo

naqueles condicionantes que influenciam a formulação da política educacional, aqui

considerados elementos imbricados com a decisão pela implementação de um

sistema próprio de avaliação em larga escala.

O contexto político é descrito como anterior a 1999 e posterior a 1999. Esse

marco divisório tem como referência a FPA e não se trata apenas de uma questão

didática, mas se justifica no reconhecimento de dois momentos distintos na política

partidária acreana. Contudo, a intenção não é estabelecer comparações desses

períodos situados em conjunturas tão diferentes. Em cada fase há mediações,

dispositivos legais, dentre outros fatores que acabam por estabelecer mudanças,

incentivar o amadurecimento democrático e a qualidade no serviço e na educação

pública.

O contexto anterior a 1999 se constitui no revezamento das duas forças

componentes do tradicional bipartidarismo (PMDB e PDS) que, por um longo

período, assumiu o Poder Executivo no Estado. O contexto posterior a 1999

corresponde a uma ruptura de governo empreendida pela FPA, sobretudo pelo

esgotamento de um modo de governar, diante de um novo grupo que propõe um

projeto diferente. Esta mudança se efetiva no momento em que um conjunto de

forças sociais diferentes e, por vezes, divergentes inicia a consolidação de um novo

grupo político que tem sob a sua regência um projeto de governo com

35

A Frente Popular do Acre (FPA) é uma aliança de partidos políticos organizada para concorrer às eleições de 1998. Nessa ocasião Jorge Viana é eleito Governador (1999-2003) – 1º Mandato. Em 2015, a FPA está no 5º mandato consecutivo à frente do poder estadual acreano. Oriundos deste mesmo grupo exercem mandato os seguintes Governadores: Jorge Viana (2003-2007) – 2º Mandato; Binho Marques (2007-2011) - Tião Viana (2011-2014) – 1º Mandato; Tião Viana (2015-2018) – 2º Mandato.

101

intencionalidade de repercutir em políticas públicas de reconhecimento de direitos

sociais.

Na continuidade do texto, situa-se a política delineada para a educação

básica a partir da caracterização de seu sistema de ensino, formato de organização,

suas bases legais, dentre outras nuances da política pública de educação no âmbito

local.

3.1 Panorama do Estado do Acre: contexto histórico, condições

socioeconômicas e cenário político

A decisão por fazer uma retrospectiva da fase de consolidação do Acre como

Estado intenciona caracterizar e contextualizar a sua gênese, marcada por conflitos

e lutas, com repercussões até os dias atuais. A história acreana tem seu vínculo

inicial com o território boliviano; condição esta que se mantém até o início do séc.

XX, sendo a última área de terras incorporada ao Brasil.

Marcado pelos conflitos de fronteira e sem uma atuação direta do governo

brasileiro para resolver as contendas, articulações de lideranças como Plácido de

Castro e o jornalista espanhol Luiz Galvez se efetivaram em defesa da expansão de

terras cobiçadas, sobretudo pela ocorrência da borracha, o “ouro negro”, uma das

riquezas vegetais com forte potencial econômico. Segundo Freitas (1946), os feitos

alavancados por essas lideranças, com o suporte de um “exército” de

trabalhadores,36 proclamaram em 1889 o Estado Independente do Acre, na

sequência transformado em República, com sede de governo e exército próprios.

Em 1903, diante das pressões por parte dos bolivianos e sem condições de

enfrentamento, esse “governo local” se viu obrigado a ceder o território ao Governo

Federal.

Superado o vínculo inicial de província da Bolívia e após a tentativa de

república independente, o Acre é anexado definitivamente ao território brasileiro em

1904, por decreto do presidente Rodrigues Alves, tornando-se “o primeiro Território

Federal da história brasileira. Um sistema político-administrativo, não previsto na

Constituição, que estabelecia que o Acre deveria ser administrado diretamente pela

Presidência da República, a quem caberia nomear seus governantes e arrecadar

36

Conhecidos como “soldados da borracha”.

102

impostos.” (NEVES, 2008, não p.). Em 1962, com pouco mais de 200 mil

habitantes, assume a categoria de Estado, por meio da Lei n.º 4.070, sancionada

pelo então Presidente da República João Goulart.

O processo de sua incorporação é permeado por conflitos de luta pela terra,

pois “desde as primeiras décadas do século XIX [...] a maioria de sua população é

formada por brasileiros que exploram os seringais e não obedecem à autoridade

boliviana” (ACRE, 1999a) e esta resistência é um dos fatores determinantes que

provoca um “conjunto de enfrentamentos, principalmente com relação à Bolívia [...]

conhecido como Revolução Acreana, e garantiu a posse do Brasil sobre o território,

sendo ainda hoje fonte do forte sentimento regionalista que marca o Estado.”

(SANT’ANA JÚNIOR, 2004, p. 4).

Esses conflitos têm sua gênese na década de 1970 quando o governo militar

faz investimentos na Amazônia com vistas a integrá-la à perspectiva

desenvolvimentista nacional, suspendendo significativamente as políticas de apoio

ao extrativismo da borracha e, em substituição, fomentando projetos de pecuária e

agricultura em larga escala, sobretudo sob a forma de incentivos dos Governos

Estadual e Federal para o povoamento da região, especialmente por migrantes

sulistas e nordestinos.

Para Almeida Júnior (2006)37, a formação histórica do Estado e a atipicidade

de Território Federal contribuíram para:

a configuração de um complexo cenário institucional. De um lado, negativamente marcado pela forte presença do clientelismo, resquício dos patrões seringalistas e dos superpoderosos governadores, nomeados pelo Governo Federal. De outro, a luta pela afirmação de uma cultura renovada, com forte identidade socioambiental, nascida da rica história de luta dos povos da floresta, herdeiros de um povo que, depois de lutar para ser brasileiro, teve que continuar lutando para conquistar o direito à autonomia. (ALMEIDA JÚNIOR, 2006, p. 49).

Essa atipicidade apontada anteriormente tem repercussões em vários campos

de atuação do Estado, sobretudo nos caminhos trilhados pelo serviço público e se

configura, sob contornos próprios, como um elemento importante no contexto do

Acre contemporâneo, como será retratado no item seguinte.

Os elementos constituidores da história do Acre têm influência na sua

37

Almeida Júnior, conhecido como Binho Marques, é referenciado neste trabalho e, também, participa como entrevistado justamente por ser um dos atores políticos importantes no processo de implementação do Seape. Este fato decorre do reconhecimento de que sua dissertação aborda elementos importantes da política educacional do Acre, ainda que seja importante fazer mediações e reconhecer que o autor representa uma das vozes da FPA.

103

expansão, fortemente marcada pela mudança no sistema de posse e concentração

de terras. Segundo Cavalcanti (1983, p. 70), de 1970 a 1975, 38% das terras

acreanas foram vendidas para apenas 284 investidores. Nesse contexto, o direito de

posse da terra às populações tradicionais que ocupavam o Acre ficou comprometido,

fato que provocou resistências e conflitos, tanto que:

A partir de 1975, povos tradicionais da floresta começaram a se organizar e a desenvolver diferentes estratégias de resistência. Essas incluíram a fundação dos primeiros STRs e a organização de “empates,” uma forma de resistência coletiva, ambas na segunda metade da década de 1970. (STONE; SCHMINK, et al., 2007, p. 8).

Na década de 1980, com a força dos Sindicatos dos Trabalhadores Rurais

(STRs), houve conflitos armados, “onde seringueiros se postavam à frente do

maquinário utilizado para a extração madeireira. A ideia de impedir o avanço dos

tratores utilizados para a derrubada da floresta se materializou na forma dos

chamados ‘empates’” (ELLER; FUJIWARA, 2004, p. 64), fundamentais no combate

ao poderio dos seringalistas e fazendeiros que, de uma forma ou de outra, estavam

envolvidos com o poder público acreano, ao longo de toda uma trajetória política.

Na década de 1980 e nos anos iniciais da década seguinte, o Estado

brasileiro está submerso à crise institucional38 evidenciada pelo acirramento dos

conflitos sociais e, no caso do Acre, manifesta nos enfrentamentos capitaneados

pelos movimentos sindicais dos trabalhadores urbanos e, com maior força política,

por parte dos trabalhadores rurais organizados em sindicatos, ferrenhos

contrapositores dos sucessivos governos que alijaram políticas sociais, dentre elas,

a política educacional.

Após meio século do alcance da autonomia política do Estado, esta

prerrogativa não se reflete em sua autonomia financeira tendo em vista que o Acre,

ainda hoje, depende quase exclusivamente de repasses federais, sendo o segundo

estado brasileiro que mais recebe verbas da União, em termos proporcionais,

considerando-se como referência o ano de 2011. Em conformidade com dados

divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE/2010), a

participação do Estado do Acre no PIB brasileiro entre os anos de 1995 e 2008

mantém-se em 0,2%.

38

No contexto brasileiro, a crise institucional dos anos 1980 é marcada pelos seguintes fatores: instabilidade econômica, ajustamento fiscal, falência de sucessivos planos econômicos, descontrole nos índices inflacionários, endividamento externo, dentre outros.

104

Localizado no sudoeste da Região Norte do Brasil, o Acre é um dos oito

estados da Amazônia Legal39 e tem como limites os estados do Amazonas a norte,

Rondônia a leste, a Bolívia a sudeste e o Peru ao sul e oeste. É o terceiro estado do

País com o menor número de municípios, com população estimada em 733.559

habitantes (IBGE/2010), possui 22 (vinte e dois) municípios e Rio Branco é a capital

do Estado.

Em 2010, o Acre registra uma população estimada em 733.559 habitantes

(IBGE/2010), que corresponde a cerca de 0,38% da população total do País, sendo

49,70% mulheres e 50,21% homens. O acreano é um povo que, em sua maioria,

vive na zona urbana, num total de 72,56%, sendo 27,44% moradores da zona rural.

Com base nos dados expressos, em termos populacionais, o Acre é

considerado o terceiro estado menos povoado do Brasil. Com um total de 4,47

hab./km2. Em termos de densidade demográfica é o terceiro estado da Região Norte

com menor densidade populacional, ficando à frente apenas de Roraima e do

Amazonas. Observando os dados dos estados nortistas, o Acre está um pouco

acima da média da região, que é de 4,12 pessoas por km2, bem abaixo da média

nacional, que é de 22,43 hab./km2.

Em relação ao número de empregos formais por setor de atividade, entre os

anos de 2009 a 2012, os dados assim se distribuem:

GRÁFICO 1 – EMPREGOS FORMAIS, POR SETOR DE ATIVIDADE ECONÔMICA, ACRE, 2009 A

2012

FONTE: organizado do ANUÁRIO ESTATÍSTICO DO BRASIL (2013). NOTA: Refere-se ao número de empregos formais em 31.12 de cada ano expresso.

39

Termo criado pelo Governo Brasileiro para responder à necessidade de planejamento econômico do País; corresponde a 59% do território brasileiro e engloba a totalidade de oito estados (Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins) e parte do Estado do Maranhão. Estende-se também pelo território de oito países vizinhos. (IPEA, 2008, não p.).

105

Observa-se que a ocupação predominante é a administração pública, com

uma tendência de queda nos últimos anos, seguida pelo setor de serviços, com uma

propensão de incremento. Em terceiro lugar, destaca-se o comércio, sem nenhuma

alteração quanto à posição por maior ocorrência ao longo dessa série histórica. Em

quarto lugar, o setor de atividade que se destaca é a construção civil nos anos 2009,

2010 e 2012. Em 2011, essa posição é ocupada pela indústria de transformação,

apresentando uma disposição para aumento. Em quinto lugar, destaca-se o setor da

indústria de transformação nos anos 2009, 2010 e 2012, já em 2011 esta posição é

ocupada pelo setor da construção civil. (BRASIL, 2014).

A economia do Acre concentra-se no extrativismo e no setor público. Apesar

disso, as atividades que menos geram empregos formais são o setor extrativo

mineral, os serviços industriais de utilidade pública e o setor de agropecuária. Este

ramo de atividade é responsável por parte significativa da produção no Acre muito

embora, em termos de emprego com carteira assinada, o setor agropecuário não

alcance destaque, ainda assim, emprega mais que o extrativismo e que a indústria

de utilidade pública juntas. E, nesse sentido, pode-se inferir que os direitos sociais

na zona rural chegam com bem menos intensidade do que na zona urbana e que a

necessidade de articulação por direitos seja mais intensa.

Em relação ao nível de instrução da população, o Estado destaca-se entre os

cinco estados brasileiros (Acre, Amazonas, Amapá, Rio de Janeiro e São Paulo) e o

Distrito Federal que possuem mais de 25% da população na faixa etária entre 25 e

64 anos, com pelo menos 11 anos de escolaridade. A média nacional é de 22,8%

(SEEC/INEP/MEC, 2000).

3.2 Contexto anterior a 1999

Nos anos 1990, a conjuntura do Acre é marcada por certa instabilidade

política, responsável pelo sucateamento ou mesmo pela extinção de várias

empresas estatais como a companhia de Saneamento do Acre (Sanacre), a

Companhia de Laticínios do Acre (Cila) e a falência do Banco do Estado do Acre, o

Banacre, responsáveis por processos de endividamentos dos cofres públicos e por

escândalos políticos de significativa repercussão estadual e, até, nacional

106

provocando consequências irreparáveis. A instabilidade da política evidenciava-se

em:

conflitos sociais que assolavam o Acre desde os anos 70, e a esse respeito não custa lembrar que o assassinato de Chico Mendes se deu em 1988, bem como escândalos que envolviam a malversação de recursos públicos parece ter sido decisiva para a volta da direita ao poder em 1990 com Edmundo Pinto. Direita que se manteve no poder também por dois mandados consecutivos até 1998, caracterizando um dos períodos mais problemáticos da história do Acre devido ao crescimento e a institucionalização do crime organizado e a desestruturação completa das instituições públicas. (NEVES, 2012, não p.).

Aqui cabe observar que a descrição acima pauta-se em um discurso

ideológico, circunstanciado na visão de um grupo que ascende ao poder. O trecho

anterior evidencia a contraposição do novo, representado pela FPA, com o velho,

representado pela “direita continuísta”. Com essa força ideológica da inovação, o

discurso traz consigo a retórica recorrente da mudança que agrada e mobiliza

adesão popular, muitas vezes, acatado sem que se percebam as lacunas ou o não

detalhamento dos fatos.

No contexto anterior a 1999, o órgão gestor estadual da educação que

acompanha as ações empreendidas nas escolas públicas se limita a aplicar

investimentos esparsos em estruturas escolares, fiscalização do cumprimento da

carga horária docente, controle do material de consumo e da merenda escolar e em

outros mecanismos vinculados à rotina administrativa e burocrática das unidades

escolares, como ilustra este trecho de entrevista cedida para esta pesquisa:

em 99 quando a gente assumiu, eu assumi o Ensino Fundamental, eu lembro que os diretores iam à Secretaria de Educação prá pegar a vassoura, o pano de chão, etc... então, você administrava essas coisas da secretaria, era um negócio maluco, era algo inconcebível porque você se ocupava com esse mundo, virava almoxarifado das escolas e o fundamental que era prá você tratar as políticas prá melhorar a qualidade do ensino, fazendo que o menino aprenda no tempo em que fica na escola, isso ficava em segundo plano. Então, nós começamos a criar também o Programa Dinheiro na Escola, passando um recurso prá escola e aí a cada ano nós fomos aperfeiçoando isso e aperfeiçoando, acoplando com essas outras coisas, passando recurso, mas também tem que ter um controle, tem que ter um acompanhamento, tem que saber como é que a escola está gastando o dinheiro. (Informação verbal, grifo nosso).

40

Ainda que seja importante localizar a fala da fonte entrevistada como a

expressão de um grupo que assume o Governo do Estado em 1999, em oposição às

forças políticas até então estabelecidas, há de fato uma ausência de planejamento

40 SILVA, Maria Corrêa da. Sobre os antecedentes do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

107

governamental para a educação nesse contexto que gera a política do “apagar

incêndio”, com ações esparsas e descontinuadas.

A própria organização do trabalho não conseguia dar agilidade aos serviços

prestados e havia morosidade para soluções das mais simples às mais complexas.

A história institucional do Estado e da vida funcional dos servidores públicos não

eram preservadas, inclusive com registro de perdas de documentos dos servidores

da educação e de outras secretarias. As rotinas administrativas se ocupavam com

questões micro, em detrimento das tomadas de decisões macro ou sistêmicas.

Nessas circunstâncias, o monitoramento diz respeito ao formato tradicional de

controle burocrático.

O controle burocrático, anteriormente descrito, é bem diferente do autêntico

controle social a que se referem Darling-Hammond e Ascher (2006). Para essas

autoras, no campo educacional, para além das normas e regulamentos, os

mecanismos são criados com intencionalidades previamente delineadas,

considerando-se as complexidades das estruturas educacionais. Seguindo essa

linha de raciocínio, nos sistemas de ensino o genuíno controle social envolve não

somente gestores, professores e demais membros da comunidade escolar, como

também a responsabilidade dos pais que mandam seus filhos à escola. É assim que

o controle social é compreendido como “a prática responsável e responsabilidade

para com o usuário [e mais que isso] um sistema de controle é um conjunto de

compromissos, políticas e práticas” (DARLING-HAMMOND, ASCHER, 2006, p. 9-10)

com finalidades políticas e pedagógicas bem definidas.

No início dos anos 1990, a Secretaria de Educação e Cultura (SEC/AC)41 era

o órgão gestor do sistema estadual de ensino no Acre, responsável por toda a

educação básica, inclusive as creches. Muito embora o início do processo da

estabilidade da economia no contexto nacional enfraquecesse no debate da década

perdida,42 localmente o termo se adequa ao contexto sociopolítico e econômico

conturbado, agravado pela crise da educação pública na qual se registrava baixa

remuneração dos trabalhadores em educação, atrasos constantes dos salários

41

Atualmente nominada Secretaria de Estado de Educação e Esporte (SEE). 42

Termo utilizado no âmbito da economia para retratar a queda vertiginosa do crescimento e o desenvolvimento na América Latina dos anos 1980, marcado pela estagnação econômica, retração da produção industrial, aceleração da inflação, aumento dos níveis de desemprego e consequente diminuição do poder de compra. No contexto local, este termo é amplamente utilizado no discurso oficial e massificadamente veiculado como crítica aos governos anteriores à FPA.

108

(neste aspecto atingindo todo o funcionalismo público), dentre outras questões

estruturais que não garantiam as condições mínimas de atendimento da oferta

educacional em muitos dos seus estabelecimentos escolares.

Acerca do perfil dos governos que administraram o Estado, no início da

década de 1990, Romildo Magalhães assume o cargo de Governador em 1992, logo

após o assassinato de Edmundo Pinto43, do qual era vice. Como Governador,

Magalhães44 tem uma administração conturbada e sofre tentativa fracassada de

impeachment, pois o processo é derrotado na Assembleia Legislativa do Acre, onde

esse governo detinha a maioria da bancada. A principal acusação constante nos

autos do processo se reporta ao fato do Governador não cumprir a obrigatoriedade

do recolhimento para o Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS).45

O mandato de Romildo Magalhães foi conduzido sem projeto definido e sua

gestão foi considerada abusiva, uma vez que sob si pairava suspeitas de pagamento

extra à maioria dos deputados para que houvesse aprovação de seus “mirabolantes”

projetos, dentre estes se destacam um de caráter assistencialista denominado

Sopão enche Bucho. Como Governador, Magalhães também faz ampla distribuição

de sacolões, havendo indícios de que esses programas se constituíam pano de

fundo para desvio de recursos públicos.

Nesse período, muito embora o Estado tenha concedido aumento de 59% aos

funcionários públicos há sucessivos e sistemáticos atrasos de salário, tanto que no

fim do mandato desse governo os professores e os demais servidores públicos do

Estado tinham três meses de salário em atraso (novembro, dezembro e 13º) e,

também, o mesmo descaso é vivenciado pelos sindicatos que, igualmente, recebiam

seus repasses com atrasos nesse período, gerando descontentamentos e

enfrentamentos acirrados no campo político.

No campo educacional, o destaque dá-se na construção de creches em todo

o Estado. Por outro lado, a falta de planejamento e ingerência dos recursos públicos

é evidente no período, assim, obras de prédios escolares são iniciadas e

43

Edmundo Pinto (PDS), aos 38 anos é assassinado em São Paulo, a menos de 48 horas antes de depor na CPI do Congresso Nacional que investigava corrupção envolvendo verbas públicas no Acre. Por esse motivo, uma das hipóteses do crime apontava para “crime político, motivado por disputas partidárias no Acre”. As investigações sobre o caso são inconclusas. (Informação publicada originalmente no Folha de S. Paulo, conforme referências).

44 O mandato de Magalhães vai de 17 maio de 1992 até 1º de janeiro de 1995.

45 O recolhimento do INSS, previsto na Lei Complementar n.º 39/1993 que institui o Estatuto dos

Servidores Públicos Civis do Estado da Administração Direta, das Autarquias e das Funções Públicas criadas e mantidas pelo Poder Público estadual.

109

abandonadas, como ocorreu com a Escola Tiradentes46, uma unidade escolar

inacabada no Município de Feijó, cidade natal do então governador Romildo

Magalhães.

Analisando a questão da oferta da educação básica da época, a professora

Maria Corrêa assim se posiciona:

ao ver a questão da oferta de ensino nos surpreendemos às vezes porque a gente via que diziam “não, não tem vaga” porque o município quase sempre pedia pro estado ajudar na construção de escolas, que faltava escolas. Então, quando a gente começava a olhar as vagas disponíveis tanto na rede estadual, quanto nas redes municipais, você via que sobrava vagas porque estavam sendo subutilizadas, às vezes uma escola ao lado da outra oferecendo o mesmo nível de ensino, duplicando a oferta e não tendo aluno para as duas escolas. (Informação verbal).

47

Nota-se que a crise política, econômica e social que assolava o estado no

início da década de 1990, afetava sobremaneira o campo educacional que, além de

não ter um projeto político definido, não conseguia operacionalizar as matrículas de

forma a garantir vagas nas escolas de que o Estado dispunha. Para a comunidade,

garantir uma vaga na escola, sobretudo na capital onde o contingente populacional é

maior, representava o desafio inicial e isso se agravava na medida em que as vagas

eram disputadas nas escolas mais centralizadas da capital, consideradas pelo senso

comum da população como as melhores.

Nesse tempo, um dos maiores desafios educacionais era garantir vagas: “o

caos estava estabelecido, pessoas dormiam três dias nas filas para conseguir uma

vaga”, como registra o ex-Diretor de Ensino da SEE/AC. (Informação verbal).48

No governo seguinte, Orleir Cameli (1995-1998), seringalista, pecuarista,

empresário, ex-prefeito de Cruzeiro do Sul,49 oriundo da antiga Arena/PDS, é eleito

em 1994 pela coligação PPR-PP, no 2º turno com 53,7% dos votos. No mandato de

Cameli não há nenhuma forma de rompimento com práticas conservadoras de

partidos que sempre ganharam eleições no Acre50, já que nessa gestão não se

observa nenhuma reforma administrativa ou estruturante e o desafio inicial deste

46

Informação obtida em matéria intitulada Escola fantasma, escrita por Antônio Messias Neves e publicada no dia 23.06.2013 no Jornal Feijó Notícias, conforme referências.

47 SILVA, Maria Corrêa da. Sobre os antecedentes do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

48 CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre o contexto anterior a 1999. Rio Branco, 2014. Entrevista.

49 Município localizado no Vale do Juruá, no noroeste do Estado, a 632 quilômetros da capital. É a

segunda cidade mais habitada do Acre e o segundo maior colégio eleitoral acreano. Do ponto de vista econômico, tem uma significativa relação com Manaus, a capital do Amazonas, através do Rio Juruá e pela BR 364 com Rio Branco.

50 Antes de Cameli, o PMDB alternava o governo com o PDS.

110

Governo consiste na atualização dos salários atrasados e em tentativas de ajustes

das contas públicas.

A situação em que o Estado se encontrava nesse período conturbado tem

repercussão em denúncias impetradas pelo Ministério Público Federal (MPF) junto

ao Superior Tribunal de Justiça (STJ)51 que são destaques na imprensa local e

nacional52 e, inclusive, no Congresso Nacional, como consta em pronunciamento do

então Senador Nabor Júnior (PMDB/AC), em plenária, no ano de 1995, ressaltando

que, no âmbito do estado do Acre, este foi o primeiro governador, eleito em 1982,

pelo sufrágio universal após a abertura democrática no País. Na ocasião, dentre

outras denúncias de desmandos administrativos e corrupção, o Senador Nabor

Júnior apresenta acusações que vão desde sonegação fiscal e superfaturamento de

obras públicas até desvio de recursos públicos e corte de repasses descontados dos

salários dos funcionários para os sindicatos. (BRASIL, 1995).

O referido pronunciamento trata-se de denúncias advindas da parte de um

político da base oposicionista ao Governo Cameli e, ainda que as acusações tenham

repercutido em outros canais oficiais e na mídia local e nacional, as denúncias do

referido Senador, ex-Governador do Acre na década de 1980, não é prova

inconteste da verdade e faz parte de um jogo político, em que as disputas estavam

afloradas.

Mesmo diante de todas as denúncias apresentadas e, por mais que os

movimentos sociais organizados e os sindicatos fizessem inserções de tentativas de

impedimento de continuidade do governo, Cameli mantém-se no poder até o final do

mandato, por vários motivos, dentre eles o fato de que a bancada de sustentação do

Governo era maioria na Assembleia Legislativa do Acre (Aleac) e, com esse suporte,

conseguiu interpor a tentativa de impeachment.

O Governo de Cameli enfrenta muitos desafios, dentre eles, a necessidade de

investimentos na formação docente. Conforme dados do Censo Escolar 1995, nesse

período a formação docente era precária, como pode se observar na tabela

seguinte.

51 Como registra o site oficial do Superior Tribunal de Justiça, em matéria do dia 05.02.2004 intitulada

“STJ recebe denúncia contra ex-governador do Acre Orleir Cameli”. Disponível em: <

http://ns2.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=368&tmp.texto=74381>.

Acesso em 26 de jun./2015. 52 A título de ilustração, ver matéria publicada no Jornal Folha de S. Paulo, sob título: Deputado conta

que votou pela reeleição por R$ 200 mil. Disponível em: <

http://acervo.folha.com.br/fsp/1997/05/13/2/>. Acesso em: 26 jun. 2015.

111

TABELA 1 – FUNÇÕES DOCENTES POR GRAU DE FORMAÇÃO, ACRE, 1995

Formação

Ensino Fundamental Ensino Médio

Absoluto Percentual Absoluto Percentual

Fundamental incompleto 483 9,323 0 0,00

Fundamental completo 854 16,483 0 0,00

Médio complete 2.899 55,954 92 13,143

Superior compl. sem licenciatura 33 0,637 40 5,714

Superior compl. com licenciatura 912 17,603 568 81,143

TOTAL 5.181 100,000 700 100,00

FONTE: Organizada do CENSO ESCOLAR 2005 - MEC/INEP/SEEC. NOTAS: 1) o mesmo docente pode atuar em mais de um nível/modalidade de ensino e em mais de

um estabelecimento; 2) os destaques em amarelo dizem respeito aos professores considerados leigos.

Ao se considerar o corpo docente lotado no Ensino Fundamental, ao

proceder o somatório de 9,32% de professores com ensino fundamental incompleto

e 16,48% com fundamental completo, totaliza-se 24,39% de professores

considerados leigos53 nesse nível de ensino. Mais da metade, o correspondente a

55,95%, tinha apenas nível médio e apenas 18,24% dos professores tinham nível

superior e, destes, 17,60% possuíam licenciatura. No ensino médio, a situação era

um pouco melhor, pois quase 87% dos professores tinham concluído o ensino

superior, muito embora 18,86% ainda fossem considerados professores leigos.

Tem-se aí, claramente, uma questão estrutural de não atendimento à

legislação uma vez que no ano de 1995 a lei em vigor (LDB/1971) exigia ensino

médio (à época nominado 2º Grau) para o professor trabalhar no ensino fundamental

(à época sob a terminologia de 1º Grau) e formação superior, com licenciatura ou

complementação pedagógica (para os bacharéis), para ministrar aulas no ensino

médio. No que diz respeito à formação inicial do docente, a capacidade instalada

não é suficiente para o atendimento da demanda.

No mandato de Cameli, entre as ações governamentais de maior robustez na

área educacional destaca-se o registro de mais de 26 mil matrículas no ano de 1998,

conforme dados do Censo Escolar desse ano, o que representa significativa

repercussão nos índices de matrícula. A ação de maior expressão trata-se do

53

Todo e qualquer professor que trabalha no magistério sem formação específica, seja a formação mínima nos moldes definidos pela Lei n.º 5.692/1971 magistério de nível médio, então, aquele professor que, mesmo graduado, não é licenciado, no caso dos bacharéis que são professores na educação básica.

112

Programa de Alfabetização de Jovens e Adultos (Paja), uma espécie de versão local

do Programa Alfabetização Solidária, vinculado ao Ministério da Educação e, por

esse motivo, com grande aporte de recursos54, refletida em abundância de recursos

didático-pedagógico, assim como ampla distribuição de fardamento e material

escolar.

As ações empreendidas no Governo Cameli têm um caráter de

descontinuidade, pragmatismo e populismo, estes três elementos constituíam a

marca mais evidente da política governamental. Afora ações pontuais, observa-se

carência de professores com formação, como já evidenciado, e a maior expressão

dessa problemática encontra-se nos anos iniciais do Ensino Fundamental.

Segundo consta no Plano Plurianual (PPA: 1996-1999)55 (ACRE, 1995), o

Sistema Educacional do Acre registrava patamares preocupantes em relação aos

índices de repetência e evasão escolar, que chegavam a totalizar 47,1% no Ensino

Fundamental. O mesmo documento aponta que: a) a cobertura de atendimento de

crianças na faixa etária de quatro a seis anos, com educação pré-escolar, era de

apenas 28,1%; b) serviços como merenda e distribuição de material didático

dificilmente chegavam a todas as unidades escolares; c) havia carência de

bibliotecas, dentre outras problemáticas.

Como reflexo e consequência da situação anteriormente exposta, até 1998 as

ações relativas ao campo educacional acreano se limitavam a um controle

centralizado na então Secretaria de Educação e Cultura, com um poder concentrado

no gabinete do secretário. As ações que compunham a política educacional eram

esparsas e descontinuadas e, no geral, reproduzia-se e executava-se as políticas

advindas do Governo Federal.

Ainda assim, como aponta Carvalho (2013), nesse contexto anterior a 1999

há algumas conquistas na educação acreana, dentre as quais aqui são destacadas:

1) aprovação do primeiro Plano de Cargos, Salários, Benefícios do Magistério

(ACRE, 1987);

2) realização do primeiro concurso público de provas e títulos para ingresso

no magistério em 1987;

54

A repercussão local do Paja possibilitou que, em 1998, Alércio Dias, ex Deputado Federal (PDS/1983-1991) e Secretário de Estado de Educação (de dezembro de 1995 a abril de 1998) na Gestão do Governador Orleir Cameli, concorresse pelo PFL, às eleições para o Executivo Estadual, na qual Jorge Viana (FPA) sai vencedor.

55 Este PPA é publicado por meio da Lei n.º 1.162, de 27 de outubro de 1995, pelo Governador Orleir

Cameli.

113

3) “transformação da antiga Diretoria de Educação e Cultura em Secretaria de

Educação e Cultura em Secretaria de Estado.” (CARVALHO, 2013, p. 69);

4) “realização das primeiras eleições diretas para escolha dos diretores de

escola em 1985 e 1987” (ibid, 2013, p. 73);

5) regulamentação do princípio constitucional da gestão democrática com a

sua regulamentação no Estado pela Lei 1.201/96, anterior a LDB/1996.

3.3. Contexto posterior a 1999

A formação da Frente Popular do Acre (FPA), tomada neste texto como um

conjunto de fatores que contribui para compor a conjuntura mais recente, remete à

necessidade de pontuar dois aspectos: 1) a formação de frente popular não é inédita

no Brasil e, nessa perspectiva, a aliança formada no Acre tem inspiração na Frente

Brasil Popular (FBP)56; 2) não é a primeira vez que essa ideia se efetiva na esfera

estadual.

A atual FPA é oriunda do embrião da Frente Popular do Acre fundada em

1978 no âmbito do Movimento Democrático Brasileiro (MDB), naquela época partido

de oposição à Aliança Renovadora Nacional (Arena). A Frente do fim dos anos 1970

congregava movimentos sociais e populares e, nessa conjuntura, caracterizava-se

como uma composição de opositores do Regime Militar, aliás, sob este mote, nas

eleições municipais de 1985, o Partido do Movimento Democrático Brasileiro

(PMDB) elegeu o prefeito de Rio Branco, a capital do Acre e de todos os 10 (dez)

municípios acreanos existentes à época.

Em 1990, na sua segunda edição, a FPA se reorganiza e se firma como

opositora ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) que, ainda sob a

nomenclatura MDB (Movimento Democrático Brasileiro), havia abrigado e estimulado

sua primeira edição em 1978.

Em meio a esse acontecimento, o Partido dos Trabalhadores (PT) é fundado

em 1980 no Estado do Acre,57 fundamentalmente, a partir do movimento dos

seringueiros (FERNANDES, 1999). A conjuntura política do Acre contemporâneo é

56

Em 1988 a Frente Brasil Popular (FBP) constitui-se de uma coligação que, com a saída do Partido Verde (PV), congrega três partidos: Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e Partido Socialista Brasileiro (PSB). Em 1989, com Lula (PT) à frente, a FBP disputa as eleições presidenciais. Lula é derrotado nesta e nas duas eleições subsequentes.

57 O PT nacional também é fundado neste mesmo ano. em 1980.

114

fruto do movimento de luta pela terra, dos movimentos de caráter

ambiental/ecológico, da força de alguns movimentos sociais que passam por um

processo de debate fomentado pela conjuntura nacional/local – sobretudo aqueles

oriundos dos movimentos estudantil, docente, indígena e de associação de

portadores de doenças – e por outras expressões de origem popular, uma vez que a

ascensão do PT está intimamente relacionada a esse contexto local de luta e com o

processo de redemocratização do país, mais marcante na década de 1980. Dez

anos depois, em 1990, o PT concorre as eleições para Governo do Estado. Nessa

ocasião, Jorge Viana perde as eleições para Edmundo Pinto (1991-1992).

O PT assume o Governo do Estado pela primeira vez em 1999 com a Frente

Popular do Acre (FPA). A história desta composição partidária como grupo político

começa a consolidar-se oficialmente em 1992 quando Jorge Viana ganha a eleição

para Prefeito de Rio Branco. No contexto local e, nessa ocasião, o Partido dos

Trabalhadores ganhou sua primeira eleição para um cargo majoritário, “sendo que o

fato de administrar o município poderia influenciar decisivamente a sobrevivência

política do projeto de governo dos partidos que compunham a chamada Frente

Popular do Acre” (VERÇOSA, 2011, p. 2), como, de fato, ocorreu.

Assim, em 1998 a força oposicionista da militância do PT alia-se a um

conjunto de 11 partidos (PSDB, PCdoB, PDT, PSB, PPS, PV, PMN, PTB, PL, PSL,

PTdoB) reorganizando a Frente Popular do Acre (FPA) e vence em primeiro turno as

eleições para o cargo majoritário do Estado com 57,7% dos votos, com uma chapa

composta pelo petista Jorge Viana58, Governador, e pelo seu vice, Édison Cadaxo59,

do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), vencendo os demais opositores

que “representavam os grupos políticos que tradicionalmente se revezavam no

governo estadual e assumiam os principais cargos eleitorais do Estado” (SANT’ANA

JÚNIOR, 2004, p. 11). Para Melo (2010, p. 59), “rompia-se, assim, um ciclo de

58

À época, Jorge Viana já conhecia o Poder Executivo por dentro, uma vez que foi Secretário de Ciência e Tecnologia, durante o Governo do Pmdebista Flaviano Melo (1986 a 1989). Nas eleições de 1990 foi considerado “traidor” do PMDB, pois se candidatou a Governador, na ocasião alcançando o feito de ser o primeiro candidato do PT a chegar a disputar um segundo turno para Governo de um estado brasileiro, sendo derrotado no 2º turno pelo então Deputado Estadual Edmundo Pinto (PDS).

59 Édison Simão Cadaxo, falecido em 2002, era considerado um político experiente, tendo assumido

vários cargos eletivos (dentre eles, vice Governador e Governador quando o titular do PMDB renunciou para concorrer ao Senado). Era natural de Cruzeiro do Sul, 2º maior colégio eleitoral do Estado.

115

alternância binária do poder representado por intermédio do PTB ou PSD, ARENA,

PMDB e PDS/PPR/PPB/PP”.

Apesar de o PSDB ser de uma orientação ideológica bem diferente do PT e

de ambos serem rivais na disputa presidencial de 1998, na ocasião liderada por

Fernando Henrique Cardoso (FHC, do PSDB) e Luiz Inácio Lula da Silva, o início do

ciclo político da FPA é marcado pela aliança destes partidos por várias questões que

se explicam tanto no aumento de tempo na propaganda eleitoral gratuita no rádio e

na TV quanto na experiência política de Édison Cadaxo (PSDB) unida à força jovem

do ex-prefeito de Rio Branco, Jorge Viana, que assim explica:

"Não tinha como governar o Acre se não houvesse uma aliança com setores até mesmo conservadores mas que têm dignidade e não estavam ligados ao crime organizado. Fizemos uma opção de, sem abrir mão dos princípios, fazermos uma aliança ampla. Não descaracterizamos a administração do PT, estamos conseguindo desmontar o crime organizado, mudar um pouco o perfil da economia e construímos uma condição melhor de governabilidade." (AZEVEDO, 2001, não p.).

Nesse texto, compreende-se que a constituição de uma coligação partidária

como a frente popular é fruto da articulação de grupos diametralmente opostos,

programaticamente divergentes, mas que numa conjuntura específica, avaliam a

situação local a partir de intencionalidades comuns. “Alianças” dessa natureza são

repletas de contradições. As vantagens são obtidas na proporção da força de cada

partido, expressa na capacidade de negociação, na popularidade e no prestígio de

cada grupo que compõe a coalizão de forças.

O sucesso da campanha de 1998 provém dos descontentamentos gerados

pelas sucessivas crises enfrentadas no contexto local e do forte apelo midiático

utilizado no slogan “a vida vai melhorar”60, com o qual as jovens lideranças da

Frente Popular do Acre aliam-se às forças consolidadas localmente e empolgam

com sua propaganda colorida, festiva e com forte apelo cívico e emocional.

Os reflexos desse sentimento regionalista são largamente explorados pelos

diferentes governos da FPA, especialmente na mídia, e constituem as bases

fundantes de uma identidade acreana, forjada numa ideologia que se reveste em

benefícios político-partidários que, até hoje, inflam os discursos dos grupos que

60

Uma promessa inspirada em um trecho da música do cantor e compositor Martinho da Villa, que virou o jingle da campanha.

116

ocupam o poder e, de certa forma, apropriada pela oposição, que almeja retomar a

condução do Poder Executivo do estado.

O entusiasmo regionalista, manifesto na acreanidade, é propalado no:

discurso oficial que tenta forjar uma “sociedade florestal”, que adviria da vivência dos povos da floresta nas matas de seringa. Enquanto discurso identitário, é construído uma ideia de “convivência harmoniosa” na floresta entre índios e seringueiros, entre os povos da floresta, os verdadeiros acreanos, ao longo de mais de cem anos de Acre. (MORAIS, 2008, p.27).

Sob o prisma do “orgulho de ser acreano” e da permanente capacidade de

luta do povo exaltados no Hino Acreano61, essas ideias são largamente exploradas

pelos Governos da Frente Popular em atos e eventos oficiais e até apropriadas por

empresas locais como estratégias de marketing e, ainda, com o incremento da ideia

presente no discurso oficial de que o Acre é o único estado da federação que lutou

para ser brasileiro. Esse discurso tem um forte viés ideológico e, muitas vezes, é

naturalizado por boa parte da população acreana, sobretudo pelo seu forte apelo

emocional e cívico.

Para Bezerra (2006), os simbolismos presentes na linguagem utilizada no

Hino Acreano e em outros símbolos oficiais do Estado são repetidos nos momentos

oficiais como expressão de ritualização do passado e ressignificação diante dos

embates do presente. Para a historiadora:

O discurso cristão-católico e patriótico do Estado brasileiro republicano está presente na construção do Acre brasileiro. E, assim como o sangue de Cristo nos liberta de todo o mal, o derramamento do sangue dos acreanos os torna não só heróis, mais imunes ao mal, predestinados ao progresso. Os acreanos são divinizados por sua coragem, audácia e brasilidade. (BEZERRA, 2006, p. 71, grifo no original).

Ao explorar essas questões, o Programa de Governo da FPA:

trazia grandes expectativas de melhorias na condição de vida dos acreanos, pois estava assentada em duas das grandes questões que tinham a ver diretamente com o cotidiano das pessoas, ou seja, a geração de emprego e renda e habitação. (FRANÇA, 2006, p. 89).

E, assim, tão logo o PT vence as eleições, passa a conduzir o Governo com o

propósito de desencadear um processo de reformas do estado, inicialmente com

forte crítica ao projeto neoliberal em ascensão no contexto nacional e, 61

“Que este sol a brilhar soberano/Sobre as matas que o veem com amor/Encha o peito de cada acreano/De nobreza, constância e valor [...] Invencíveis e grandes na guerra/ Imitemos o exemplo sem par...” (Trecho do Hino Acreano, com letra de Francisco Mangabeira, médico e poeta. Criação da música pelo músico amazonense Mozart Donizeti).

117

consequentemente, travando mudanças fundantes do sistema estadual da educação

pública acreana, sem ser imune às influências da agenda nacional ou mesmo sem

deixar aflorar as contradições entre o projeto de governo e as práticas efetivas.

Liderada por Jorge Viana, a FPA no primeiro mandato (1999-2003),

reorganiza a administração pública, descrita sob a forma da Lei Complementar n.º

63/1999 (ACRE, 1999b) que, dentre outras medidas, define e organiza as diretrizes

administrativas priorizando um amplo sistema de planejamento e, por esse motivo,

com uma nítida ênfase na Secretaria de Planejamento, uma espécie de

“supersecretaria” com a função de orientar os demais setores na “sistematização de

coleta, agregação, circulação de informações, capacitação de pessoal e uso de

equipamentos para essas atividades.” 62 (ACRE, 1999, não p.). Na linha de trabalho

adotada se expressa uma ênfase na racionalização dos recursos e no controle dos

gastos públicos.

Em face da descentralização de poder previsto na CF/1998, a Lei Estadual n.º

20/2000 modifica o Art. 197 da Constituição Estadual objetivando aumentar o

investimento anual com educação de 25% para 30%, da receita resultante de

impostos, inclusive a proveniente de transferências constitucionais da União (ACRE,

2000a).

Como na sua origem a FPA tem uma base de sustentação oriunda do

movimento do campo que destaca na luta pela terra, suas lideranças posicionam-se

a favor dos seringueiros e reconhecem a educação indígena como política de

Estado, enfim, assumem posturas que se contrapõem a uma cultura tradicional,

patrimonialista e clientelista própria do contexto anterior a 1999.

Com a FPA no Governo do Estado há um evidente conflito de interesses, no

qual peças antagônicas não se encaixam, ou seja, com um governo de esquerda

não mais disposto a atender às demandas da mesma forma que muitos cidadãos já

estavam acostumados, os interesses divergentes afloram.

Além disso, observa-se uma característica inerente aos governos de

esquerda ao assumir o poder: algumas das lideranças advindas dos sindicatos, que

antes assumiam claramente seu papel de estabelecer contrapontos e fazer

oposição, agora compõem o quadro administrativo da gestão estadual e isso incita

crises nos movimentos sociais. É perante esse quadro que o grupo da FPA se vê

62

Como consta no parágrafo único, do Art. 32 da referida Lei.

118

diante de um choque de interesses, sob a pressão de sua base de sustentação e da

lógica da reforma do Estado em âmbito nacional que está posta no governo dos

anos 1990.

Ao apresentar alguns elementos que circunscrevem a história acreana e que

incidem sobre as políticas educacionais, Melo (2010) aponta que o contexto histórico

do Acre é marcado:

por conflitos sociais, políticos e econômicos relacionados com os interesses e possibilidades da biodiversidade, sendo seu espaço habitado historicamente por sujeitos que representam interesses antagônicos, como é o caso dos indígenas, seringueiros, posseiros, fazendeiros, agricultores, religiosos, missionários, ecologistas, cientistas, etc. (MELO, 2010, p.38).

O primeiro mandato da FPA ficou conhecido como Governo da Floresta. Esse

novo momento político tem uma identificação com os interesses da classe

trabalhadora, mas não sem contar com forças políticas de direita, sejam estas

provenientes da conjuntura nacional ou dos mecanismos de influências de ricos

comerciantes e empresários de renome no Acre.

De todo modo, cabe destacar que “o governador eleito e os membros de sua

administração tinham vínculos políticos fortes e antigos com o movimento dos

seringueiros e com os conflitos que ocorreram em torno de Xapuri” (STONE;

SCHMINK, et al., 2007, p. 6) que repercutiram mundialmente em face do

assassinato de Chico Mendes, liderança seringueira vinculada ao Sindicato dos

Trabalhadores Rurais de Xapuri, em 1988. Esse marco na luta pela terra e pela

preservação ambiental é intensamente projetado como símbolo das disputas, assim,

investe-se na repercussão mundial da morte de Chico impondo-lhe magia e ares de

mito, uma vez que essa fama é fartamente capitaneada como estratégia político-

partidária para consolidar a força política do Governo da FPA.

Entretanto, no contexto de modernização da gestão no Acre, ainda que a

política local dialogue com a filosofia de participação popular que se relaciona com a

trajetória do PT nacional, sua atuação tem marcas dos pressupostos orientadores

das reformas educacionais dos anos 1990. Nos demais campos de atuação, já

nesse primeiro mandato observa-se um distanciamento dos partidos que compõem

a FPA em relação aos movimentos sociais e populares, distanciamento evidenciado,

sobretudo, pela dificuldade de acesso ao Governador Jorge Viana, que não

consegue estabelecer o diálogo na mesma proporção do esperado pelas

119

associações de bairro, pelos movimentos comunitários e mesmo pelo funcionalismo

público.63

Os projetos políticos da FPA são permeados pela agenda do governo federal,

que era nos anos 1990 divergente da agenda do PT nacional naquele momento. Na

sua origem, a agenda local identifica-se com a projeção de canais de interlocução

com a sociedade, na defesa de uma perspectiva mais radical dos trabalhadores,

expressa em práticas institucionais democráticas.

Nesse sentido, as contradições observadas nos governos da FPA se

assentam em, pelo menos, duas questões: a primeira diz respeito à alta

dependência financeira que o Estado tem em relação à União que, muitas vezes,

implica adesão a programas e projetos sem fazer a crítica e a adequação ao

contexto local; a segunda se assenta numa prática iniciada pela FPA que trata da

formulação própria do texto da política local, mas que, ao longo das gestões, vai se

distanciando dos seus princípios originários, o que pode ser um indício de que a

política não estava consolidada.

Nas eleições subsequentes, em 2002, o PT disputa o segundo mandato para

Governo do Estado. Desta vez:

a Frente Popular do Acre foi recomposta, sem a presença do PSDB, e tendo Arnóbio Marques de Almeida Júnior – Binho (PT) como candidato a Vice-Governador. Jorge Viana foi reeleito Governador para o mandato de 2003-2006. O formato da aliança eleitoral que o elegeu para o primeiro mandato foi formalmente alterado, em função da acentuada contraposição entre PT e PSDB a nível nacional e de uma modificação na regulamentação eleitoral do país, que proibia coligações estaduais que não seguissem a coligação feita na eleição para Presidente da República. (SANT’ANA JÚNIOR, 2004, p. 15).

Nesse contexto, liderada novamente por Jorge Viana, a FPA, recomposta

com sete partidos (PT, PL, PC do B, PV, PMN, PSDC, PT do B), concorre ao seu

segundo mandato no executivo estadual (2003-2006). A ruptura com o PSDB se

efetiva em um cenário em que o PT finaliza sua primeira gestão no Governo (1999-

2003) marcada pela reorganização da máquina administrativa e pela retomada dos

investimentos públicos, de forma que já tem as condições políticas para fazer outras

composições para a disputa político-eleitoral de 2002.

63

Um dos marcos deste 1º governo da FPA se constitui no início da moralização do serviço público. Muitos funcionários cedidos para secretarias distintas de sua lotação de origem são remanejados e aqueles que estavam recebendo salário sem trabalhar se vêm obrigados a assumir seus postos de trabalho e isso, ao mesmo tempo em que organiza e moraliza a máquina pública, para muitos gera descontentamentos incorporados como “perseguição” aos servidores.

120

Como representante de uma força hegemônica política em ascensão, nos

mandatos subsequentes, Jorge Viana e seu grupo conseguem ampliar sua

hegemonia política ao fazer seus sucessores ao cargo majoritário no Estado: Binho

Marques (2007-2010)64 e Sebastião Afonso Viana Macedo Neves, conhecido como

Tião Viana (2011-2014), Senador da República, irmão de Jorge Viana, eleito em

2010 e reeleito em 2014 para o mandato subsequente (2015-2018).

Ao se tomar como referência o ano de 1999 em que Jorge Viana assume o

executivo estadual e o ano de 2015 em que Tião Viana inicia o seu segundo

mandato de Governador do Estado, são 16 (dezesseis) anos do Partido dos

Trabalhadores (PT) à frente do executivo estadual. No total são cinco mandatos

exercidos, numa clara expressão da força política da Frente Popular do Acre (FPA).

Os sucessivos mandatos têm como pano de fundo a reconfiguração do papel

do Estado e a necessidade de o PT acreano se reinventar em sua forma de

governar e, mais que isso, uma demonstração à sociedade de que é “possível um

projeto diferenciado, de desenvolvimento para o Acre” (FRANÇA, 2006, p. 78) ou, na

visão da oposição, um caso explícito de falta de alternância de poder que incita

revoltas contra os novos gestores denominados, inicialmente e pejorativamente, de

“meninos do PT”, dada a jovialidade de parte significativa das primeiras equipes de

governo, muitos deles oriundos dos movimentos sociais.

Diante do contexto anteriormente caracterizado, o final da década de 1990

consiste na estruturação de um projeto político para o Acre e para a educação,

sobretudo pautado pela necessidade de estabilidade política. Aqui, é importante

situar o contexto político educacional do Acre e os fatores que são determinantes na

estruturação de seu sistema público de ensino, partindo do preceito de que é a

histórica reconfiguração da função social do Estado que impõe a necessidade de

descentralização administrativa, política e financeira que se assenta na profusão de

novas formas de regulação e controle.

64

Anteriormente Binho Marques foi Secretário Municipal de Educação de Rio Branco (1993-1996),

Secretário Estadual de Educação (1999-2002) e Vice-governador (2003-2006).

121

3.3.1 Políticas educacionais no Acre no contexto pós-1999 e Sistema Público

de Ensino da Educação Básica: caracterização, bases legais e formato

de organização

Pautadas na necessidade de modernização da gestão, as políticas

empreendidas no campo educacional ao longo das quatro administrações estaduais

da Frente Popular do Acre fazem uma junção da política local aliada a uma releitura

das políticas implementadas em nível nacional. Essas políticas se efetivam por meio

de ações continuadas que contribuem para legitimar as mudanças no eixo da

administração pública em que são lançadas as principais bases constituintes da

consolidação do sistema de ensino público do Acre e do seu sistema próprio de

avaliação em larga escala, o objeto de estudo desta tese.

No caso do Acre, a avaliação em larga escala se constitui numa forma de

avaliar as políticas educacionais implementadas. É este o sentido assumido pela

gestão educacional em promover e aprimorar um sistema próprio de avaliação com

a ponderação de que “um sistema desse não vai te dar uma leitura macro para você

balizar todas as políticas educacionais do estado, mas te dá muitos elementos para

você colocar o foco, para você começar a rever políticas e a construir novas

políticas.” (Informação verbal).65

Observa-se que o Seape/AC é concebido com essa intencionalidade inicial:

subsidiar as políticas educacionais e mais, especificamente, a gestão do sistema

público de ensino (ACRE, 2010a), contudo, na continuidade da política, no seu

processo de implementação e no decorrer das suas edições, é permeado por

disputas e interesses de diferentes sujeitos. Dessa forma, o Seape/AC assume

outras finalidades que foram investigadas nesta pesquisa e que, serão ao longo do

texto, pormenorizadas.

As políticas educacionais assumidas pela FPA, efetivadas em ações, são aqui

expostas de forma panorâmica para apontar o Seape/AC como integrante de um

conjunto de políticas e situar esse sistema próprio de avaliação no contexto da

educação local. Sendo assim, as ações que se destacam são as seguintes:

65

SILVA, Maria Corrêa da. Sobre a utilidade das informações obtidas via Seape/AC. Rio Branco,

2014. Entrevista.

122

reformulação do Plano de Cargos, Carreira e Remuneração dos

Profissionais do Ensino Público (PCCR)66, com progressão a cada três anos. Entre

1999 e 2000 o piso salarial do professor com nível superior avança de R$ 500,00

para R$ 1.200,00. Atualmente, o salário inicial de um professor efetivo é de R$

2.010,00 e do professor temporário é R$ 1.809,00 (30 horas);

os primeiros governos da FPA preservam algumas práticas que

contribuíram para caracterizar a filosofia de uma gestão oriunda de movimentos

populares, dentre elas, o fomento aos fóruns de discussão. No caso do CEE, este é

considerado uma espécie de “conselheiro”67 das ações de maior envergadura no

campo educacional;

reestruturação e reorganização da rede pública em cinco regionais

(instituídas por Lei Estadual),68 isto proporcionou fazer um controle mais efetivo das

matrículas, a considerar o agrupamento de escolas;

participação do Estado na educação indígena, “antes limitada ao esforço

solitário das ONGs, especialmente da Comissão Pró-Índio” (ACRE, 2002, não p.),

experiência com investimento na “capacitação de professores índios, com formação

inicial, incluindo o Magistério Indígena” (ACRE, 2002, não p.), segundo o mesmo

documento. Essa política de acesso ao ensino básico das populações mais isoladas

é destacada nos documentos examinados como um dos avanços mais significativos

na gestão educacional no Estado. Aqui cabe uma observação: o “lugar” e a

intencionalidade do documento, um plano de governo em que os propositores o

definem como um projeto de desenvolvimento para o Acre e que justifica a sua

elaboração com a intenção de inverter a lógica dominante por décadas no Acre

(ACRE, 2002);

organização dos diferentes níveis e modalidades de ensino, considerando

as características próprias da educação de jovens e adultos, do ensino rural, da

educação infantil, do ensino fundamental etc.;

adoção de um padrão próprio para construção e reformas das escolas de

forma a se adequar às especificidades culturais, climáticas, dentre outros aspectos,

bem como adequação do mobiliário escolar, em conformidade com cada nível de

66

O PCCR é instituído pela Lei Complementar n.º 67, de 29 de junho de 1999. (ACRE, 1999c). 67

Essa postura já foi assumida pela SEE/AC em eventos e solenidades na área de educação, alguns dos quais esta pesquisadora já vivenciou.

68 Lei Complementar n.º 126, de 29 de dezembro de 2003. (ACRE, 2003a).

123

ensino, adequando às demandas da escola infantil, do Ensino Fundamental,

segundo necessidades dos anos iniciais e finais, assim como a definição de um

formato específico para as escolas de ensino médio, para as escolas indígenas e

para aquelas da zona rural, em conformidade com o tamanho e as necessidades

das comunidades que se distinguem entre si. Isso se fazia necessário, pois:

quem não conhece a realidade do Acre tende a não entender porque a gente tem nas escolas rurais escolas de uma sala, escolas de duas salas, é porque a nossa população é muito rarefeita na zona rural, além do mais ela muda muito de lugar na zona rural. Então, nas nossas escolas da zona rural teríamos que atender aquela comunidade pequena, então às vezes a escola tem uma sala, tem escolas de duas salas porque a comunidade é muito pequena e muito isolada, então nós definimos também o padrão de escolas de uma sala, escolas de duas salas e escolas maiores para aquelas comunidades maiores, onde você já tem uma comunidade mais estruturada. (Informação verbal).

69

merenda escolar com acompanhamento nutricional e cardápio delineado

para valorização da culinária regional;

implantação do Programa Saúde na Escola (PSE),70 com adaptações às

demandas locais na área de saúde de crianças e adolescentes da educação básica;

aqui é importante registrar mais uma vez que, no que tange à adesão dos

programas nacionais, o sistema de ensino do Acre tem uma significativa

participação;

implantação do Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE),71 com foco na

autogestão e na melhoria da infraestrutura física e pedagógica das escolas;

investimento em programas de formação inicial e continuada para

professores da educação básica. Esse investimento é para a política educacional

acreana estabelecido como uma prioridade;

e, por fim, na visão de Almeida Júnior (2006), os principais esforços se

concentraram no estabelecimento de: implantação sistemática e continuada do

Planejamento Estratégico da Secretaria de Estado de Educação e Esporte do Acre

(PES); descentralização de recursos (dinheiro direto nas escolas); melhoria na

69 SILVA, Maria Corrêa da. Sobre a estruturação das escolas. Rio Branco, 2014. Entrevista. 70

O PSE é uma ação do Ministério da Educação instituída em 2007 e executada a partir de 2008,

fruto do Decreto Presidencial n.º 6.286/2007. 71

O PDDE é uma política do MEC implementada desde 1995 e regulamentada pela Lei n.º 11.947/2009.

124

infraestrutura das instituições escolares; mapeamento das escolas;72 gestão

responsável dos investimentos; “rompimento com uma tradicional cultura de

empreguismo e clientelismo” (ALMEIDA JÚNIOR, 2006, p. 71); recadastramento e

re-lotação de funcionários “classificados por uma pontuação conforme critérios

técnicos estabelecidos de tempo de serviço e qualificação profissional” (loc. cit.);

criação de um novo plano de carreira; e, por fim, referindo-se à necessidade de

avaliação externa, o mesmo autor aponta a necessidade de “realização de avaliação

de rendimento escolar universal, no lugar da amostragem, com o objetivo de

apresentação dos resultados por escola com orientação e modelagem de projetos

específicos.” (ibid, p. 31, grifo nosso).

Para o enfrentamento dos problemas identificados na educação pública

acreana, algumas mudanças na gestão educacional são experienciadas de forma

mais ampla e sistemática a partir de 1999. Para ilustrar o quadro educacional

acreano, até 1998 somente oito municípios ofertavam na zona urbana o Ensino

Médio no formato regular, nas demais cidades do interior esse nível de ensino

funcionava em regime modular, “com atendimento de apenas 9,54% da população

de quinze a dezenove anos” (ACRE, 1995, não p.).

Os documentos oficiais apontam que “no Estado do Acre, a educação é

considerada uma área estratégica para o desenvolvimento local” (ACRE, 2014, p.

212). Desde o primeiro mandato da FPA, “a política educacional do Estado do Acre

passa a ser orientada por um rico processo de planejamento estratégico [que] foi o

condutor de significativas mudanças no curso da educação no Acre” (ALMEIDA

JÚNIOR, 2006, p. 20) e por um conjunto de reformas73 que destacam a educação na

agenda política do Estado.

Sem perder de vista a gestão de resultados, assumida publicamente no seu

site oficial, que vai se delineando para garantir um “produto” de qualidade, a SEE/AC

investe na aproximação com os diretores de escolas. Nesse prisma, a Lei n.º

1.513/2003 (ACRE, 2003b) elenca, dentre outros, os seguintes princípios: (1) gestão

de resultados com processos definidos de acompanhamento e avaliação

permanentes; (2) gestão descentralizada com autonomia para as unidades de

72

Esse trabalho concluiu que “mais de 100 escolas simplesmente não existiam. Perto de 80 escolas do Acre estavam no Amazonas e 3 estavam fora do mapa do Brasil.” (ALMEIDA JÚNIOR, 2006, p. 57), questão emblemática do caos instalado na gestão do sistema de ensino.

73 Sobre reformas na educação no contexto do Acre, ver Damasceno (2010) e Melo (2010), dentre

outros.

125

ensino elaborarem e implementarem seus projetos pedagógicos, políticos e

administrativos.

Ao mesmo tempo em que essa lei dispõe sobre “autonomia para as unidades

de ensino elaborarem e implementarem seus projetos pedagógicos, políticos e

administrativos” (Inciso II, Art. 2º), prevê um exame final de certificação “cuja

concepção de formação é baseada em valores e princípios gerencialistas voltada

para o desenvolvimento de competências próximas as exigidas dos gerentes

executivos de empresas privadas” (DAMASCENO, 2010, p. 69).

Isso se explicita claramente nos Incisos V e VI do Art. 35 que,

respectivamente, atribuem ao gestor escolar: “estabelecer a cada semestre e

pactuar com a SEE/AC, metas de rendimento escolar a serem atingidas” e

“encaminhar bimestralmente ao Conselho Escolar e à SEE/AC relatórios sobre

rendimento escolar.” (ACRE, 2003, não p.). Observa-se que o eixo é o controle da

produtividade, o resultado, e não as peculiaridades dos processos que compõem a

aprendizagem e o desempenho dos alunos. Nessa perspectiva de foco nos

resultados, as funções dos diretores são exaltadas e merecem atenção especial da

SEE/AC:

Nós [referindo-se à equipe gestora da SEE/AC] estamos colocando um outro elemento na cabeça do diretor: que ele tem que liderar a equipe para poder garantir a qualidade para todos e para cada um e aí com isso a gente já tá dizendo o seguinte essa equipe liderada por esse diretor que, portanto tem que mudar as características do que era no passado, não tô dizendo que não eram bons diretores, mas eles têm que assumir outras tarefas que é de olhar cada um dos alunos e, a partir disto, criar estratégias para cada

um dos alunos. (Informação verbal).74

O posicionamento do gestor expressa a preocupação com a formação de uma

outra mentalidade de gestor que se adeque a uma gestão de resultados com foco na

“qualidade para todos” expressa em indicadores de desempenho escolar. Na

verdade, tal questão reforça a visão gerencialista apontada por Damasceno (2010).

Para Gracindo (2007), a gestão de resultados como “forma de gestão passa,

então, a propor ‘modelos’ e ‘fórmulas’ para o processo educativo que,

aparentemente, viabilizam o sucesso escolar” (GRACINDO, 2007, p. 43) e, com a

força do discurso dessa intencionalidade, fica difícil haver contrapontos, pois o que

se quer da educação, como bem público, é que ela tenha caráter universal e que

74

CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre o processo de implementação do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

126

contribua para a consolidação da cidadania e se a gestão de resultados se coloca

como um meio capaz de viabilizar este “sucesso”, o produtivismo advindo das

filosofias empresariais adentra fácil o campo educacional.

A perspectiva da SEE/AC ao adotar a gestão de resultados é fazer a escola

assumir a responsabilidade pelo desempenho dos alunos. Se antes a vigilância sob

a escola se dava por meio da supervisão escolar e por diligências da SEE/AC às

escolas, o controle agora se dá pelo controle por resultados, uma regulação que se

efetiva por meio dos dados e informações obtidos via Seape/AC, dentre outros

dispositivos de controle. Assim, o gestor da escola é um articulador estratégico, um

elo importante entre a Secretaria de Estado, gestora do sistema público de ensino, e

a comunidade escolar, como já mencionado neste estudo.

Além da ênfase do gestor como intermediador, a SEE/AC vem investindo em

estratégias informatizadas como o Sistema de Acompanhamento da Gestão Escolar

(Sage), um software educacional que se constitui numa ferramenta para qualificar as

práticas de gerenciamento educacional que monitora a gestão, o ensino e os

recursos. O Sage permite que tanto a escola identifique seus problemas, sua

situação no todo ou em partes (turmas, por exemplo), assim como possibilita que a

SEE/AC enxergue as escolas a partir da própria Secretaria. A depender do uso que

se faz de um instrumento dessa natureza, um sistema integrado de informação pode

ser positivo, especialmente, se contribuir para promoção do suporte necessário para

o bom funcionamento das unidades escolares, pois pode otimizar tempo e recursos.

Essa ação ancora-se na necessidade de modernizar a gestão das escolas e

apoiar o gestor na tomada de decisões. O Sage, por meio de um acompanhamento

bimestral, consolida informações sobre rendimento escolar (aprovação e

reprovação) por série, disciplina, turma e turno. Também acompanha a vida

funcional dos profissionais da escola e dos alunos, contabiliza dias letivos,

horas/aula, controle do uso dos espaços escolares, acompanhamento dos

programas educacionais, da frequência escolar e, por fim, tem uma conexão com o

Sistema de Gerenciamento Escolar (Sige) e com o próprio Sistema Estadual de

Avaliação Pedagógica (Seape/AC).

Mais recentemente, o Sige é substituído pelo Sistema Integrado de

Monitoramento e Avaliação Educacional do Acre (Simaed), assim anunciado na

Agência de Notícias do Acre, um dos veículos oficiais do Governo do Estado:

127

Unindo a tecnologia aos procedimentos de gestão escolar, a Secretaria de Estado de Educação e Esporte (SEE), em parceria

75 com o Centro de

Políticas Públicas e Avaliação da Educação (Caed) da Universidade Federal de Juiz de Fora, realizou nesta sexta-feira, 28 [de março], o lançamento do Sistema Integrado de Monitoramento e Avaliação Educacional do Acre (Simaed). (CARNEIRO, 2014, não p.).

Implantada em 2014, a plataforma do Simaed, desenvolvida pelo Centro de

Políticas Públicas e Avaliação da Educação (Caed/UFJF), prevê um conjunto de

ferramentas que, ao longo do processo de implementação, permitirá a

operacionalização de vários serviços e demandas educacionais como, por exemplo,

possibilitar aos professores preenchimento de diários de classe, para isso, eles

serão capacitados, assim como os secretários das escolas que já participaram de

treinamentos específicos para operar o programa.

Praticamente o Simaed tem as mesmas funcionalidades que o Sige tinha, só

que de uma forma aprimorada e ampliada, sendo que o antigo funcionava sem

necessidade de acesso à internet e o atual é on line; para isso, as escolas estão

com acesso à internet por meio de banda larga, com uma qualidade compatível de

velocidade para operar a ferramenta.

Pelo Simaed, os trabalhadores em educação lotados nas escolas podem

efetuar serviços como: abertura e tramitação de processos administrativos, emissão

de documentos como históricos escolares, ficha individual, transferências, boletins,

certificados; além disso, essa plataforma permite:

a realização de matrículas on-line e a consulta, por pais e alunos, de seu respectivo desempenho escolar pela internet. Além de trazer a facilidade de poder exportar os dados, de forma automática, ao sistema EducaCENSO, do INEP/MEC, base oficial de dados das estatísticas educacionais em todo o país. O sistema atualmente utilizado não permite tal funcionalidade, exigindo que os gestores alimentem o sistema local e, em duplicidade, o sistema nacional, do INEP/MEC, gerando retrabalho desnecessário. (ZEN, 2014a, não p.).

Por enquanto, seu acesso é restrito por senha aos gestores escolares que,

num primeiro momento, são responsáveis por alimentar o sistema com as

informações que caracterizam a instituição, e ao pessoal lotado na secretaria da

escola, que cadastra os alunos, matricula, enturma, enfim, opera todas as

funcionalidades do sistema e, até, lança as notas até que os professores sejam

treinados para o serviço e acessem o sistema para efetivar os registros necessários.

75

Interessante notar que a nominada “parceria” com o Caed tem retorno financeiro para esta instituição. Trata-se, portanto, da venda e compra de serviços.

128

Na continuidade da implementação, o sistema prevê o acesso dos alunos e pais

para que estes acompanhem o desempenho dos escolares.

Um dos focos de investimento nas escolas da rede estadual de ensino dá-se

na construção e estruturação de escolas modelos consideradas “vitrines” da política

local, aquelas que são destaques na mídia local, nos eventos promovidos pela

SEE/AC e que objetivam excelência em áreas de visibilidade, como esportes e artes,

como é o caso do Colégio Estadual de Ensino Médio Armando Nogueira (Cean) que

possui a única piscina olímpica do Estado do Acre e da Escola Estadual de Ensino

Médio Glória Perez, ambas inauguradas em 2003.

A questão é que em relação a essas e outras instituições de ensino

consideradas modelos no âmbito do estado, não se consegue manter a perenidade

do padrão em que foram planejadas e, muito menos, universalizar esses modelos de

estrutura. Nessas escolas, as disputas por vagas são acirradíssimas, assim como

não é fácil uma vaga para lotação docente, mesmo para aqueles professores do

quadro efetivo.

A SEE/AC promove uma autonomia relativa às escolas, uma autonomia

controlada. A gestão do sistema educacional transfere responsabilidades para as

escolas, como explicita o texto da Lei Complementar n.º 171/2007 (ACRE, 2007a),

que dispõe sobre a nova estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado do

Acre. Nesse texto legal, o Capítulo IV, mais especificamente no Art. 22, que trata

das competências dos Órgãos da Administração Direta (como a SEE/AC),

estabelece como competência do órgão gestor da educação: “promover a autonomia

das escolas através de programas de transferências de recursos e

responsabilidades” (ACRE, 2007a, não p.), dentre outras atribuições.

No aspecto dessas normativas legais, assim como em outras questões

abordadas ao longo do texto, percebe-se que, ao mesmo tempo em que o governo

da Frente Popular no Acre se constitui, na sua origem, com um projeto de esquerda,

pautado em princípios democráticos – por exemplo, faz orçamentos participativos,

gere políticas públicas de incentivo à formação de conselhos com a participação da

sociedade civil organizada – absorve práticas políticas educacionais de caráter

gerencial, como se explicita na mencionada Lei da Gestão Democrática, na qual,

sem reserva, há um posicionamento acerca da necessidade de uma gestão de

resultados. Essa contradição observada reflete-se tanto em práticas de

enfrentamento à forma tradicional de fazer política como revela uma adesão à pauta

129

nacional das reformas educacionais dos anos 1990, bem à semelhança do Governo

Federal.

Diante desses argumentos, há ambiguidades em relação às mudanças, como

também é identificado nos estudos de Damasceno (2010). Ao mesmo tempo em que

o governo da FPA implementa políticas de valorização dos trabalhadores, adota

propostas e medidas que não compõem a essência de um projeto democrático de

ensino, e isso implica reconhecer que o projeto em curso no Acre, muito embora se

constitua por forças democráticas, é todo permeado pelas teses hegemônicas

nacionalmente reconhecidas sob dualidades que vão compondo a gestão da política

educativa no estado.

De forma análoga e numa aproximação com as ideias de Bernstein

apropriadas por Ball (2005), questões dessa natureza podem ser consideradas

como expressões de “novas pedagogias invisíveis de gerenciamento, realizadas por

meio de avaliações, análises e formas de pagamento relacionadas com o

desempenho, ‘ampliam’ o que pode ser controlado na esfera administrativa” (BALL,

2005, p. 544-545), de uma forma sutil, nominada de responsabilização branda

(CARNOY; LOEB, 2002; BROOKE, 2006).

Essas contradições são expressas tanto em políticas oriundas nacionais de

educação, seguidas pela gestão local, quanto daquelas instituídas pela gestão do

sistema de ensino acreano e se evidenciam em práticas que controlam os agentes

públicos. Como Ball explica “os desempenhos de sujeitos individuais ou de

organizações servem de parâmetros de produtividade ou de resultado, ou

servem ainda como demonstrações de ‘qualidade’” (BALL, 2005, p. 543). Nessa

esteira de demonstração de “qualidade”, o Governo do Acre institui práticas

meritocráticas expressas, por exemplo, em três prêmios, sendo o primeiro

implementado pelo Governo Federal e os demais pelo Executivo local:

1) o Prêmio Gestão Escolar (PGE), criado em 2008 pelo Conselho Nacional

de Secretários de Educação (Consed) em articulação com várias instituições.76

Segundo informação constante no site oficial da SEE/AC, este prêmio serve de

76

Prêmio efetivado por meio da articulação conjunta do Consed, com seguintes organizações: União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação (Undime), Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (Unesco), Ministério da Educação (MEC), Fundação Roberto Marinho (FRM), Embaixada dos Estados Unidos no Brasil, Movimento Brasil Competitivo, Todos Pela Educação e Grupo Gol (CONSED, 2010). Em 2011, fazem adesão à concessão do Prêmio o Instituto Razão Social, a Fundação Itaú Social e o Grupo Gerdau (CONSED, 2011).

130

“estímulo à melhoria do desempenho das escolas e ao sucesso de aprendizagem

dos alunos [...]. A premiação tem como principal objetivo valorizar e motivar as

escolas públicas no desenvolvimento de uma gestão democrática e de qualidade.”

(ACRE, 2014, não p.). O PGE movimenta a gestão escolar que é avaliada pelos

resultados educacionais, pela participação, pela demonstração do grau da unidade

da equipe escolar, além da forma como conduz o gerenciamento pedagógico, os

serviços prestados e os recursos;

2) o Prêmio Anual de Valorização e Desenvolvimento da Gestão (VDG),

instituído77 em 2009 (ACRE, 2009c) pela SEE/AC contempla diretores,

coordenadores de ensino, coordenadores administrativos e secretários escolares e

leva em consideração os resultados da unidade de ensino, com o critério do

cumprimento de 90% (noventa por cento) das metas estabelecidas pela escola na

elaboração de seu Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE); não é incorporado

aos vencimentos e nem serve de base de cálculo dos proventos de aposentadoria;

3) o Prêmio Anual de Valorização e Desenvolvimento Profissional (PAVDP),

incluído na relação de rendas dos professores com o nome Prêmio VDP,78 instituído

em 2009. Ainda que haja uma concepção comumente orientada para esse tipo de

bonificação no sentido de efetivar prêmios à responsabilização do professor e ao

desempenho discente, sem contribuir com a carreira docente, no caso do Acre

inicialmente o VDP realizava-se apenas por meio da avaliação de desempenho

docente como critério de distribuição do bônus, sem vinculação direta com os

resultados das avaliações, como demonstra pesquisa realizada por Nogueira e Cruz:

a política do Estado do Acre não se fundamenta nos resultados do desempenho do aluno, apesar da existência do Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape), mas no cumprimento de metas estabelecidas pelo sistema estadual. (NOGUEIRA; CRUZ, 2013, p. 21).

Mesmo que na fase inicial de implementação o VDP não tivesse vinculação

com os resultados do Seape/AC, com a continuidade da política de bonificação,

77

Previsto no Art. 23, da Lei Complementar n.º 67/1999 (ACRE, 1999c). 78

O VDP contempla aqueles professores que têm lotação integral e ininterrupta em sala de aula. Não tem incorporação aos vencimentos e nem serve de base de cálculo dos proventos de aposentadoria. É pago em duas parcelas semestrais, nos meses de junho e dezembro, com base no alcance das metas estabelecidas pela SEE/AC relativas ao período.

131

mais recentemente o Governo do Estado publica uma instrução normativa79

determinando que os resultados das avaliações em larga escala, obtidos pelo seu

sistema próprio de avaliação, sejam utilizados para cálculo do Índice de

Desenvolvimento da Educação do Acre (Idea), que tem como um dos indicadores o

Prêmio Anual de Valorização e Desenvolvimento Profissional.

Quando uma gestão educacional ao mesmo tempo em que investe num

sistema oficial de avaliação com vista a ter elementos para diagnosticar o

desempenho escolar e ter informações para subsidiar a condução da política

educacional e, junto a isso, assume o discurso da inclusão, da universalização do

direito à educação, da garantia da qualidade do ensino para todos os cidadãos e,

por outro lado, incentiva a lógica do mérito, explicita contradições e provoca

distanciamento de projetos que visam ao fortalecimento democrático. Nessa direção,

é assim que Zakia Sousa (2009) se posiciona: “políticas educacionais formuladas e

implementadas sob os auspícios da classificação e seleção incorporam,

consequentemente, a exclusão, como inerente aos seus resultados, o que é

incompatível com o direito de todos à educação.” (SOUSA, 2009, p. 34).

Embora o Prêmio VDP possa ter sido concebido inicialmente como estratégia

para garantir a permanência do docente no efetivo exercício da regência de classe e

que, de algum modo, possa contribuir para o professor não faltar às aulas, ainda

assim, ao assumir pela primeira vez em um texto oficial a vinculação entre

resultados e bonificação docente, o Governo explicita o contraditório do “prêmio por

resultado”, como anunciado no site oficial da SEE/AC e concebe a avaliação “como

elemento catalisador da gestão de resultados e eixo orientador das políticas

educacionais na busca da eficiência e da produtividade.” (ACRE, 2014c, não p.).

Em relação ao cumprimento da jornada de trabalho docente, independente da

contrapartida ou do regime de trabalho, incluem-se horas em sala de aula e horas de

atividade, cumpridas preferencialmente na escola.

Essas horas de atividades correspondem a vinte por cento do total da jornada

de trabalho (parágrafo 2º do Art. 13 da Lei Complementar n.º 67/1999c) e incluem as

seguintes contrapartidas: planejamento das aulas (atividades, avaliações etc.);

reuniões pedagógicas; participação em cursos de formação continuada; atividades

79

Trata-se da Instrução Normativa n.º 06, de 22 de abril de 2014 que regulamenta o Seape/AC, publicada na pág. 9. Caderno único. Diário Oficial do Estado do Acre (DOEAC) de 23 de abril de 2014.

132

constantes no calendário escolar (aniversário da escola, Dia do Estudante etc.);

colaboração com a administração da escola; elaboração de projetos; articulação

com a comunidade, dentre outras, em conformidade com a proposta pedagógica da

escola, com o calendário escolar e com o Plano de Desenvolvimento da Escola

(PDE).

A regulação se efetiva pelas “regras do jogo” (normas, injunções), porém os

dispositivos regulatórios também podem criar uma cultura que se estabelece para

além da regra e dos preceitos legais, alguns deles elencados neste texto e aqui

utilizados como um dos elementos para efeito de caracterização de um sistema de

ensino. De todo modo, um viés por meio do qual se acionam as formas de controle

institucionais é, de forma bem concreta, o regulamento, pela força que a normativa

tem, sobretudo nas sociedades contemporâneas.

O Artigo 1º da Lei 1.694/2005) concebe o Sistema Público da Educação

Básica como:

conjunto de instituições públicas que desenvolvem ações integradas para a elaboração e execução de políticas e normas que regulamentam e definem a oferta e a qualidade do ensino público da educação básica, a organização da gestão escolar, o quadro dos profissionais da educação básica e a utilização dos recursos financeiros, tecnológicos e materiais. (ACRE, 2006, grifo nosso).

O mesmo princípio em destaque é previsto na Constituição do Estado do

Acre, datada de 1989, quando estabelece no Art. 190, Inciso X, a “garantia do

padrão de qualidade de ensino.” (ACRE,1989, não p., grifo nosso). Então, nos textos

legais, como poder público, o Estado se compromete com a qualidade do ensino

público, contudo, sob modelos de gestão centrados em resultados que podem

induzir à utilização de indicadores educacionais identificados pela avaliação externa.

A Secretaria de Estado de Educação e Esporte (SEE/AC) é o órgão central do

sistema, responsável pela elaboração e execução das políticas educacionais no

Estado. Sua atual estrutura organizacional é regulamentada pelo Decreto n.º

3.674/2012 (ACRE, 2012a). O Gabinete do Secretário de Estado de Educação e

Esporte é o primeiro nível da hierarquia. Tem sob sua subordinação imediata dois

gabinetes que possuem a mesma escala hierárquica, quais sejam: Gabinete do

Secretário Adjunto de Educação e Gabinete do Secretário Adjunto do Esporte.

Vinculadas diretamente ao Gabinete do Secretário de Estado de Educação e

Esporte estão algumas estruturas relativas às assessorias técnica e jurídica, além de

133

três Divisões (Planejamento e Orçamento; Estudos e Pesquisas Educacionais;

Processo Administrativo Disciplinar).

Ao Gabinete do Secretário de Estado de Educação e Esporte, ainda vinculam-

se diretamente quatro diretorias: Diretoria de Inovação; Diretoria de Recursos;

Diretoria de Gestão Estratégica e Relações Institucionais; e Diretoria de Ensino, na

qual se encontra a Coordenação de Avaliação Escolar.

A Educação de Jovens e Adultos (EJA) tem uma Coordenação, assim

como as demais modalidades de ensino, sem hierarquia entre elas (ensino

fundamental; médio; ensino rural; educação especial; educação indígena etc.) e

todas juntas integram a Diretoria de Ensino.

A Diretoria de Gestão Estratégica e Relações Institucionais, dentre outros

setores, é responsável pela Coordenação de Apoio aos Núcleos da SEE/AC nos

Municípios e Articulação entre os Sistemas de Ensino das Redes Municipais. Essa

Coordenação é o canal de ligação da SEE/AC com os municípios. A SEE/AC possui

núcleos em todos os 22 (vinte e dois) municípios do Estado, com uma dinâmica de

encontros a cada trimestre que, de acordo com o site oficial do Governo, “os

coordenadores de núcleo reúnem-se com o Secretário de Educação e os chefes dos

departamentos da SEE/AC para definir novas políticas educacionais e avaliar as

ações realizadas.” (ACRE, 2014a).

Constituem, ainda, o sistema público da educação básica espaços de

decisões para as políticas públicas os seguintes Fóruns: 1) Fórum Estadual de Apoio

à Formação de Professores (Fepad)80; 2) Fórum da Educação de Jovens e Adultos;

3) Fórum da Educação Profissional e Tecnológica; 4) Fórum Permanente das

Relações Étnico-Raciais; 5) Fórum Estadual de Educação; 6) Fóruns Municipais de

Educação. Esses Fóruns têm inspiração no regime de colaboração previsto no Art.

211 da Constituição Federal de 1988, na EC n.º 14/1996 e no Art. 8º da Lei de

Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/1996) e se constituem em

estratégias legais que, dentre outras prerrogativas de efeito democrático, em tese,

possibilitam a fiscalização de recursos financeiros entre os entes federados.

Na atual estrutura organizacional há tanto uma dilatação do trabalho e

maiores possibilidades de atender ao sistema, como um aumento dos gastos

públicos com a gestão do sistema educacional, uma vez que isto implica

80

Neste Fórum o Secretário de Estado de Educação é presidente e a Pró-Reitoria de Graduação (Prograd) da Universidade Federal do Acre (Ufac) assume a Vice-Presidência.

134

pagamentos para mais funções gratificadas e a retirada de muitos professores da

sala de aula para compor a equipe da SEE/AC.

Ao tratar da estrutura administrativa do poder executivo do Estado, a Lei

Complementar n.º 247/2012 (ACRE, 2012b), no seu Art. 16 vincula à SEE/AC: a

Fundação de Cultura e Comunicação Elias Mansour (FEM); a Fundação de

Desenvolvimento de Recursos Humanos, da Cultura e do Desporto do Estado do

Acre (FDRHCD) e o Instituto Dom Moacyr Grechi (IDM), este último antes vinculado

à Gerência de Educação Profissional (GEPRO). Desde 2005 o IDM é responsável

pela política pública de educação profissional no Estado, estando sob a sua

responsabilidade a execução de cursos técnicos, de formação inicial e continuada

por meio do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego

(Pronatec)81.

Integram, ainda, o sistema público da educação básica no Estado do Acre,

além da Secretaria de Estado de Educação e Esporte, as Secretarias Municipais de

Educação que optarem por compor o Sistema Único de Educação,82 o Conselho

Estadual de Educação, órgão normativo, consultivo e deliberativo do Sistema e os

Conselhos Municipais de Educação. Compõem, ainda, o Sistema Estadual de

Ensino:

II - as instituições de educação, de todos os níveis e modalidades, criadas e mantidas pelo poder público estadual; III - as instituições de ensino fundamental, médio e superior, criadas e mantidas pela iniciativa privada; IV - a instituição pública responsável pela coordenação das políticas culturais no Estado; e V - as entidades que atuam na área da educação. (ACRE, 2006).

Para dimensionar o sistema público da educação básica do Acre no contexto

posterior a 1999, a partir deste ponto tomou-se o recorte temporal de 1999 a 2013.

O ano de 1999, como já mencionado, correspondente ao início do primeiro mandato

da FPA no Governo do Estado. E 2013 é o ano seguinte à quarta edição do

Seape/AC e ano do último Censo Escolar disponível quando do início da coleta de

dados para esta pesquisa. Por uma decisão de cunho didático-metodológico,

apresentam-se os dados de dois em dois anos e a caracterização do sistema de

público ensino efetiva-se a partir de alguns elementos aqui explicitados de uma

forma abrangente. 81

Criado pelo Governo Federal (Lei 11.513/2011) com o objetivo de expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educação profissional e tecnológica no país, além de contribuir para a melhoria da qualidade do ensino médio público.” (BRASIL, 2011e, não p.).

82 Em conformidade com o Inciso I, do Art. 3º da Lei Complementar n.º 162, de 20.06.2006.

135

Em relação às escolas distribuídas por localização, apresenta-se o seguinte

demonstrativo:

GRÁFICO 2 – DEMONSTRATIVO DE ESCOLAS PÚBLICAS POR LOCALIZAÇÃO (RURAL/URBANA), ACRE, 1999 A 2013

FONTE: Organizado da SINOPSE ESTATÍSTICA DA EDUCAÇÃO – MEC/INEP (1999-2013).

Considerados os intervalos de anos dispostos no gráfico anterior, a taxa de

crescimento médio de escolas foi de 3,98% na zona urbana. Na zona rural83 houve

crescimento até 2009 e, a partir deste ano, um decréscimo de 0,32%. Ao se

considerar a totalidade de escolas públicas em 1999 com o ano de 2013, nota-se um

crescimento de 3,42%.

Em números reais, isso equivale ao fechamento de 35 (trinta e cinco)

unidades escolares na zona rural e à construção de 89 (oitenta e nove) escolas na

zona urbana no período. Em termos percentuais, isso representa uma diminuição de

2,70% na zona rural e um incremento de 31,12% na zona urbana.

A necessidade por mais escolas na zona rural dá-se porque os espaços são

ocupados de forma bem esparsa e a população distribuída de forma bem rarefeita,

no geral, as turmas são pequenas e os alunos são concentrados em salas

multisseriadas. O acesso se dá por ramais sem pavimentação asfáltica, alguns ficam

intrafegáveis no período chuvoso, iniciado em meados de novembro e estendendo

até meados de abril, com uma intensidade maior entre os meses de janeiro a março.

83

Neste texto, a opção pelos termos rural e urbano dá-se pelo fato de que, no cenário do sistema público de ensino do Acre, estas são as terminologias utilizadas para caracterizar a localização das escolas, inclusive a SEE/AC tem a Coordenação de Ensino Rural vinculada à Diretoria de Ensino. Outra razão se deve ao fato de que o Censo do IBGE e os dados do Inep/MEC se reportam a esses termos. Assim, não se trata de uma decisão baseada em cunho teórico.

136

Em algumas áreas rurais, ainda que haja investimentos em transporte

escolar, os atoleiros impedem a passagem dos veículos, pois se chega a cavalo, a

pé, ou mesmo de motocicleta por meio de varadouros. Em outras comunidades, o

trajeto é realizado exclusivamente por rios que se alternam entre períodos de cheias

(alagações intensas) e secas rigorosas que, somente barqueiros experientes e

conhecedores da região conseguem pilotar as pequenas embarcações.

Vale registrar também que um mesmo professor é responsável pela matrícula

e guarda da documentação dos escolares e, até mesmo, da merenda escolar, seja

aquela distribuída pelo governo, seja aquela doada e improvisada por meio de

partilha pelas próprias famílias dos alunos. Quando não há professor na

comunidade, profissionais se deslocam até a comunidade e moram, por temporadas,

na própria escola ou em espaços cedidos pelos moradores da localidade. Por tudo

isso, as escolas rurais são consideradas como de difícil acesso, o que dificulta o

atendimento pedagógico.

Ao se tomar como referência o mesmo período (1999-2013), tem-se o

seguinte demonstrativo de escolas, por dependência administrativa:

TABELA 2 – DEMONSTRATIVO DE ESCOLAS PÚBLICAS, POR DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA

(ESTADUAL/MUNICIPAL), ACRE, 1999 A 2013

Dependência Administrativa

1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Estadual 761 774 703 703 675 796 818 877

Municipal 820 901 921 978 1.002 1219 1256 1299

TOTAL 1581 1675 1624 1681 1677 2015 2074 2176

FONTE: Organizada da SINOPSE ESTATÍSTICA DA EDUCAÇÃO MEC/INEP(1999-2013) .

Ao se observar a totalidade de escolas em 1999 com o ano de 2013, nota-se

um incremento: a) de 15,24% na Rede Estadual; b) de 58,41% no conjunto das

escolas das escolas das redes municipais; e, ainda, de 37,63% ao se tomar como

referência o agrupamento das Redes Estadual e Municipais.

No decurso da série histórica, observa-se um crescimento médio de 1,79% na

rede estadual e de 5,92% nas redes municipais de ensino público que se justifica

porque os municípios absorvem a maior extensão do ensino obrigatório e, também,

porque a partir de 2009, a obrigatoriedade da educação básica passa a se estender

dos 4 aos 17 anos de idade, contemplando também aqueles que não tiveram acesso

na idade própria, em conformidade com o que determina a Emenda Constitucional

n.º 59/2009.

137

Ainda em relação à caracterização do sistema público da educação básica, é

importante registrar que até 2011, funcionava apenas uma escola federal, o Colégio

de Aplicação da Universidade Federal do Acre (CAP/Ufac), em Rio Branco. A partir

de 2012, seis escolas federais foram instaladas sob a responsabilidade o Instituto

Federal do Acre (Ifac), na capital Rio Branco (duas unidades), Cruzeiro do Sul; Sena

Madureira, Tarauacá e Xapuri, cada um destes municípios com 1 (uma) unidade

instalada.

Ao se considerar as ações empreendidas na formação de professores, cabe

registrar que a LDB/1996 passou a pressionar os governos no sentido de que estes

titulassem seus professores. Como o Acre tinha um número considerável de

professores leigos, justifica-se nessa determinação legal o principal motivo para que

o Estado respondesse à demanda por meio de programas emergenciais,84 em

parceira com o Governo Federal, a Universidade Federal do Acre (Ufac) e, por

adesão, com diversas Prefeituras Municipais.

Os efeitos desses investimentos são notados na tabela abaixo:

TABELA 3 – DEMONSTRATIVO DE PROFESSORES NO ENSINO FUNDAMENTAL, POR

FORMAÇÃO, ACRE, DE 1999 A 2013

Ensino Fundamental

Formação 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Fundam. Incompleto 237 191 56 52 - - - -

Fundam. Completo 1181 1268 100 125 184 237 257 243

Médio completo 3375 3695 5241 4651 4909 4952 3844 2197

Superior comp. s/ licenc. - - - - 342 212 402 220

Superior comp. c/ licenc. 1573* 1795* 1567* 2286* 3894 4165 5508 4422

TOTAL 6366 6949 6964 7114 9329 9566 10011 7082

FONTE: Organizada da SINOPSE ESTATÍSTICA MEC/INEP/SEEC (1999-2013). NOTAS: 1) O mesmo docente pode atuar em mais de um nível/modalidade de ensino e em mais de

um estabelecimento; 2) os destaques em amarelo dizem respeito aos professores considerados leigos (sob a determinação do Art. 62 da Lei n.º 9.394/1996, a partir de 2006 para ministrar aulas na educação básica os professores devem ter habilitação em nível superior/licenciatura).

LEGENDA: - Dados não apresentados na sinopse estatística do referido ano. * A sinopse estatística não apresenta a modalidade da formação superior.

84

Alguns deles: Programa de Formação de Professores em Exercício (Proformação 1 e 2); Programa de Licenciaturas para os Municípios Isolados ou de Difícil Acesso, o Profir (destinado aos professores da Zona Rural); os Programas Especiais de Formação de Professores para a Educação Básica (PEFPEB) – PEFPEB/Licenciatura Específicas; PEFPEB/Curso Modular de Licenciatura em Pedagogia; PEFPEB/Zonal rural, Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), Plano Nacional de Formação Docente (Parfor), dentre outros.

138

Ao se considerar o período em análise, vale salientar que entre 1999 a 2005 a

Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB/1996) ainda admitia

professores, que, no exercício do magistério e que tivessem ensino médio,

ministrassem aulas para o Ensino Fundamental. Assim, em 1999, o percentual de

professores leigos era de 22,27%. Sob a mesma orientação legal preconizada na

LDB/1996 e após dois mandatos da FPA no Governo do Estado, em 2005 este

percentual decaiu para 2,49%.

A partir de 2006, a obrigatoriedade estabelecida pela mesma LDB/1996

determina que professores a serem contratados para a educação básica,

obrigatoriamente, teriam de ser habilitados em nível superior, em curso de

licenciatura, de graduação plena. A partir desse novo parâmetro, em 2007 o

percentual de professores leigos eleva-se para 58,26% e, ao final da série em

estudo, em 2013, diminui para 37,56%.

No Ensino Médio, a formação docente assim se apresenta:

TABELA 4 – DEMONSTRATIVO DE PROFESSORES NO ENSINO MÉDIO, POR FORMAÇÃO,

ACRE, DE 1999 A 2013

Ensino Médio

Formação 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Fundam. Incompleto - - - - - - - -

Fundam. Completo 1 - - - - 1 - 3

Médio completo 85 79 219 29 87 202 140 188

Superior comp. s/ licenc. 62 35 92 114

Superior comp. c/ licenc. 934* 1128* 1216* 1435* 1060 1280 1514 1729

TOTAL 1020 1207 1435 1464 1209 1518 1746 2034

FONTE: Organizada da SINOPSE ESTATÍSTICA MEC/INEP/SEEC (1999-2013). NOTAS: 1) O mesmo docente pode atuar em mais de um nível/modalidade de ensino e em mais de

um estabelecimento; 2) os destaques em amarelo dizem respeito aos professores considerados leigos (sob a determinação do Art. 62 da Lei n.º 9.394/1996, a partir de 2006 para ministrar aulas na educação básica os professores devem ter habilitação em nível superior/licenciatura).

LEGENDA: - Dados não apresentados na sinopse estatística do referido ano. * A sinopse estatística não apresenta a modalidade da formação superior.

Ao se considerar os dados expressos na tabela anterior, observa-se no

Ensino Médio (EM) uma situação um pouco mais cômoda do que no Ensino

Fundamental (EF). Em 1999, no EM o percentual de professores leigos era de

8,43% (no EF era de 22,27%). Em 2005, a taxa de professores leigos no EM era de

1,98%, sem muita variação em relação ao EF que, nesse mesmo ano, esta taxa era

de 2,46%.

139

Isso não significa que os investimentos no EM devam ser menores, pois esta

etapa da educação básica requer atenção especial justificada pelo preocupante

conjunto do fluxo escolar (aprovação, reprovação e abandono), como será

evidenciado adiante.

Em 2007, sob a determinação do novo parâmetro de que professor para

assumir sala de aula na Educação Básica precisa ser licenciado, a situação se

inverte, ou seja, a situação no EF é melhor do que no EM. Lembrando que em 2007

o EF tinha 1,97% de professores leigos, enquanto o EM registra 12,33% sem a

formação mínima indicada pela LDB/1996. Em 2013, esta taxa alcança 14,99% de

professores leigos no Ensino Médio, mais de 11% em relação ao EF no mesmo ano.

Um outro elemento aqui considerado relevante para a caracterização da atual

política educacional no Acre diz respeito ao número de matrículas, aqui cotejado

com a evolução dos dados nacionais e regionais. Com essas intenções, eis a tabela

seguinte:

TABELA 5 – EVOLUÇÃO NACIONAL, REGIONAL E LOCAL DA MATRÍCULA TOTAL NO ENSINO

FUNDAMENTAL, ACRE, DE 1999 A 2013

Localização

Matrícula/Ensino Fundamental

1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

Brasil 36.059.742 35.298.089 34.438.749 33.534.561 32.122.273 31.705.528 30.358.640 29.069.281

Norte 3.293.266 3.272.305 3.316.896 3.348.370 3.286.500 3.293.438 3.256.268 3.195.061

Acre 144.284 145.959 148.007 153.317 153.929 166.068 166.217 163.294

FONTE: Organizada da SINOPSE ESTATÍSTICA MEC/INEP(1999-2013).

Ao se debruçar sobre esses dados, algumas tendências mais gerais são

assim observadas: redução nas matrículas em nível nacional, um leve decréscimo

nos registros da Região Norte (mas com pouca variação) e um crescimento de

matrículas no Estado do Acre. No período em análise, em termos percentuais, as

taxas médias de matrículas apresentam-se dessa forma: Brasil: redução média de

2,66%; Região Norte: decréscimo médio de 0,38%; Acre: incremento médio de

1,56%.

Ao se tomar o mesmo período de análise (1999-2013), dividindo-o em

intervalos de dois em dois anos, é possível observar melhor a evolução das

matrículas em âmbito nacional, regional e local:

140

TABELA 6 – TAXA DE EVOLUÇÃO NACIONAL, REGIONAL E LOCAL DA MATRÍCULA TOTAL NO

ENSINO FUNDAMENTAL, DE 1999 A 2013 (EM%)

Períodos Taxa de Crescimento Médio entre os Anos

Brasil Região Norte Acre

1999-2001 - 2,11 - 0,64 1,16

2001-2003 - 2,43 1,36 1,40

2003-2005 -2,63 0,94 3,59

2005-2007 - 4,21 - 1,85 0,40

2007-2009 - 1,30 0,21 7,89

2009-2011 - 4,25 -1,13 0,09

2011-2013 - 4,25 - 1,88 -1,76

Taxa média de matrícula - 3,04 - 0,49 1,83

FONTE: Organizada da SINOPSE ESTATÍSTICA MEC/INEP/SEEC (1999-2013).

LEGENDA: Redução na matrícula

Observa-se que o percentual na matrícula nacional apresenta decréscimo em

todos os intervalos de anos. Em termos do decréscimo nos períodos, a variação

mínima é de 1,30% observada entre 2007 e 2009 e a variação máxima foi uma

redução de crescimento de 4,25% entre 2009-2011 e entre 2011-2013.

No caso do Acre, apenas no interstício entre 2011-2013 houve redução de

1,76%. Nos demais períodos, houve impulso no número de matrículas, variando

entre o menor aumento que correspondente à média de 0,09% (entre 2009-2011) e

o maior registrado no período entre 2007-2009, equivalente a um percentual positivo

de 7,89%.

Em relação às matrículas por etapa de ensino, apresenta-se o seguinte

demonstrativo:

TABELA 7 – TAXA MÉDIA DE EVOLUÇÃO LOCAL DA MATRÍCULA TOTAL, POR ETAPA DE

ENSINO, ACRE, DE 1999 A 2013 (EM%)

Períodos

Educação Infantil Ensino Fundamental Ensino Médio

EJA

Creche

Pré-Escola

Anos Iniciais

Anos Finais

EF EM

1999-2001 20,93 89,17 -103,03 91,03 92,55 48,73 46,37

2001-2003 88,26 88,64 -100,65 94,93 86,96 -104,55 67,43

2003-2005 79,96 92,31 97,61 92,62 90,71 -127,06 86,96

2005-2007 95,88 89,61 99,98 99,15 -102,13 -147,81 -138,42

2007-2009 77,74 -111,00 94,66 88,27 86,80 -123,68 -106,87

2009-2011 83,71 95,82 -106,05 91,35 89,72 42,60 -158,65

2011-2013 70,19 95,92 -103,35 -107,35 93,93 -198,39 94,70

Taxa média de matrícula

73,81 78,72 -17,26 64,28 62,64 -87,16 -15,49

FONTE: Organizada da SINOPSE ESTATÍSTICA MEC/INEP/SEEC (1999-2013).

LEGENDA: Redução na matrícula

141

Conforme ilustra a tabela anterior, o crescimento médio mais intenso de

matrículas registra-se na educação infantil. Ao comparar-se creche com pré-escola,

verifica-se um maior crescimento médio na pré-escola. Esta é uma tendência

nacional, especialmente após a edição da Emenda Constitucional n.º 53/2006, que

assegura essa etapa de ensino, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco)

anos de idade.

Em relação ao Ensino Médio (EM), nota-se que a taxa média de matrículas é

positiva em termos de oferta no ensino regular e negativa na modalidade de

Educação de Jovens e Adultos (EJA), muito embora nos três primeiros e no último

período da série histórica (1999 a 2013) a EJA tenha obtido uma taxa média

positiva.

O gráfico seguinte apresenta a taxa líquida de matrícula em âmbito nacional,

regional e local:

GRÁFICO 3 – EVOLUÇÃO DA TAXA LÍQUIDA DE MATRÍCULAS NO ENSINO MÉDIO EM ÂMBITO NACIONAL, REGIONAL E LOCAL, DE 1999 A 2013 (EM%)

FONTE: Organizada do ANUÁRIO BRASILEIRO DA EDUCAÇÃO BÁSICA (2014; 2015).

Em relação à taxa líquida de matrícula,85 o Ensino Médio do Acre fica abaixo

da média nacional em toda a série analisada e um pouco acima da média da Região

Norte em quase todos os anos, à exceção dos dois últimos (2011 e 2013).

85

A taxa líquida de matrícula é também nominada de taxa de frequência líquida. Corresponde à proporção de pessoas que, numa determinada faixa etária, está na fase de escolarização recomendada oficialmente. Exemplo: crianças de 6 a 14 anos que estão cursando o Ensino Fundamental, em relação à população existente nesta fase da vida.

142

Com base na população do último Censo (2010), ao considerar o número total

de matrícula daqueles alunos com a idade recomendada para está na Educação

Infantil (de 0 a 5 anos), a cobertura líquida é de 31,74%. No Ensino Fundamental, o

percentual de matrícula em relação à população da faixa etária (pessoas de 6 a 14

anos) é de 98,94%, neste caso, pode-se considerar que o alcance da

universalização do ensino está bem próximo. No Ensino Médio, a cobertura da oferta

é de 79,80%, considerando o número de jovens entre 15 a 17 anos.86

A taxa de aprovação, como um dos índices de rendimento, é apresentada no

gráfico a seguir em dados percentuais:

GRÁFICO 4 – TAXA DE APROVAÇÃO POR ETAPAS DA EDUCAÇÃO BÁSICA, ACRE, DE 1999 A

2013 (EM%)

FONTE: Organizado de ACRE EM NÚMEROS (1999-2005); INFORMAÇÕES ESTATÍSTICAS (2007-

2013) – MEC/INEP.

NOTA: Os dados de 1999 a 2005 são referentes à taxa total de matrículas e de 2007 a 2013 apenas

à rede publica.

Ao observar o gráfico anterior, algumas constatações mais gerais podem ser

apresentadas em relação às taxas de aprovação na educação básica no Acre:

muito embora as taxas de aprovação do sistema educacional acreano apresentem uma melhora mais evidente entre 2005 e 2009, nos anos

86

A memória do cálculo da Matrícula líquida, com base na população do último Censo (2010) é a seguinte: 1) Educação Infantil são 29.950 matrículas/ 94.369 crianças de 0 a 5 anos x 100 = 31,74%; 2) Ensino Fundamental são 151.366 matrículas/ 152.980 pessoas de 6 a 14 anos x 100 = 98,94%; 3) Ensino Médio são 38.631 matrículas/ 48.412 pessoas de 15 a 17 anos x 100 = 79,80%.

143

subsequentes, há uma certa estabilidade nos dados expressos, alcançando um percentual um pouco melhor em 2013 (à exceção do EM);

quando se analisam as diferenças das taxas de rendimento entre as etapas de ensino, há uma variação significativa;

ao se observar os extremos, as menores taxas ocorrem nos anos iniciais do EF entre os anos de 1999 a 2003, aliás esta etapa só alcança a casa dos 80% a partir de 2009 e nesta faixa se mantém ao longo dos anos subsequentes;

na outra extremidade, ou seja, a etapa que apresenta as maiores taxas em todos os anos da série é a dos anos finais do EF, mantendo uma média de aprovação acima dos 80%, à exceção dos dois primeiros anos da série apresentada em que há dois registros na faixa dos 70% e em 2013 em que essa fase de ensino alcança a casa dos 90%, sendo a única etapa a alcançar este patamar;

o EM apresenta as menores taxas de aprovação a partir de 2005, mantendo-se na faixa dos 70% ao longo de toda a série em análise. Em 1999, juntamente com os anos finais do EF, o EM alcança 73,4% de aprovação, mas isto se confirma como a exceção, pois esta fase final da educação básica é a única que não atinge a faixa dos 80%, visto que todas as demais alcançam este patamar e, assim, o contexto local segue a tendência nacional neste aspecto.

A taxa de reprovação, como um outro índice de rendimento, é apresentada no

gráfico a seguir em dados percentuais:

GRÁFICO 5 – TAXA DE REPROVAÇÃO POR ETAPAS DA EDUCAÇÃO BÁSICA, ACRE, DE 1999

A 2013 (EM%)

FONTE: Organizado de ACRE EM NÚMEROS (1999-2005); INFORMAÇÕES ESTATÍSTICAS (2007-

2013) – MEC/INEP. NOTA: Os dados de 1999 a 2005 são referentes à taxa total de matrículas e de 2007 a 2013 apenas

à rede publica.

144

Ao considerar ano por ano em todo o período tomado como referência, o

maior registro de taxa de reprovação é identificado em 2005 nos anos iniciais do

Ensino Fundamental (EF) correspondente ao patamar de 16,39% e a menor ocorre

em 1999, no Ensino Médio (EM) que alcança 4,9%.

Nesse decurso de tempo, as taxas mais altas de reprovação são verificadas

nos anos iniciais do EF, numa oscilação que varia de crescimento entre 1999 e

2001, para um leve decréscimo em 2003, voltando a subir de forma significativa em

2005 e, a partir de 2007, melhorando as taxas de retenção escolar, ainda que

chegue em 2013 com a maior taxa registrada neste ano ao se observar todas as

etapas da educação básica.

Ao se cotejar as demais etapas da educação básica, observa-se que as taxas

de reprovação:

são mais preocupantes no EM, uma vez que se manifesta sempre crescente no período de 1999 a 2007, com um decréscimo de 1,3% entre 2007 e 2009, voltando a crescer 0,3% entre 2009 e 2011 e mais 2,8% entre 2011 e 2013;

nos anos finais do EF, há um decréscimo ao longo de quase toda a série, de 1999 até 2011, com um leve acréscimo de 0,2% entre 2011 e 2013.

No geral, em relação à taxa de reprovação há uma tendência de queda no EF

e aumento no EM, isso pode ter uma intrínseca ligação com duas questões: a

dificuldade de o aluno trabalhador conciliar seu tempo e como elemento que pode

estar até associado com a questão da mudança dos alunos do EM regular para o

Programa Especial de Ensino Médio (PEEM/Poronga) uma vez que muitos deles, a

partir dos dezessete anos, em que se encontram em distorção ou defasagem

idade/ano escolar, migram do ensino médio regular para o esse programa de

aceleração que possibilita a conclusão dessa etapa de ensino em 18 meses, por

meio da metodologia do Novo Telecurso, adotada pela Secretaria de Estado de

Educação e Esporte (SEE/AC) desde 2002, inicialmente num envolvimento formal

do Governo do Estado do Acre com a Fundação Roberto Marinho e, paulatinamente,

sendo incorporada como política do governo da FPA, ou seja, uma política adotada

como temporária vem se mantendo perene.

Em 2002, ano de implantação do Projeto Poronga no Estado, a distorção

idade série alcançava um índice de 57% dos alunos matriculados no Ensino Médio

(ACRE, 2004). Em 2013, levando-se me consideração os três segmentos da

145

educação básica, o índice geral de distorção idade-série no Acre é de 30,4% em

2013. (ACRE, 2013a).

A taxa de abandono, o último índice de rendimento aqui considerado, é

apresentada no gráfico a seguir em dados percentuais:

GRÁFICO 6 – TAXA DE ABANDONO POR ETAPAS DA EDUCAÇÃO BÁSICA, ACRE, DE 1999 A

2013 (EM%)

FONTE: Organizado de ACRE EM NÚMEROS (1999-2005); INFORMAÇÕES ESTATÍSTICAS (2007-2013) – MEC/INEP.

NOTA: Os dados de 1999 a 2005 são referentes à taxa total de matrículas e de 2007 a 2013 apenas à rede publica.

As maiores taxas de abandono são registradas no EM. Em 1999 esta etapa

atinge 21,7%, o maior índice em toda a série histórica. Contudo, ao cotejar os dados

dessa etapa consigo mesma, há um decréscimo entre 1999 a 2003, subindo 2,7%

entre 2003 e 2005; ainda assim, voltando a apresentar decréscimo de abandono a

partir de 2007. De um modo geral, o EM deu um salto positivo, reduzindo no período

a taxa de abandono de 21,7% em 1999 para 10,5% em 2013 em que, face dos

outros desafios enfrentados por jovens e adultos nesta etapa, ainda são bastante

altos.

As menores taxas de abandono são registradas inicialmente nos anos finais

do EF, entre 1999 a 2003, mas a partir de 2005, a etapa que mais perde alunos são

os anos iniciais do EF.

Como estratégia de combate ao analfabetismo, em 2014 a SEE/AC determina

que “cada uma das escolas da rede estadual deverá definir, em seu Projeto Político

Pedagógico, ações para alfabetizar, no mínimo, 30 (trinta) jovens e adultos de sua

comunidade com 15 anos ou mais.” (ZEN, 2014b, não p.). De um modo ou de outro,

146

a questão não tem sido ignorada, uma vez que em todos os Planos Plurianuais

(PPAs) dos últimos anos a temática tem sido pautada na agenda política local.

Ao que tudo indica, ao longo dos anos, os índices revelam um avanço na

qualidade do ensino público, especialmente quando se verificam investimentos em

uma educação mais inclusiva, quando paga o piso salarial, melhora a infraestrutura

das escolas, investe na formação do professor etc., e os resultados constituem um

incremento à educação básica.

Em que pese todos esses investimentos, com a Frente Popular no comando

do Executivo estadual, a questão de se melhorar os índices também passa pela

capacidade que:

nós [o governo] tivemos que nos reinventar dentro de um governo de continuidade, porque não dar prá fazer 12 anos ou 16 anos, sei lá quantos você permanece no governo, fazendo o mesmo e as mesmas coisas, né? Porque os desafios, à medida em que você vai respondendo aquelas demandas iniciais, vão surgindo novas demandas e essas novas demandas requerem novo planejamento, nova maneira de se trabalhar. (Informação verbal).

87

Sobre esse “governo de continuidade” é importante pontuar alguns

elementos. Mesmo se constituindo sob uma mesma denominação política – Frente

Popular do Acre – e mesmo ao se considerar o fato dessa coligação contabilizar

cinco mandatos na condução do Executivo Estadual, entre um governo e outro há

modos diferentes de conduzir as políticas, aqui consideradas sob duas matizes

diferentes. A primeira delas marcada pelas três primeiras gestões do PT no Acre

(primeiro e segundo mandato do Governo Jorge Viana e o subsequente sob a

condução do Governo Binho Marques) pautava-se sob os mesmos propósitos e

estavam perfiladas em um mesmo ideal: atribuir um grau de importância à

educação.

Na segunda matriz, a julgar pelo próprio perfil da gestão da SEE/AC e pelo

trabalho que as equipes subsequentes passaram a desenvolver posteriormente nas

duas gestões de Tião Viana, imprime-se uma outra lógica denominada pelo Governo

como gestão de resultados, onde não se mantém a coerência com a condução dos

três primeiros mandatos da FPA. Isso significa que as influências das primeiras

gestões não foram seguidas, ainda que estas tenham se firmado sob raízes muito

fortes, a considerar o longo período de manutenção da FPA no poder e as

87

SILVA, Maria Corrêa da. Ao responder sobre para que servem as informações obtidas via Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

147

conquistas alcançadas em termos educacionais. Nos três primeiros mandatos havia

uma interlocução significativa com a política educacional. Nessa segunda matiz, o

popular passou a se configurar como elemento de retórica.

A contar de 2009, são sete edições do Seape/AC realizada em 2015 e três

mandatos de Governo que conduzem as avaliações externas. Cada governador e

suas respectivas equipes, em cada área da administração pública, imprimem uma

forma de conduzir a política. Entre um governo e outro, a FPA vai se reinventando e

a política local envereda sob novos contornos.

Um elemento desse processo de reinvenção, pontuado pela entrevistada,

trata-se do estabelecimento e da ampliação de parcerias. Em janeiro de 2011, o

Governo do Estado do Acre publica no Diário Oficial o Decreto n.º 646 (ACRE,

2011b), que estabelece com os Municípios o Pacto pela Educação do Acre,

objetivando definir metas conjuntas para melhorar os respectivos indicadores

educacionais do Município de Rio Branco e das 21 (vinte e uma) cidades acreanas88

que aderiram ao Pacto. Segundo informações contidas no site oficial da SEE/AC,

trata-se de um “modelo de gestão educacional integrado, que vem sendo aplicado

com sucesso entre a prefeitura de Rio Branco e o Governo do Estado [...] o

programa é composto por um conjunto de ações de melhoria educacional.”89

A ideia do Pacto é unir esforços e consolidar ações que contribuam para

resolver problemas de transporte escolar e de infraestrutura das escolas. O pano de

fundo é o regime de colaboração (LDB/1996) e os resultados do Estado do Acre em

relação ao Índice da Educação Básica (Ideb), visto que o pacto direciona-se para a

melhoria da gestão, na diminuição da evasão e repetência escolar, na

universalização do ensino para crianças de 4 e 5 anos até 2016, na garantia da

alfabetização adequada a todas as crianças até os oito anos e redução abaixo de

5% em relação à distorção idade-série.

No campo do currículo, desde 1999 o Acre reforça sua proximidade com o

MEC. Nessa direção, realiza inserções e parcerias mais sistemáticas por meio dos

Parâmetros em Ação, assumido pela SEE/AC, sobretudo por meio de:

88

O Acre tem 22 municípios. 89

Informação disponível em: <http://www.see.ac.gov.br/portal/index2.php?option=com_content&task=emailform&id=181&itemid=9>. Acesso em: 2 ago.2013.

148

um trabalho de formação continuada prá implantação da nova estrutura curricular em âmbito nacional. Tinha críticas pro sistema [nacional], mas no caso do Acre não tínhamos muita alternativa ou nós trabalhávamos com aquilo ali fazendo a crítica e discutindo no processo e foi isso que nós fizemos, nós adotamos o programa do Ministério de formação continuada de professores. (Informação verbal).

90

Em face da adoção dos PCN como referenciais, a orientação da SEE/AC é

que o processo de ensino e aprendizagem seja planejado a partir de competências e

habilidades, sendo o currículo proposto por áreas de conhecimento, porém sua

organização se dá por seriação e disciplinas.

Outro elemento a destacar na atual conjuntura trata-se do estreitamento da

relação entre Estado e Universidade Federal do Acre (Ufac) que, aos poucos vem se

consolidando, sobretudo pelas experiências e trocas estabelecidas a partir dos anos

2000 com a formação inicial de professores para a educação básica.

Apesar dessa aproximação da educação pública superior com a gestão da

educação básica, o Estado do Acre em 2008 elabora os Cadernos de Orientação

Curriculares (COCs) à luz destes dos PCN, a partir da contratação91 do Instituto

Abaporu de Educação e Cultura92 objetivando a realização de três serviços: 1)

revisão dos Referenciais Curriculares do Ensino Fundamental de 5ª a 8ª séries e

Ensino Médio do estado do Acre; 2) elaboração e reprodução de cadernos para

formação de técnicos, diretores, coordenadores de ensino e professores; 3) curso de

formação de 64 horas com foco no alcance das competências e habilidades na

avaliação e planejamento. Segundo informações oficiais do Abaporu, uma

associação privada, os principais projetos desenvolvidos com a Secretaria de Estado

de Educação e Esporte (SEE/AC) são os seguintes:

Elaboração de materiais de apoio didático-pedagógico para professores e alunos do Ensino Fundamental e Ensino Médio e turmas com defasagem idade-série; Produção de livros didáticos de Alfabetização, Língua Portuguesa e Matemática, destinados a turmas regulares e com defasagem idade-série; Organização do Programa Asas da Florestania Infantil (em que agentes de educação atendem crianças de 4 e 5 anos das comunidades de difícil acesso em suas casas); Formação continuada de professores de

90

SILVA, Maria Corrêa da. Ao contextualizar a 1ª experiência de avaliação externa no Acre. Rio Branco, 2014. Entrevista.

91 Essa contratação efetivou-se pelo tipo de licitação menor preço por item, licitada por meio do

Pregão Presencial n.º 121/2008. Informação disponível em: <http:\\www.licitacao.ac.gov.br/cpl/sie/arquivos/retificacoes/1Notificação Pregão Presencial n.º 121 2008. CPL 02 SEE Referenciais Curriculares.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2013.

92 Conforme informações contidas no site oficial desse Instituto, o mesmo desenvolve projetos

educacionais e sociais em diferentes instituições e estados do país, nas seguintes áreas: assessoria a instituições educativas; projetos sociais; e publicações. Informações disponíveis em:

http://www.institutoabaporu.com.br/>. Acesso em: 13 jun. 015.

149

todos os segmentos da Educação Básica (INSTITUTO ABAPORU, 2015, não p.).

Aliado ao currículo, a implementação de um sistema próprio de avaliação

possibilitaria tanto um olhar mais amplo no sistema como poderia contribuir para

organizá-lo e reafirmar ou estabelecer novos formatos de política. Na visão dos

gestores, se um sistema estadual de educação não conhecesse a si próprio, ficaria à

deriva das políticas nacionais, sem uma identidade própria e sem elementos para

propor e conduzir as mudanças necessárias no contexto local. Ainda mais na

intencionalidade de definir uma coloração local para a política educacional no

contexto de um governo de esquerda que pretendia definir uma forma de governar

diferente da trajetória política anterior a 1999.

Ao abordar aspectos caracterizadores do contexto e do sistema de ensino

acreano, este capítulo consistiu em compreender alguns elementos da conjuntura

local que são importantes para situar o processo de implementação do sistema

próprio de avaliação da educação básica, objeto deste estudo, que será analisado

no capítulo seguinte.

150

CAPÍTULO 4 SISTEMA ESTADUAL DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM ESCOLAR

(SEAPE): PRINCÍPIOS, CONCEPÇÕES, IMPLEMENTAÇÃO E AJUSTES DA

POLÍTICA EM AÇÃO

Este capítulo situa o processo de estruturação do Sistema Estadual de

Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape) delineado a partir de um conjunto de

práticas locais articuladas com a política nacional de educação. Inicialmente discorre

sobre os antecedentes do processo de implementação do Seape/AC, com a

intenção de considerar quais fatores colaboraram e interferiram para o quadro atual

desse sistema próprio de avaliação e de que forma integra as ações educacionais

no enfrentamento a problemas conjunturais e estruturais do ensino.

Em seguida, apresenta as finalidades e os objetivos do Seape/AC, como

componente integrante da agenda política educacional acreana, numa interlocução

com as intencionalidades do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb).

Depois, explana sobre a configuração e abrangência desse sistema próprio de

avaliação da educação básica, descrevendo a composição dos testes do Seape/AC,

as escalas de proficiência, o potencial de acesso e a apropriação dos resultados.

No item seguinte, o capítulo aborda os principais ajustes e desvios da política

em ação, bem como as formas pelas quais a avaliação tem servido como suporte da

gestão de resultados. Em seguida, apresenta algumas estratégias para legitimação

e consolidação da política, as formas de publicização de resultados e como o Estado

mobiliza a opinião pública.

Por fim, discute o potencial do Seape/AC e demonstra algumas possibilidades

de uso dos resultados por meio de exercícios ilustrativos e alternativas de análises

dos dados oriundos dessa avaliação externa.

Intenciona responder as questões norteadoras desta pesquisa, quais sejam:

1ª) como a política de avaliação externa é concebida e implementada pelo

Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape)?

2ª) quais políticas educacionais decorrem da implementação do Seape/AC no

sistema público de ensino no Acre?

3ª) e que associações e tensionamentos são estabelecidos entre as políticas

decorrentes da avaliação em larga escala e as formas de regulação e controle

151

empreendidos pelo órgão gestor da educação básica no contexto educacional

acreano?

Ao se considerar a política de educação no âmbito da educação básica

brasileira, o Seape/AC compõe o panorama de implantação e disseminação de

sistemas de avaliação descentralizados, ou subsistemas de avaliação. Como

apontam Sousa e Oliveira (2010), nos anos 1990 intensifica-se o processo de

implementação e expansão dos sistemas estaduais de avaliação e, nos anos 2000,

há uma profusão de sistemas próprios de avaliação em larga escala, fato que

contribui para a consolidação de uma cultura avaliativa, difundida com as

configurações contemporâneas desde os primeiros anos do século XXI.

O caso da experiência própria de avaliação educacional no Acre tem uma

sintonia com as políticas públicas de avaliação nacional, aliás, “o Sistema Nacional

de Avaliação do Ensino Básico criado pelo Inep no princípio da década de 1990 está

na raiz de todos os sistemas estaduais de avaliação.” (GAME, 2011, p.22). Na linha

de compreensão desse argumento, confirma-se a influência do Ministério da

Educação (MEC) na criação dos sistemas estaduais de avaliação em larga escala

no Brasil. No caso do Acre, há esse efeito indutor, pois o Governo do Estado, por

meio da Secretaria de Estado de Educação e Esporte (SEE/AC), que coordena o

Seape/AC, adota a metodologia dos padrões nacionais para avaliações em larga

escala.

4.1 Antecedentes do processo de implementação do Sistema Estadual de

Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape)

Além do Seape/AC integrar um conjunto de políticas empreendidas no

contexto da educação estadual a partir de 1999, outros elementos são considerados

relevantes no que diz respeito aos antecedentes desse sistema próprio de avaliação

em larga escala, mencionados aqui sem ordem de importância.

O primeiro deles trata-se da criação da Coordenação de Avaliação Escolar,

no início da década de 1990, inicialmente vinculada à Diretoria de Planejamento da

Secretaria de Estado de Educação e Esporte (SEE/AC), mais associada à estatística

escolar e, posteriormente, à Diretoria de Ensino, dessa vez com um foco maior nas

questões do ensino.

152

O segundo fator é marcado pela inserção do Acre desde as primeiras

experiências de avaliação educacional, na perspectiva sistêmica em âmbito

nacional. Segundo consta no relatório final da pesquisa realizada pelo Grupo de

Avaliação e Medidas Educacionais (Game):

Em 1999, com uma parceria entre MEC, Inep e Secretaria de Educação do Acre, é realizada, de modo censitário, a avaliação dos alunos da 4ª série do Ensino. Fundamental nesse estado. A parceria realizou nova avaliação em 2003, também de forma censitária, com os alunos de 8ª série do Ensino Fundamental e 3º ano do Ensino Médio, além dos alunos de 4ª série do Ensino Fundamental novamente. Houve uma orientação às escolas baseada nos resultados da avaliação. O retorno para as escolas se deu por meio de relatórios individualizados e produzidos no estado, que foram apresentados em seminários com diretores e coordenadores pedagógicos (GAME, 2011, p.28).

Sobre essa experiência pioneira de 1999 não se encontraram os

supramencionados relatórios individualizados ou outros documentos nos sites

oficiais das instituições envolvidas e nem a SEE/AC os disponibilizou para subsidiar

esta pesquisa. De todo modo, essa inserção em processo avaliativo tem

continuidade, pois dois anos depois, em 2001, por iniciativa própria, a SEE/AC

realiza uma avaliação com todo o universo de alunos da 3ª série (4º ano)93 do

Ensino Fundamental (EF).

Essa avaliação foi realizada exclusivamente em todas as escolas estaduais

localizadas em Rio Branco, sob a responsabilidade dos próprios técnicos da

secretaria gestora da Educação no Estado, a partir de itens cedidos pelo Instituto

Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep) e, também,

com a inclusão de questões que possibilitassem identificar, principalmente,

habilidades de leitura e escrita, pois pelos acompanhamentos pedagógicos

realizados nas escolas, pelas reuniões pedagógicas e demais formas de inserção da

SEE/AC nas instituições que compunham a rede, havia uma desconfiança de que

muitas crianças chegavam ao 4º ano sem saber ler e que, principalmente por esse

motivo, não apresentavam o desempenho esperado nas avaliações externas.

Segundo a ex-Secretária de Educação, essa avaliação se fez necessária:

por que como é que nós iríamos enxergar o efeito das políticas que nós estávamos definindo, todas essas políticas, como iríamos enxergar se não tivéssemos o sistema de avaliação, podíamos contar com o sistema do Ministério, o Saeb, mas era uma avaliação feita de dois em dois anos e,

93

A partir de 2006, o Ensino Fundamental passa a ser composto por 9 anos, assim a 4ª série converte-se em 5º ano, pois a lei incluiu as crianças de 6 anos nesta etapa. A partir daqui o texto vai referir-se sempre à denominação atual 5º ano e 9º ano.

153

também, enxergávamos o macro, vamos dizer assim, a floresta, não enxergávamos a árvore e nós precisávamos enxergar além da floresta, nós precisávamos enxergar a árvore que isso esse sistema de avaliação hoje permite, permite que você enxergue o aluno na sala de aula. (Informação verbal).

94

A experiência de 2001, apesar de ter sido realizada em todas as escolas de

Rio Branco, a capital do Estado, foi considerada pela SEE/AC como uma avaliação

diagnóstica, sem a conotação de larga escala, uma vez que tinha como foco avaliar

a aprendizagem, como demonstra o ex-Diretor de Ensino:

mas ela cumpriu o seu papel, mas ela não teve esse rigor científico. Se

você perguntar assim: qual foi a teoria de avaliação?, não teve uma teoria

de avaliação, era uma questão de identificar quem sabia e quem não sabia

ler. Uma boa prova, com consistência, mas ela não estava no mesmo

padrão de larga escala, se nós tivéssemos cópia dessa prova iríamos

verificar que tinha uma conotação diferente, apesar da equipe ter feito um

grande esforço, nós coordenamos a aplicação destas provas nas escolas a

partir dos coordenadores e foi identificado, naquele momento, que 75% dos

alunos que estavam na 3ª série não sabiam ler nem escrever. (Informação

verbal).95

Essa experiência é considerada pela SEE/AC como o embrião do Seape/AC.

Nessa avaliação de 2001 não se definiu um índice da rede de ensino, visto que o

objetivo inicial consistia em que, apenas, cada escola enxergasse a si própria e,

nessa linha de pensamento, a própria escola poderia ter planejado a sua avaliação,

uma vez que não exigia grande capacidade técnica instalada, nem tratamentos

estatísticos sofisticados. Mesmo assim, com todas as limitações:

foi a partir dessa avaliação que a gente [equipe da SEE/AC] verificou a

necessidade da gente fazer mais investimento, isto foi fato e a necessidade

porque a gente começou a perceber e a verificar que a gente não conseguia

se enxergar e nem as escolas enxergavam o que, de fato, elas estavam

fazendo. (Informação verbal).96

Além dessa necessidade de melhor enxergar a rede, havia outros fatores que

mobilizavam o Estado a fazer inserções próprias em experiências de avaliações em

larga escala, dentre estes:

o Saeb apenas oferece pistas para a boa escola, o gestor do sistema não tem como utilizá-las como ferramenta precisa para o seu planejamento.

94

SILVA, Maria Corrêa da. Sobre os antecedentes do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista. 95

CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre o contexto anterior à implementação do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

96 CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre o contexto anterior à implementação do Seape/AC. Rio

Branco, 2014. Entrevista.

154

Servem mais como um conjunto de boas intenções, porém muito genéricas, válidas para qualquer sistema educacional. (ALMEIDA JÚNIOR, 2006, p. 151).

Em 2003, a Secretaria de Estado de Educação e Esporte não só reedita a

avaliação externa, como também participa de um projeto piloto do Inep, desta vez

ampliando a participação com as escolas dos municípios, com maior ênfase nas

instituições de ensino da capital, que possui a maior rede municipal. Nessa edição,

aplicam-se provas no 5º e 9º anos do Ensino Fundamental (EF) e 3º ano do Ensino

Médio (EM), na perspectiva de uma avaliação de larga escala da rede estadual, com

a participação do Centro de Políticas Públicas e Avaliação da Educação

(Caed/UFJF) que estava nos anos iniciais de sua criação e junto com o próprio MEC,

conforme aponta o ex-Diretor de Ensino Médio, intencionava “ajudar os estados no

desenvolvimento dos sistemas estaduais de avaliação no Brasil.” (Informação

verbal).97

A ideia originalmente proposta pelo MEC não consistia tanto em efetivar uma

avaliação, mas oportunizar que “os professores se apropriassem dos mecanismos e

da filosofia da avaliação em larga escala”. (Informação verbal).98 Essas inserções do

sistema público da educação básica do Acre em experiências pilotos de avaliação

possibilitaram intercâmbio de experiências, bem como estabelecer contatos

importantes na área da avaliação educacional, aplicar uma oficina de elaboração de

itens contemplando a inclusão de aspectos culturais do Acre, atividade que

possibilitou capacitar professores das áreas de Língua Portuguesa e Matemática,

com a finalidade de que esses profissionais viessem a colaborar com os itens da

avaliação nacional.

Na visão da SEE/AC, essa experiência lança as bases fundantes do

Seape/AC, pois não se tinha “uma expertise dentro da gestão do sistema e isto é

uma autocrítica que nós temos que fazer, para utilizar estes dados das avaliações,

porque nem os diretores conseguiam compreender, nem nós da secretaria

conseguíamos compreender” (Informação verbal)99 as relações e contribuições dos

dados da avaliação e da realização de todo o processo avaliativo.

97

CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre o projeto piloto do MEC na avaliação em larga escala, no Acre. Rio Branco, 2014. Entrevista.

98 CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre as experiências que antecederam o Seape/AC. Rio Branco,

2014. Entrevista. 99

CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre as experiências que antecederam o Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

155

A partir de 2008, mesmo diante da histórica resistência à terceirização100 por

parte de movimentos sociais que se opunham à redução das responsabilidades do

Estado (sobretudo, naquilo que lhe compete como serviço público de interesse da

coletividade), a SEE/AC transfere a avaliação do sistema para a Abaquar

Consultores e Editores Associados, uma empresa privada que à época estava

iniciando seus trabalhos. Criada em 2005, a equipe de consultores da Abaquar havia

trabalhado com o Inep e se define como “um grupo interdisciplinar de especialistas

em avaliação educacional em larga escala capaz de realizar pesquisas e promover

ações inovadoras decorrentes de suas experiências.”101

Nesse mesmo ano, a equipe Abaquar é contratada pela SEE/AC para coletar

dados de desempenho da educação básica por meio de aplicação de provas no 3º,

4º e 8º ano (EF) e no 2º ano (EM), na perspectiva de que o aluno faz a prova, mas a

avaliação é concernente à escola. Essa experiência é denominada Avaliacre

(Programa de Avaliação do Ensino) e se há registros documentais acerca desse

programa, não estão disponibilizados para pesquisadores no momento. Essa

questão é aqui considerada como limitação e desafio para a realização desta

pesquisa. Provavelmente, não há registros circunstanciados sobre esta experiência

avaliativa no Acre, uma vez que eles foram reiteradamente solicitados sem que

houvesse atendimento aos pedidos oficiais. Desta e de outras lacunas decorreu a

necessidade de se definir pela entrevista como estratégia de campo.

Por meio das entrevistas realizadas, pode-se constatar que, muito embora os

itens constantes nas avaliações fossem similares aos utilizados pelo Inep e a teoria

de sustentação convergisse, “a escala que foi usada foi diferente [e por esse motivo

houve] dificuldades com os dados e tratamento das informações.” (Informação

verbal).102

Nessa mesma contratação, a Abaquar Consultores ministra o Curso de

Formação Continuada para Professores do Ensino Médio, em Rio Branco, capital do

100

Essa resistência é reflexo da luta pela manutenção dos serviços essenciais à população no contexto nacional, no sentido de que o Estado continuasse responsável pelos serviços até então sob a sua responsabilidade.

101 Disponível em: http://www.abaquarconsultorel.com.br/asp/avaliacao_monitoramento.asp. Acesso em: 20 mar. 2013.

102 CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre as experiências que antecederam o Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

156

Estado do Acre, com base no conceito de Letramento103 e, também, em Cruzeiro do

Sul, município localizado na Região do Juruá104. A referida empresa é contratada via

regime de menor preço global para realizar os serviços105 descritos a seguir:

1-Consultoria técnica especializada para elaboração das Matrizes de Aprendizagem do Ensino Fundamental de 5ª a 8ª série e Ensino Médio do Estado do Acre. 2-Elaboração de cadernos de orientação para acompanhamento do coordenador pedagógico. 3-Oficina de avaliação nos pólos de Rio Branco e Cruzeiro do Sul para construção de itens de avaliação, leitura de resultado e construção e planejamento de intervenção para: professores e coordenações. 4-Oficina de planejamento para Diretores, coordenadores e professores. [...] 5-Caderno de Orientação de construção de sequências didáticas. (ACRE, 2008, não p.).

De todo modo, para o ex-Diretor de Ensino, há frutos do trabalho com a

Abaquar, tanto no campo da avaliação como no processo de formação continuada

de professores e do currículo. Assim sendo, na visão da SEE/AC, a partir dessa

experiência, os resultados positivos são assim destacados:

percepção da necessidade de aproximar o currículo da escola com as

matrizes de avaliação;

inserção dos conceitos de letramento matemático, em leitura e em ciências,

competências e habilidades trabalhadas nos planejamentos escolares e nas

metodologias de ensino;

construção das novas orientações curriculares, a partir da avaliação;

definição do princípio epistemológico de que o conhecimento é para ser

utilizado;

melhor domínio da tecnologia da avaliação em larga escala;

percepção da necessidade de se fazer mudanças na sala de aula não em

função da avaliação, mas em função da necessidade de aprendizagem do aluno.

(Informação verbal).106

Apesar de todos os elementos, acima listados, considerados como positivos

pela SEE/AC, no ano seguinte, em 2009, houve dispensa de licitação e o Governo

103

Dentre outros teóricos, Madga Soares compreende o letramento como o desenvolvimento das habilidades de leitura e escrita no contexto social, visando à inserção do sujeito nas práticas sociais que exigem tais habilidades (SOARES, 2002).

104 O Acre divide-se em duas mesorregiões: Região do Juruá, a oeste, e do Vale do Acre, a leste. Depois da capital, Cruzeiro do Sul é a cidade mais populosa, sendo considerada estratégica do ponto de vista econômico e político.

105 Esses serviços são mencionados na 1ª retificação pregão n.º 121/2008.

106 CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre as experiências que antecederam o Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

157

do Estado contrata o Caed/UFJF. Com a saída da Abaquar, o trabalho passa por

uma reconfiguração. Segundo o mesmo representante do Governo do Estado do

Acre, por intermédio da SEE/AC procedeu-se a:

uma dispensa de licitação, nós recebemos uma proposta do Caed e sempre foi nossa vontade ter essa parceria com o Caed [que] estava estabelecendo essa possibilidade de criação de um sistema maior, mais consolidado, mais completo, porque a Abaquar, como eu disse, tava iniciando, o Caed e a Universidade Federal de Juiz de Fora já tinham um know-how, então nós fizemos essa opção de troca, também tivemos problemas operacionais, mas nada que denegrisse a empresa, poderíamos ter continuado, poderíamos ter aperfeiçoado o programa, mas era muito mais seguro prá nós naquele momento adotar essa parceria com o Caed e aí, nos outros anos, a gente conseguiu colocar, a gente institucionalizou o Seape, nós fizemos a criação do Seape e aí, a partir daí, a gente começou a ter um uso mais efetivo. (Informação verbal).

107

Ao considerar-se o ano de 1999 como a primeira inserção da SEE/AC numa

experiência de avaliação externa, portanto embrionária de um sistema próprio de

avaliação, e o ano de 2012, marco da quarta edição do Seape/AC, transcorre-se um

pouco mais de uma década daquela experiência piloto. Nessa linha de tempo, o

Estado do Acre, seja de uma forma descontinuada num primeiro momento, seja de

uma forma sistemática nos anos subsequentes, consolida a avaliação em larga

escala como prática incorporada à dinâmica da política de educação no contexto

local.

4.2 Finalidades e objetivos do Seape/AC: um componente integrante da agenda

política educacional acreana

O Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape) realizou

a sua primeira edição no ano de 2009, a partir de uma decisão do Governo do

Estado do Acre, num contexto de plena expansão da oferta de ensino, de

estruturação e institucionalização de uma cultura de planejamento institucional

assumida pela SEE/AC desde 1999.

Como política pública educacional, o Seape/AC integra e se estabelece no

bojo de um conjunto estruturado e articulado de ações que compõem a agenda

local. Sua finalidade principal “consiste em diagnosticar o sistema de ensino e, ao

mesmo tempo, servir de instrumento de monitoramento das políticas públicas de

107

CALIXTO, Josenir de Araújo. Sobre o processo de implementação do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

158

educação.” (ACRE, CAED/UFJF, 2014, não p., grifo nosso). Nota-se que na

intencionalidade inicial do Seape/AC há uma articulação entre diagnóstico e

monitoramento; assim, infere-se que este sistema oficial de avaliação, nos limites

que os testes de proficiência podem identificar, institui um mecanismo permanente

de monitoramento que possibilita diagnosticar indicadores de desempenho dos

escolares da educação básica no Acre.

Trata-se de uma sistemática que, antes, era realizada de forma

descontinuada e sem grandes sofisticações pela Coordenação de Estatística Escolar

que acompanhava o sistema de ensino por meio de indicadores de acesso,

permanência e fluxo escolar, não contemplando dados e informações mais

específicas do processo de escolarização, como já evidenciado.

A finalidade do Seape/AC é assim expressa em seu documento instituidor:

Art. 3º O Seape tem como finalidade produzir informações sobre os níveis de proficiência e sobre os resultados da aprendizagem obtidos dos alunos, nas escolas da rede pública estadual de ensino, com o objetivo de orientar os gestores do sistema e das escolas, no monitoramento das políticas voltadas para a melhoria da qualidade educacional. (ACRE, 2013b, não p.).

Na parte preliminar que anuncia o supramencionado ato oficial, o documento

preceitua quatro considerandos, expressos em razões ou motivos para

institucionalizar o sistema próprio de avaliação em larga escala no Acre:

1) é dever do Estado oferecer Educação Básica de qualidade para a população que nele reside; 2) o conhecimento dos processos e resultados dos sistemas educacionais permite identificar e corrigir os problemas detectados no âmbito do espaço escolar; 3) um sistema de aferição dos resultados da Educação Básica se constitui num importante instrumento para subsidiar a formulação e o monitoramento das políticas educacionais e sua prestação de contas à sociedade; 4) necessidade de dotar o Estado do Acre de um sistema que permita identificar e corrigir as deficiências na aprendizagem da Educação Básica. (ACRE, 2013, não p.).

Fica claro que as intencionalidades oficiais se assentam na oferta de uma

educação de qualidade e na superação das falhas identificadas no percurso da

educação básica. Para atingir essas finalidades, a perspectiva do Seape/AC como

sistema que permite identificar e corrigir as deficiências na aprendizagem, prevê

“monitoramento das políticas educacionais” e “prestação de contas à sociedade” que

remete às políticas que primam pela responsabilização, tanto no processo da

execução das ações públicas quanto nos resultados. Em outras palavras, a

responsabilidade do Estado em prestar contas de uma das suas funções públicas

159

diz respeito à devolução dos investimentos dos contribuintes por meio da oferta da

educação pública.

Com base nos documentos oficiais, pode-se realizar uma análise comparativa

entre os objetivos do Saeb nacional e do Seape/AC local. No objetivo do sistema

nacional destacam-se as seguintes expressões:

tem como principal objetivo avaliar a Educação Básica brasileira e contribuir para a melhoria de sua qualidade e para a universalização do acesso à escola, oferecendo subsídios concretos para a formulação, reformulação e o monitoramento das políticas públicas voltadas para a Educação Básica. (BRASIL, 2014, não p., grifos nossos).

Com base nos materiais de divulgação do Seape/AC, é possível delinear o

quadro seguinte que expressa os objetivos gerais desse sistema avaliativo, nas

quatro edições anuais pesquisadas.

QUADRO 2 – OBJETIVOS GERAIS DO SEAPE/AC, POR EDIÇÃO (2009 A 2012)

Edição/ano Objetivos Gerais

1ª edição 2009

Objetivo inicial: “utilizar os resultados dessa avaliação como subsídio para intervenções destinadas a garantir o direito do estudante a uma educação de qualidade” (ACRE, 2009, p. 9, grifos nossos);

Intencionalidade inicial: obter “diagnósticos precisos da realidade educacional para, a partir daí, definir políticas e estratégias de curto, médio e longo prazo” (ACRE, 2009, p. 5, grifos nossos).

2ª edição

2010

diagnosticar o desempenho dos estudantes em diferentes áreas do conhecimento e níveis de escolaridade, bem como a subsidiar a implementação, a (re)formulação e o monitoramento de políticas educacionais, contribuindo ativamente para a melhoria da qualidade da educação no estado (ACRE, 2010, p. 15, grifos nossos).

3ª edição 2011

(Replica-se o mesmo objetivo da edição efetivada no ano anterior).

4ª edição

2012

“é necessário reunir informações concretas sobre a população atendida e o ensino ofertado para, deste modo, implementar ações que visem a atingir o objetivo traçado” (ACRE, 2012, p. 8, grifo nosso).

FONTE: Organizado dos BOLETINS E REVISTAS DO SISTEMA DE AVALIAÇÃO – SEAPE/AC (2009-2012).

NOTAS: 1) para fins de análise, os termos em negritos são considerados de significação, aqui registrados sob a forma de palavras-chave; 2) na edição de 2012 não há um objetivo explicitado em um item em separado, como no material divulgado nos anos anteriores.

Ao se comparar os objetivos do Saeb (nacional) com aqueles expressos no

Seape/AC (local), há dois pontos comuns: a melhoria da qualidade do ensino e o

monitoramento das políticas públicas. Então, nesses pontos, replica-se a

intencionalidade da política nacional na política local. Ao se considerar apenas os

objetivos divulgados em ambos os sistemas avaliativos, não fica muito claro em que

aspecto o Seape/AC difere do Saeb, uma vez que o desenho do sistema local

replica a configuração do modelo nacional.

160

Apesar da replicação desses aspectos nos objetivos, o desenho próprio do

sistema oficial de avaliação do Acre se configura na periodicidade anual das

edições, no envolvimento da equipe da SEE/AC possibilitando a participação de

gestores e de técnicos oriundos do quadro funcional desta Secretaria no processo

de concepção e execução, o estabelecimento de metas e estratégias educacionais

mais adequadas às necessidades e potencialidades locais, dentre outros elementos

que, aqui, permitem delinear uma resposta preliminar para a primeira questão desta

pesquisa: como a política de avaliação externa é concebida e implementada pelo

Seape/AC? De forma análoga ao sistema nacional, mas contemplando aspectos

específicos e, sobretudo, tendo sob o seu domínio um conjunto de dados que

possibilitam conhecer, de forma mais amiúde, o sistema de ensino público acreano,

ao mesmo tempo em que dá abertura para os técnicos da SEE/AC intercambiar

conhecimentos e experiências sobre processos de avaliação em larga escala.

Assim sendo, na leitura comparativa dos objetivos verificam-se semelhanças

nas intencionalidades, muito embora os caminhos para o ponto de chegada sejam

diversos e um tanto quanto diferenciados, sobretudo na questão de que os bancos

de dados e informações ficam sob a tutela da SEE/AC, possibilitando manejos e

exercícios de análise mais ao alcance da equipe gestora do sistema que, a cada

edição, adquire know how nas formas de avaliar o sistema, ainda que continue sob a

dependência do Caed/UFJF para realizar o processo, conforme consta nas

entrevistas. Considerar essa questão da posse do banco de dados por parte da

Secretaria não se constitui um argumento suficiente para justificar a necessidade de

um sistema próprio de avaliação da educação básica.

Ainda em relação aos objetivos expostos nos materiais de divulgação do

Seape/AC, observa-se que, no geral, não há mudanças significativas entre as suas

edições e, do ponto de vista da coerência entre as proposições de cada ciclo, as

similaridades observadas contribuem para a formação de séries históricas e para a

manutenção dos propósitos inicialmente traçados.

Nos objetivos do Seape/AC e em todo o seu material de divulgação, quando

se faz referência ao monitoramento do desempenho do aluno, muito embora a

perspectiva apontada seja o sistema, ou seja, a política educacional de uma forma

macro, observa-se que o foco do acompanhamento dá-se nas escolas, nas turmas,

nos alunos, nos professores e não se evidenciam formas de monitoramento da

gestão administrativa do sistema ou das redes estadual e municipais. Esse pode ser

161

indício de que a responsabilização não recai sobre o sistema e por extensão sobre a

gestão deste, mas sim, sobre as escolas e os professores das redes estadual e

municipais.

Quanto à capacidade gerencial que o Estado tem para intervir, esta é mais

contundente nos objetivos explicitados na 1ª edição. Essa “autoridade reconhecida”

chama para si a responsabilidade para intervir na manutenção do direito à educação

de qualidade. Há uma afirmação categórica quanto aos resultados na tríade

intervenção/políticas/estratégias.

Como forma de visualizar melhor a intencionalidade oficial descrita em cada

edição do Seape/AC, delineia-se o quadro seguinte:

QUADRO 3 – PALAVRAS-CHAVE DOS OBJETIVOS DO SEAPE/AC, POR EDIÇÃO

Edição

Palavras-chave identificadas nos objetivos do Seape

Intervenção qualidade diagnóstico política estratégia monitoramento Informação

1ª X X X X X

2ª X X X

3ª X X X

4ª* X X

FONTE: Elaborado a partir de documentos oficiais de divulgação do Seape/AC. NOTA: na 4ª edição não há um objetivo explicitado em um item em separado, como no material

divulgado nos anos anteriores.

Nas três edições que explicitam seus objetivos, o termo diagnóstico se repete

em todas elas (1ª, 2ª e 3ª). O termo qualidade perpassa todos os objetivos e todo o

material de divulgação do Seape/AC 2012, inclusive na fala do Secretário de Estado

de Educação e Esporte108 que compõe a publicação do Caed intitulada Revista do

Sistema. Com essa incidência, reitera-se a intencionalidade de utilizar o Seape/AC

para diagnosticar o sistema público de ensino acreano, com vistas a adquirir

subsídios norteadores para uma política voltada para a qualidade do ensino.

Os termos intervenção/política/estratégia manifestam-se apenas nos objetivos

da 1ª edição. Já o vocábulo informação apresenta-se somente na 4ª edição.

O monitoramento é expresso no objetivo da 2ª edição, que se replica na 3ª.

Ainda que este termo não apareça no objetivo traçado para a 1ª edição, expressa-se

de uma forma aproximada com o termo diagnóstico. Se inicialmente o Seape/AC

108

Em 2012, Daniel Zen era o Secretário de Estado, ficando à frente da SEE/AC por três anos, saindo do cargo para candidatar-se a Deputado Estadual pelo Estado do Acre, cargo para o qual foi eleito em outubro de 2014.

162

não objetiva monitorar as políticas, com vistas a subsidiar práticas pedagógicas mais

eficazes, essa intencionalidade se revela claramente na partir da 2ª edição.

4.3 Configuração e abrangência do Seape/AC

Como integrante da política educacional mais ampla, o sistema avaliativo da

rede pública do Acre provém de uma iniciativa da Secretaria de Educação e Esporte

(SEE/AC), em contrato firmado entre o Governo do Estado com o Centro de Políticas

Públicas e Avaliação da Educação (Caed/UFJF)109, contratado como serviço de

consultoria para realizar avaliação externa do desempenho escolar. O contrato

renova-se a cada edição e mantém-se desde a primeira, sendo efetivado seu quarto

ciclo em 2012, com a regularidade de realização anual.

Na 1ª edição do Seape/AC, em 2009, as séries avaliadas foram as seguintes:

5º e 9º ano do Ensino Fundamental (EF) e 3º ano do Ensino Médio (EM). Verifica-se

o desempenho dos alunos da Educação Básica em duas áreas de conhecimento:

Língua Portuguesa e Matemática. A partir da 2ª edição, realizada em 2010, inclui-se

o 3º ano do EF.

Nas edições seguintes, 2011 e 2012, mantêm-se essas mesmas disciplinas e

séries avaliadas. Cabe destacar que tanto o Decreto n.º 6.393/ 2013 (ACRE, 2013b),

documento instituidor do Seape/AC, como a Instrução Normativa n.º 06/2014

(ACRE, 2014b), que o regulamenta, preveem a inclusão dos demais componentes

curriculares da educação básica nesta avaliação externa. Mesmo assim, as

disciplinas avaliadas são, desde a sua primeira edição, Língua Portuguesa e

Matemática.

Ao se configurar como uma avaliação em larga escala, o Seape/AC é

implementado na rede estadual e nas redes municipais de ensino que, juntas,

compõem o sistema público de ensino. No Acre, não há nenhum sistema municipal

de avaliação em larga escala, assim, todos os 22 (vinte e dois) municípios acreanos

participam das quatro primeiras edições do Seape/AC, sem nenhuma contrapartida

financeira ou mesmo contribuições relativas à concepção desse sistema oficial de

avaliação. Nas experiências antecedentes a este sistema próprio de avaliação, a

109

O fundador e coordenador do Caed é Manuel Palácios, professor da Faculdade de Educação da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). Em 2015 é nomeado Secretário de Educação Básica (SEB/MEC).

163

participação das escolas estaduais inicialmente dá-se por adesão, mas à medida

que a avaliação se constitui uma política pública, ela passa a ser obrigatória.

Essa participação das redes municipais contribui para responder à primeira

questão da pesquisa: como a política é implementada? O sistema próprio de

avaliação é implementado em articulação com todos os municípios do Estado, uma

vez que todas as redes municipais participam do Seape/AC, uma política pública

oriunda de uma ação do Governo do Acre que se efetiva em articulação com os

municípios, independente da administração, ou seja, sem fazer distinção partidária,

ou mesmo sem levar em consideração as dificuldades de acesso às localidades,

sejam aqueles em que é possível chegar por estradas, ou aqueles em que só se

chega por via aérea, inclusive àqueles em que não há voos regulares.

Pelos dados coletados, tem-se um dimensionamento do sistema público de

ensino e possibilita-se identificar a localização de focos de problemas, com vistas a

superá-los e garantir políticas voltadas para a qualidade da educação ofertada pelo

sistema público educacional.

No Seape/AC, o aluno é avaliado sob duas dimensões: a partir do

desempenho por meio de testes cognitivos (aplicação de provas objetivas com

questões de múltipla escolha) e, de forma amostral, a partir dos fatores associados

ao desempenho escolar (questionários contextuais), que têm a finalidade de

investigar o perfil socioeconômico e a trajetória escolar dos estudantes. Assim, a

configuração do Seape/AC dá-se neste formato:

164

FIGURA 2 – CONFIGURAÇÃO DO SEAPE/AC

FONTE: Organizado a partir do material de divulgação do Seape/AC.

A constituição do Seape/AC origina-se com a intencionalidade de imprimir

uma coloração local e com o propósito de atingir todo o ensino público da educação

básica no Acre. Com esse direcionamento, o Governo vem implementando seu

sistema próprio de avaliação educacional. Em 2009, essa relação é oficializada por

meio do Contrato/SEE n.º 696/2010 (ACRE, 2010b), financiado por empréstimo do

Banco Mundial110 objetivando: contrato de serviços de consultoria para realizar

110

Fruto do Acordo de Empréstimo n.º 7625/BR-BIRD, assinado em 19.12.2008, junto BIRD, com vigência de seis anos, em que dos 150 milhões de dólares (30 milhões de dólares corresponde à contrapartida do Governo do Acre), 53,3 milhões de dólares são destinados para a educação.

provas objetivas (Língua Portuguesa e Matemática)

questionários contextuais

estudantes

medidas de proficiência

estudantes, diretores e

professores

Seape

dimensões avaliadas

desempenho

fatores associados

a desempenho

instrumentos

resultados

fatores contextuais

165

avaliação externa do desempenho escolar, totalizando o montante de R$

1.361.718,54.

Vale frisar que a Lei n.º 8.666/1993, que trata de normas para licitações e

contratos da Administração Pública, no seu Art. 42, permite que os órgãos

brasileiros utilizem as regras do Banco Mundial, assim o Contrato/SEE n.º 696/2010

efetiva-se sob o método de seleção intitulado Seleção Baseada na Qualidade e

Custo (SBQC), um processo competitivo entre empresas especializadas que leva em

consideração estes dois elementos (qualidade e custo), sendo este amplamente

detalhado no Convite e Termo de Referência e financiado pelo Acordo de

Empréstimo n.º 7625-BR/BIRD, assinado em dezembro de 2008, direcionado para

três grandes áreas de intervenção: educação, saúde e produção sustentável.

Assim, a contratação do Caed, vinculado à Universidade Federal de Juiz de

Fora, é efetivada via Fundação de Apoio e Desenvolvimento ao Ensino, Pesquisa e

Extensão (Fadepe/UFJF)111, por meio do Convênio 751.180/2010 – Acre (ACRE,

2010c), com vigência entre 17.12.2010 a 31.10.2012.112

Os recursos investidos para realizar o Seape/AC são os seguintes: TABELA 8 – INVESTIMENTO GERAL NO SEAPE E RECURSOS APLICADOS EM EDUCAÇÃO

(PAGAMENTO DE PESSOAL, MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO) – ACRE, 2010 E 2012

EXER-CÍCIO

DETALHAMENTO DOS INVESTIMENTOS POR FONTE INVESTIMENTO

NO SEAPE RECURSOS PRÓPRIOS

CONVÊNIOS FUNDEB OPERAÇÕES DE CRÉDITO

TOTAL

2010 194.289.189,05 18.555.737,51 329.226.920,07 55.271.819,34 597.343.665,97 1.361.718,54

2012 227.100.803,61 23.688.133,91 434.164.993,40 9.661.512,21 694.615.443,13 700.000,00

TOTAL 421.389.992,66 42.243.871,42 763.391.913,47 64.933.331,55 1.291.959.109,10 2.061.718,54

FONTE: Organizado do DIÁRIO OFICIAL DO ESTADO DO ACRE (2010; 2012).

Ao se considerar o montante investido em educação nos anos de 2010 e

2012, os recursos dispendidos com o Seape/AC no mesmo período correspondem a

0,16%. Em face do potencial político-pedagógico que tem a avaliação de um sistema

educacional, esse montante não representa um dispêndio, mas um investimento que

pode reverter-se em benefícios para a comunidade escolar, a depender de como a

política é conduzida e como a capacidade de retorno do investimento é utilizada.

111

Segundo informações da própria Fundação, trata-se de “uma entidade de direito privado, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa e financeira, que atua como parceira da Universidade Federal de Juiz de Fora desde 1995”. Informação disponível em: < http://www.ufjf.br/fadepe/institucional/historico/>. Acesso em: 22 jul.2015.

112 Por meio de termo aditivo, publicada no DOE/AC em 07.05.2013, o Governo do Acre prorroga o prazo do mencionado convênio para 31.12.2012.

166

De acordo com o Relatório de Gestão e Prestação de Contas 2012 (UFJF,

2011, p. 238), em 2010 não houve desembolso por parte do Governo do Estado do

Acre. No ano de 2012, a Fundação de Apoio e Desenvolvimento ao Ensino,

Pesquisa e Extensão (Fadepe/UFJF) informa em Relatório que foi creditado o

montante de R$ 305.171,71 para a execução do Seape/AC, correspondentes à

edição de 2012 (FADEPE, 2012, p. 12). Então, considerando apenas o que foi

desembolsado em 2012, tomando-se como referência este valor informado pela

Fadepe (= R$ 305.171,71) e o valor total despendido com a educação no Acre em

2012 (= R$ 694.615.443,13), tem-se 0,4% dos recursos destinados para o Seape/AC

em 2012.

Quando o Acre faz a opção por uma empresa para executar seu sistema de

avaliação em larga escala, assume que não há capacidade técnica instalada e que

há uma reciprocidade de satisfação entre contratante e contratada, como declarado

nas entrevistas. Ao considerar os limites impostos nesta pesquisa, estes são os dois

motivos evidenciados no processo decisório da contratação do Caed, ressaltando

que não há outros elementos que sejam suficientes para fazer inferências a respeito.

Em relação aos recursos públicos empregados, naquilo que é assumido pelo

Governo do Estado do Acre nos documentos instituidores do Seape/AC, a

expectativa do Executivo é de que os investimentos expressem em retorno

educativo e social, pois o discurso oficial expressa a finalidade de melhoria do

ensino

A respeito do apoio financeiro, a título de empréstimo, para realizar o

Seape/AC, segundo consta nas informações obtidas via entrevistas, das cinco

edições desse sistema, aqui se considerando o período empreendido entre 2009 e

2012, duas delas “foram com recursos próprios do estado, e duas foram com

recursos do Banco Mundial (BM), por dentro do Projeto Proacre.”113 (Informação

verbal)114 que, em última instância, constitui dinheiro do Estado, uma vez que o

empréstimo não é a fundo perdido.

O primeiro contrato firmado com o Caed (Contrato/SEE n.º 696/2010)

contempla dois elementos de despesa: 1) Serviço de Consultoria; e 2)

Desenvolvimento e Aperfeiçoamento de Processos e Materiais Pedagógicos.

113

O Programa de Inclusão Social e Desenvolvimento Econômico Sustentável do Acre (Proacre) envolve quatro grandes áreas: Educação, Saúde, Produção Sustentável e Fortalecimento Institucional. (ACRE, 2007b).

114 CALIXTO, Josenir Araújo. Sobre a implementação do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

167

A 1ª fase, correspondente a 30% de todo o trabalho, constitui-se no desenho

da avaliação – Planejamento, momento em que a empresa contratada faz uma

“apresentação de um plano de execução e controle de todas as etapas do Processo

de Avaliação” (ACRE, 2014, não p.). É nessa fase que o Caed elabora materiais

necessários às avaliações, faz uma pré-testagem dos instrumentos e, por fim,

procede à “definição, análise e validação, em conjunto com as equipes da área

pedagógica e de avaliação da SEE/AC, dos itens que irão compor o instrumental de

avaliação” (ACRE, 2014, não p.). Nesse momento inicial, organizam-se todos os

instrumentos necessários à articulação e logística como cartas de apresentação,

formulário de controle para aplicação dos testes, visando assegurar compromisso do

aplicador e do coordenador. Nessa fase, também há a “definição, em articulação

com a SEE/AC, de critérios para seleção e capacitação dos recursos humanos

(Coordenadores e Aplicadores) envolvidos nas atividades de levantamento de

dados.” (ACRE, 2014, não p.).

Na 2ª fase, equivalente a 40% – Execução. Essa etapa é constituída pelo

treinamento dos coordenadores e aplicadores, bem como a aplicação e correção

dos instrumentos de avaliação, seguida da tabulação, sistematização dos dados

obtidos nas avaliações, culminando com a elaboração de relatórios dos resultados.

Na 3ª fase procede-se à apresentação dos Resultados – corresponde ao

momento em que o Caed emite os relatórios e, juntamente com a SEE/AC,

dissemina os indicadores de desempenho à comunidade escolar por meio de

oficinas e encontros pedagógicos com gestores escolares e professores.

Além das etapas anteriormente mencionadas, delineiam-se um rigoroso

detalhamento da avaliação e o monitoramento da consultoria contratada para

realizar avaliação externa do sistema. Vale registrar que o Caed, dentre outros

trabalhos, “desenvolve programas de avaliação sobre o rendimento escolar dos

alunos de escolas públicas, promovidos pelas Secretarias Estaduais de Educação”.

(CAED, 2015, não p.). Em levantamento realizado no site do Caed, em junho de

2014, esta instituição concebe e implementa 24 programas de avaliação em larga

escala, sendo 1 do Sistema S,115 2 avaliações de programas de aceleração de

115

Expressão utilizada para nominar o conjunto de nove instituições, estabelecidas exclusivamente pela União sendo estas “de interesse das categorias profissionais ou econômicas” (Art. 149, da CF/1988). Fazem parte do sistema S: Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai); Serviço Social do Comércio (Sesc); Serviço Social da Indústria (Sesi); etc. Disponível em: http://www12.senado.leg.br/noticias/glossario-legislativo/sistema-s. Acesso em: 22 out. 2014.

168

estudos, 4 municipais e 17 estaduais. A avaliação compõe a lista de serviços de

Caed e os sistemas avaliativos sob a sua responsabilidade têm semelhanças.

Para a SEE/AC, a avaliação em larga escala “surge no cenário educacional

como um mecanismo de estímulo à mudança, tanto no que concerne à organização

do sistema de ensino, como na definição de metas em busca de se garantir as

necessidades básicas de aprendizagem ao indivíduo.” (ACRE, 2012c, p. 8).

Interessante notar que, numa primeira leitura, transpõe-se unicamente este estímulo

à mudança para o contexto político educacional implementado nas reformas

empreendidas no Estado do Acre, sobretudo a partir da ascensão da Frente Popular

do Acre (FPA) ao Executivo Estadual. No entanto, o Caed replica o desenho dos

sistemas avaliativos e o próprio texto em vários programas de avaliação sob a sua

responsabilidade. Dessa forma, o trecho anteriormente citado aparece na

contextualização do Programa de Avaliação da Educação Básica do Espírito Santo

dos anos iniciais do Ensino Fundamental (Paebes Alfa), criado em 2008, e do

Programa Alfabetiza Rio, criado em 2010, no Rio de Janeiro.

Com essa replicação do texto, esse aspecto da mudança não diz respeito a

uma forma específica de fazer política no Acre, ainda que o sistema estadual de

avaliação se efetive num contexto de mudanças empreendidas no Governo da

Frente Popular, marcado pela implementação de um conjunto de políticas

educacionais.

O Prof. Binho Marques, em entrevista concedida para este trabalho, afirma:

o Seape não surge apenas como mais um sistema de avaliação. Ele surge como uma necessidade, em um contexto de mudanças e implementação de políticas educacionais que se pretendia fossem duradouras e com impacto na ação principal da escola que é promover aprendizagens. (Informação verbal).

116

Ao que tudo indica, a política de avaliação educacional mantém esse aspecto

duradouro, mas o foco na gestão de resultados, mais evidente e assumido pelo

Governo atual, não vem assegurando esse “impacto na ação principal da escola que

é promover aprendizagens”, pois, ao que parece, ao se tomar como eixo principal o

resultado em si, há um deslocamento de intencionalidade em relação ao projeto

inicial do Seape/AC (escrito na gestão Binho Marques).

116

ALMEIDA JÚNIOR, Arnóbio Marques de. Sobre os principais motivos que levaram o Governo do Acre a implementar o Seape/AC. Brasília, 2015. Entrevista.

169

Nos arranjos institucionais empreendidos pelo Estado, a avaliação dos

sistemas não é o único componente. Nessa lógica, a avaliação se constitui como um

passo significativo na:

consolidação de uma política de fortalecimento de gestão do sistema, porque ajustando o sistema e as escolas, pensando numa perspectiva mais da administração, você só gerencia aquilo que você pode medir, aquilo que você não pode medir, você não gerencia [...]. Do ponto de vista da gestão das escolas, acho que aí [falando do Seape] foi o embrião da necessidade de mudar a gestão da escola. (Informação verbal, grifos nossos).

117

A importância atribuída à avaliação do desempenho escolar, à medida que se

incorpora à política educacional, pode também ser tomada como referência para a

própria gestão administrativa do sistema educacional avaliar o Seape/AC e o próprio

trabalho desenvolvido pelo órgão gestor da educação. Os dados evidenciam que um

dos pontos fortes que este sistema avaliativo tem é o fortalecimento da gestão do

sistema, e esta ação decorrente da política tem, dentre outros aspectos, uma íntima

relação com o percurso empreendido pelos técnicos da SEE/AC que incorporaram a

linguagem e o próprio campo da avaliação. Esse potencial há que ser considerado

nas tomadas de decisão dos vários setores que compõem a SEE/AC, desde o Setor

de Lotação, até as questões que envolvem o financiamento educacional, como

avalia o professor Josenir Calixto.

Ao considerar-se a abrangência do Seape/AC pelo número de alunos

avaliados, a situação é a seguinte:

TABELA 9 – ABRANGÊNCIA DE ALUNOS PARTICIPANTES DO SEAPE/AC

EDIÇÃO

ALUNOS SÉRIES

DISCIPLINAS

MUNICÍPIOS PREVISTOS AVALIADOS

(1ª) 2009

30.910

24.323

5º e 9º ano (EF) e 3º ano (EM)

Língua

Portuguesa e Matemática

22 (2ª) 2010 46.455 35.020 3º, 5º e 9º ano (EF) e 3º ano (EM) (3ª) 2011 45.447 36.991

(4ª) 2012 46.391 36.470

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012). NOTA: Nestes 22 municípios há a participação das redes públicas nos âmbitos estadual e municipais.

Na 1ª edição do Seape/AC aplicaram-se testes para 24.323 alunos. A meta

inicial explicitada no Termo de Referência para Contratação de Consultoria era de

39.997 alunos, que representa 60,81% da meta inicialmente prevista neste

documento.

117

CALIXTO, Josenir Araújo. Sobre a participação dos professores no Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

170

Entre as edições, a participação de alunos é crescente nas três primeiras

edições, com um decréscimo de 1,41% na quarta edição. Observa-se um

crescimento médio de 10,66%.

Entre as duas primeiras edições (2009 e 2010) houve um incremento de

43,98% de alunos avaliados. Entre a 2ª e a 3ª edição (2010 e 2011) observa-se um

aumento de 5,63% de alunos e isso evidencia que não houve a mesma fluidez na

participação observada nos primeiros ciclos.

Em relação às escolas, tem-se a seguinte abrangência:

TABELA 10 – ABRANGÊNCIA DE ESCOLAS PARTICIPANTES DO SEAPE, ACRE, 2009 A 2012

EDIÇÃO

ESCOLAS TOTAL

ESCOLAS TOTAL MUNICIPAIS ESTADUAIS CAPITAL INTERIOR

(1ª) 2009 97 202 299 117 182 299

(2ª) 2010 111 221 332 129 203 332

(3ª) 2011 123 222 345 128 217 345

(4ª) 2012 116 223 339 126 213 339

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009-2012). NOTAS: 1) a quantidades de escolas tem como referência a disciplina de Língua Portuguesa; 2) na

planilha utilizada para organização desta tabela, informa-se apenas escola por dependência administrativa, mas não se informa escola por localização (urbana e rural).

Desde a primeira edição do Seape/AC, há uma participação crescente de

escolas nas três primeiras edições, com um decréscimo de 1,74% na 4ª edição. O

crescimento médio de escolas que realizam a avaliação é de 3,19%.

Entre as duas primeiras edições (2009 e 2010), houve um incremento de

11,04% de escolas participantes. Entre a 2ª e a 3ª edição (2010 e 2011), observa-se

um aumento de 3,91% de alunos, e isso evidencia que não houve a mesma fluidez

na participação observada nos primeiros ciclos.

Em todas as edições pesquisadas há uma predominância das escolas

estaduais em comparação à participação das escolas das redes municipais no

Seape/AC. Ao se considerar o número total de escolas avaliadas no Seape/AC, nas

quatro edições pesquisadas (2009 a 2012), em termos percentuais a participação da

rede estadual corresponde a 66% e as redes municipais alcançam 33,99%. O

crescimento médio de participação das escolas municipais foi de 4,57% e das

escolas da rede estadual foi de 2,5%.

Ao se observar que 299 escolas participaram da 1ª edição e ao se comparar

com o número total de escolas existentes nas redes estadual e municipais em 2009,

171

que corresponde ao total de 2.015 unidades de ensino, verifica-se que o percentual

de participação é de 14,88% nesse ano de lançamento do Seape/AC.

O crescimento médio da participação de escolas do interior do Estado é de

4,01% e o da capital é de 1,87%.

A evolução do número de escolas é menos expressiva que a participação do

número de alunos, e isso pode indicar que a formalidade da adesão institucional é

evidente, porém as articulações para aumentar a adesão de alunos não alcançam a

mesma proporcionalidade. Dizendo de outro modo: o fato de a escola formalmente

aderir ao Seape/AC não significa que haja sensibilização na mesma medida para

motivar os alunos a realizarem os testes.

Em termos de localização das escolas, a taxa média de crescimento na

participação do Seape/AC é de 0,37% na zona urbana é de 4,9% na zona rural,

como se denota a partir dos dados constantes na tabela seguinte:

TABELA 11 – ESCOLAS PÚBLICAS AVALIADAS NO SEAPE, POR LOCALIZAÇÃO, ACRE, 2009 A 2012

EDIÇÃO/ANO

ESCOLAS

URBANAS RURAIS

ACRE

SEAPE

% DE PARTICIP.

ACRE

SEAPE

% DE PARTICIP.

(1ª) 2009 357 237 66,39 1371 64 4,67

(2ª) 2010 358 272 84,08 1328 48 3,61

(3ª) 2011 363 244 67,22 1324 103 7,78

(4ª) 2012 368 248 67,39 1662 94 5,66

FONTE: Organizado do(a) BASE DE DADOS DO SIADE ACRE PADRÃO 2009; BANCO DE DADOS AVALIAÇÃO 2010 DADOS INSTITUCIONAIS; CADASTRO BASE DE DADOS SEAPE 2011; BASE DE DADOS SEAPE 2012.

NOTA: as bases de dados que apresentam as escolas por localização são diferentes da Planilha de Dados Brutos do Seape em que é possível identificar, apenas, escolas por dependência administrativa.

Uma das intencionalidades do Seape/AC é conhecer de uma forma mais

amiúde o sistema público da educação básica no contexto local. Os dados apontam

que, em relação à proporção de escolas avaliadas, o desafio é avançar no que diz

respeito às escolas municipais e àquelas localizadas na zona rural.

De forma amostral e com a finalidade de traçar o perfil dos profissionais da

educação do Estado do Acre, as condições de infraestrutura das escolas, bem como

investigar fatores associados ao desempenho escolar, aplicam-se questionários

contextuais aos professores e aos alunos das disciplinas e séries avaliadas. Esse

instrumento também levanta informações junto ao diretor, neste o coordenador da

escola só responde na ausência do mesmo.

172

Nas edições de 2009, 2010 e 2011 houve um questionário específico para

avaliar as condições de infraestrutura da escola que, também, foi respondido pelo

gestor escolar. Neste instrumento, as informações coletadas em 2009 e 2010 são

oriundas de 54 perguntas. Em 2011 o mesmo questionário foi composto por 92

questões. Esse aumento significou uma maior amplitude no levantamento das

informações sobre infraestrutura e condições de trabalho no interior das escolas. Na

1ª edição 74,1% das escolas que participaram do Seape/AC responderam ao

questionário contextual, nas edições subsequentes (2010 e 2011) esta participação

decai para 48,48%. No ano de 2012, este questionário da escola é extinto.

Em relação aos dados contextuais, no site do Caed estão disponíveis para

consulta apenas os resultados aqueles relativos a 2009 e 2010 e, ainda, de forma

muito concisa. Apenas no acesso às informações de 2009, dentre outros elementos,

apresenta-se o Índice Socioeconômico Médio118 no qual é possível comparar as

condições socioeconômicas da Escola com o Munícipio onde a instituição é

localizada, com a Regional (num total de cinco: Baixo Acre; Alto Acre; Juruá; Purus;

Tarauacá/Envira).

Em relação aos questionários contextuais aplicados aos alunos, tem-se o

seguinte cenário:

TABELA 12 – QUESTIONÁRIOS CONTEXTUAIS: ALUNOS, SEAPE, ACRE, 2009 A 2012

EDIÇÃO

RESPONDENTES

QUESTÕES CONTEXTUAIS

DP IE EE TQ

2009 24.328 6 (14,28%) 16 (38,09%) 20 (47,61%) 42

2010 33.146 5 (11,62%) 14 (32,55%) 24 (55,81%) 43

2011 37.057 3 (4,61%) 42 (65,61%) 20 (30,76%) 65

2012 36.488 4 (6,15%) 41 (63,15%) 20 (30,76%) 65

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS CONTEXTUAIS. LEGENDA: DP = Dados Pessoais; IE = Intraescolares; EE = Extraescolares; TQ = total de questões.

Comparando-se o número de alunos participantes dos testes objetivos com o

número de respondentes do questionário contextual, a participação neste último tipo

de instrumento é maior em três das edições pesquisadas (2009, 2011 e 2012).

Assim, em 2009, há 5 respondentes a mais no questionário contextual em relação

118

Segundo informações disponíveis no Boletim Contextual, o “Índice Socioeconômico é calculado e padronizado de modo que a média de todos os alunos avaliados na edição de 2009 do Seape se iguale ao valor 100. Esse valor por si só não tem interpretação, mas serve de referência para observarmos quais são as condições socioeconômicas da sua Regional e Escola. Valores acima de 100 indicam melhores condições socioeconômicas, enquanto valores abaixo disso indicam piores condições em relação à média obtida para o Estado”. Informação disponível em:<http://www.seape.caedufjf.net/revista-contextual/>. Acesso em: 25 ago.2015.

173

aos participantes dos testes. Do mesmo modo, em 2011 são 66 respondentes a

mais e em 2012 são 18 alunos a mais que participaram respondendo o questionário

contextual. Apenas no ano de 2010 o número de participantes nos testes objetivos

foi maior do que os respondentes do questionário contextual, numa diferença de

1.874 alunos a mais. As informações disponibilizadas para esta pesquisa não são

suficientes para explicar este fato de que há mais respondentes no questionário

contextual do que de alunos avaliados nos testes de proficiência.

Em relação às perguntas direcionadas aos alunos no questionário contextual,

em 2009 foram 6 questões relativas aos dados pessoais (DP), diminuindo para 5 em

2010, 3 em 2011 e em 2012 foram lançadas 4 perguntas sobre: sexo, cor, idade,

estado civil e se o aluno tem filhos.

Nas edições de 2009 e 2010, prevalecem as questões que contemplam

indicadores extraescolares (IE), variando entre 47,61% e 55,81% do total de

questões direcionadas aos estudantes. As questões IE dizem respeito aos seguintes

aspectos: escolaridade da mãe, do pai ou do responsável do aluno, levantamento

das condições sobre a rua e a casa onde mora, contemplando desde aspectos sobre

a trafegabilidade, energia elétrica até fornecimento de água potável, saneamento

básico e coleta de lixo.

Contempla, ainda, outras questões socioeconômicas como: recebimento do

benefício nominado como Bolsa Família, existência de banheiro, rádio, geladeira, TV

em cores, máquina de lavar roupa, aparelho de DVD, automóvel (carro/moto),

computador, se a família dispõe de empregada doméstica ou faxineira, dentre

outros. Investiga inserção do aluno em processos de letramentos por meio de

perguntas sobre acesso a jornais diários de notícias, revistas de informação geral,

dicionário e livros existentes na residência (sem considerar os livros escolares,

jornais e revistas).

Muitas dessas informações eram coletadas no ato do preenchimento da ficha

de matrícula. Mais recentemente, esse documento de entrada oficial do aluno na

escola foi reduzido, permanecendo apenas informações relativas a endereço,

contatos telefônicos, condições gerais sobre saúde e o pré-requisito da escolaridade

anterior em relação à série atual. Considerando que nem todos os alunos fazem a

avaliação do Seape/AC, com essa mudança na ficha de matrícula, o sistema deixa

de coletar informações contextuais sobre a maior parte dos estudantes.

174

A respeito das informações intraescolares (IE), a maioria das perguntas do

questionário contextual dos alunos nas edições de 2011 e 2012 diz respeito às

condições sobre o local onde ocorrem os processos de ensino e de aprendizagem,

bem como questões mais atinentes ao trabalho dos professores e às perspectivas

de projetos futuros dos estudantes.

Os questionários também contemplam questões sobre: tempo em que o aluno

estuda na escola, conquista de amizades no âmbito escolar, grau de satisfação em

relação às condições materiais da escola, cumprimento de normas, nível de

interesse e expectativa dos professores em conhecer seus alunos e tratá-los com

respeito etc. O clima escolar também é investigado a partir de indicadores dispostos

nas seguintes questões que compõem as edições de 2011 e 2012 (mas não

apareciam nas edições anteriores):

Os professores favorecem alguns alunos mais do que outros. Acho que vale a pena estudar nesta escola. Os professores nunca conversam com os alunos sobre nossos planos para o futuro. Os professores me incentivam a fazer coisas novas. A minha escola incentiva seus alunos a serem criativos. Os alunos são punidos frequentemente por coisas que não fizeram. As punições na escola sempre são justificadas. Os alunos são castigados por qualquer motivo. Perdemos muitas aulas porque os professores faltam com frequência. Os professores sempre começam as aulas na hora certa. Os professores têm dificuldade para fazer os alunos entrarem na sala para o início das

aulas. Quando os professores pedem silêncio, os alunos obedecem rapidamente. Muitos alunos durante as aulas ficam do lado de fora da sala fazendo barulho. Quando faço algo correto, os professores sempre me incentivam e elogiam. Por qualquer motivo, os alunos são colocados para fora de sala de aula. Eu me dou bem com meus colegas de sala.

Numa escala de concordância crescente, as questões dispunham de quatro

alternativas (concordo; concordo pouco; discordo pouco; discordo muito) as quais

foram atribuídos diferentes valores e distribuídas numa escala de 0 a 10. Esse

procedimento é descrito na Revista da Gestão Escolar de 2013. Ao se tomar como

referência a Edição Seape/AC 2012, explica-se:

Através da escala, três grupos de respostas foram criados, de acordo com a percepção dos alunos em relação ao clima escolar, em sua dimensão normativa. Os grupos de percepção são: »Percepção de que o contexto normativo do clima escolar é ruim, segundo os alunos. »Percepção de que o contexto normativo do clima escolar é razoável, segundo os alunos. »Percepção de que o contexto normativo do clima escolar é bom, segundo os alunos. (ACRE, 2013c, p. 24).

175

Como mecanismo facilitador da análise dos resultados de 2012:

as escolas foram divididas em três grupos diferentes, de acordo com o valor que agregaram a seus alunos. O valor agregado de cada escola foi estabelecido de acordo com a comparação entre o desempenho médio esperado para a escola, tendo em vista a condição socioeconômica de seus alunos e professores, e o desempenho, de fato, obtido pela escola, com base nos resultados de 2012 do Seape. Os grupos de escolas por valor agregado são: »Escolas sem valor agregado: são aquelas cujo desempenho esperado para elas é menor ou igual ao desempenho que elas, efetivamente, obtiveram nas avaliações [...]; »Escolas com baixo valor agregado: são aquelas cuja diferença entre o desempenho observado e o desempenho esperado para elas é maior do que zero e menor do que 25 pontos de proficiência (meio desvio padrão da escala) [...]; »Escolas com alto valor agregado: são aquelas cuja diferença entre o desempenho observado e o desempenho esperado para elas é maior do que 25 pontos de proficiência. (ACRE, 2013c, p. 24).

Esse valor agregado considera a comparação entre o desempenho médio

esperado para a escola, a condição socioeconômica do quadro docente e discente e

os indicadores de desempenho alcançados pela instituição. Ao se tomar como

referência a 4ª edição do Seape/AC, realizada em 2012, tem-se a seguinte

constatação:

quanto melhor a avaliação que este contexto do clima apresentava, maior o percentual de escolas que agregavam alto valor ao aprendizado dos alunos. Esses dados levam à conclusão de que é importante que o gestor fique atento ao cumprimento das normas de sua escola. (ACRE, 2013, p. 25).

As conclusões apontadas pelas análises realizadas pelo Caed a respeito do

clima escolar recomendam a necessidade de foco no trabalho do gestor escolar. Tal

questão indica que a forma de operar os dados pende muito mais para

responsabilizar o gestor escolar e, consequentemente, a escola pelos resultados

identificados na avaliação. Essa tendência de responsabilização ressalta muito mais

as semelhanças com a condução do sistema avaliativo em nível nacional do que

uma coloração local ao Seape/AC.

As demais questões do questionário contextual dos alunos que compõem os

aspectos intraescolares se atêm a identificar o perfil da gestão no interior das

escolas. São estas as questões:

Na sua escola há alguma eleição para representante de turma? Esse representante de turma participa de reuniões com os professores e a direção da

escola? Na sua escola, as opiniões dos alunos chegam até a direção? Na direção da escola sempre sou atendido com respeito e paciência. Posso contar com a direção da escola para resolver meus problemas.

176

Tais indagações retratam a necessidade de se investigar se a gestão da

escola é ativa, democrática e se tem um grau de envolvimento considerado eficiente

na resolução dos problemas vivenciados pelos alunos.

O questionário contextual é um instrumento com potencial para captar a

dinâmica do contexto do sistema de ensino público local, contudo, nas quatro

primeiras edições do Seape/AC (2009 a 2012), com base nos documentos enviados

às escolas, nas Oficinas de Apropriação dos Resultados, nos meios de comunicação

local, no site da SEE/AC, nas publicações do Seape/AC, enfim, em todas as formas

de divulgação deste sistema avaliativo, as informações sobre os fatores intra e

extraescolares são muito pouco exploradas, bem como pouco se exploram as

possibilidades de cruzamento dos dados quantitativos com as informações coletadas

pelos instrumentos contextuais. Assim, trata-se de um instrumento com potencial

significativo de uso, mas pouco explorado efetivamente.

No Boletim Contextual informa-se que, além desse instrumento de divulgação,

há um outro nominado Boletim Técnico de Análises Contextuais, publicação

endereçada exclusivamente à SEE/AC na qual, segundo o Caed, constam todas as

perguntas apresentadas nos questionários, com informações mais detalhadas. Tais

elementos subsidiam análises e discussões por parte dos técnicos da Secretaria,

sob a consultoria do Caed. Este boletim mais detalhado não foi disponibilizado para

esta pesquisa, mas as informações contextuais foram repassadas numa planilha

com as perguntas e as respectivas respostas tabuladas. Tanto este Boletim Técnico

como esta planilha sobre as informações contextuais não são socializados com a

escola.

Ao cruzar as informações constantes no questionário contextual que dizem

respeito à origem social e às questões econômicas do aluno e de sua família, as

condições em que ele estuda, relacionando os resultados educacionais dos mesmos

ou as condições materiais da escola, pode-se identificar um passo importante no

cumprimento daquilo que é anunciado como principal objetivo da pesquisa

contextual, integrante do Seape/AC:

mais do que informar aos educadores e à comunidade escolar a importância dos fatores associados ao desempenho, é chamar a atenção para o fato da escola ter significativa importância no aprendizado dos estudantes e poder, assim, fazer uma grande diferença em suas vidas. (ACRE, 2009, p. 7).

177

As escolas podem ser um diferencial na vida dos estudantes, contudo esta

questão depende de uma conjugação de fatores tais como: as condições de

estrutura e materiais didáticos disponíveis, a valorização docente, o grau de

democracia da gestão, dentre outros elementos inerentes à gestão do sistema e à

dinâmica escolar que, inclusive, algumas dessas informações são coletadas no

questionário contextual e que precisam ser melhor exploradas e interpretadas.

Ao investigar fatores associados ao desempenho, a intenção é que as

informações coletadas sirvam como ferramenta para a gestão escolar e para a

prática pedagógica. Contudo, quando a SEE/AC apresenta os resultados de cada

edição do Seape/AC, o foco vem sendo o desempenho dos alunos; assim, nas

apresentações formais dos secretários de educação119 exploram-se os padrões de

desempenho eminentemente quantitativos, como nos exemplos:

comparações de resultados de participação (alunos previstos/alunos

avaliados) por ano/série e edição entre a rede estadual e municipais;

padrões de desempenho estudantil por disciplina e série avaliada.

Esses são aspectos bastante explorados pela SEE/AC por ocasião da

apresentação dos resultados às escolas, como se pode observar nos gráficos

seguintes:

GRÁFICO 7 – DISTRIBUIÇÃO DO PERCENTUAL DE ALUNOS POR PADRÃO DE DESEMPENHO –

2009/2010/2011 - LÍNGUA PORTUGUESA - REDE ESTADUAL

FONTE: SEE/AC, 2011 (cedido à autora em mídia digital).

119

Como pesquisadora, participei como ouvinte de duas apresentações do Ex-Secretário de Educação, Daniel Zen e uma do atual Secretário, Prof. Marcos Brandão, e ambos os materiais (em mídia) me foram disponibilizadas ao final em pen-drive.

178

Evolução das Proficiências Médias, por edição; GRÁFICO 8 – EVOLUÇÃO DAS PROFICIÊNCIAS MÉDIAS – 2009/2010/2011 – MATEMÁTICA - 4ª

SÉRIE/5º ANO DO ENSINO FUNDAMENTAL - REDE ESTADUAL/MUNICIPAL

FONTE: SEE/AC, 2011 (cedido à autora em mídia digital).

Nota-se que no formato de divulgação dos resultados, o foco é a evolução

dos indicadores de desempenho, apresentada desvinculada dos dados de contexto,

nesse sentido, não difere da configuração que a imprensa local dá aos resultados do

Seape/AC.

Como os dados são apresentados com um foco nos resultados dos testes,

nas ocasiões em que a SEE/AC apresenta os resultados às escolas desconsidera os

indicadores como, por exemplo, o número de alunos por turma, o acervo

bibliográfico disponível na escola, a carga horária e as condições de trabalho

docente, a efetivação e o fortalecimento dos mecanismos democráticos da gestão

escolar, o nível socioeconômico dos alunos, dentre outros aspectos. Todos eles

colocariam a avaliação como a culminância de um trabalho que se inicia no

planejamento, há todo um investimento de esforços na execução, precisa passar

por um monitoramento que se expressa nos dados da avaliação, mas que não se

encerra nos resultados, uma vez que todo o processo é retroalimentado por ela.

Os dados e as informações coletados são indicadores e não verdades

incontestáveis, assim, os seus usos podem ser empregados na “forma de

instrumentos de produção de mudanças” (WERLE; MANTAY; ANDRADE, 2009, p.

141), sem desconsiderar a complexidade do campo educacional e seus múltiplos

processos de regulação, que podem ser conduzidos tanto de forma a considerar o

179

processo e respeitar a dinâmica do contexto educativo como podem reduzir-se a

indicadores quantitativos numa perspectiva de supervalorização deles.

4.3.1 Composição dos testes do Seape/AC

Elaboradas pelo Caed, as provas são compostas por questões objetivas120,

de forma contextualizada – este aspecto é assegurado nas entrevistas e visualizado

em algumas questões ilustrativas que são apresentadas no material de divulgação

do Seape/AC e nas oficinas de apropriação dos resultados –, cada uma relacionada

a uma capacidade/descritor.

No seu conjunto, esses descritores compõem a matriz de referência ou área

de conhecimento de cada disciplina e série avaliada. Nesse formato de organização,

é possível identificar, por edição do Seape/AC, a pontuação obtida em cada

descritor e a média de cada ano, possibilitando comparações de desempenho e

intervenções pedagógicas específicas para cada tipo de aprendizagem. Dos quatro

entrevistados, dois deles trazem à tona um caso singular que se destacou porque o

desempenho dos alunos em geometria, num determinado ano, foi considerado na

avaliação como abaixo do básico:

Eu lembro muito bem, esse caso da geometria que chamou atenção porque foi muito baixo o desempenho dos alunos nesse aspecto, então tínhamos que trabalhar com todas as escolas naquele momento e começar a pensar numa formação continuada prá geometria, com foco na geometria, então você tem toda uma leitura dentro da secretaria prá poder pensar o macro e depois divulgar os resultados prás escolas, nós íamos aos municípios também juntando as equipes da secretaria estadual e dos municípios prá discutir isso e, a partir daí, definir as demandas tipo formação continuada em quê, quando, mas com certeza toda a discussão de formação continuada passou a ser oriunda desse trabalho, então, à medida em que íamos enxergando os problemas, íamos também pensando numa formação continuada com mais foco, porque não é por falta de formação continuada que a educação não vai bem, sempre teve, ocorre que quase sempre você pensava na secretaria uma formação continuada uniforme. (Informação verbal).

121

Então, uma das ações decorrentes do Seape/AC é não uma formação

continuada definida de forma genérica aos docentes, mas fundamentada em

necessidades específicas de atualização de conteúdos em que os alunos mais

120

As provas do Seape têm a seguinte configuração: no 3º ano do EF são 28 itens, sendo 14 de LP e 14 de MAT; no 5º ano do EF são 44 itens, sendo 22 de LP e 22 de MAT; no 9º ano do EF são 52 itens, sendo 26 de LP e 22 de MAT; e no 3º ano do EM são 52 itens, sendo 26 de LP e 22 de MAT.

121 SILVA, Maria Corrêa da. Sobre ações decorrentes do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

180

demonstraram dificuldades. Além disso, os resultados identificados pelo Seape/AC

possibilitam uma maior proximidade da gestão da rede estadual com as redes

municipais, dada a capacidade instalada que o Estado tem em responder às

demandas específicas de formação em serviço.

Segundo os entrevistados, a ideia não é que a avaliação realizada pelo

Seape/AC se sobreponha à Prova Brasil, mas ampliar o número de

questões/descritores avaliados e, até, viabilizar comparações. Como no Saeb, o

sistema acreano tem como metodologia de análise estatística de dados a Teoria de

Resposta ao Item (TRI).

Enquanto a Prova Brasil é realizada a cada dois anos, a avaliação do

Seape/AC é anual, como já mencionado, e ambas se efetivam de forma censitária.

Nesse aspecto, quando indagados sobre as razões de se manter um sistema próprio

de avaliação mesmo com a aplicação da Prova Brasil, a partir de 2005, efetivando-

se de forma censitária (antes disso, o Saeb era amostral), os entrevistados assim se

posicionam: o Seape/AC “é uma radiografia mais clara da situação” (informação

verbal),122 além do fato de uma complementar a outra.

Além disso, com uma sistemática efetivada em cada ano letivo tem-se a

“perspectiva de criar intervenções rápidas” (Informação verbal)123 e há a

possibilidade de se construir “as alternativas de superação dos problemas e,

também, gerando elementos para o planejamento de ensino” (Informação verbal)124

com o ano letivo ainda em curso.

Segundo informações da Coordenação de Avaliação Escolar, geralmente as

aplicações de provas do Seape/AC duram uma semana125 e as duas provas (Língua

Portuguesa e Matemática) são aplicadas na última semana de novembro ou na

primeira de dezembro. Normalmente, a divulgação de resultados ocorre nos

primeiros meses do ano letivo do ano subsequente.

Para que os professores tenham conhecimento das questões

contextualizadas, no Boletim de Resultados da Escola, publicado após cada edição

do Seape/AC, são apresentados alguns itens que compuseram os testes, a fim de

122

GUILHERME, Maria Cristina Maia. Sobre as razões de manter o Seape após a Prova Brasil ser censitária. Rio Branco, 2014. Entrevista.

123 CALIXTO, Josenir Araújo. Sobre a implementação do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

124 SILVA, Maria Corrêa da. Sobre a implementação do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

125 Segundo a Coordenação de Avaliação da SEE/AC, responsável pela logística, este é o tempo necessário para que a avaliação seja realizada.

181

que esses profissionais, e demais interessados, possam tomar algumas questões

como parâmetro e compreendam os intervalos de padrões de desempenho

alcançados pelos alunos.

O professor participa da elaboração de alguns itens, mas não trabalha

diretamente no processo de aplicação das provas do Seape/AC. Como se trata de

uma política delineada pela equipe gestora que compõe o Governo, ainda que o

Seape/AC avalie o desempenho do aluno e nisto estejam incluídas questões de

natureza pedagógica, as avaliações externas são pensadas de fora para dentro da

escola, não há nenhuma nuance que tenha sido oriunda do ideário dos docentes.

Em algum momento, o docente precisa ser ouvido, sob pena de serem

implementadas políticas deslocadas do contexto em que a educação se realiza.

Supõe-se que, se a ausência do professor se mantém em relação à

apropriação dos resultados e as decorrências oriundas das avaliações externas, o

risco poderá ser a exclusão dos docentes na definição do currículo e dos demais

aspectos que implicam a condução e a qualidade da educação, ainda que o

currículo também seja definido pelas normas institucionais em que os professores

estão inseridos e se possa definir outras em conjunto com a equipe gestora da

escola e, também, o fato desses profissionais se configurarem como atores

importantes na elaboração do Projeto Político Pedagógico (PPP) das instituições

escolares.

4.3.2 Escalas de proficiência, potencial de acesso e apropriação dos

resultados

No Seape/AC o desempenho dos alunos é demonstrado numa medida

específica denominada escala de proficiência, um instrumento de referência própria,

que varia de 0 (zero) a 500 (quinhentos) e se expressa em quatro padrões de

desempenho, que definem a média de desempenho do grupo avaliado distribuída

em ordem ascendente, desta forma: abaixo do básico, básico, adequado e

avançado126. Assim, procura-se traduzir a medida em diagnósticos qualitativos.

126

Muito embora o Seape/AC utilize a mesma escala do Saeb (à exceção do 3º ano do EF), no caso deste sistema nacional estes grupos são organizados por níveis numerados de 0 a 12 em Língua Portuguesa (LP) e de 0 a 13 em Matemática (MT). No 5º e 9º ano do EF os níveis são distribuídos de 0 a 9 em LP e de 0 a 12 em MT; no 3º ano do EM os níveis são expressos de 2 a 11 em LP e de 6 a 13 em MT.

182

A correspondência de cada um desses níveis de proficiência tem uma

calibração de referência diferente em cada série e disciplina avaliada; assim, o grau

de desenvolvimento das habilidades e competências127 associadas à expressão da

régua numérica (de 0 a 500) é assim expresso nos dois quadros seguintes, sendo o

primeiro deles relativo à disciplina de Língua Portuguesa:

QUADRO 4 – PADRÕES DE DESEMPENHO, SEAPE/AC, LÍNGUA PORTUGUESA – ESCALA DO

5º E 9º DO EF E DO 3º EM

Padrões de Desempenho

LÍNGUA PORTUGUESA

5º F 9º F 3º M

Abaixo do Básico até 125 até 200 até 225

Básico de 125 a 175 de 200 a 250 de 225 a 275

Adequado de 175 a 225 de 250 a 300 de 275 a 325

Avançado acima de 225 acima de 300 acima de 325

FONTE: Organizado das REVISTAS PEDAGÓGICAS DO SEAPE/AC.

Na disciplina de Matemática a escala organiza-se dessa forma: QUADRO 5 – PADRÕES DE DESEMPENHO, SEAPE/AC, MATEMÁTICA – ESCALA DO 5º E 9º DO

EF E DO 3º EM

Padrões de Desempenho

MATEMÁTICA

5º F 9º F 3º M

Abaixo do Básico até 150 até 225 até 250

Básico de 150 a 200 de 225 a 275 de 250 a 300

Adequado de 200 a 250 de 275 a 325 de 300 a 350

Avançado acima de 250 acima de 325 acima de 350

FONTE: Organizado das REVISTAS PEDAGÓGICAS DO SEAPE/AC.

Nesse formato, observam-se alguns elementos: 1º) para cada etapa de

escolaridade exige-se um grau de proficiência maior, pois ela é comparativa na

mesma régua (na escala de 0 a 500); 2º) no 9º ano EF a escala inicia-se pelo padrão

considerado adequado na etapa de escolarização anterior, indicando que para estar

numa série mais avançada, o esperado é que o aluno atinja um grau proficiência

aceitável em relação à série anterior; 3º) no 3º ano EM a escala inicia-se pelo padrão

considerado básico no 9º ano EF.

No geral, o Seape/AC utiliza a mesma escala do Sistema de Avaliação da

Educação Básica (Saeb/Inep/MEC), fato que possibilita que as notas de

desempenho identificadas sejam comparáveis entre estes dois sistemas avaliativos

ao longo das séries históricas. Nesse caso, a diferença entre as escalas do Saeb e

127

Não há consenso na utilização dos termos competências e habilidades que têm uma íntima relação com a necessidade de adequar a escola ao mundo do trabalho, uma vez que seus significados estão próximos à competição e competitividade. Sobre esta questão ver Silva (2003).

183

do Seape/AC dá-se em relação ao 3º ano do EF. Em Matemática utiliza-se a mesma

escala adotada pelo Sistema de Avaliação do Rendimento Escolar do Rio Grande do

Sul (SAERS). Em Língua Portuguesa utiliza-se a mesma Escala de Proficiência em

Leitura do Programa de Avaliação da Alfabetização (Proalfa) que compõe o Sistema

Mineiro de Avaliação da Educação Pública (Simave/MG)128, conforme demonstrado

no quadro a seguir:

QUADRO 6 – PADRÕES DE DESEMPENHO, SEAPE/AC, MATEMÁTICA E LÍNGUA PORTUGUESA

– ESCALAS DO 3º ANO EF

PADRÕES DE DESEMPENHO

MATEMÁTICA

LÍNGUA PORTUGUESA

Abaixo do Básico até 725 até 400

Básico de 725 a 800 de 400 a 450

Adequado de 800 a 850 de 450 a 500

Avançado acima de 850 acima de 500

FONTE: Organizado das REVISTAS PEDAGÓGICAS DO SEAPE/AC.

O material pesquisado não indica os motivos para essa decisão de utilizar

uma escala diferenciada para o 3º ano do Ensino Fundamental. Como nos exames

nacionais, há escalas diferentes nas duas disciplinas avaliadas, contudo, na

Avaliação Nacional da Alfabetização (ANA)129 é diferente, pois nesta avaliação a

escala é definida em níveis de aprendizagens (de 1 a 4). Na ANA, em Língua

Portuguesa, além das escalas serem diferentes, há uma para a escrita e outra para

a leitura.

O Seape/AC apresenta as seguintes possiblidades de acesso aos resultados:

edição: (nesse caso, anual: 2009/2010/2011/2012);

rede: (estadual e municipais);

ano/série): 2ª série/3º ano EF; 4ª série/5º ano EF; 8ª série/9º ano EF; 3º

ano EM;

regional: 1) Baixo Acre; (2) Alto Acre; (3) Juruá; (4) Purus; (5)

Tarauacá/Envira;

por município: (com a adesão da totalidade dos 22 munícipios acreanos);

por escola;

128

Ambos, Simave e SAERS, são sistemas de avaliação educacional realizados a partir de contratação do Caed.

129 Essa avaliação, criada em 2012 e iniciada em 2013, no ano de 2015 é cancelada. O corte de gastos é o principal motivo alegado pelo Governo Federal. Informação disponível em: < http://educacao.estadao.com.br/noticias/geral,governo-federal-cancela-avaliacao-de-alfabetizacao-para-cortar-gastos,1723094>. Acesso em: 9 out.2015.

184

por turma;

por aluno - neste caso, o acesso do usuário tem proteção por login e

senha. Os demais acessos são de domínio público no site do Caed/UFJF.

É possível, por exemplo, acompanhar a evolução da escola ao longo das

edições do Seape/AC, podendo-se estabelecer comparações a partir do

desempenho dela mesmo, ou em relação à rede que ela pertence. O desempenho

pode ser definido por uma média expressa em indicadores, como forma de sintetizar

os resultados da escola, do Município, da Regional e do Estado. Também é possível

identificar o percentual de alunos em cada nível de proficiência e o percentual de

participantes.

4.4 Ajustes e desvios da política em ação: avaliação como suporte da gestão

de resultados

A avaliação em larga escala não é uma mera certificação da qualidade, uma

vez que pode retroalimentar o planejamento e contribuir para definir políticas

educacionais. Contudo, no paradigma da gestão pública orientada para resultados,

assumido publicamente pela SEE/AC no seu site, os indicadores, e inclusive os

indicadores mais recentes, são tomados como a expressão do desempenho e não

um, dentre tantos outros, indicativo da qualidade.

Do planejar até a avaliação, o foco nos resultados pode comprometer a

necessidade de se olhar mais detidamente o processo educativo. Ainda assim, a

construção do plano (2011-2014) e do mapa estratégico da SEE/AC considera estas

as etapas da gestão pública orientada para resultados: 1) planejamento; 2)

execução; 3) monitoramento, acompanhamento e supervisão; e 4) avaliação.

O monitoramento, o acompanhamento e a supervisão são instrumentos que

podem ser considerados aliados do processo de execução; no entanto, com a

orientação para resultados pode-se desfocar o sentido pedagógico da avaliação em

larga escala e considerá-la como a culminância do processo educativo, numa

espécie de círculo, em que se avalia para se avaliar de novo.

No preâmbulo da Instrução Normativa n.º 06/2014, alguns argumentos são

elencados, e aqui há um destaque para dois deles:

185

CONSIDERANDO a avaliação da aprendizagem dos alunos eixo para a definição das políticas públicas dos sistemas de educação e para a elaboração do Plano do Desenvolvimento da Escola – PDE; CONSIDERANDO a necessidade de a SEE desenvolver, em parceria com as escolas, procedimentos e instrumentos de avaliação da aprendizagem dos alunos, concebida como elemento catalisador da gestão de resultados e eixo orientador das políticas educacionais na busca da eficiência e da produtividade. (ACRE, 2014, não p., grifo nosso).

Além de o Seape/AC constituir um eixo orientador na definição de políticas

públicas e suporte nos planos e planejamentos educacionais (potencial pedagógico),

é instrumento que possibilita dinamizar a gestão de resultados, claramente assumida

pelo Governo, além de estimular a eficiência e a produtividade. Note-se que um dos

pontos fortes da gestão do sistema de ensino no Acre é, desde o primeiro mandato

da Frente Popular do Acre (FPA) nos idos de 1999, o planejamento das ações e,

como decorrência dos sucessivos planejamentos estratégicos, o estabelecimento de

metas que culminam na política de gestão de resultados.

Observa-se que no texto da política não há evasivas, assim, a gestão de

resultados é a tônica assumida pelas estruturas de poder da gestão estadual e que

alguns dos avanços alcançados e largamente propagandeados pelo Governo são

concessões e estratégias de cooptação ao projeto da Frente Popular do Acre (FPA)

que, ao mesmo tempo em que dialoga com a sociedade por meio dos fóruns

populares (sobretudo nas primeiras gestões da FPA), compromete-se com um

modelo gerencial, ainda que sob um novo formato, se não é a competitividade do

mercado instalada, é a pressão expressa pela cobrança por produtividade.

As ações desencadeadas por uma gestão, sejam elas dos sistemas de

ensino, sejam de iniciativa da gestão escolar, pressupõem monitoramento de ações.

E esse monitoramento é facilitado quando o Seape/AC, ano a ano, coleta dados por

escola ou mesmo por turma, neste último caso, é possível, inclusive, monitorar o

professor ou a escola de uma forma amiúde:

dentro da escola a gente começava a fazer um identificador do desempenho de alunos com determinados professores, então se você tem quatro turmas, três turmas estão dentro do mesmo padrão, é sinal de que elas têm ali uma unidade pedagógica e se tem um desvio, aí você precisava identificar qual era a razão deste desvio: poderia ser a turma com maior índice de distorção idade-série? Poderia ser a turma com maior índice de pobreza? Poderia ser uma turma que o professor não fosse tão qualificado quanto os demais? Poderia ser uma turma que tivesse um problema maior de vulnerabilidade social? Então você começava a levantar hipóteses, então na

186

medida em que você conseguia enxergar e levantar hipóteses, você começava a fazer essas informações. (Informação verbal, grifo nosso).

130

Nessa linha de compreensão expressa anteriormente pelo ex-Diretor de

Ensino da SEE/AC, atingir o padrão médio de desempenho apontado pela avaliação

em larga escala significa que o aluno “iniciou um processo de sistematização e

domínio das habilidades consideradas básicas e essenciais ao período de

escolarização em que se encontra” (ACRE, 2012, p. 18). Observa-se que o

posicionamento do gestor retrata um compromisso com o desempenho dos

estudantes e a necessidade de compreensão do contexto em que eles estão

inseridos. Na visão do gestor, quando há o “desvio” do padrão previamente definido,

significa que o aluno não alcançou as metas educacionais definidas pela gestão do

sistema educativo e, sendo assim, há uma propensão em intensificar-se o

monitoramento da qualidade do ensino.

Paulatinamente, a avaliação vai se consolidando e adquirindo uma

centralidade na definição de regulamentos e dispositivos de regulação que se

estabelecem no sistema de ensino, justificada na necessidade de expansão da

oferta e da qualidade do ensino público. Assim, um dos aspectos que contribuem

para responder à segunda questão desta pesquisa – quais políticas decorrem da

implementação do Seape/AC? – diz respeito ao fato de que as informações e os

dados coletados municiam e justificam as tomadas de decisões na política em

sintonia com a gestão de resultados assumida pelo Governo do Estado do Acre.

Em entrevista concedida, o ex-governador Binho Marques (2007-2011)

analisa o momento inicial de institucionalização do Seape/AC, implementado no seu

mandato, da seguinte forma:

A efetivação dessa política se deu como consequência de todo o trabalho que até então o Estado vinha desenvolvendo como forma de garantir a todos uma educação com qualidade. Naquele momento a SEE contava com uma equipe que havia adquirido uma boa base de qualificação para implementar o sistema e o governo aprovava o Proacre, programa de financiamento do Bird, com o objetivo de desenvolver áreas estratégicas do Estado, dentre elas a educação. Nesse contexto e, a partir de um processo licitatório, o Caed foi a instituição responsável pela implementação do sistema. (Informação verbal).

131

130

CALIXTO, Josenir Araújo. Sobre a participação dos professores no Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

131 ALMEIDA JÚNIOR, Arnóbio Marques de. Sobre a implementação da política de avaliação em larga escala via Seape/AC. Brasília, 2015. Entrevista.

187

Com a ampliação de sentido e importância, a avaliação se estrutura

inicialmente como ferramenta para a gestão do sistema público de ensino, ainda que

haja alguns direcionamentos para que o uso dos seus resultados se oriente para

questões ligadas mais diretamente à dinâmica da sala de aula. As evidências

demonstram que o Seape/AC tem um início marcado pela perspectiva diagnóstica

do sistema, no sentido de obter dados para dimensionar melhor e intervir de forma

mais propositiva nas redes de ensino, mas vai paulatinamente servindo de subsídio

para questões mais localizadas ao espaço da sala de aula:

ao mesmo tempo que nós estávamos pensando num sistema de avaliação, nós estávamos implantando políticas públicas prá interferir dentro do sistema e começar a mudar, ou seja, a superar determinados problemas que nós havíamos identificado, seja problemas de gestão, problemas de ensino, problemas de recursos. (Informação verbal).

132

Concebida, desenvolvida e controlada pela SEE/AC, a avaliação adentra as

unidades escolares por meio da gestão de resultados assumida pelo Governo do

Estado. Além do controle dos indicadores escolares via Seape/AC, o controle do

cumprimento de metas efetiva-se por meio do Plano de Desenvolvimento da Escola

(PDE), das pressões por resultados nas reuniões com os diretores de escolas no

sentido de que se cumpram as metas previamente definidas. Tais questões são

indícios de que o Seape/AC compromete sua dimensão educativa e pedagógica, ao

se distanciar de sua concepção como instrumento de controle social, para um

instrumento de pressão por resultados.

Como essas pressões se dão numa correlação desigual de poder, as partes

que ocupam as posições mais altas na hierarquia da gestão do sistema de ensino

pressionam por produtividade, num discurso que se constitui em um mecanismo de

responsabilização branda, não no sentido de responsabilidade compartilhada, mas

na perspectiva de obrigação de resultados por parte da gestão das escolas, dos

coordenadores de ensino e dos professores.

Justamente pelo fato de a gestão escolar ser considerada um ponto central na

gestão de um sistema de ensino focado em resultados, ela ocupa lugar de destaque

quando o assunto é avaliação. Sobre os gestores escolares recai boa parte da

expectativa da equipe da SEE/AC, sobretudo, no sentido de garantir que a referida

“qualidade para todos” seja expressa nos resultados do desempenho dos alunos no

132

SILVA, Maria Corrêa da. Sobre a implementação do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

188

Seape/AC. Contudo, nenhum sistema avaliativo é uma radiografia completa, uma

vez que os resultados do desempenho dos alunos são apenas indicadores de

qualidade. A literatura aponta que desconsiderar isso é exagerar o poder das

avaliações.

Outro elemento que evidencia as ações decorrentes do Seape/AC se

manifesta no tratamento dado às escolas que apresentam os melhores indicadores

de desempenho: a estas é dado um destaque diferenciado, de forma sutil como, por

exemplo, quando essas instituições são convidadas a apresentarem suas

experiências exitosas nos eventos promovidos pela SEE/AC, ou mesmo quando

participam de momentos culturais que são efetivados sob o destaque de trabalhos

desenvolvidos por escolas que alcançaram os melhores desempenhos no

Seape/AC. Assim, as escolas com melhor desempenho são festejadas, com ampla

cobertura pela imprensa local e no site oficial do Governo do Acre:

Nesta semana, o secretário da SEE, Marco Brandão, durante suas agendas de visitas, esteve na Escola Estadual João Mariano da Silva, que obteve o melhor desempenho na rede pública estadual de ensino nos resultados do Seape. “É gratificante e nos enche de orgulho perceber o empenho e a dedicação dos profissionais da escola pela educação. O que vocês estão fazendo eleva a autoestima das crianças e constrói, além dos conhecimentos científicos, valores morais”, disse o secretário. A escola também superou, nos seus resultados do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb), as projeções para 2017 (no 5º ano do ensino fundamental) e para 2019 (no 9º ano do ensino fundamental). Para a gestora da Escola João Mariano, Eliete Maia, “tudo vem da dedicação com que fazemos o nosso trabalho”. (ACRE, 2014, não p.).

Esse discurso de exaltação da competência considera que os bons índices

alcançados é um mérito da escola que soube aproveitar os investimentos aplicados

pelo Governo e, nesse sentido, na comemoração133 dos melhores resultados, a festa

acaba por colocar as escolas com os piores índices em uma posição sem evidência

e num espaço de menor prestígio. Tudo isso sem levar em consideração os dados

de contexto coletados pelo próprio sistema oficial de avaliação do Estado.

A concepção inicial de avaliação, constante do projeto básico134 do

Seape/AC, considera a avaliação em sua perspectiva diagnóstica. Tal

133

O título sugestivo da matéria é Secretaria de Educação comemora resultado do Seape. (ACRE, 2014d).

134 O projeto básico compõe o Termo de Referência redigido com o intuito de definir as orientações à empresa terceirizada que viesse a firmar contrato com o Governo do Estado. Este documento é encaminhado via Ofício 0894/2009, datado de 21 de dezembro de 2009, endereçado à Secretaria de Planejamento do Estado. Trata da abertura de Processo Licitatório tendo como objeto Contratação de Consultoria para realizar avaliação externa do Sistema Estadual de Ensino.

189

intencionalidade se assenta numa definição ampla de avaliação e de política pública.

Se essa lógica inicial tivesse sido mantida, o Seape/AC poderia ter mais condições

de subsidiar as ações realizadas por meio de um monitoramento mais propositivo.

Assim, a política avaliativa poderia contribuir tanto com a gestão do sistema de

ensino como com aspectos mais voltados para a melhoria do desempenho escolar,

sem focar excessivamente na gestão de resultados, exaltada de tal forma que

prioriza a observância das metas previamente traçadas, sem observar as devidas

mediações inerentes ao caráter educativo da avaliação.

O modo de operar a avaliação definido nesse Projeto Básico tem a seguinte

descrição: “uma forma conjunta de trabalho que possibilite a construção dos itens

dos professores da rede e permita aos técnicos da SEE/AC participar da pré-

testagem e validação dos mesmos” (ACRE, 2009a, p. 8). Esse documento inicial do

Seape/AC sinaliza a participação docente e o trabalho conjunto; contudo, quando

indagados sobre a participação dos professores e demais profissionais da escola

nesse sistema avaliativo, um dos entrevistados assim se posicionou:

Essa é uma questão que a gente [referindo-se à equipe gestora da SEE/AC] precisa avançar porque os professores eles precisam se apropriar da avaliação como ferramenta, não do Seape, mas de todo o processo de avaliação [...]. Os professores devem ter uma participação maior no Seape, já tem alguns, alguns participam na elaboração de itens, mas é um número muito reduzido, então nós fazemos oficinas de elaborações de itens para nossos professores, então nossos professores elaboram itens e esses itens são utilizados na avaliação, e alguns itens nossos são utilizados em outros estados, mas a principal apropriação, a principal colaboração que os professores têm que fazer é de como essa ferramenta, como toda as ferramentas que chegam na escola [...] e ele precisa fazer uma crítica ao Seape, no sentido de como é que o Seape... como é que a gente vai poder aproximar aquilo que tá sendo ensinado, daquilo que tá sendo avaliado, quando a gente fala aproximar não significa que é preparar para o Seape, é preparar para a avaliação externa, mas garantir que determinadas competências que são tão elementares, sejam de fato, adquiridas. (Informação verbal, grifos nossos).

135

Aqui, percebe-se a distância entre a compreensão dos gestores a respeito da

condução do processo avaliativo do sistema e o envolvimento dos docentes e

demais profissionais que trabalham na escola. Tal questão confirma a tendência nos

estudos da área: a etapa do uso dos resultados pelos professores é a mais frágil,

ressaltando que esta questão não se trata de uma problemática exclusiva do

sistema oficial de avaliação do Acre.

135

CALIXTO, Josenir Araújo. Sobre a participação dos professores no Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

190

Ao se considerar que o Seape/AC tem potencial para identificar indicadores de

desempenho educacional, o professor como um dos agentes públicos mais próximos

do processo de ensino e de aprendizagem precisa se apropriar desta ferramenta.

Sobre a questão a respeito de como os professores e demais profissionais da escola

participam do Seape/AC? obteve-se a seguinte resposta:

só ficando só sabendo, ele não aplica as provas, ele só vai trabalhar os resultados depois. Da logística ele não participa, só como apoio na escola porque a gente não pode tirar professor da sala de aula prá fazer aplicação. Então a participação dele é com relação aos resultados. Ele até pode ficar na sala, mas não é obrigado e não pode manusear o material. (Informação verbal).

136

O fato de os professores não poderem manusear o material se justifica na

questão de que os itens utilizados nos testes são sigilosos, exatamente por

comporem o banco de dados das séries históricas e que, por isso mesmo, podem

ser reutilizados para efeito de comparabilidade ao longo de séries históricas. Ainda

assim, quando a escola participa da concepção de uma política educacional pode-se

ter uma possibilidade maior de que as ações sejam desencadeadas por meio de um

diálogo mais efetivo com a comunidade escolar e maior agilidade na compreensão e

incorporação dos processos e procedimentos das proposições no âmbito educativo.

Com base nos indicadores de qualidade identificados pelo Seape/AC, o

controle que o Estado exerce na educação básica configura-se como um

monitoramento que se materializa pela via da regulação institucional do sistema

público de ensino, quer por meio de instrumentos legais, quer sob formas mais

brandas de responsabilização.

Como contraponto ao controle e à vigilância efetivados pelo poder de mando

da autoridade reconhecida do Estado, é possível estabelecer vínculos entre

avaliação e gestão democrática. A esse respeito, Mota (2003) aborda a questão da

participação autêntica nas administrações públicas da seguinte maneira: “participar

não implica necessariamente que todas as pessoas ou grupos opinem sobre todas

as matérias, mas implica necessariamente algum mecanismo de influência sobre o

poder.” (MOTTA, 2003, p. 371). Essa participação autêntica pode resultar numa

regulação educacional que seja capaz de contribuir para articular um controle social

propositivo sob um formato de política regulatória que assegure direitos.

136

GUILHERME, Maria Cristina Maia. Sobre a participação dos professores no Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

191

Segundo o ex-Diretor de Ensino da SEE/AC, a política de avaliação externa é

concebida como:

um recorte do currículo, nós não vamos ensinar os nossos alunos nós não vamos fazer uma preparação para a prova, mas temos que dar o conteúdo de maneira ampla para formá-los, garantir o acesso dos alunos aos conteúdos conceituais, conteúdos procedimentais, conteúdos atitudinais que é isso que levaria ao pleno domínio do conhecimento. (Informação verbal).

137

A base sob a qual se assenta a concepção inicial do Seape/AC fundamenta-

se na perspectiva de assegurar direitos, em especial, a qualidade da educação

pública que implica, dentre outros aspectos, a relação entre o órgão gestor da

educação com as unidades escolares, bem como apropriação dos resultados da

avaliação em duas direções: da parte gestão do sistema de ensino e, na segunda

direção, por parte das próprias escolas, no sentido de que estas se apropriem tanto

da dinâmica como dos resultados da avaliação. Em relação a esses dois aspectos,

ao que parece, o Seape/AC avança na primeira direção, ou seja, no fortalecimento

da gestão do sistema, como registra o mesmo entrevistado ao ser indagado sobre o

que representa a implantação deste sistema próprio de avaliação:

a partir de 2009 eu penso que foi um fortalecimento da gestão do sistema, eu tô falando do sistema e não da escola, porque o sistema começou a se apropriar desses instrumentos da avaliação, o sistema começou de fato a fazer uma gestão claramente voltada para assegurar direitos, direito nosso, é direito do aluno aprender. (Informação verbal, grifo nosso).

138

Na continuidade da política, as ações têm um direcionamento para a

apropriação de “resultados bem sucedidos”, como apontam as recomendações e

tomadas de providências constantes no Relatório denominado Acre: fortalecimento

de políticas públicas para a melhoria da prestação de serviços – empréstimo para

políticas de desenvolvimento:

É importante adotar alternativas capazes de superar as deficiências na capacitação dos professores anterior ao serviço, especialmente nos aspectos relacionados a métodos didáticos, conhecimento do conteúdo, tempo na tarefa e gestão da sala de aula. Com o objetivo de enfrentar tais problemas, a SEE organizou cursos de treinamento contínuo para professores, coordenadores educacionais e diretores de escola, os quais produziram resultados bem-sucedidos, embora ainda exista certa

137

CALIXTO, Josenir Araújo. Sobre as experiências adquiridas via Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

138 CALIXTO, Josenir Araújo. Sobre a implementação do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

192

resistência à inovação na educação por parte de alguns professores. (BIRD, 2013, p. 20).

Esse Relatório n.° 81327-BR139 corresponde ao Projeto de Inclusão Social e

Econômica do Acre, financiado pelo Banco Mundial,140 que objetiva “aumentar a

eficiência da administração do setor público, especialmente nas áreas de educação

e igualdade de gêneros.” (BIRD, p. v.). Como se denota na citação anterior, o agente

financiador internacional trata da necessidade de capacitação docente e de

questões relativas à gestão da sala de aula. A rigor, essas questões atinentes ao

ensino decorrem de prerrogativas do trabalho docente, ou seja, a opção teórica e a

liberdade metodológica próprias do trabalho em sala de aula, amplamente

respeitadas em gestões democráticas. O referido documento também sinaliza

resistência dos professores em relação à inovação, contudo, não aprofunda análise

a este respeito.

Do ponto de vista da gestão da SEE/AC:

a tendência é que haja uma diminuição nessa resistência e, claro, vai depender muito de como a secretaria utiliza, então se você faz, como alguns países, a cultura de avaliar por avaliar, aí você vai gerar de fato resistência, mas se você utiliza a avaliação nessa perspectiva de usar a avaliação, prá... prá conferir os resultados das tuas políticas e fazer as mudanças necessárias, com os ajustes adequados aos problemas que foram verificados, isso dá uma relevância maior e acaba minando essas resistências. (Informação verbal).

141

O que o ex-gestor destaca é a perspectiva de se utilizar a avaliação para

subsidiar as mudanças necessárias no sistema educacional. No entanto, também se

denota a necessidade de que todos os atores envolvidos no processo educativo

sejam ouvidos no processo. No documento anteriormente citado, Relatório n.°

81327-BR, o Seape/AC é considerado como um dos programas delineados e

implementados pelo Governo do Acre destinado a melhorar a gestão do setor

público e a qualidade da prestação de serviços, sobretudo para:

139

Esse documento, datado de 5 de novembro de 2013, é integrante de um programa para uma proposta de empréstimo para políticas de desenvolvimento, no montante de 250 milhões de dólares para o Estado do Acre. Relatório disponível em: <http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2015/05/08/090224b0828bf415/1_0/Rendered/PDF/Brasil000Acre00s0de0Desenvolvimento.pdf>. Acesso em: 21 jul.2015.

140 Nomeado posteriormente e de uma forma mais simplificada a partir deste ponto do texto como Banco.

141 CALIXTO, Josenir Araújo. Sobre o nível de aceitação do Seape/AC. Rio Branco, 2014. Entrevista.

193

introduzir melhorias nos processos de aprendizagem escolar e no monitoramento das políticas públicas de educação promulgadas pela Secretaria Estadual de Educação e Esporte. A implementação do Seape em base regular também permitirá a definição de metas escolares, o desenvolvimento da avaliação do desempenho dos professores e o monitoramento do desempenho escolar no correr dos anos, bem como a identificação de políticas mais eficientes para apoiar escolas retardatárias que atendem às populações mais vulneráveis. (BIRD, 2013, p. 20, grifos nossos).

A gestão de resultados assumida publicamente pela Secretaria de Estado de

Educação e Esporte se expressa na definição de metas, na avaliação de

desempenho de professores – no caso do Acre, ainda não implementada – com

critérios definidos de fora para dentro da escola, por meio de políticas públicas com

forte aparato jurídico expresso nas regulamentações (normativas, decretos, leis etc.)

que, no discurso oficial, visam à melhoria da gestão do sistema e,

consequentemente, a melhoria no desempenho escolar. Estas são contrapartidas

que o Banco solicita do Estado ao financiar, dentre outras ações, o Seape/AC.

Assim informa o ex-Diretor de Ensino da SEE/AC:

a contrapartida que o Banco Mundial nos solicitou basicamente é a melhoria da gestão do sistema, basicamente. Eles não nos impuseram nenhuma medida, nenhuma política, a única política que eles nos impuseram, tive que usar essa informação, mas que nós também nos impusemos, não porque o Banco pediu, mas porque era necessidade de melhorar a eficiência no sistema. Então, o que Governo do Estado fez a partir dessa relação com o Banco Mundial, dentro desse financiamento do projeto que está dentro do Projeto do Proacre foi garantir a melhoria do sistema. O que o Banco tem nos apontado, os especialistas em educação do Banco têm nos apontado é algumas questões, prá gente melhorar o sistema. (Informação verbal, grifo nosso).

142

O que se evidencia na fala do gestor é que o agente financiador indica a

revisão das políticas de gestão do sistema, mas não impõe qual é a política a ser

efetivada. Além do retorno financeiro relacionado à quitação do empréstimo, por

meio do projeto pactua-se com o Banco não somente a execução do Seape/AC em

si, mas também a universalização do “acesso à educação de qualidade em todo o

Estado, trabalhando em colaboração com Secretarias, Escolas e Conselhos

Municipais.” (ACRE, 2007b, p.12). E, para alcance desta meta há a orientação de

cinco eixos de ação: 1) garantia de acesso às populações mais isoladas; 2) melhoria

da qualidade do Sistema de Ensino; 3) fortalecimento da autonomia da escola; 4)

modernização da gestão escolar; e 5) correção da distorção do fluxo idade-série.

142

CALIXTO, Josenir Araújo. Sobre a contrapartida do Banco Mundial. Rio Branco, 2014. Entrevista.

194

Note-se que estes cinco eixos têm a avaliação como suporte de monitoramento e

controle dos resultados.

Nessa linha assumida pelo Estado, o aumento da eficiência do setor público

passa também pela melhoria da educação e, nesse sentido, há orientação de

monitoramento do desempenho escolar. Além de o Estado demonstrar capacidade

instalada para pagamento dos empréstimos contraídos junto ao Banco, assume um

controle focado no cumprimento de metas educacionais.

É justamente nesse ponto que as contradições emergem no sentido de

conceber a educação sob o prisma da pressão por resultados, e isso numa gestão

conduzida pelo Partido dos Trabalhadores (PT), um partido com posições políticas e

ideológicas originadas na defesa de processos formadores de consciência crítica.

Nessa esteira, assim postula Afonso:

[...] nos países capitalistas ocidentais, as políticas de avaliação foram ganhando um carácter relativamente indiferente às concepções político-ideológicas de diversos governos, alcançando, em decorrência disso, uma certa imunidade ou indiferença às realidades e especificidades nacionais em que os diferentes dispositivos avaliativos se têm instalado e desenvolvido. É, aliás, esta aparente consensualidade que vem ampliando a eficácia legitimadora da avaliação e tornando mais difícil desocultar a sua propalada cientificidade e pretendida neutralidade (ética, política, social...). (AFONSO, 2008, p. 14).

A aceitação de um processo avaliativo externo, sem questionamentos e

adotado como prática integrante da cultura escolar, passa pela consensualidade

com que a política de avaliação foi absorvida pelo sistema público de ensino. Tal

uniformidade e anuência dos profissionais que trabalham no interior das escolas

podem implicar a naturalização dos processos, fortalecendo a avaliação como um

mecanismo regulador para alcançar os resultados educacionais que o governo

define.

No geral, os professores do sistema público de ensino143 têm uma aceitação

tácita ao Seape/AC. Muito mais que uma política de ensino, trata-se de uma política

de gestão de resultados que adentra a cultura escolar de uma forma tão calcada em

regulamentos que, independente do governo que esteja conduzindo o processo,

preserva-se essa espécie de “aparente consensualidade”, como denominou Afonso

(2008).

143

Ainda que não seja foco dessa pesquisa investigar o nível de aceitação do Seape no âmbito da escola, esta afirmação decorre da minha experiência como professora efetivada ao sistema estadual de ensino acreano desde 1992.

195

4.5 Estratégias para legitimação e consolidação da política

Algumas estratégias foram utilizadas para consolidar a política de avaliação

externa na agenda educacional no Acre. Com um olhar nas ideias de Palumbo

(1994), nota-se que, inicialmente, a questão foi colocada em pauta na agenda oficial

do Estado pelo próprio Governo e assumida como política pública, de modo que os

investimentos realizados e as estratégias utilizadas para legitimação e consolidação

dessa política educacional – ainda que mude o grupo político que está no poder –, a

regulamentação e demais condições para continuidade do Sistema Estadual de

Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape) estarão assegurados.

De um modo geral, dentre as ações e condições favoráveis à consolidação da

política estão: a construção de uma base política de apoio, sobretudo com um foco

na aproximação com as equipes gestoras das unidades escolares; constituição de

um arcabouço legal marcado por uma ampla regulamentação e legitimidade jurídica;

e, por fim, o amplo destaque à avaliação nos planos, programas e projetos do

governo como, por exemplo, no Plano Estadual de Educação/decênio 2015-2024 no

qual se prevê o fortalecimento do Seape/AC, a melhoria no desempenho do Pisa -

Programa Internacional de Avaliação Comparada - e nas metas do Ideb (ACRE,

2015).

Entre os fundamentos144 da política e planejamento educacional constantes

no Planejamento Estratégico da Secretaria de Estado de Educação do Acre (2011-

2014), a Avaliação compõe um dos sete Pilares das Políticas Públicas para a

Educação, ao lado dos seguintes itens: Desenvolvimento Profissional; Currículo;

Gestão e Governança Escolar; Sistemas de Educação, Pacto Federativo e Regime

de colaboração; Qualidade e Equidade; e Educação Integral.

A segunda fase de compreensão da política proposta por Palumbo (1994) diz

respeito à formulação e legitimação da política, nesse sentido, uma outra estratégia

utilizada trata-se da divulgação dos resultados do Seape/AC nos sítios eletrônicos

da SEE/AC e do Caed, bem como nos jornais locais, possibilitando amplo acesso à

144

Esses fundamentos foram expostos pelo então Secretário de Estado de Educação, Sr. Daniel Zen, em Aula Inaugural do Mestrado Profissional Em Letras – Profletras – da Universidade Federal do Acre, realizada no Campus Universitário, em Rio Branco-AC, no dia 23 de agosto de 2013. Essa aula teve como temática Panorama das Políticas Educacionais no Acre e o material de exposição foi cedido pelo expositor em mídia digital à pesquisadora, a pedido.

196

informação, ainda que o foco seja o ganho político decorrente desta ação,

destacando-se as escolas com maior desempenho.

A Secretaria de Estado de Educação e Esporte também divulga os resultados

em reuniões ou seminários com diretores e coordenadores pedagógicos que são

orientados a multiplicar as informações para o conjunto do seu quadro docente no

âmbito das escolas. E, nessa mesma linha, o resultado é divulgado e trabalhado nos

municípios, sob a responsabilidade da SEE/AC, dentre outros formatos de

disseminação dos resultados.

No processo de divulgação, especialmente nos documentos oficiais, a

referência em relação aos usos dos resultados efetiva-se na direção da política de

formação continuada dos profissionais que trabalham nas escolas e, no âmbito

destas, para que os resultados sejam utilizados nos planejamentos e nas

intervenções pedagógicas.

Outra ação realizada no processo de divulgação e apropriação dos resultados

do Seape/AC diz respeito às Oficinas de Apropriação dos Resultados, realizadas

entre os meses de março a abril de cada ano, sendo estas uma realização do Caed,

a empresa contratada, e da SEE/AC, que convoca as escolas para participar. Essas

oficinas objetivam: 1) analisar, interpretar e utilizar os resultados do sistema próprio

de avaliação visando ao “re(planejamento) das ações pedagógicas implementadas

em sala de aula” (ACRE, 2011c, não p.); e 2) “promover o debate sobre o

desempenho dos alunos, elaborar e implementar estratégias para enfrentar os

problemas identificados e refletir sobre as práticas de avaliação em curso nas

Escolas.” (ACRE, 2014b, não p.).

Ao investigar como a gestão escolar e os professores se apropriam dos

resultados das avaliações externas (Seape/AC e Ideb), Silva (2015)145 apresenta o

seguinte ponto de vista a respeito das Oficinas de Apropriação dos Resultados

promovidas pela SEE/AC:

os técnicos da Secretaria apresentam os resultados gerais do Estado e do município e repassam a cada uma das unidades escolares os seus resultados, responsabilizando-as pelo tratamento que delas o órgão central do sistema espera, no que se refere à gestão desses. (SILVA, 2015, p. 78).

145

A pesquisa de Silva (2015) trata-se de um estudo de caso, realizado na Escola Estadual de Ensino Fundamental Normandia, localizada no município de Cruzeiro do Sul/AC.

197

Fundamentado na percepção de gestores e coordenadores escolares o

pesquisador explicita que o repasse das informações se constitui em reflexos dos

mecanismos de responsabilização, entendendo-os como autonomia das instituições

envolvidas no processo (SILVA, 2015, p. 54). Num contraponto, Braga (2003)

defende que a regulação consiste em compromisso social e relaciona-se com o

princípio da corresponsabilidade.

Após cada edição do Seape/AC, publica-se material explicativo

disponibilizado no formato digital, em mídia e disponível para download no site do

Caed/UFJF, e, também, em impressos que são distribuídos nas unidades escolares.

Nessas publicações, há sempre um discurso motivador do gestor da SEE/AC

direcionado aos educadores acreanos e, também, de alguns gestores escolares,

sobretudo, daquelas escolas que alcançaram os melhores indicadores de

desempenho.

Em todo o desenho e o formato de apresentação dos resultados utiliza-se as

cores da plataforma de gestão do Governo do Estado. As revistas, os boletins, os

cartazes, enfim, todo o material de divulgação é ilustrado com fotos de alunos da

educação básica, estes com traços bem marcados da região, o que sugere que a

divulgação compõe parte das estratégias de promoção da popularidade do próprio

governo da FPA.

O Boletim de Resultados da Escola é apresentado em volumes conforme

cada série e disciplina avaliada e informa, a cada unidade escolar, os resultados de

proficiência, com a respectiva interpretação qualitativa desses, por meio da Escala

de Proficiência. Além disso, traz os padrões de desempenho e a análise pedagógica

dos itens dos testes. Já o Boletim Contextual aborda de forma panorâmica os fatores

intra (como a questão da liderança estudantil) e extraescolares (como o nível

socioeconômico da família dos alunos) associados ao desempenho escolar.

O Boletim de Resultados Gerais, que trata dos resultados das provas

aplicadas, por disciplina e série avaliadas, por Regional, Município, Escola, muito

embora seja mencionado no Boletim do Sistema de Avaliação, não é uma

publicação impressa, mas uma forma de acesso on line aos resultados.

Na 2ª edição do Seape/AC, em 2010, o Caed reedita o Boletim do Sistema de

Avaliação. Neste, apresenta os resultados gerais do Estado, das cinco Regionais, do

Município e da Escola. Além dessa publicação, renomeia o Boletim de Resultados

da Escola para Revista da Escola em que apresenta os resultados gerais de

198

participação dos alunos por redes de ensino, regionais, municípios, escola e, aqui,

por etapa de escolaridade e disciplina.

Em 2011, a coleção é composta por Revistas, do Sistema, do Gestor (Rede

Estadual e Municipal) e Revista Pedagógica (por disciplina e série avaliada). A

Revista do Sistema tem o mesmo formato e função do Boletim do Sistema de

Avaliação.

Souza e Engler (2011) analisam a forma de divulgação dos resultados

identificados pelo sistema de avaliação de São Paulo da seguinte maneira:

assim que a imprensa divulga os resultados das melhores e das piores escolas classificadas pelo Saresp, as melhores escolas fazem a divulgação dos resultados com muita pompa, em muitos casos oferecem viagens e presentes aos alunos, situação inversa ocorre com as escolas mal classificadas, que ocorrem em alguns casos, de alunos que mudam de escola buscando uma melhor colocada na classificação do Saresp. (SOUZA; ENGLER, 2011, p. 16-17).

Verificando-se a constatação desses autores, observa-se que há uma

semelhança com o caso do Acre em relação à forma de divulgação dos resultados

do sistema próprio de avaliação em larga escala. Pompas, presentes e viagens e os

demais aspectos elencados anteriormente também podem ser verificados no caso

em estudo. Como o Acre é um Estado de tríplice fronteira (Brasil/Peru/Bolívia), há

registros de viagens internacionais como prêmio, promovidas pelo Governo do

Estado. A informação veiculada na imprensa repassa ao leitor do jornal que a

“possibilidade de intercâmbio faz média escolar aumentar em escola pública em Rio

Branco”:

Após a divulgação de que os alunos que atingirem as melhores médias do ano participarão de um intercâmbio internacional, a equipe de gestão e os professores da escola José Rodrigues Leite foram surpreendidos pelo aumento da média de todos os alunos. Para a viagem ao Peru serão selecionados os 40 alunos no final do ano. (LOPES, 2014, não p.).

Outra estratégia utilizada para consolidar o Seape/AC diz respeito à

destinação de 5 das 120 vagas no Curso de Mestrado Profissional em Gestão e

Avaliação da Educação Pública, promovido pelo Centro de Políticas Públicas e

Avaliação da Educação (Caed/UFJF), contemplando via processo seletivo cinco

199

educadores acreanos. Em matéria publicada na Agência de Notícias do Acre, o

Diretor de Ensino146 à época assim se manifesta a respeito:

“Esta é a primeira vez que o Acre participa do programa. Trata-se de uma oportunidade única oferecida aos profissionais da educação do nosso Estado, visando melhorar nossas metodologias e nosso ensino público. Com estas ofertas, conseguimos engrandecer e qualificar o profissionalismo da comunidade escolar local”, avaliou Josenir Calixto. (CARNEIRO, 2015, não p.).

Observa-se que há investimentos na qualificação de docentes e de técnicos

do quadro funcional da SEE/AC como ações decorrentes da contratação do Caed.

Além disso, os benefícios para a formação de quadro qualificado são oriundos dos

investimentos aplicados em cada edição do Seape/AC, mesmo porque um dos

motivos que levou o Acre a terceirizar seu sistema oficial de avaliação externa

decorre do fato de que a SEE/AC não dispunha, em seus quadros funcionais, de

profissionais habilitados em avaliação educacional e nas demais áreas necessárias

à implementação de um sistema desta natureza.

Muito embora o Seape/AC tenha sido criado em 2009, é somente quatro anos

depois que esse sistema próprio de avaliação oficializa sua instituição por meio de

um Decreto n.º 6. 393/2013 (ACRE, 2013b), que estabelece em seu texto legal um

direcionamento inicial às escolas da rede pública estadual de ensino, não obstante

sua operacionalização contemple os municípios, como já evidenciado.

Mais recentemente, em 2014, a Secretaria de Estado de Educação e Esporte

lança a Instrução Normativa n.º 06/2014 (ACRE, 2014b) que regulamenta o Sistema

Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape), nas unidades de ensino

da rede estadual. Nessa normativa, a avaliação externa é considerada como “um

dos principais instrumentos para garantir a equidade na Educação, ao verificar se o

direito de aprender está garantido a todos os alunos” (ACRE, 2014, não p., grifo

nosso). Observa-se que essa normativa, além de regulamentar a política de

avaliação, é, ela própria, um instrumento disseminador da política educacional

representada pela SEE/AC.

Alguns elementos são aqui elencados como mais fortes para a legitimação da

política de avaliação educacional: 1) divulgação de informações com ênfase na

melhoria de desempenho dos alunos; 2) as festividades em torno do desempenho

146

Diretor de Ensino na 4ª gestão da Frente Popular do Acre (FPA), tendo Tião Viana (2011-2014) como Governador do Acre.

200

das escolas e municípios que mais se destacaram; 3) vinculação dos resultados

como a expressão da qualidade do ensino; 3) avaliação como uma das prioridades

na agenda da política; 4) continuidade da política; 5) apropriação do campo

conceitual e analítico da avaliação por parte da equipe da SEE/AC; 6) formalização

da política; dentre outros veiculados no contexto intra e extraescolar. Essas

estratégias remetem ao sentido material da regulação.

Muito embora os instrumentos de medida utilizados pelo Seape/AC possam

ser representativos dos currículos escolares, as matrizes de referência utilizadas não

englobam todo o currículo escolar. Este reconhecimento é pacífico na compreensão

tanto da empresa contratada como da Secretaria.

4.6 Publicização de resultados e mobilização da opinião pública

Um dos princípios básicos do Sistema Estadual de Avaliação da

Aprendizagem Escolar (Seape), anunciado no texto147 que regulamenta essa política

educacional, é a garantia da equidade da educação e da democratização do acesso

à informação da educação pública que implica, dentre outros aspectos, o

monitoramento das políticas voltadas para a melhoria da qualidade educacional.

Nessa proposição, o Governo considera a sistemática da avaliação em larga

escala como uma forma de “democratizar o acesso à informação sobre a Educação

pública, como um eficiente e eficaz instrumento de ampliação da participação da

sociedade e dos profissionais da Educação na gestão da Escola Pública” (ACRE,

2014, não p.), contudo, o conjunto de leis que normatiza o Seape/AC composto pelo

Decreto n.º 6.393/2013 (ACRE, 2013b) e Instrução Normativa n.º 06/2014 não faz

nenhuma referência direta à Lei da Gestão Democrática (Lei n.º 1.513/2003).

Para a equipe da SEE/AC, idealizadora do Seape/AC junto com o Caed, a

participação da comunidade escolar nas ações educacionais perpassa pela gestão

democrática, definida na Revista da Gestão Escolar (2012) como:

uma forma de inserir, no processo de construção das diretrizes da escola, sejam elas administrativas ou pedagógicas, os diversos atores envolvidos e interessados nesse processo, como os professores, os pais, os alunos, os funcionários e a própria comunidade que envolve a escola. (ACRE, 2012e, p. 14).

147

Instrução Normativa n.º 06, de 22 de abril de 2014, que regulamenta o Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar – Seape (ACRE, 2014b).

201

Nessa lógica, o mesmo material de divulgação do Seape/AC indica: “para que

as ações sejam concretizadas em prol da excelência do sistema educacional, faz-se

necessário que gestores, professores, alunos e comunidade escolar conheçam,

entendam e se apropriem de seus resultados.” (ACRE, 2012, p. 8-9). De acordo com

o parágrafo 2º, Art. 4º da Instrução Normativa n.º 06/2014 que regulamenta o

Seape/AC, a mobilização dos alunos e a sensibilização da comunidade são

responsabilidades da equipe escolar.

De fato, em relação à articulação com os pais, os profissionais que trabalham

no âmbito das escolas são os mais indicados para estreitar relações com os

responsáveis pelos alunos. Em termos da avaliação externa, a questão está em

como garantir a participação direta da família na escola quando o Seape/AC se

efetiva por meio de uma ação centralizada da SEE/AC, por meio de uma consultoria

privada que vende “um pacote” de avaliação pouco afeito a explorar os dados de

contexto e que, portanto, a coloração local não imprime um tom de diálogo capaz de

envolver os pais no processo da avaliação.

Como o campo de estudo da avaliação em larga escala é incipiente no Acre,

não há pesquisas que demonstrem, dentre outros aspectos atinentes ao tema, se os

pais estão atentos aos resultados das avaliações externas e se elas têm peso na

escolha da escola ao matricularem seus filhos. Aqui, apenas infere-se que, dada a

regularidade do Seape/AC e das demais avaliações externas, imprime-se uma

cultura de avaliação dos resultados das avaliações externas e estas podem acabar,

de algum modo, se tornando uma referência para os pais no ato da matrícula dos

seus filhos.

Ao coletar os dados e as informações por meio do Seape/AC não se tem

registro de que a SEE/AC ausculta os demais membros da comunidade escolar para

além dos questionários contextuais, pois o trabalho é realizado de modo bem

diretivo, sobretudo, por meio de comunicações direcionadas aos professores de

Língua Portuguesa e Matemática, as disciplinas diretamente focalizadas pelas

avaliações externas.

Nos comunicados oficiais da SEE/AC para as escolas que compõem a rede

estadual de ensino, mais especificamente naquelas convocatórias que tratam das

formações continuadas, geralmente recomenda-se que os diretores convoquem os

professores, salientando-se que as capacitações integram o “processo de melhoria

da qualidade dos índices de aprendizagem dos alunos [...] e que a mesma faz parte

202

do cumprimento da carga horária do professor, estabelecida em contrato, sendo,

portanto, necessário a presença de todos.”148

Para além da constatação da obrigação contratual, especialmente no que diz

respeito à contrapartida do professor no cumprimento de horas de atividade

extraclasse, há uma pressão pela melhoria dos índices de desempenho docente e

discente. Um destes mecanismos destaca-se na publicação da Lei n.º 2.538/2012

(ACRE, 2012d), que dispõe sobre a afixação de placa informativa com o resultado

da última apuração do Ideb:

Art. 1º - Ficam as escolas da rede pública de ensino obrigadas a afixar placa informativa com o resultado da última apuração do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – Ideb, objetivando divulgar, permanentemente, aos pais, alunos e à comunidade, as seguintes informações: I – um esclarecimento, em síntese, sobre o que representa o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica – Ideb, a partir de dados disponibilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira – Inep; II – o indicador obtido pela respectiva escola, quando da última apuração do Ideb; III – o maior indicador obtido por estabelecimento de ensino do Estado no último IDEB; e IV – a média obtida pelos estabelecimentos de ensino do Estado no último Ideb. (ACRE, 2012, não p.).

Nessa regra categórica, em que pese a indicação oficial de um

ranqueamento, postura bem controversa ao Projeto Básico do Seape/AC e mesmo

aos princípios assumidos pelo Inep/MEC, no parágrafo 1º desse mesmo artigo, há

também a indicação de que na placa em questão deve ainda constar a seguinte

informação: Contribua para o desenvolvimento escolar de seu filho e para a

qualidade da educação do Estado.

Sob o impacto de informações veiculadas dessa maneira, movida pelo senso

comum, a opinião pública tende a valorizar a informação mais recente, sem

considerar o percurso (séries históricas) ou o conjunto dos fatores que são

importantes (fatores intra e extraescolares), uma vez que a nota em si pode camuflar

elementos significativos que compõem o processo educacional, principalmente

quando os meios de comunicação entram em cena com a sua força, aumentando

ainda mais as chances de que as informações veiculadas sejam tomadas como

única forma válida para interpretação do desempenho das escolas.

148

Essa informação em específico é oriunda do OF.CIRC./CEM/SEE/N.º 015/2009, de 07.04.2009.

203

A linguagem utilizada nos materiais de divulgação do Seape/AC é específica

para o entendimento dos profissionais do campo educativo, tal questão não impede

que os respectivos sejam “traduzidos” ou mesmo acessados pela comunidade

externa à escola. Sem essa “tradução”, a apropriação dos resultados do Seape/AC

ainda não alcançou a comunidade externa, dentre eles, os pais de alunos.

Além desse obstáculo, a questão é ainda mais complexa quando se

observam resultados apresentados de forma desarticulada do contexto, como

explicitado anteriormente, sem dialogar com as informações oriundas da realidade

socioeconômica dos alunos e de sua família. Disponibilizar as informações nos sites

ou distribuir as revistas e demais publicações às escolas participantes não basta,

como também não basta ampliar a divulgação nesse formato que não tem alcance

de entendimento junto à comunidade em geral.

A placa em questão expressa um poder de mando deslocado da dinamicidade

do contexto escolar; poder que se assenta na pressão, na vigilância e no controle.

Essa lógica pode gerar competição entre as escolas, ou constranger os alunos e

profissionais das unidades de ensino que apresentam os menores desempenhos. Ao

se comparar às antigas formas de controle, um sistema de avaliação como o

Seape/AC se fundamenta numa concepção diferente, uma vez que mantém o

controle das ações empreendidas pelas escolas, mas ancorado na substituição do

modelo burocrático anterior que, antes, focava-se na supervisão escolar e em

diligências dos técnicos da Secretaria nas escolas, que foram extintas, passando a

assumir uma nova forma de controle que focaliza:

na maior responsabilização dos professores e da escola pelos resultados do desempenho dos alunos, pondo em prática uma nova regulação educativa baseada em novas formas de controle, de vigilância e de autoverificação, com base na cobrança de resultados fixados a partir de metas educacionais. (DAMASCENO, 2010, p. 24).

Trata-se de uma reinvenção das formas de monitoramento e controle, por

vezes praticadas de maneira velada ou traduzida no formato do controle por meio de

objetivos e metas previstos nos planejamentos e planos educacionais. Assim, nesse

novo formato de regulação, monitora-se por meio de metas, execução de planos e

padrões de desempenho.

Nessa direção, Darling-Hammond e Ascher (2006) pontuam que os dados das

avaliações são importantes, contudo, constituem uma pequena parte do processo de

controle, que inclui desde a forma de contratação, avaliação e suporte da equipe

204

escolar até como a instituição lida com as atividades diárias, como toma suas

decisões, como se relaciona com pais e alunos, dentre outros aspectos que

possibilitam a melhoria contínua da escola.

Um controle social efetivo depende, ainda, de como os resultados são

apresentados, apreciados e discutidos: se de uma maneira mais focada nos

números e estatísticas decorrentes, sem uma análise conjugada com as condições

materiais da escola e outros elementos agregados ao desempenho estudantil, como

acontece no caso do Seape/AC, ou se os resultados são apresentados de forma

articulada com o contexto e, ainda, se as informações são veiculadas em uma

linguagem simples, de forma que sejam compreendidas tanto pela comunidade

interna como pela comunidade externa às escolas.

Como preceitua o ato normativo que institui esse sistema avaliativo, um dos

pressupostos do Seape/AC “funda-se e justifica-se no dever constitucional de o

Estado garantir a todas as crianças, jovens e adultos igualdades de oportunidades

educacionais, independente de quaisquer distinções de local de moradia, origem

social, gênero ou etnia” (ACRE, 2014, não p.). Nota-se que o desafio anunciado é

significativo e o que se denota é que as várias ações conectadas com essa política

intencionam apoiar o gestor na tomada de decisões.

Esses componentes são apontados na Instrução Normativa n.º 06/2014 que

regulamenta o Seape/AC. O documento ainda anuncia “a necessidade de dotar o

Estado do Acre de um sistema que permita identificar e corrigir as deficiências na

aprendizagem da Educação Básica” (ACRE, 2014, não p.). Ao prever essa

intencionalidade pedagógica e, ao mesmo tempo, mesclar a avaliação com a

perspectiva produtivista (gestão de resultados), o uso que se faz desta ferramenta é

bem diversificado, uma vez que sua concepção envolve desde sua utilização “na

sala de aula, como uma ferramenta do professor para fazer com que os alunos

avancem” (ACRE, 2012, p. 12) até “prestar contas à sociedade sobre a eficácia dos

serviços educacionais oferecidos à população.” (ACRE, 2012, p. 12).

Outro princípio assumido por esse sistema oficial de avaliação da rede pública

acreana de educação básica é que os seus resultados sirvam para reorientação do

ensino e, nesse sentido, o compromisso anunciado é com a apropriação pedagógica

dos resultados das avaliações. Tal direcionamento é expresso na Revista

Pedagógica do Seape/AC 2012:

205

A avaliação em larga escala deve ser concebida como instrumento capaz de oferecer condições para o desenvolvimento dos alunos e só tem sentido quando é utilizada, na sala de aula, como uma ferramenta do professor para fazer com que os alunos avancem. O uso dessa avaliação de acordo com esse princípio demanda o seguinte raciocínio: por meio dos dados levantados, é possível que o professor obtenha uma medida da aprendizagem de seus alunos, contrapondo tais resultados àqueles alcançados no estado e até mesmo à sua própria avaliação em sala de aula. (ACRE, 2012, p. 8-9).

Essa conexão entre avaliação em larga escala e avaliação da aprendizagem

é apontada por Dirce Nei Freitas (2007) e por Fernandes (2009), dentre outros

estudiosos. Além dessa conexão entre estes dois tipos de avaliação, Luiz Carlos de

Freitas (2007) aponta a avaliação institucional como “ponto de encontro entre os

dados provenientes tanto da avaliação dos alunos, feita pelo professor, como da

avaliação externa dos alunos, feita pelo sistema” (FREITAS, 2007, p.978). Assim, a

avaliação institucional é, na visão deste pesquisador, uma articulação necessária ou

um ponto de mediação que possibilita o comprometimento com melhorias concretas

na escola, tanto por parte da comunidade escolar como por parte do Estado, com o

critério de que seja democrática, com a voz ativa da escola.

Para a SEE/AC, o desenho do Seape/AC:

não deve ser pensado de maneira desconectada com o trabalho do professor. As avaliações realizadas em sala de aula, ao longo do ano, pelos professores, são fundamentais para o acompanhamento da aprendizagem do aluno. Focada no desempenho, a avaliação em larga escala deve ser utilizada como um complemento de informações e diagnósticos aos fornecidos pelos próprios professores, internamente. (ACRE, 2013d, p. 13).

Em 2004, cinco anos antes de implantar o Seape/AC, ao estabelecer

diretrizes administrativas e pedagógicas no âmbito das Escolas da Rede Estadual de

Ensino149, a Secretaria de Estado de Educação e Esporte oficializa a

intencionalidade de investimento numa política educativa voltada para o

aprimoramento do trabalho docente e para o cumprimento de metas previamente

estabelecidas. Como suporte ao trabalho do professor, prevê, no Art. 6º da Instrução

Normativa n.º 04/2004, que o trabalho do Coordenador de Ensino150 tenha como

foco:

149

Essas diretrizes são descritas na Instrução Normativa n.º. 04, de 13 de abril de 2004. 150

Cargo previsto na Lei n.º 1.513/03, que dispõe sobre a gestão democrática do sistema de ensino público do Estado do Acre. Conhecida como Lei da Gestão Democrática. (ACRE, 2007).

206

a aprendizagem do aluno e ocorrerá em três dimensões: I - Diagnose – leitura da realidade do ensino na escola. II - Intervenção – atuação planejada e sistemática sobre a realidade. III - Proposição – projeção para o desenvolvimento da escola a partir das metas alcançadas. (ACRE, 2004, p. 4).

Para o cumprimento destas funções, o Coordenador de Ensino tem, dentre

outras, as seguintes atribuições previstas na supramencionada Normativa:

a) Utilizar os dados disponíveis (Censo Escolar, Regimento Interno, Projeto Pedagógico, avaliação do Saeb, avaliações da SEE, avaliações realizadas pela escola, PDE e outros) para construir as informações sobre a realidade do ensino na escola, semestralmente; b) Identificar, bimestralmente, as áreas críticas para a intervenção; c) Destacar, bimestralmente, as áreas em que a escola atua bem para potencializá-las. (ACRE, 2004, p. 4-5).

Nota-se que a política de resultados é calcada em estruturas de

responsabilização necessárias para que a garantia de processos padronizados e

obrigatórios seja mantida nos graus de eficiência almejados tanto pela SEE/AC

como pela própria escola em seus documentos internos como, por exemplo, o Plano

de Desenvolvimento da Escola (PDE) e o Projeto Político Pedagógico (PPP). Não é

de “uma hora para outra” que a política focada em resultados se estabelece, ela é

gestada antes do Seape/AC, mas é a partir dos dispositivos de regulação acessados

por meio deste sistema avaliativo que ela se revela mais nitidamente, por exemplo,

na pressão exercida sobre os gestores escolares, sobretudo, na apresentação dos

resultados do Seape/AC.

O sistema próprio de avaliação da educação básica do Acre compõe a

agenda da política educacional e integra-se a um conjunto de medidas que se

propõem a melhorar a prestação dos serviços educacionais. E isso, na visão do

governo, implica uma gestão de resultados, com toda uma visão estratégica de

controle e de vigilância hierarquizada no interior das instituições de ensino, numa

espécie de onipresença do Estado ou regulação exercida à distância, ou seja, a

equipe gestora da escola representa a via de controle que a gestão do sistema tem

sobre os professores imediatamente subordinados à gestão escolar.

Uma das formas de legitimação da política de gestão por resultados consiste

na elaboração de normativas oficiais que vêm sendo consolidadas desde o terceiro

mandato da Frente Popular do Acre (FPA)151 por meio da Lei Complementar n.º

151

O 1º e o 2º mandatos da FPA no Executivo Estadual correspondem ao período em que Jorge Viana é Governador. O 3º mandato subsequente da FPA tem sob o seu comando Binho Marques (2007-2011).

207

171/2007, que dispõe sobre a nova estrutura administrativa do Poder Executivo do

Estado do Acre. Essa normativa menciona a intencionalidade de redução das

desigualdades regionais e a melhoria dos indicadores sociais. Nesse documento,

dentre os seis fundamentos políticos-institucionais assumidos pela administração

pública estadual, destacam-se dois: o alinhamento de planejamento, gestão e

controle e a modernização de procedimentos, respectivamente incisos II e III do

Artigo 2º da supramencionada Lei que, ainda, descreve no Art. 4º:

A administração pública estadual rege-se pelos princípios gerais previstos nas Constituições Federal e Estadual, e tem como instrumentos precípuos o planejamento, a coordenação, a delegação de competência, a cooperação, o controle, a supervisão e a gestão por resultado. (ACRE, 2007, não p., grifo nosso).

Na continuidade, o mesmo documento define esse modelo de gestão por

resultado no parágrafo 9º do Art. 4º da seguinte maneira: “conjunto de metodologias,

estratégias e ações funcionais para a efetividade e eficácia das políticas públicas,

com ênfase na redução das desigualdades regionais e sociais e no desenvolvimento

emancipatório.” (ACRE, 2007, não p.).

Pautadas em obrigação de resultados, as políticas públicas delineadas no

contexto do sistema educacional acreano têm um paradoxo: ao mesmo tempo em

que assumem em um texto legal questões sociais mais amplas (“desenvolvimento

emancipatório”), agem sob uma orientação produtivista que se revela nas pressões

por resultados no âmbito da administração pública e, também, no campo educativo.

Ainda que essas políticas estejam situadas num contexto considerado

democrático em que o controle da efetividade das ações empreendidas acontece de

uma forma a evitar protestos (não que eles não existam) e, até, rejeições mais

contundentes, a avaliação se estabelece como um mecanismo capaz de traduzir

metas em resultados, por meio de mecanismos de coordenação indireta, em

substituição à burocracia, com certo grau de autoritarismo que se explicita, por

exemplo, quando a SEE/AC retira disciplinas do currículo, muda as normas de

organização das notas na avaliação da aprendizagem e diminui carga horária sem

discutir com o professor, ainda que chancele determinadas ações em fóruns como o

Conselho Estadual de Educação.

Essa dinâmica influencia a padronização de procedimentos e insere-se

“profundamente nas culturas, práticas e subjetividades das instituições do setor

público e de seus trabalhadores, sem parecer fazê-lo” (BALL, 2004, p. 1116), pois se

208

trata de uma responsabilização em um formato brando. Esse formato brando de

responsabilização inclui concessão de autonomia às escolas, controle da qualidade

do ensino por meio da indicação de padrões de desempenho e indicadores de

qualidade, dentre outros componentes característicos deste tipo de modelo.

Desde os antecedentes do Seape/AC, expostos neste capítulo, fica claro que,

no âmbito do ensino público acreano, a implementação de um sistema próprio de

avaliação provém de uma continuidade de experiências embrionárias de avaliação

em larga escala. Além do mais, essa ferramenta não se constitui em uma ação

isolada das demais políticas implementadas pela gestão educacional, não se

constituiu ao acaso, nem descolada das outras políticas estruturais da educação

pública estadual, mas efetiva-se a partir de intencionalidade clara e definida: “tornar

mais profissional o debate sobre o planejamento escolar, a formação continuada e a

qualidade do ensino no âmbito da escola, tendo como ponto de partida um relatório

objetivo do desempenho de seus alunos.”(Informação verbal).152 Nota-se que as

intencionalidades declaradas e os documentos analisados demarcam a origem do

Seape/AC no âmbito de uma gestão que se propõe a elevar a qualidade do ensino e

a demonstrar isso via resultados educacionais.

No desenho da política de avaliação do Seape/AC não se expressa a

intencionalidade de colocar as instituições escolares em determinado ponto de uma

hierarquia, ou como responsabilização unilateral das unidades de ensino pelo

fracasso escolar. Quando isso acontece, “os dados podem até ter legitimidade

técnica, mas lhes faltará legitimidade política” (FREITAS, 2007, p. 979). De todo

modo, os usos que a imprensa, espontânea ou paga, faz da avaliação, destoam o

seu cunho pedagógico e investem em ganhos políticos para o governo, assim eis

alguns trechos de matérias jornalísticas que ilustram essa questão:

em matéria intitulada Desempenho dos estudantes do Acre sobe no

ranking nacional, observa-se o uso político partidário que se faz da avaliação:

O governador Tião Viana também comemora os índices apresentados e os contextualiza na história recente do estado: “Esses números demonstram que, durante esses doze anos, trabalhamos no caminho certo. O Acre teve importantes conquistas na área da educação, saindo do 27º no ranking nacional, em 1999, e alcançando o 9º lugar em 2011. Esse resultado é fruto do trabalho feito pelos ex-governadores Jorge Viana e Binho Marques, com

152

ALMEIDA JÚNIOR, Arnóbio Marques de. Sobre os principais motivos que levaram o Governo do Acre a implementar o Seape/AC. Brasília, 2015. Entrevista.

209

o apoio do presidente Lula, e que priorizamos manter, ampliando os avanços com o apoio da presidenta Dilma.” (QUEIROZ, 2012, não p.).

No geral, as matérias publicadas na Agência de Notícias do Acre, um portal

oficial do Governo do Estado do Acre, são replicadas nos jornais locais e nos sites

de órgãos do Governo local. Assim, massificam-se as informações oficiais, numa

linguagem simples, ilustradas com fotografias bem representativas da cultura local,

mas de uma forma simplista, como se os indicadores do Seape/AC, por si só,

fossem a expressão única da qualidade de todo o ensino público.

Em Qualidade do ensino acreano vem crescendo nas avaliações estaduais,

texto jornalístico publicado na Agência de Notícias do Acre destaca-se:

O sucesso nos resultados só está sendo possível graças às ações implementadas para garantir a universalização, permanência e qualidade do ensino, identificando e monitorando o trabalho realizado pelas equipes escolares.” (AGÊNCIA DE NOTÍCIAS DO ACRE, 2 de mai.2014).

Para compreender a qualidade do ensino, é necessário analisar “uma

variedade de fenômenos relativos à avaliação das aprendizagens que ocorrem nos

contextos reais das salas de aula e das escolas” (FERNANDES, 2009, p. 154), e

isso implica pensar a avaliação com profundidade, como aponta o autor, caso

contrário:

Quando os resultados desses estudos são divulgados, em geral, de forma muito negativa e até alarmista, surgem invariavelmente duas posições que, a meu ver, em nada contribuem para a discussão fundamentada e esclarecedora que se impõe. Uma é a rejeição pura e simples dos resultados dos estudos, com base numa ou mais de suas conhecidas limitações. Outra é a de aceitá-los como indicadores incontestáveis e absolutos das falhas da escola dominada pelos excessos das pedagogias. (FERNANDES, 2009, p. 151)

O formato de divulgação dos resultados do Seape/AC, em que pese os

esforços da SEE/AC para demarcar seu caráter pedagógico, parece corresponder

mais a esta forma alarmista a que se refere o autor supracitado do que à perspectiva

de entender a qualidade do ensino no Acre de forma contextualizada, como os

documentos do Seape/AC propõem. Ainda assim, o foco constante no material de

divulgação e apropriação de resultados é o pedagógico. Na Oficina de Apropriação

de Resultados 2011, a ênfase dada diz respeito à apropriação dos resultados pelo

professor; nessa direção são expostos os seguintes pontos:

intervenção pedagógica;

elaboração de projetos especiais;

210

foco nos alunos com dificuldades;

ações de reforço escolar;

planejamento das ações de sala de aula;

visão proativa quanto ao desenvolvimento de habilidades e competências

ao longo da educação básica. (ACRE, 2012f, não p.).

Todas essas seis atividades elencadas no material da supracitada oficina diz

respeito aos usos dos resultados tendo como foco a responsabilidade direta do

professor, ainda que os gestores das redes de ensino e da própria escola também

sejam integrantes do sistema e responsáveis diretos pela execução das políticas

públicas necessárias para o alcance das metas delineadas pelos próprios órgãos

gestores como, por exemplo, a formação continuada dos professores e, no caso da

gestão escolar, de uma forma mais próxima das situações reais de aprendizagem, o

monitoramento da qualidade de ensino.

A Oficina de Apropriação de Resultados 2013 menciona o uso do Seape/AC

por parte do gestor do sistema de ensino, especialmente no que concerne a:

planejamento e execução de políticas públicas; criação de metas de qualidade e equidade educacionais; implementação de medidas de responsabilização; políticas de incentivos diretos ou indiretos; ações de formação continuada de professores. (ACRE, 2012f, p. 32).

Sobre as “medidas de responsabilização”, importa saber em quais princípios

se assentam e qual o caráter assumido, se pela via propositiva na perspectiva da

garantia de direitos ou se pelo caráter meramente punitivo.

Outra questão, relacionada à “criação de metas”, diz respeito a quem

determina estas metas e sob quais condições. Em decorrência dos Empréstimos

para Políticas de Desenvolvimento (DPLs) contraídos pelo Estado junto ao Banco

Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird), algumas metas são

definidas pelo Governo do Estado do Acre com vistas ao cumprimento dos acordos

firmados e como respostas às garantias necessárias à concessão dos empréstimos.

Como registrado no Relatório n.° 81327-BR, que descreve uma proposta de DPL em

duas parcelas no montante de US$ 250 milhões para o Estado do Acre:

O objetivo desta operação é aumentar a eficiência da administração do setor público, especialmente nas áreas de educação e igualdade de gênero. Esta meta será alcançada mediante o seguinte: (i) melhoria do planejamento, monitoramento e avaliação dos programas de desenvolvimento, a fim de aumentar sua orientação para resultados e introduzir práticas transparentes de aquisições e gestão de ativos; e (ii) melhoria do monitoramento do desempenho da aprendizagem dos alunos

211

das escolas públicas do estado e alinhamento da política de gênero e da estrutura institucional do estado com as reformas de políticas de gênero no nível nacional. (BIRD, 2013, não p., grifo nosso).

Como decorrência dessa política marcada por resultado, instala-se um

produtivismo, como já evidenciado neste texto, e com ele a competição entre

escolas, as cobranças e o controle burocrático que destoam de uma gestão

democrática. Contrariamente à postura democrática, os números tendem a

expressar os parâmetros quantitativos que as agências de fomento preceituam e,

como decorrência, termos peculiares às relações contratuais de empresas são

transplantados para o campo da política educacional, numa velocidade que sequer

dá tempo para maturar as reflexões tão necessárias no campo educacional.

Quando se acionam mecanismos de cobrança em relação aos resultados

identificados por esse sistema avaliativo, há uma tendência a supervalorizar as

escolas com desempenho satisfatório. Nesse sentido, o uso político-pedagógico da

avaliação é, por vezes, substituído pelo uso político com pretensões de propaganda

dos feitos do Governo. Quando o desempenho é observado como baixo, os

mecanismos de controle são acionados na direção do gestor escolar e do professor.

4.7 Potencial do Seape/AC: usos dos resultados, exercícios ilustrativos e

alternativas de análises

Ao se tomar como referência apenas o desempenho escolar, mais

especificamente a média da proficiência, em face das especificidades inerentes à

cada rede de ensino, é necessário separar o conjunto das escolas por dependência

administrativa e, também, por série avaliada (escalas diferentes).

Em relação aos resultados educacionais, o Seape/AC identifica os seguintes

padrões de desempenho na Rede Estadual:

212

TABELA 13 – MÉDIA DOS RESULTADOS DO SEAPE, POR EDIÇÃO E NÍVEIS DE PROFICIÊNCIA,

REDE ESTADUAL, ACRE, 2009 A 2012

EDIÇÃO

SÉRIES

DISCIPLINAS

PROFICIÊNCIA MÉDIA ATINGIDA*

NÍVEIS DE PROFICIÊNCIA %

Participação AB B AD AV

2009 (1ª)

5º EF Língua

Portuguesa

183,9 6,2 38,2 39,2 16,4 87,2

9º EF 228,2 26,6 42,2 26,1 5,1 79,2

3º EM 242,9 34,9 41,1 21,0 3,0 64,8

5º EF Matemática

192,2 13,7 46,5 31,8 8,0 87,2

9º EF 234,7 43,2 39,4 14,9 2,4 79,2

3º EM 249,7 51,6 33,9 12,1 2,3 64,8

2010 (2ª)

3º Língua

Portuguesa

477,8 19,2 15,8 23,9 41,1 77,1

5º EF 179,7 6,8 41,1 39,3 12,9 82,2

9º EF 226,0 29,1 41,1 25,1 4,8 74,6

3º EM 241,8 36,8 39,5 20,0 3,7 63,5

3º Matemática

738,1 40,6 49,5 9,0 1,0 77,2

5º EF 185,6 18,8 47,0 28,0 6,1 82,2

9º EF 229,7 46,9 37,1 14,2 1,8 74,6

3º EM 244,2 56,5 31,1 10,8 1,5 63,5

2011 (3ª)

3º Língua

Portuguesa

488,3 16,7 16,7 21,7 44,8 82,6

5º EF 188,0 5,1 34,9 40,9 19,1 84,6

9º EF 234,1 22,5 41,0 29,7 6,8 84,2

3º EM 255,5 26,7 38,7 28,3 6,4 71,7

3º Matemática

743,3 37,5 49,9 11,2 1,4 82,6

5º EF 196,5 12,9 42,2 34,0 10,9 84,6

9º EF 240,0 35,5 45,4 17,4 1,8 84,2

3º EM 256,0 44,9 38,5 14,6 2,0 71,7

2012 (4ª)

3º Língua

Portuguesa

499,7 14,1 15,5 21,6 48,8 83,2

5º EF 189,5 6,4 32,5 40,0 21,2 86,2

9º EF 236,3 22,4 38,2 31,3 8,1 79,9

3º EM 251,2 30,0 37,8 26,7 5,5 63,3

3º

Matemática

756,7 27,5 51,3 20,3 0,9 83,2

5º EF 202,2 11,4 40,2 33,2 15,2 86,2

9º EF 240,0 35,4 45,3 17,1 2,2 79,9

3º EM 252,2 49,0 34,6 14,3 2,1 63,3

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012). LEGENDA: AB = Abaixo do Básico; B = Básico; AD = Adequado; AV = Avançado. NOTA: a proficiência média atingida diz respeito ao grau ou nível de aproveitamento na avaliação.

Nas redes municipais, os indicadores de desempenho são identificados no

Seape/AC da seguinte maneira:

213

TABELA 14 – MÉDIA DOS RESULTADOS DO SEAPE/AC POR EDIÇÃO E NÍVEIS DE PROFICIÊNCIA, REDES MUNICIPAIS, ACRE, 2009 A 2012

EDIÇÃO

SÉRIES

DISCIPLINAS

PROFICIÊNCIA MÉDIA

ATINGIDA*

NÍVEIS DE PROFICIÊNCIA

%

Participação AB B AD AV

2009 (1ª)

5º EF Língua Portuguesa

177,0 8,5 43,2 35,9 12,4 84,1

9º EF 214,4 39,7 41,4 16,3 2,7 73,6

5º EF Matemática

189,4 15,9 46,5 29,6 8,0 84,2

9º EF 224,5 52,7 35,3 11,7 0,4 73,6

2010 (2ª)

3º Língua

Portuguesa

464,7 23,1 17,8 23,9 35,2 74,4

5º EF 171,8 9,3 47,0 35,3 8,4 81,3

9º EF 217,0 37,3 38,6 21,6 2,4 71,7

3º Matemática

732,5 45,3 46,6 7,2 0,9 74,4

5º EF 180,3 23,0 47,8 24,2 5,0 81,2

9º EF 224,6 51,0 35,1 13,12 0,7 71,7

2011 (3ª)

3º Língua

Portuguesa

471,0 20,4 21,4 22,4 35,8 82,4

5º EF 179,4 6,4 41,9 39,3 12,4 85,2

9º EF 226,4 26,9 45,8 22,8 4,5 77,7

3º Matemática

735,0 45,4 44,4 9,1 1,1 82,4

5º EF 190,6 16,6 45,1 29,6 8,6 85,2

9º EF 236,7 39,2 45,1 14,2 1,4 77,7

2012 (4ª)

3º Língua

Portuguesa

480,5 19,9 18,3 21,0 40,9 80,8

5º EF 185,7 7,6 34,4 40,2 17,8 83,5

9º EF 224,6 29,6 42,8 23,7 4,0 65,6

3º Matemática

747,2 35,8 46,9 16,7 0,5 80,8

5º EF 199,0 14,0 38,3 33,9 13,8 83,5

9º EF 233,0 42,4 42,6 14,3 0,7 65,6

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012). LEGENDA: AB = Abaixo do Básico; B = Básico; AD = Adequado; AV = Avançado. NOTA: a proficiência média atingida diz respeito ao grau ou nível de aproveitamento na avaliação.

Nas quatro edições do Seape/AC, os indicadores de desempenho da rede

estadual são melhores em relação às redes municipais. Em relação à participação

de alunos, a presença das redes municipais é mais marcante nas três primeiras

edições e somente em 2012 a rede estadual alcança um percentual um pouco

melhor do que as escolas que compõem a rede municipal.

De um modo geral, o desempenho médio em Língua Portuguesa é melhor do

que a proficiência média atingida na disciplina de Matemática. Ao considerar-se

apenas o desempenho médio, não houve nenhuma ocorrência de padrão abaixo do

básico em Língua Portuguesa, enquanto em matemática houve 3 (três) registros,

sendo 2 (dois) no 9º ANO (EF) das Redes Municipais e 1 (um) no 3º ANO (EF) da

Rede Estadual. Estes elementos podem ser melhor observados no quadro seguinte:

214

QUADRO 7 – NÍVEIS MÉDIOS DE PROFICIÊNCIA ATINGIDA, SEAPE, ACRE, 2009 A 2012

LÍNGUA PORTUGUESA

EDIÇÕES/PROFICIÊNCIA MÉDIA ATINGIDA

2009 2010 2011 2012

3º ANO (EF) - Rede Estadual - 477,8 488,3 499,7

3º ANO (EF) - Redes Municipais - 464,7 471,0 480,5

No 3º ano, tanto a Rede Estadual quanto as Redes Municipais alcançam o nível básico em toda a série avaliada.

5º ANO (EF) - Rede Estadual 183,9 179,7 188,0 189,5

5º ANO (EF) – Redes Municipais 177,0 171,8 179,4 185,7

Em toda a série em análise, o 5º ano (EF) encontra-se no padrão adequado na Rede Estadual. Nas Redes Municipais, em 2009, o 5º ano está no padrão adequado. Em 2010, o 5º ano decai para o padrão básico e nos anos subsequentes alcançam o padrão adequado.

9º ANO (EF) - Rede Estadual 228,2 226,0 234,1 236,3

9º ANO (EF) – Redes Municipais 214,4 217,0 226,4 224,6

Em toda a série em análise, o 9º ano (EF) encontra-se no padrão básico, tanto na rede estadual como nas redes municipais.

3º ANO (EM) - Rede Estadual 242,9 241,8 255,5 251,2

3º ANO (EM) – Redes Municipais - - - -

O 3º ano (EM), ofertado exclusivamente na Rede Estadual, alcança padrão básico em toda a série em análise, sem grandes variações entre uma edição e outra.

MATEMÁTICA

3º ANO (EF) - Rede Estadual - 738,1 743,3 756,7

3º ANO (EF) - Redes Municipais - 732,5 735,0 747,2

No 3º ano (EF) o padrão básico predomina em todas as edições analisadas, tanto na Rede Estadual como nas Redes Municipais.

5º ANO (EF) - Rede Estadual 192,2 185,6 196,5 202,2

5º ANO (EF) – Redes Municipais 189,4 180,3 190,6 199,0

Nas Redes Municipais o padrão básico predomina no 5º ano (EF). Na Rede Estadual, o padrão básico é registrado nas 3 (três) primeiras edições, mas em 2012 alcança o padrão adequado.

9º ANO (EF) - Rede Estadual 234,7 229,7 240,0 240,0

9º ANO (EF) – Redes Municipais 224,5 224,6 236,7 233,0

Nesta série/ano predomina o padrão básico na rede Estadual e nas Redes Municipais, nas duas primeiras edições (2009 a 2010) registra-se o padrão abaixo do básico e nas edições subsequentes, o padrão básico.

3º ANO (EF) - Rede Estadual 249,7 244,2 256,0 252,2

3º ANO (EF) – Redes Municipais - - - -

O 3º ano (EM) atinge o padrão básico em 2009, decai para o padrão abaixo do básico em 2009 e retoma o padrão básico em 2011 e 2012.

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012). NOTAS: 1) As escalas são diferentes em cada série avaliada. 2) Na média de proficiência não houve nenhum registro do padrão considerado avançado.

LEGENDA: Abaixo do Básico Básico Adequado

215

Ao explorar os resultados do Seape/AC a partir de dados de desempenho e

de dados contextuais, podem-se agregar algumas variáveis relativas à situação

socioeconômica do aluno utilizando-se como parâmetro elementos existentes na

residência dele, tais como: banheiro, computador, rádio, geladeira, televisão,

máquina de lavar louça e automóvel.

Ao se organizar essas variáveis num intervalo de 0 (zero) a 1 (um), o

parâmetro é de que o pior caso seria o aluno não possuir nenhum desses bens, o

que representa 0 (zero), e ter 3 (três) destes itens ou mais representa o maior nível

econômico e, portanto, alcança nesta escala a melhor situação representada pelo

número 1 (um). Dentre tantas outras possibilidades, esse exercício trata-se de uma

escala para pensar o nível socioeconômico do aluno, um potencial de análise que o

banco de dados do Seape/AC dispõe, como se demonstra na tabela seguinte:

TABELA 15 – NÍVEL SOCIOECONÔMICO DE ACORDO COM O QUARTIL DE PROFICIÊNCIA

MÉDIA, POR DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA E SÉRIE DOS ALUNOS, ACRE, 2012

Dependência administrativa

Ano

Nível Socioeconômico Proficiência

Média N.º Total Média Nível N.º Total

Estadual 3º (EF) - 7816 756,72 B 7816

5º (EF) ,37 7258 202,18 AD 7258

9º (EF) ,40 10549 239,96 B 10549

3º (EM) ,40 8349 252,19 B 8349

Municipal 3º (EF) - 5770 747,24 B 5770

5º (EF) ,34 5419 199,05 B 5419

9º (EF) ,33 1230 232,98 AB 1230

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012). LEGENDA: AB = Abaixo do Básico; B = Básico; AD = Adequado; AV = Avançado. NOTA: Considerou-se a proficiência média atingida na disciplina de Matemática.

A tabela expressa que, a partir dos parâmetros aqui considerados, no ano de

2012, os melhores níveis socioeconômicos registram-se em alunos da rede

estadual, assim como é nas escolas vinculadas a essa dependência administrativa

que se apresentam os melhores rendimentos em termos de média de proficiência.

Observa-se também que as médias identificadas se mantêm em valores

intermediários (,33; , 34...), bem distanciados daquilo que seria registrado como a

melhor situação (representado pelo número 1) .

Ao se cotejar o desempenho em relação ao nível socioeconômico,

considerando-se as séries/anos possíveis de serem comparadas (justamente por

estarem situadas na mesma escala de proficiência), tem-se a seguinte situação:

216

QUADRO 8 – NÍVEIS MÉDIOS DE PROFICIÊNCIA ATINGIDA DE ACORDO COM O QUARTIL DE

PROFICIÊNCIA MÉDIA, POR DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA E SÉRIE DOS ALUNOS, SEAPE, ACRE, 2012

Ano/ Série

Dependência Administrativa

Média de Proficiência

Padrão de Desempenho

Nível Socioeconômico

5º (EF) REDE ESTADUAL 202,18 ADEQUADO ,37

5º (EF) REDE MUNICIPAL 199,05 BÁSICO ,34

9º (EF) REDE ESTADUAL 239,06 BÁSICO ,34

9º (EF) REDE MUNICIPAL 232,98 ABAIXO DO BÁSICO ,33

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012).

A tendência observada é que, quanto melhor o nível socioeconômico, maior a

taxa média de proficiência, ainda que as médias identificadas a partir das variáveis

consideradas (televisão, computador, automóvel etc.) não apresentem grandes

disparidades, sobretudo no 9º ano (EF).

Um elemento importante para se considerar na definição de políticas

educacionais é a questão do perfil dos alunos. O banco de dados do Seape/AC

possibilita observar esta e outras variáveis e relacioná-las à média de desempenho,

como, por exemplo:

TABELA 16 - MÉDIA DA PROFICIÊNCIA SEGUNDO COMO O(A) ALUNO (A) SE CONSIDERA,

ACRE, 2012

Alternativas Média da proficiência Número de casos

Branco(a) 220,94 4969

Pardo(a) 231,07 12979

Negro(a) 220,66 3751

Amarelo(a) 226,69 1771

Indígena 209,19 522

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012).

A menor média de proficiência dá-se naqueles alunos que se declararam

indígenas e a maior naqueles que se consideram pardos, numa variação de 21,88

pontos em relação ao desempenho entre um ponto e outro. Outra duas questões

merecem ser observadas na tabela anterior: o número de casos daqueles que se

consideram pardos é a maioria; o melhor desempenho na edição de 2012 dá-se

naqueles que se declararam pardos e isto não é uma tendência em nível nacional,

portanto, este elemento merece estudos posteriores.

Relacionar a média de proficiência atingida com a escolaridade da mãe dos

alunos é uma outra forma de explorar o potencial do banco de dados do Seape/AC,

217

especialmente junto aos professores que mais têm a proximidade com a família dos

alunos, especialmente nos anos iniciais do Ensino Fundamental, como no exemplo

TABELA 17 – MÉDIA DE PROFICIÊNCIA EM RELAÇÃO À ESCOLARIDADE DA MÃE (OU DA

RESPONSÁVEL PELO ALUNO) ACRE, 2012

Alternativas Média Proficiência

N.º Total

Nunca estudou. 211,35 1355

Entre a 1ª e a 4ª série / 1º e o 5º ano do Ensino Fundamental. 221,26 5128

Entre a 5ª e a 8ª série /6º e o 9º ano do Ensino Fundamental. 221,38 3459

Entre a 1ª e a 3ª série do Ensino Médio. 239,31 4791

Até a Faculdade (Ensino Superior). 240,24 3634

Não sei. 218,81 5606

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012).

No maior nível de proficiência encontram-se alunos cuja mãe tem formação

superior e no menor aqueles cuja mãe nunca frequentou uma escola. Essa

tendência identificada contribui para reforçar o argumento de que o bom

desempenho se efetiva a partir de uma conjunção de fatores, dentre eles, o

acompanhamento dos pais, mais especificamente da mãe, na vida escolar dos

estudantes. Procedimento semelhante pode ser realizado em relação à escolaridade

do pai (ou do responsável) pelo aluno.

Há várias outras possibilidades de se explorar o potencial de dados

contextuais do Seape/AC, por exemplo, identificar quais escolas e municípios mais

contribuem para elevar a qualidade do ensino público do Estado e relacionar dados

de desempenho com outras variáveis contidas em outras bases de dados já

disponíveis como, por exemplo, o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) dos

municípios e dados sobre formação docente, dentre outras referências importantes

para compreender o contexto e a trajetória escolar, inclusive fatores considerados

até bem subjetivos como a expectativa em relação ao futuro, como se denota na

tabela seguinte:

TABELA 18 – MÉDIA DA PROFICIÊNCIA SEGUNDO A RESPOSTA DO(A) ALUNO (A) À

PERGUNTA TENHO MUITOS SONHOS PARA O MEU FUTURO, ACRE, 2012

Alternativas Média Proficiência

N.º Total

Concordo muito 230,14 20123

Concordo um pouco 215,95 1884

Discordo um pouco 201,41 676

Discordo muito 200,69 714

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012).

218

Ao se verificar essa relação sonho/média de proficiência, mais de 80% dos

respondentes concorda muito a respeito de ter sonhos para o futuro e esta maioria é

aquela que apresenta o melhor desempenho. O inversamente também é verdadeiro,

aqueles que discordam muito sobre ter muitos sonhos para o futuro são os que

apresentam a menor média de proficiência, no caso evidenciado.

Ao se explorar o desempenho de forma interna aos dados, pode-se verificar o

tamanho da dispersão (da menor para a maior variação de desempenho) e cotejar o

desempenho com o indicador de participação dos alunos, como na tabela seguinte:

TABELA 19 – REDE ESTADUAL, LÍNGUA PORTUGUESA, 5º ANO, ACRE, 2010

Município Escola Proficiência

Média

Padrões de Desempenho

Indicação do Padrão de

Desempenho

% de Participação

AB B AD AV

Cruzeiro do Sul

Esc. Presbiteriana de Cruzeiro do Sul

209,6 1,5 20 38,5 40 Adequado 95,6

Rio Branco Esc. Raimundo

Gomes de Oliveira

209,5 1,5 17,9 40,3 40,3 Adequado 93,1

Rio Branco

Esc. Neutel Maia 206,3 0 23,5 47,1 29,4 Adequado 85

Rio Branco

Esc. Nova Esperança

137,4 40 40 20 0 Básico 50

Rio Branco

Dalva de Souza Neves

132 50 50 0 0 Básico 28,6

Rio Branco

Dr. Augusto Monteiro

124,9 50 50 0 0 Abaixo do

Básico 66,7

FONTE: Organizado da PLANILHA DE DADOS BRUTOS DO SEAPE/AC (2009 A 2012). LEGENDA: AB = Abaixo do Básico; B = Básico; AD = Adequado; AV = Avançado. NOTA: dados organizados de forma a explicitar os 3 (três) maiores e os 3 (três) menores indicadores

de desempenho.

No caso em análise, nota-se que os maiores percentuais de participação

estão naquelas escolas que apresentam os melhores indicadores de desempenho,

mas esta não é uma tendência que se confirma em outros casos (ano, edição, rede).

Mesmo no caso expresso nessa tabela, observa-se que nas 3 (três) escolas com

maior desempenho, o percentual de participação diminui à medida que há menor

participação. Contudo, ao se verificar os menores indicadores de desempenho,

neste caso em específico, essa tendência não se confirma.

Quando se observam os dois maiores indicadores de proficiência média, há

uma variação de 0,1 de diferença e, ambas, as escolas (Esc. Presbiteriana de

Cruzeiro do Sul e Esc. Raimundo Gomes de Oliveira) estão no padrão considerado

adequado. Ao se cotejar a maior dispersão com a menor, há uma diferença de 84,7

219

pontos. A escola que apresenta o menor indicador de desempenho apresenta 50%

dos estudantes no padrão abaixo do básico e 50% no padrão básico, mas na

indicação de desempenho é considerada como abaixo do básico. Além de a medida

ser baixa, não há estudantes com proficiência adequada. Caso semelhante ocorre

com as Escolas Nova Esperança e Dalva de Souza Neves; contudo, estas são

identificadas na tabela como padrão de desempenho básico. Essa forma de

organizar os dados trata-se de uma padronização inerente à composição dos dados,

um jeito de ler a média que remete à necessidade de que a “lente” da avaliação seja

aproximada na intenção de olhar os dados “por dentro”, articulando-os com os

fatores de desempenho para que os dados sejam mais significativos, e tais questões

justificam a necessidade de se explorar os dados de contexto.

O objetivo das ilustrações aqui apresentadas é, apenas, demonstrar que é

possível apresentar resultados do Seape/AC e interpretá-los conforme cada

contexto, sejam eles relacionados a fatores intraescolares, sejam eles vinculados às

condições socioeconômicas e culturais dos alunos ou, ainda, se constituíam na

junção do conjunto destes elementos, sendo importante observar as condições

materiais da escola, dentre outras inúmeras possibilidades de explorar os dados

identificados pela avaliação em larga escala, oriundos das redes de ensino que dela

participam. E deve-se ter claro que a avaliação é um dos indicadores, que ela não se

realiza de forma responsável se distanciada das discussões sobre currículo, sobre

gestão democrática, sobre formação e valorização docente, dentre outras questões

atinentes ao campo educativo; campo este multirregulado, que tem uma

dinamicidade e historicidade próprias.

Uma parte dos resultados de desempenho é explicada por questões culturais

que dependem do nível socioeconômico. Nessa direção, o Seape/AC poderia ser um

sistema muito mais robusto, dado o investimento e a perspectiva de regulação que

ele tem, pois não há como pensar políticas públicas sem se levar em consideração o

contexto.

Se os mecanismos de regulação se efetivam de diferentes maneiras e por

diversas formas, como aqui defendido, a mesma avaliação que pode estabelecer

uma relação hierárquica entre governantes e governados também pode se constituir

em mecanismos de diálogos, de abertura, de subsídios expressos em evidências

daquilo que o campo educacional vem conseguindo responder e naquelas questões

que se constituem, ainda, em desafios que precisam ser assumidos nos processos

220

regulatórios que têm na avaliação algumas das respostas para os problemas que a

educação enfrenta.

221

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O estudo da política de avaliação em larga escala como mecanismo de

regulação do sistema público da educação básica do Acre trouxe consigo uma gama

de desafios, dentre eles: captar um alvo em movimento, como postula Palumbo

(1994).

Nessa pesquisa, captar este movimento significou trilhar pelo campo da

política educacional em que tudo é articulado, imbricado, onde a questão está em

dizer como são estabelecidas as “regras do jogo” (MAROY, 2011): permeadas por

processos regulatórios interligados a outros componentes da agenda pública. E isto

implicou perceber a arena das disputas reais e simbólicas, a correlação de forças e

os ajustes dos processos constitutivos da implementação do Sistema Estadual de

Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape).

A avaliação em larga escala é uma política educacional desafiadora, com

inúmeras possibilidades de olhar. Política gerada na necessidade de dimensionar

melhor os sistemas de ensino público, conectada com os direitos dos cidadãos à

educação, uma vez que a escola é, para muitos, um lugar privilegiado de

assimilação e de produção de conhecimentos.

Neste estudo, tomou-se como pressuposto que as informações obtidas pela

avaliação em larga escala podem se prestar à regulação dos sistemas de ensino.

Com essa suposição, no Capítulo 1 apresentou-se as bases conceituais da

avaliação em larga escala e as primeiras aproximações entre os termos avaliação e

regulação.

Suas conexões se estabelecem no sentido de que a avaliação, além de ser

um dispositivo considerado na definição de políticas educacionais (principalmente na

formação continuada de professores, como evidenciado ao longo do texto) é um

mecanismo de regulação por meio da intervenção estatal. E este é um dos

interesses do Estado na avaliação, uma vez que este dispositivo contribui para

coletar informações que se convertem em um importante instrumento de regulação

dos sistemas de ensino. Dito isso, a pesquisa evidenciou que, no Planejamento

222

Estratégico da Secretaria de Estado de Educação e Esporte do Acre (2011-2014), a

avaliação compõe um dos Pilares das Políticas Públicas para a Educação153.

A Avaliação em larga escala assume diferentes funções, manifestas ou

latentes, como afirma Afonso (2009). Comumente denominada como externa, a

avaliação é gestada de forma centralizada no Estado, este ente que define e regula

política pública, num campo marcado pelo contraditório e pela dinâmica social

capazes de transformar aquilo que foi inicialmente delineado.

No decurso do processo da pesquisa, o levantamento de documentos, as

informações absorvidas nas entrevistas e os demais procedimentos de análises

(banco de dados, materiais expostos em eventos educacionais no âmbito local etc.)

foram importantes para estabelecer conexões entre a avaliação em larga escala, a

definição de políticas educacionais no âmbito estadual, as associações e

tensionamentos estabelecidos entre as políticas decorrentes e, ainda, as formas de

regulação e controle empreendias pelo órgão gestor da educação básica no

contexto local.

No que diz respeito à história do Seape/AC – e, certamente em outras

políticas públicas –, um ponto notado foi em relação às fontes documentais,

sobretudo nos antecedentes e nos momentos iniciais da política há lapsos que

seriam muito mais evidentes não fosse a memória daqueles que contribuíram para

colocar a política em ação, alguns deles entrevistados nesse estudo. Depreende-se

que situações dessa natureza tratam-se das dificuldades na elaboração do texto da

política (alguns registros podem não ter sido elaborados), no arquivamento

apropriado dos documentos (isso ficou evidente em uma das escolas que cedeu os

ofícios circulares) ou outras razões pelas quais a pesquisa não alcançou por

insuficiência de elementos para análises mais contundentes a esse respeito.

De todo modo, uma das características de uma gestão pública focada em

resultados trata-se da quantidade de ações que são realizadas ao mesmo tempo e

numa velocidade tal que, algumas das questões tão importantes como esta (o

registro e a guarda de documentos), pode dificultar a realização de pesquisas e,

ainda, não se ter tempo e material suficiente para avaliar a avaliação e as ações

decorrentes da política.

153

Os demais são constituídos pelos seguintes pontos: Desenvolvimento Profissional; Currículo; Gestão e Governança Escolar; Sistemas de Educação, Pacto Federativo e Regime de colaboração; Qualidade e Equidade; e Educação Integral.

223

O objetivo central desta tese consistiu-se em analisar como o sistema próprio

de avaliação do ensino público acreano é concebido, identificando seus princípios,

concepções, ajustes, indicadores (processos) e motivações que contribuíram para

que a avaliação em larga escala fosse definida e colocada na agenda da política

local.

O Seape/AC é concebido a partir de uma decisão do Governo do Estado do

Acre, sem a participação da comunidade escolar na concepção do seu projeto

básico, compondo um conjunto de ações articuladas entre si, na direção de

dimensionar os sistemas públicos de educação em nível local.

Sua motivação inicial vem ao encontro de conhecer melhor (perspectiva

diagnóstica) esses sistemas e, também, em consonância com algumas mudanças

ocorridas no contexto local que fomentaram a necessidade de avaliar as próprias

políticas que estavam em curso no contexto posterior a 1999. Nessa direção, o

Capítulo 3 teve este propósito: situar o sistema próprio de avaliação em larga escala

no contexto do ensino público acreano.

Nas informações que caracterizam o contexto é possível identificar, por

exemplo, no documento Termo de Referência para Contratação de Consultoria a

afirmação de que a Secretaria de Estado de Educação e Esporte (SEE/AC)

desenvolve um “conjunto de ações articuladas que tem como objetivo estratégico

oferecer às escolas e educadores as condições necessárias para que todos os

alunos possam ter uma aprendizagem de qualidade.” (ACRE, 2009a, p. 6). Em

seguida o texto aponta que “os resultados surgem após anos de investimentos

contínuos” (ibid) e, nesse aspecto, o monitoramento das políticas educacionais é

uma das ações decorrentes do Seape/AC, no contexto dos governos de

continuidade da Frente Popular do Acre (FPA).

Os dados evidenciaram que a perspectiva diagnóstica foi, paulatinamente, se

diluindo, até porque, com o tempo, o montante de avaliações realizadas ano a ano,

vão acumulando informações significativas para diagnosticar os sistemas de ensino.

As séries históricas congregam um arsenal de dados sobre indicadores de qualidade

e elementos profícuos de análises, muitos deles ainda não explorados,

especialmente aquelas informações levantadas pelos questionários contextuais,

aliás, o potencial pedagógico e as possibilidades de pesquisa destes instrumentos

são bastante robustas.

224

No contexto da política local, demarcado pela gestão de resultados, os

instrumentos delineados para avaliar o desempenho e os indicadores expressos em

números ou em padrões de desempenho, ainda que relevantes, não são suficientes

para serem tomados como a expressão mais significativa da qualidade na educação.

Há outros elementos a serem considerados, alguns deles até coletados no

questionário contextual e não evidenciados na divulgação dos resultados, as

condições materiais da escola, por exemplo. Tomadas como elemento de análise

tais condições poderiam evidenciar se os investimentos realizados em termos de

infraestrutura e equipamentos têm relação com os indicadores de desempenho.

Como suporte teórico-metodológico, optou-se pela teoria da regulação

social, delimitada no campo da regulação educacional. Para definir que elementos

comporiam o Capítulo 2, neste, o maior esforço consistiu no sentido de compreender

a abordagem e, ao mesmo tempo, considerar o tempo e o lugar onde os teóricos se

situaram e se posicionaram para evitar transposições automáticas entre uma e outra

conjuntura, afinal há especificidades na política educacional brasileira e no contexto

do Acre onde o objeto estudado foi constituído e colocado em ação.

No contexto brasileiro, uma dessas especificidades é que o País não possui

um sistema único de educação, assim há vários sistemas que, justamente pelo fato

de que não devam ser concorrentes entre si (pacto federativo), estabelecem

cooperação e intercambiam formas de conexões bem próprias do contexto nacional,

ainda assim há um efeito indutor do Ministério de Educação e Cultura sobre as

políticas regionais no âmbito dos estados e municípios. Este efeito indutor confirma-

se na política educacional no Acre, seja pela dependência financeira, seja pela

articulação do grupo político local com o Executivo no âmbito federal.

A base teórica foi importante para identificar e compreender as formas pelas

quais os mecanismos de regulação influenciam as diretrizes de ações pensadas e

executadas no âmbito da política avaliativa da educação básica empreendida no

Estado, desde o seu processo de elaboração, até a implantação de práticas

decorrentes da avaliação em larga escala. Nesta tese, o conceito de regulação foi

compreendido como um mecanismo de controle acionado tanto para garantir

direitos, como para ativar mecanismos de responsabilização, na perspectiva de

obrigação de resultados.

Na perspectiva de assegurar direitos, em especial o direito à qualidade do

ensino público (marcante nas intencionalidades iniciais do Seape) o termo regulação

225

se aproxima do controle social, assumido como prestação de contas à sociedade.

Nessa esteira, a avaliação em larga escala é um mecanismo que possui as

condições básicas de se efetivar, por exemplo, através de regulamentos

educacionais e na própria normatização do Seape/AC, quais sejam: 1) o Decreto n.º

6.393/2013 que institui o Seape – “um sistema de aferição dos resultados da

Educação Básica se constitui num importante instrumento para subsidiar a

formulação e o monitoramento das políticas educacionais e sua prestação de contas

à sociedade” (ACRE, 2013b, não p.); 2) a Instrução Normativa n.º 06/2014 que

considera “a avaliação externa como um dos principais instrumentos para garantir a

equidade na Educação, ao verificar se o direito de aprender está garantido a todos

os alunos.” (ACRE, 2014b, não p.).

No processo de divulgação dos resultados do Seape/AC evidencia-se a

perspectiva de prestação de contas, bem como os mecanismos de

responsabilização branda ou de baixo impacto como, por exemplo, a aproximação

da SEE/AC com os gestores escolares que, ao receberem os “seus” resultados

devem retornar para as “suas escolas” e socializá-los com vistas a traçar estratégias

para o alcance das metas estabelecidas pelo próprio sistema, ou pela unidade

escolar no Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE) como uma espécie de canal

de comunicação com a SEE/AC. Se o Seape/AC não investe na aproximação com

os professores diretamente, o faz indiretamente por meio dos gestores escolares,

naquilo que denominamos de efeito dominó ou controle exercido à distância.

Como mecanismo de responsabilização, na perspectiva de obrigação de

resultados, o documento normatizador do texto da política é muito objetivo ao

afirmar que o Seape/AC decorre da:

necessidade de a SEE desenvolver, em parceria com as escolas, procedimentos e instrumentos de avaliação da aprendizagem dos alunos, concebida como elemento catalisador da gestão de resultados e eixo orientador das políticas educacionais na busca da eficiência e da produtividade. (ACRE, 2014b, não p., grifo nosso).

Os indicadores de qualidade do ensino foram utilizados para definição de

outras políticas focadas em resultados e que, ainda, há muito a se explorar em

termos de potencial pedagógico do Seape/AC, em especial, os dados contextuais.

Ainda assim, da avaliação decorrem elementos importantes para as tomadas de

decisões políticas no campo educacional. Dentre as ações decorrentes a que mais

226

se projetou foi a formação de professores, neste aspecto, confirmando-se a

avaliação como indutora de políticas públicas.

Corroborando com o controle que a avaliação em larga escala exerce à

distância, há um elemento que se ressalta como justificador da política: a autonomia

das escolas. E esta é uma questão demonstrativa da capacidade que avaliação tem

ao fortalecer ou instaurar novas formas de regulação.

A avaliação em larga escala possibilita que o estado, ao mesmo tempo em

que legitima a autonomia das escolas, se mantenha como autoridade reconhecida

(MAROY, 2005), capaz de regular e, ainda, de atuar como agente mediador entre os

prestadores de serviço público e os usuários, demandantes e receptores do serviço

público.

Nessa lógica, há um campo fértil para potencializar as relações de

dominação, competição e mecanismos de responsabilização através dos sistemas

avaliativos em larga escala. Entre a oferta, a procura e a qualidade do ensino

público, entra em cena uma espécie de agente regulador/protetor dos serviços que o

usuário necessita receber: o Estado.

A avaliação externa da educação é uma política que, ainda que tenha

adentrado o campo educacional e, atualmente, faça parte dela, não estabelece

vínculos tão substantivos com os princípios da gestão democrática, amplamente

assegurados no plano legal. Nessa esteira, a avaliação empreendida pelo Seape/AC

se consolidou sob o viés do exercício de poder.

Esse sistema próprio de avaliação não se estabelece em formas de

participação, ele se estabelece por meio de uma regulação institucional, capaz

acionar mecanismos de regulação que adentram o contexto escolar de uma forma

sutil (branda), como se compusesse a dinâmica interna da escola, influenciando

processos, mas com um foco nos resultados.

O Seape/AC se estabelece como um mecanismo de regulação, capaz de

acionar controles justificados nos seguintes princípios norteadores da política: direito

à informação (publicidade) – neste aspecto, preserva-se uma das facetas das

gestões democráticas, a depender do formato e das intencionalidades da divulgação

–, legalidade (o Estado é uma autoridade legítima e com autonomia para definir

políticas), diagnóstico da qualidade educacional (princípio e fim da educação

nacional); com estas bases a avaliação em larga escala ganha expressão e se

consolida.

227

Entre os fundamentos da política e planejamento educacional constantes no

Planejamento Estratégico da Secretaria de Estado de Educação do Acre (2011-

2014), a Avaliação compõe um dos sete Pilares das Políticas Públicas para a

Educação, ao lado dos seguintes itens: Desenvolvimento Profissional; Currículo;

Gestão e Governança Escolar; Sistemas de Educação, Pacto Federativo e Regime

de colaboração; Qualidade e Equidade; e Educação Integral.

A política avaliativa educacional não é deslocada do conjunto das políticas

públicas educacionais. Nesse sentido, no Capítulo 3 buscou-se caracterizar o

sistema público de ensino do Acre, em especial naqueles aspectos que

contextualizassem essa conexão com as demais políticas públicas. No panorama

apresentado priorizou-se o contexto sociocultural, histórico e político para que se

pudesse compreender o processo de implementação de um sistema próprio de

avaliação da educação básica no Acre.

Após caracterizar o contexto de implementação do Seape, o Capítulo 4 tratou

de evidenciar os antecedentes do Seape/AC, seu processo de estruturação, suas

finalidades e objetivos, sua configuração e abrangência, bem como os ajustes e os

desvios da política em ação, dentre outras questões que permitissem buscar

respostas para as questões norteadoras dessa pesquisa.

Muito embora essas questões orientadoras tenham sido organizadas e

apresentadas em separado, elas estão interligadas. Dito isso, o diálogo estabelecido

entre regulação, avaliação e seu papel na definição de políticas educacionais no

âmbito estadual possibilitou encontrar algumas das respostas que, aqui, são

retomadas, relacionando-as com as temáticas das questões da pesquisa:

Na concepção e implementação da política – dos antecedentes até a

realização das primeiras edições do Seape/AC, confirma-se o caráter indutor do

Ministério de Educação e Cultura, como já evidenciado, no entanto, a coloração local

que se apresenta na 1ª hipótese desse estudo se confirmou de forma mais

contundente apenas nesses momentos iniciais da concepção e implementação da

política, conectada com o entusiasmo pela mudança, marcante nos primeiros

governos da Frente Popular do Acre (FPA). Marcado por fatores históricos, políticos

e socioeconômicos, esse contexto contribuiu para que o sistema de ensino público

fosse reorganizado e a necessidade de uma avaliação externa fosse colocada na

pauta da agenda local.

228

Como a avaliação do sistema de ensino se trata de uma proposição

constituída em um governo de continuidade, a cada gestão, a forma de se manter no

poder precisa ser reinventada154, assim, os contornos que a avaliação foi tomando

desvirtuaram da perspectiva diagnóstica, orientadora e definidora de políticas para

intencionalidades mais próximas de uma política calcada em resultados e em

responsabilização branda como, por exemplo, a exaltação do discurso da

competência e as premiações para os “melhores”.

Nesse movimento, pode-se afirmar que o Estado se apropriou muito mais

do Seape/AC para fortalecer a sua gestão de resultados, do que explorou seu

potencial pedagógico. E este aspecto tem uma espécie de “efeito dominó” por um

conjunto de dispositivos de regulação que provocam pressões por resultados em

cadeia. Estes aspectos permitem que se retome a tese anunciada no sentido de

reafirmá-la: o Seape/AC amplia as possibilidades de o Estado exercer sua regulação

e contribui para a gestão focada em resultados no contexto do sistema público de

ensino acreano.

Ainda assim, algumas intencionalidades do projeto inicial do Seape/AC se

mantém: a) a ação continua na agenda da política, fortalecendo uma cultura de

avaliação; b) as articulações com os municípios que tanto dependem do aparato

institucional do Estado; e c) a melhoria dos indicadores de desempenho dos alunos

avaliados, com uma ressalva que não é o Seape/AC em si que assegura isto, mas o

conjunto articulado de políticas públicas e ações efetivadas nessa direção.

Dentre as políticas educacionais decorrentes do Seape, a pesquisa

evidenciou que a avaliação coleta dados importantes para o planejamento das

formações continuadas de professores e aponta efeitos positivos dos investimentos

realizados na formação inicial destes profissionais. Contudo, também decorre das

avaliações externas a política de bonificação, bem na contramão de alguns dos

princípios assumidos pelo Seape/AC, mais bem aproximada da concepção da

gestão de resultados.

Em relação às associações e tensionamentos entre as políticas decorrentes

e as formas de regulação, uma questão que se destaca são os regulamentos. O

Seape/AC tem todas as condições legais para continuidade, ainda que o Governo

154

Esta ideia de reinvenção na forma de governar, necessária para a continuidade de um mesmo grupo no poder, é originária da professora Maria Corrêa da Silva, uma das entrevistas nesta pesquisa.

229

mude: decreto de criação, normativa, previsão de fortalecimento no Plano Estadual

de Educação etc. Outra questão em relação às políticas decorrentes do Seape se dá

na direção da aceitação do Seape/AC (isto em termos quantitativos, como expresso

no Capítulo 4), contudo sobre este ponto há que se tensionar mais em outros

estudos, visto que este não foi o foco deste.

No que concerne à regulação do sistema de ensino, a responsabilização tem

um foco bem evidenciado na gestão de resultados. Os números que expressam

indicadores de desempenho são fartos nos documentos e isso não chega a se

constituir em um problema, mas os formatos de publicização dos dados geram

inquietações, especialmente ao cotejá-los com os objetivos do projeto básico do

Seape/AC.

Os bancos de dados (tanto oriundos dos testes, como dos questionários de

contextualização) podem ser explorados a partir de outros enfoques, diferentes

daqueles expressos nas publicações do Seape/AC e desses trabalhados nessa

pesquisa. Os dados têm potencial tanto para o dimensionamento do sistema público

de ensino com vistas a compreendê-lo para além do “sucesso” nos testes, como tem

potencialidades pedagógicas não exploradas e, também, para subsidiar futuras

pesquisas.

Ao final de cada edição do Seape/AC, como apontam as entrevistas, uma

espécie de comitê estratégico da SEE/AC se reúne para, internamente, avaliar o

processo e os resultados alcançados. Um dos limites dessa pesquisa diz respeito a

não se encontrar (ou não se disponibilizar) os registros desses momentos.

A partir dos pontos discutidos em torno das questões da pesquisa,

retomados nesta parte do texto, outras considerações são aqui elencadas a título de

reflexão e/ou indicações de temáticas que podem se constituir em desdobramentos

de futuras pesquisas ou estudos absolutamente novos a respeito da política

avaliativa na conjuntura local:

1) não se tem claro o prazo de validade do “pacote” adquirido com a

empresa contratada para realizar o Seape/AC, os documentos não evidenciam esta

questão e este se constitui um dos limites dessa pesquisa;

2) ainda que contratante e contratado estejam satisfeitos, como se

demonstra em algumas das entrevistas realizadas, há que se investigar o nível de

compreensão e satisfação da comunidade escolar a respeito deste investimento e a

ampliação do uso pedagógico dos resultados;

230

3) outro aspecto que pode ser explorado em futuros estudos diz respeito à

dimensão educativa (ou outra dimensão) de alguns dos termos vinculados à

implementação do Seape/AC e de outros sistemas avaliativos, tais como:

cumprimento de metas, prêmios, produtividade, competição e outros;

4) as várias políticas educacionais - educação de jovens e adultos,

zoneamento escolar, financiamento educacional, currículo, formação de professores,

valorização profissional, gestão escolar etc. - podem dialogar com a avaliação da

educação pública, pois o que se separa em programas e projetos diz respeito a um

mesmo contexto. Ademais, nas entrevistas, sinalizou-se que os setores internos da

SEE/AC podem dialogar mais com os dados do Seape/AC, em especial: setor de

lotação e financeiro;

5) o “padrão de qualidade” não diz respeito apenas àquelas escolas que

recebem prêmio. Nem sempre uma escola “de sucesso” é uma escola que se sai

bem no teste, isto a literatura da área já aponta;

6) ao verificar o desempenho de uma escola, as séries históricas das

avaliações são importantes. Considerar o dado mais recente como o mais relevante,

ou supervalorizar determinados domínios do currículo em detrimento de outros pode

diminuir a possibilidade de uma leitura mais contextualizada, aliás o Seape/AC não

avalia com base no currículo, sua avaliação considera matrizes de referência;

7) o Seape/AC avalia as escolas. Há que se definir quem avalia e quais os

mecanismos para se avaliar a gestão da educação no contexto local. Isso está

relacionado à questão da descentralização de poder e com os princípios

democráticos.

O Seape/AC fortaleceu a gestão do sistema, dimensionou e contribuiu para

o Estado organizar a sua rede de ensino, contribuiu para intensificar e qualificar os

processos de formação continuada. Passos importantes foram dados e, como toda

política em ação tem desafios: tornar mais compreensível os dados a todos os

envolvidos e a todos os interessados; resgatar os significados educativos da

avaliação e nisto consiste em explorar o potencial pedagógico em todas as etapas

da avaliação. O caráter externo da avaliação em larga escala, não significa que,

como política educacional, ela seja estranha e controversa à dinâmica da escola.

A avaliação do próprio Seape/AC é, possivelmente, um dos pontos

necessários para a superação de mecanismos verticalizados de responsabilização,

validados por meio da (des)construção de processos de autonomia pedagógica dos

231

trabalhadores em educação que, se ignorados ou perdidos no emaranhado dos

sistemas avaliativos externos, podem comprometer sua atuação como sujeitos

capazes de realizar uma reflexão crítica do trabalho docente e sobre os demais

elementos que constituem um ensino de qualidade.

Isso pode ser o início de um exercício de responsabilidade compartilhada

(DIAS SOBRINHO, 2008) pelos resultados das avaliações externas, seja no nível

macro da gestão, seja no interior da gestão escolar. Tal perspectiva poderia se

constituir em um passo importante no reconhecimento do caráter público da

educação: ao invés de verticalizar as responsabilidades, horizontalizá-las e

compartilhá-las.

Refletir sobre uma política é assumir a intencionalidade de fomentar o

debate, de está aqui (na reflexão, na ação) e está lá (como projeção) ao mesmo

tempo.

232

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255

APÊNDICE 1155

ROTEIRO DAS TRÊS PRIMEIRAS ENTREVISTAS

Data de realização da entrevista: I. DADOS DE IDENTIFICAÇÃO DO ENTREVISTADO: Nome completo do (a) entrevistado (a): Idade: Formação acadêmica: Cargo, Instituição e data de admissão: Função atual assumida no Governo do Estado: Forma de provimento: Exerce outra função/trabalho além deste? II. ANTECEDENTES DO SEAPE Professor(a) você se sente suficientemente esclarecida quanto ao termo que acabamos de assinar? 1) Em 2001, por iniciativa própria, a SEE-AC realiza sua primeira experiência de

avaliação em larga escala. O que você sabe sobre esta experiência pioneira? 2) Em 2003, a Secretaria de Estado de Educação reedita a avaliação do sistema,

nos mesmos moldes de 2001. O que você sabe sobre esta 2ª experiência? 3) A partir de 2008, a SEE-AC transfere a avaliação do sistema para a Abaquar

Consultores e Editores Associados. Quais os frutos desta parceria tanto no campo da avaliação, como no processo de formação continuada de professores? Por que não houve continuidade com esta parceria no ano seguinte?

II. SOBRE O PROCESSO DE IMPLEMENTAÇÃO DO SEAPE 4) Em 2009, o Governo do Estado do Acre estabelece parceria com o Centro de

Políticas Públicas e Avaliação (Caed), da Universidade Federal de Juiz de Fora, implementando a 1ª edição do Seape. Na sua avaliação, o que representa este novo momento?

5) Quais foram os principais motivos que levaram o Governo do Estado do Acre a implementar um sistema próprio de avaliação em larga escala?

6) Como você conceitua ou caracteriza o Seape ou quais as principais influências norteadoras deste sistema próprio de avaliação?

155

Segundo consta em UFPR, 2015, p. 52: “esta recomendação difere da ABNT, que determina que os apêndices recebam letras.”

256

7) O Governo do Estado conta com algum apoio financeiro para realizar o Seape? Qual a contrapartida que o Governo oferece para quem financia, ou seja, quem financia pede o quê do Estado?

8) Quem participou ativamente do processo de elaboração do texto que institui o

Seape? E das decisões políticas? 9) Qual a participação dos professores e demais profissionais da escola no Seape? 10) Quem são os aplicadores das avaliações do Seape e como é realizado o processo de capacitação destes? 11) É possível acessar as provas aplicadas? 12) Como você avalia a relação entre o sistema próprio de avaliação acreano e o sistema nacional de avaliação? 14) Quais as nuances e perspectivas do trabalho pedagógico é possível perceber via Seape? E quais lacunas ainda é possível perceber a partir deste sistema avaliativo?

15) Após cada edição do Seape, realiza-se avaliação deste sistema? De que forma? Que estratégias são pensadas e utilizadas para monitorar os resultados da política implementada? Quem participa desta fase? 16) Qual o nível de aceitação do Seape? 17) Por que ou para ranquear as escolas? Em nenhum momento eu li que é objetivo do Seape divulgar isso, não tá posto, mas salvo engano em 2012, tem uma lei estadual que determina que as escolas publiquem no seu mural os resultados do Ideb e isso acaba, de algum modo, ranqueando. A imprensa também faz muito isso, no sentido de que quando divulga a notícia acaba ranqueando, como é que você ver esta questão? 18) Como os resultados da avaliação externa são apresentados para as escolas? E para a sociedade como um todo?

257

APÊNDICE 2

ROTEIRO DA QUARTA ENTREVISTA

Data de realização da entrevista: I. DADOS DE IDENTIFICAÇÃO DO(A) ENTREVISTADO(A): Nome completo do entrevistado: Formação acadêmica (resumida, contemplando principalmente formação inicial e atual): 1) Quais foram os principais motivos que levaram o Governo do Estado do Acre a

implementar um sistema próprio de avaliação em larga escala?

2) Quais foram os preparativos que antecederam a implantação do Seape em 2009?

3) Em linhas gerais, como a política de avaliação em larga escala foi implementada no Sistema de Ensino do Estado do Acre, via Seape?

4) O Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape/AC) foi implantado no seu mandato de Governador, assim como foram realizadas suas três primeiras edições (2009, 2010 e 2011). Nesse contexto, qual a importância do Seape para a educação acreana?

5) Em termos de gestão do sistema estadual de ensino, como a equipe gestora da educação se mobilizava para enfrentar os problemas identificados?

6) Muito embora seja uma tendência dos sistemas próprios de avaliação, em nível estadual e municipal, guardarem algumas semelhanças com o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb), quais aspectos dão uma coloração local ao Seape?

7) De que forma o Seape contribui para superar os desafios educacionais no Acre?

8) Quais informações coletadas e dados obtidos via Seape são mais utilizados?

9) A partir das informações coletadas e dados obtidos (resultados) via Seape, quais trabalhos eram realizados com as escolas?

10) Considerando que a aplicação da Prova Brasil dar-se de forma censitária, quais

as razões de se manter um sistema próprio de avaliação?

11) Que ações decorrem dos resultados observados via Seape? Dizendo de outro modo: no conjunto das políticas da educação básica do estado do Acre, que ações derivaram dos processos de avaliação empreendidos via Seape?

12) Pela sua experiência, o que pode ser melhorado no Seape?

258

APÊNDICE 3 TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ SETOR DE EDUCAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Através deste termo, você está sendo convidado(a) a participar, como

voluntário(a), da supramencionada pesquisa SISTEMA ESTADUAL DE AVALIAÇÃO

DA APRENDIZAGEM ESCOLAR (SEAPE-AC – 2009-2012): uma política pública de

avaliação em larga escala, no caso de você concordar em participar, favor assinar ao

final do documento. Esclarecemos que sua participação não é obrigatória e que, a

qualquer momento, você poderá desistir de participar e solicitar a anulação do seu

consentimento. Por fim, lembre-se que a recusa não trará nenhum prejuízo em sua

relação com a pesquisadora ou com a instituição.

Destacamos que uma cópia deste termo ficará com você e que nele consta o

telefone e endereço da pesquisadora, assim a qualquer tempo você poderá tirar dúvidas

sobre o projeto e/ou sobre sua participação.

Titulo da Pesquisa: SISTEMA ESTADUAL DE AVALIAÇÃO DA APRENDIZAGEM ESCOLAR (SEAPE-AC – 2009-2012): uma política pública de avaliação em larga escala Pesquisadora Responsável: Rivanda dos Santos Nogueira (doutoranda do Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade Federal do Paraná) Instituição a que pertence a Pesquisadora Responsável: UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ Linha de Pesquisa: Políticas Educacionais Orientadora: Professora Doutora Andréa Barbosa Gouveia Endereço da Pesquisadora Responsável: Av. Recanto Verde, 371, Bairro Conjunto Mariana, Rio Branco, Acre, CEP: 69.919-182 Contatos: (XX) XXXX-XXXX/ (68) XXXX-XXXX E-mails: risnogueira@bol.com.br (1ª opção) ou rivanda.nogueira@uol.com.br (2ª opção)

Esta pesquisa tem como objetivo identificar e analisar como o Sistema Estadual de

Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape-AC) é concebido, quais seus princípios,

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suas concepções, seus indicadores e seus efeitos na política educacional do Acre,

considerando o processo de elaboração e implementação dessa prática avaliativa.

Caso você concorde em participar da pesquisa, você precisará em determinado

momento, responder verbalmente a um roteiro de entrevistas sobre o Sistema Estadual

de Avaliação da Aprendizagem (Seape-AC), principalmente no que diz respeito aos

antecedentes do Seape, questões sobre o processo de implementação e implantação

desse sistema de avaliação e perguntas relativas aos indicadores propriamente

ditos. Destaca-se que o local e horário para a realização da entrevista serão

previamente agendados, de forma a garantir que sejam respeitados a questão de

agenda profissional e pessoal.

Os dados coletados servirão de subsídios para responder a três questões

norteadoras da pesquisa, quais sejam:

1ª) como a política de avaliação externa é concebida e implementada pelo Sistema Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape-AC)?

2ª) o que os dados do Seape revelam sobre a educação no Acre?

3ª) quais políticas educacionais decorrem da implementação do Seape e quais ações passaram a ser efetivadas a partir dos dados observados por esse sistema avaliativo?

Diante dos objetivos e procedimentos metodológicos que foram pensados para a

realização deste estudo, cabe destacar que, não conseguimos vislumbrar possíveis

riscos e/ou prejuízos que poderão surgir em decorrência da sua participação nesta

pesquisa. Caso, no entanto, isso ocorra, trabalharemos para minimizar seus impactos,

priorizando o bem-estar físico e moral do colaborador.

No que diz respeito a custos, importa destacar que os sujeitos da pesquisa não arcarão

com nenhum gasto decorrente da sua participação. Por outro lado, deixa-se claro

também que os sujeitos da pesquisa não receberão qualquer tipo de reembolso ou

gratificação devido à participação na pesquisa.

Rio Branco, Acre, ________/ ________/2014.

__________________________________________________

Nome e assinatura do(a) entrevistado(a)

__________________________________________________

Nome e assinatura da Pesquisadora Responsável

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ SETOR DE EDUCAÇÃO

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO

TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO

Eu, ______________________________________________________________,

portador(a) do RG n.º ______________________, declaro ter sido informado(a) dos

procedimentos que serão utilizados para realização da entrevista sobre o Sistema

Estadual de Avaliação da Aprendizagem Escolar (Seape-AC).

Reconheço que estou sendo adequadamente informado(a) e esclarecido(a) sobre o objetivo

e questões norteadoras da pesquisa, riscos e desconfortos, concordando em autorizar as

informações por mim fornecidas para fins de publicações.

Declaro que foi assegurado amplo acesso aos dados por mim fornecidos e aos

resultados da pesquisa, estando ciente de que não poderei requerer qualquer ônus pela

minha participação.

Declaro ainda que me foi garantido o direito de retirar o consentimento a qualquer momento,

sem que isso resulte em qualquer penalidade. Por fim, declaro ter recebido uma cópia desse

Termo de Consentimento (páginas 1, 2 e 3 desse documento).

Rio Branco, Acre, ________/ ________/2014.

__________________________________________________

Nome e assinatura do(a) entrevistado(a)

__________________________________________________

Nome e assinatura da Pesquisadora Responsável