RAP R io de Ja ne ir o 35(1):83-91, J an. / Fev. 2001

Transformaes demogrficas, responsabilidades do Estado e tamanho do governo*

Fernando Rezende**

S U M R I O: 1. Introduo; 2. excessivo o tamanho do Estado brasileiro?3. Transformaes demogrficas e demandas sociais; 4. Instituies e tamanho:que novos caminhos podem ser trilhados para evitar o crescimento do Estado?

PA L AV R AS - C H AV E : tamanho do Estado; descentralizao; responsabilidades.

So grandes as dificuldades para avaliar o tamanho do Estado com base emcomparaes internacionais. Tais comparaes so afetadas pelo indicadorutilizado, por diferenas institucionais e pelo grau de descentralizao dasresponsabilidades pblicas. Desigualdades regionais e transformaes demo-grficas tambm precisam ser consideradas nessa avaliao. Este artigo abordao problema e aponta para novos caminhos que vm sendo trilhados para evitaro crescimento do Estado.

Demographic transformations, State responsibilities, and government sizeIt is not easy to appraise the size of governments through international com-parisons. Such comparisons are affected by the variables used, institutionaldifferences and the degree of decentralization of government responsibili-ties. Regional disparities and demographic changes also matter. This paperdeals with this question and points some alternatives that are being conside-red to avoid an increase in government size.

1. Introduo

Nos ltimos anos, intensificaram-se as denncias de que o Estado brasileiro te-ria se expandido demasiadamente. Tal assertiva sustenta-se na constatao de

* Artigo recebido em abr. e aceito em out. 2000.** Professor da EBAP/FGV.

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que a carga total de tributos exigidos da sociedade voltou a crescer nos anos1990, aps ter declinado na dcada anterior, retornando ao patamar de 30%do PIB em que se situava no auge do intervencionismo estatal dos anos 1970.

Comparaes internacionais reforam o argumento. Em relao a pa-ses do mesmo nvel de desenvolvimento, o Brasil estaria exigindo um sacrif-cio muito maior de seus cidados, deles extraindo compulsoriamente recursosequivalentes aos recolhidos pelos governos de pases muito mais adiantados,para oferecer-lhes, em contrapartida, servios da qualidade dos encontradosem regies mais pobres do planeta.

Como de hbito, o debate sobre este tema pontuado por posies quemal disfaram opinies preconcebidas. No s a escolha dos indicadores quemedem o tamanho do Estado encerra aspectos que podem distorcer compara-es, como a apreciao de seu tamanho no pode ser feita isoladamente daanlise de suas funes.

A relao entre as funes do Estado e seu tamanho complexa. s cls-sicas funes do Estado se sobrepem aspectos culturais, histricos, sociais epolticos que evoluem ao longo do tempo, alterando a intensidade e a naturezadas demandas da sociedade por maior ou menor interveno do Estado na vidasocioeconmica de um pas. Em economias de um mesmo tamanho, as necessi-dades de atuao estatal sofrem a influncia de desigualdades regionais e so-ciais, cuja correo no dispensa a ao coletiva voltada para a eliminao dosfatores que concorrem para a preservao dessas disparidades.

A retirada do Estado das atividades tipicamente produtivas, com oavano da privatizao, no acarreta necessariamente uma reduo no papele no tamanho do Estado, mas sim uma mudana nas suas prioridades. A ex-perincia dos pases da OCDE a esse respeito bastante elucidativa. Apesarda privatizao, a relao entre o gasto pblico e o PIB dos pases que inte-gram essa organizao manteve-se no patamar alcanado previamente, indican-do que os ganhos decorrentes do menor intervencionismo estatal na economiateriam sido absorvidos pelas crescentes exigncias de sustentao dos programassociais.

Nos pases industrializados do Ocidente, a expanso do Estado do bem-estar social foi o motivo principal do contnuo incremento das necessidadesfinanceiras do Estado. Parte substancial da carga tributria de pases como aSucia, a Alemanha e a Frana destina-se sustentao dos programas deproteo dos riscos sociais associados doena, velhice, invalidez e ao de-semprego.

A absoro, pelo Estado moderno, de responsabilidades sociais que his-toricamente eram atendidas no seio das famlias cresceu em sintonia com aurbanizao, a participao feminina no mercado de trabalho e a quebra daestrutura familiar. O retorno ao passado improvvel, mas a busca de novasformas de solidariedade social, sustentadas em parcerias do Estado com a so-ciedade, podem reduzir a necessidade da mobilizao compulsria de recursos

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pelo Estado, e um dos caminhos que vm sendo insistentemente apontadospara manter o tamanho do Estado em nveis aceitveis.

diferena dos pases industrializados, o Brasil encontra-se em uma si-tuao particularmente delicada para lidar com o problema em questo.Aqui, trata-se de reformar o Estado e rever suas funes, num contexto emque a universalizao do acesso a direitos sociais bsicos est longe de ser al-canada, e onde a crise fiscal dita a velocidade e a profundidade das mudan-as que devem ser processadas. Por isso, fundamental aprofundar o debatesobre os diferentes aspectos envolvidos para evitar maiores danos ao objetivode construir uma nao justa e desenvolvida.

2. excessivo o tamanho do Estado brasileiro?

A observao ligeira de alguns indicadores usualmente utilizados para medir otamanho do Estado pode conduzir a uma resposta afirmativa questo aqui for-mulada. De fato, o tamanho de nossa carga tributria significativamente maiordo que o apresentado por outros pases onde a renda per capita igual ou maiordo que a nossa. Esse julgamento apressado merece, todavia, maior ateno.

Na verdade, a aferio do tamanho do Estado no uma tarefa trivial,uma vez que a forma de atuao do Estado e os instrumentos que ele utiliza va-riam ao longo do tempo e entre pases. A parte mais visvel da interveno arepresentada pelo montante de tributos arrecadados, da o recurso fcil a essainformao para formar juzos e fazer comparaes. H, entretanto, inmerosfatores que concorrem para distorcer o resultado e as comparaes feitas a par-tir de informaes sobre o tamanho da carga tributria, como veremos a seguir.

Em primeiro lugar, talvez fosse melhor medir o tamanho do Estado pelomontante de seu gasto, e no por uma de suas modalidades de financiamento.Uma baixa carga tributria pode estar associada a altos nveis de inflao oude endividamento, que constituem opes de financiamento do governo. Po-de, tambm, revelar preferncias por formas indiretas de interveno, que norequerem um aumento de recursos privados depositados no cofres pblicos.Crditos generosos concedidos pelo sistema financeiro, por exemplo, com obeneplcito das autoridades monetrias, podem criar situaes artificiais deestmulo a investimentos privados com efeito muito mais poderoso do que orecurso, mais usual entre ns, de concesso de incentivos fiscais.

Informaes sobre o gasto pblico, porm, tambm no revelam toda averdade. Todas as formas indiretas de interveno, a exemplo de rennciastributrias e subsdios creditcios, no cobertos com recursos do Tesouro, es-tariam desconsideradas. Alm disso, nem sempre possvel saber se estamosutilizando informaes que abrangem a totalidade dos rgos que compema estrutura poltico-administrativa do pas ou apenas parte deles.

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Alm das conhecidas dificuldades para medir, preciso cuidado paraavaliar. Uma carga tributria da ordem de 30% do PIB alta ou baixa quan-do comparada com as necessidades do pas? Que fatores precisam ser leva-dos em conta nesse julgamento?

Um aspecto que tem sido objeto de exame recente o de uma possvel re-lao entre o tamanho do governo e o grau de descentralizao poltico-adminis-trativa do pas. Em trabalho recente, Fukusaku e Mello Jr. (1998) utilizaminformaes relativas a 31 pases para analisar a relao entre a descentralizaofiscal e a estabilidade macroeconmica, tomando em considerao, tambm, otamanho do governo. Os nmeros contidos no estudo em questo, utilizados naconstruo da figura 1, mostram que o tamanho dos governos subnacionais, me-dido pela relao entre o gasto pblico dessas esferas e o PIB, tem uma forte rela-o positiva com o tamanho do setor pblico como um todo (medido pela cargatributria global).

F i g u r a 1

Descentralizao fiscal e tamanho do governo

60 -

Carga tributria global

50 -

40 -

30 -

20 -

10 -

0 -

Despesa dos governos subnacionais em % do PIB nacional

0 5 10 15 20 25 30 35

[

Reino Unido (1992) Sucia (1993) Espanha (1992) Noruega (1992) Holanda (1994) Itlia (1989) Alemanha (1991) Frana (1992) Dinamarca (1994) Canad (1989) ustria (1993) Austrlia (1994) frica do Sul (1994) Tailndia (1993) Malsia Indonsiandia (1992)Peru (1994)Mxico (1987)Chile (1994)Brasil (1996)Bolvia (1993)Argentina (1990)

EUA (1993)

[

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De uma forma estatisticamente mais rigorosa, esta mesma relao de-monstrada por Stein (1998), que analisa uma amostra de pases da AmricaLatina e da OCDE para concluir que se a diferena entre dois pases em ter-mos de grau de descentralizao de 20 pontos de percentagem, espera-seque o mais descentralizado apresente, em mdia, um governo cujo tamanho quatro pontos de percentagem maior que o dos pases mais centralizados. Econtinua: Pases descentralizados com alto grau de desequilbrio vertical (is-to , aqueles em que a descentralizao sustenta-se em grande volume detransferncia de recursos do governo central para os demais) apresentam, emmdia, governos ainda maiores. Interessa notar que, como regimes federati-vos costumam apresentar um grau mais elevado de descentralizao, os resul-tados desses estudos indicam que, sob condies equivalentes, o tamanho dogoverno seria maior em uma federao do que em um pas unitrio. Seria talinformao um indicador importante para julgamento sobre vcios e virtudesdesses dois regimes?

Se a descentralizao poltico-administrativa acarreta um aumento notamanho do governo, ela levanta outros aspectos importantes a respeito. En-tre outras coisas, a descentralizao aproxima governantes e governados, fa-zendo com que a expresso das demandas da sociedade e a disposio dogoverno em atend-las encontrem melhor equilbrio. Nesse caso, o tamanhodo governo poderia ser maior, mas a eficincia e a eficcia de sua atuaotambm o seriam. De outra parte, a descentralizao permite lidar melhorcom a diversidade de problemas e de situaes, o que tambm importantepara o bom desempenho do governo. possvel dizer, portanto, que a socieda-de estaria mais disposta a suportar um Estado maior em situaes nas quais seurelacionamento com ele mais prximo, como o caso dos regimes mais des-centralizados.

3. Transformaes demogrficas e demandas sociais

Outros fatores que concorrem para que as presses sobre o Estado brasileiropermaneam elevadas ainda por muito tempo so o ritmo e a natureza dastransformaes demogrficas que vm ocorrendo, bem como as previses quea respeito se fazem. A uma velocidade inimaginvel h at bem pouco tempo,o perfil populacional do Brasil se aproxima do padro europeu e sobrepe no-vos desafios em um contexto no qual velhas e pesadas carncias ainda estolonge de ser resolvidas.

Visto na perspectiva nacional, o trao marcante das transformaes de-mogrficas em curso e das projees para as duas prximas dcadas do novomilnio o rpido envelhecimento populacional. Estima-se que no ano 2020o Brasil ter uma populao de idosos quase igual atual populao da Vene-zuela (cerca de 18 milhes de pessoas com idade superior a 65 anos). Taxas

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decrescentes de incremento da populao jovem reduziro as necessidades deexpanso de servios a eles direcionados a ateno materno-infantil, a pr-escola, o ensino bsico , mas ainda no provocaro um alvio na pressopor novos postos de trabalho, pois aqueles que iro alcanar a idade de in-gresso na fora de trabalho, no horizonte temporal dos prximos 20 anos,ainda refletem padres demogrficos do passado. J as necessidades dos maisvelhos, nos campos da sade e da previdncia, crescero a ndices cada vezmais expressivos (as figuras 2 e 3 expressam com clareza a magnitude dastransformaes esperadas no perfil da distribuio da populao brasileira se-gundo as faixas etrias consideradas).

F i g u r a 2

Pirmide etria: Brasil

( 1 9 9 0 )

Em paralelo s mudanas no perfil etrio, registra-se a continuidade doprocesso de acentuada urbanizao. Cerca de 80% da populao brasileira jvivem em reas urbanas, sendo que mais de uma tera parte em cidades commais de 500 mil habitantes. Nas projees para o ano 2020, restaro apenas15% da populao brasileira nas reas rurais, menos da metade da popula-o atual das grandes metrpoles.

Se na perspectiva nacional as mudanas demogrficas j apontam paraalguns problemas, o quadro revela-se ainda mais complexo quando focaliza-mos o tema na perspectiva regional e nas diferenas de ritmo entre segmen-tos socioeconmicos da populao.

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F i g u r a 3

Pirmide etria: Brasil

( 2 0 2 0 )

Naquelas populaes cujos rendimentos esto abaixo de qualquer pos-sibilidade de serem encontradas solues prprias para o atendimento dasnecessidades bsicas, o ritmo de crescimento populacional ainda guarda pa-dres do passado. No conjunto da populao infanto-juvenil, aqueles que per-tencem a famlias de baixa renda, que hoje j so um contingente numeroso,assumiro uma participao crescente. Um contingente tambm crescentedos que buscam o primeiro emprego, oriundo dessas famlias, encontrarmaiores dificuldades de acesso a ocupaes de melhor qualidade, se no ti-ver oportunidade de melhorar seu desempenho educacional. J que a expec-tativa de vida aos 65 anos de idade no muito diferente para os que tmmuito pouco e os mais abastados, a sade e a previdncia estatal continuarosofrendo presses acentuadas por expanso.

Como as manifestaes mais graves de pobreza ocorrem nas regies demenor desenvolvimento e nas periferias das grandes metrpoles, a que asresponsabilidades sociais do Estado sero mais exigidas. Tal fato refora astendncias descentralizao, uma vez que a diversidade de situaes nelaencontra maiores possibilidades de adaptao.

A perspectiva de que regimes mais descentralizados podem resolver me-lhor as crescentes responsabilidades de atendimento das demandas da popula-o por solues que levem a um desenvolvimento menos desigual traz de voltaa questo do tamanho do Estado. Seria inevitvel, levando em conta a relaoanteriormente mencionada entre descentralizao e tamanho do governo, acei-

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tar, em pases marcados por fortes diferenas regionais e sociais, como o casodo Brasil, a perspectiva de um Estado relativamente maior do que o encontra-do em situaes onde essas diversidades no so to marcantes?

4. Instituies e tamanho: que novos caminhos podem ser trilhados para evitar o crescimento do Estado?

Um dos temas mais em voga ultimamente o das parcerias. De modos distin-tos, buscam-se novas parcerias entre o Estado e diferentes setores da socieda-de, voltadas para a mobilizao de recursos, a redefinio de propostas e amelhoria gerencial. Caso seja possvel ultrapassar o estgio das experinciasbem-sucedidas, porm localizadas, as parcerias podem vir a ser o caminho paraevitar que o avano da descentralizao concorra para preservar um Estadogrande.

Na relao entre o tamanho do Estado e o grau de descentralizaoest implcita a idia de que os custos da descentralizao superam seus bene-fcios. A sobreposio de hierarquias amplia os custos administrativos, a mul-tiplicidade de instncias decisrias aumenta a descoordenao, a autonomiapara endividamento abre brechas para descontrole na expanso do gasto, e adependncia de recursos transferidos do governo central afrouxa os contro-les da populao local, uma vez que boa parte (ou a grande maioria) do gas-to no financiado com tributos locais.

A possibilidade de que a descentralizao crie um novo espao para aconstruo de parcerias no foi considerada nos estudos mencionados, emboraseja bastante plausvel. De uma parte, a descentralizao permite lidar melhorcom as diversidades encontradas em distintos pontos do territrio brasileiro, nosentido da adoo de propostas e solues mais ajustadas s realidades locais.De outra, pode trazer redues substanciais de custo, mediante criao de ins-trumentos mais adequados a uma gesto eficiente dos recursos e para um me-lhor controle dos resultados.

Cresce em todo o pas a participao das empresas em aes que at en-to eram campo quase exclusivo da ao governamental. Distintas iniciativas,como a proposta de elaborao do balano social, j adotada por um nmeroexpressivo de empresas brasileiras, mostram que a responsabilidade social dasempresas vem sendo objeto de atuao crescente. Essa nova realidade permitereforar a descentralizao que ocorre na esfera intergovernamental, amplian-do-a na dimenso das relaes do Estado com a iniciativa privada.

Boa parte dos recursos que financiam as aes dos governos locais per-corre um longo caminho, de ida e volta. Tributos recolhidos pelas empresas aoTesouro Nacional retornam parcialmente esfera local, mediante repasses etransferncias para a cobertura dos servios prestados populao. Se partedesse caminho puder ser evitado, mediante regras que incentivem a participa-

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o direta das empresas no financiamento e na gesto dos servios prestados populao local de menor poder aquisitivo, a maior eficincia decorrente dessaparceria poder trazer conseqncias positivas para o objetivo de atender snecessidades dessas populaes sem que isso signifique a preservao de umEstado grande e inoperante.

O compromisso com um desenvolvimento mais justo e regionalmentemais equilibrado requer um redobrado esforo da sociedade brasileira parapropiciar iguais oportunidades de mobilidade social a todos os seus cidados.s enormes carncias j acumuladas, com respeito a condies de acesso deuma expressiva parcela da populao brasileira a servios bsicos, somam-senovas demandas provocadas pelo ritmo e pela diversidade das transforma-es demogrficas que esto mudando e vo mudar ainda mais profunda-mente o perfil da populao brasileira.

Para que o compromisso apontado no seja visto como uma responsabi-lidade exclusiva do Estado, pois isso significaria aceitar que ele no apenasmantenha seu atual tamanho como at mesmo apresente algum crescimento, preciso soldar amplas parcerias do Estado com o setor privado. Algumas ini-ciativas importantes nesse sentido vm sendo tomadas, em escala, porm,ainda limitada.

Referncias bibliogrficas

Fukusaku, K. & Mello Jr., Luiz. Fiscal decentralization and macroeconomic stability, theexperience of large developing and transition economies. In: Democracy, decentraliza-tion and deficits in Latin America. BID/OECD, 1998.

Stein, Ernesto. Fiscal decentralization and government size in Latin America. In: Democracy.decentralization and deficits in Latin America. BID/OECD, 1998.