REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL … · que o servidor investido em cargo em...

V. 22 1996

DISTRITO FEDERAL

REVISTADO

TRIBUNAL DE CONTASDO

Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22

SUMÁRIO

I - DOUTRINA ____________________________________________________________ 4

AINDA A QUESTÃO DA DUPLA APOSENTADORIA ____________________________ 5Osvaldo Rodrigues de Souza Auditor do Tribunal de Contas do Distrito Federal____________________5

ISONONIIA E TETO SALARIAL_____________________________________________ 8Osvaldo Rodrigues de Souza Auditor do Tribunal de Contas do Distrito Federal ____________________8

CITAÇÃO E A RESPOSTA EM PROCESSO DE TOMADAS DE CONTAS___________ 11Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Procurador do Ministério Público junto ao TCDF__________________ 11

O DEVIDO PROCESSO LEGAL E A TCE_____________________________________ 14Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Procurador do Ministério Público junto ao TCDF__________________ 14

O JULGAMENTO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS ___________________________ 17Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Procurador do Ministério Público junto ao TCDF__________________ 17

SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (UMA SOLUÇÃO)_______________________ 21Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Procurador do Ministério Público junto ao TCDF__________________ 21

EFICÁCIA DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS______________________ 30Sebastião Baptista Affonso Consultor Jurídico do TCDF _____________________________________ 30

ATRIBUIÇÕES E ÁREAS DE ATUAÇÃO DA 1ª INSPETORIA DE CONTROLEEXTERNO______________________________________________________________ 37

Adalton Cardoso Flores Inspetor da 1ª ICE _______________________________________________ 37

TEMAS OPERACIONAIS DA 2ª INSPETORIA DE CONTROLE EXTERNO _________ 44Caio César Alves Tibúrcio Silva Inspetor da 2ª ICE ________________________________________ 44

FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS, DE OBRAS E DE SERVIÇOS DE ENGENHARIA___ 52Marcelo de Albuquerque Lins Inspetor da 3ª ICE __________________________________________ 52

CONTROLE EXTERNO: EVOLUÇÃO E TENDÊNCIAS_________________________ 65Renato Carreri Palomba Assessor ______________________________________________________ 65

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO SETOR PÚBLICO_______________________ 90Oscar Henrique Carvalho de Velloso Vianna, José Lino de Almeida, José Wilson Gurgel, Raimundo MiltonVale da Rocha Analistas de Finanças e Controle Externo do TCDF _____________________________ 90Lair Ribeiro adaptado por Oslov _______________________________________________________ 90Plínio Salgado _____________________________________________________________________ 90

AUDITORIA NO CONTROLE EXTERNO - CONCEITOS BÁSICOS E CLASSIFICAÇÃO______________________________________________________________________ 119

TOMADA DE CONTAS ESPECIAL_________________________________________ 140Caio César Alves Tibúrcio Silva e Márcio de Almeida Saraiva Analistas de Finanças e Controle Externo140

AS EMPRESAS PÚBLICAS _______________________________________________ 148João Henrique Pederiva Analista de Finanças e Controle Externo do TCDF _____________________ 148

SOBRE A POSSIBILIDADE JURÍDICA DE APOSIÇÃO DE RESSALVAS EXPRESSASEM PROVISÕES DE QUITAÇÃO __________________________________________ 153

Mauro Antônio Órrego da Costa e Silva Analista de Finanças e Controle Externo do TCDF__________ 153

PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO NO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL______ 170Lavínia de Lima Galvão Diretora do Departamento-Geral de Planejamento e Avaliação da Secretaria deFazenda e Planejamento do DF _______________________________________________________ 170

II - VOTOS______________________________________________________________ 177

ALCANCE DO DISPOSTO NO ART. 40, III, ALÍNEA "B", DA CONSTITUIÇÃOFEDERAL _____________________________________________________________ 178

Frederico Augusto Bastos Conselheiro _________________________________________________ 178


AUDITORIA ESPECIAL _________________________________________________ 182Frederico Augusto Bastos Conselheiro _________________________________________________ 182

DO INCISO II, DO ART. 57 DA LEI N° 8.666/93 _______________________________ 196Frederico Augusto Bastos Conselheiro _________________________________________________ 196

III - PARECERES________________________________________________________ 203

CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA EXCEPCIONAL ____________________________ 204Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCDF _______ 204

EXAME DE REGULARIDADE DE NOTAS DE EMPENHO DO FASCAL___________ 212Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCDF_______ 212

NORMAS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E CONTÁBIL:APLICAÇÃO E PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS DO TCDF _____________ 227

Sebastião Baptista Afonso Consultor Jurídico do TCDF ____________________________________ 227


I - DOUTRINA


AINDA A QUESTÃO DA DUPLA APOSENTADORIA

Osvaldo Rodrigues de SouzaAuditor do Tribunal de Contas do Distrito Federal

Tema que tem suscitado controvérsia, ultimamente, é a possibilidade, ou não,de acúmulo de proventos de aposentadoria com vencimentos de cargo efetivo, forados casos de acumulação de cargos públicos permitida pela Constituição Federal,polêmica essa que decorre, sobretudo, da decisão tomada pelo Supremo TribunalFederal, em 9.11.94 (RE n° 163.204-6-SP - DJ de 31.3.95 na qual deu respostanegativa.

Insurge-se contra o entendimento do Pretório Excelso, de modo pretensioso,permito-me dizer, ao argumento básico de que a proibição constitucional restringe-seà acumulação de cargos, e quem se encontra aposentado não é ocupante de cargopúblico.

Como tive oportunidade de anotar em outro singelo artigo que escrevi sobre oassunto, publicado em matutino desta Capital, incidia eu, também, nesse equívoco,antes de conhecer os fundamentos do decisum do STF. Em verdade, trata-se dequestão, quero crer, de altíssima indagação jurídica.

O relator do feito, eminente ministro Carlos Veloso, deixou bem esclarecido noseu alentado e judicioso voto que a jurisprudência da Excelsa Corte, desde quandovigia a Carta de 1946, cujo preceito proibitivo era de teor equivalente ao inciso XVIdo art. 37, da vigente Lex Legum, é pela impossibilidade do acúmulo deremuneração, termo este que abrange vencimentos e proventos, ambos decorrentesda ocupação de cargo público.

Posteriormente, tive o cuidado de tomar conhecimento dos votos dos demaisilustres membros do STF que participaram do julgamento, os quais, excetuado obrilhante e único voto-vencido (ministro Marco Aurélio), reforçaram a minhaconvicção de que a citada disposição do magno texto, se bem interpretada,inviabiliza a acumulação em comento.

Com efeito, a regra primária (peremptória) é o não-acúmulo de estipêndios. Aspermissões taxativamente enumeradas são exceções, que, pela boa técnicainterpretativa, não comportam ampliação. (Neste ponto, abro parênteses para


registrar que, conquanto sejam essas permissões do tipo numerus clausus, outrocaso de acumulação permitida pela Carta Magna é o exercício de cargo emcomissão pelo detentor de cargo efetivo, art. 37, V, o que parece corroborar a tesede que a proibição do item XVI não se endereça a cargos comissionados,certamente em vista da natureza da investidura. Aqui, por igual, é bom dizer, porimperativo de lógica, não é permitido o acúmulo. A Lei n° 1.711 /52 dizia, no art. 121,que o servidor investido em cargo em comissão perdia o vencimento ouremuneração do cargo efetivo, facultando-lhe, no entanto, como é da legislação emvigor, a opção pela retribuição do cargo efetivo, fazendo jus, neste caso, a parcelasfinanceiras ligadas ao cargo em comissão, o que configura acúmulo parcial, bemcompreensível, visto tratar-se de situação singularizada).

Argumenta-se que, com a aprovação da emenda Nelson Carneiro, ficou clara aintenção do constituinte de 1988, em permitir a acumulação de proventos deaposentadoria com vencimentos de cargo efetivo. Conhecida a justificação dessaemenda, essa clareza intencional resulta irrecusável.

Sucede, porém, que, como bem aclarado no voto do não menos eminenteministro Moreira Alves, se a mens legislatoris não se conciliar com a meus legis, estahá de prevalecer, decerto em respeito ao principio segundo o qual a lei vale pelo quenela se contém.

As exceções à regra proibitiva da acumulação remunerada de cargos públicos,de ordinário, são fruto de movimentos promovidos por acumuladores, conformeconsignou em seu voto o ministro Carlos Veloso. No caso específico do acúmulo devencimentos com proventos, os interessados não atentaram para a jurisprudência doSTF sobre o tema, a qual, como dito antes, é pela compreensão dos aposentadosno preceito proibitivo de acumulação de estipêndios, de modo que o constituinte,para que pudesse vingar a sua vontade, haveria de deixar expresso ou implícito queessa proibição não se aplicaria ao recebimento de proventos, tal como o fez a Cartaprecedente (E. n° 1/69, art. 99, § 4°).

Imaginaram os promotores da emenda Nelson Carneiro que a simples omissãoreferencial a proventos seria suficiente para afastar a proibição, contida na ordemconstitucional anterior.

Falharam nessa imaginação, porque, em verdade, o que os Estatutos Políticospátrios republicanos têm vedado é a acumulação remunerada à custa do Erário,conforme concluiu o Pretório Excelso, no prefalado julgamento.

O voto-vencido do insigne ministro Marco Aurélio abordou em alto nível, cominegável brilhantismo, todos os argumentos contrários possíveis, o que veio aconferir à decisão da Suprema Corte consciência e firmeza em grau de plenitude,aspecto que parece deixar o caso sem perspectiva de mudança de solução, noutrojulgamento da questão que venha a ocorrer, sob a égide do quadro jurídicoconstitucional posto.

Problema delicado mesmo é a repercussão do entendimento firmado pelo STF.Tomada em recurso extraordinário, a sua decisão não repercute obrigatoriamentenoutras situações jurídico-funcionais que não a hipótese específica apreciada. Nisso,particularmente, a delicadeza da situação. Qualquer que fosse o processo julgado, ainterpretação da norma constitucional não seria diferente: a percepção cumulativa devencimentos e proventos, fora das hipóteses excetuadas, é impossível. Isso implicadizer que são (ou passaram a ser) ilegais as despesas que a Administração Pública


vem realizando com o pagamento de servidores incorrentes nessa acumulaçãoproibida.

Em havendo o questionamento, em juízo (ação popular), dessa ilegalidade, nãovislumbro desfecho desfavorável ao patrimônio público, salvo nos casos protegidospelo manto da vitaliciedade, em que a perda da situação funcional depende dedecisão judicial transitada em julgado.

Sabe-se que, até o momento, foram poucos os órgãos que adotaramprovidências voltadas para a observância do entendimento do STF sobre o alcanceda referenciada norma constitucional.

A omissão dos outros é lamentável. A noticia que corre na surdina é que, embreve, haverá emenda constitucional a salvar os beneficiários das acumulaçõesirregulares. Neste País, quase tudo é possível!

Em última análise, considerando-se que juristas defendiam (ou defendem) atese contrária, é de reconhecer que o resultado do julgamento do Pretório Excelsoconfirma a procedência da colocação de que "o Direito é o reino da controvérsia".Como consignei alhures, o papel do jurista de escol é dizer da norma legal aquiloque nós leigos ou semileigos por vezes lemos e não vemos.

Sobre o tema em referência, em virtude da posição institucional que a mais altaCorte de Justiça do Pais dignamente ostenta (para o bem da ordemjurídico-democrática), em termos práticos, toda e qualquer dúvida que a respeitopoderia ser suscitada acha-se dirimida.

Insistir na discussão é pretensiosidade e ignorância jurídica. Que medesculpem os interessados noutro desfecho.


ISONONIIA E TETO SALARIAL

Osvaldo Rodrigues de SouzaAuditor do Tribunal de Contas do Distrito Federal

Emergente da Constituição Federal de 1988, o encimado tema comportapolêmica, na prevalência do entendimento segundo o qual determinadas parcelasestipendiárias, devido a sua natureza, estão excluídas do teto salarial do servidorpúblico. Na Lex Legum, esse teto acha-se disciplinado no art. 37, inciso XI, e aisonomia está prevista no art. 39, § 1°.

A orientação do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que as vantagensestipendiárias de caráter pessoal não entram na composição da retribuição doservidor para efeito de isonomia e teto remuneratório.

Ainda que esteja incorrendo em pretensiosidade, permito-me dissentir desseentendimento, no tocante ao limite máximo de retribuição a que o servidor públicoestá sujeito.

O citado § 1° do art. 39 do Estatuto Político diz que a lei assegurará aosservidores da administração direta isonomia de vencimentos para cargos deatribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou de Poderes diversos,excluídas as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza e local detrabalho.

Essa exclusão é sábia e natural. Talvez não necessitasse de expressa previsãonormativa (no magno texto), eis que seria fora de lógica pretender que as vantagensfinanceiras conquistadas por um servidor, após atender os requisitos a tantoexigidos, fossem extensivas a outro que não os preenche. Seria igualar desiguais,em afronta ao princípio da isonomia (genérica) estampado no art. 5° da Lei Maior.

Teto remuneratório, a seu turno, quero crer, não tem ligação necessária comisonomia de vencimentos, porque as razões que justificam o seu estabelecimentosão diversas, dentre as quais sobressai a hierarquia salarial que há de existir emqualquer organização, segundo a qual os salários hão de ser escalonados em


função do grau de importância, representatividade e responsabilidade atribuídas aseus agentes, cabendo ao dirigente máximo perceber o maior estipêndio.

Ao fixar o teto remuneratório, a que os servidores públicos estão submetidos, oconstituinte preocupou-se em esclarecer que ele é formado pela remuneraçãorecebida, em espécie, a qualquer título, pelas autoridades políticas especificadas.Não teve, porém, a mesma preocupação no referente aos ganhos dos servidores,quiçá para não incidir em redundância, visto que utiliza termo abrangente:remuneração.

No particular, o tema em análise comporta discussão em dois pontos capitais:(a) que remuneração há de ser tomada como teto, na hipótese de haver diversidadede autoridades ocupantes de um mesmo cargo ou função de nível hierárquicoequivalente, dentre os adotados pela Constituição, tendo em vista situaçõespessoais consideradas influentes; e (b) que parcelas financeiras dessa remuneraçãodevem ser computadas na identificação do teto. Sobre o primeiro, que se afiguraensejar polêmica, a solução, a meu sentir, há de calcar-se no princípio daimpessoalidade, como seja: toma-se a retribuição do cargo ou função definido, semlevar em conta a situação pessoal do ocupante.

Esse parece ser o entendimento adotado pelo STF, que, na sessãoadministrativa realizada em 12.8.92 (PA n° 17.862-4), deliberou, por maioria, que oadicional por tempo de serviço percebido pelos seus ministros (vantagem pessoal)não entra na composição da remuneração, na observância da equivalênciadeterminada pela Lei n° 8.448/92 (art. 1°, parágrafo único).

Essa questão específica foi decidida em sentido diverso pelo Tribunal deJustiça do Distrito Federal, no julgamento do MS n° 3.515, em 15.3.94, quandoentendeu, também por maioria, que a maior remuneração percebida por Secretáriode Estado do Distrito Federal é que há de ser tomada como teto salarial para osservidores do GDF.

Ajunto-me à corrente minoritária, que defendeu a tese de que o tetoestabelecido pela Constituição Federal é a remuneração do cargo de secretário,independentemente de quem seja o seu titular.

Data venia do pensamento da ala majoritária, essa parece ser a corretainterpretação. O desfecho que teve o referido MS, e que vem sendo posto em práticapelo governo, possibilita o quadro anômalo e anárquico que a imprensa temdivulgado nos últimos dias, consoante o qual inúmeros servidores percebemremuneração superior à de um ministro do Supremo Tribunal Federal.

Isso não é razoável. O critério interpretativo que prevaleceu conduz àconvivência com teto salarial móvel, conforme seja a situação pessoal do secretáriode estado que perceba a maior remuneração, o que implica considerar que oscargos hão de estar ocupados. E se todos estiverem vagos? Neste caso, aremuneração seria a pertinente ao cargo, sob pena de inexistência do limite máximode remuneração.

Ora, essa combatida exegese parece afastar-se do objetivo do estabelecimentodo teto salarial, que se presume genérico e imutável, até que nova lei altere osestipêndios considerados.


Em virtude de expressa disposição legal (art. 1°, parágrafo único, da Lei n°8.448/92, citada), o teto salarial a que os servidores da União estão submetidos é devalor equivalente, incidindo, pois, a generalidade a que aludi logo acima.

No Distrito Federal, entretanto, essa generalidade não existe. O teto aplicávelaos servidores da Câmara Legislativa é bem inferior ao adotado para os do PoderExecutivo, convindo lembrar que o Poder Judiciário que aqui exerce o seu papel nãointegra a estrutura organizacional desta unidade política.

A propósito, importa assinalar que a legislação ordinária distrital, a meu ver,sem maior razão aceitável (se se considerar que o Distrito Federal muito depende doorçamento da União), exclui da retribuição dos servidores, para observância do tetosalarial, expressiva parcela financeira que integra a remuneração de muitos deles,que são os chamados "quintos" da Lei n° 6.732/79, diferentemente do que o faz aLei n° 8.112/90 (arts. 42 e 61), em relação aos servidores federais. Essadiferenciação é que está agravando o quadro anômalo e anárquico a que antes mereferi.

Finalmente, entendo que, por razões de simetria de tratamento, só devem serexcluídas da remuneração dos servidores as parcelas estipendiárias (permanentes),tidas como vantagem pessoal, a que, em tese, façam jus as autoridades cujaremuneração é fixada como teto. Do contrário, todas as vantagens que a legislaçãoinfraconstitucional venha a dizer incorporáveis aos vencimentos ou proventos, emfunção do tempo de percepção, passando elas a configurar ganhos de naturezapessoal, estarão livres do limite estipendiário, o que frustra a própria finalidade doestabelecimento do teto.

Dentro dessa simetria, e em nome de uma igualdade abrangente, deveria sercriado adicional por tempo de serviço em favor dos parlamentares e ministros ousecretários de estado.


CITAÇÃO E A RESPOSTA EM PROCESSO DETOMADAS DE CONTAS

Jorge Ulisses Jacoby FernandesProcurador do Ministério Público junto ao TCDF

O processo de tomada de contas especial, de natureza administrativa e efeitosjurídicos, se desenvolve no âmbito da Administração Pública e dos Tribunais deContas, e tem, como o processo comum, um momento destinado à citação, econseqüentemente outro à resposta dos envolvidos.

Algumas peculiaridades, porém, fazem aos menos avisados causídicos, quepatrocinam causas nas cortes de contas, cometerem equívocos em prejuízo àdefesa, impondo-se a revisão do tema e os traços característicos que essesinstitutos apresentam nos órgãos de controle.

O processo de tomada de contas apresenta duas fases distintas: a primeira,que se passa no âmbito da própria Administração é investigatória e termina com aapresentação de relatório foral pela Comissão de Tomada de Contas Especial,seguindo-se do pronunciamento dos órgãos do Controle Interno da Secretaria daFazenda e do titular da respectiva secretaria, e finalmente é encaminhado para oTribunal de Contas. Nessa fase, o servidor pode ser convocado para prestaresclarecimentos, mas não é, em regra, tecnicamente citado. A segunda, que sepassa nos Tribunais de Contas e onde se dá a participação, se houver indícios deque o(s) agente(s) concorreu(ram) para o dano, seja por dolo ou culpa.

Citação, como ensina José Frederico Marques, "é o ato processual com que sedá conhecimento ao réu da acusação contra ele intentada a fim de que possadefender-se e vir a integrar a relação processual". É uma expressão apropriadapelas cortes de contas da teoria geral do processo.

No âmbito dos Tribunais de Contas, só ocorre depois da manifestação dosórgãos técnicos - Inspetorias e Ministério Público -por determinação do plenário,acolhendo voto do conselheiro ou ministro relator.

Diretamente, ou por intermédio de advogado, o citado deve examinar os fatoscontra si articulados que estão expressos no voto do relator, ou às vezes apenas noparecer do Ministério Público ou da respectiva Inspetoria. Ali deve estar definida,


juridicamente, a conduta do servidor que fez surgir os indícios de reprovabilidade deconduta suficientes para obrigar a reparação do dano.

Conquanto seja processo de natureza administrativa, aplicam-se as normasestabelecidas na Lei Orgânica dos TCs e, subsidiariamente, as regras do Código deProcesso Civil, conforme Súmula n° 103 do c. TCU.

Sem que esteja facilmente identificável a conduta do agente -a acusação - acitação é nula de pleno direito, por cerceamento de defesa.

Essa conduta e o dever de reparar o dano tem como amparo jurídico e centrode reflexão o art. 159 do Código Civil Brasileiro, com os procedimentos do art. 1.518a 1.532, do mesmo diploma. Pois o Estado, quando apura a responsabilidade civilde seus agentes, sujeita-se às regras do direito civil.

Diante da citação, o agente público pode assumir um dos seguintescomportamentos: deixar transcorrer, in albis, o prazo para resposta, ou manifestar-secontestando os fatos contra si articulados ou opondo as exceções processualmenteadmitidas. Descabe a reconvenção em processo de tomada de contas especial.Confrontar com art. 297 do CPC.

Como ensina Wilson de Souza Campos Batalha, "o comparecimento em juízoconstitui ônus da parte, em seu próprio beneficio. A ausência envolve a perda dafaculdade processual, que se transpõe pela reclusão". A principal conseqüência dodesinteresse do autor é a confissão ficta, autorizada pela lei que a Corte acolhe, emprejuízo do citado, fato que assume relevo porque a decisão condenatória doTribunal de Contas constitui título executivo, conforme art. 71, § 3°, da ConstituiçãoFederal de 1988.

Ao contrário do que ocorre no processo comum, não se dá, em tomada decontas, curador especial ao revel, ainda que seja citado por edital ou com hora certa.

A atuação do Ministério Público, no âmbito das cortes de contas, ocorre tantocomo órgão acusador, como fiscal da aplicação da lei, em ambos os casos, porém,representando os interesses da sociedade. A lei não lhe concede a qualidade decurador de ausentes ou de incapazes.

A justificativa para esse procedimento diferenciado parece residir no fato deque a futura execução forçada será precedida de nova citação, onde poderá ocurador discutir o procedimento administrativo no qual se verificou a revelia etambém, principalmente, em razão da natureza do processo administrativo.

Com relação à contestação, cabe asserir que o processo de TCE se serve dospostulados clássicos da Teoria Geral e exige a mesma "seja completa, articulada".Aqui, também, a inexpressiva, por simples negação se equipara a revelia. O merointeresse em se defender desacompanhado de provas conclusivas, regularmentejuntadas ou com precisa localização indicada, não pode prosperar.

Pode ocorrer, entretanto, que os documentos e outros meios de defesa estejamsob a guarda da Administração, onde o citado não tenha acesso. Deve, nessascircunstâncias, diligenciar junto à unidade administrativa e se essa recalcitrar emfranquear o acesso - sempre recomendável, sob vigilância - o interessado deveráhistoriar o fato ao Tribunal, requerendo dilatação de prazo e outras providências quecouber. O ônus da prova é do citado, mas a Administração e as Cortes de Contasdevem permitir o acesso às provas, como é elementar.


Se o citado pretender pode opor exceções: deverá fazê-lo junto com aresposta, vez que na sistemática do procedimento de Tomada de Contas não sãoprocessadas em autos apartados, conforme art. 299 do CPC. A incompetência dasCortes de Contas, o impedimento ou suspeição dos conselheiros ou ministros sãojulgados pelo Tribunal pleno, em regra, e o prazo para apresentar essas exceções éo mesmo concedido a respostas: 30 (trinta) dias.

Na resposta à citação em processo de TCE, também aplicam-se os princípiosda eventualidade e do ônus da prova, que não devem ser esquecidos pelosdependentes, pois as cortes de contas não estão obrigadas a abrir prazo para essefim. Não se deve alegar preliminar, prejudicial ou opor exceção, mas de uma só vezfazer todas as alegações que aproveitem a defesa para, em não sendo acolhidas asprimeiras, se ter assegurado todas as afirmativas que sirvam ao êxito.


O DEVIDO PROCESSO LEGAL E A TCE


A Declaração Universal dos Direitos Humanos consagra, nos arts. X e XI, oprincípio due process of law, consistente na garantia de que ninguém poderá serprivado dos seus direitos, sem observância do devido processo legal. Essa garantiatraduz o direito público subjetivo de que, infringindo a norma legal, o agente violadorterá assegurado um processo especifico, com procedimento próprio, previamenteestabelecido em Lei, açambarcando a fiel observância de vários outros princípios.

A violação ao devido processo legal, mesmo quando assegurada ampla defesae o contraditório, pode acarretar a nulidade da decisão, porque constitui umagarantia mais ampla, abrangendo a definição prévia do procedimento estabelecidoem Lei, como arrolamento de testemunhas, licitude das provas, etc., bem como oprévio delineamento de suas fases, de tal modo que no curso da ação não seja oagente surpreendido. Sendo observado o princípio do devido processo legalcertamente é atendido o postulado da ampla defesa, mas a recíproca não éverdadeira.

Quando v. g. a lei estabeleceu que "diante da omissão no dever de prestarcontas, da não comprovação da aplicação dos recursos..., da ocorrência dedesfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática dequalquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário... deveser instaurada tomada de contas especial", o legislador definiu o processo devidopara a apuração da irregularidade.

Essa definição legal, de um procedimento próprio, quando promulgada pelaLei, imediatamente passou a constituir uma garantia para todos os agentesjurisdicionados ao Tribunal de Contas da União. Esse processo possui duas fasesdistintas: a interna, que, como regra, é desenvolvida no âmbito interno daAdministração e a externa, que se desenvolve perante os Tribunais de Contas,guardam notáveis peculiaridades.

Sendo um processo de controle, volta-se à apreciação dos atos que envolvema guarda e aplicação de recursos públicos; desenvolve uma ação cognitiva da


contextualização dos fatos; verifica o acatamento das normas legais, que são, emúltima essência, a vontade do povo cristalizada por ato dos seus legítimosrepresentantes. É, portanto, um instrumento do controle legal.

Como se insere na órbita administrativa e consagra, em parte, a funçãojudicante das Cortes de Contas, serve-se das garantias processuais judiciárias, semimprimir o cego rigor formal da processualística ordinária. Garante a ampla defesa eo contraditório, permite o ingresso de recursos, mas se desenvolve por impulsooficial e busca a verdade material. É, por isso, um processo administrativo comfeição judiciária.

Outro ponto relevante constitui o fato de que a TCE, integrando o amploespectro da ação dos Tribunais de Contas, os quais têm por dever também zelarpela eficiência e eficácia da Administração, possui uma extraordinária característicapragmática, na medida em que documenta, desde o seu inicio, os elementosindispensáveis a uma ação reparadora, inclusive com permissividade à adoção demedidas cautelares. É, assim um controle voltado para resguardar o Erário, de modoeficiente.

A TCE tem sua gênese no autocontrole dos atos da Administração, porquecompete à autoridade responsável instaurar de oficio o procedimento, mas, comoregra geral, consagra em seu escopo a atuação de órgão externo de controle,amalgamando a ação de ambas as formas de controle. E, no seu desenvolvimento,um processo misto de controle.

Esse processo, no bojo de sua regulamentação normativa, exige oconhecimento e manifestação da autoridade envolvida, do seu supervisor em nívelministerial e do órgão de controle interno, exigindo que sejam apontadas as medidasadotadas, com vistas a evitar a repetição do fato. É, nesse sentido, a consagraçãoda função didático-pedagógica da ação de controle.

Bem se vê, portanto, que, embora a guarda e aplicação dos recursos públicospossam ser tutelados por medidas judiciais, à disposição da sociedade, a TCE,como hoje está normatizada, constitui um direito público subjetivo dos agentesenvolvidos nesse mister, e sua instauração pode ser perfeitamente encaixada comouma garantia de devido processo legal, com significativas vantagens para osagentes envolvidos, para a celeridade da justiça e da sociedade.

Em judiciosa manifestação, lembra o eminente ministro substituto do TCULincoln Magalhães da Rocha, que a jurisprudência daquela Corte, ao interpretar oart. 197 do RI, "de há muito vem considerando que a transformação do processo deDenúncia em Tomada de Contas Especial empolga o rito daquela, passando o dueprocess of law ser aquele pertinente ao processo de Tomadas de Contas Especial".Acrescentando que "a esse procedimento não é ínsito o sigilo, mas a publicidade".

Para os agentes, as vantagens do reconhecimento da TCE como direitosubjetivo são manifestas, porque permitido será postular diretamente, não sendoindispensável o patrocínio de advogado, conquanto recomendável, mas apenas nascausas mais complexas; também será possível contextualizar os fatos na amplaórbita jurídica, avaliando procedimentos com vistas ao Direito e não à restritainterpretação legal-literal.

Com relação ao Poder Judiciário, reconhecer o processo de TCE, comoprejudicial de mérito, apresenta significativa celeridade e certeza de julgamento.Celeridade, na medida em que serão dispensados os extensos percursos de


realização de perícia, sendo os fatos avaliáveis por pessoas que conhecem osprocedimentos administrativos e são experimentados nas peculiaridades, comefetiva garantia do contraditório e da ampla defesa. Certeza, porque a reposição doErário iniciar-se-á com um titulo executivo, líquido e certo. O Supremo TribunalFederal, guardião da Constituição, registra firme jurisprudência, no sentido de que ojulgamento das contas de responsáveis por haveres públicos é de competênciaexclusiva das Cortes de Contas, salvo nulidade por irregularidade formal grave (MSn° 6.960, 1959), ou manifesta ilegalidade (MS n° 7.280, 1960).

Aliás, essa sedimentada posição do Pretório Excelso, com denso arrimo nainterpretação sistemática da própria Constituição Federal, construída não por merocasuísmo de um estado Político Fundamental, acidente ou descuido de umconstituinte, mas firme e sólido processo histórico e político, que se mantém emtodas as Constituições republicanas, pode ser corroborado pelo elementar principioda presunção de validade e eficácia dos atos emanados do Poder Público comoacentua Carlos Maximiliano, circundando Bryce, ao asserir que "todas aspresunções militam a favor da validade de um ato, legislativo ou executivo; portanto,se a competência, a falta de jurisdição ou a inconstitucionalidade, em geral, nãoestão acima de toda dúvida razoável, interpreta-se e resolve-se pela manutenção dodeliberado por qualquer dos três ramos em que se divide o Poder Público. Entreduas exegeses possíveis, prefere-se a que não infirma o a to de autoridade".


O JULGAMENTO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS


"O julgamento dos Tribunais de Contas é definitivo. observados osrecursos previstos no âmbito desses colegiados. Esgotados os recursos ouprazos para interposição, a decisão é definitiva e, em matéria de contasespeciais, não sujeita à revisibilidade de mérito pelo Poder Judiciário."

Recentes episódios, no âmbito do Distrito Federal, vêm contrapondo decisõesde Tribunal de Contas e de órgãos do Poder Judiciário, justificando lembrar algumasnoções elementares relativas à natureza das funções dessas Cortes, pondo emrelevo as conclusões de administrativistas que procuraram compreendê-la, a partirdo contexto definido pelo Estatuto Político Fundamental.

A questão não é meramente acadêmica, apresentando relevantesconseqüências práticas no que concerne, especialmente, aos limites derevisibilidade das decisões dos Tribunais de Contas pelo Poder Judiciário. Para aprimeira corrente de pensamento, somente caberia o exame extrínseco do ato e averificação de sua conformidade, ou não, com a Lei, pelo Judiciário; para a segunda,a revisão poderia inclusive adentrar no mérito do ato deliberativo da Corte.

O ponto nodal da questão repousa na acepção de termo julgamento utilizadopela Constituição Federal para designar a decisão do Tribunal de Contas.

Esse termo mereceu detido exame de brilhantes juristas pátrios, a iniciar-sepelo Procurador do Ministério Público junto ao TCU, Leopoldo da Cunha Melo 1)asserindo que "o Tribunal de Contas não é simples órgão administrativo", masexerce "uma verdadeira judicatura sobre os exatores, os que têm poder, sob suagestão, bens e dinheiros públicos".

Conquanto o Tribunal de Contas não integre, até hoje, o elenco de órgãos doPoder Judiciário, há muito, de fato, já assinalava o eminente e saudoso Seabra

1 FAGUNDES, Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. In: Pareceres. Rio de Janeiro, Forense, 1950.v. 4, p. I 18/9, p. 144, nota de rodapé ao § 69;


Fagundes que, "inobstante isso, o art. 71, § 4°, lhe comete o julgamento daregularidade das contas dos administradores e demais responsáveis por bens oudinheiros públicos, o que implica investi-lo no parcial exercício da função judicante.Não bem pelo emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo damanifestação da Corte, pois se a regularidade das contas pudesse dar lugar a novaapreciação (pelo Poder Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútilformalismo. Sob esse aspecto restrito (o criminal fica à Justiça da União) a Corte deContas decide conclusivamente. Os órgãos do Poder Judiciário carecem dejurisdição para examiná-lo"2.

Também Pontes de Miranda, com seu perene brilho, sustenta que "a função dejulgar as contas está claríssima no texto constitucional. Não havemos de interpretarque o Tribunal de Contas julgue e outro juiz as rejulgue depois. Tratar-se-ia deabsurdo bis in idem"3.

O debate tem prosperado, notadamente, porque os estudiosos costumamanalisar a questão apenas pela perspectiva do Direito Constitucional, ou do DireitoAdministrativo, faltando à reflexão uma visão abrangente e mais atualizada narestrita tripartição das funções do Estado.

Essa posição muito bem se entende, se for considerado que a teoria daseparação dos poderes de Monstesquieu, consagrada na obra L'esprit des Lois,1.748, jamais foi adotada em seu sentido estrito. O já citado Pontes de Mirandaassere que "uma coisa é a distinção das funções do Estado em legislativa, executivae judiciária e outra a separação absoluta dos poderes segundo tal critério distintivo"4.

O silogismo fundamental para a correta equação assenta-se nas seguintespremissas:

- a separação das funções legislativa, administrativa e judiciária não é absoluta,nem é restrita aos órgãos do respectivo Poder. O Poder Executivo exerce funçõeslegislativas, quando se lhe comete a iniciativa de leis - art. 84, III - ou quando editarmedidas provisórias, com força de lei - art. 84, XXVI - sancionar, promulgar e vetarleis, - art. 84, IV - e também funções judiciais, como comutar penas e concederindulto - art. 84, XII. Ao Poder Legislativo, além das funções legislativas,constitucionalmente lhe foi deferida competência judiciária para processar e julgar oPresidente e o Vice-Presidente da República e outras autoridades - art. 52, incs. I eII -e funções administrativas, como dispor sobre sua organização - art. 51, inc. IV. AoPoder Judiciário foi conferida competência administrativa de organizar suassecretarias - art. 96, inc. I, b - e legislativa, para propor leis - art. 96, inc. II - oudeclarar a inconstitucionalidade de leis - art. 97, 102, inc. I, a - e impor a sentençanormativa em dissídio coletivo, art. 114, § 2°.

- o Poder Judiciário não tem competência para a ampla revisibilidade dos atosnão-judiciais estritos. Arrimando-se no art. 5°, inc. XXXV, da Constituição Federal, osmenos atentos pretendem erigir o princípio da revisibilidade judicial como normaabsoluta. A simples leitura desse dispositivo demonstra que é vedado à lei excluir daapreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão, mas não à Constituição.De fato, a interpretação sistemática dos preceitos constitucionais revelam que, em

2 O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 4' ed. Rio de Janeiro, Forense, p. 142; o texto refere-se a artigos daConstituição de 1946, mas é atual porque a CF/88 repete as expressões julgar e continua não elencando o Tribunal de Contasentre os órgãos do Poder Judiciário;3 FAGUNDES, Seabra. Comentários à Constituição de 1946. v. 2, p. 95, ob. cit. p. 142;4 Os fundamentos atuais do Direito Constitucional 1932, p. 319.


alguns casos, o próprio Estatuto Político delineia a competência para outros órgãosprocederem ao julgamento de determinadas questões, tal como ocorre com ojulgamento do impeachment e dos Tribunais de Contas, que Seabra Fagundesclassifica como exceções ao monopólio do Poder Judiciário. De outra parte,admitindo-se, ad argumentandium, que a deliberação das Cortes de Contas fossemero ato administrativo e não judicante, mesmo assim não poderia o PoderJudiciário adentrar ao exame de mérito desse ato ficando restrito ao exame dalegalidade formal.5

Nesse contexto, compreende-se facilmente que a jurisdição não é monopóliodo Poder Judiciário, sendo função também exercida pelos outros Poderes.

Os efeitos do julgamento - como tal entendida a possibilidade de dizer o direitonos caos concretos, - pelas Cortes de Contas prevaleceriam frente aos órgãos doPoder Judiciário? Estariam os condenados sujeitos ao cumprimento forçado dadecisão das Cortes de Contas?

As decisões das Cortes de Contas, no Brasil, são expressões da jurisdição;não jurisdição "especial" ou seguida de qualquer adjetivação que pretenda diminuirsua força. Mas apenas jurisdição, à qual se pode em homenagem ao órgão prolatorreferir-se como jurisdição de contas.

Uma vez que o constituinte, repetindo Constituições anteriores, empregou aexpressão julgar para algumas deliberações do Tribunal de Contas e, tendo em linhade consideração que quando "são empregados termos jurídicos, deve crer-se terhavido preferência pela linguagem técnica"6 os julgamentos das Cortes de Contasdevem ser acatados pelo Poder Judiciário, vez que não pode rejulgar o que já foijulgado, como acentua Pontes de Miranda.

O julgamento sobre as contas, decidindo a regularidade ou irregularidade, ésoberano, privativo e definitivo.

Soberano, porque não se submete a outra corte revisional. Sendo as Cortes deContas independentes dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, suasdecisões não poderiam ser subalternas a qualquer dos Poderes, sob pena de, diantedo caso concreto, permitir a um órgão, cujas contas fossem julgadas irregulares,rever, por si próprio, a decisão. Tal ocorreria, v.g., se o Tribunal de Contas da Uniãojulgasse uma Tomada de Contas Especial envolvendo agentes do Supremo TribunalFederal e a esse fosse permitido rever o julgamento. O sistema de freios econtrapesos, nota característica da evolução do processo democrático, ficariairremediavelmente comprometido. Somente o julgamento das contas anuais dogoverno é que foge à competência exclusiva das cortes de contas.

O julgamento, que inclui as decisões adotadas em Tomada de ContasEspecial, é privativo dos Tribunais de Contas. Não pode ser delegado, transferido oudiminuído por lei ou qualquer ato normativo, nem mesmo regimental das própriascortes. É possível, porém, atribuir, no âmbito desses tribunais, a competência aturmas ou câmaras, conforme disciplina interna, desde que os julgadores sejam osmembros dos tribunais e não meros servidores.

5 Inteiramente livre para examinar a legalidade do ato administrativo, está proibido o Poder Judiciário de entrar na indagação demérito, que fica totalmente fora do seu policiamento. In: Cretella Jr., José. Dos atos administrativos especiais. Rio de Janeiro,Forense, 1995. p. 448.6 MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 10ª ed. Rio de Janeiro, Forense, p. 109;


O julgamento dos Tribunais de Contas é definitivo, observados os recursosprevistos no âmbito desses colegiados. Esgotados os recursos ou os prazos para ainterposição, a decisão é definitiva e, em matéria de contas especiais, não sujeita àrevisibilidade de mérito pelo Poder Judiciário, conforme o magistério dosdoutrinadores referidos.

Assim, sem laivo de dúvida, algumas funções de Corte de Contas se inseremcomo judicantes, inibindo o reexame pelo Judiciário quanto ao mérito.

Nesse sentido já se pronunciou a Justiça Federal: "O TCU só formalmente nãoé órgão de Poder Judiciário. Suas decisões transitam em julgado e têm, portanto,natureza prejudicial para o juízo não especializado"7. No Supremo Tribunal Federal,a jurisprudência é firme ao admitir apenas o exame extrínseco do julgamento pelascortes de contas, reconhecendo a sua "competência exclusiva" para julgamento dascontas de responsáveis por haveres públicos.8

7 Apelação Cível n° 89.01.23993-0-MG, DJ 14.9.92, p. 28119, TRF 1ª Região, 3ª Turma, Rei. Juiz Adhemar Maciel.8 RE n° 55321/67-PR 1' Turma, Rei. Min. Victor Nunes, DJ24.11.67; MS 6.960, 1959; MS 7.280, 1960.


SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (UMASOLUÇÃO)


"... Pode o misoneísmo dificultar o surto de uma idéia novacompatível com o alvorecer da cultura científica posterior à promulgação de

um Código."1

Um dos mais festejados doutrinadores do Direito, há quase cinqüenta anos,ensinava que a Lei, com a promulgação adquire vida própria, separando-se dolegislador, podendo a ele se contrapor como um produto novo. Asseria, então, que oconteúdo "dilata e até substitui o conteúdo respectivo sem tocar nas palavras".

Esse magistério do festejado mestre Carlos Maximiliano autoriza anecessidade de nova reflexão sobre o sistema de registro de preços, que a Lei n°8.666/93, repetindo a legislação precedente sobre licitação e contratos, fixou depermeio a uma centena de artigos, cuja utilidade prática, segundo uníssona doutrina,teria apenas o condão de ser referência ao julgamento dos preços obtidos numalicitação.

Constituiria, então, mais um entrave burocrático: lançado o ato convocatório,recebidos os envelopes, julgada a habilitação, abertos os envelopes de preços, teriaa Comissão que compará-los com o sistema de registro de preços para verificar seestão compatíveis, Como mero referencial, em país amargurado pela permanenteinstabilidade de preços, cuja política econômica conduzida ao talante deimprevisíveis "bicos de pena" fustigados pelo isolamento, não seria motivador.

Mas é possível vislumbrar no sistema de registro de preços, respeitando aprecisa lateralidade dos dispositivos legais, outro e largo alcance, que porá fim aosconstantes e imprevistos procedimentos licitatórios para compras.

1 MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do Direito. 10ª ed. Rio de Janeiro, Forense. p. 30.


Em curso ministrado no Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Paraná,trocando idéias sobre a Lei n° 8.666/93 ser um instrumento da eficácia daslicitações, com o Dr. Helton José Sanches, ocorreu uma nova possibilidade deinterpretação sobre o alcance do art. 15, do precitado diploma, referentemente aosistema de registro de preços.

Dispõe o art. 15, inciso II, que as compras, sempre que possível deverão serprocessadas através de sistema de registro de preços.

"Processar através de" tem um sentido, no Direito Administrativo, de realizaruma série ordenada de atos tendentes a um determinado fim.

Seria, portanto, possível efetivar as compras, tal como a literalidade recomendaatravés do sistema de registro de preços, procedimento esse que guardaria algumaspeculiaridades.

Literalmente, porém, esse dispositivo estabeleceu uma forma de processosingular, com várias peculiaridades, para realizar as compras, não autorizandocontudo a dispensa de licitação.

Mais do que em qualquer outro dispositivo legal ficou assegurado o interessepúblico e a efetivação do principio da isonomia, pois jungiu a instituição do sistemade registro de preços à licitação, na modalidade de concorrência, conforme o art. 15,§ 3°, inciso I.

Levado a efeito esse sistema, todas as compras seriam realizadas com uma sólicitação, justificando, por esse motivo, o subtítulo da epígrafe.

II - A Necessidade de Regulamentação

A primeira questão que vem à baila consiste em verificar se o sistema poderiaser implementado de imediato, porque o art. 15, § 3°, faz referência aregulamentação por Decreto. Estaria, então, a eficácia do sistema pendente denorma regulamentadora?

Há sobre o assunto, o Decreto n° 449, de 17 de fevereiro de 1992, que singelae laconicamente dispõe no art. 3° que "fica instituído o SIREP" - sigla adotada paracorresponder a sistema de registro de preços - adiantando que o mesmo se destinaa servir de orientação para a Administração. No art. 6°, o mesmo diploma, em normacensurável, acrescenta que enquanto não for implementado dito sistema serãonecessárias duas propostas para verificação da compatibilidade do preço obtido nalicitação com o de mercado.

Portanto, a rigor, o sistema já foi criado, podendo as unidades implementá-lo.

Enquanto na Administração Pública sua cúpula preocupa-se em criticar a Lei n°8.666/93, propalando inverdades, poder-se-ia devotar atenção em regulamentaresse dispositivo, de largo alcance para a eficácia da Administração.

Mesmo diante dessa omissão, sob o prisma jurídico, o Decreto n° 449/92 tem autilidade de ser o instrumento que permite a satisfação da condição suspensiva e,portanto, a implementação imediata do sistema de registro de preços. Em verdade,mesmo anteriormente à Lei n° 8.666/93, o precitado normativo foi recepcionado emsua força regulamentadora, pela norma revogadora do Decreto-Lei n° 2.300, de 21de novembro de 1986, e nesse sentido, diante da inibição do poder regulamentador -fato diferente em origem e conseqüências da omissão -, fica aberta a perspectivapara a implementação.


Além desse aspecto, não se pode olvidar que os órgãos dos PoderesLegislativo e Judiciário e do Tribunal de Contas, nas três esferas administrativas(União, Estados/Distrito Federal e Municípios) foram expressamente autorizados aexpedirem normas de caráter regulamentador pelo art. 117 da Lei n° 8.666/93,inexistindo, especialmente em relação a esses, qualquer óbice a que efetivem osistema desde logo.

III - Como Operacionalizar o Sistema de Registro de Preços

De forma objetiva, e também exemplificativamente, sugere-se o seguinteprocedimento:

a) promover o levantamento de todos os produtos que poderão ser adquiridosno exercício (material de expediente, peça para reposição em equipamentos,máquinas e automóveis, produtos para limpeza e higiene, etc.);

b) estimar os quantitativos que serão adquiridos, note-se, mera estimativa, poisnesse caso, ao contrário do que ocorre ordinariamente nas licitações, aAdministração não ficará vinculada;

c) em atendimento ao que preceitua o art. 15, § 1°, a Administração deveráproceder a ampla pesquisa de mercado dos itens a serem adquiridos. Essa pesquisapode ser feita com alguma informalidade, por telefone ou telefax. Anotando-se onome do vendedor e o dia de contato, com respectivo preço; d) em seguida realizarconcorrência que deverá ter as seguintes características:

- em atendimento à Decisão n° 393/94 (DOU de 29.6.94) do Colendo Tribunalde Contas da União, permitir a cotação por item, sempre que possível, visandoefetivar o principio do parcelamento prescrito no art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93, ouseja, cada produto será um item e o licitante não é obrigado a cotar mais de um item;

- exigir a qualificação dos arts. 27 a 31 da Lei n° 8.666/93;

- informar no edital que o sistema de registro de preços não obriga à compra,nem mesmo nas quantidades indicadas, podendo a Administração, promover aaquisição em unidades de acordo com suas necessidades;

- o preço cotado obrigará o licitante pelo prazo de validade da proposta. Pelaspeculiaridades desse tipo de licitação é conveniente dispensar a garantia do art. 31,§ 2°, e permitir a desistência do licitante antes da realização do pedido, vedando-a,contudo, após a emissão da autorização de compras;

- a regularidade com as contribuições sociais serão exigidas no momento dalicitação e depois só no ato da compra, em conformidade com a Decisão n° 705/94do Colendo Tribunal de Contas da União;

- a cada 60 (sessenta) dias, por exemplo, deverão os licitantes que superarema fase de habilitação entregar apenas novas propostas, com igual prazo de validadenos termos do art. 64, § 3°, da Lei n° 8.666/93. Tendo essa segurança, de que sófica vinculado por esse exíguo prazo, que permite inclusive ao licitante acomodarseus preços a inevitáveis variações de mercado, mesmo em épocas de inflaçãobaixa, certamente a Administração poderia contar com licitantes mais idôneos;

- também deverão constar as disposições dos art. 15, § 2°,11,111, § 4°, § 6°,da Lei n° 8.666/93;

- é importante assinalar que, de acordo com o art. 34, § 1°, da Lei n° 8.666/93,o sistema de registro de preços permanecerá permanentemente aberto aos


interessados e, havendo o ingresso de novas empresas com suas necessáriashabilitações, as respectivas propostas estarão incluídas para o próximo julgamento;

e) promover o julgamento das propostas, em conformidade como art. 43, da Lein° 8.666/93, com análise do envelope habilitação e proposta, e formando o quadrocomparativo de preços dos habilitados;

f) repetir a cada 60 (sessenta) dias o julgamento apenas das propostas depreços e formar novo quadro de preços devidamente atualizados.

A cada trimestre haverá obrigatoriedade de publicar os preços encontrados, oque poderá ser feito apenas com o item (nome do produto) e o registro do preçomenor.

IV - Vantagens do Sistema

Evidentemente todo esse esforço de planejamento e julgamento periódico deverepresentar, e de fato representa, significativo resultado, podendo-se alinhar asseguintes vantagens:

a) proveito direto de se evitar a realização de licitações sobre diversasmodalidades;

b) prontidão da aquisição de produtos, nem sempre possível pela liberaçãotardia de recursos e a necessidade de devolução no final do exercício;

c) contornar as dificuldades que se apresentam diante do inevitável risco deirregularidade decorrente do fracionamento de despesa;

d) estabelecimento de uma rotina aperfeiçoada da atividade licitatória comperiodicidade predefinida, evitando-se os atropelos do empirismo a que sãocondenados todos os que enfrentam a urgência do atendimento do interesse públicocom acentuada escassez de recursos.

A partir da primeira elaboração do sistema de registro de preços, o julgamentoperiódico das propostas seguintes, constituirá rotina administrativa, onde até osvalores encontrados terão como parâmetro a evolução do período.

V - Conclusão

Antes de incentivar a critica à Lei de Licitações e Contratos, parece maisconstrutivo e oportuno esgotar as possibilidades de prestigiar o esforço legislativo,feito pelos legítimos representantes do povo, amparado em 17 anos de história, numadequado curso evolutivo.

A implementação do sistema de registro de preços pode solucionar váriasdificuldades, substituindo com significativas vantagens os infindáveis processoslicitatórios, desenvolvidos em diversas modalidades, com proliferação de recursosadministrativos e obstrutivas concessões de liminares.

O esforço da implementação será, certamente, recompensado amplamentecom os resultados obtidos.

Anexo: algumas singelas sugestões para o edital de licitação para sistema deregistro de preços.

Edital de Concorrência para Sistema de Registro de Preços

N° de ordem do edital em série anual;


Compra de produtos diversos;

Licitação do tipo menor preço.

O (nome da repartição interessada). Por intermédio do (nome do setorresponsável pela licitação) promove a seguinte concorrência, do tipo menor preço,para compra de produtos especificados no anexo, através do sistema de registro depreços, regida pela Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, com as alteraçõesintroduzidas pela Lei n° 8.883, de 6 de julho de 1994, e pela Lei n° 9.032, de 28 deabril de 1994, e art. 3° do Decreto n° 449, de 17 de fevereiro de 1992, ficando desdelogo estabelecidas as seguintes datas:

entrega das propostas: até o dia ..., às ... horas, no local;

abertura dos envelopes habilitação: dia, hora e local;

abertura dos envelopes proposta: dia, hora e local.

2. Objeto da licitação

2.1 A presente licitação tem por objetivo constituir o sistema de registro depreços dessa repartição e, segundo as conveniências da Administração, promoveras compras dos licitantes vencedores da concorrência.

2.2 A Administração não se obriga adquirir dos licitantes vencedores, podendorealizar licitação especifica para a aquisição de um ou mais itens, hipóteses em que,em igualdade de condições, o beneficiário do registro terá preferência, nos termosdo art. 15, § 4°, da Lei n° 8.666/93.

3. Validade da proposta de preços

3.1 As propostas de preços deverão ter validade de 60 (sessenta dias)contados da data prevista para a entrega da proposta, ficando suspenso o prazo nocaso de recurso administrativo ou judicial, até o limite máximo de 30 (trinta dias).

3.2 Periodicamente, a Comissão de licitação convocará os registros para queofereçam novas propostas com igual prazo de validade.

Prazo e condições para assinatura do contrato

3.3 Para atender aos interesses da Administração, o licitante que tiver ospreços registrados como mais vantajosos será convocado para assinar o contrato,no prazo de 48 horas, e entregar os produtos requeridos, no prazo de 3 (três) dias,após a publicação do resumo do contrato, na imprensa oficial.

3.4 Observado o prazo de validade da proposta, a convocação será feitapessoalmente, mediante recibo do ato de entrega do pedido de fornecimento, portelefax, ou carta registrada com aviso de recebimento (AR).

3.5 Observados os critérios e condições estabelecidos neste Edital, emespecial o subitem 6.5.1, a Administração poderá contratar concomitantemente comdois ou mais fornecedores que tenham seus preços registrados.

4. Sanções para o caso de inadimplemento

4.1 A recusa injustificada à assinatura do contrato ou receber o pedido defornecimento no prazo assinalado, caracteriza o descumprimento total da obrigação,nos termos do art. 81, da Lei n° 8.666/93, sujeitando o responsável às penalidadesde multa de até 30% (trinta por cento) do valor estimado do contrato.


4.2 O descumprimento do prazo para entrega do produto previsto na cláusulaanterior sujeitará o responsável às penalidades seguintes, na forma do art. 87 da Lein° 8.666/93.

4.2.1 advertência, pelo descumprimento dos prazos de entrega do produto emulta, diária, equivalente a 1% (um por cento) do valor da contratação;

4.2.2 suspensão temporária do direito de licitar ou contratar pelo prazo de até 2(dois) anos, pelo descumprimento total da obrigação, cumprimento irregular;

4.2.3 declaração de inidoneidade, pelo descumprimento da obrigação, ouquando o cumprimento irregular trouxer prejuízo para a Administração.

4.3 O valor das multas poderá ser glosado no valor devido pelo fornecimento, acritério da Administração.

5. Condições para participar da licitação

5.1 Habilitação jurídica:

5.1.2 cédula de identidade e registro comercial, no caso de empresa individual;

5.1.3 ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamenteregistrado, em se tratando de sociedades comerciais, e, no caso de sociedades porações, acompanhado de documentos de eleição de seus administradores;

5.1.4 inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis, acompanhadade prova de Diretoria em exercício;

5.1.5 decreto de autorização, em se tratando de empresa ou sociedadeestrangeira em funcionamento no Pais, e ato de registro ou autorização parafuncionamento expedido pelo órgão competente, quando o produto a ser adquiridoassim o exigir.

5.2 Regularidade fiscal

5.2.1 prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), no caso deempresa individual, ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC), no caso depessoas jurídicas;

5.2.2 prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, sehouver, relativo ao domicilio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo deatividade e compatível com o objeto contratual;

5.2.3 prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipaldo domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;

5.2.4 prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo deGarantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular nocumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;

5.2.5 se for apresentada proposta de determinada filial todos os documentosdeverão referir-se à filial, ressalvado o caso de empresas que apresentem acontabilidade em balanço consolidado, hipótese em que serão válidas as certidõesreferentes a matriz ou qualquer filial;

5.2.6 a ausência de alguma informação em documento exigido poderá sersuprida pela própria Comissão de licitação, se os dados constarem em qualqueroutro documento.


5.3 Qualificação técnica

5.3.1 no caso de o licitante apresentar proposta referente a fornecimentos debens com instalação e testes de operação, conforme previsto nos itens xx, yy, zz,deverá apresentar na qualificação profissional com registro no respectivo CREA, dasede ou filial responsável pela proposta do licitante.

5.4 Qualificação econômico-financeira

5.4.1 balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social,já exigíveis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situaçãofinanceira da empresa, vedada a sua substituição por balancetes ou balançosprovisórios, podendo ser atualizados por índices oficiais quando encerrado há maisde 3 (três) meses da data de apresentação da proposta;

5.4.2 para as empresas criadas recentemente que ainda não possuambalanços exigíveis é permitida a substituição por meio equivalente referente ao atoconstitutivo;

5.4.3 certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo distribuidor dasede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial, expedida no domicilio dapessoa física;

5.4.4 índices de demonstração da capacidade financeira do licitante com vistasaos compromissos que terá que assumir referente aos itens para os quais o licitanteoferecerá proposta de preços nos termos do item 7, da Instrução Normativa n° 5 doMARE;

5.4.5 o capital mínimo ou o valor do patrimônio liquido será de 10% (dez porcento) do valor estimado da contratação, referente aos itens cotados pelo licitantedevendo a comprovação ser feita relativamente à data da apresentação da proposta,admitida a atualização para esta data através de índices oficiais.

6. Critérios para julgamento

6.1 O julgamento será feito pela Comissão, com observância do art. 43, da Lein° 8.666/93, nos seguintes termos:

6.1.1 abertura dos envelopes contendo a documentação relativa à habilitaçãodos concorrentes, e sua apreciação;

6.1.1.1 a abertura dos envelopes contendo a documentação para habilitação eas propostas será realizada sempre em ato público, na data assinalada nopreâmbulo deste edital, da qual será lavrada ata circunstanciada, assinada peloslicitantes presentes e pela Comissão;

6.1.1.2 todos os documentos e propostas serão rubricados pelos licitantespresentes que tiverem interesse e pela Comissão.

6.2 Devolução dos envelopes fechados aos concorrentes inabilitados, contendoas respectivas propostas, desde que não tenha havido recurso ou após suadenegação;

6.2.1 caso o licitante inabilitado não esteja presente, a Comissão manterá oenvelope em sobrecarta lacrada nos autos.

6.3 Abertura dos envelopes contendo as propostas dos concorrenteshabilitados, desde que transcorrido o prazo sem interposição de recurso, ou tenhahavido desistência expressa, ou após o julgamento dos recursos interpostos.


6.4 Verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do editale, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou constantes da planilhade custos anexa ao edital.

6.5 Julgamento e classificação das propostas de acordo com o preço ofertado;

6.5.1 poderão ser registrados vários preços para o mesmo objeto, em funçãoda capacidade de fornecimento do licitante, quando essa for inferior ao limitemáximo ou à média mensal, conforme o caso.

6.6 Deliberação da autoridade competente quanto à homologação da licitação.

6.7 É facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer fase dalicitação, a promoção de diligência destinada a esclarecer ou a complementar ainstrução do processo, vedada a inclusão posterior de documento ou informação quedeveria constar originariamente da proposta, observado o disposto no art. 48,parágrafo único da Lei n° 8.666/93. Em caso de divergência de dados da propostaprevalecerão os números assinalados por extenso sobre os algarismos, e os demaisdados em que se caracterizar omissão poderão ser complementados pelosassinalados em outros documentos da proposta ou habilitação.

6.8 Ultrapassada a fase de habilitação dos concorrentes e abertas as propostasnão caberá desclassificação por motivo relacionado com a habilitação, salvo emrazão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento.

6.9 Após a fase de habilitação, cabe desistência de proposta, desde que nãotenha sido expedida a autorização de compra ou a convocação para assinatura docontrato.

7. Fornecimento de informações sobre esta concorrência

7.1 Os licitantes interessados poderão obter informações por meio do telefax n°xxxxxx, formulando suas dúvidas por escrito.

7.2 Para receber os esclarecimentos que a Comissão enviar aos outroslicitantes, no ato de retirada do edital, ou posteriormente, deverá o licitante informaro meio pelo qual deverá ser contatado, ficando desde já entendido que a nãoindicação corresponde a recusa do direito.

8. Licitante estrangeiro

8.1 Se licitante estrangeiro decidir apresentar proposta deverá fazer incidirsobre o preço de sua proposta os acréscimos de todos os tributos e encargos legaispertinentes, a entrega da mercadoria desembaraçada no local da sede daAdministração.

9. Critério de aceitabilidade dos preços

9.1 Não, serão aceitos preços inexeqüíveis ou superfaturados, assimentendidos os que:

9.1.1 inexeqüíveis, sejam inferiores ao custo de produção, acrescidos dosencargos legais, quando o licitante será convocado para demonstrar aexeqüibilidade do preço ofertado, e, se não comprovado, será desclassificado;

9.1.2 preços superfaturados, quando ultrapassarem o critério de razoabilidadefixado na segunda coluna da planilha de custos.

10. Reajuste de preços


10.1 O preço ofertado pelo licitante não será corrigido se a convocação paraassinar o contrato ou retirar a autorização de compra, durante o prazo de validadeda proposta, mesmo que a retirada da autorização, ou assinatura, ou a entregaocorram após o prazo de validade referido.

11. Prazo para pagamento

11.1 Observado o disposto no art. 5° da Lei n° 8.666/93, o pagamento seráefetuado após 10 (dez) dias do recebimento definitivo dos produtos;

11.2 Quando a aquisição for superior ao valor do convite, o recebimento seráfeito pela Comissão a ser instituída por portaria própria.

12. Compensações financeiras por atraso e desconto por antecipações

12.1 O atraso será penalizado conforme cláusula referente a sanções e nãohaverá desconto por antecipação.

13. Recursos e impugnações

13.1 Os recursos deverão ser protocolizados no setor de comunicação doórgão situado no andar térreo do edifício-sede, localizado no...

13.2 A impugnação poderá ser feita por qualquer cidadão nos termos dos arts.41, § 1°, e 15, § 6°, da Lei n° 8.666/93. Também poderá oferecer impugnação aopresente edital, nos termos do art. 41, § 2°, qualquer licitante, no prazo ali fixado.

14. Condições de recebimento do objeto

14.1 A Comissão, se for o caso, conforme previsto na cláusula referente aprazo de pagamento, ou o almoxarifado verificarão se o objeto atende as condiçõesdo edital e da proposta, quando esta for mais vantajosa para a Administração.

15. Anexos

15.1 Constituem anexo do presente edital dele fazendo parte integrante:

15.2 planilha de custos, com preço médio e máximo, unitário e no quantitativoestimado máximo;

15.3 três minutas padrão de contrato, com indicação dos itens a que seaplicam.


EFICÁCIA DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DECONTAS(*)

Sebastião Baptista AffonsoConsultor Jurídico do TCDF

Nobilíssimas Excelências,

Foi-me conferida a elevada honra e não menos dignificante missão, deapresentar o tema, objeto de debate neste certame, sobre a Eficácia das Decisõesdos Tribunais de Contas.

Isto me dá ensejo para tecer algumas breves considerações preliminares, arespeito dos reflexos decorrentes do chamado Sistema Brasileiro de Jurisdiçãoúnica, o qual consiste em reservar-se ao Poder Judiciário o monopólio da jurisdiçãoe vem sendo adotado nas Constituições Federais Republicanas, como hoje estáinsculpido no artigo 5°, inciso XXXV, da Carta Política de 5.10.1988.

É que, a despeito de haver-se consagrado, no tradicional ordenamento jurídicoconstitucional, o princípio fundamental de serem entre si independentes eharmônicos os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, na verdade este último,por força da jurisdição única, acaba sobrepondo-se aos outros dois, no crivo daconstitucionalidade e legalidade dos seus atos, inclusive os das suas funçõesessenciais, ressalvados apenas alguns poucos daqueles, da sua economia interna,considerados discricionários e de natureza predominantemente política, cujo méritoé insusceptível de controle judicial.

Das condenações decorrentes de decisões judiciais, já transitadas em julgado,além da eventual possibilidade da revisão criminal, na própria sede judicante, éadmissível a sustação dos seus efeitos, também, mediante indulto presidencial oupor meio de anistia, decretada em lei ordinária (Constituição, arts. 48/VIII e 84/XII),mas isto só ocorre em casos excepcionais.

A Constituição de 1988, de certa forma inovadoramente, instituiu ação direta,para o controle de constitucionalidade das leis e atos normativos, bem assim omandado de injunção, para compelir a edição daquelas, cuja omissão torne inviável

(*)Trabalho apresentado no 2° Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.


o exercício de direitos, liberdades ou garantias constitucionais (arts. 5°/LXXXI e102/I-a/q), o que constitui uma forte superposição do Judiciário sobre os outros doisPoderes Públicos.

Independentemente, ainda, do eventual cabimento de ação popular, ação civilpública, ação de improbidade administrativa e de tantas outras de procedimentoordinário ou especial, ressalta-se o mandado de segurança, que serve para atacartodo e qualquer ato considerado ilegal ou abusivo, passível de violentar algum direitoliquido e certo de alguém ou para proteger interesses de certos grupos sociais (art.5°, itens XXI, LXIX e LXX/b).

O próprio Senado Federal, no exercício da sua função jurisdicional, cujadecisão é soberana, símile a de um Tribunal do Poder Judiciário (art. 52, itens 1 e II,da Constituição), mesmo assim fica subordinado ao controle judicial, ao qual sesubmete a regularidade do respectivo processo, sempre que no seudesenvolvimento for alegada violação ou ameaça ao direito das partes neleenvolvidas (art. 102, item I, letra d da Constituição, conforme Acórdão do STF noMS-20.941-DF, publicado no DJ de 31.8.1992).

Diversa não é a situação dos Tribunais de Contas porque, a despeito de havera atual Constituição estabelecido uma ampliada gama de competências, próprias eprivativas das Cortes de Contas (arts. 70, 71 e 75), sabe-se que as suasdeliberações, em última análise, podem acabar sendo obstaculizadas, por algumamodalidade de decisão judicial, seja atacando-as na sua fonte geradora, pelomandado de segurança, seja neutralizando os seus efeitos, pelos embargos àexecução das suas condenações. No caso do uso de ação mandamental, aprerrogativa de função do órgão confere foro privilegiado, o que assegura maiordose de equilíbrio, mas nos demais casos, a execução dos julgados das Cortes deContas, em regra geral, podem ficar na dependência de decisão monocrática dejuízos do primeiro grau de jurisdição, o que causa uma aparente subversão naordem hierárquica de valores. Isto sem falar das implicações daquelas outras demaisações ordinárias ou especiais, que também podem afetar a eficácia das decisõestomadas pelas Cortes de Contas. Além disso, o Ministério Público tem, também,interferido um pouco na área de atuação dos Tribunais de Contas, em conseqüênciadas suas ampliadas funções institucionais (art. 129 da Constituição).

Quanto à competência constitucional dos Tribunais de Contas, para apreciarema legalidade de atos relativos a pessoal (nomeações, aposentadorias, reformas epensões, conforme art. 71, item III, da Constituição), as restrições surgidas sãomuito significativas.

De um lado, tem-se sustentado que, nos casos de aposentadorias e reformas,a competência dos Tribunais se atém a dizer da legalidade do ato concessório,julgando legal ou ilegal. Assim, não poderiam forçar a sua alteração. Não poderiam,também, substituir-se à autoridade administrativa, a quem cabe expedir o atorespectivo, determinando o registro da concessão em termos diversos dos em quefoi ela requerida e deferida, porque isto implicaria numa inativação compulsória, forados casos previstos em lei (cfr. Acórdão do STF no MS-20.038-DF, publicado naRTJ n° 80, p. 394).

Por outro lado, tem-se reconhecido que a diligência é cabível, para excluir ouacrescentar alguma vantagem, nos cálculos dos proventos, mas o seu cumprimentonão seria necessariamente forçoso "pois, na hipótese de ausência de acatamento,cumpre ao Tribunal de Contas, tão-somente, sustar a execução do ato impugnado",


comunicando a sua decisão ao Poder Legislativo (cfr. Acórdão do STF no Conflito deAtribuições n° 40/DF, publicado na RTJ n° 149, p. 329). Assim, descaberia às Cortesde Contas conceder ao inativo vantagem que não conste do seu ato de inativaçãolevado a registro, por entender-se ser ônus do interessado, em tais circunstâncias,recorrer ao Judiciário, para pleitear tais vantagens, cujo direito foi afirmado peloTribunal de Contas e negado pela Administração (cfr. votos e precedentes citados noAcórdão do STF no referido CA-40/131, publicado na RTJ 149, p. 328). É certo,porém, que o registro das aposentadorias, reformas e pensões, de competência dasCortes de Contas, como tal previsto nos artigos 71/111 e 75 da Constituição,constitui atividade inserida na esfera do Controle Externo, o que faz pressupor estaracabado, integrado e perfeito o respectivo ato administrativo, já até então dotado deuma executoriedade provisória (Idem, RTJ n° 149/327).

Num caso de pensão, decidiu o Supremo Tribunal, ao julgar o MS-20.660-DF,que "enquanto não desautorizada a justificação judicial, pelos meios processuaispróprios e em sede judiciária, seu resultado produz os efeitos a que se destina,autorizando o TCU nela se basear para decidir" (RTJ n° 121, p. 500), ocasião naqual o ilustre Ministro Francisco Rezek, Relator do feito, assim se manifestou:

"O acórdão do TCU consignou que os pressupostos legais do beneficiorequerido pela companheira estavam comprovados nos autos, por meio dejustificação judicial e outros documentos. A Corte de Contas, portanto,considerou quanto resultara expresso na justificação, e viu tais elementoscomo bons para autorizar a decisão tomada. Nisto se resumia a atuaçãopossível do TCU, certo que o exame da legitimidade formal do procedimento,na justificação, é matéria reservada ao Judiciário. Confirma-o o art. 866,parágrafo único, do Código de Processo Civil, fazendo expresso que nojulgamento da justificação incumbe ao juiz verificar o atendimento dasformalidades legais próprias. Enquanto, dessarte, não desautorizada ajustificação pelos meios processuais adequados, e em sede judiciária, seuresultado produz os efeitos a que se destina."

Conquanto os Tribunais de Contas não integrem o Poder Judiciário e o direitopositivo não afirme que as relações jurídicas, sujeitas a sua apreciação, possuam osrequisitos de res in judicium deducta, não se pode negar o caráter contencioso deseus julgados, em questões para as quais possuem competência a eles conferidaconstitucionalmente. Em face disto, suas decisões, em tema de legalidade deconcessões, não deveriam ficar sujeitas à revisão do Juízo de Primeira Instância,nem poderiam ser descumpridas pela Administração. Ao que parece, os princípiosconstitucionais de que a lei "não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeitoe a coisa julgada" e, também, "não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesãode direito individual" (art. 5°, itens XXXV e XXXVI) não se chocam, em nada, com opreceito estatuído no art. 71, itens II e III, combinado com o art. 102, item I, letra d,da Constituição do Brasil.

Assim é que, por imperativo constitucional, os Tribunais de Contas apreciarão alegalidade das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões,independendo de sua decisão as melhorias posteriores (art. 71/III). Somente após ocumprimento dessa exigência é que se abrirá oportunidade de controle judicial sobrea espécie (Ac. do T.F. Recursos na Ap. Civil n° 12.337-PR, in Supl. ao DJ de10.9.65, p. 435), em ação própria perante a Superior Instância (Constituição, art.102, item I, letra d; e Súmula n° 248 do STF). No exercício dessas atribuições


judicantes, a teor do disposto no art. 71/III, da Carta Magna, podem os Tribunais,inclusive, apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público(Súmula n° 347 do STF e Acórdão no MS-13.219, in DJ de 16.7.64, p. 477 doapenso).

Em reforço a este entendimento, convém assinalar que o Excelso Pretório temprestigiado altamente as deliberações do Tribunal de Contas da União. AquelaSuprema Corte, ao julgar agravo contra ato de sua Ilustre Presidência (instrumentoeste oposto pela Procuradoria-Geral da República, em caso de aposentadoria demagistrado), não conheceu do apelo, visto caber a este Tribunal de Contas a palavrafinalizadora sobre o aspecto jurisdicional, antes de abrir-se a instância judiciária, secabível (Proc. n° 527/66, julgado na Sessão de 1.9.66, in DJ de 2.9.66; e Despachoda Presidência, no DJ de 16.9.66, p. 3135). Na Deliberação Administrativa de5.11.64, o Supremo Tribunal (in DJ de 19.11.64, p. 4187, e 25.3.65, p. 16 e DO de30.12.64, p. 12061), considerando que o Tribunal de Contas da União era o órgãoinstituído pela Constituição para julgar da legalidade das aposentadorias, adotou amesma orientação firmada em jurisprudência desta Corte de Contas, para soluçãode casos análogos.

No que pese haver controvérsia em torno do caráter contencioso das decisõesdos Tribunais de Contas ("Funções Jurisdicionais e Administrativas dos Tribunais deContas", in Rev. Dir. Adm., vol. 53, de 1958, pp. 29 a 55; "Revisão Administrativados Atos Julgados pelo Tribunal de Contas", in Rev. citada, pp. 216 a 222; e "Valordas Decisões do Tribunal de Contas", in Rev. Dir. Adm., vol. 12, de 1948, pp. 418 a431), verdade é que eles exercem atribuições judicantes ao lado das funções deauxiliar o Poder Legislativo, na fiscalização da administração financeira do Erário.

O preclaro Ministro Victor Nunes Leal, tratando do "Valor das Decisões doTribunal de Contas", disse o seguinte (in Rev. Dir. Adm., vol. 12, de 1948, p. 421):

"Da posição peculiar do Tribunal de Contas, no mecanismo do Estado, resultaque suas decisões são obrigatórias para os órgãos administrativos ...Conseqüentemente, não pode a Administração rever aquelas decisões."

Nesse mesmo trabalho, S. Exa. aludiu ao pensamento do festejado tratadistaThemístocles Cavalcanti, que seria no sentido da irrevogabilidade das decisões doTribunal de Contas da União pela própria Administração; sendo o Tribunal um órgão"estranho à Administração", o seu pronunciamento favorece "a estabilidade dasrelações jurídicas" e evita "controvérsias futuras tão comuns na nossa vidaadministrativa" (in Rev. citada, vol. 12, p. 422, e Pareceres da Consultoria-Geral daRepública de 1934, pp. 280 e 281).

O eminente Ministro Vilas Boas, Relator do MS-5.490-DF, em seu brilhantevoto, assim se pronunciou (DJ de 13.4.59):

"O Tribunal de Contas julga a legalidade de aposentadoria: isto é, verificase o titulo foi expedido de acordo com a lei. Ele exerce a sua competênciajurisdicional, livremente, à maneira de um órgão do Poder Judiciário, dizendoo direito como o interpreta. Os seus veredictos merecem pleno acatamento,salvo as reformas ou emendas dos órgãos mais graduados. Se nega registroa um contrato, a instância superior é a Câmara dos Deputados. Qualqueroutra decisão sua, que afete a uma situação jurídica individual, pode serobjeto de exame desta Corte, por meio de mandado de segurança, que se


concede seja qual for a autoridade responsável pela ilegalidade ou abuso depoder" (Const. art. 141, § 24).

No pertinente ao julgamento das contas dos responsáveis sujeitos à jurisdiçãodessas Cortes especializadas, apesar do prestígio e da importância dessa função decontrole, tem-se procurado substituir por "apreciar" o vocábulo "julgar", usado naCarta Magna. Essa substituição tem sido considerada, por alguns juristas, comosendo de alcance meramente formal, posição essa reforçada com o argumento deque essa não seria tuna função jurisdicional, porquanto os Tribunais de Contas nãojulgam pessoas nem dirimem conflitos de interesses, mas apenas exercem umjulgamento técnico de contas (cfr. voto condutor do Acórdão do STF na ADIn n° 215,publicado na RTJ n° 132, p. 1037). Na verdade, qualquer que seja o sentidoemprestado à expressão julgar as contas, contida na Lei Maior (art. 71, item II daConstituição), desse julgamento pode resultar imputação de débito ou multa, cujasdecisões terão a eficácia de título executivo (art. 71 citado, § 3°). Em substância,pouco ou nada diferenciariam essas decisões das prolatadas em juízo, nojulgamento de ações de efeitos patrimoniais, como es de responsabilidade civil.Note-se, aliás, que nos julgamentos de regularidade das contas dos responsáveispor bens, dinheiros e valores públicos, o trâmite processual assegura, também, ocontraditório e o pleno direito de defesa, conforme garantia contida no artigo 5°,inciso LV, da Constituição. No julgamento de contas, o teor jurisdicional dasdecisões se depreende da sua própria substância e resulta do sentido definitivodessa manifestação, que opera uma preclusão administrativa, a excluir apossibilidade de nova apreciação, sobretudo quando aprovadas, pois ao contrárioter-se-ia um "absurdo bis in idem " (cfr. Comentários a Constituição de 1967 dofestejado jurista Pontes de Miranda, Tomo - III da 2' edição, p. 251; apudConferência do saudoso jurista Seabra Fagundes, perante VIII Congresso dosTribunais de Contas do Brasil, realizado em novembro/75 na cidade de JoãoPessoa, publicada na Revista TCU n° 12, pp. 3/9).

Não foi sem razão que o renomeado Ruy Barbosa, idealizador do Tribunal deContas, preconizou-o "colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão ejulgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças", para exercer "funçõesvitais no organismo constitucional", ao qual a Lei n° 392, de 8.10.1896, atribuiu opapel de "fiscal da administração financeira", para tanto atuando como Tribunal deJustiça, "com jurisdição contenciosa e graciosa", mediante processo de estilo judicial(Lei citada, art. 2°, § 1°, itens I e II).

A esfera de competência dos Tribunais de Contas, sem dúvida alguma, a partirda Constituição de 1988, ampliou-se de modo extremamente significativo. Naprimeira Constituição Republicana, limitava-se à mera liquidação das contas dereceita e despesa públicas, bem como à verificação da sua legalidade. Dal oreconhecimento de que a atuação dos Tribunais de Contas, hoje, assumefundamental importância, no campo do controle externo e constitui tema deinquestionável relevância, em decorrência do fortalecimento da sua açãoinstitucional (cfr. Acórdão do STF na ADIn n° 215, publicado na RTJ n° 132, p.1036).

Por certo, a interferência do Judiciário nas Decisões dos Tribunais de Contasse tomará bem menos possível, à medida que elas guardarem com máximo rigor aobservância do devido processo legal, assegurando o contraditório e a ampla defesa(art. 15, item LV, da Constituição), além do que sejam, também, suficientemente


fundamentadas, sem demasiado apego a minúcias e detalhes formais de menorrelevância, mas sempre dotadas do escopo de fazer justiça, com igualdade,imparcialidade, retidão, moderação e serenidade.

Em tese, todas as decisões das Cortes de Contas, no exercício dessa suafunção de controle, prevista no artigo 71 da Constituição, gozam da prerrogativa deauto-executoriedade, exceto a que decorre da apreciação das contas do governo,obviamente, porque se consubstancia em um parecer, para subsidiar o julgamentoafeto ao Poder Legislativo, bem assim aquelas relativas a ilegalidades,irregularidades ou abusos que apurar, em especial nos casos de contratos, quandoa providência decorrente depende de medidas a serem definidas e efetivadas poroutros órgãos, conforme referido no citado artigo 71 da Carta Magna, incisos VII, IX,X, XI, e seu § 1°, e no artigo 72, § 2°.

Os comandos decorrentes de imputação de débito, cominação de multa,sustação de ato impugnado e recomendação para ser providenciado o exatocumprimento da lei ou para cessar alguma irregularidade apurada, devem ser decumprimento obrigatório, por parte da autoridade administrativa competente, da qualdependa o seu atendimento, assegurado aos interessados ou terceiros porventuraatingido o recurso ao Poder Judiciário, com o uso do remédio judicial adequado,sendo que nos casos de débitos e multas, quando não houver condições decobrança pela própria Administração, incumbe à Procuradoria respectiva promover acompetente execução forçada, judicialmente.

Recentes Decisões do Egrégio Supremo Tribunal Federal, de certa forma,reiteram o seu prestigiamento ao sistema de controle externo, exercidos pelasCortes de Contas. No julgamento do RE-190.985, a 14.2.96, julgou improcedente aADIn n° 93 do TJ/SC, considerando constitucional dispositivos da Lei Complementarn° 31/90 de Santa Catarina, com o que reconheceu eficácia das decisões do TC/SC,quanto à aplicação de multa. No julgamento do MS-21.797/RJ, reconheceu acompetência do TCU, para julgar as contas das autarquias corporativas defiscalização do exercício das profissões liberais, cujo voto condutor do eminenteMinistro Carlos Velloso afirmou:

"Todos quantos têm sob sua administração patrimônio público, todosquantos lidam com dinheiros públicos, estão sujeitos à fiscalização e controlefinanceiro do Tribunal de Contas da União. Isto está expresso na Constituição,no parágrafo único do art. 70. O Supremo Tribunal Federal, cúpula do PoderJudiciário nacional, está sujeito a essa fiscalização e isso nada o diminui. Aocontrário, torna transparentes os seus atos de gestão da coisa pública." (In DJde 8.4.96)

Cumpre aqui assinalar, que essa questão relativa à natureza jurídica dasdecisões dos Tribunais de Contas, sobretudo no julgamento da regularidade decontas e da legalidade de concessões (aposentadorias, reformas e pensões), bemcomo quanto à sua revisão pelo Poder Judiciário, tem sido objeto de debates emvariados certames desta natureza, mas teve especial realce no curso do VIICongresso dos Tribunais de Contas do Brasil, realizado em outubro de 1973, nacidade de Belém do Pará, quando foi apreciada uma tese sobre As Funções dasCortes de Contas Brasileiras à Luz da Teoria do Controle Jurídico, ocasião em queforam, ali, suscitados amplos e acalorados debates doutrinários, sobre esse tema.

Na Súmula dos trabalhos realizados nesse Congresso e das recomendaçõesnele adotadas, não constou nada sobre essa questão de fundo, devido à delicadeza


da matéria e à dificuldade em dar-se-lhe uma precisa definição. Recomendou-se,apenas, a necessidade da mais ampla regulamentação das representações sobreirregularidades e abusos apurados, que era um dos pontos secundários da tese.Nesse mesmo Congresso, foi também debatida uma outra tese correlata, sobre arevisão judicial das decisões dessas Cortes de Contas, resultando aprovada umarecomendação, para adoção das medidas necessárias, no sentido de que asdecisões dos Tribunais de Contas, quando atinjam direitos individuais, sejamapreciadas pelo Tribunal de Justiça (cfr. ANIS desse VII Congresso, pp. 361 a 384 e454 a 462 do volume I, e pp. 875 a 903, 907 a 913 e 957, itens V e IX).

Note-se, todavia, que o de início referido item XXXV, do artigo 5° da CartaMagna, proclama a vedação pela qual "a lei não excluirá da apreciação do PoderJudiciário lesão ou ameaça a direito ", mas isto não obsta, logicamente, fazer-sealguma exclusão no próprio texto constitucional, porque ele está fora do alcancedessa proibição.

Assim, a fim de evitar-se a costumeira subversão da ordem hierárquica devalores, no controle contencioso das decisões das Cortes de Contas, por órgãosjudiciais de graduação a eles inferior, em nível hierárquico, o ideal seria que aoartigo 71, § 2°, da Constituição Federal, fosse dada a seguinte redação:

(Art. 71) "§ 2° As decisões do Tribunal de que resulte imputação dedébito ou multa, terão eficácia de título executivo judicial, e as decorrentes doexercício da função de controle externo, referidas nos incisos II a VI desteartigo, só poderão ser revistas mediante os recursos próprios previstos na sualei orgânica ou nos termos previstos no artigo 102, inciso I, letras a e d, destaConstituição, não lhe obrigando outros julgados de órgãos judicantes menosgraduados."

Com isto, afastar-se-ia o controle judicial das decisões das Cortes de Contaspor órgãos menos graduados, hierarquicamente, do Poder Judiciário.

Isto, apesar da massante prolixidade da explanação, é a síntese que me foipossível fazer do tema em questão, nos limites do tempo disponível, conquantotodos aqui saibam ser ele complexo e controverso, além de ter graves implicaçõespolíticas.

Por certo, um debate mais amplo e profundo deste tema, subsidiado porcontribuições doutrinárias de juristas mais abalizados, melhor permitirá uma tomadade posição, por parte dos responsáveis pelos destinos dos Tribunais de Contas eseu prestigiamento, na ordem jurídica institucional.

Com as minhas escusas, agradeço a atenção de todos os presentes que meouviram e a honra de ter podido falar a tão seleto auditório.


ATRIBUIÇÕES E ÁREAS DE ATUAÇÃO DA 1ªINSPETORIA DE CONTROLE EXTERNO(*)

Adalton Cardoso FloresInspetor da 1ª ICE

I - Atribuições

O artigo 18, da Resolução n° 10, de 10.9.86, dispõe sobre as competências acargo da 1ª Inspetoria de Controle Externo, a saber:

"Art. 18 - Compete à Primeira Inspetoria de Controle Externo, comounidade de direção e execução das atividades de fiscalização orçamentária,financeira e patrimonial da Administração direta:

I - Realizar as inspeções programadas decorrentes do Plano Geral deInspeções anualmente aprovado pelo Tribunal;

II - Realizar as inspeções especiais que se fizerem necessárias;

III - Acompanhar a execução do orçamento-programa a nível de projetose atividades;

IV - Controlar os créditos orçamentários;

V - Conferir e analisar notas de empenho, objetivando o controle dacorreta classificação da despesa e da sua regularidade;

VI - Instruir processos relativos a balancetes, contratos, convênios,consultas, denúncias, recursos e a outros atos e procedimentos que, em razãode normas legais e regulamentares ou de decisões do Tribunal, estejamsujeitos a exame da Corte;

VII - Analisar e instruir os processos de tomada e prestação de contasdos ordenadores de despesa, agentes pagadores, recebedores de material edemais responsáveis por bens e valores públicos."

2 - Área de Atuação (definida pela Portaria n° 153, de 15.6.94)

2.1 - Câmara Legislativa do Distrito Federal; (*)Trabalho apresentado no 2° Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.


2.2 - Tribunal de Contas do Distrito Federal;

2.3 - Gabinete do Vice-Governador;

2.4 - Procuradoria-Geral do Distrito Federal;

2.5 - Secretaria de Estado (16):

- Secretaria do Governo;

- Secretaria de Administração;

- Secretaria de Fazenda e Planejamento;

- Secretaria de Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia;

- Secretaria de Indústria, Comércio e Desenvolvimento Regional;

- Secretaria do Trabalho;

- Secretaria do Turismo;

- Secretaria de Obras; Secretaria de Educação;

- Secretaria de Saúde;

- Secretaria de Desenvolvimento Social e Ação Comunitária;

- Secretaria de Agricultura;

- Secretaria de Segurança Pública;

- Secretaria de Transportes;

- Secretaria de Cultura e Esportes;

- Secretaria de Comunicação Social.

2.6 Administrações Regionais (19):

- Administração Regional de Brasília - RA I;

- Administração Regional do Gama - RA II;

- Administração Regional de Taguatinga - RA III;

- Administração Regional de Brazlândia - RA IV;

- Administração Regional de Sobradinho - RA V;

- Administração Regional de Planaltina - RA VI;

- Administração Regional do Paranoá - RA VII;

- Administração Regional do Núcleo Bandeirante - RA VIII;

- Administração Regional da Ceilândia - RA IX;

- Administração Regional do Guará - RA X;

- Administração Regional do Cruzeiro - RA XI;

- Administração Regional de Samambaia - RA XII;

- Administração Regional de Santa Maria - RA XIII;

- Administração Regional de São Sebastião - RA XIV;

- Administração Regional do Recanto das Emas - RA XV;


- Administração Regional do Lago Sul - RA XVI;

- Administração Regional do Riacho Fundo - RA XVII;

- Administração Regional do Lago Norte - RA XVIII;

- Administração Regional de Candangolândia - RA XIX.

2.7 - Corporações Militares (2):

- Policia Militar do Distrito Federal - PMDF;

- Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal - CBMDF.

2.8 - Institutos (3):

- Instituto de Desenvolvimento de Recursos Humanos - IDR;

- Instituto de Ciência e Tecnologia do Distrito Federal;

- Instituto de Saúde do Distrito Federal.

2.9 - Policia Civil do Distrito Federal.

2.10 - Arquivo Público do Distrito Federal.

2.11 - Departamentos (2):

- Departamento de Educação Física, Esportes e Recreação - DEFER;

- Departamento de Empregos do Distrito Federal.

2.12 - Outros órgãos:

- Jardim Botânico de Brasília;

- Jardim Zoológico de Brasília.

2.13 - Fundos

3 - Técnicas e Procedimentos de Controle (arts. 112, 114/115, 120/121,140/143, 152/158, 194, 195 e 197 do Regimento Interno do Tribunal de Contas doDistrito Federal)

3.1 - Notas de empenho

3.1.1 - Verificações:

- Observância do prazo de entrega ao Tribunal;

- Compatibilidade com as Normas de Execução Orçamentária e Financeira doDistrito Federal e com a Codificação e Interpretação da

Despesa Orçamentária;

- Compatibilidade da natureza e valor da despesa com:

- a finalidade do órgão;

- a natureza específica dos projetos e atividades;

- as normas de licitação, diárias, suprimentos de fundos, etc.

3.1.2 - Principais falhas:

- Inobservância do prazo previsto no art. 112 do RI/TCDF, aprovado pelaResolução n° 38/90;


- Preenchimento incompleto e incorreto;

- Classificação orçamentária incorreta;

- Programa de trabalho indevido; e

- Descumprimento das legislações pertinentes.

Obs.: Pela Decisão n° 2.206/96, transmitidas as jurisdicionadas peloOfício-Circular n° 5/96, este Tribunal dispensou a remessa das notas de empenhospor parte das Unidades Gestoras dos órgãos da Administração do Distrito Federal, apartir do exercício de 1997.

3.2 - Balancetes trimestrais:


- Observância do prazo de entrega ao Tribunal;

- Análise sob os aspectos: econômico, financeiro e patrimonial do Governo doDistrito Federal;

- Análise comparativa com as situações verificadas nos demonstrativosanteriores;

- Outros aspectos de interesse para o Controle Externo; e

- Observância de alguns preceitos constitucionais.


- Inobservância do prazo previsto no art. 112 do RI/TCDF, aprovado pelaResolução n° 38/90;

- Dotações iniciais alteradas; e

- Descumprimento de preceitos constitucionais.

3.3 - Contratos, convênios e outros ajustes congêneres:


- Observância do prazo de entrega, se for o caso, e de publicação;

- Qualificação das partes;

- Compatibilidade com as normas de licitação e contratos;

- Outros aspectos de interesse do Tribunal, como: finalidade da despesa,vigência, preço, reajuste, etc.


- Contratos-padrão desatualizados e incompletos, faltando os elementosessenciais previstos no art. 55 da Lei n° 8.666/93;

- Utilização de modelos de contratos indevidos;

- Prazo de vigência em desacordo com a legislação;

- Aditamentos desnecessários e a não celebração de termos aditivos quandoobrigatórios;

- Falta de designação dos executores dos ajustes;

- Prorrogação dos contratos em desacordo com a legislação;


- Qualificação das partes incompleta; e

- Atrasos na publicação e entrega ao Tribunal.

3.4 - Outros (Pelo conhecimento através de publicação no órgão oficial doDistrito Federal - art. 112, inciso I, do Regimento Interno do TCDF).

3.4.1 - Leis Relativas ao Plano Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias, aoOrçamento Anual e os Relatórios Bimestrais Sobre Programação Financeira.

3.4.1.1 - Verificações:

- Análise dos aspectos de interesse do Controle Externo.

3.4.2 - Editais de licitação

3.4.2.1 - Verificações:

- Compatibilidade com a Lei de Licitações e Contratos e . demais legislaçõespertinentes;

3.5 - Relatório Do Controle Interno:

3.5.1 - Verificações

- análise dos fatos apontados; e

- providências adotadas pelo órgão com vistas à correção das falhasverificadas.

3.6 - Auditorias e Inspeções


- análise in loco dos atos e fatos de natureza contábil, financeira, orçamentária,operacional e patrimonial de interesse para o controle externo;

3.7 - Tomadas de Contas Anuais


- procedimentos preliminares como: conhecimento da entidade, leis e normasaplicáveis; etc;

- análise formal (documentos, prazos, etc);

- análise técnica das demonstrações, rela tórios, pronunciamentos e demaiselementos regulamentares, sob os aspectos econômico, financeiro, contábil,orçamentário, patrimonial e operacional, se for o caso;

- confronto com os resultados do Controle Externo;

- análise do posicionamento do Controle Interno; e

- identificação do responsável.


- inobservância dos prazos previstos no RI/TCDF, aprovado pela Resolução n°38/90;

- falta de padronização;


- ausência no relatório do organizador das contas da indicação da situação doresponsável perante a Fazenda Pública e do pronunciamento sobre a confiabilidadedo Sistema de Controle de Material;

- faltam no relatório do Controle Interno informações sobre a eficiência eeficácia da gestão orçamentária, financeira, contábil e patrimonial;

- incompatibilidade entre os valores constantes dos Demonstrativos Sintéticosde Material e os Registros Contábeis do SIAFEM (Ex.: material adquirido que não dáentrada no almoxarifado); e

- pronunciamento conclusivo da autoridade competente, em desconformidadecom o previsto no art. 140, inciso X, do RI/TCDF e/ou art. 10, inciso IV, da LeiComplementar n° 01/94 ( Ex...: emissão do pronunciamento sem a indicação dasprovidências adotadas com vistas ao resguardo do interesse público).

• Além das propostas contidas no item 4, no julgamento originado do examedas contas, caberá proposta para que o Tribunal considere:

- regulares as contas e conseqüente quitação aos responsáveis;

- regulares com ressalvas, com quitação, também, aos responsáveis; e

- irregulares.

• Como resultado terminativo do exame das contas caberá proposta para que oTribunal ordene o trancamento das contas quando consideradas iliquidáveis.

3.8 Tomada de Contas Especial


- exame dos elementos constitutivos:

- formal - prazos e documentações exigidas; e

- técnica-mérito das apurações

- apreciação de diligências;

- exame de defesas e recurso; e

- análise dos dados comprobatórios da reparação do dano, quitação do débitoou reposição dos bens.


- atraso na conclusão dos autos e no cumprimento das diligências solicitadaspelo Tribunal;

- não encaminhamento dos autos à Secretaria de Fazenda e Planejamento;

- duplicidade de procedimentos;

- falta dos elementos constitutivos;

- não cumprimento do ciclo do Controle Interno;

- o pronunciamento do Controle Interno - SEFP, na maioria das vezes, fazsomente um resumo dos fatos sem entrar no mérito; e

- ausência do pronunciamento do dirigente máximo.


3.9 - Consultas, denúncias e solicitações da Câmara Legislativa do DistritoFederal

3.9.1 --Verificações:

- exame formal.

Obs.: Uma denúncia ou uma solicitação da CLDF resulta, na maioria dasvezes, numa auditoria, passando o processo a ter desdobramento respectivo.

4 - Do exame:

Do exame dos autos, relativos aos itens anteriormente mencionados, podedecorrer, dentre outras, propostas de:

a) conhecimento dos autos;

b) recomendação e/ou determinação para correção das falhas apontadas;

c) determinação de diligência;

d) realização de auditorias;

e) citação, etc.


TEMAS OPERACIONAIS DA 2ª INSPETORIA DECONTROLE EXTERNO(*)

Caio César Alves Tibúrcio SilvaInspetor da 2ª ICE

1. Contabilização de Contratos e de Convênios em Contas de Compensação

Pesquisa efetuada no Sistema Integrado de Administração Financeira paraEstado e Municípios - SIAFEM revelou que na contabilização dos contratos e outrasresponsabilidades similares não têm sido efetuados os registros correspondentesnas contas de compensação.

Tais registros são importantes porque permitem o acompanhamento depossíveis alterações patrimoniais.

Tanto é verdade que o Conselho Federal de Contabilidade, por intermédio daResolução CFC n° 612, de 17 de dezembro de 1985, aprovou a Norma Brasileira deContabilidade 2.5, que dispõe sobre as contas de compensação, nos seguintestermos:

"2.5.1 - as contas de compensação constituem sistema próprio;

2.5.2 - nas contas de compensação, registrar-se-ão os atos relevantes cujosefeitos possam se traduzir em modificações no patrimônio da entidade;

2.5.3 - a escrituração das contas de compensação será obrigatória nos casosque se obrigue especialmente."

Diversas entidades têm registrado os pagamentos dos contratos comoqualquer outro serviço, contrariando a própria Tabela de Eventos, que é oinstrumento utilizado pelos usuários do S1AFEM para escrituração contábil.

De acordo com a precitada Tabela, o código para pagamento de contrato deserviços, por exemplo, seria o 51.0.114 - "Apropriação de despesas de contratos deserviços". No entanto, foi observado que vem sendo utilizado o de n° 51.0.110 -"Apropriação de despesas com outros serviços - pessoa jurídica (exceto despesasvinculadas a contratos, convênios)". (*)Trabalho apresentado no 2° Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.


A conseqüência de tal procedimento é a não-atualização das contas decompensação criadas para tal fim, as quais, de acordo com o Plano de Contasaprovado pelo Decreto n° 14.572, de 30 de dezembro de 1992, têm função precípuade controle, relacionadas aos bens, direitos, obrigações e situações nãocompreendidas no patrimônio mas que, direta ou indiretamente, possam vir aafetá-lo, inclusive as relativas a atos e fatos relacionados com a execuçãoorçamentária e financeira.

Ademais, os órgão de controle e a própria entidade deixam de contar comimportantes informações, via SIAFEM, acerca da execução dos contratos.

Quanto à exigência legal de tais registros e de sua forma, destacamos,inicialmente, os arts. 87 e 88 da Lei Federal n° 4.320/64, verbis:

"Art. 87. Haverá controle contábil dos direitos e obrigações oriundas deajustes ou contratos em que a administração for parte.

Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação dodevedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data dovencimento, quando fixada. "

No âmbito do Distrito Federal, o Decreto n° 14.571/92, que trata da implantaçãoe utilização do Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados eMunicípios, assim dispõe:

"Art. 12. Com base em cópia do convênio ou contrato, publicado noDiário Oficial do Distrito Federal, a unidade gestora procederá ao competenteregistro cadastral, por meio de terminal. "

No mesmo sentido preconiza o Decreto n° 16.098, de 29 de novembro de1994:

"Art. 110. As unidades orçamentárias que celebrarem convênios,contratar ou outros ajustes no decorrer do exercício deverão proceder aoregistro cadastral no SIAFEM. "

Tais dispositivos vão além do registro contábil, pois mencionam um cadastro, oqual, de forma simplificada, o SIAFEM já contempla para os convênios. Entretanto,constatamos que o mesmo não vem sendo atualizado pelas entidades que dele seutilizam.

Por tudo isso, é imprescindível que os órgãos e entidades registrem emantenham atualizados, em contas de compensação, os contratos, convênios einstrumentos congêneres.

2. Vigência de Contratos

O Tribunal fumou entendimento, por intermédio da Decisão n° 7.032/94, que os"contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua, nãocomportam, a teor do disposto no art. 57, II, da Lei n° 8.666/93, prorrogação,devendo o prazo de duração ser fixado, a partir do ato convocatório da licitação,levando-se em conta a obtenção de preços e condições mais vantajosas para aAdministração, observado o limite de sessenta meses".

Naquela oportunidade a redação do art. 57, inciso II, era a seguinte:

"Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita àvigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:


(...)

II - à prestação de serviços a serem executados de forma continua quedeverão ter a sua duração dimensionada com vistas à obtenção de preços econdições mais vantajosas para a Administração, limitada a duração asessenta meses;"

O art. 121 da mesma Lei, assim dispõe:

"Art. 121. O disposto nesta Lei não se aplica às licitações instauradas eaos contratos assinados anteriormente a sua vigência, ressalvado o dispostono art. 57, nos §§ 1°, 2° e 8° do art. 65, no inc. XV do art. 78, bem assim odisposto no caput do art. 5°, com relação ao pagamentos das obrigações naordem cronológica, podendo esta ser observada, no prazo de noventa diascontados da vigência desta Lei, separadamente para as obrigações relativasaos contratos regidos por legislação anterior à Lei n° 8.666, de 21 de junho de1993. "

Entretanto, por intermédio da Medida Provisória n° 1.500/96, publicada noDiário Oficial da União do dia 10.6.96, o inciso II do art. 57, antes referido, passou ater a seguinte redação:

"Art. 57

II - à prestação de serviços a serem executados deforma continua, quepoderá ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos comvistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para aAdministração, limitada a sessenta meses;"

3. Recomendações

Licitações e contratos

a) não incluir na cláusula de vigência dos contratos o prazo de que trata o § 4°,art. 57, da Lei n° 8.666/93, com a redação dada pela Medida Provisória n° 1.500/96,abaixo transcrito, pois o mesmo deve ser aplicado, como determina a própria MP,em caráter excepcional, o que só poderá ser avaliado ao término da vigência decada contrato.

"§ 4° Em caráter excepcional, devidamente justificado e medianteautorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caputdeste artigo poderá ser prorrogado em até doze meses."

b) com o intuito de reduzir a quantidade de contratos celebrados com dispensade licitação, amparados no art. 24, inciso IV da Lei n° 8.666/93, realizar as licitaçõescom a antecedência necessária;

"Art. 24. É dispensável a licitação:

IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quandocaracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionarprejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços,equipamentos e outros bens necessários ao atendimento da situaçãoemergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços quepossam ser concluídas no prazo máximo de 180 (centro e oitenta) diasconsecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência oucalamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos."


c) submeter as minutas dos contratos à apreciação da área jurídicacompetente, com o objetivo de reduzir as falhas formais observadas por esta Corte eem cumprimento ao disposto no parágrafo único, art. 38, da Lei n° 8.666/93.

4. Principais Problemas Observados na Análise Formal dos Ajustes

a) atraso na publicação de contratos (Lei n° 8.666/93);

"Art. 61

Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato oude seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável parasua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil domês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte diasdaquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvadoo disposto no art. 26 desta Lei."

b) atraso ou a não publicação dos termos de dispensa de licitação (art. 24) e dainexigibilidade (art. 25);

c) atraso na remessa de cópia dos contratos ao TCDF (Regimento Interno doTCDF);

"Art. 113. Para o exercício da fiscalização contábil, financeira,orçamentária, operacional e patrimonial, as entidades da administraçãoindireta, incluídas as fundações, deverão remeter ao Tribunal, até o último diado mês subseqüente à elaboração, assinatura ou aprovação, cópia dosseguintes documentos:

I - contratos, convênios, acordos e outros instrumentos congêneres, comindicação de sua publicação;"

d) celebração de contrato quando o ajuste deveria ser convênio e vice-versa;

e) ausência de cláusulas obrigatórias previstas no art. 55 da Lei 8.666/93;

f) aditamento de contratos em desacordo com os §§ 1° e 2° do art. 65, da Leireferenciada no item anterior:

"Art. 65

§ 1° O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condiçõescontratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviçosou compras, até 25% (vinte e cinco por centro) do valor inicial atualizados docontrato, e, no caso particular de reforma de edifício de equipamento, até olimite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.

§ 2° Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limitesestabelecidos no parágrafo anterior."

g) não-fixação do valor da multa nos contratos, prevista nos arts. 86 e 87 da Lein° 8.666/93 e no art. 107 do Decreto n° 10.996/88;

h) concessão indevida de efeitos financeiros retroativos nos contratos, emdesacordo com o art. 79 do Decreto n° 10.996/88;

"Art. 79. É vedado atribuir efeitos financeiros retroativos aos contratosregidos por este Decreto, bem assim às suas alterações, sob pena deinvalidade do ato e responsabilidade de quem lhe deu causa. "


i) celebração de termos aditivos após o término da vigência dos prazoscontratuais.

5. Recomendações Gerais

a) dar cumprimento ao que estabelece o § 3°, art. 9°, da Lei Orgânica desteTribunal, e a determinação de que as tomadas de contas especiais, cujos danossejam inferiores a quatro UPDF, devem ser anexadas ao respectivo processo detomada ou prestação de contas anual do administrador ou ordenador de despesa,para julgamento conjunto;

"Art. 9° (...)

§ 3° Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo anterior, atomada de contas especial será anexada ao processo da respectiva tomada ouprestação de contas anual do administrador ou ordenador de despesa, parajulgamento em conjunto."

b) nos processos relativos à tomada ou prestação de contas, inclusive atomada de contas especial, além dos dados já previstos, informar o endereço dosresponsáveis, conforme inciso V, art. 10, da Lei Complementar n° 1/94, bem comon° de inscrição na Receita Federal;

"Art. 10. Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomadade contas especial, dentre outros elementos estabelecidos no RegimentoInterno, os seguintes:

(...)

V - o endereço do responsável, para efeito de comunicações que setornarem necessárias."

c) nos expedientes a serem dirigidos ao Tribunal, quando não for possívelconstar o número do processo respectivo no TCDF, incluir outras informações quefacilitem a localização, tais como: interessado, assunto, n° da Decisão do TCDF, n°do oficio deste Tribunal, etc.;

d) instruir os processos com a devida fundamentação;

e) rever, pelos motivos abaixo relacionados, a limitação imposta pelo § 2°, art.2°, do Decreto n° 16.098/94:

"§ 2° Somente serão empenhadas despesas para qualquer entidade ouunidade orçamentária nos limites das cotas mensais fixadas na programaçãofinanceira trimestral. "

e.1) dificulta o acompanhamento da execução do orçamento, pois não ocorre adedução na disponibilidade orçamentária do valor estimado de cada despesa para oexercício, exigindo, em conseqüência, a manutenção de controle paralelo (fora doSIAFEM) para evitar o comprometimento além do crédito fixado na Lei OrçamentáriaAnual;

e.2) tal dispositivo contaria o art. 43 do mesmo Decreto, que faculta a emissãode empenho por estimativa e global, este quando se tratar de despesas contratuaise outras em que se conheça o montante, sujeitas, porém, a parcelamento;

e.3) no próprio documento nota de empenho -NE existe campo para incluir aprogramação mensal das despesas; assim, a verificação do limite mensal, constante


da programação financeira, poderia ser procedida de acordo com o cronograma daNE e não pelo valor total do empenho;

e.4) a emissão de nota de empenho para cada trimestre obriga a realização dediversos aditivos, para a menção obrigatória do crédito pelo qual correrá a despesa(inc. V, art. 55, Lei n° 8.666/93) e da nota de empenho (inc. V, art. 74, Decreto n°10.996/96);

e.5) esta determinação não é coerente com os seguintes normativos,concernentes a contratos e licitações:

Lei n°8.666/93:

"Art. 7° As licitações para a execução de obras e para a prestação deserviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinteseqüência:

I - projeto básico;

II - projeto executivo;

III - execução das obras e serviços.

(...)

§ 2° As obras e os serviços somente serão licitados quando:

III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem opagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a seremexecutados no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivocronograma;

(...)

Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização deseu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sobpena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.

Decreto nº 10.996/88

"Art. 14. As compras e serviços serão programados em sua totalidade,respeitado o limite de crédito orçamentário próprio.

(...)

Art. 74. São cláusulas essenciais em todo contrato as que estabeleçam:

(...)

V - a indicação dos recursos para atender à despesa, com a respectivaclassificação orçamentária, a fonte e o número da nota de empenho;

Parágrafo único. Os contratos relativos a projetos ou investimentosincluídos em orçamento plurianual ou lei especial, indicarão a classificaçãoorçamentária do crédito e a respectiva nota de empenho para atender adespesa do exercício, bem como a obrigação de que no inicio dos exercíciossubseqüentes sejam empenhadas as parcelas correspondentes,independentemente de termo aditivo."

Informações gerais sobre a 1ª ICE:

1. Competência


Fiscalização dos atos e fatos da Administração indireta, excluídas as questõesrelativas às obras e serviços de engenharia (3' ICE), e de admissão, aposentadoriase reformas (4' ICE).

2.1. I ° Divisão técnica

- FCDF - Fundação Cultural do Distrito Federal

- FUNAP - Fundação de Amparo ao Trabalhador Preso do Distrito Federal

- FAP/DF - Fundação de Apoio à Pesquisa do Distrito Federal

- FEDF - Fundação Educacional do Distrito Federal

- FHB - Fundação Hemocentro de Brasília

- FHDF - Fundação Hospitalar do Distrito Federal

R. Tribunal de Contas do Distrito Federal, Brasília, 22:55-62, 1996 61


- FSSDF - Fundação do Serviço Social do Distrito Federal

- FZDF - Fundação Zoobotânica do Distrito Federal

2.2. 2° Divisão técnica

- CAESB - Companhia de Água e Esgoto de Brasília

- CODEPLAN - Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central

- TERRACAP - Companhia Imobiliária de Brasília

- NOVACAP - Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil

- EMATER - Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do DF

- PROFLORA S/A (em liquidação) - Florestamento e Reflorestamento

- SAB - Sociedade de Abastecimento de Brasília S.A.

- TCB - Sociedade de Transporte Coletivo de Brasília

2.3. 3° Divisão técnica

- BRB - Banco de Brasília S/A e coligadas:

- BRB - CFI - Banco de Brasília Crédito Financiamento e Investimento(coligada)

- BRB-DTVM - Banco de Brasília Distribuidora de títulos e Valores Mobiliários(coligada)

- CEASA - Centrais de Abastecimento do Distrito Federal

- CEB - Companhia Energética de Brasília

- METRÔ/DF - Companhia do Metropolitano do Distrito Federal

- DER/DF - Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal

- DMTU - Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos do DistritoFederal

- DETRAN/DF - Departamento de Trânsito do Distrito Federal

- FUNDHAP - Fundo de Financiamento de Habitação Popular

- FUNDAHBI - Fundo Habitacional do Distrito Federal

- Fundo de Transporte Público Coletivo do Distrito Federal

- FAE - Fundo de Financiamento para Água e Esgotos

- IDHAB/DF - Instituto de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal

- IEMA - Instituto de Ecologia e Meio Ambiente do Distrito Federal

- IPDF - Instituto de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal

- JCDF - Junta Comercial do Distrito Federal

- SLU - Serviço de Limpeza Urbana


FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS, DE OBRAS E DESERVIÇOS DE ENGENHARIA(*)

Marcelo de Albuquerque LinsInspetor da 3ª ICE

I - Introdução

A exposição que faremos tem por finalidade apresentar a nossa organização ediscorrer sobre alguns tópicos específicos de fiscalização de projetos, de obras e deserviços de engenharia, com o objetivo de buscar maior aproximação com asjurisdicionadas, estabelecendo, por conseguinte, um ambiente propício à realizaçãodos trabalhos de todos nós.

Inicialmente gostaríamos de informar que este conteúdo será distribuído aofinal da apresentação e que procuramos, ao máximo, não nos prender aos textoslegais, por considerá-los disponíveis a todos.

Em primeiro lugar, a título de introdução, discorreremos sobre as atribuições,sobre a organização e sobre a forma de atuação da nossa Inspetoria. Em seguida,abordaremos aspectos que julgamos pertinentes, relacionados com os seguintestópicos:

1. Projeto Básico;

2. Orçamento de Obra ou de Serviço; e

3. Contrato Administrativo;

4. Convênio;

5. Tomada de Contas Especial;

6. Procedimentos de Fiscalização;

7. Consulta; e

8. Diligência.

Antes, porém, vamos tratar das atribuições deste Tribunal de Contas.



A Lei Orgânica do Distrito Federal, em seus arts. 77 e 78, estabelece que afiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e dosórgãos e entidades do Distrito Federal, quanto à legalidade, legitimidade,economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelaCâmara Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno decada Poder.

Ela prevê, também, que o controle externo, a cargo da Câmara Legislativa,será exercido com o auxilio do Tribunal de Contas do Distrito Federal.

As competências deste Tribunal estão estabelecidas no art. 78 da LODF e naLei Complementar n° 1/94, que constitui a atual Lei Orgânica desta Corte de Contas.

Subsidiariamente, o Regimento Interno do Tribunal de Contas do DistritoFederal, aprovado pela Resolução n° 38, de 30 de outubro de 1990, também dispõesobre a matéria, ou seja, sobre competência, jurisdição, organização e composição,e regula o seu funcionamento.

Para cumprimento de suas atribuições, este Tribunal, de forma esquemática, écomposto do Plenário, da Presidência, de órgãos Vinculados à Presidência e deórgãos Executivos de Primeiro Nível.

O Plenário é constituído por sete Conselheiros. Há também um corpo especialde dois Auditores.

Atua junto ao Tribunal um Ministério Público Especial, composto doProcurador-Geral e de dois Procuradores.

As Unidades Administrativas da Presidência são as seguintes: o Gabinete doPresidente, a Consultoria-Jurídica, a Secretaria das Sessões e o Núcleo deInformática e Processamento de Dados.

São órgãos Vinculados à Presidência: os Gabinetes dos Conselheiros, osGabinetes dos Auditores, o Gabinete do Procurador-Geral e os Gabinetes dosProcuradores.

São órgãos Executivos de Primeiro Nível: as Inspetorias de Controle Externo ea Diretoria-Geral de Administração.

As Inspetorias de Controle Externo, em número de cinco, atuam em segmentosdiferenciados:

1. à 1ª Inspetoria compete a fiscalização dos órgãos da Administração Direta;

2. à 2ª Inspetoria compete a fiscalização das entidades da AdministraçãoIndireta e das Fundações;

3. à 3ª Inspetoria compete a fiscalização dos projetos, de obras e de serviçosde engenharia, executados por todos os órgãos e entidades do Distrito Federal;

4. a 4ª Inspetoria ocupa-se da admissão de pessoal e da concessão deaposentadorias, reformas e pensões, também de todas as jurisdicionadas;

S. e a 5ª Inspetoria presta apoio à Presidência do Tribunal, aoConselheiro-Relator das Contas do Governo e ao Vice-Presidente, nas atividades deCorregedor, com referência à elaboração do relatório e parecer prévio sobre ascontas anuais do Governador, bem como das questões relacionadas com oplanejamento e organização administrativa do Tribunal.


Esta organização está definida pela Resolução n° 10, de 10 de setembro de1986, e alterações posteriores, em especial, pela Resolução n° 64, de 7 dedezembro de 1993.

II - Terceira Inspetoria de Controle Externo

Agora, passaremos a tratar especificamente da 3' Inspetoria de ControleExterno.

Conforme mencionado anteriormente, compete a nossa Inspetoria a direção ea execução das atividades de fiscalização de projetos, de obras e de serviços deengenharia

Para o exercício dessas atividades, contamos com três Divisões Técnicas:

1. a 1ª Divisão abrange os órgãos da administração direta;

2. a 2ª Divisão abrange, sobretudo, as autarquias e as fundações;

3. e a 3ª Divisão abrange as empresas públicas e as sociedades de economiamista do Distrito Federal.

Como vimos, essas Divisões Técnicas estão organizadas por clientela: asjurisdicionadas estão vinculadas a cada Divisão, segundo as disposiçõesestabelecidas pela Portaria n° 121/95, deste Tribunal.

Cabe acrescentar que contamos com um grupo de assessores que prestamapoio ao Inspetor e aos Diretores das Divisões Técnicas.

Feitas estas considerações gerais acerca de nossas atribuições, eorganização, passaremos a nos dedicar à explanação sobre a forma de atuação da3' Inspetoria de Controle Externo.

Preliminarmente, vale mencionar que o Tribunal dispõe de dois importantesinstrumentos administrativos - interrelacionados - que ordenam e orientam todas assuas atividades: o Plano Estratégico de Controle Externo e o Plano Geral deAuditoria.

1. o Plano Estratégico de Controle Externo compõe-se do plano estratégicopropriamente dito, dos Planos Diretores e dos Planos de Ação;

2. o Plano Geral de Auditoria prevê as auditorias e inspeções a seremrealizadas anualmente, desdobrando-se em programas trimestrais.

Importa realçar que esses dois Planos - o estratégico e o de auditoria-representam poderosa ferramenta na execução das atividades que o Tribunal devedesenvolver para cumprir sua missão institucional e alcançar os objetivos para osquais ele foi criado.

Dessa forma, as ações fiscalizadoras da 3ª Inspetoria de Controle 'Externoalinham-se com as diretrizes e metas do Plano Estratégico e do Plano Geral deAuditoria, em busca de maior efetividade do Controle Externo, a cargo desteTribunal.

Merece ser citado o Manual de Auditoria em Obras Públicas, aprovado pelaPortaria n° 285 de 28.12.95, que contempla todos os procedimentos a seremobservados na fiscalização de projetos, de obras e de serviços de engenharia,executados pelos órgão e entidades do Distrito Federal.


Nesse sentido, as auditorias e inspeções realizadas por nossa Inspetoria,relativas a projetos, obras e serviços de engenharia, podem ter por objeto osseguintes eventos:

1 - procedimento de licitação;

2 - ajustes em geral ;

3 - execução físico-financeira; e

4 - tomada de contas especial.

Atualmente, estamos dando ênfase às obras sob execução indireta sendo que,em futuro próximo, pretendemos ampliar nossa atuação com relação aos eventossob execução direta.

Consta também de nossos planos atuarmos de forma mais abrangente nosprocedimentos de licitação sendo que, como conseqüência, pretendemos deslocar omomento do inicio da fiscalização para esta fase. Pretendemos, ainda, intensificar oacompanhamento físico-financeiro das obras e serviços, incorporando novasmetodologias e ferramentas de medição e de avaliação.

Voltamos a reafirmar, como exposto inicialmente, o objetivo primordial destaexposição, bem como deste Seminário, é estreitar as relações com nossasentidades jurisdicionadas, com vistas à melhor execução de nossas atribuições. Sobeste foco, passaremos a tratar de temas específicos, os quais, acreditamos,encerram as principais ocorrências de nosso dia-a-dia.

III - Projeto Básico nas Licitações

O primeiro deles diz respeito ao projeto básico, dada a sua indispensabilidadepara a realização pretendida, uma vez que sem ele não se tem o custo da obra ouserviço, nem o cronograma de sua execução e, por conseqüência, não há comoefetuar a contratação.

Daí a razão de a Lei n° 8.666/93, alterada pela Lei n° 8.883/94, trazer, entreoutras inovações, a obrigatoriedade do projeto básico para a contratação dequalquer obra ou serviço de engenharia.

Seu art. 7°, § 2°, Inciso I, coloca a necessidade da prévia elaboração do projetobásico e aprovação pela autoridade competente, estabelecendo que as obras eserviços somente poderão ser licitados depois de atendida essa exigência.

A definição legal está inserida no art. 6°, inciso IX, da Lei n° 8.666/93: projetobásico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisãoadequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviçosobjeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicospreliminares, que assegurem a viabilidade técnica ou adequado tratamento doimpacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo daobra e a definição dos métodos e do prazo de execução.

Tais elementos caracterizam-se por sua essencialidade. São eles:

1°) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global daobra e identificar todos os seus elementos construtivos com clareza;

2°) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, deforma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fasesde elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;


3°) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais eequipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que asseguremos melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivopara a sua execução;

4°) as informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodosconstrutivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, semfrustrar o caráter competitivo para a sua execução;

5°) subsídios para a montagem do plano de licitação e gestão da obra,compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas defiscalização e outros dados necessários em cada caso;

6°) orçamento detalhado do custo da obra, fundamentado em quantitativos deserviços e fornecimentos propriamente avaliados.

Há de se ressaltar, também, o fator limitador expresso nos §§ 1° e 2° do art. 65da Lei n° 8.666/93, pertinente ao acréscimo na obra ou serviço licitado.

Considerando que nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder a 25% dovalor inicial atualizado do contrato, no caso de obras, serviços ou compras, e a 50%,no caso particular de reforma de edifício, o projeto básico deve propiciar a adequadadefinição do objeto do futuro contrato.

Com relação à essa permissão legal, consideramos que somente possa sedarem caráter excepcional, não se constituindo, portanto, em regra geral, devendoao máximo ser evitada a sua aplicação.

A par da perfeita adequabilidade do projeto básico, outro aspecto indispensáveldeve ser preenchido: é a prévia aprovação por órgão público.

A aprovação do projeto básico compete à Secretaria de Obras e àsAdministrações Regionais, nas respectivas jurisdições, conforme determina o § 1 °do art. 7° do Decreto n° 10.996/88, que regulamenta as licitações e contratosadministrativos, no âmbito do Distrito Federal.

Compõem o Projeto Básico, os seguintes projetos especiais e documentos:

1. o projeto de arquitetura aprovado pelos órgãos competentes;

2. o projeto de Instalações;

3. o projeto de elevadores, quando for o caso;

4. o projeto de fundações, incluindo o laudo de sondagem;

5. o projeto do canteiro de obras, inclusive tapume;

6. o cálculo estrutural; e

7. o caderno de Especificações e Encargos.

IV - Orçamento Detalhado em Planilhas

O segundo tema escolhido foi o orçamento de obra ou serviço de engenharia.Cabe a ele destaque especial uma vez que se constitui na segunda condição parase licitar obras e serviços de engenharia. Deve expressar a composição de todos oscustos unitários.


A propósito, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) recomendaum modelo, o qual especifica os itens que devem constar nas PlanilhasOrçamentárias.

A atuação dos agentes públicos responsáveis pela orçamentação de projetos,de obras e de serviços de engenharia é fator de suma importância e, sobretudodeterminante, para se proceder à licitação de forma a eliminar as contratações porpreços super ou suborçados.

Para alcançar satisfatoriamente esse objetivo, os órgãos e entidades do DistritoFederal, que contratam a execução de projetos, de obras e de serviços deengenharia, necessitam dispor de equipe técnica própria, ou até mesmo contratada,que seja competente para apurar, com a máxima precisão, o custo estimativo doobjeto a ser licitado.

Nesse particular, ressaltamos, ainda, a preocupação de nossa Inspetoria emanalisar minuciosamente os orçamentos estimados em planilha de quantitativos epreços unitários, anexo obrigatório dos editais de licitação, cotejando os valoresapresentados pelos jurisdicionados com tabelas divulgadas em publicações técnicase, se necessário, com informações coletadas no mercado.

V - Contrato Administrativo

Outro tópico que consideramos relevante para ser tratado nesse nossoencontro é o contrato administrativo. A Lei n° 8.666/93 disciplina o assunto do art. 54até o art. 80.

As principais falhas apuradas nos contratos analisados por nossa Inspetoriaestão relacionadas às cláusulas necessárias. Dentre elas destacamos:

1. não especificação do regime de execução da obra ou do serviço;

2. ausência de previsão dos prazos para recebimento das obras;

3. inobservância de prazos e da legalidade das alterações contratuais;

4. não consideração dos prazos contratuais de vigência como sendo a partir dapublicação do ajuste.

5. emissão de ordem de serviço anteriormente ao início da vigência docontrato.

Julgamos oportuno registrar, ainda, as seguintes ocorrências:

1. repetição de falhas, mesmo após este Tribunal ter recomendado, ou atémesmo ter determinado, correções, nos termos da Lei;

2. existência de recomendações do Tribunal, por intermédio de Oficio GP n°002/94 - Circular, para observar com rigor as cláusulas necessárias dos contratosadministrativos.

3. no caso do termo padrão, uso de redação diversa do Termo de Ajusteaprovado pelo Poder Executivo.

VI - Convênio

Outro tema, sobre o qual é imperioso comentar, é uma forma de ajuste aindapouco entendida e, por isso, utilizada com muitas imperfeições.


Trata-se do convênio, cujo embasamento legal reside na Lei n° 8.666/93, nosDecretos n° 7.398/83 e n° 16.098/94 do DF e, como subsídio, nas InstruçõesNormativas n° 2 e n° 3/93 da Secretaria do Tesouro Nacional.

Antes de destacarmos os aspectos relevantes, quanto à legislação aplicável àcelebração e à execução desta modalidade de ajuste, entendemos necessárioprocedermos à sua definição e caracterização.

Segundo a doutrina predominante, convênio pode ser definido como acordofirmado por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizaçõesparticulares, para realização de objetivos de interesse comum. Caracteriza-se pelosseguintes elementos:

1. interesses comuns e coincidentes;

2. não há partes, mas participes;

3. regime de mútua cooperação, ou seja, ausência de vinculação contratual -podendo cada um dos partícipes denunciá-lo e retirar sua cooperação quando odesejar;

4. não tem o procedimento licitatório, como antecedente necessário;

5. não adquire personalidade jurídica;

6. é instrumento precário;

7. não estabelece obrigações recíprocas;

8. inexistem sanções para inadimplência.

Os parâmetros para celebração de convênios, na sua maior parte,encontram-se estabelecidos no art. 116 da Lei n° 8.666/93.

Merecem, também, especial citação as determinações expressas no Decreto n°16.098/94, que instituiu as Normas de Execução Orçamentária, Financeira eContábil do Distrito Federal, a saber:

1. o art. 11 estabelece as exigências para formalização;

2. o art. 12 indica os casos de vedações à assinatura;

3. o art. 18 regula os procedimentos relacionados com a prestação de contas.

Com referência à prestação de contas, temos a apresentar os tópicos a seguir,de cumprimento, em face das disposições do art. 18, citado no parágrafo anterior, asaber:

a. a periodicidade é mensal;

b. os elementos necessários estão previstos nos incisos I a XIII, do § 1°, deconformidade com o item 6 - Condições Obrigatórias do Decreto n° 7.398/83;

c. o § 7° define o prazo para encaminhamento à Divisão de Tomada de Contasdo Departamento Geral de Contabilidade da SEPF;

d. o § 8° dispõe sobre a competência da Divisão de Tomada de Contas quandodo exame da prestação de contas, que tem o prazo de 30 (trinta) dias para efetuá-lo,conforme o disposto no 9°.

e. o § 10 prevê o arquivamento da prestação de contas em caso de aprovação;


f. O § 11 estabelece competência para adoção de providências no caso do nãoenvio da prestação de contas;

g. e o § 12 fixa o alcance da prestação de contas.

Embora as Instruções Normativas de n°s 2 e 3/93 da Secretaria do TesouroNacional não tenham aplicação no âmbito da administração distrital, entendemosque os órgãos jurisdicionados podem utilizá-las como subsídio à formalização, àexecução físico-financeira e à prestação de contas de convênios, uma vez que asreferidas instruções apresentam, de forma clara e objetiva, os requisitos necessáriosao bom andamento dos convênios.

Registre-se, ainda, que os recursos do convênio são vinculados, ou seja,somente podem ser utilizados de conformidade com o objeto preestabelecido,devendo ser aberta conta específica no Banco de Brasília, nos termos do item 3 dasCondições Obrigatórias do Decreto n° 7.398/83, ou no Banco do Brasil, se osrecursos forem oriundos da área federal.

Há também a necessidade de, mediante termo aditivo, ser reformulado o planode trabalho inicialmente concebido sempre que houver alterações de ordemfinanceira ou no próprio objeto do Convênio, a fim do plano de trabalho continuarexpressando a realidade.

VII - Tomada de Contas Especial

Quanto à Tomada de Contas Especial, deixaremos de comentar a respeito, emvirtude de que este tema será objeto de palestra específica, prevista para a próximasexta-feira.

Todavia, é importante registrar que a sua instauração independe de iniciativadeste Tribunal. Por determinação do art. 9° da Lei Orgânica do Tribunal de Contasdo Distrito Federal, cabe aos administradores a adoção de todas as providênciascabíveis, à vista de indícios de prejuízos ou desvios da atividade administrativa.

Ao Tribunal compete, sim, avaliar o resultado da Tomada de Contas Especial, atempestividade das ações do administrador e o julgamento do seu conteúdo.

VIII -Procedimentos de Fiscalização

Trataremos agora dos procedimentos de fiscalização adotados pela TerceiraInspetoria de Controle Externo na atuação junto às jurisdicionadas.

Como já foi dito anteriormente, a fiscalização de projetos, de obras e deserviços de engenharia insere-se no objetivo de auxiliar a Câmara Legislativa no seuexercício do controle externo, avaliando se a gestão de recursos financeirosempregados atende o interesse público, que é o fim último da administração pública.

As formas utilizadas para o exercício externo da fiscalização são a inspeção ea auditoria, podendo ser esta última programada ou especial, dependendo do fatorurgência ou de situações específicas envolvendo a matéria.

Esses instrumentos de fiscalização têm por finalidade verificações abrangentesdos atos e fatos administrativos e operacionais, especialmente quanto à legalidade,legitimidade e economicidade, bem como a avaliação da organização sobre osaspectos de eficácia, efetividade e eficiência do controle.

Nas inspeções busca-se verificar o cumprimento de decisões do Tribunal, obterdados ou informações preliminares sobre a procedência de fatos, relacionados a


denúncia ou representações, e suprir omissões ou esclarecer pontos duvidosos emdocumentos ou processos.

As auditorias e as inspeções são realizadas por Analistas de Finanças eControle Externo das Inspetorias ou, excepcional e subsidiariamente, mediantecontrato, por empresas ou profissionais especializados, sob a coordenação dosreferidos servidores.

Aos servidores incumbidos das auditorias e inspeções são assegurados livreingresso nas jurisdicionadas, acesso a todos os documentos e informaçõesnecessários à realização de seu trabalho, como também competência para requereraos responsáveis pelos órgãos e entidades, sob auditoria ou inspeção, informaçõese documentos necessários.

As principais fontes legais que orientam os trabalhos de fiscalização de obras eserviços de engenharia são as seguintes:

a) a Lei n° 8.666/93, e alterações posteriores;

b) os Decretos n° 10.996/88 e n° 16.098/94;

c) e a jurisprudência, em especial, a Súmula de Jurisprudência do TCDF.

Programação das etapas para a fiscalização

Quanto à programação das etapas de fiscalização, a nossa intenção é,preferencialmente, iniciar a fiscalização de projetos, de obras e de serviços deengenharia por ocasião da publicação do edital correspondente, estendendo-se ostrabalhos até a sua conclusão.

A equipe que iniciar a auditoria fará a programação das etapas posteriores defiscalização, segundo a importância das fases de execução e a magnitude dospagamentos a serem efetuados. Dessa forma, buscamos atuar preventivamente .

Pretendemos, com essa forma de atuação, alcançar os seguintes resultados:

a) maior interação com as jurisdicionadas;

b) maior eficiência na atuação do Tribunal;

c) coibir a ocorrência de irregularidades nas licitações.

Andamento da obra

Um dos aspectos que reputamos de singular relevância é o acompanhamentodo andamento da obra ou do serviço. Este acompanhamento deve ser realizadoconcomitantemente à sua evolução, ou seja, conforme estabelecido no cronogramafísico-financeiro e a na programação de fiscalização elaborada pela equipe deauditoria

A equipe de auditoria, despenderá especial atenção aos seguintes aspectos:

a) existência de pagamentos antecipados, que são vedados pelo comando doart. 59 do Decreto n° 16.089/94, salvos as exceções nele previstas;

b) a confiabilidade dos procedimentos de medição;

c) o cumprimento das cláusulas contratuais;

d) o cumprimento, pelo executor da obra/serviço, de seus deveres,estabelecidos no art. 13 do Decreto n° 16.098/94;


e) além de outros procedimentos constantes do roteiro padrão do Tribunal.

Executor da obra ou serviço

Neste ponto, permitimo-nos lembrar da atuação do executor do contrato. Eledeve ser um representante da Administração, expressamente designado, permitida acontratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes àsua atribuição.

As competências e responsabilidades do executor da obra ou serviço estãoelencadas no § 1° do art. 67 da Lei n° 8.666/93 e no art. 13 do Decreto n° 16.098/94.São as seguintes:

a) anotarem registro próprio (normalmente, Diário de Ocorrência) todas asocorrências relacionadas com a execução de contrato, determinado o que fornecessário à regularização das faltas ou defeitos observados;

b) verificar se o custo e o andamento das obras e dos serviços ou a aquisiçãode materiais se desenvolve de acordo com a respectiva Ordem de Serviço e deNotas de Empenho;

c) prestará unidade setorial de Orçamento e Finanças, ou órgão equivalente,informações necessárias ao cálculo do reajustamento de preço, quando previsto emnormas próprias;

d) dar ciência, ao órgão e entidade contratante, sobre:

1. ocorrências que possam ensejar aplicação de penalidadesao contratado;

2. alterações necessárias ao projeto e suas conseqüências nocusto previsto;

e) atestar a conclusão de etapas ajustadas;

f) verificar a articulação entre etapas de modo que os serviços não sejamprejudicados;

g) remeter , até o quinto dia do bimestre subseqüente, relatório deacompanhamento das obras ou serviços contratados ao órgão ou entidadecontratante e ao órgão responsável pela supervisão técnica;

h) receber os serviços, ouvido o órgão responsável pela supervisão técnica.

Ressaltamos que outra incumbência do executor, é acompanhar a equipe deauditoria, quando solicitada sua presença na obra para observação in loco daexecução do contrato. Isso decorre da necessidade de serem fornecidasinformações e documentos para instrução do processo e elaboração de relatórios.

Vale também comentar sobre a indispensabilidade do preenchimento, peloexecutor do contrato, do Diário de Ocorrências, pois este documento, porconstituir-se no histórico da obra, serve para fundamentar a necessidade decelebração de termo aditivo, rescisão contratual, aplicação de penalidades,confirmação do andamento normal ou não da obra, entre outros procedimentos.

Recebimento da obra ou serviço

Especial atenção temos conferido ao recebimento da obra ou serviço. Ele édisciplinado pelo art. 73 da Lei n° 8.666/93 e ocorre em duas etapas (recebimentoprovisório e recebimento definitivo).


O recebimento provisório é realizado pelo executor da obra ou serviço,mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, em até 15 (quinze) dias dacomunicação escrita do contratado. Portanto, depende da iniciativa do contratado erepresenta um retrato da prestação no momento em que o contratado considerou aobra satisfeita.

O recebimento definitivo é efetuado por servidor ou comissão designada pelaautoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes.

O período entre o recebimento provisório e o definitivo destina-se à observaçãoe vistoria. Neste período, o contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover,reconstruir ou substituir, a suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contratoem que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou demateriais empregados.

Dessa forma, o recebimento definitivo deve ocorrer após terem sido sanadostodos os problemas. Todavia, o recebimento definitivo não exclui a responsabilidadecivil, pela solidez e segurança da obra ou serviço, nem a responsabilidadeético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limitesestabelecidos pela lei ou pelo contrato.

Comunicação de auditoria

Falaremos agora sobre um procedimento extremamente útil nodesenvolvimento das auditorias e das inspeções: comunicação de auditoria.

É um documento utilizado pelas equipes de auditoria com o objetivo de obterinformações e esclarecimentos necessários, durante a realização dos trabalhos deauditoria e de inspeções.

Dessa forma, é de fundamental importância a colaboração da jurisdicionada. Aadoção desse procedimento valoriza os trabalhos de fiscalização, uma vez que aequipe designada disporá de mais dados para a instrução de processos.

No caso de não atendimento, as equipes de fiscalização devem registrar o fatono relatório para apreciação do Plenário do Tribunal.

Procedimentos das jurisdicionadas

Cabe neste momento fazer algumas observações sobre os procedimentosformais adotados pelas jurisdicionadas. Esses procedimentos, padronizados einstituídos por instruções internas, devem ser conhecidos por todos os seusservidores, com a finalidade de garantir uniformidade na execução de suasatividades.

Exige-se que esses procedimentos tenham, prioritariamente, caráterpreventivo; estejam, permanentemente, voltados para a correção de eventuaisdesvios em relação aos parâmetros estabelecidos; prevaleçam como instrumentosauxiliares de gestão; e estejam direcionados a todos os níveis da organização.

A equipe de fiscalização avaliará esses procedimentos com a finalidade deobservar se estão sendo seguidos por todos os servidores das jurisdicionadas e deavaliar sua confiabilidade. No caso de fiscalização de obra ou serviço, a equipeverificará, especialmente, os procedimentos utilizados, com vistas a estimar seuorçamento e assegurar o cumprimento das normas legais, que regem as licitações econtratos, bem como, avaliar os métodos de medição usados para atestar aconclusão das etapas ajustadas.


Consulta

Falaremos agora sobre um valioso instrumento colocado à disposição dasjurisdicionadas: a Consulta.

As consultas formuladas ao Tribunal devem visar esclarecer dúvidas relativas àaplicação de dispositivos legais ou regulamentares em matéria de sua competência,a fim de evitar sua utilização inadequada. Essas consultas devem versar sobredireito em tese, indicar com precisão seu objeto e ser acompanhadas de parecertécnico-jurídico da Administração.

São competentes para formular consulta a este Tribunal:

a) o Governador do Distrito Federal;

b) o Secretário de Governo ou autoridade equivalente;

c) o dirigente de órgão relativamente autônomo ou de entidade daadministração indireta, incluídas as fundações.

A resposta à consulta terá caráter normativo e constituirá prejulgamento datese, mas, não de fato ou caso concreto.

Os prazos de tramitação dos processos de consulta são curtos com afinalidade de permitir que o interessado possa utilizar a informação desejada, emtempo hábil. A tramitação dos processos de consulta verifica-se em caráter deurgência, sendo que o prazo máximo, em nível da Inspetoria, para exame desseprocesso, segundo Portaria n° 292, de 28.12.95, é de 15 (quinze) dias.

Diligência

Como vimos até agora, não são poucas as impropriedades relacionadas com aaplicação prática das leis e dos regulamentos. Tais impropriedades vêm gerandoaumento das atividades do Tribunal voltadas para o saneamento dos processos e,como conseqüência, um número cada vez maior de diligências.

Em face dessas evidências, o bom senso indica que tanto o Tribunal como osórgãos e entidades do Distrito Federal devem realizar decidido esforço no sentido deserem eliminadas todas as pendências possíveis, durante a aplicação dosprocedimentos de fiscalização.

Retomando o assunto em termos mais específicos, registre-se que asdiligências, de acordo com o art. 197 do Regimento Interno do TCDF, destinam-seao saneamento dos autos, visando solucionar pendências existentes ao término deauditorias e inspeções.

Para o seu cumprimento o Tribunal assina um prazo que é fixado com base nograu de dificuldade de cada assunto.

As jurisdicionadas que constatarem a impossibilidade de dar cumprimento às

determinações dentro do prazo estipulado poderão solicitar prorrogaçãomediante pedido, por escrito, devidamente fundamentado, que deverá ingressar noTribunal antes do vencimento do prazo fixado na correspondente decisão.

Na falta de decisão tempestiva sobre o pedido, o prazo será consideradoprorrogado na forma solicitada ou por período igual ao antecipadamente assinado,se menor.


Em princípio, o Tribunal não examina pedidos de prorrogação fundamentadosem motivo já considerado em decisão anterior.

Os prazos começam a fluir a partir do recebimento pela jurisdicionada doexpediente que ordenar a diligência e, quando não houver fixação expressa, será de30 (trinta) dias o prazo para o seu cumprimento.

O Tribunal realiza rigoroso acompanhamento dos prazos fixados paracumprimento de diligências, considerando que há uma dupla responsabilidade a doórgão/entidade e a do Tribunal, em razão do interesse comum envolvido.

As Divisões Técnicas estão autorizadas, também, a esclarecer pontosduvidosos, seja por contato pessoal ou até mesmo por via telefônica. Cópias depeças do processo poderão ser fornecidas aos interessados, mediante solicitaçãoescrita do dirigente do órgão ou da entidade.

O Tribunal considera que, até a solução final da pendência, o processomantém-se ativo e, mesmo estando distribuído a um Conselheiro-Relator quandochegar a informação da jurisdicionada, ele é requisitado e instruído novamente,retomando em seguida ao fluxo normal da tramitação, até à Decisão final doPlenário.

Na hipótese de a diligência não ser solucionada dentro dos prazosestabelecidos, esta Inspetoria tem solicitado ao Plenário do Tribunal a suatransformação em inspeção. Tal atividade fiscalizadora, por proporcionar contatodireto entre a equipe de analistas e a direção da entidade ou órgão, terá melhorescondições para solucionar definitivamente as pendências, bem como, quando for ocaso, identificar os responsáveis pelo descumprimento das determinações destaCorte de Contas.

Cumpre destacar que o art. 57 da Lei Complementar n° 1/94 - que é a LeiOrgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal -no caso de descumprimento dedeterminações do Tribunal ou de sonegação de processos, documentos ouinformações, durante a realização de auditorias ou inspeções, prevê a aplicação depenalidades.

Conclusão

Finalmente, gostaríamos de acrescentar que todo esforço desenvolvido pelaTerceira Inspetoria de Controle Externo busca os seguintes resultados:

a) diminuição do tempo de tramitação dos processos;

b) maior integração do TCDF com as jurisdicionadas, em razão do aumento donível de inter-relacionamento;

c) melhor entendimento das informações solicitadas pelo Tribunal;

d) melhoria da atuação das jurisdicionadas.

Certos de termos contribuído para esclarecer pontos relevantes pertinentes àfiscalização de projetos, de obras e de serviços de engenharia, colocamo-nos àdisposição de nossas jurisdicionadas para prestar informações.

Muito obrigado a todos.


CONTROLE EXTERNO: EVOLUÇÃO ETENDÊNCIAS

Renato Carreri PalombaAssessor

Introdução

Minhas primeiras palavras devem ser de agradecimento ao eminenteConselheiro Ronaldo Costa Couto, Presidente do Tribunal de Contas do DistritoFederal, pelo honroso convite a mim dirigido para pronunciar a presente palestra,acolhendo ousada sugestão dos organizadores deste seminário. É meu desejo quea avaliação do desempenho desta palestra a ser realizada posteriormente por estailustre platéia, possa demonstrar o acerto da escolha. A responsabilidade é grande.

Este seminário, já em sua segunda versão, decorre do mandamento constantedo art. 98 da Lei Complementar n° 1, de 9 de maio de 1994 - Lei Orgânica doTribunal de Contas do Distrito Federal - editada às vésperas do primeiro aniversárioda Lei Orgânica do Distrito Federal, verbis:

"Art. 98. O Tribunal de Contas, durante o primeiro semestre de cada ano,promoverá, através de seus órgãos auxiliares, seminários de atualização denormas e procedimentos, abertos a servidores representantes de órgãos eentidades sob a sua jurisdição, visando aperfeiçoar a instrução e tramitaçãodos processos, com redução de custo e tempo. " (Os grifos não são dooriginal.)

Com essa iniciativa pioneira, no sentido de fazer constar tal mandamento, dasua própria Lei Orgânica, o Tribunal de Contas do Distrito Federal, ao buscar difundira atualização de suas normas e procedimentos, de forma integrada entre seusservidores e os de seus órgãos e entidades jurisdicionados, objetivando redução decusto e tempo, dá o exemplo no sentido de conferir mais economicidade e eficiênciaàs suas atividades e, com isso, alcançar maior eficácia e efetividade como órgão deauxílio ao exercício da função de controle externo atribuída ao Poder LegislativoDistrital.

Creio, porém, que o objetivo dessa ação não se esgota nos órgãos e entidadesenvolvidos, mas, sim, alcança o cidadão, enquanto contribuinte e, principalmente,


cliente dos bens e serviços públicos oferecidos pelo Estado, de forma que essecidadão possa saber, com segurança e transparência, onde e como são alocados osrecursos que dele são recolhidos e, sobretudo, ter a convicção de que eles lhe sãoretornados na forma de serviços com mais qualidade, oportunidade e economia.

Da leitura que fiz da avaliação do primeiro seminário, realizado no anopassado, senti que a preocupação maior de seus participantes foi com aoperacionalidade dos conhecimentos e experiência trocados, enquanto instrumentosque lhes permitissem melhor desempenho de suas atividades.

Acolhendo como válida tal preocupação, conquanto o tema que me foi propostoseja extremamente teórico, busquei, no que me foi possível no tempo de que dispuspara prepará-lo, emprestar-lhe tal enfoque, centrando-o, após breves consideraçõessobre a evolução do controle externo e suas características atuais, na importantequestão relacionada à avaliação.

Por fim, para encerrar esta pequena introdução, gostaria que a presentepalestra fosse vista mais como um roteiro para futuras leituras, do que umpronunciamento conclusivo e aprofundado sobre tema tão abrangente e complexo.

II - Evolução do Controle Externo

A existência de um órgão de controle da gestão - orçamentária, financeira,operacional e patrimonial -, realizada pelos órgãos e entidades componentes daAdministração Pública é uma característica do estado moderno.

Como menciona Citadini7, "No Estado Democrático, entendendo-se como tal aorganização do país com poderes limitados, com dirigentes eleitos periodicamente,em eleições livres, por sufrágio universal e voto direto e secreto e garantindo asliberdades fundamentais da pessoa humana, torna-se imprescindível que os atos deíndole financeira da Administração sejam controlados por um órgão externo à própriaAdministração e dotado de autonomia e de garantias, para o desempenho de suasfunções".

Instituições de controle, como nos conta Mário Pacini14, "surgiram como umanecessidade histórica ditada pela evolução material do homem civilizado". Menciona,ainda, que "... na Grécia Antiga, há mais de dois mil anos, já se elegiam anualmentedez Tesoureiros da Deusa Atenas - os hellenotomiai - perante os quais todosquantos exerciam parcela da administração deveriam não só justificar os atos de suagestão, mas prestar contas dos dinheiros recebidos. A publicidade dessas contasera garantida pela gravação em pedra, de forma a permitir perene exame doscidadãos".

Também Citadini menciona que nas antigas Roma e Grécia existiam algunstipos de controle financeiro, ainda que de forma não institucionalizada ou comoorganização destinada a esse fim específico.

Modernamente, os órgãos encarregados do controle das finanças públicas,apareceram ainda na fase embrionária da organização do Estado Liberal do SéculoXIX, mais precisamente com a criação da Corte de Contas (Cour des Comptes), em1807, instituída pelo Imperador Napoleão, que viria a servir de modelo para váriospaíses da Europa e da América.

A criação de um órgão com tal função fundamentava-se, como lembra oMinistro Luciano Brandão Alves de Souza20, no princípio segundo o qual o povo,financiador compulsório do Erário, tem o direito de saber, através do Parlamento,


como foram utilizados os recursos arrecadados, pois conforme dizia FrederickBastiat, "O Estado não tem um só centavo para gastar com ninguém que não sejatirado de alguém".

Citadini leciona que a Itália instituiu a Corte dei Conti em 14 de abril de 1864,conferindo-lhe a revisão das operações orçamentárias de receitas e despesas,enquanto que na Alemanha, o Tribunal de Contas teve sua origem na alta CâmaraPrussiana e o Tribunal de Contas de Portugal, na sua versão atual data de 1930,embora as atividades de fiscalização nesse país tenham se iniciado em 1389, com aCasa dos Contos e outros órgãos posteriores.

No Brasil, fizeram-se, durante o Império, duas tentativas para a instalação deum órgão de controle externo. O primeiro projeto data de 1826 e é de autoria deFelisberto Caldeira Brant, que tramitou no Senado do Império, sem lograr êxito, poisseus opositores não se convenceram da eficácia de um órgão que se propunha tão-somente à verificação a posteriori do que se fazia no Tesouro, sem que serealizasse qualquer exame prévio das despesas a serem efetuadas. O segundo,datado de 1845, de autoria de Manuel Alves Branco, previa a criação de um Tribunalde Contas que, além de exercer a fiscalização financeira, apuraria aresponsabilidade dos exatores da Fazenda Pública, atuando, portanto, do lado dasreceitas e das despesas. Deteria, ainda, o poder de ordenar a prisão dosdesobedientes e contumazes e julgar à revelia as contas que tivessem que prestar.

O Ministro Luciano Alves Brandão de Souza registra, ainda, duas outrasiniciativas, também no Império. Lembra que o primeiro vestígio dessa idéia decriação de um órgão fiscalizador deu-se com a criação do Conselho da Fazenda, porAlvará do Príncipe Regente de 28 de junho de 1808 e com a criação do Tribunal doTesouro, pelo Decreto n° 234, de 20 de novembro de 1850, no âmbito da ReformaItaboraí.

Foi somente com o advento da República que colheu impulso a idéia de seconstituir um Tribunal de Contas, fruto da eloqüência e do saber de Ruy Barbosa,enquanto Ministro da Fazenda do Governo Provisório, que assim se expressou, najustificativa do Decreto n° 966-A, de 7 de novembro de 1890, quando finalmente sematerializou um órgão de controle no Brasil:

"É o sistema de contabilidade defeituoso no seu mecanismo e fraco nasua execução. O Governo Provisório reconheceu a urgência inevitável dereorganizá-lo; e acredita haver lançado os fundamentos para essa reformaradical com a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistraturaintermediária à administração e à legislatura, que, colocado em posiçãoautônoma, com atribuição de revisão e julgamento, cercado de garantiascontra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais aoorganismo constitucional sem risco de converter-se em instituição de ornatoaparatoso e inútil."

Na Constituição de 1891 é que o Tribunal de Contas da União ganha presençaconstitucional. Inserido nas Disposições Gerais, fora portanto dos capítulosdedicados à disciplina de organização e funcionamento dos poderes, o seu art. 89,assim estabeleceu:

"Art. 89. É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas dareceita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas aoCongresso."


Os membros desse Tribunal seriam nomeados pelo Presidente da República,com aprovação do Senado, e somente perderiam seus lugares por sentença.

Vale lembrar que o art. 34 estabelecia que era competência prioritária doCongresso Nacional orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar ascontas das receita e despesa de cada exercício financeiro.

Em seguida, na Constituição de 1934, o Tribunal de Contas vem incluído nocapítulo denominado "Dos órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais",fora, ainda desta vez, do disciplinamento dos três Poderes. Tinha por competências,exercidas diretamente ou por delegações organizadas, o acompanhamento daexecução orçamentária e o julgamento das contas dos responsáveis por dinheirosou bens públicos.

Foi introduzida a obrigatoriedade do registro prévio dos contratos e outros atosde administração pública de que resultassem obrigação de pagamento pelo TesouroNacional ou por conta deste. O registro prévio caracterizará a ação do Tribunal deContas até 1967, quando deixou de existir.

Além dessas competências, a Constituição de 1934 previu que o Tribunal dariaum parecer prévio sobre as contas que o Presidente da República apresentariaanualmente à Câmara dos Deputados, que detinha, entre suas competênciasprivativas, a de julgar essas contas.

Ademais, a fiscalização financeira do Tribunal alcançaria os serviçosautônomos, na forma da lei.

Já na Constituição de 1937, o Tribunal de Contas foi alocado na parte dedicadaao Poder Judiciário, tendo suas competências limitadas ao julgamento das contasdos responsáveis por dinheiros ou bens públicos e da legalidade dos contratoscelebrados pela União, situação que perdurou até a edição da Lei Constitucional n°9, de 28 de fevereiro de 1945, quando foi reintroduzido o acompanhamento daexecução orçamentária.

É interessante observar que por essa Constituição foi criado junto àPresidência da República um Departamento Administrativo que tinha entre suasatribuições a de fiscalizar a execução orçamentária. Os Estados e Municípiostambém contavam com esse tipo de órgão, criado por força do Decreto-Lei n° 1.202,de 8 de abril de 1939. Parece-me estar aí o embrião do controle interno do PoderExecutivo.

Foi na Constituição de 1946 que o Tribunal de Contas recebeu, pela primeiravez, tratamento no capítulo referente ao Poder Legislativo e na seção destinada aoOrçamento, tendo as seguintes competências:

"I - acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegações criadas emlei, a execução do orçamento;

II - julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros benspúblicos, e as dos administradores das entidades autárquicas; e

III - julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas epensões."

Nessa oportunidade, foi reintroduzido o registro dos atos da AdministraçãoPública que resultassem em obrigação de pagamento, podendo, entretanto, talregistro ser prévio ou posterior.


Além disso, o Tribunal voltou a deter a competência para a emissão do parecerprévio sobre as contas que o Presidente da República anualmente deveria prestar,agora, ao Congresso Nacional.

É importante ressaltar que pelo mandamento contido no seu art. 22, afiscalização da administração financeira e, em especial, da execução orçamentária,foi alocada explicitamente, quanto à União, ao Congresso Nacional, com o auxílio doTribunal de Contas, e, quanto aos Estados e Municípios, pela forma que viesse a serestabelecida nas Constituições estaduais.

Vale, aqui, lembrar o que nos ensina a ex-servidora Zely Pinheiro DiasPereira16, competente e notável Inspetora-Geral de Finanças e, mais tarde,Secretária de Controle Interno de diversos Ministérios do Governo Federal: "Com oadvento do Regulamento Geral de Contabilidade Pública de 1922, o controle eradividido em duas etapas e exercido por dois importantes órgãos distintos: aContadoria-Geral da República (CGR) e o Tribunal de Contas da União (TCU). AContadoria-Geral da República escriturava os atos e fatos contábeis, elaborando asContas Anuais do Governo, no sentido amplo, de um lado, e, do outro, o Tribunal deContas da União, com a atribuição precípua de registrar, previamente, ospagamentos decorrentes de contratos e outros acordos, bem como, de emitirparecer sobre as referidas contas, para a devida remessa ao Congresso Nacional,na forma da Constituição Federal."

Essa concepção ganhou realce na Constituição de 1967 e na EmendaConstitucional n° 1, de 1969, com a criação, no capítulo destinado ao PoderLegislativo, de uma seção específica para tratar da fiscalização financeira eorçamentária, forma essa obedecida, também, na Constituição de 1988.

Nos textos constitucionais de 1967 e de 1969 já ficava bastante claro que ocontrole externo seria exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunalde Contas e compreenderia:

I - a apreciação das Contas do Presidente da República, sobre as quais oTribunal daria parecer prévio;

II - o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, queseria exercida sobre as contas que as unidades administrativas dos três Poderes daUnião deveriam remeter ao Tribunal, que faria as inspeções necessárias; e

III - o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis porbens e valores públicos, que seria baseado em levantamentos contábeis,certificados de auditoria e pronunciamentos das autoridades administrativas, semprejuízo das inspeções levadas a efeito pelo Tribunal.

Essa fiscalização abrangeria, inclusive, as autarquias.

Ao Tribunal competiria, ainda, apreciar, para fins de registro, a legalidade dasconcessões iniciais de aposentadorias, pensões e reformas, independendo de suaapreciação as melhorias posteriores.

Ademais, ao extinguir a obrigatoriedade de registro prévio de atos deadministração pública, atribuiu ao Tribunal a faculdade de argüir, de imediato, nosentido de coibir a ilegalidade de quaisquer despesas, quer atuando junto ao órgãoresponsável, inclusive sustando a execução do ato impugnado, quer solicitando, nocaso de contrato, ao Congresso Nacional a sustação do ato ou a indicação de outrasmedidas necessárias ao resguardo da lei.


Por outro lado, outra importante inovação foi a elevação do controle interno,que seria mantido pelo Poder Executivo, que fora criado pela Lei n° 4.320, de 17 demarço de 1964, à categoria de mandamento constitucional, como componente,juntamente com o controle externo, do controle político exercido pelo CongressoNacional, com as seguintes atribuições:

"I - criar condições indispensáveis para assegurar eficácia ao controleexterno e regularidade à realização da receita e da despesa;

II - acompanhar a execução dos programas de trabalho e a doorçamento; e

III - avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar aexecução dos contratos."

Por fim, a Constituição de 1988, que além de sedimentar, em nível demandamento constitucional, um perfil que veio se desenhando desde a promulgaçãoda Carta de 1967, via legislação infraconstitucional, e de manter, como já disse, omesmo tratamento quanto à alocação do controle externo e do Tribunal de Contasno contexto do Poder Legislativo, introduziu importantíssimas inovações, a saber:

I - ampliou a fiscalização a ser exercida, mediante controle externo, peloCongresso Nacional, alcançando os aspectos operacionais (resultados) dagestão;

II - fixou os princípios para a realização dessa fiscalização, que alémdaquele, já consagrado, da legalidade, passou a considerar os da efetividade,eficácia, eficiência e economicidade;

III - definiu que os três Poderes passariam a ter, de forma integrada,sistema de controle interno;

IV - estendeu o campo de incidência de sua fiscalização, alcançando,inclusive, a renúncia de receitas, atos de admissão de pessoal, FundosConstitucionais, órgãos e entidades de toda a Administração Pública eempresas supranacionais de cujo capital a União participa;

V - introduziu a faculdade de realizar auditorias operacionais nasunidades administrativas dos três Poderes e demais entidades sujeitas à suajurisdição;

VI - criou a obrigatoriedade de os responsáveis pelo controle internodarem ciência ao Tribunal de Contas da União das irregularidades de quetomarem conhecimento, sob pena de responsabilidade solidária; e

VII - estabeleceu que qualquer cidadão, partido político, associação ousindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ouilegalidades ao Tribunal de Contas.

No âmbito do Distrito Federal, o Tribunal de Contas foi criado pela Lei n° 3.751,de 13 de abril de 1960, que fixou a estrutura organizacional da administração danova Capital da República.

Quanto à sua forma de atuação seguiu, basicamente, o modelo federal, sendoque a fiscalização financeira e orçamentária do Governo do Distrito Federal eraexercida pelo Senado Federal, até que, com a autonomia política, essa competênciapassou para a Câmara Legislativa.


O Tribunal de Contas do Distrito Federal - conforme registra o Auditor OsvaldoRodrigues de Souza em trecho de sua pesquisa histórica transcrito na EdiçãoComemorativa do 34° Aniversário deste Tribunal - sempre foi considerado instituiçãomodelar no conjunto dos Tribunais de Contas do Brasil, sendo pioneiro em algunsaspectos, por exemplo, a extensão de sua fiscalização às entidades daAdministração indireta que vem desde 1962, com o advento do Decreto n° 196 e,posteriormente, da Lei n° 5.568, de 22 de novembro de 1968, ao passo que, noâmbito federal, só em 1975 foram tais entidades incluídas na jurisdição do TCU.Outro exemplo foi a implantação da fiscalização e acompanhamento dos projetosincluídos no Orçamento do Distrito Federal.

Com a promulgação da Constituição de 1988, foi editada a Lei n° 91, de 30 demarço de 1990, que conformou a organização do Tribunal de Contas do DistritoFederal ao modelo ali estabelecido.

Posteriormente, com a promulgação da Lei Orgânica do Distrito Federal, em 8de junho de 1993, fixando os contornos do controle externo distrital, foi editada a LeiComplementar n° 1, de 09 de maio de 1994, a Lei Orgânica do Tribunal de Contasdo Distrito Federal, que seguem o modelo federal já anteriormente exposto.

Essa extensa, porém necessária, apresentação de como evoluiu, em especialno Brasil e no Distrito Federal, o controle externo teve por escopo demonstrar comoo aprofundamento do processo de democratização do País teve forte influência nasua concepção, organização e abrangência. Confirma-se, assim, que o controleexterno é característica somente dos Estados modernos democráticos. Afiscalização do emprego dos dinheiros e bens públicos decorre da demanda cadavez maior, por parte do cidadão, de informações sobre o correto uso dos recursosque eles compulsoriamente transferem para o Estado e de serviços públicos demelhor qualidade que, de fato, atendam às suas necessidades.

O desenvolvimento de um modelo de controle externo é, assim, fruto de umdemorado e difícil processo político, condicionado fortemente pelo grau deamadurecimento democrático, onde se busca, a cada dia, o aperfeiçoamento dosinstrumentos de controle, de modo a, de um lado, evitar o desperdício, o desvio e omal uso dos recursos públicos e, de outro, garantir uma gestão governamentalefetiva, eficaz, eficiente e econômica.

O esquema apresentado no Anexo I tem por finalidade retratar esseentendimento.

No que pertine à realidade do controle externo no mundo, volto a socorrer-medas excelentes obras de Citadini e Medauar12, para destacar alguns dos aspectosque me pareceram relevantes trazer para esta apresentação.

O primeiro deles diz respeito ao tipo do órgão encarregado de realizar ocontrole externo, se colegiado, como os Tribunais de Contas ou singular, como asControladorias.

Com base nos ensinamentos de Citadini, verifica-se que os dois sistemasSistema de Tribunais de Contas ou Controladorias como ele os denomina -, nascemna Europa, sendo que o primeiro tipo é predominante na Europa Continental, nospaíses de influência francesa e portuguesa, e o segundo predomina nos países detradição inglesa.


Os países que adotam o sistema de Tribunal de Contas, dentre outros, são osseguintes: Argentina, Alemanha, Áustria, Bélgica, Brasil, República da China, Coréiado Sul, Espanha, França, Grécia, Itália, Portugal, União Européia e Uruguai.

Os países que adotam o Sistema de Controladoria, dentre outros, temos osseguintes: África do Sul, Austrália, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Dinamarca,Estados Unidos, índia, Irlanda, Israel, México, Inglaterra e Venezuela.

Na América Latina observa-se uma tendência à adoção do modelo deControladorias por influência dos Estados Unidos, através das ações de organismosfinanceiros internacionais, de que são exemplos o Banco Mundial e o FMI, quefinanciam e monitoram programas nacionais de estabilização econômica e dereforma do Estado.

Em particular, no MERCOSUL (Mercado Comum do Sul), adotam o modelo deTribunal de Contas o Brasil e o Uruguai, enquanto que o Paraguai segue o modelode Controladoria e a Argentina, sistema misto: no âmbito federal, uma Controladoria,e nas Províncias, Tribunais de Contas.

O segundo aspecto diz respeito às missões do controle externo. Enquanto osTribunais de Contas surgiram com a preocupação do controle da legalidade dos atosde administração pública, especialmente os de índole orçamentária, financeira epatrimonial, revelando a forte influência da cultura jurídica dos países que oadotaram, as Controladorias ou Auditorias-Gerais apareceram como órgãos de apoioaos Parlamentos, com a finalidade de fornecer informações sobre o mérito da gestãodos recursos públicos.

Atualmente, o que se verifica é a evolução dessas Controladorias no sentido dese tornarem órgãos autônomos e com competências mais amplas, se ocupando,também, dos controles legais e formais da gestão. Estados Unidos, Inglaterra,Canadá, Suécia e Austrália são exemplos de países em que o controle visaprincipalmente ao exame dos resultados do ato de gestão.

Enquanto isso, caminho inverso se observa nos países que adotaram o modelode Tribunais de Contas. A cada dia enfronham-se mais e mais no exame do méritodos atos de gestão, adotando métodos e técnicas desenvolvidos e empregadospelas Controladorias. Exemplos: Alemanha, França, Portugal e Brasil.

No caso brasileiro, conforme já vimos, é a partir da Constituição de 1967 quesurge a preocupação de o Tribunal de Contas da União e o Controle Interno seocuparem da avaliação dos resultados da gestão. Foi, entretanto, na Constituição de1988 e na Lei Orgânica do Distrito Federal de 1993 que tal missão ficou registradacom maior nitidez, ao se fixarem os princípios que deveriam nortear tal avaliação dedesempenho.

Assim, pode-se dizer que tanto as Controladorias como os Tribunais deContas, têm, na atualidade, por missão o exercício do controle externo, em apoio aoPoder Legislativo, dos atos de gestão praticados pelos agentes e organizaçõespúblicas, assegurando a obediência aos princípios da legalidade, efetividade,eficácia, eficiência e economicidade.

Um terceiro aspecto importante é quanto à abrangência de atuação dosorganismos de controle. Via de regra eles atuam sobre todos os órgãos e entidadesque compõem a Administração Pública. Na Alemanha, por exemplo, o Tribunal deContas fiscaliza inclusive os organismos de seguridade social dependentes ou


subvencionados pelo Estado, bem como as empresas das quais o Estado participaacionariamente.

No Brasil, o controle externo ainda não alcançou plenamente as entidades deprevidência privada das estatais, que está dependendo de decisão de mérito doSupremo Tribunal Federal, conquanto o Tribunal continue a fiscalizá-las.

Na minha visão, onde quer que esteja colocado um centavo de recurso público,aí devem estar o controle externo e o interno para verificar sua boa e regularaplicação.

Um quarto aspecto é quanto ao posicionamento dos órgãos de controle. Nocaso brasileiro, vimos que o Tribunal de Contas teve diversas localizações emrelação aos Poderes do Estado: ora como órgão de apoio às atividadesgovernamentais, ora como órgão do Judiciário e, por fim, como órgão que auxilia oPoder Legislativo no exercício da função de controle externo.

Em termos internacionais, são poucos os países onde o órgão de controle, viade regra um Departamento de Auditoria, se subordina integralmente ao Parlamentoou, então, ao próprio Poder Executivo. Como exemplos deste último caso, podemoscitar os países africanos e alguns países do Leste Europeu, ainda em fase dereestruturação institucional.

Atualmente, a regra geral é a de que, tanto no caso dos Tribunais de Contasquanto no das Controladorias, o órgão responsável pelo exercício do controleexterno tenha total independência funcional e administrativa dos Poderes.

Um quinto aspecto refere-se às formas de fiscalização adotadas, ou seja, ocontrole prévio, o controle concomitante e o controle posterior.

O controle prévio, onde o ato de gestão é submetido previamente ao crivo doórgão de controle externo - que o aprovará ou não -, encontra-se na origem dostrabalhos de tais órgãos. Dada a natureza formal e legal do controle então exercidoe à pouca complexidade das atividades do Estado, que no geral resumiam-se às daAdministração direta, tal controle era viável. Entretanto, com a complexidade quepassaram a revestir as atividades do Estado, em decorrência de sua crescenteintervenção no domínio econômico, esse tipo de controle deixou de ser viável.

Poucos países ainda adotam o sistema de registro prévio, ainda que de formaatenuada, podendo-se citar como exemplos: Bélgica, Portugal, Itália e Grécia.

Entretanto, atualmente, o controle prévio pode ter uma conotação bastantediferente, com a introdução do exame do mérito. É o controle prévio do projeto ouprograma que se deseja introduzir no Orçamento. É a questão de avaliação prévia,segundo os princípios dos quatro "e", de uma política pública, um programa ouprojeto, ou uma atividade em relação a qual o Poder Legislativo tenha que decidir semantém os recursos que já estão sendo gastos ou, então, aloca novos recursos. É ocontrole prévio do mérito. Este tipo de controle está mais ligado aos países queadotaram o modelo de Controladorias, como exemplos os Estados Unidos daAmérica, Canadá, Suécia e Inglaterra, embora alguns que adotaram o modelo deTribunais de Contas já o executem também. Exemplo: Alemanha, França e, emescala ainda incipiente, o Brasil. No caso brasileiro, cito o exemplo da Comissão doCongresso Nacional encarregada do exame do projeto de alteração do sistematributário brasileiro que solicitou ao TCU - que inclusive se valeu, para bem cumprir amissão outorgada, de alguns Tribunais de Contas estaduais, inclusive o do Distrito


Federal -, um levantamento sobre a carga tributária do Brasil, uma vez que os dadosdisponíveis eram pouco confiáveis.

O controle concomitante se constitui na verificação do ato da Administraçãoenquanto ele está ocorrendo. Ocorre conjuntamente com a ação do gestor público.De oficio, a pedido do Poder Legislativo, ou, ainda, motivado por uma denúncia, é ocontrole que atualmente caracteriza a fiscalização dos atos de gestão daAdministração Pública. E realizado, de forma indireta, mediante o exame dosdocumentos relativos à execução orçamentária, financeira e patrimonial, doscontratos, demonstrações financeiras pelo acompanhamento interno exercido porseus órgãos técnicos ou de forma direta, pélas auditorias ou inspeções.

Adotado por praticamente todos os países, seja no modelo de Tribunais deContas ou de Controladorias, ele tem o mérito de evitar a imobilização do gestor, nocontrole prévio, e do controlador, no controle posterior.

No âmbito do Distrito Federal, creio que o melhor exemplo de controleconcomitante exercido pelo Tribunal de Contas distrital foi o acompanhamento,mediante Comissão de Auditoria especialmente designada, das obras do Metrô-DF.

O controle posterior caracteriza-se, por sua vez, pela apreciação dos atos degestão da Administração após sua consumação. Exemplo típico é o julgamento dascontas dos gestores públicos. A crítica maior ao exercício desse controle vem do fatode que ele possui pouca utilidade para o processo decisório, servindo, tão-somente,para a verificação do bom e regular emprego dos recursos públicos.

Segundo afirma Citadini é um tipo de controle que, em quase todos os paísesdo mundo, está caindo em desuso como única forma de controle.

Creio, entretanto, que, com o advento da avaliação dos resultados da gestão,seu uso deverá ser melhor explorado no sentido de demonstrar se um programa ouprojeto de governo ou, ainda, se um órgão ou uma entidade, estão sendo eficazesno cumprimento de suas metas, eficientes no uso de seus recursos e adotando aalternativa mais econômica e, sobretudo, sendo efetivos, se estão cumprindo seusobjetivos para com a sociedade.

Um sexto aspecto está relacionado com as decisões do órgão de controleexterno, que conforme leciona Citadini, independentemente do modelo adotado, deTribunal de Contas ou Controladoria, em geral, tais decisões podem ser assimtituladas:

a) Parecer ou Relatório sobre as Contas do Governo;

b) Julgamento, Relatório ou Parecer sobre as Contas dos Gestores;

c) Julgamento dos Atos e Contratos;

d) Prestação de Contas de Aplicação de Auxílios e Subvenções;

e) Vistos e Registros;

f) Relatório ou Parecer sobre Programas Governamentais;

g) Relatório ou Parecer sobre a Execução Orçamentária;

h) Decisões Normativas; e

i) Decisões Consultivas.


Um sétimo e último aspecto refere-se à natureza das decisões dos órgãos decontrole externo. Este, segundo Citadini, não é uma questão pacífica entredoutrinadores e apresenta diferenças entre os modelos de fiscalização e controleadotados. Do exame por ele realizado, verifica-se que "perante a Administração seucumprimento tem caráter obrigatório em todos os países, variando os tipos dedecisão, inclusive quanto àquelas que impõem regras a serem obedecidas porórgãos de controle interno da Administração (fato muito comum nos Sistemas deControladorias) ou em julgados que suspendem ou vetam contratos do governo(como ocorre freqüentemente no sistema de Tribunais). Perante o Parlamento,predomina, no sistema de Controladoria, a influência do conjunto de argumentostécnicos que leva o governo e o Legislativo a reverem suas políticas e programas,enquanto que, no sistema de Tribunais, além da persuasão de seus pareceres sobreas contas anuais, uma faixa grande de julgados não sofre qualquer manifestação porparte do corpo legislativo. Quanto ao Poder Judiciário ... as decisões dos Tribunaisou Controladorias gozam de situação que ultrapassa a de um mero pareceropinativo, fazendo coisa julgada administrativa, exceto quando marcada porirregularidade formal ou ilegalidade grave nos países de jurisdição exclusiva doPoder Judiciário ...".

III - Novos Enfoques do Controle Externo e seus Reflexos sobre aAdministração Pública

Conforme se verificou no item precedente, a evolução do controle externoampliou significativamente suas competências e áreas de atuação, o que semdúvida trouxe, traz e trará profundos reflexos sobre a Administração Pública.

Sobre tais reflexos gostaria de delimitar seu exame, tão-somente, aos trêspontos que me parecem ser os mais relevantes:

a) Controle e avaliação de desempenho da gestão governamental, segundo osquatro "e";

b) Controle prévio e concomitante; e c) Relação entre controle externo econtrole interno.

Conforme já mencionei, a grande revolução ocorrida no controle externo com aConstituição de 1988 foi a de serem ali insculpidos os princípios de controle eavaliação, que são os seguintes:

Legalidade - ao administrador público só é permitido fazer o que consta da lei.

Efetividade - é o princípio segundo o qual se avalia se o órgão, a entidade, oprograma, o projeto ou a atividade, cumpriu a missão (objetivos) para a qual foiinstituído ou aprovado, ou seja, se o cidadão está sendo atendido nas suasdemandas por bens ou serviços públicos ou semipúblicos. Não adianta, ao paciente,ter hospital público construído se, quando o procura, não é atendido por falta derecursos humanos, materiais ou tecnológicos. Só se pode falarem efetividade, se ocliente estiver satisfeito nas suas necessidades. No caso do governo, o agente dasdemandas sociais é o cidadão - seja ele contribuinte ou não - e, portanto, o cliente aser satisfatoriamente atendido.

Eficácia - é o princípio que permite avaliar se determinado órgão, entidade,programa, projeto ou atividade cumpriu as metas previstas. É o exame do produtoalcançado com o emprego dos recursos humanos, tecnológicos e materiais


disponíveis. A eficácia é definida pela relação entre os resultados pretendidos e osobtidos.

Eficiência - trata-se do princípio que norteia a avaliação no sentido de verificarse, dos recursos empregados, se obteve a melhor produção. Relaciona-se com aprodutividade dos fatores empregados.

Economicidade - com base neste princípio, busca-se avaliar se a alternativaescolhida foi a melhorem termos de gastos com os recursos empregados. Trata-se,aqui, de se saber se o produto obtido, o foi com o mínimo dispêndio de recursos, ouseja, o que apresentou a melhor relação custo-benefício.

A aplicação desses princípios, implica vencer dificuldades em termos derecursos humanos, técnicos, materiais e financeiros e, sobretudo, de informações ede oportunidade da avaliação.

Entendo que esses conceitos podem ser assim relacionados:

Assim sendo, na verdade, o que se deve fazer é desmembrar o conceito deefetividade do conceito de eficácia e o de economicidade do de eficiência. É, a meuver, uma forma mais completa e didática de compreender a organização para fins deplanejamento, operação, controle e avaliação.

Os esquemas apresentados nos Anexos lI e III oferecem uma visão, a partir daconcepção de uma organização como sistema aberto, do modelo dos quatro "e".

Dessa forma, a avaliação pode ser entendida como um conjunto de ações quese destinam a evidenciar a responsabilidade pelo uso dos recursos públicos, acontribuir para a melhoria da efetividade, eficácia, eficiência e economicidade daação governamental, em termos de políticas públicas, programas, projetos ouatividades, e dos órgãos e entidades públicas delas encarregadas.

Realimentar o processo decisório, influenciar a relação de estratégias epolíticas públicas e revisar técnicas e procedimentos constituem-se nos objetivosprincipais da avaliação.

Esse modelo de avaliação reorienta as ações de governo de forma a:

a) atender o que o cliente necessita;

b) reforçar a prevenção do que a prestação do serviço; e

c) enfocar mais os resultados do que suplementar os recursos.

Entretanto, para um completo êxito na aplicação desse modelo, sãonecessárias, entre outras, duas medidas básicas:

a) integração da avaliação aos processos de planejamento, orçamentação,execução, contabilização, acompanhamento e controle;

b) existência de um conjunto de indicadores para cada um dos quatro "e", demodo que eles, de fato, reflitam o desempenho, seja dos programas, projetos ouatividades, seja das organizações que os administram.

O Anexo IV oferece uma boa pista na utilização de indicadores para talfinalidade.

No que pertine à avaliação da execução dos programas, ações e metas doplanejamento governamental, da leitura dos Relatórios relativos às Contas doGoverno da República e do Governo do Distrito Federal, referentes a 1995,


elaborados, respectivamente, pelo Tribunal de Contas da União e pelo Tribunal deContas do Distrito Federal, verifica-se um avanço na atuação dos Sistemas deControle Interno Federal e Distrital, quanto à avaliação segundo o princípio daeficácia, ou seja, na verificação do cumprimento das metas fixadas por programas.Entretanto, diversas deficiências e inconsistências foram encontradas, além daausência, no caso do Distrito Federal, ainda, da validação, das informaçõesoferecidas.

Vale transcrever aqui, como exemplo da aplicação desses conceitos, doistrechos desses Relatórios, sendo o primeiro do TCU e o segundo do TCDF, que dão,ainda, testemunho da complexidade da atividade de avaliação.

(TCU) "...

Quanto à fragilidade institucional ou estrutural do sistema de controleinterno de cada Poder e mais especialmente do Poder Executivo, bem comoao seu precário funcionamento, como razões para a baixa efetividade doPlano Plurianual, é possível vislumbrar a importância desse sistema pelacompreensão de duas de suas funções principais: a fiscalização da legalidadeda execução da despesa pública e, principalmente, o acompanhamento eavaliação da execução dos programas, ações e metas do planejamentogovernamental, de modo a realimentar o próprio sistema de planejamento,permitindo, assim a correção ou adequação das diretrizes, estratégias, ações,objetivos e metas estabelecidas em função de novas circunstâncias, novosdiagnósticos de problemas e de novas propostas de solução.

Os sinais do funcionamento ainda inadequado do sistema de controleinterno residem no fato de que atualmente ele desempenha apenas a primeiradessas funções e muito superficialmente a segunda delas, bem como o quasecompleto distanciamento entre o sistema de controle e o de planejamento. Ofeed-back mencionado inexiste. O sistema de planejamento parece incapaz deevitar a fixação de ações cujas metas não se fundamentam no mundo real,como por exemplo, a meta de produção de petróleo para o ano de 1994 que,fixada na LDO para 1994, já havia sido alcançada em 1993.

O sistema de controle interno fez uma tentativa de avaliar a eficácia dasações públicas tomando como base o Balanço Geral da União. Contudo, essaavaliação ainda é incipiente, pois não faz menção às prioridades e às metasdo longo prazo do PPA, nem às da LDO. Faltam também avaliações aindamais importantes como a da eficiência das ações, que procuraria cotejar asinformações da execução física (metas físicas) do PPA com os dados sobre aexecução financeira (custos unitários das ações), permitindo o confronto comoutras soluções alternativas.

Outro tipo essencial de avaliação, ainda ausente no sistema de controlebrasileiro, mas que tem atenção primordial nos sistemas de controle dosEstados Unidos e da Comunidade Européia, é o da efetividade da atuação doEstado, cujo objetivo é verificar se as ações implementadas e suas metasrealmente resolvem o problema ou ajudam a minorá-lo, ou ainda se asmesmas não produzem efeitos não pretendidos para a sociedade ou para umaparcela desta.

Esses dois últimos tipos de avaliação, amplamente utilizados epriorizados nos países com uma função de controle mais desenvolvida, têm o


mérito de não ficarem restritos à análise dos números relativos às avaliaçõesfinanceiras dos planos. A avaliação da eficiência consegue adentrar noscustos das ações e julgá-las sob o ponto de vista da economicidade. Já aavaliação da efetividade tem o escopo de discernir o alcance ou não dosobjetivos das ações do Estado e os seus prováveis efeitos negativos nãointencionais. Essas duas últimas constituem análises qualitativas dos planos eprogramas de governo."

(TCDF) "...

Ademais, grande parte dos problemas existentes nos Relatórios deDesempenho Físico-Financeiro são conseqüentes de falhas ocorridas naelaboração dos Planos Plurianuais, das Leis de Diretrizes Orçamentárias edas Leis Orçamentárias Anuais. Esses, como instrumentos de planejamentoque são, devem conter todas as metas previstas, correlacionadas aosrespectivos objetivos a serem alcançados e claramente quantificadas, física efinanceiramente, de forma a balizar o acompanhamento e a avaliação dodesempenho das ações do governo, bem como a elaboração dos respectivosrelatórios. A quantificação física contida na Lei Orçamentária apresentaunidades de medida, por vezes, de difícil aferição, ou até não as apresenta.

Espera-se que a aguardada regulamentação e implementação docontrole interno propicie maior agilidade na solução das diversas deficiênciasexistentes, principalmente no que concerne ao levantamento de parâmetrospara avaliação da gestão governamental sob os aspectos de eficiência,eficácia e economicidade."

Nessa linha de tratamento, revela-se de suma importância dar-se maiorrelevância ao controle prévio e concomitante, no sentido de melhorar a alocação derecursos nos planos e orçamentos e de corrigir prontamente as falhas que possamser observadas na sua execução. O mesmo vale para o controle e a avaliação dosórgãos e entidades públicas.

A reorientação da ação do controle externo nessa linha de pensamento levariaa uma necessária mudança de rumos da ação governamental, de modo a evitarfatos como os que estamos assistindo no momento, sobretudo quanto à falta deefetividade na ação dos órgãos de fiscalização governamental em todas as esferasde governo no Brasil.

No que pertine à cooperação que deve existir entre o controle externo e ocontrole interno, os elevados encargos a eles atribuídos pela Constituição de 1988,no plano federal e pela Lei Orgânica do Distrito Federal no plano distrital, estão arequerer uma ação mais integrada e cooperativa entre ambos, de modo a evitarsobreposição de atividades, com a conseqüente elevação de gastos.

Como componentes do controle político que é exercido pelo Poder Legislativo,não devem ser vistos de forma isolada e desenvolvendo ações desconectadas, sobpena de inviabilizar a função fiscalizadora das ações governamentais.

Eles próprios, mais do que outros órgãos e entidades, no âmbito do Estadodevem ter domínio e aplicação exemplar do modelo dos quatro "e".

Em seu nível de atuação, o controle interno deve estar mais voltado para aorientação ao gestor - derivada das constatações observadas no exercício do


controle prévio e concomitante -, já que ele se encontra mais próximo daqueles quesão os responsáveis pela execução das atividades governamentais.

Além disso, é importante o seu papel na avaliação da gestão. Avaliação daeficácia e eficiência da gestão, quer a nível das contas prestadas anualmente pelotitular do Poder Executivo, quer a nível das contas, também anuais, prestadas pelosgestores de recursos públicos.

Entretanto, para que se obtenha êxito nessas empreitadas, urge que lhe sejamdadas as necessárias condições institucionais, humanas, materiais e financeiras.

IV - Tendências de Atuação do Controle Externo

Apesar do que já foi dito até aqui, em termos do desenvolvimento eaprofundamento das funções do controle externo, creio que ainda há muito porfazer. Contrasteando esse restrito balanço ora apresentado com a realidade atual eo que se descortina como perspectivas para a ação do controle externo, entendocomo relevantes para exame os aspectos a seguir abordados:

Consolidação da autonomia dos órgãos responsáveis pelo exercício docontrole externo e do controle interno.

Sobre este aspecto é urgente a consolidação da autonomia dos órgãoresponsáveis pelos controles externo e interno.

Citadini ao avaliar a evolução e o posicionamento dos órgãos de controleexterno entre os Poderes, menciona que:

"Embora seja grande o número de países onde os órgãos de controle(Tribunal ou Controladoria) têm vínculos com o Legislativo, são poucosaqueles em que o vínculo é de subordinação e a fiscalização dos atos daAdministração é realizada por um Departamento do Parlamento. Mesmo empaíses onde vigora o sistema de Controladoria, que nasceu como órgão doParlamento, esta situação evoluiu para um modelo no qual o trabalho deverificação dos atos administrativos é executado por órgãos com autonomia,ainda que mantenham forte vínculo com o Parlamento. Não parece difícildemonstrar que ao próprio Legislativo interessa uma fiscalização técnica feitasem a paixão das maiorias parlamentares, por si mesmas mutáveis e voltadaspara o combate político partidário, o que torna qualquer trabalho de auditoriainevitavelmente suspeito, deixando de lado o equilíbrio e a imparcialidade quedeve ter o órgão para apreciar a regularidade da ação governamental. Afiscalização exercida pelo Parlamento, que nasce da soberania do voto, serásempre política e não dispensa o trabalho de auditoria que deve suportá-lasem, no entanto, obrigá-la ou dirigi-Ia. A maior parte dos órgãos de controle efiscalização nasceu no Parlamento e com o tempo ganhou autonomia deação, servindo melhor ao próprio Parlamento".

Cita, ainda, o referido autor, importante decisão tomada pela OrganizaçãoInternacional das Instituições Superiores de Controle das Finanças Públicas -INTOSAI, entidade internacional reconhecida pela ONU, no Congresso realizado em1977, em

Lima, Peru:

"... 1. Uma instituição superior de controle pode desenvolver as própriascompetências eficazmente e com objetividade somente se se encontra em


situação de independência em relação ao órgão submetido a controle e estejaprotegida em relação a influências externas. 2. Embora seja impossívelabsoluta independência dos órgãos do Estado, em vista de sua inclusão nocontexto estatal, a instituição superior de controle deve gozar deindependência funcional e organizativa para o desempenho das própriascompetências. 3. A existência da instituição de controle e seu grau denecessária independência devem encontrar fundamento na Constituição;ulterior regulamentação pode ser deixada às leis ordinárias (Declaração deLima sobre os Princípios de Controle da Finança Pública, citado por EduardoGualazzi, em Regime Jurídico dos Tribunais de Contas, p. 43)."

Tais pronunciamentos vão ao encontro daquele oferecido por Ruy Barbosa, najustificativa ao Decreto n° 966-A, já anteriormente transcrito.

O nobre Conselheiro Jorge Caetano ao abordar este fundamental aspecto noseu VOTO sobre as Contas do Governo do Distrito Federal no exercício de 1995,além de lembrar esses ensinamentos de Citadini, assim conclui:

"Tal concepção de autonomia e independência representa requisitoessencial para o pleno exercício da fiscalização da Administração Pública. Aexistência de um órgão de controle externo dotado de tais característicasdetermina o grau de amadurecimento democrático de uma nação, implicandosua extinção o irremediável retomo ao estágio das sociedades rudimentaresou totalitárias."

No que se refere ao controle interno, tal necessidade de autonomia eindependência não se faz menos sentida. Essa questão mereceu profunda análisedo Plenário do Tribunal de Contas da União, na sua Sessão de 15.5.96,oportunidade em que, ao apreciar moção apresentada pelo Ministro Bento JoséBugarin, na qual ressalta as constantes e já duradouras dificuldades por que vêmpassando, o Sistema de Controle Interno Federal adotou a seguinte decisão:

"8.1. aprovar a moção apresentada, nesta data, pelo Ministro Bento JoséBugarin, para manifestar aos Senhores Membros do Congresso Nacional, porintermédio dos Exmos. Srs. Presidentes do Senado Federal e da Câmara dosDeputados, seu forte empenho, no sentido de que seja aprovada e convertidaem lei, com os ajustes considerados pertinentes, a Medida Provisória n°1.451, de 10.5.96, de modo a oferecer ao sistema de controle interno ascondições indispensáveis para que possa desenvolver as suas altasatribuições com maior eficiência e eficácia, e propiciando-lhe a efetivacapacidade de `apoiar o controle externo no exercício de sua missãoinstitucional', em perfeita consonância com o que determina o artigo 74, incisoIV, da Constituição Federal.

8.2. enviar cópia desta Decisão e da moção que a originou, aos ExmosSrs. Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados; e

8.3. enviar, igualmente, cópia das mesmas peças indicadas no itemanterior ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República, aos Exmos. Srs.Presidentes do Supremo Tribunal Federal e aos demais Tribunais Superioresdo Poder Judiciário, assim como aos Exmos. Ministros de Estado da Fazenda,da Administração Federal e Reforma do Estado e do Planejamento eOrçamento, como forma de fazer chegar ao conhecimento de todos esseseminentes homens públicos a preocupação e a importância que este Tribunal


dedica a essa matéria, a qual reflete o superior interesse público nofortalecimento dos meios institucionais de defesa do tesouro e do patrimônioda União."

Em relação ao Distrito Federal, já se manifestava preocupado o ConselheiroJorge Caetano, quando Relator das Contas do Governo do Distrito Federal relativasao exercício de 1992, quanto à inclusão, num mesmo sistema de controle interno,das funções de planejamento, orçamento, administração financeira, contabilidade,auditoria e patrimônio. Desconsiderou-se, portanto, o princípio da Segregação deFunções, impedindo a autonomia e a independência do órgão responsável pelasáreas de auditoria, fiscalização e avaliação de gestão.

Internacionalização do Controle Externo

Quanto a este aspecto, este se dá em dois planos: o primeiro, o da cooperaçãotécnica e funcional e, o segundo, o da criação de organismos supranacionais decontrole, como conseqüência da tendência mundial à integração que se observaatualmente.

Conforme já vimos, na União Européia já existe um Tribunal de Contassupranacional. No MERCOSUL já se observa movimento no sentido da constituiçãode um Tribunal de Contas MERCOSUL, com características supranacionais.

Tais iniciativas não prescindem da existência dos Tribunais de Contas federal,estaduais e distrital, vez que, com a descentralização de recursos para atenderprogramas comunitários, em níveis internacional ou nacional, haverá sempre anecessidade de interveniência desses órgãos.

No plano de cooperação técnica, esta se dá com a participação dos órgãos decontrole externo em organizações multilaterais, tais como a INTOSAI e a OLACEFS,além da celebração de Acordos de Cooperação, que permitem, sobretudo, ointercâmbio de servidores para participarem de programas de treinamento eaperfeiçoamento.

Adoção do planejamento estratégico, da organização formatada segundo suasmissões e da reengenharia de seus processos de trabalho

Relativamente a este ponto, a reorientação das atividades de controle externoe de controle interno, no sentido da avaliação de resultados, exige desses mesmosórgãos um enorme esforço de reestruturação organizacional. Em primeiro lugar,torna-se imperiosa a adoção do planejamento estratégico, a fim de que essasorganizações tenham plena consciência de sua missão institucional no EstadoModerno.

Segundo Osborne e Gaebler13 o planejamento estratégico é importanteinstrumento no processo de tomada de decisões baseadas na previsão do que vaiacontecer, pois permite:

"...

*análise da situação interna e externa;

*diagnóstico ou identificação das questões mais importantes à frente daorganização;

*definição da sua missão fundamental;

*articulação dos seus objetivos básicos;


*criação de uma visão do sucesso almejado;

*desenvolvimento de uma estratégia para realizar a visão e os objetivosdefinidos;

*elaboração de um calendário para executar a estratégia; e

*mensuração e avaliação dos resultados alcançados.

..."

Além disso, é importante que os órgãos de controle externo passem a seestruturar organizacionalmente segundo a concepção do planejamento estratégico,ou seja, a partir de sua missão básica e objetivos organizacionais permanentes enão a partir da setorização de suas atividades ou de seus objetos de controle.

Organizações orientadas por missões são mais racionais, efetivas, inovadoras,flexíveis e têm moral mais elevado que o daquelas orientadas por normas.

Parece-me, também, importante que se adote um programa de reengenhariadas Cortes de Contas e dos órgãos de controle interno, no sentido de se alterar seusprocedimentos de trabalho, a fim de se adaptarem melhor às necessidades deavaliação de resultados da gestão governamental, sobretudo quanto à efetividadedesta. Refiro-me, aqui, mais especificamente, à necessidade de se deslocar doconservador processo de controle formal e legal do ato de gestão para um processode avaliação de políticas públicas, programas, projetos e atividades, e até mesmo,dos órgãos e entidades encarregados de sua execução. Avaliação inclusive prévia àalocação de recursos orçamentários por parte do Poder Legislativo, a fim de aferir areal necessidade de tal e qual projeto ou atividade para a sociedade.

Instrumentação e aperfeiçoamento de seus recursos humanos, tecnológicos emateriais

No que pertine a este ponto, há urgência na adoção de melhor instrumentaçãono desempenho de suas atividades, no sentido de serem implementados, maisintensivamente, a auditoria operacional e outras formas de avaliação dedesempenho, hoje já disponíveis em nível internacional, que permitirão darcumprimento à fiscalização operacional das ações governamentais.

Para tanto, cumpre adotar um rigoroso programa de captação e de capacitaçãode recursos humanos de alto nível, que possam suportar o desempenho dessasnovas e mais complexas atividades.

Aliado a esse programa, cabe informatizar cada vez mais seus procedimentosrotineiros, para aumentar a eficiência e eficácia de suas ações no controle eavaliação da gestão governamental.

Desempenho de um papel ativo nas ações de controle

Relativamente a este aspecto, ao contrário do que sucede nos Tribunais quecompõem o Poder Judiciário, o Tribunal de Contas não precisa ser provocado paraagir. Ele pode e deve agir por conta de sua exclusiva vontade, no sentido de bemcumprir sua missão institucional. Essa sua característica essencial de órgão docontrole externo, foi muito bem captada pelo insigne Conselheiro Heráclio Salles, noseu notável VOTO de reiteração do Parecer Prévio, oferecido ao Senado, sobre asContas do Governo do Distrito Federal relativos ao exercício de 1973, verbis:


"Os objetivos do controle externo das finanças, assim indicados comtanta precisão e largueza, não poderiam ser alcançados pelo CongressoNacional, se o Poder Legislativo agisse com mão própria ou os confiasse aoPoder Judiciário que, além da carência de conhecimento especializado damatéria, só se move por iniciativa de parte. Sua atribuição constitucional,neste particular, necessita de uma extensão adequada, que leve sua mão -aparelhada e ágil - à fonte de cada ato da Administração, de modo contínuo enão intermitente, com liberdade para atuar por vontade e iniciativa própria, nomesmo ritmo em que se exerce a ação governamental, necessariamentepronta, fluente e ininterrupta. Precisa de uma espécie de jurisdição, não inertee de olhos vendados, mas atuante e lúcida na missão de dizerincessantemente o direito, para confrontá-lo com os fatos que acaso o hajamferido, assim como para verificar e atestar a sua observância nos diferentesníveis do aparelho administrativo: tal é a tarefa de fiscalizar, em princípio a eleconfiada pela Constituição." (Os grifos não são do original.)

Assim, as ações do controle externo e interno devem ser automotivadas,adotadas em decorrência do constante acompanhamento da gestão governamentale do que se passa no seu ambiente de atuação.

Agir e não simplesmente reagir!

Aproximação entre controle externo e controle social

Por fim, este aspecto relaciona-se com a necessária aproximação que osTribunais de Contas devem buscar com a sociedade que é a caudatária última dosresultados de seus trabalhos.

Embora auxilie o Poder Legislativo, que é o Poder que diretamente recebe adelegação do povo para a alocação dos recursos que este destina para o Estado epara a fiscalização de sua aplicação, é importante, a meu ver, que o Tribunal deContas tenha um programa destinado a informar à sociedade os resultadosalcançados no desempenho de suas funções. Sobretudo daqueles obtidos nasavaliações de desempenho das políticas públicas, programas, projetos e atividadesgovernamentais.

À guisa de conclusão, não sem antes aproveitar para parabenizar osorganizadores deste evento e agradecer a paciência dos senhores participantes emouvir durante tanto tempo este palestrante, e para partir com a consciência de tercontribuído com efetividade para este encontro, reproduzo trecho depronunciamento da então Procuradora-Geral deste Tribunal, hoje Ministraaposentada do Tribunal de Contas da União, Dra. Élvia Lordello Castello BranC06:

"Não trago, em verdade, coisas novas a aduzir em relação ao tema e sóconsenti em voltar a ele por acreditar na sabedoria de André Gide, ao falar sobre omito de Narciso, no 'Le retour de Pefant prodigue': Toutes choses sont dites dejà;mais comme persone n'écoute, il faut toujours récommencer.

Obrigado!

Referências Bibliográficas

1. BASTOS, Frederico Augusto. Relatório Analítico e Parecer Prévio sobre asContas do Governador do Distrito Federal - exercício de 1995. Brasília: Tribunal deContas do Distrito Federal, 1996.


2. BUGARIN, Bento José. Moção constante do Anexo II da Ata n° 18, de15.5.96. DOU, n° 107, 4 jun. 1996, pp. 9863 a 9864.

3. CAETANO, Jorge. VOTO. In: Relatório Analítico e Parecer Prévio sobre asContas do Governador do Distrito Federal - exercício de 1995. Brasília: Tribunal deContas do Distrito Federal, 1996.

4. CAETANO, Jorge. Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governodo Distrito Federal -exercício de 1992. Brasília: Tribunal de Contas do DistritoFederal, 1994.

5. CAMPANHOLE, Adriano e CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Todas asConstituições do Brasil. São Paulo: Atlas, 1978.

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8. Constituição do Brasil e Constituições Estrangeiras. Brasília, SenadoFederal, 1987.

9. FERREIRA, Joel. Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo doDistrito Federal - exercício de 1993. Brasília: Tribunal de Contas do Distrito Federal,1995.

10. FERREIRA, José Milton. Relatório Analítico e Parecer Prévio sobre asContas do Governador do Distrito Federal - exercício de 1994. Brasília: Tribunal deContas do Distrito Federal, 1995.

11. GONÇALVES, Fernando. Controle Externo - Perspectivas Constitucionais.Revista do Tribunal de Contas da União, v. 7, n° 36, jun. 1987. pp. 3 a 9.

12. MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. São Paulo:Revistados Tribunais, 1993.

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14. PACINI, Mário. Aspectos Históricos do Desenvolvimento e Aperfeiçoamentodo Controle Externo das Finanças Públicas. Revista do Tribunal de Contas doEstado do Rio de Janeiro, v. 7, n° 12, nov. 1981. pp. 47 a 53.

15. PALOMBA, Renato Carreri. Fiscalização Contábil, Financeira,Orçamentária, Patrimonial e Operacional: Conceitos de economicidade, eficiência eefetividade. Sistemas de controle externo e interno: integração com os demaissistemas: planejamento, orçamento, programação financeira e execução. Brasília:ESAF, 1989.

16. PEREIRA, Zely Pinheiro Dias. O Controle Interno: Um breve relato deorigem e sua evolução através dos tempos, bem como de seu campo de atuação, naAdministração Federal.

17. PINHEIRO, Ewald Sizenando. O Tribunal de Contas e o Aperfeiçoamentodo controle externo. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 2, n° 26, jun. 1982.pp. 19 a 46.


18. SELBACH, Josef. Sistema e Objetivo do Controle Interno e Externo naRepública Federal da Alemanha. Revista do Tribunal de Contas do Município de SãoPaulo, v. 12, n° 39, 1983. pp. 6 a 7.

19. SILVA, Glauco Lessa de Abreu e. A Evolução Histórica do Tribunal deContas e o Moderno Conceito de Sistema de Controle Externo. Revista do Tribunalde Contas da União, ano IX, n° 17, jun. 1978. pp. 3 a 20.

20. SOUZA, Luciano Brandão Alves de. O Tribunal de Contas como órgão deFiscalização e Controle. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 12, n° 27, dez.1982. pp. 3 a 23.


PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO SETORPÚBLICO(*)

Oscar Henrique Carvalho de Velloso Vianna, José Lino deAlmeida, José Wilson Gurgel, Raimundo Milton Vale da Rocha

Analistas de Finanças e Controle Externo do TCDF

"Se perdermos de vista os objetivos estratégicos, as etapasplanejadas para esse fim se transformarão em obstáculos e esses objetivosjamais serão alcançados "

Lair Ribeiro adaptado por Oslov

"Se és incapaz de sonhar, nasceste velho. Se teu sonho te impedede agir segundo a realidade, nasceste inútil. Se porém, sabes transformarsonhos em realidade, e tocar a realidade com a luz de teus sonhos, então,serás grande em tua pátria e tua pátria será grande em ti. "

Plínio Salgado

1. Apresentação. 2. Introdução. 3. Conceituação. 4. PlanejamentoGovernamental. 5. Planejamento Estratégico: Modelo Teórico. 6. GestãoOrganizacional Estratégica. 7. Dificuldades e Desafios. 8. DiretrizesEstratégicas Governamentais e Tendências Mundiais em Auditoria. 9. Fontesde Consulta. 10. Glossário. 11. Leitura Orientada do Glossário.

1. Apresentação



O Estado tem sido questionado no sentido de apresentar resultadoscompatíveis com as aspirações da sociedade, mesmo diante da escassez derecursos que, em quase a totalidade dos países, determinou maior uso doplanejamento, especialmente o estratégico, como forma de vencer desafios e buscara satisfação daquelas necessidades.

Ao Estado brasileiro, neste contexto, cabe estruturar-se para cumprir suamissão, por intermédio de cada um de seus órgãos ou entidades.

Sob esse enfoque, a utilização de técnicas que garantam eficiência, eficácia eefetividade na alocação alternativa dos recursos torna-se imperiosa. O planejamentoestratégico constitui em um dos principais instrumentos que o setor público deve sevaler.

Com o objetivo de apresentar os aspectos relevantes do desenvolvimento doplanejamento estratégico é que este trabalho foi preparado para o II Seminário deAtualização de Normas e Procedimentos do Controle Externo, realizado peloTribunal de Contas do Distrito Federal - TCDF, no período de 17 a 21 de junho de1996.

2. Introdução

São inúmeras as maneiras disponíveis para se abordar o assunto planejamentoestratégico. Em vista dos objetivos do Seminário e dos de seus participantes, aênfase da apresentação será dada à gestão organizacional estratégica:conceituação, perfil das organizações modernas, perfil dos gestorescontemporâneos, implementação, dificuldades e desafios.

As organizações passaram de uma forma de atuação mecanística, que operamem condições relativamente estáveis, para uma forma orgânica, que operam emcondições ambientais em permanente transformação.

Impraticável no mundo moderno manter organizações isoladas, enclausuradasem suas posturas místicas, poderosas, imunes à contaminação do vírus damodernidade. Modernidade representada pelo desenvolvimento tecnológico rápido,pela globalização da economia e pela internacionalização do capital financeiro.

Como podemos ver, não são fáceis, nem poucos ou pequenos os problemasde conduzir organizações públicas no Brasil. Somos uma sociedade com problemasherdados de sua fase colonial e escravocrata, associados a dificuldades de umparque industrial que luta por inserir-se de modo competitivo na nova economiamundial.

Assim, não há lugar para improvisações. Temos de encontrar um meio termoentre a paralisia pela análise e a extinção pelo instinto.

Somente um amadurecimento, pela experimentação responsável da atividadede planejamento estratégico, onde todos participam, se envolvem e secomprometem com os resultados advindos dessa técnica de absorver incertezas,permitindo, desta forma, consistência no desenvolvimento das organizações.

Consoante o exposto, a apresentação está estruturada nos seguintes tópicos:

Conceituação: expõem, em relação ao tema abordado, os conceitos básicos,objetivos, princípios, características, definição, fases de desenvolvimento, evolução.

Planejamento governamental: mostra os esquemas básicos do processo deplanejamento do setor público em suas interfaces com a sociedade, as estruturas


dos poderes de governo e controles da execução das ações administrativas nagestão dos recursos públicos.

Planejamento estratégico - Modelo teórico -: apresentam aspectos técnicosrelevantes para a compreensão do modelo adotado, apresentando a descrição e ofluxo das atividades componentes do seu processo.

Gestão organizacional estratégica: salienta a importância da gestão estratégicae mostra os perfis das organizações modernas e dos gestores contemporâneos.

Dificuldades e desafios: relaciona-se, dos autores das teorias administrativas,principalmente da contingencial, as razões que dificultam o desenvolvimento doplanejamento e da administração estratégicos e os desafios à implementação dagestão estratégica.

Diretrizes estratégicas governamentais e tendências mundiais em auditoria:explicita, a partir de posicionamentos políticos e tendências apresentadas emseminários, os principais aspectos norteadores do planejamento estratégico dasorganizações públicas, que deveriam ser considerados em uma análise ambientalpara determinação de cenários.

Fontes de consulta: publicações e documentos que serviram de subsídios paraa apresentação.

Glossário: termos e conceitos utilizados.

Leitura orientada do glossário: seqüência de leitura de termos do glossário paraentendimento geral do processo de desenvolvimento do planejamento estratégico.

Equipe de elaboração do trabalho: participantes diretos na elaboração erevisão desse material de apoio à apresentação.

a) Conceituação

b) Considerações iniciais

O planejamento estratégico aqui preconizado procura incorporar a visãoestratégica que enfatiza a necessidade de mudança de comportamento, de sistemaintegrado de ação, de conjunto de pessoas motivadas e de mudanças rápidas daorganização, os quais representam requisitos essenciais para determinação docomportamento estratégico. Supera-se, deste modo, a visão clássica que enfatizatão-somente o plano e o sistema de planejamento, em vez de priorizar fatos, idéias,probabilidades e postura em relação ao ambiente.

A essência da visão estratégica está em construir uma postura que abranjatoda a organização, suficientemente forte para indicar com clareza o caminho futuroe suficientemente flexível para ser alterado segundo as novas condições ambientais.

Busca-se, assim, formar uma cultura estratégica que, a um só tempo, enfatizao potencial para mudanças futuras e não a eficácia de curto prazo e elege osaspectos psicossociais e culturais da organização como os mais importantes, vistoque aí estão os geradores do próprio comportamento proativo que determina asinovações de relevância para a organização.

A cultura estratégica compreende diversos elementos de grande significância,cabendo realçar os seguintes:

consciência da mudança como estado normal e não como estadopatológico;


capacidade de administrar conflitos de modo a minimizar os custos damudança;

maior interesse na acumulação de potencialidades do que no resultadoimediato;

capacidade de reelaboração dos métodos de trabalho de modo que oscomponentes do sistema sóciotécnico das organizações (administrativo, sociale técnico) se reforcem mutuamente e contribuam para a difusão e aaprendizagem cumulativa da linguagem estratégica.

É fundamental que a visão e o comportamento estratégicos permeiem todos osníveis de organização, o que é viabilizado, precipuamente, por intermédio dagerência estratégica.

Essa moderna forma de administração recupera, restitui e reforça a idéia deglobalidade na perspectiva organizacional. Amplia o pensamento estratégico para asáreas funcionais, ajudando assim a eliminar ou diminuir os seguintes fatores dedistorções: a visão segmentada e setorial na criação do futuro organizacional;

a perspectiva inadequada de se ordenar níveis de estratégias por níveishierárquicos administrativos; a ênfase burocrática no sistema de planejamento.

Nestas condições, as considerações aqui expendidas expressam a essência dacontribuição da cultura estratégica no processo de planejamento, a qual se resumeem três principais etapas, v.g.: formulação de uma visão estratégica; identificação dopotencial da organização;

gerência estratégica do processo de implementação de estratégias epotencialidades.

3.2. Conceitos básicos

O planejamento é a primeira e a que maior influência exerce sobre as demaisfunções do processo administrativo. Surgiu, como as demais funções, nosprimórdios da teoria clássica, e que, até hoje, são consagradas como a essência daadministração: Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar.

É a função administrativa que determina antecipadamente o que se deve fazere quais os objetivos que devem ser atingidos. É modelo teórico para ação futura;técnica para eliminar incertezas e permitir coerência no desenvolvimento dasorganizações. Visa dar condições racionais para que se organizem e dirijamorganizações a partir de hipóteses acerca da realidade atual e futura.

A fixação de objetivos de curto prazo deve levarem consideração umaorientação mais ampla, é dada por objetivos a longo prazo que a organizaçãopretende alcançar. Esta orientação, que em sua origem, da área militar, eradenominada de estratégia, correspondia à aplicação de forças em larga escalacontra o inimigo, e consiste hoje, em relação às organizações, da mobilização detodos os recursos visando atingir objetivos a longo prazo.

As dimensões do planejamento (abrangência, temporalidade, objeto e fatoresde influência), os componentes primários da estratégia (oportunidade; capacidade,competência e recursos disponíveis; valores e aspirações pessoais dos dirigentes, eresponsabilidade social da organização) e as condições ambientais, dos dias dehoje, dão ao planejamento estratégico características de globalidade, longo prazo,futuro incerto e risco elevado em sua implementação.


(a) Objetivos do planejamento estratégico

Os objetivos mais importantes do planejamento estratégico podem ser assimexpressos: promover a integração entre a organização e o ambiente externo;orientar a formulação de planos em diferentes níveis;

coordenar e orientar os esforços de tomada de decisões da organizaçãocomo um todo;

agilizar o processo decisório, inclusive por intermédio do mecanismo dedescentralização; estimular a busca da eficiência, eficácia, economicidade eefetividade;

desenvolver a capacidade gerencial por meio do envolvimento ecomprometimento dos dirigentes no processo de planejamento; estimular avisão e o comportamento estratégicos;

facilitar e tornar mais próximo da realidade o planejamento orçamentárioe financeiro.

(a) Princípios do planejamento estratégico

O alcance desses objetivos requer a observância dos princípios, gerais emetodológicos, norteadores do planejamento estratégico, importando destacar osseguintes:

Princípio da abertura: interação como meio ambiente; determina a importânciado acompanhamento e controle da evolução das condições ambientais daorganização, conferindo ao planejamento caráter estratégico;

Princípio da abrangência: maior nível hierárquico; fornece diretrizes para odetalhamento dos níveis hierárquicos inferiores;

Princípio da continuidade: o processo de planejamento deve ser contínuo epermanente, não se restringindo apenas à fase de elaboração do plano;

Princípio da descentralização: forma que permita aos responsáveis pelaexecução dos planos participação na sua elaboração;

Princípio do dinamismo: caráter evolutivo, flexível e com realimentação,indicando a necessidade das atividades de avaliação, acompanhamento e controlecomo parte integrante do processo de planejamento;

Princípio da economicidade: indicação da melhor alternativa de emprego derecursos para obtenção de melhor resultado ou, em outras palavras, melhor relaçãocusto/beneficio, sem descuidar da qualidade;

Princípio da efetividade: mensuração do grau de correspondência da instituiçãoaos anseios da sociedade;

Princípio da eficácia: medida do grau de realização dos objetivosorganizacionais;

Princípio do equilíbrio: equivalência entre recursos e seus usos alternativos;

Princípio da estabilidade: independência de pessoas e situações, garantindoque o processo esteja integrado aos valores gerenciais;

Princípio da especificidade: feito sob medida, adaptado às características ecultura de cada organização;


Princípio da exeqüibilidade: condução de idéias práticas para transformarplanos em realidades;

Princípio da integração: interação do planejamento com as demais funçõesadministrativas;

Princípio da oportunidade: escolha do momento certo para agir.

Princípio da participação: necessidade do envolvimento de todos no processode planejamento;

Princípio da pesquisa: conhecimento objetivo dos fatos;

Princípio da previsão: discernimento do comportamento futuro dos fenômenoscom vistas a eliminar incertezas e identificar ações para o alcance dos objetivos.

Principio da universalidade: inclusão da totalidade das atividades e doscomponentes da organização;

(a) Características do planejamento

processo cíclico, permanente e contínuo; voltado para o futuro; visa aracionalidade da tomada de decisão; seleciona entre várias alternativas um curso deação; técnica de alocação de recursos, sistêmica e interativa; técnica de mudança einovação; técnica de coordenação.

(a) Definição de planejamento estratégico

Podemos, assim, definir planejamento estratégico:

Planejamento estratégico - Metodologia gerencial que permite estabelecer adireção a ser seguida pela organização, em interação com o ambiente, com aparticipação de toda a estrutura organizacional e voltada para o atendimento efetivodos resultados programados

(a) Fases do planejamento

As fases de desenvolvimento do planejamento estratégico são: análiseambiental interna: forças e limitações; análise ambiental externa: oportunidades eameaças; elaboração de cenários; definição da Missão, estabelecimento deobjetivos e diretrizes gerais; avaliação de cursos de ação e determinação dasestratégias; preparo do plano estratégico.

(á) Evolução do planejamento corporativo(21)

Pesquisa realizada constatou a existência de quatro etapas do planejamentocorporativo, seqüência seguida pelas organizações até atingir a etapa final, que é ogerenciamento estratégico

Etapa I - Planejamento financeiro básico: Controle das Operações; OrçamentoAnual; Enfoque Funcional.

Cumprir as Metas Organizacionais

Etapa II - Planejamento Baseado em Previsões e Projeções Crescer com maiseficiência; Análise Ambiental (cenários); Projeções Plurianuais; Alocação Estática deRecursos;

Prever o Futuro


Etapa III - Planejamento Orientado para o Ambiente Externo Eficácia nasrespostas aos desafios ambientais; Análise aprofundada da conjuntura e influenciados atores; Avaliação de alternativas estratégicas; Alocação dinâmica de recursos;

Pensar Estrategicamente

Etapa IV - Gerenciamento Estratégico Combinação de reservas para criarvantagens competitivas; Enfase nos fatores estratégicos; Flexibilidade processualfavorável à criatividade gerencial; Expectativa e clima criado em estímulo aosistema;

Criar o Futuro

4. Planejamento governamental

O interesse e o bem comum da sociedade é fator primordial do planejamentogovernamental.

A vinculação dos interesses da sociedade tem origem quando o povo elegeseus representantes que, em assembléia constituinte, estabelecem a Lei Maior -Constituição, para regulamentar a ação do Estado e disciplinar posturas políticas emproteção à liberdade e direitos elementares do cidadão.

A atuação do Estado resulta das determinações governamentais emanadasdos poderes constituídos (executivo, legislativo e judiciário) e implementadas peloapareIhamento administrativo ou administração pública, por intermédio de atos econtratos administrativos, gerenciados e controlados pelos sistemas financeiro,orçamentário, contábil, patrimonial e operacional.

O Presidente da República remete ao Congresso Nacional o Plano Plurianual-PPA, instituído pela Constituição Federal de 1988 (art.165, I e § 1°), queestabelece, por regiões, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública.

As diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão egastos de recursos durante o período, com vistas a alcançar os objetivos deGoverno no período do plano.

Já os objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretendealcançar com a execução das ações governamentais, que permitirão a superaçãodas dificuldades diagnosticadas.

As metas são expressões quantitativas dos objetivos.

Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser elaboradosem consonância com o Plano Plurianual. Estes instrumentos, planos e programas,não foram, ainda, utilizados pelo governo.

Assim, o planejamento do governo se concretiza pela aprovação e execuçãodas propostas orçamentárias aprovadas por meio da lei de diretrizes orçamentáriase da lei orçamentária anual.

As metas e prioridades da administração pública são estabelecidas pela lei dediretrizes orçamentárias que orientará a elaboração da lei orçamentária anual.

O orçamento anual compreende:

o orçamento fiscal, referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos eentidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas emantidas pelo poder público;


o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ouindiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos aela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundaçõesinstituídos e mantidos pelo poder público.


5. Planejamento estratégico: modelo teórico

O documento final, que sintetiza o resultado do processo de planejamentoestratégico, é constituído por um conjunto de planos, derivados de etapas distintas,as quais visam basicamente a avaliação da conjuntura, dentro de visão prospectiva(cenários), no sentido de estabelecer objetivos, diretrizes, estratégias, táticas,projetos e atividades para o pleno cumprimento da missão institucional de umaorganização.

A avaliação da conjuntura é o processo de conhecimento atual da organizaçãoem relação ao seu ambiente externo e às suas condições internas, inclusive comvisão prospectiva, com vistas a estabelecer as estratégias destinadas à manutençãoou conquista de objetivos gerais.

Ela compreende duas fases: análise e síntese. A fase da análise é o momentode inteligência de livre curso que enfoca de plano o diagnóstico estratégico, visandoqualificar o potencial presente e futuro, as oportunidades e as ameaças do ambienteque cercam a organização e, internamente, seu potencial e vulnerabilidades.

A fase da síntese atribui valor aos dados obtidos pela análise. Sintetiza asnecessidades básicas ou carências atuais e potenciais da organização, e aprecia oscenários com seus traços, agentes (facilitadores e restritivos), impactos e outrascogitações relevantes.

A visão prospectiva é obtida a partir da concepção de cenários para anteverdeterminados fatos, delimitar suas conseqüências e viabilizar ações no sentido deaproveitar as potencialidades e evitar as vulnerabilidades para usufruir dasoportunidades identificadas rumo aos objetivos definidos.

Todo cenário é baseado em premissas de comportamento dos fatoresambientais. Assim, o acompanhamento, o controle e a avaliação destes fatores édecisivo para a correção de rumos, no caso de não se comportarem conforme aspremissas consideradas. Tendo os cenários como base, definem-se os planos quecompõem, nos seus diversos níveis, o plano estratégico.

O diagrama da folha seguinte procura dar visão geral do modelo teórico deplanejamento estratégico.

Consoante se verifica, o plano estratégico é estruturado em três níveisdistintos, porém inter-relacionados: estratégico, tático e operacional.

No nível estratégico, ele é composto pelo plano estratégico propriamente dito,que explicita a missão institucional e, a partir da análise ambiental, fixa os objetivosgerais e estabelece as diretrizes gerais e as estratégias para atingi-los.

Esse encadeamento prossegue no nível tático, constituído dos planosdiretores, em que cada estratégia da etapa anterior gera um ou mais objetivosfuncionais -objetivos de cada unidade administrativa - cujo alcance é viabilizadomediante diretrizes funcionais e táticas.

Completando a cadeia, no nível operacional, das táticas derivam-se os planosde ação que compreendem as ações estruturadas na forma de projetos e atividades,agrupados em programas para efeito de orçamento.

Formulado o plano estratégico, o passo subseqüente é a sua implementação,acompanhada da avaliação e realimentação que permeiam todo o plano. Essa etapaderradeira, com base na análise das distorções em relação ao previsto, permite


evidenciar as necessidades de correções dos desvios porventura detectados aolongo de todo o processo.


6. Gestão Organizacional Estratégica(3)

(i) Introdução: considerações históricas, teóricas e políticas.

A história da humanidade tem comprovado, desde o início de seus registros,que, para a execução das ações memoráveis relatadas, se fez necessário planejar,organizar, dirigir e controlar.

Impossível esses feitos sem um apoio gerencial que fornecesse a seus feitoresplano bem dimensionado, informações precisas, estrutura adequada e mecanismoseficientes de articulação e controle que lhes permitissem ação eficaz.

Inúmeras as referências que mostram a preocupação com a provisão de meiosnecessários à consecução dos fins, prescrevendo regras, fórmulas, procedimentos,receitas, enfim, para uma gestão ou administração eficaz.

Se não há nada de novo em matéria de administração, por que, então, falar-seem gestão organizacional estratégica?

A diferença está na variável contextual.

Era fácil no passado seguir a sua rotina racional fundamentada em autoridadebem constituída e procedimentos eficientes; exigir e obter obediência dosempregados; deter e rechaçar reivindicações, tudo favorecia as organizações e lhesgarantia a estabilidade.

À estabilidade de outrora, contrapõe-se a turbulência de hoje. Vivemos nummundo de perplexidade, aliada à complexidade das relações sociais prevalecentes.Hoje ao invés do operário dócil, o trabalhador é sindicalizado, consciente de seusdireitos e disposto a tudo, da barganha à sublevação; ao invés do patrão inflexível, oempresário cauteloso, porque submetido a intenso controle social; ao invés degovernos das elites e para as elites, democracias conscientes, preocupadas com asminorias e tendentes a coibir privilégios. Em suma, uma nova configuração que nãoaceita mas promove a dialética e que ao promovê-la, permite o confronto de iguais,em defesa dos direitos de todos e de obrigações conjuntas na construção de umasociedade mais justa e harmônica.

Sendo o ambiente a chave da incerteza, a teoria contingencial veio para nosorientar, pois sua ênfase é colocada no ambiente e nas demandas ambientais sobrea dinâmica organizacional. Para ela, o ambiente condiciona a organização e não háuma única melhor maneira de se organizar; tudo depende das característicasambientais relevantes para a organização. Além do mais, as organizações de hojesão orgânicas e em sua maioria complexas.

Contingência significa algo incerto ou eventual, que pode suceder ou não.Refere-se a uma proposição cuja verdade ou falsidade somente pode ser conhecidapela experiência e pela evidência e não apenas pela razão. As contingências sãoformulações específicas de interação entre um comportamento operante de umorganismo e seu ambiente.(4)

Importante ressaltar a diferença entre situacional e contingencial. A maiordiferença é que a abordagem contingencial implica relação funcional entre

(3) adaptado de: OLIVEIRA, Evaldo Macedo de. Gestão organizacional estratégica. Cadernos de administração Ano II, n° 3,1996.(4) B.F. Skinner. Contingences of Reinjorcemen. Nova York, Appleton-Century-Crofts, 1969. pág. 7 (O comportamento pode serrespondente-reativo e se baseia nas conexões estímulo-resposta ou operante - que atua sobre o ambiente para produzir umaconseqüência determinada).


determinadas condições ambientais e os conceitos e técnicas administrativasapropriados para alcance eficaz dos objetivos. O reconhecimento, diagnóstico eadaptação à situação são certamente importantes para a abordagem contingencial.Porém eles não são suficientes. As relações funcionais entre as condiçõesambientais e as práticas administrativas devem ser identificadas e especificadas.

A natureza multivariada das organizações e sua operação sob condiçõesvariáveis e em circunstâncias específicas, promoveu uma visão contingencial dirigidapara desenhos organizacionais e sistemas gerenciais mais apropriados parasituações específicas.

Os estudos atuais sobre as organizações complexas levaram a uma novaperspectiva teórica: a estrutura de uma organização e seus processos gerenciaissão dependentes da interface com o ambiente externo. As variáveis de maiorimpacto sobre o desenho organizacional são o tamanho, a tecnologia e a naturezado ambiente. Diferentes ambientes requerem diferentes relações organizacionaispara maximizar a eficácia. É necessário modelo adequado para cada situação dada.Diferentes tecnologias conduzem, também, a diferentes desenhos organizacionais.

Pesquisas e estudos comprovaram, cada qual a seu tempo e a sua maneira,que os pressupostos das diversas teorias mostravam-se adequados em algumassituações e em outras não, como se cada uma dessas teorias tivesse sidodesenvolvida para uma específica situação e somente para ela. Dai ser aContingencial uma teoria eclética: representa uma síntese de todas as teoriasadministrativas.


(a) Contribuição das diversas teorias da organização à teoria da contingência(*)

Já vimos que a incerteza é o problema fundamental das organizações e a lutacontra a incerteza caracteriza o processo administrativo nos dias de hoje. Ainda quesua proveniência é da generalização da incerteza, do aspecto contingencial e dainterdependência dos componentes do sistema.

A função gerencial é de mediação, por intermédio do processo decisório, entrea incerteza do nível institucional e a racionalidade limitada existente no nível técnico.

(*)Adaptado de: Hicks, Hebert G., Gullet, C. Ray. Organizations: Theory and Behavior. Tokio, MeGraw -Hill Kogakusha, 1975.pág. 426.


Níveis Organizacionais: Institucional, Gerencial, Técnico(46)

(i) Visão contemporânea da gestão

Hoje, diante de tanta instabilidade política, econômica e social, o que deveprevalecer é a busca incessante de novas formas de agir, a coragem de assumirriscos e a responsabilidade conseqüente.

Esta nova atitude constitui o cerne da gestão organizacional. Implica estar-seatento aos sinais de alerta emitido pelo ambiente circundante, mediante órgãossensores capazes de monitorar direções e tendências e formular propostasalternativas para a ação organizacional que permitam à organização reformular suasestruturas, orgânica e funcional, reestruturar seus sistemas gerenciais deinformações e redesenhar a sua arquitetura social para atender às exigências docontexto.

Logo, tudo se resume na maneira de ver as coisas, o que está em jogo é avisão que se tenha do quê e como administrar.

Um novo parâmetro se une aos conceitos de eficiência, eficácia e efetividadepara dar sentido ao contexto atual e sua respectiva visão: o da globalidade.

A globalização da organização é função da importância dada a ela pela altaadministração; da capacidade técnica de acompanhar as tendências do ambiente(incluindo mercados globais e respectivos grupos líderes), bem como da habilidadepolítica e econômica de integrar-se, com organizações ou grupos lideres, emparcerias. Está relacionada aos problemas estratégicos globais (nível internacional emundial). É alcançada pela integração ao mercado global, por intermédio deassociações com grupos lideres de determinados mercados (MERCOSUL, NAFTA,etc.). Conseqüentemente, está ligada a:

integrar-se a grupo líder de determinado mercado, através da escolha dealternativas de parceria, oferecidas ou conquistadas;

acompanhar as tendências e o desenvolvimento tecnológico em nívelinternacional;

decidir conjuntamente com os demais parceiros as responsabilidadesespecíficas frente aos interesses e objetivos do grupo;

alcançar a liderança tecnológica no mercado global.


Estes quatro aspectos ou parâmetros de medida têm que estar integrados ecoerentemente harmonizados para que a organização sobreviva emdesenvolvimento.

A visão integrada sob o prisma desses parâmetros é o que chamamos hoje deestratégia e que deve nortear a função do gestor.

Sem o conhecimento do contexto - visão situacional - impossível acertar nasparcerias, que garante a sobrevivência da organização - valorização da globalidade-, sem se saber para onde se quer ir - visão finalística - difícil fixar objetivos e metasque permitem a determinação da eficácia, e de nada serve organizar os meios -visão logística - necessários ao alcance dos objetivos e metas -a ênfase naeficiência. Não se tendo como levar em conta o benefício a resultar de toda ação -visão técnica e ao mesmo tempo a preocupação com a efetividade - nenhum gestorestará cumprindo fielmente o seu papel.

Estas visões devidamente correlacionadas constituem o que hoje se denominade visão organizacional estratégica.

No plano da gestão organizacional, a estratégia é a formulação de diretrizes eespecificação de mecanismos racionais e científicos que permitam aos gestoresconduzirem a organização ao cumprimento de seus fins.

Porque uma idéia tão simples e transparente contém tanto mistério a ponto deter sido transformada em algo mágico e estar empolgando teóricos e profissionais daadministração?

Simplesmente porque os gestores parecem ter perdido a visão situacional efinalística e, ao tentar resgatá-la, têm buscado novas lentes para melhor focalizar oobjeto de sua atenção primordial.

Gestão organizacional estratégica nada mais é do que a condução daorganização ao seu encontro de sua missão institucional de forma técnica econsciente, mediante a otimização dos recursos disponíveis. Chegar ao destinopreconcebido implica saber aonde se quer chegar e otimizar recursos pressupõevisão clara de prioridade, que reflita a preocupação básica com a máxima satisfaçãodo cliente ou o crescente bem-estar do cidadão.

Ao examinarmos a gestão no setor público no Brasil, saltam aos olhos doisaspectos essenciais. Primeiro, a falta de vontade política para definir e resolver asprioridades nacionais. Segundo, por via de conseqüência, a alocação de recursos édifusa, imprevisível e insuficiente.

Se não temos prioridades bem definidas (os critérios parecem não obedecer anenhum parâmetro técnico) e os recursos disponíveis são irrisórios diante da açãonecessária a ser realizada, como geri-Ia de maneira eficiente, eficaz, efetiva eglobalizada? Este é o nosso desafio.

(i) Papel do gestor no contexto da globalização

Em vista da nova realidade os gestores terão de adotar forçosamente novasatitudes e assumir novos papéis e responsabilidades. O importante é saber o quemudar e como mudar, e antecipar-se à mudança, para não ser atropelado pelascircunstâncias.


É a chamada visão estratégica que move o gestor na busca de novashabilidades gerenciais específicas para decidir e agir em um contexto de grandestransformações e incertezas acentuadas.

A experiência a ser adquirida no embate diário dentro da própria organização eno confronto com outras organizações mais eficazes por terem desenvolvido novasformas de gestão organizacional é que complementa a formação acadêmica e otreinamento formal.

Cabe aos gestores descobrir e implementar novas alternativas de ação. Paraisso eles precisam de descortino, visão de longo prazo, desejo de assumir riscos,mente aberta para aceitar inovações, tenacidade para enfrentar e vencerdificuldades, atitude alerta para captar sinais reveladores de transformaçõesiminentes e, sobretudo, ética e responsabilidade social no exercício de suasatividades.

A avaliação e reavaliação permanente e prescrições coerentes com a realidadeobservada fazem parte da estratégia, pois nela é que se encontra a grande diferençaentre o papel do gestor contemporâneo e o do seu correspondente no passado.

É pelo estímulo à criatividade, desregulamentação para agilizar processos,eliminação de controles contraproducentes e liberação do indivíduo para que possadesenvolver melhor o seu potencial, que o gestor executa corretamente o seu papelna atualidade.

7. Dificuldades e Desafios

O planejamento estratégico é um meio de desenvolver um trabalho ordenado econsciente para conhecer com razoável probabilidade o resultado futuro dasdecisões e permitir o acompanhamento e controle da sua implementação,possibilitando fazer os ajustes necessários conforme as alterações ou distorções darealidade com o previsto.

Envolve processo eminentemente político e gerencial. Sua implementaçãosempre vem acompanhada de dificuldades, incluindo barreiras, resistências e erros.

Dorodame Moura Leitão(24) (1995, pág. 21) descreve que pesquisasdesenvolvidas mostram que em processos de planejamento, em especial doplanejamento estratégico, indicam que a grande maioria dos erros cometidos, e queacarretam falhas no alcance dos objetivos, advém da participação inadequada dodirigente máximo da organização no desenvolvimento do processo. Afirma, destaforma, que a participação decisiva do gestor de topo da instituição é questão crucial,conforme identificam, também, outros autores.

Todavia, outras questões podem ser causas das dificuldades para o processo.As principais são, independentemente de sua importância relativa: aplicação porpartes e não de forma global; condução do processo por técnicos de nível inferior;concentração nos problemas dos indivíduos em detrimento dos problemas degrupos; desconsideração dos problemas das pessoas e concentração exclusiva nosda instituição; falta de acompanhamento e avaliação dos resultados; falta deinteresse dos gerentes; conflitos entre a atividade de planejamento e outrasatividades; falta de dados relevantes; incerteza do ambiente externo; burocracia;falta de divulgação e apoio logístico; pouco tempo de dedicação dos gerentes;delegação de responsabilidades indelegáveis inerentes ao processo; tomada dedecisões intuitivas, conflitando com os planos formais; desconsideração do plano


estratégico como instrumento de avaliação do desempenho gerencial; constatação:contemporiza, estimula e faz uso de processo manipulativo ou autocrático naatividade de planejamento; falta de integração do planejamento com a administraçãoda instituição;

atribuição de mais valor ao plano do que a sua execução;

uso de metodologias inadequadas e não adaptadas à realidade organizacional;

definição de objetivos incoerentes com a realidade da organização; insistênciana fixação de objetivos apenas quantitativos;

falta de treinamento em análise estratégica;

muita formalidade, prejudicando a criatividade; simplificação extrema deprocedimentos;

consideração do planejamento estratégico como solução para todos osproblemas;

implantação de forma acelerada.

Evaldo Macedo de Oliveira(32) (1996, p. 91) descreve sobre os desafios àimplementação da gestão estratégica destacando quatro desafios essenciais.Apresentaremos a seguir estes desafios, retirando pequenas partes para simplificare adaptar o texto aos objetivos do Seminário.

O primeiro desafio é romper a resistência do próprio gestor, que se habituou aagir conforme determinado padrão e custa a assimilar a necessidade de mudá-lo. Atradição, o costume arraigado, todos sabemos, são opositores da inovação.

O segundo desafio está na alta direção, que reluta em redefinir missão,objetivos e políticas, mesmo quando confrontada com ameaças evidentes àsobrevivência da organização.

O terceiro desafio, especialmente no caso dos serviços públicos, está naalocação e utilização eficiente dos recursos disponíveis para realizá-los.

O quarto, e último, desafio está na própria organização dos serviços e naformação e treinamento dos gestores da área de atuação organizacional.

A solução apresentada por Oliveira, nesse mesmo trabalho, é romper aresistência lançando mão de persuasão e convencimento para levar aocomprometimento com a ação inovadora. Fazer diagnóstico correto da situação, semretoques ou camuflagens, acompanhado de elenco de indicações sobre asdisfunções e distorções observadas, acompanhado das estratégias necessárias àsuperação da crise. Essas estratégias devem estabelecer alvos ou metas queapontem os caminhos e gerem compromissos. Os dirigentes devem ser advertidosdos perigos que a organização está exposta e chamados a assumir suasresponsabilidades para evitar a derrocada institucional iminente. Como os recursos,no caso brasileiro, são escassos, é preciso que se estabeleçam prioridades edefinam critérios sob a ótica da eficiência, eficácia, efetividade e globalidade.

Para avaliarmos a magnitude do último desafio precisamos compreender o quese passa no interior das organizações e as forças externas a que estão sujeitas noseu processo cotidiano. A teoria nos oferece parâmetros e modelos alternativos paraexplicação da complexidade das organizações, cada uma delas tendocaracterísticas, formas de funcionamento, problemáticas e estratégias específicas. A


evolução da cultura, com o aporte de novos valores, o desenvolvimento dasociedade, com a introdução de novas formas de interação e o avanço da educação,abrindo a mente das pessoas, têm feito com que as organizações passem porprocessos distintos de transformação. Há várias maneiras de caracterizar essasdiversas etapas, ora examinando as organizações, ora enfatizando as pessoas, oraatribuindo à tecnologia o maior impacto sobre elas, ora considerando o ambienteexterno como o principal parâmetro a ser adotado para orientar o processo dedesenvolvimento organizacional.

Quanto maior a compreensão do problema, mais fácil será a transformaçãonecessária para resolvê-lo. Como se diz rotineiramente, melhor prevenir queremediar. Antecipar-se à crise é melhor do que ter de enfrentá-la e correr o risco denão conseguir superá-la.

Tudo isso implica, necessariamente, que os gestores organizacionais pautemseu comportamento por princípios éticos e tenham sempre presente aresponsabilidade social inerente à sua função.

Como dito anteriormente, postos os desafios, cumpre-nos encontrar a solução.Para isto, é preciso estar atento aos sinais de advertência, introduzir os mecanismosadaptativos necessários às transformações exigidas e estabelecer um ambienteorganizacional que privilegie a iniciativa e a criatividade, permita o diálogo, estimulea cooperação e dê a cada profissional a medida da sua participação em beneficio dobem-estar da comunidade.

No caso de organismos públicos, acresce a necessidade de empenhoredobrado com vistas à defesa intransigente do interesse público e um sériocompromisso com a promoção do bem-estar do cidadão.

Concluindo, a gestão organizacional moderna deve estar impregnada da noçãode contingência e alicerçada na visão estratégica de definição adequada dasprioridades e alocação de recursos sob a ótica da eficiência e efetividade.

8. Diretrizes Estratégicas Governamentais e Tendências em Auditoria

8.1. Diretrizes estratégicas governamentais

As organizações do setor público ao iniciarem seu processo de planejamento,em especial o estratégico, têm de levar em consideração, na análise ambiental, asdiretrizes estratégicas emanadas por autoridades governamentais e de coordenaçãoinstitucionais, no caso dos organismos internacionais.

A título de exemplo, extraímos do texto do atual ministro do planejamento(23)alguns tópicos, que nos pareceram relevantes, para serem discutidos em umaanálise ambiental externa para organizações do setor público.

(1) Transformação do Estado

(a) Problemas:

Estado com capacidade de resposta muito aquém das exigências colocadaspor uma sociedade e uma economia em veloz e complexa transformação; nãoconsegue acompanhar o ritmo de mudança das transformações em geral.

Sociedade desenvolveu: novas formas de representação da sociedade; novasdemandas; novas formas de comunicar-se, identificar problemas e resolvê-los;


Economia iniciou seu processo estrutural de Transformação: abertura para omercado internacional; pressão da concorrência internacional; ampliação douniverso de comparação e escolha; nova cultura de produtores e consumidores;multiplicaram-se os pólos de desenvolvimento; surgiram novos segmentosempresariais; novo sindicalismo de trabalhadores;

(a) Objetivos Gerais: (Desafios)

inserir-se de modo competitivo na economia mundial; incorporar milhões debrasileiros ao mercado e à sociedade brasileira;

(a) Objetivos Específicos:

consolidar a estabilidade econômica; por seus efeitos redistributivos imediatos;permite ao pais recuperar a capacidade de agir com vistas a objetivos de longoprazo. promover o crescimento sustentável; melhorar radicalmente a qualidade daspolíticas sociais para que se produzam os efeitos realmente redistributivos;universalizar educação de boa qualidade como fator chave da competitividade;

(a) Soluções (Estratégias):

percepção tão exata quanto possível de nossa inserção no cenário mundial;dos efeitos das tendências contraditórias sobre a nossa realidade: oportunidadesinéditas ao desenvolvimento e ao bem-estar; ameaças que apontam justamente nosentido da regressão social; identificar as oportunidades e ameaças que nosdefrontam, de modo a maximizar as primeiras e minimizar as segundas e assim abriro caminho de uma inserção positiva na nova dinâmica mundial; promover asreformas do Estado para fortalecimento do poder público.

(i) Justificativas (Diretrizes/Prioridades)

A reestruturação dos serviços básicos providos pelo Estado não são apenasimperativo de natureza moral, em um pais marcado pelas desigualdades sociais,mas também um dos eixos centrais de uma política ampla de desenvolvimento. Paradar condições à expansão de investimentos: recuperar a capacidade deplanejamento e regulação do Estado para viabilizar e estimular o investimentoprivado; Estado eficiente, que faça bem aquilo que lhe incumbe fazer, é garantiaindispensável de previsibilidade e segurança quanto às condições de concorrência,entendidas em sentido amplo, implicando justiça atuante; atuação agressiva doEstado no campo da política externa é fundamental para ampliar oportunidades eminimizar ameaças num mundo em que os fluxos de comércio e investimento etecnologia obedecem cada vez mais a acordos preferenciais; o provimento decaráter público de bens coletivos básicos, como saúde, educação, saneamento,habitação, etc. de modo amplo e com qualidade elevada, é variável-chave para ageração de investimentos. fornecer a competência técnica necessária; equiparmaterialmente; estabelecer mecanismos que permitam controlar suas atividades eresguardá-lo do clientelismo político; reduzir radicalmente sua presença na esferaprodutiva;

dar vida a instituições que não sejam estatais, mas públicas, incumbidas deregular o funcionamento de mercados e a prestação de serviços antesmonopolizados pelo Estado;

transformar instituições estatais em instituições públicas, na área de prestaçãode serviços não exclusivos do Estado (hospitais, escolas, etc);


estabelecer vínculos com instituições da sociedade civil para fins deimplementação e controle de políticas públicas, notadamente na área social;

institucionalizar formas públicas de regulação, com base em experiências deoutros países;

criar nova capacidade de intervenção e regulação, consubstanciada em órgãosregulatórios que sejam independentes de ministérios e secretarias, ocupados porprofissionais competentes e comandados por diretorias com mandatos fixos;investimento por muitos anos no setor educacional.

(i) Justificativas(Diretrizes/Prioridades)

A modernização do Estado tem aí um enorme potencial transformador. Noplano econômico, melhora as condições de competição da economia brasileira. Noplano social, cria as condições para elevação continuada dos padrões de vida dagrande massa da população brasileira. No plano político, cria as condições para amelhoria da qualidade da representação.

reorganização institucional de papéis e funções, das agências públicasenvolvidas no processo educacional, desde o ministério até a escola, passandopelas secretarias estaduais e outros órgãos intermediários; valorização salarial e dacompetência técnica dos profissionais;

eliminação da malha de interesses políticos que se implantou na educaçãopública, com enorme grau de desperdício de recursos públicos; promover reformapolítica

(i) Justificativas(Diretrizes/Prioridades)

A construção dos instrumentos necessários para termos um Estado realmenteeficiente e público não produzirá todos os seus efeitos se os mecanismos derepresentação continuarem a favorecer barganhas políticas em bases patrimoniais efisiológicas. As características da representação política no Brasil têm raízeshistóricas e culturais profundas. Sabemos que não se pode superá-las apenas pormeio de modificações na legislação. A superação dessas características implicamudanças na cultura política que só processos sociais mais amplos poderãoproduzir.

reformular a legislação partidária e eleitoral: aperfeiçoar o processo de escolhaeleitoral; melhorar o processo decisório no eixo Executivo-Congresso;

adequar o funcionamento parlamentar, tornando-o objetivo e eficaz e efetivoem suas articulações;

promover alianças políticas para dar sustentação às reformas.

8.2. Tendências Mundiais em Auditoria(1)

A agenda das Entidades Fiscalizadoras Superiores em todo o mundo foibastante ampliada, novos temas surgiram, exigindo da parte dessas instituiçõesredirecionamento de suas atividades e a redefinição de prioridades.

A cooperação internacional passou a ser uma poderosa ferramenta para apreparação dos auditores e para implementação de novas técnicas de auditoria eavaliação.

Modernizar o controle externo é uma necessidade e, nesse caminho, não háretorno.


Com base nas informações adquiridas em foros internacionais, especialmenteno XV INCOSAI e na V Sessão Ordinária da Assembléia Geral das OLACEFS,Almeida (1996, 29.3.96-13p.) apresenta considerações importantes mais atuaissobre temas que em perspectiva representam as tendências da área de auditoria.Estes temas são:

auditoria de meio ambiente;

auditoria de privatização;

avaliação de programas;

auditoria de obras;

auditoria de sistemas;

auditoria no âmbito do Mercosul.

9. Fontes de Consulta

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28. __________. Plano plurianual 1996-1999 : mensagem ao CongressoNacional. Brasília, 1995.

29. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Estado e o futuro: prospectivasobre aspectos da instituição estatal. in: A Reengenharia do Estado brasileiro. SãoPaulo: Revista dos Tribunais, 1995. pp. 30-47.

30. OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Planejamento estratégico. SãoPaulo: Atlas, 1994.

31. OLIVEIRA, Evaldo Macedo de. Gestão Organizacional Estratégica. in:Cadernos de Administração. Brasília: Departamento de Administração - UnB, 1996.

32. ORTER, Michael E. Vantagem competitiva. Rio de Janeiro: Ed. Campos,1989.

33. OSBORNE, David. Reinventando o governo. Brasília, MH Comunicação,1994.

34. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A emergência de uma reforma. Folha de S.Paulo, 28, jan. 1996, livros p. 5-9.

35. PLANO estratégico do Tribunal de Contas da União -triênio: 1994/ 1996.Boletim do Tribunal de Contas da União n° 42, 1994. ed. especial.

36. PLANO estratégico do Tribunal de Contas da União -triênio: 1996/1998.Boletim do Tribunal de Contas da União, 1995.


37. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Manual de redação da Presidência daRepública. Brasília, 1991.

38. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Política industrial, tecnológica e decomércio exterior: Reestruturação e expansão competitivas do sistema industrialbrasileiro. Brasília, 1995.

39. SERASA - Centralização dos Serviços dos Bancos. Qualidade SERASA.São Paulo, 1995.

40. SILVA, Roberto Pereira da. O preparo da mobilização e o desenvolvimentonacional. Brasília: CEE - Centro de Estudos Estratégicos, 1995.

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43. STONER, James A. F. Administração. Rio de Janeiro : Prentice Hall doBrasil, 1985.

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45. TRIGOE, Benjamin B. e ZIMMERMAN, John W. A estratégia da altagerência. Rio de Janeiro: ZAHAR, 1982.

46. VASCONCELOS FILHO, Paulo de., MACHADO, Antônio de Matos Vieira.Planejamento estratégico: formulação, implantação e controle. Rio de Janeiro: LTC -Livros Técnicos e Científicos, 1982.

47. VIANNA, Oscar Henrique Carvalho de Velloso. Teoria administrativa 4-D.Brasília, SUCESU,1982.

48. VIVACQUA, Guilherme Antônio. Planejamento estratégico: curso -instrumentos básicos. Brasília: UnB, 1995.

10. Glossário

Ação - mobilização de recursos humanos, materiais, financeiros outecnológicos, dirigidos para a obtenção dos resultados.

Acompanhamento - verificação constante do desenvolvimento e execução deuma ação quanto aos aspectos de eficiência e eficácia.

Administração estratégica - conjunto estruturado e interativo do planejamentoestratégico, organização estratégica, direção estratégica, controle estratégico edesenvolvimento organizacional estratégico.

Alocação de recursos - destinação de recursos a um fim específico ou a umaentidade.

Ambiente - conjunto de todos os fatores que, dentro de um limite específico, sepossa conceber como tendo alguma influência sobre a operação do sistemaconsiderado. Também chamado meio ambiente, meio externo, meio ou entorno.

Ameaças - forças ambientais, incontroláveis pela empresa, que criamobstáculos à sua estratégia, mas que poderão ou não ser evitadas, desde quereconhecidas em tempo hábil.


Análise ambiental - o mesmo que análise da conjuntura.

Analise ambiental interna - visa o conhecimento do ambiente interno daorganização por intermédio de estudo das condições e situações internas, paraidentificar pontos fortes e pontos fracos com relação à missão ou à determinadoobjetivo ou estratégia organizacional, resultantes das oportunidades ou ameaçasidentificadas

Análise da conjuntura - processo de conhecimento atual da organização emrelação ao seu ambiente externo e às suas condições internas, inclusive com visãoprospectiva, com vistas a estabelecer as estratégias destinadas à manutenção ouconquista de objetivos gerais.

Diretriz geral - princípio geral (toda a organização) balizador das decisõesgerenciais relacionadas à missão institucional.

Economicidade - principio que busca avaliar se a alternativa escolhida foi amelhor em termos de gastos com os recursos empregados. Trata-se, aqui, de saberse o produto foi obtido com o mínimo dispêndio de recursos, ou seja, se apresentoua melhor relação custo-benefício, sem descuidar da qualidade.

Efetividade - é a conjugação dos parâmetros de eficiência e eficácia nocumprimento da finalidade que a sociedade espera do empreendimento. 'traduz umconceito de satisfação do consumidor dos bens ou do usuário dos serviços daorganização. Refere-se à aceitação da entidade por seu ambiente operacional.Serve para mensurar o grau de correspondência da instituição aos anseios dasociedade. É medida de avaliação de natureza política, de interesse interno e éindicador de sobrevivência institucional.

Eficácia - pleno atingimento dos resultados planejados. Ser eficaz é cumprir oque foi prometido, atingindo os fins almejados. Grau com que os objetivos sãoalcançados. Relação entre os resultados pretendidos e os resultados reais dedeterminada atividade. É medida pelo grau de realização dos objetivosorganizacionais. Pressupõe definição clara de objetivos e metas. Quanto maior aquantidade de objetivos e metas atingidas, mais eficaz é a instituição. Apreocupação é com os resultados, qualquer que seja o custo. É uma medida dedesempenho de natureza técnica e de interesse do ambiente operacional interno eexterno da organização.

Eficiência - relação entre produto, em termos de bens, serviços e outrosresultados e os recursos utilizados para produzi-los. Mede a capacidade daorganização em utilizar, com o máximo rendimento, todos os insumos necessáriosao cumprimento de seus objetivos e metas. A eficiência preocupa-se com os meios,métodos e procedimentos planejados e organizados, a fim de assegurar otimizaçãodos recursos disponíveis.

Estratégia - forma utilizada para atingimento dos objetivos. Representa adefinição do caminho ou trajetória mais adequada para se alcançar uma situaçãodesejada.

Estrutura organizacional - arcabouço da responsabilidade, autoridade,comunicações e decisões de indivíduos em cada unidade organizacional, da tarefamais simples à divisão mais importante, suas funções e a relação de cada parte paracom as demais e para com a empresa toda.


Ferramentas - recursos empregados para se alcançar um objetivo ou conseguirum resultado. Determina o Com Que Fazer, em relação à aplicação da metodologia.

Função - conjunto de ações desenvolvidas pelo Governo, direta ouindiretamente, reunida em seus grupos maiores, por meio das quais o Governoprocura alcançar os objetivos nacionais. Conjunto de atividades convergentes eafins, que caracterizam as atribuições das unidades organizacionais e dos cargos,servindo como critério para departamentalização da empresa.

Implementação - é a busca, formalização e incorporação de recursos humanos,físicos, financeiros e institucionais, bem como a instrumentalizaçãojurídico-administrativa do planejamento.

Informação - dado trabalhado que permite ao administrador tomar umadecisão.

Instrumentos - ver ferramentas.

Meta - produto quantificado a ser obtido durante a execução doprojeto/atividade, programa e subprograma. Dimensiona a ação, ou seja, é o objetivoquantificado em termos de produto e resultados a alcançar.

Método - representa o processo que define o fluxo das atividades necessáriasà aplicação da metodologia, ou seja, determina O Que Fazer.

Metodologia - forma sistematizada de realização de um trabalho, visando aracionalidade e uniformidade de procedimentos em sua execução. Na concepçãotécnica atual, abrange quatro conceitos: método, técnicas, instrumentos e produtos.

Missão institucional - razão de ser da empresa. Conceituação do "horizonte",dentro do qual a empresa atua ou poderá atuar no futuro.

Modelo - descrição simplificada de um sistema que explica o seufuncionamento. É uma representação abstrata e simplificada de uma realidade emseu todo ou em partes.

Objetivo - fim a ser perseguido pela instituição ou por suas unidades. Alvo ousituação que se pretende atingir.

Objetivo funcional - objetivo específico da área de atuação de cada unidadeadministrativa. Objetivo intermediário, relacionado às áreas funcionais e que deveser alcançado com a finalidade de se concretizarem os objetivos gerais da empresa.

Objetivo geral - fim a ser perseguido no cumprimento da missão institucional.

Oportunidades - forças ambientais, incontroláveis pela empresa, que podemfavorecer a sua ação estratégica, desde que reconhecidas e aproveitadassatisfatoriamente enquanto perduram.

Planejamento - é a racionalização do processo de tomada de decisões e desua execução. Pressupõe a coerência, ou seja, a adequação entre meios e fins, acompatibilidade entre os diversos meios como entre os variados fins. Busca aotimização, isto é, o emprego racional de meios escassos para obtenção dos finsestabelecidos. Identificação, análise, estruturação e coordenação de missões,propósitos, objetivos, desafios, metas, estratégias, políticas, programas, projetos eatividades, bem como de expectativas, crenças, comportamentos e atitudes, a fim dese alcançar de modo mais eficiente, eficaz e efetivo o máximo do desenvolvimentopossível, com a melhor concentração de esforços e recursos pela empresa.


Planejamento estratégico - metodologia gerencial que permite estabelecer adireção a ser seguida pela instituição, em interação com o ambiente, com aparticipação de toda a estrutura organizacional e voltada ao atingimento efetivo deresultados programados.

Plano - formulação do produto final da utilização de determinada metodologia.Documento formal que consolida as informações, atividades e decisõesdesenvolvidas no processo. Delineia as decisões de caráter geral de um sistema,suas grandes linhas políticas, estratégicas, diretrizes e responsabilidades. Tem osentido específico de sistematizar e compatibilizar objetivos e metas, procurandootimizar o uso dos recursos do sistema, fornecer referencial que permita continuarestudos setoriais e/ou regionais, com vistas a elaborar programas e projetosespecíficos. Cobre um período de tempo limitado, realiza-se em áreas delimitadasespacialmente e visa resultados concretos e mensuráveis.

Plano de ação - conjunto de ações pertinentes a uma unidade executora,decorrentes dos programas afetos às suas atividades.

Plano diretor - consolidação dos objetivos funcionais e táticas emanadas donível tático (gerencial), incluindo o agrupamento dos programas ou planos de açãodas unidades executoras ligadas a uma mesma unidade gerenciadora.

Plano estratégico - produto final da aplicação do processo de planejamentoestratégico, abrangendo a explicitação da missão institucional, a definição dosobjetivos e diretrizes gerais e das estratégias orientadoras dos cursos de ação noalcance dos objetivos gerais.

Pontos fortes - vantagens estruturais controláveis pela empresa as quais afavorecem perante as oportunidades e ameaças do ambiente.

Pontos fracos - desvantagens estruturais controláveis pela empresa as quais adesfavorecem perante as oportunidades e ameaças do ambiente.

Programa - agrupamento de ações (projetos e atividades) comuns, decorrentesdos objetivos funcionais e táticas. Conjunto de meios e instrumentos de ações,organicamente articulados, para o cumprimento das funções, permitindo que pormeio dele, se faça a ligação entre os planos de longo e médio prazos e osorçamentos anuais.

Projeto - instrumento de programação para alcançar os objetivos de umprograma, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quaisresulta um produto final que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento daação de Governo. Trabalho a ser executado, com responsabilidade de execução,resultado esperado e prazo de execução preestabelecidos, considerando osrecursos humanos, financeiros, materiais e de equipamento, bem como as áreasenvolvidas necessárias ao seu desenvolvimento.

Realimentação (retroalimentação ou feedback) do sistema - procedimento decontrole que permite incorporar a um sistema ou processo, dados e informaçõesdecorrentes de resultados obtidos, alterando seu comportamento subseqüente.

Sistema - conjunto de partes interrelacionadas, que a partir de determinadasentradas, executando funções pré-estabelecidas segundo plano, atinge osresultados desejados.


Sistema de avaliação - processo por meio do qual se permite a formulação deavaliação de projeto, programa, ou plano relacionado a objetivo pré-estabelecido.

Sistema de informação gerencial - processo de transformação de dados eminformações, que são utilizadas no processo decisório da empresa.

Sistema de planejamento - instrumento básico de formulação, coordenação,acompanhamento e avaliação das políticas, planos, programas e projetosgovernamentais, tendo como pressuposto fundamental a participação da sociedadenos processos de definição de prioridades e na avaliação dos resultados da gestãopública.

Tática - forma de viabilização dos objetivos funcionais. Ação relacionada commetas de curto prazo e com meios de alcançá-las que geralmente afetam somenteparte da empresa. Indicação dos instrumentos que a empresa irá utilizar paraperseguir a orientação das estratégias.

Técnicas - representam, por meio de especificações, as formas de Como Fazerdeterminada tarefa, em relação às ações do processo definido pela metodologia.

Tipos de planos - plano estratégico; planos diretores e planos de ação.

Unidade administrativa - umidade técnica, de assessoramento, ou de apoioadministrativo do Tribunal, que gerencia um plano diretor.

Unidades técnicas - unidades que desenvolvem ações especificamentevoltadas ao controle externo, ou seja, as unidades de direção e execução e as deassessoramento e apoio às atividades do Controle Externo.

Visão - identifica os limites que os principais responsáveis pela empresaconseguem enxergar dentro de um período de tempo mais longo e uma abordagemmais ampla. Proporciona o grande delineamento do planejamento estratégico a serdesenvolvido e implementado pela empresa.

11. Leitura Orientada do Glossário

Seqüência de leitura de termos do glossário para um entendimento geral doprocesso de desenvolvimento do planejamento estratégico

Planejamento

Estratégia

Planejamento estratégico

Plano

Missão institucional

Ambiente

Análise ambiental

Análise ambiental externa

Oportunidades

Ameaças

Análise ambiental interna

Pontos fortes


Pontos fracos

Cenário

Objetivo

Objetivo geral

Objetivo funcional

Diretriz

Diretriz geral

Diretriz funcional

Estratégia (revisão)

Tática

Tipos de planos

Plano estratégico

Plano diretor

Plano de ação

Ação

Programa Projeto Atividade

Avaliação

Sistema de avaliação


AUDITORIA NO CONTROLE EXTERNO -CONCEITOS BÁSICOS E CLASSIFICAÇÃO(*)

Raimundo Milton Vale da Rocha, Heloisa Garcia Pinto Vidal, AmadorEustáquio Magela José Lino de Almeida José Wilson Gurgel, Oscar H. C. deVelloso Vianna Analistas de Finanças e Controle Externo

I - Introdução. II - Missão do Tribuna! de Contas. IR - Histórico daAuditoria Governamental. IV - Classificação das Auditorias no ControleExterno. 1. Classificação Segundo a Forma de Realização. 2. ClassificaçãoSegundo o Tipo. 3. Classificação Segundo a Natureza ou Objeto. V-Conclusão. VI - Referências Bibliográficas. VII - Glossário.

I - Introdução

Este trabalho tem como objetivo subsidiar a criação de melhores condiçõespara o planejamento das atividades de auditoria no Tribunal de Contas do DistritoFederal, a partir de exame mais aprofundado do perfil funcional do controle externo,conforme as responsabilidades a ele atribuídas pela Lei Orgãnica do Distrito Federalde 1993 e pela Lei Complementar n° 1 de 1994, as quais ampliaram o alcance dafiscalização e a diversidade de entidades e agentes públicos sob a jurisdição desteTribunal, conjuntamente à redefinição das atividades dos órgãos de controle interno.

II - Missão do Tribunal de Contas

As atribuições do controle externo, assim como do controle interno de cadapoder, são definidas pelo art. 77 da Lei Orgânica do DF, onde fica estabelecida acompetência de fiscalização governamental nas áreas contábil, financeira,orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade eeconomicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas. Adicionalmente, noart. 78, inciso V, atribui-se ao TCDF a competência de realizar inspeções eauditorias nas ações governamentais concernentes às áreas de atuação acimacitadas, por iniciativa própria, da Câmara Legislativa ou de suas comissões técnicasou de inquérito.

(*)Trabalho apresentado no 2º Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.


Tais atribuições são também definidas, com maior detalhamento, na LeiOrgânica do TCDF, arts. 3°, 38, 39 e 44, e também nos arts 3°, 111 e 117 do seuRegimento Interno, aprovado pela Resolução n° 38/90. Neste último artigo,enfatiza-se a obrigatoriedade da fiscalização em todos os níveis, inclusive peloacompanhamento da execução dos projetos e atividades e da movimentação derecursos de fundos especiais ou contábeis, com a finalidade de avaliar os resultadosquanto à eficiência e eficácia da gestão financeira, orçamentária e patrimonial dosórgãos e entidades jurisdicionados, bem como dos princípios da economicidade.

Da essência do disposto nos citados dispositivos legais, infere-se a missão doTribunal, que pode ser assim enunciada:

Exercer o Controle Externo da administração e dos recursos do DistritoFederal, em auxílio à Câmara Legislativa, zelando pela legalidade, legitimidade,eficiência, eficácia, economicidade e efetividade na gestão destes recursos.

III - Histórico da Auditoria Governamental

Para possibilitar melhor compreensão dessas atribuições, convém fazer breveretrospectiva da sua evolução histórica. As expressões Controle Interno e ControleExterno surgiram na administração pública brasileira somente a partir da Lei n°4.320/64. É de se notar que, na sistemática constitucional então vigente (CF de1946), o controle das atividades financeiras e orçamentárias limitava-se a um tipo defiscalização de cunho meramente formal e legal, executada exclusivamente àdistância e com base em documentos, prestações de contas, etc., em que pese asreferências da citada Lei n° 4.320/64 à verificação físico-financeira do cumprimentodos programas de trabalho. Editada a Constituição de 1967, eis que se operousignificativa e relevante inovação com o estabelecimento de competência aosTribunais de Contas para realizar Inspeções se julgadas necessárias,introduzindo-se assim um processo de auditoria in loco, em complemento à auditoriarealizada pelo Controle Interno para fins de supervisão e certificação das contas.

Adicionalmente, surgiu também, com a Lei n° 4.320/64, o conceito deorçamento-programa e, com ele, uma mudança na concepção de fiscalização, dasimples verificação de legalidade para aferição do bom desempenho na execuçãodos programas de governo e da qualidade e efetividade dos resultados alcançadosna aplicação dos recursos públicos. Essa atribuição, inicialmente explicitada apenaspara o controle interno, formalizou-se para o controle externo a partir da Constituiçãode 1988, estendendo-se ao DF através da Lei Orgânica de 1993, a qual, em adiçãoaos aspectos financeiro, orçamentário, patrimonial e contábil, introduziu acompetência da fiscalização operacional ou de desempenho.

IV - Classificações das Auditorias no Controle Externo

1 - Classificação segundo a forma de realização

A regulamentação do processo de execução de auditorias encontra-se definidano art. 120 do Regimento Interno do TCDF, onde estas atividades são classificadassegundo o que leva o Tribunal a decidir pela sua execução, a saber:

Auditorias Programadas: Serão anualmente aprovadas pelo Tribunal, emprograma geral consolidado, e terão por finalidade verificações abrangentes dosatos e fatos administrativos e operacionais, especialmente quanto à legalidade,legitimidade e economicidade, bem como para avaliar a organização, eficiência eeficácia do Controle Interno. Não possuem fato causador específico, obedecendo a


programação feita pelas Inspetorias para fiscalização periódica das jurisdicionadas,e constam sempre no Plano Anual de Auditorias (MA).

Auditorias Especiais: Serão realizadas quando situações específicas asexigirem, mediante autorização ou determinação do Tribunal. Neste caso, existe umfato causador que leva o Tribunal a determinar a sua realização, como por exemplodenúncias recebidas ou apontadas pela Imprensa, irregularidades levantadasmediante instrução interna de processos, etc. Podem constar no PGA, bem comoserem posteriormente incluídas nos planos trimestrais de trabalho das Inspetorias.

O Regimento Interno estabelece ainda, no artigo 121, que, além das auditorias,possam ser realizadas inspeções determinadas pelo Tribunal, Presidente ou Relator,para verificação de algumas situações ali especificamente definidas, a saber:

a) verificar o cumprimento de decisões do Tribunal;

b) obter dados ou informações preliminares sobre a procedência de fatosrelacionados a denúncias ou representações; ou

c) suprir omissões ou esclarecer pontos duvidosos em documentos ouprocessos.

As inspeções são, em geral, verificações simples, enquanto as auditorias sãomais complexas, mormente as programadas, devido à sua definição comoverificação abrangente, o que ocasiona dificuldades na definição dos setores aserem auditados e na escolha do enfoque do trabalho, conforme as característicasdas jurisdicionadas e os requerimentos de cada ocasião. Adicionalmente, certascaracterísticas inerentes às auditorias governamentais, como a sua naturezaextremamente diversificada, a falta de melhor interação entre os órgãosgovernamentais e a carência de bons padrões para definição das múltiplasatividades e para uniformização da terminologia adotada, aumentam ainda mais acomplexidade dessas tarefas e dificultam o seu planejamento. A seguir discutiremosas outras classificações que cada uma das auditorias acima poderá receber,conforme a característica do trabalho a realizar.

2 - Classificação segundo o tipo

A fim de uniformizar a linguagem utilizada e facilitar o entendimento do que érealizado em termos de auditoria, tem-se procurado classificá-las de acordo com astendências atuais e com as características próprias à área governamental.Subdividem-se elas hoje em dois grandes tipos: a auditoria de regularidade e aauditoria de desempenho.

No primeiro tipo, incluem-se todos os procedimentos que visam verificar alegalidade e legitimidade dos atos, bem como a observância das normas e critériospertinentes; enquanto no segundo tipo são classificados aqueles que investigam aeficácia da gestão, assim como a economicidade e a eficiência da açãoadministrativa, ou seja, se os recursos disponíveis estão sendo bem utilizados.Destarte, quando se usam tais denominações, está-se indicando qual dos enfoquesacima norteará o trabalho de fiscalização, sem, no entanto, determinar ou restringir osegmento de atividade a ser fiscalizado.

Outras denominações existem para designar essas auditorias e não devem serconsideradas como tipos diferentes. Assim, auditorias de cumprimento, deconformidade, legal, formal, de exatidão, contábil e financeira são sinônimos usuaisda auditoria de regularidade. De outra parte, auditoria operacional, de gestão, de


performance, de mérito e de avaliação, dentre outros, são sinônimos da auditoria dedesempenho. Devido a essa grande diversidade de nomes, certos termos sãofreqüentemente utilizados de maneira incorreta ou incompatível com estaconceituação, devendo o auditor atentar para as diferenças de significadoporventura existentes, e, sempre que possível, recomendar ou sugerir o uso daterminologia adequada.

As normas editadas por entidades internacionais como, por exemplo, aINTOSAI (Organização Internacional de Entidades de Fiscalização Superiores), aqual visa exclusivamente o setor público, constituem-se em excelentes fontes deconsulta, em cujas definições baseiam-se a maioria das informações aqui contidas.Para uma descrição mais detalhada dos diversos termos aqui citados, dentre outros,consta, anexo, um glossário de auditoria, desenvolvido pela servidora Heloisa GarciaPinto Vidal, participante do Programa Avançado de Auditoria Governamental, a partirde todos os glossários distribuídos e das definições transmitidas durante o curso.

Dentre os diversos sinônimos existentes para designar uma atividade, algunsadequam-se melhor às peculiaridades do ambiente governamental. O emprego daexpressão auditoria de regularidade, por exemplo, é quase sempre preferível emrelação ao uso de auditoria financeira ou auditoria contábil, devido à característicadiversificada das fiscalizações governamentais, que freqüentemente ultrapassam oscampos financeiro e contábil. A par disso, há o fato de que as palavras financeira econtábil podem também ser usadas, como veremos adiante, para designar anatureza da auditoria, ou seja, exatamente para restringir o campo de atividade a serauditado.

Como antes explanado, é importante tomar cuidado ao se interpretar algunstermos empregados de forma não atualizada ou não compatibilizada com osconceitos aqui expostos. Um exemplo corriqueiro é o emprego da expressãoauditoria de gestão para designar auditorias de regularidade, quando seu significadocorreto é precisamente o outro, ou seja, auditoria de desempenho.

Controvérsia também ocorre em relação ao uso do termo operacional em vezda expressão de desempenho na designação de auditorias governamentais, o quenão é recomendável, visto ser operacional um termo relacionado à atividadeempresarial, não aplicável, portanto, a todos os setores do governo. Dai arecomendação de se utilizar preferencialmente a expressão de desempenho em vezde operacional para designar as verificações governamentais de eficácia, eficiênciae economicidade.

Por fim, é importante destacar que os dois tipos de auditoria (de desempenho ede regularidade) são, na verdade, complementares e não prescindem um do outro,sendo comum a ocorrência de verificações mistas. Modernamente, alguns governos,como o do Canadá, têm dado ênfase a um modelo de auditoria que verifica aomesmo tempo a regularidade e o desempenho da gestão, denominada de auditoriaintegrada.

3 - Classificação segundo a natureza ou objeto

A classificação das auditorias em relação à sua natureza, tanto para o tipo deregularidade como de desempenho, recebe denominação conforme o segmento ousegmentos de atividade aos quais esteja relacionada. Como exemplos, temos:

Auditoria Contábil ou Financeira: relativa à orientação, controle e registro deatos e fatos contábeis/financeiros da administração.


Auditoria Orçamentária: relativa ao orçamento ou à receita que se devearrecadar e às despesas a serem efetuadas.

Auditoria Patrimonial: Relativa aos bens e aos demais pertences suscetíveis deapreciação econômica.

Auditoria de Sistema: relativa à adequação, privacidade dos dados einformações oriundas dos sistemas de processamento eletrônico de dados (PED).

Auditoria de Programa: relativa aos programas estabelecidos pelo governo.

Auditoria de Projeto: relativa à origem e aplicação de recursos e aocumprimento de acordos pactuados para a execução de projetos.

É comum também a designação da auditoria de maneira mais especifica, pelonome do objeto auditado como, por exemplo: de almoxarifado, de veículos, desuprimento de fundos, de admissão de pessoal, de licitações, de convênios, deobras e serviços de engenharia, de bens, de ativos permanentes, de patrimôniolíquido, de estoques, de contas a receber, de contratos administrativos, etc., o quepermite compreensão mais clara da atividade executada.

V - Conclusão

A partir da conceituação aqui estabelecida e acreditando que possibilitamos,com isso, melhor compreensão do universo das atividades de auditoria, esperamosestar prestando ajuda aos profissionais no planejamento e execução de suaatividade e no entendimento e interpretação de outros trabalhos com que venha a sedefrontar, com vistas ao bom cumprimento da missão institucional atribuída aoTribunal de Contas do Distrito Federal.

VI - Referências Bibliográficas

1. BRASIL. Constituição(1988). Constituição da República Federativa do Brasil- 1988. Brasília, Senado Federal, 1988.

2. DISTRITO FEDERAL. Lei Orgânica (1993). Lei Orgânica do Distrito Federal.Brasília, Câmara Legislativa do Distrito Federal, 1993.

3. DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n° 1, de 9 de maio de 1994. LeiOrgânica do Distrito Federal. Diário Oficial do Distrito Federal, 10 maio. 1994. supl.

4. DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas. Resolução n° 38, de 30 deoutubro de 1990. Diário Oficial do Distrito Federal, 6 nov. 1990. supl.

5. Revista do TCU, Brasília, 22 (49), jul/set. 1991.

6. Revista do TCU, Brasília, 21 (44), abr/jun. 1990.

7. ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DAS INSTITUIÇÕES SUPERIORES(INTOSAI). Normas de Auditoria da INTOSAI (Revista do TCU n° 49).

8. ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DAS INSTITUIÇÕES SUPERIORES(INTOSAI). Guia para Normas de Controle Interno. Revista do Tribunal de Contas doDistrito Federal 19 pp. 65 a 83. 1993.

9. Guia de Orientação sobre Auditoria Internacional. I FAC - FederaçãoInternacional de Contadores, set. de 1980.

10. Curso de Introdução à Auditoria Governamental TCU - Tribunal de Contasda


União.

11. ROCHA, Dagmar Anjos de Oliveira. Curso sobre Auditoria do ServiçoPúblico.

VII - Glossário(*)

Achados - São as evidências específicas obtidas pelo auditor, a fim desatisfazer os objetivos da auditoria.

Ambiente Geral de Controle - Os fatores ambientais que podem influenciar naeficácia dos controles internos sobre programas e funções administrativas são:atitude gerencial, estrutura organizacional, recursos humanos, delegação ecomunicação de autoridade e responsabilidade, políticas e procedimentos, práticasorçamentárias e de informação, equilíbrio organizacional e sistema deprocessamento eletrônico de dados.

Ambiente livre de contaminação - É aquele onde os elementos vivos ouvegetais, a energia ou a combinação entre eles, como produto da atividade humana,estão presentes em concentrações ou durações dentro dos padrões estabelecidospela legislação ambiental.

Atenção adequada - O elemento apropriado de cautela/atenção e habilidadeque seria esperado de um auditor, considerando a complexidade das tarefas deauditoria. Trata-se da atenção cuidadosa ao planejamento, coleta e avaliação deevidências, formação de opiniões, conclusões e elaboração de recomendações.

Atitude gerencial - Reconhecimento, por parte da direção, da importância doscontroles internos e compromisso, por parte da mesma, em estabelecer e manter umsistema sólido de controles internos, de maneira que seja transmitido aosfuncionários mediante palavras e fatos.

Atividades - O processo pelo qual uma organização converte seus recursos -inputs - em resultados ou produtos - outputs.

Auditoria - Estudo e avaliação das transações, procedimentos, operações edemonstrações contábeis deles resultantes, com vistas à emissão deopinião/parecer.

Auditoria de amplo escopo - Execução combinada de auditoria de regularidadee de desempenho. E um exame que fornece uma estimativa independente, objetivae construtiva da extensão em que os recursos financeiros, humanos e físicos sãogerenciados, no tocante à regularidade, economia, eficiência e eficácia.

Auditoria de desempenho - Auditoria do "valor pelo dinheiro", ou economia,eficiência e eficácia pela qual a entidade auditada utiliza seus recursos, nodesempenho de suas atribuições. Utiliza-se, ainda, a expressão auditoria de gestão,para o caso do setor público, e auditoria operacional, para o caso de umaatribuição/atividade específica.

Auditoria de eficiência (effciency audit) - Exame da gestão e das operaçõesrealizadas, com o objetivo de formar opinião quanto à eficiência de suas realizações.Exame dos procedimentos utilizados para a revisão das operações realizadas eavaliação da adequação desses procedimentos, possibilitando a análise de quãoeficientes são as operações. (*)Organizado por Heloisa Garcia Pinto Vida], AFCE do TCDF, a partir de definições obtidas no Programa Avançado deAuditoria Governamental (BIRD/TCEs/ESAF/1993).


Auditoria externa - É a realizada por profissional liberal ou empresa semvínculo empregatício com o auditado, com o objetivo de informar a terceiros(acionistas, bancos, fornecedores, governo, etc.) sobre a fidedignidade dasdemonstrações financeiras.

Auditoria financeira - É um enfoque da responsabilidade financeira dasentidades sujeitas à prestação de contas, fornecido por um exame independente,expresso através de uma opinião sobre as demonstrações financeiras ou outrasinformações financeiras da entidade auditada. É realizada de acordo com asdisposições estatutárias pertinentes, por um auditor designado ou contratado.

Auditoria de gestão (v. Auditoria de Desempenho)

Auditoria independente (v. Auditoria Externa)

Auditoria integrada (v. Auditoria de Amplo Escopo)

Auditoria Interna - É a sistemática de avaliação interna, contínua e autônomaestabelecida dentro de uma organização, como uma assistência à própriaorganização. O objetivo da auditoria interna é auxiliar os membros da organizaçãono desempenho eficiente das atividades pelas quais são responsáveis. Para estefim, a auditoria interna fornece-lhes análises, avaliações, recomendações, conselhose informações concernentes às operações, programas, projetos, atividades efunções auditadas. Auditoria operacional (v. Auditoria de Desempenho)

Auditoria de regularidade - É o exame independente de um conjunto dedemonstrações financeiras ou outras informações financeiras relacionadas e documprimento, pela entidade auditada, das leis e regulamentos aplicáveis.

Auditoria de resultados (efectiveness audft) - Avaliação da extensão na qual osobjetivos de qualquer órgão ou entidade governamental estão compatíveis com asmetas da Alta Administração e do Governo, questionando se os resultadosalcançados dos programas satisfazem as necessidades públicas. A auditoria deresultados cobre três aspectos básicos:

análise dos objetivos - a habilidade das unidades operacionais eminterpretar as intenções da Administração, do Legislativo e do Governo, notocante às metas operacionais;

auditoria de sistemas - verificar se a unidade planeja, realiza e avaliasuas várias operações, bem como implanta as mudanças recomendadas;

auditoria das operações - examinar se os resultados correspondem àsnecessidades e se os recursos foram utilizados do modo mais favorável.

Avaliação do grau de vulnerabilidade - É a revisão da susceptibilidade de umaunidade econômica ou agência à penda ou utilização não autorizada de recursos,erros nos relatórios e informações, atos ilegais ou antiéticos e a uma opinião públicaadversa ou desfavorável. Revisão das susceptibilidades de um programa ou funçãoà ocorrência de desperdícios, perdas , utilização não autorizada ou apropriaçãoindevida. Processo pelo qual a unidade econômica pode determinar o potencialrelativo de perda nos programas e funções, após considerar fatores relevantes comoprioridades da direção e limitações de recursos, programando as revisões decontroles internos e as ações correspondentes. A avaliação da vulnerabilidade estádirigida para a determinação da probabilidade de que existam situações nas quais:


a) obrigações e responsabilidades financeiras não estão sendo cumpridas deacordo com as leis e regulamentos a elas aplicáveis;

b) fundos, propriedades e outros ativos não estão adequadamentesalvaguardados contra o desperdício, perda, uso não autorizado ou apropriaçãoindevida;

c) receitas e despesas, aplicáveis à operação da unidade, não estãocorretamente apropriadas nem definidas as respectivas responsabilidades. Taissituações, por conseqüência, não permitem a preparação das contas e de relatóriosfinanceiros e estatísticos dignos de confiança nem a manutenção daresponsabilidade financeira sobre os bens.

Avaliação de impacto ambiental - A obrigação de empreiteiros ou de unidadesgovernamentais fazerem avaliação de impacto ambiental está presente em leis eregulamentos de vários países. A seguir, listam-se alguns exemplos de projetos ouatividades que devem ser avaliados.

a) Represas, açudes e reservatórios com superfície maior que um determinadotamanho especificado em lei.

b) Trabalhos de irrigação, como:

- projetos de canais de grande alcance;

- amplo trabalho de melhoramento em irrigação;

- vertedouro de água corrente;

- concessões de uso de grandes represas. c) Linhas e subestações detransmissão de alta voltagem:

- hidrelétricas e termoelétricas.

d) Projetos em áreas de transportes:

- aeroportos;

- terminais de trens e de ônibus;

- construção e expansão de estradas e rodovias;

- estradas vicinais e rurais;

- construção e melhoramento de estradas em áreas de preservação ambiental;

- portos;

- canais;

-terminais marítimos e estaleiros. e) Desenvolvimento urbano-industrial eturístico:

- localização de novos assentamentos urbanos;

- expansão de áreas urbanas;

- localização de complexos turísticos;

- localização de complexos industriais;

- localização de arranha-céus;

- localização de centros esportivos;


- construção de pistas de alta velocidade.

j) Minas:

- lavagem de carvão e minério;

- petróleo e gás, incluindo trabalhos de prospecção, exploração eprocessamento;

- oleodutos, gasodutos e aquedutos;

g) Parques industriais:

- metalúrgicas;

- fábricas de tecidos e de produtos químicos;

- fábricas de materiais de construção, equipamentos e produtos metálicos;

- agroindústrias: curtumes, matadouros, criação e engorda de gado.

h) Desenvolvimento florestal:

- plantações de espécies arbóreas e arbustos exóticos;

- exploração de florestas nativas;

- indústrias de celulose;

- pasta de papel;

- corte de madeiras, processamento e serrarias;

- projetos relacionados à água;

- cultura aquática e cultura marinha, especialmente exploração intensiva ecultivo de recursos aquáticos.

i) Manufatura, transporte, armazenamento e resíduo ou reutilização deperigosas substâncias tóxicas, inflamáveis ou recicladas. j) Atividades desaneamento básico:

- rede de esgotos e bueiros;

- estações de tratamento de água e de lixo sólido;

- aterros sanitários e emissários submarinos.

Certificado de auditoria (v. Parecer de Auditoria)

Ciclo dos eventos - Processos utilizados para dar inicio e executar atividadesinter-relacionadas, criar a documentação necessária e reunir e informar osrespectivos dados.

Ciclo dos fatos (v. Ciclo dos Eventos)

Ciclo das transações (v. Ciclo dos Eventos)

Componentes ambientais básicos - Elementos do ambiente natural cujadeterioração atual e futura representa um risco para o equilíbrio e o funcionamentoadequado do ecossistema.

Componente de uma unidade econômico-Administrativa (Agency Component) -Uma organização ou programa ou uma subdivisão funcional de importância de uma


unidade econômica ou agência que tem um ou mais sistemas separados decontroles internos.

Conclusões - São as afirmações, deduzidas pelo auditor, decorrentes dosachados.

Constitucional - Prática prevista na lei fundamental de um pais.

Controle - Processo pelo qual é verificado se as atividades de uma organizaçãoestão de acordo com um plano de ação desejado, e se o plano está conforme asfinalidades da organização. Processo estabelecido que viabiliza o gerenciamento emonitora suas atividades, abarcando:

a) a estrutura de controle, a qual inclui o seu componente ambiental, ossistemas financeiro-operacionais, as políticas, objetivos, planos, padrões eprocedimentos;

b) a delegação de autoridade para execução;

c) o monitoramento e avaliação contínuos, a fim de identificar desvios doquadro traçado; e

d) a ação corretiva, para que as operações voltem a estar de acordo com aestrutura prescrita, quando necessário.

Controle econômico - Tipo de controle que objetiva assegurar que o dispêndiototal em necessidades, presentes e futuras, não exceda os recursos disponíveis.

Controle da eficiência - Tipo de controle que objetiva assegurar que, naimplementação das políticas previamente acordadas/acertadas, os recursos sejamutilizados da forma mais eficiente possível.

Controle gerencial - Processo pelo qual os gerentes asseguram que osrecursos são obtidos e utilizados e que a organização conduz a sua estratégia eficaze eficientemente na realização de seus objetivos. Um bom sistema de controlegerencial inclui:

a) relação dos objetivos da entidade;

b) plano da entidade para concretizar os objetivos;

c) pessoal em qualidade e quantidade correspondentes às atribuições,adequadamente segregado por funções;

d) um sistema estabelecido de políticas e procedimentos adequados, para cadaunidade ou programa; e

e) um eficiente sistema de revisão em todos os níveis de atividade, a fim decertificar se o sistema de políticas e procedimentos implantado está sendo cumprido.

Controles internos - Constituem-se do plano de organização e de todos osmétodos e medidas adotados dentro de uma unidade para salvaguardar seusrecursos, assegurar a exatidão e confiabilidade das informações, bem como ocumprimento das leis, regulamentos e políticas , além de promover maior eficiência eeconomia nas operações. Os controles internos se relacionam somente com osaspectos operacionais de um programa ou função, não abrangendo matérias como:desenvolvimento ou interpretações de estatutos, determinação das necessidades deum programa, alocação de recursos financeiros, emissão de regulamentos e outrosprocessos discricionários relativos à elaboração de políticas da organização. "Todo o


sistema de controles financeiros e de qualquer outra natureza da entidade auditada,incluindo a estrutura organizacional, os métodos, os procedimentos e a auditoriainterna, estabelecidos pelos administradores segundo os objetivos da entidade, quecontribuem para que ela seja regularmente administrada de forma econômica,eficiente e eficaz, garantindo, assim, a observância das políticas determinadas pelaadministração, salvaguardando bens e recursos, assegurando a fidedignidade eintegridade dos registros contábeis e produzindo informações financeiras egerenciais confiáveis e tempestivas." (INTOSAI)

Controle interno essencial (específico) - Exercido para salvaguardar umaatividade mais vulnerável contra perdas potenciais derivadas de fraudes,desperdícios ou abusos administrativos.

Crimes ecológicos - Aqueles que violam as leis e regulamentos deconservação, defesa e melhorias do meio ambiente. Os crimes ecológicos podemser assim classificados:

a) Crimes contra as águas:

- derramamento ilegal de entulho;

- alteração ou mutação térmica;

- mudanças de correntes e sedimentações;

- extração ilegal;

- contaminação de lençol freático;

- danos a diques;

- permissões ou autorizações ilegais.

b) Crimes contra a margem costeira:

- escoamento contaminado;

- construção de fábricas poluidoras;

- degradação das praias;

- contaminação por vazamento ou escoamento;

- derramamento de hidrocarbono;

- pesca ilegal;

- negligência.

c) Crimes contra o solo, a topografia e o relevo:

- atividades e objetos degradantes;

- degradação do solo, topografia e relevo.

d) Crimes contra a atmosfera:

- emissão de gases;

- radiações;

- meios de transporte poluentes;

- degradação da camada de ozônio.


e) Crimes contra a flora e a fauna:

- queima de plantações;

- queima de pastos e capinzais;

- queima de vegetação natural;

- recusa à cooperação;

- destruição da vegetação de parques ecológicos;

- proliferação de germes;

- proliferação de doenças;

- uso ilegal de adubos;

- atividades ilegais em áreas e ecossistemas especiais;

- caça ou destruição em áreas de preservação ambiental;

- omissão em mencionar em relatórios.

Custos - Medida dos recursos aplicados durante um período de tempo, semconsideração com a data em que foram ordenados, remetidos ou pagos.

Deficiências consideráveis - Próprias de uma situação na qual osprocedimentos estabelecidos, ou o grau de cumprimento operacional, nãoproporcionam segurança razoável de que os objetivos do controle interno,especificados na lei, estão sendo cumpridos.

Deficiências relevantes ( v. Deficiências Consideráveis )

Delegação e comunicação de autoridade e responsabilidade - Delegação oulimitação apropriada de autoridade, de maneira que propicie segurança de que asresponsabilidades possam ser efetivamente cumpridas/observadas.

Ecoantropologia - Conceito que trata da "relação homem-natureza" como umtodo que interage e interproduz. Nesta totalidade, o meio ambiente deve ter suaprópria legislação, semelhantemente ao que existe para os vários crimes contra osseres humanos. O homem depende basicamente do meio ambiente e qualquer danoque ele possa causar à natureza será prejudicial a ele mesmo e a seusdescendentes. O grande desafio é superar o antropocentrismo com um conceitoecoantropológico.

Economia - É a extensão pela qual uma organização, programa, projeto,atividade ou função minimiza os custos dos recursos humanos, financeiros e físicos,adquiridos ou utilizados, considerando-se a quantidade e a qualidade apropriadas.Obtenção de quantidade e qualidade apropriadas de bens e serviços no momentooportuno e pelos melhores preços. (Canadian Comprehensive Auditing Foundation-CCAF).Uma forma comum de mensurar economia está ligada à comparação depreços de recursos adquiridos com custos esperados. Por exemplo, comparar comcustos e planos de anos anteriores ou com os de atividades similares. (NationalAudit Office - NAO) (CCAF)

Economicidade (v. Economia)

EEE - Iniciais de Economia e Eficiência (das operações) e Eficácia ou chegaraos resultados (nos programas e projetos).


Efeitos - São os subgrupos de resultados pretendidos de um programa, projetoou atividade. Difere do conceito em si de resultados, por tratar este do conjunto deeventos que incluem tanto as conseqüências pretendidas como as não pretendidasdo programa, projeto ou atividade.

Efetividade - A efetividade relaciona-se com a extensão em que um programaalcança suas metas e, ao mesmo tempo, obtém o resultado social pretendido pelacomunidade beneficiada. Por exemplo, para aumentar a renda em uma certa área,um programa se constituiu em projetos de criação de empregos. Os empregoscriados seriam o output (produto) dos projetos. Isso contribuiu para o efeito almejadodo programa, do qual resultou a elevação da renda, e, portanto, a efetividade doprograma. Outro exemplo seria a elaboração de um manual de serviço. O produtoesperado seria o manual. Após sua impressão, pode-se afirmar que houve eficácia.Entretanto, a conclusão sobre a efetividade só virá quando da real utilização destemanual de serviço por aqueles aos quais se destina. É claro que nem todos osprogramas são igualmente objeto de valor, de metas físicas quantificáveis. Ademais,os procedimentos gerenciais para mensuração e os relatórios de efetividade sofrerãovariação entre os diversos tipos de programa.

Eficácia - É a extensão em que uma organização, programa, projeto, atividadeou função alcança os seus objetivos, as metas operacionais estabelecidas e outros"produtos" ou efeitos pretendidos.

Vincula o relacionamento entre os resultados esperados (impacto pretendido) eos produtos reais (impacto alcançado) em bens, informações ou outros resultados.

Eficiência - É a relação entre o resultado em bens e serviços produzidos ououtros resultados alcançados por uma entidade ou unidade e os recursos utilizadospara produzi-los ou alcançá-los.

Pode referir-se a uma entidade inteira ou apenas a uma parte dela, a umprograma, projeto ou atividade. Uma operação eficiente produz o máximo deresultados por conjunto de recursos (inputs) dados; ou tem o mínimo de inputs emrelação à quantidade e qualidade de serviço obtido. É a extensão pela qual osresultados -outputs - e os recursos utilizados para produzi-los se encontram deacordo com reconhecidos critérios ou padrões de desempenho (em resumo, "gastarbem"). As medidas de eficiência tomam a forma de coeficientes output/input(produtividade) e custo total/quantidade de unidades produzidas ou serviçosprestados (custo unitário). Trata-se de alcançar o melhor e mais produtivo usopossível de bens, pessoas e dinheiro (CCAF).

Entidade fiscalizadora superior (EFS) - O órgão público de um Estado que,independentemente da sua designação, constituição ou organização, desempenhe,por força de lei, a mais alta função de fiscalização no setor público.

Equilíbrio organizacional - É o nível apropriado estabelecido entre os controlesfinanceiro, administrativo e operacional, assim como a função de auditoria interna.

Escopo de auditoria - A delimitação ou os limites de matérias/assuntos objetode uma auditoria.

Estrutura organizacional - São as unidades organizacionais devidamenteidentificadas para a execução das funções necessárias com o estabelecimento dasrelações apropriadas de informação.


Evidência - É constituída pelos dados e informações que um auditor obtémdurante os trabalhos de campo, para documentar os achados de auditoria erespaldar suas opiniões e conclusões. A evidência em auditoria desempenha umaparte importante na decisão do auditor quanto à seleção dos assuntos e áreasabrangidos e à natureza, extensão, profundidade e oportunidade dos testes eprocedimentos de auditoria. Pode ser classificada em três categorias:

pertinente: constituída de informações que estão relacionadas aos objetivos daauditoria;

adequada: constituída de informações quantitativamente suficientes eapropriadas para que sejam alcançados os resultados da auditoria e,qualitativamente imparciais, para que inspirem confiança e credibilidade;

razoável: constituída de informações que são econômicas, no sentido de que ocusto para obtê-las deve ser proporcional aos resultados que o auditor ou o órgão deFiscalização deseja alcançar (relação custo-benefício satisfatória).

Exposição ao risco - É a probabilidade da organização experimentar umautilização indevida dos recursos ou um fracasso no atingimento dos objetivos doprograma, bem como o descumprimento das leis, disposições oficiais e políticasgerenciais.

Fraude - Forma de irregularidade envolvendo o uso de logro criminal para obtervantagem injusta ou ilegal. Refere-se a atos cometidos com o intento de enganar,envolvendo malversação de ativos ou embustes intencionais de informaçõesfinanceiras, tanto para ocultar apropriação indébita de ativos quanto para outrospropósitos, por formas tais como: manipulações, falsificações ou alterações deregistros e documentos; supressão de informações, de arquivos e documentos;registro de transações sem substância; emprego indevido dos critérios contábeis.

Fundamental - Um assunto torna-se fundamental, mais que material, quando oseu impacto nas demonstrações financeiras ou em outras informações financeirasque estejam sendo auditadas é tão grande, que representa uma total alteração nosprocedimentos de auditoria então utilizados.

IAPC - Comitê Internacional de Práticas de Auditoria

IASC - Comitê Internacional de Normas Contábeis

IFAC - Federação Internacional de Contadores

Entidades internacionais que contam com o apoio de entidades representativasda profissão contábil de vários países e emitem pronunciamentos normativosvoltados para o desenvolvimento e a harmonização de práticas nas áreas contábil ede auditoria.

ILACIF -Instituto Latino-americano e do Caribe de Ciências Fiscalizadoras(Filial da INTOSAI)

Impacto - O efeito foral dos produtos/resultados não apenas na obtenção diretados objetivos, mas também no efeito mais amplo em relação a outras metas.Impacto refere-se, portanto, também ao subgrupo de produtos/resultados que não ospretendidos pelo programa, projeto ou atividade.

Impacto ambiental - Alteração positiva ou negativa dos componentesambientais, produzida pela atividade humana, direta ou indiretamente. Modificaçãodo meio ambiente devido a ações irresponsáveis.


Independência - Liberdade que possui o órgão de Fiscalização Superior, emquestões de auditoria, para agir de acordo com sua competência legal, semdirecionamentos ou interferências externas de qualquer tipo. É a característica darelação entre o auditor e o auditado, que assegura que as conclusões e relatórios doauditor serão influenciados apenas pelas evidências obtidas, de acordo com asregras e princípios de disciplina profissional.

Informações probatórias (v. Evidências)

"Inputs" - São os recursos financeiros, humanos e físicos que uma organizaçãoutiliza ou consome.

INTOSAI - Organização Internacional de Entidades de Fiscalização Superiores.Organização representante, em nível internacional, dos organismos oficiais decontrole externo de cada pais. É um organismo internacional independente cujoobjetivo é promover a troca de idéias e experiências entre as diversas EntidadesFiscalizadoras Superiores, na esfera das finanças públicas e do controle e avaliaçãode desempenho.

Mandato de auditoria - Responsabilidades da Auditoria, poderes, discrições etarefas delegadas a uma Entidade de Fiscalização (seja do sistema de controleinterno ou externo) com base na Constituição ou outras disposições legais de umpais.

Materialidade - Em termos gerais, um assunto pode ser considerado "material"se o conhecimento que se tenha dele puder influenciar os usuários dasdemonstrações financeiras ou de outras informações financeiras e o relatório deauditoria. A materialidade é freqüentemente estimada em termos de valor, mas a suanatureza ou características inerentes de um item ou grupo de itens podem tambémresultar em assunto material. É o caso, por exemplo, em que a lei ou algum outroregulamento requeira divulgação em separado, sem consideração ao montanteenvolvido. Em adição à materialidade pelo valor e pela natureza, um assunto podeser material em função do contexto em que ocorre. É o caso, por exemplo, em quese considera um item em relação ao somatório do grupo do qual ele faz parte, aelementos correlacionados, a montantes correspondentes a anos anteriores etc.

Meio ambiente - Tudo o que naturalmente nos circunda e permite odesenvolvimento da vida. A totalidade dos elementos naturais e artificiais interagindonum dado espaço e tempo. Um todo interdependente que permite odesenvolvimento da vida.

Exemplos:

- os recursos naturais renováveis e não renováveis;

- as diferentes espécies animais e vegetais que habitam o planeta, inclusive ohomem e todo o sistema ecológico.

Meio ambiente ideal - É aquele no qual os elementos vivos e vegetais, aenergia ou a combinação entre eles - como produto da atividade humana - estãopresentes em concentrações ou durações aquém daquelas estabelecidas pelalegislação ambiental.

Meta - Nível projetado de resultado, para um prazo especifico, numa área deresponsabilidade definida. Uma meta envolve a conversão de objetivos em tarefas


com raios de ação menores, que têm prazos definidos, possivelmente quantificáveise alcançáveis.

Normas de auditoria - São relativas à pessoa do auditor, à execução dotrabalho e ao relatório. Proporcionam ao auditor uma orientação básica, que o ajudaa determinar a natureza, extensão, profundidade e oportunidade das medidas e dosprocedimentos de auditoria a serem empregados para atingir seu objetivo.Constituem os critérios ou padrões de referência para avaliar a qualidade dosresultados da auditoria. (INTOSAI)

Normas de controle interno - Segundo a INTOSAI, as normas de controleinterno estão divididas em gerais e detalhadas.

Normas gerais

Segurança razoável: as estruturas de controle interno devem oferecersegurança razoável de que os objetivos gerais mencionados serão cumpridos.

Atitude cooperativa: os gerentes e empregados devem manter e demonstraratitude positiva e de cooperação para com os controles internos, todo o tempo.

Integridade e competência: os gerentes e empregados devem ter integridadepessoal e profissional, e manter um nível de competência que lhes permita entendera importância de desenvolver, implementar e manter bons controles internos, demodo a alcançar os objetivos gerais de tais controles.

Objetivos de controle: os objetivos de controle específicos devem seridentificados e desenvolvidos para cada uma das atividades dos ministérios,departamentos, unidades administrativas e organizações, ao mesmo tempo quedevem ser apropriados, abrangentes, razoáveis e integrados com os objetivos geraisda organização.

Acompanhamento dos controles: a suposição é a de que administradoresexerçam uma supervisão contínua de suas operações e adotem medidas imediatase adequadas, baseadas em todos os achados de operações irregulares,antieconômicas, ineficientes e ineficazes.

Normas detalhadas

Documentação: a estrutura de controle interno, assim como todas asdocumentadas, e a documentação devem estar sempre disponíveis para exame.

Autorização e execução das transações e fatos: as transações e fatosrelevantes devem ser autorizados e executados somente por pessoas que atuemdentro dos limites de sua autoridade.

Segregação de funções: devem existir deveres e responsabilidades-chave paraautorizar, processar, registrar e revisar as transações, as quais deverão seratribuídas separadamente aos funcionários envolvidos nas respectivas funções.

Supervisão: deve ser providenciada uma adequada supervisão, para assegurarque os objetivos do controle interno estão sendo atingidos.

Acesso aos recursos e registros e responsabilidade financeira pelos mesmos: oacesso aos recursos e registros deve estar restrito a indivíduos autorizados, quesejam responsáveis pela custódia e utilização ou operação dos mesmos. Paraassegurar-se de que existe a responsabilidade financeira, os recursos devem serperiodicamente confrontados com os montantes registrados, para determinar se


coincidem. O montante e a vulnerabilidade dos valores é que determinam afreqüência desta comparação.

Objetivo - Definição dos impactos e efeitos que um programa deve alcançar.

Objetivo da auditoria - Consiste na declaração precisa do que a auditoriapretende alcançar e/ou a questão que a auditoria deverá esclarecer. Podem serincluídos assuntos relativos a situações financeiras, de regularidade ou dedesempenho.

Objetivos de controle - De acordo com a Organização Internacional deEntidades de Fiscalização Superiores, os objetivos de controle são assim descritos:

a) promover operações ordenadas, econômicas, eficientes e eficazes, produtosde qualidade e serviços em consonância com os objetivos da organização;

b) salvaguardar os recursos contra perdas provenientes de desperdício, abusoadministrativo, desordem administrativa, erros, fraudes e outras irregularidades;

c) assegurar aderência às leis, regulamentações e diretrizes da administraçãosuperior; e

d) garantir o desenvolvimento e a manutenção de dados financeiros egerenciais confiáveis, revelando razoavelmente tais dados em relatórios oportunos.

Opinião (v. Parecer)

Orçamento programa - A especificação e comunicação dos objetivos e metasinstitucionais, seus respectivos recursos e o grau em que eles deverão ser atingidos.

Organização - Configuração estrutural ou a meta/aspiração de um grupo deindivíduos, ou mesmo uma Unidade Econômica do Estado, designada para ajudar aatingir objetivos e propósitos administrativos e/ou governamentais.

"Outputs" - O produto de atividades em termos de bens, serviços ou outrosresultados.

Padrões de auditoria (v. Normas de auditoria)

Parecer de auditoria - As opiniões/conclusões do auditor, por escrito, sobre oconjunto de demonstrações financeiras, formuladas com base nos trabalhos deauditoria financeira ou de regularidade. É também chamado relatório curto. Existemquatro tipos: Parecer sem Ressalva, Parecer com Ressalva, Parecer Adverso eParecer com Negativa de Opinião (IFAC). De acordo com a legislação brasileira,citam-se: Parecer sem Ressalva, Parecer com Ressalva, Parecer Adverso, Parecercom Abstenção de Opinião. (NBC-T-11-Normas de Auditoria Independente dasDemonstrações Contábeis - Resolução CFC n° 700, de 24.4.91). Para o caso deauditoria das contas dos responsáveis por recursos públicos, os tipos de Parecer deAuditoria, segundo a IN 16, da STN, de 20.12.91, são: Parecer Pleno, ParecerRestritivo e Parecer de Irregularidade.

Planejamento - É a definição de objetivos, o estabelecimento de políticas e adeterminação da natureza, extensão, profundidade e oportunidade dosprocedimentos e testes necessários à realização da auditoria.

Postulados - Hipóteses básicas, premissas consistentes, princípios lógicos erequisitos que representam o conjunto de orientações para o desenvolvimento dasnormas de auditoria.


Procedimentos - Procedimentos são mais específicos que políticas e definem aforma de execução do trabalho. Essencialmente, eles discriminam a seqüênciacronológica (racional ou lógica) dos passos a serem dados, com o fim de atingir-setanto um objetivo global como um objetivo limitado.

Procedimentos de auditoria - Aplicação de técnicas e utilização de instrumentosincluídos no programa de auditoria a serem empreendidas sistemática eadequadamente. Providências adotadas pelo auditor para obtenção de evidênciasque lhe permitam fundamentar suas conclusões e atingir os objetivos de auditoria.

Procedimentos de controle - Rotinas específicas, que uma administração tenhaestabelecido, para proporcionar segurança razoável de que serão alcançados osobjetivos de controle.

Processamento eletrônico de dados - Processo de obtenção, tratamento,armazenamento e recuperação de dados, mediante o uso de computadores. Noscasos em que é utilizado esse processo, deve-se ter consciência da solidez e dosriscos inerentes ao sistema e certificar-se da existência de controles apropriados.

Processo de elaboração orçamentária (v. Orçamento-programa)

Produtividade - É a relação/proporção entre a quantidade de mercadorias eserviços produzidos e a quantidade de (ou custo de ) recursos de produçãoconsumidos.

Programa - Um programa é o conjunto relacionado de atividadesdepartamentais, ou conjunto separado de inputs e outputs, direcionados para oalcance de um objetivo comum ou objetivos específicos, autorizados pelo Legislativoou Executivo, no caso do setor público.

É também um objetivo maior ou um grupo de atividades delineadas para atingiros objetivos de longo prazo de uma organização. Um programa pode existir devárias formas e com vários nomes no Governo. O fato de uma atividade ter ou nãoter a palavra "programa" no seu título não indica necessariamente que se trata ounão de um programa. Em linguagem orçamentária, é o desdobramento de umafunção e um conjunto de atividades/projetos.

Programa de auditoria - É um documento escrito, estabelecendo osprocedimentos necessários à execução do plano de auditoria. Pode conter osobjetivos de auditoria para cada setor a ser auditado e deve conter detalhessuficientes, que sirvam como um conjunto de instruções para os assistentesenvolvidos na auditoria e, ao mesmo tempo, como meio para controlar a execuçãoadequada do trabalho (IFAC).

Recomendações - São cursos de ação sugeridos pelo auditor, relativos aosobjetivos da auditoria.

Relatório - É a opinião escrita do auditor, as suas observações sobre umconjunto de demonstrações financeiras ou outras demonstrações financeiras eachados, como resultado de uma auditoria de regularidade, ou o relato dos achadosdo auditor, quando da conclusão de uma auditoria de desempenho. Pode ser breve,reportando-se às demonstrações financeiras básicas, apresentadas de formacomparativa. O mesmo que Parecer ou Certificado de Auditoria. Também pode seramplo, incluindo a opinião do auditor sobre informação financeira relevante, porgrupos representativos das demonstrações financeiras comparativas, preparadaspela entidade auditada.


Responsabilidade pública (accountability) - É a obrigação de pessoas ouentidades, públicas ou privadas, que lidam com recursos públicos, de seremquestionadas pelo Fisco, gerencialmente, e pelas responsabilidades dos programasque lhes tenham sido atribuídos, e de fazer relato àqueles que lhes tenhamdesignado estas responsabilidades. É a obrigação de "prestar contas", decorrente deuma responsabilidade que tenha sido delegada. Presume a existência de pelomenos duas partes: uma, que delega a responsabilidade, e a outra, que a aceita,com o entendimento de efetuar o relato da forma pela qual tenha sido cumprida. Ocontrole da responsabilidade (Accountability Control) pretende assegurar que odinheiro alocado a um propósito específico não seja repassado a outro propósito, eque os responsáveis pelas respectivas despesas não realizem gastos emduplicidade. Alguns estudiosos vêm tentando utilizar um neologismo, na forma de"responsabilidade", que corresponde às noções de "responsabilidade" assumida eobrigatoriedade de "responder", de prestar contas. A tendência atual é ampliar aliberdade dos administradores públicos para realizarem suas operações, mas emcorrespondência com suas responsabilidades em relação aos objetivos e metas. Hátambém uma tentativa de ligar a preocupação com eficiência à performance dasnações em implementar os objetivos das políticas governamentais.

Revisão dos controles internos - Exame detalhado do sistema de controlesinternos de um órgão/entidade. Sua finalidade é determinar se existem normas decontrole, se são colocadas em prática e se as práticas adotadas são adequadas esuficientes, isto é, se possibilitam prevenir ou detectar a ocorrência de riscos, deuma maneira cujo custo seja razoável.

Risco inerente - Possibilidade de perda decorrente de fraude, desperdício ouabuso administrativo, devido à natureza especifica de uma atividade. Possibilidadede desperdício, perda, uso não autorizado ou apropriação indevida, devido ànatureza da própria atividade.

Significância (v. Materialidade)

Sistema contábil - Métodos e registros estabelecidos para identificar, captar,classificar, registrar, analisar e informar as transações de uma organização ouunidade econômica, e para manter a designação de responsabilidades sobre bens,direitos e obrigações, receitas, custos e despesas.

Sistema de controle administrativo - Conjunto de ações consideradas parte deum sistema global de controles internos. Estas ações estão relacionadas com aestrutura organizacional e com todos os procedimentos e registros concernentes àautorização das transações. Tal autorização é uma função administrativadiretamente associada à responsabilidade de alcançar os objetivos da organização.É o ponto de partida para o estabelecimento do controle contábil das transações, deforma a gerar informação gerencial confiável com base nos resultados e efeitosalcançados.

Sistema de controle financeiro - Conjunto de ações consideradas parte de umsistema global de controle interno. Estas ações estão relacionadas com a estruturaorganizacional e com todos os métodos e procedimentos coordenados, adotadospela gerência de uma organização, com o propósito de:

- salvaguardar seus ativos e seus recursos humanos, financeiros e físicos;

- assegurar a exatidão, confiabilidade, integridade e tempestividade dos dadoscontábeis;


- prevenir e detectar fraudes e erros, atos de desperdício ou antieconômicos,práticas de corrupção ou outros atos ilegais;

- elaborar em tempo hábil informações financeiras confiáveis;

- cumprir as leis e regulamentos.

Sistema de controle operacional - Conjunto de ações consideradas parte de umsistema global de controles internos. Estas ações estão relacionadas com aestrutura organizacional e com todos os métodos e procedimentos coordenadosadotados pela gerência de uma organização, com o propósito de:

- conduzir e realizar seus negócios, programas, projetos, atividades e funçõesde uma forma regular, produtiva, econômica, eficiente e eficaz;

- assegurar aderência às políticas prescritas e aos planos e procedimentos daorganização.

Sistema de controles internos - É o sistema completo de controles gerenciais:financeiro, administrativo e operacional, incluindo: (1) a estrutura organizacional; e(2) todos os métodos e procedimentos coordenados, estabelecidos pela gerência daorganização, dentro dos seus objetivos institucionais. Consideram-se componentes ecritérios de sustentação de um sistema de controles internos no setor público,qualificáveis para mensurar a sua eficácia:

- a existência de um "ambiente de controle", inspirado pela direção e pessoalda unidade, e que se reflete na integridade, valores éticos, competência ecumprimento cabal dos objetivos institucionais;

- uma correta avaliação dos fatores de risco que poderiam afetar a unidade,incluindo, quando aplicável, até a administração de situações de mudançainstitucional;

- a existência de procedimentos de controle e um sistema idôneo deinformação e comunicação dentro da unidade (em relação às autoridades nacionais,com respeito aos cidadãos em geral e ao órgão de controle externo do Estado);

- um sistema eficaz de seguimento e supervisão da gestão da unidade.

Sistema de supervisão - Conjunto de métodos e instrumentos utilizados peladireção, para acompanhar e verificar a gestão (performance), com o objetivo deassegurar que as diretrizes contábeis estão sendo observadas e o controle estásendo exercido. O modelo ideal de sistema de supervisão inclui a função e o sistemade auditoria interna, para recomendar as medidas corretivas necessárias.

Supervisão da auditoria - Requisito essencial na auditoria, que implica em umaliderança adequada, assim como direção e controle em todos os níveis, para que seestabeleça um vínculo eficaz e adequado entre as atividades, os procedimentos e osexames a serem realizados, e os objetivos e metas a serem atingidos.

Susceptibilidade (v. Exposição ao risco)

Técnicas de auditoria - Formas de execução de um trabalho destinadas aalcançar com eficiência e eficácia os objetivos de auditoria. Exemplos: testessubstantivos, aplicação de questionários, circularizações, indagações etc.

Técnicas de controle interno - Formas de execução de um trabalho destinadasa alcançar com eficiência e eficácia os objetivos de controle, em conseqüência


ajudando a salvaguardar uma organização do desperdício, perdas, utilizações nãoautorizadas e apropriação indevida.

Vulnerabilidade (v. Exposição ao Risco)

Zelo Profissional ( v. Atenção Adequada )


TOMADA DE CONTAS ESPECIAL

Caio César Alves Tibúrcio Silva e Márcio de Almeida SaraivaAnalistas de Finanças e Controle Externo

O tema "Tomada de Contas Especial" está, em nossas mentes, intimamenteligado ao controle. Tal constatação é ainda mais presente neste Seminário, cujoobjetivo é aperfeiçoar o controle.

É preciso ressaltar que a Tomada de Contas Especial, a par de ser incômoda,é um processo com elementos polêmicos, assunto que possuiu tópicos com opiniõesdivergentes, normas conflitantes, e bibliografia escassa. Por isso, para este trabalho,foram essenciais as conversas que tivemos com o Dr. Jorge Ulisses JacobyFernandes, ilustre membro do Ministério Público junto ao Tribunal e com o nobreAuditor, Dr. Osvaldo Rodrigues de Souza. Agradecemos, também, as contribuiçõesvaliosas dos Analistas Hélio Pinto Carvalho Júnior, Wander Maurício Costa e LuizGenédio Mendes Jorge.

Elencamos, inicialmente, conhecidas classificações do controle que têmalguma relação com a Tomada de Contas Especial. Mencionamos as modalidadesde contas previstas nas normas. Em seguida, os motivos de um procedimentoadjetivado de Tomada de Contas Especial, os fundamentos legais que permitemindicar os responsáveis por prejuízos ao patrimônio e algumas peculiaridadesrelativas ao processo. Por último, considerações acerca dos procedimentos a seremadotados, à luz da doutrina e das normas vigentes.

A palavra controle, de origem gálica, indica a contração de dois termos doidioma francês: contre e rôle, isto é, estar defronte a papéis desempenhados poragentes, significa refazer o movimento ou acompanhá-lo com exatidão.

Em Administração Pública, controle é a faculdade de vigilância, fiscalização,orientação e correção que um Poder, órgão ou Autoridade exerce sobre a condutafuncional de outro, à luz dos ensinamentos do saudoso mestre administrativista HelyLopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro.

Não devemos nos esquecer, também, que o controle deve ser integrado àpermanente atividade de planejamento, à avaliação do cumprimento dos objetivos emetas definidos pelas organizações.


Em face da Constituição vigente, o controle pode ser especificado quanto aomomento em que é realizado, à localização dos órgãos que o realiza, ao seufundamento ou razão de existir e aos aspectos a verificar.

a) Quanto ao momento de seu exercício:

a.1) prévio ou preventivo (a priori) é o que antecede à realização do atoadministrativo, em alguns casos é requisito indispensável para sua eficácia;exemplo: aprovação do Plano Plurianual - PPA , da Lei de Diretrizes Orçamentáriase da Lei Orçamentária Anual pelo Congresso Nacional (art. 165);

a.2) concomitante ou contemporâneo é aquele que acompanha a realização doato para verificar a regularidade de sua formação, podendo ser exercido porintermédio de inspeções e auditorias (art. 71, IV), pelas comissões competentes(arts. 58 e 72, caput), por meio de informações ao Tribunal oriundas dosresponsáveis pelo controle interno ou de denúncias (art. 74, §§ 1° e 2º outroexemplo, as tomadas de contas especiais de contratos ainda vigentes;

a.3) subseqüente ou a posteriori é o que se efetiva após a conclusão do atofiscalizado, objetivando corrigir eventuais falhas ou declarar sua nulidade; sãoexemplos a apreciação das contas dos Chefes do Poder Executivo, o julgamentodas Tomadas de Contas e das Prestações de Contas Anuais e das Tomadas deContas Especiais (art. 71,IeII).

b) Quanto à localização dos órgãos que o realiza:

b.1) interno é todo aquele que se dá no âmbito da própria Administraçãocontrolada; assim, o Sistema de Controle Interno distrital, na sua missãoconstitucional de apoiar o controle externo, emite relatório e certificado de auditoriasobre tomadas de contas especiais (arts. 70, caput, e 74, IV);

b.2) externo é efetuado por órgão autônomo, estranho à estruturaadministrativa sob análise; ex. julgamento das contas dos administradores peloTribunal de Contas (art. 71).

c) Quanto ao seu fundamento:

c.1) hierárquico é resultante do escalonamento vertical dos órgãos, comoocorre no Executivo; tendo os órgãos de cúpula sempre o controle pleno dossubalternos, independentemente de norma que o estabeleça, pressupondo asfaculdades de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, dentreoutras; ex. Tomada de Contas Anual (arts. 84, II e VI; 87, I e III);

c.2) finalístico ou teleológico, estabelecido legalmente para as entidadesautônomas; é um controle limitado e externo; não é hierárquico, visto que não hásubordinação entre a entidade controlada e o controlador; tem por objetivo verificar eacompanhar a conformação dos atos com os programas governamentais; ex.Prestação de Contas Anual (art. 174, caput).

d) quanto aos aspectos a verificar (art. 70):

d.1) legalidade, destina-se a verificar a conformação do ato, contrato ouprocedimento administrativo com as normas legais que os regem, pertinente aosaspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais;

d.2) legitimidade é o exame de mérito tendente a verificar se determinado atofora legítimo, a sua qualidade ou o caráter, tal como atender a ordem de prioridadeestabelecida no PPA;


d.3) economicidade, envolve também exame de mérito, se o órgão procedeude modo mais econômico, ou seja, se houve uma adequada relação custo-benefício.

Em um Estado Democrático de Direito, tal como a República Federativa doBrasil, torna-se imprescindível que os atos de índole financeira, patrimonial,operacional, orçamentária e contábil da Administração Pública sejam fiscalizados econtrolados por um órgão externo, dotado de autonomia e de garantiasconstitucionais. Em nosso ordenamento constitucional (art. 71, caput), as atribuiçõesde controle externo são exercidas pelo Poder Legislativo, com o auxilio dos Tribunaisde Contas.

No exercício da atividade de auxílio ao controle externo, a Corte de Contas,nos termos do art. 71, incisos I e II, aprecia e emite parecer prévio sobre as contasanuais dos Chefes do Executivo e julga as contas dos administradores e demaisresponsáveis por dinheiros, bens e valores da Administração Pública (lato sensu),bem como daqueles que derem causa a perda, extravio, ou outra irregularidade deque resulte prejuízo ao Erário.

Em conseqüência, podemos distinguir as contas em anual e especial.

A anual classifica-se em: contas do Chefe do Executivo, Tomada de ContasAnual e Prestação de Contas Anual dos administradores e responsáveis pordinheiros, bens e valores públicos. Essa periodicidade decorre do fato de que oato-condição para obter receitas e efetuar despesas, a lei orçamentária, é anual.

A especial, também chamada de Tomada de Contas Especial -TCE, serátratada no decorrer desta palestra. O Tribunal de Contas da União adota, ainda, aConta Extraordinária, que se aplica aos casos de extinção, fusão e incorporação deum ente estatal.

A Tomada de Contas Anual - TCA difere da Prestação de Contas Anual -PCA,pelos aspectos em seguida delineados.

Na primeira, o controle interno das Unidades da Administração Direta toma ascontas dos seus administradores e demais responsáveis, pois o controle a queesses agentes públicos estão sujeitos é sobretudo hierárquico. Outro aspectoimportante é a ausência de personalidade jurídica e de contabilidade própria dosórgãos dessa estrutura.

No que pertine às entidades da Administração Indireta, por sua autonomia legale personalidade jurídica, estão sujeitas ao controle teleológico ou finalístico, tendoseus dirigentes o dever de prestar contas de seus atos à autoridade controladora,supervisora.

Quanto ao processo de Tomada de Contas Especial - TCE, é importantedestacar que é aplicável para apurar os fatos, indicar responsáveis e quantificarprejuízos ocorridos, tanto em órgãos (Administração direta) como em entidades(Administração indireta). Portanto, não se trata especificamente de contas dedeterminado cidadão, mas sim de desvendar os fatos, mensurar os prejuízos e fazerfluir do procedimento formal de apuração o responsável ou responsáveis pelo eventodanoso.

A Tomada de Contas Especial difere, ainda, da Tomada e da Prestação deContas Anual, uma vez que nestas é posteriormente analisada a gestãoorçamentária, financeira, patrimonial e operacional de dirigentes de órgãos eentidades, enquanto que aquela tem inicio em ato ou fato administrativo lesivo aos


cofres públicos ou quando caracterizada omissão no dever de prestar contas. Emverdade, a Tomada de Contas Especial é uma ação que objetiva tomar, recuperar acoisa para o Estado.

Pode-se indagar sobre a adjetivação que se dá á tomada de contas quando selhe atribui a condição de especial. O que qualifica esse processo é a situaçãoexcepcional, ou seja, a omissão no dever de prestar contas ou o prejuízo causadoao Erário, requerendo um imediato e especial procedimento para a reparação dodano. Assim, a Tomada de Contas Especial não está vinculada a uma épocaespecifica, instaurando-se sempre que ocorrer fato que a justifique, conforme ashipóteses previstas na legislação.

A instauração do processo de TCE não fica ao alvedrio do administrador, éobrigatória e imediata (art. 9° da Lei Orgânica do TCDF - LOTCDF, LeiComplementar n° 1/94), iniciando-se quando a autoridade administrativa, no âmbitode sua competência, tomar conhecimento da existência de prejuízo ao Erário ou daomissão no dever de prestar contas.

Podem responder à Tomada de Contas Especial os agentes públicos, assimcatalogados:

a) as agentes políticos (governadores, secretários, deputados, juízes,conselheiros), quando, por erro grosseiro, abuso de poder ou má-fé, causaremprejuízo aos cofres públicos, desvio que pode ser catalogado dentre as hipótesesprevistas pelo art. 159 do Código Civil, in verbis:

"Art. 159. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ouimprudência, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado areparar o dano. "

b) as servidores públicos militares e os civis, quando forem responsáveis pordanos causados ao Erário; para os servidores militares, por exemplo, aplica-se odisposto nos §§ 2° e 3°, art. 55, do Regulamento de Administração do Exército (R-3),aprovado pelo Decreto n° 3.251, de 9/11/38; para os civis, a questão está assinaladano art. 122, caput, da Lei 8.112/90:

"Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo,doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros. "

c) os celetistas, em caso de dano causado, com fulcro no art. 462, § 1°, daCLT, ipsis litteris:

"Art. 462. omisso

§ 1° Em caso de dano causado pelo empregado, o desconto será lícito, desdeque esta possibilidade tenha sido acordada ou na ocorrência de dolo doempregado."

d) os particulares, quando em colaboração com o Estado, como é casodaqueles que gerenciam, guardam ou administram bens e valores públicos, emdecorrência de subvenções ou ajustes, tais como os convênios; eles devem prestarcontas, nos termos do parágrafo único, art. 70, da Lei Fundamental e, se não ofizerem, ou causarem prejuízos, estão sujeitos à tomada de contas especial, tambémcom base no transcrito art. 159 do Código Civil.

No que concerne a terceiros, sem vínculos com a Administração Pública, estesdeverão ser nominados no relatório foral da comissão de TCE. Entendemos que o


processo deve ser encaminhado ao Tribunal, para verificar a correção dosprocedimentos. A tomada de contas especial servirá de suporte para o procedimentode reparação civil, neste caso distinto, cuja cena será a forense, se não logrado oadimplemento integral do débito. A Administração, sob pena de responsabilidadesolidária, deve recorrer a todos os dispositivos legais a seu alcance para recomporseu patrimônio.

Desta forma, sob pena de responsabilidade solidária, a autoridade competente,no prazo de 10 (dez) dias do conhecimento do fato, deverá constituir, medianteportaria ou documento equivalente, Comissão de TCE composta por servidoresestranhos ao setor em que ocorreu o fato, conforme estabelecem o art. 9° daLOTCDF e os arts. 152 e 153 do Regimento Interno da Corte de Contas distrital,sendo recomendável que pelo menos um dos integrantes tenha conhecimento sobrea ciência jurídica.

Destaque-se que, na apuração dos fatos, a comissão de TCE não ficaráadstrita à sindicância ou ao processo administrativo disciplinar. Estes, quandoexistentes, integrarão o processo, sendo considerados como elementos probatóriose de convicção para a elaboração do relatório final, se a comissão assim entender.

Podem ocorrer situações em que a TCE é encerrada, em qualquer das suasfases, casos em que se dá o ressarcimento do dano, ou a reposição, recuperaçãodo bem danificado ou mesmo o seu reaparecimento. Os documentos comprobatóriosda nova situação devem, evidentemente, integrar o processo.

Do relatório final devem fazer parte o histórico do ocorrido, a análise e aconclusão da douta comissão, com a apuração dos fatos, a indicação dosresponsáveis e a quantificação dos prejuízos. Concluído o relatório final, o dirigentedo órgão ou entidade emite pronunciamento sobre as contas e assinala asprovidências adotadas para resguardo do patrimônio público e correção das falhasapontadas.

Em seguida, os autos devem ser encaminhados para exame pela Secretaria deFazenda e Planejamento. Em se tratando da Administração Indireta, o registrocontábil de responsabilidade é realizado no âmbito da entidade, ao passo quequanto aos órgãos da Administração Direta, tal registro é praticado pela Secretariade Fazenda, vez que os mesmos não dispõem de setor próprio de contabilidade.Após essa fase, o Processo será remetido ao Tribunal de Contas para julgamento.

No Tribunal, o processo é distribuído à Inspetoria de Controle Externocompetente para análise. Dos trabalhos técnicos, conforme proposto pelo Relator àCorte de Contas, pode resultar diligência à Unidade Jurisdicionada ou à Secretariade Fazenda e Planejamento, órgão central do Sistema de Controle Interno, ouinclusão dos autos em roteiro de inspeção, todos estes procedimentos objetivando asolução de pendências observadas, se for o caso.

Dirimidas as dúvidas e/ou complementado o ciclo pertinente ao controleinterno, segue a citação do responsável ou responsáveis, autorizada pelo Plenáriodo Tribunal. A citação é processada pelo Inspetor de Controle Externo, oportunidadeem que o cidadão cujo nome aflorou do procedimento apuratório é noticiado - ou poroficio ou por meio de edital publicado pela imprensa oficial, quando em lugar incertoe não sabido - para apresentar defesa ou, se entender melhor, recolher o valor dodébito indicado.


É importante ressaltar que a Corte de Contas é o local onde o cidadão amoladono processo tem os seguintes direitos: do contraditório, de ver os argumentos deleconsiderados, e à ampla defesa. A fase que se dá no âmbito do Tribunal é distintados trabalhos da comissão de tomada de contas especial. Na Comissão, a finalidadeinvestigatória já submeteu o nominado no processo a depoimentos; se forapresentada defesa, a Comissão poderá (ou não) considerá-la como elemento deconvicção para a elaboração do relatório final.

No recinto do Tribunal, para a defesa, é facultada a ampla consulta aos autos,e a obtenção de cópias gratuitas.

Alçado o processo à Corte de Contas, dá-se a decisão definitiva e o Tribunal,enfim, julga a conta regular, regular com ressalva ou irregular; ou, excepcionalmente,a decisão é terminativa, caso em que a conta é considerada iliqüidável.

Como se sabe, a conta é julgada: regular, quando os fatos trazidos à bailaindicam legalidade, legitimidade e economicidade dos atos; regular com ressalva,decorrente da omissão, impropriedade ou erro formal que não resulte prejuízopatrimonial, cabendo ao administrador a correção das falhas; irregular, se existiromissão no dever primário e universal de prestar contas, grave infração a normalegal ou regulamentar, dano causado por gestão ilegítima ou antieconômica e poralcance ou desvio de bens, valores e dinheiros públicos; e iliqüidável, na hipótese decaso fortuito ou força maior, situação independente da vontade do gestor, queimpossibilita o julgamento do mérito, trazendo, como conseqüência, o trancamentodas contas.

Na hipótese de o Tribunal julgar a conta irregular, o cidadão será notificadopara recolher o valor do débito que lhe foi imputado e/ou a multa aplicada.

Toda decisão do Tribunal é passível de recurso ao Plenário, cabendo,conforme o caso, o pedido de reconsideração, o embargo de declaração e a revisão.

Transitada em julgado, a decisão da Corte de Contas, imputando ou não débitoao responsável, será soberana, não cabendo a apreciação do mérito pelo PoderJudiciário. Isto porque o julgamento do mérito da TCE é competência constitucionalprivativa dos Tribunais de Contas (arts. 71, II, e 75). Cabe enfatizar, ainda, que asdecisões dos Tribunais de Contas de que resulte imputação de débito ou cominaçãode multa têm eficácia de titulo executivo (art. 71, § 3°).

Neste sentido, decidiu o Tribunal Regional Federal da 1ª Região, cujo relatocoube ao hoje eminente Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Dr. AdhemarMaciel:

"Administrativo e processual civil. Apelação, decisão do Tribunal deContas da União que julgou irregular e em débito servidores de Agência daECT Trânsito em julgado. Prejudicial de mérito.

Prescrição bienal do crédito (CLT, art. 11). Inexistência. Sentençamantida. Apelos improvidos.

1 - Os apelantes, ambos servidores de Agência da ECT, tiveram suascontas como irregulares pelo TCU em decisão transitada em julgado. O TCUsó formalmente não é órgão do Poder Judiciário. Suas decisões transitam emjulgado e têm, portanto, natureza prejudicial para o juízo não especializado.


2 - Não se pode in casu (apropriação indébita) invocar a prescriçãobienal da CLT (art. 11). Não se trata de débito proveniente de relaçãoempregatícia.

3 - Sentença confirmada. Apelações improvidas." (Processo AC n°0123993/89, publicação no Diário de Justiça em 14.9.92, pág. 28119)

Por fim, cabe observar que, com espeque na Carta Magna, é imprescritível areparação do dano causado ao Erário. Conseqüentemente, a TCE - como umprocedimento e processo administrativo de formação da ação executiva judicial -pode ser instaurada a qualquer tempo e não é alcançada pela prescrição,considerado o sentido lato que o Constituinte quis imprimir no § 5° do art. 37, verbis:

"Art. 37. ...omisso ....

§ 5° A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticadospor qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário,ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento" (grifamos).

Bibliografia

1) BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. SenadoFederal.

2) BRASIL. Código Civil. 36ª ed. São Paulo, Saraiva, 1986.

3) BRASIL. Consolidação das Leis do Trabalho -CLT (Decreto n° 5.452, de1°/5/43). Diário Oficial da União de 9.5.43.

4) BRASIL. Regime Jurídico único (Lei n° 8.112, de 11.12.90). Diário Oficial daUnião 12.12.90.

5) CITADINI, Antônio Roque. O Controle Externo da Administração Pública.São Paulo, Ed. Max Limonard, 1995.

6) DISTRITO FEDERAL. Lei Orgânica do Tribunal de Contas do DistritoFederal (Lei Complementar n° 1, de 9.5.94). Diário Oficial do Distrito Federal de10.5.94

7) TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL. Regimento Interno doTribunal de Contas do Distrito Federal (Resolução n° 38, de 30-10-90). Diário Oficialdo Distrito Federal, suplemento, de 6.11.90.

8) TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL da 1ª Região. Decisão n° 19-8-92(Processo AC n° 123993/89). Diário da Justiça de 14.9.92, pág. 28119.

9) FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Parecer n°24/92 (Processo TCDF n°2.516/88).

10) FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial. Brasília,Brasília Jurídica, 1996.

11) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 16° ed. SãoPaulo, Revista dos Tribunais, 1995.

12) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 6ª ed.São Paulo, Malheiros, 1994.

13) SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 8ª ed. SãoPaulo, Malheiros, 1992.


AS EMPRESAS PÚBLICAS

João Henrique PederivaAnalista de Finanças e Controle Externo do TCDF

Introdução

No Relatório de Atividades de 1995 do Instituto Brasileiro de AdministraçãoMunicipal - IBAM (Rio de Janeiro, 1996) consta o texto de autoria de HelianaMarinho: Privatização e terceirização: novos dilemas ou velhos desafios da gestãodo setor público?. A autora, ao explanar o pano de fundo para a situação atual dasempresas estatais, apresentou a seguinte frase: "Apesar da baixa produtividadeapresentada pela maioria das estatais brasileiras, financeiramente não pairava sobreelas a ameaça de falência pois o setor público, em tese, poderia cobrir todos os seuscustos, mesmo pagando o preço do crescimento do déficit público e do aumento dainflação" (negrito acrescido). Entendemos diferentemente, à luz do direito positivovigente1.

Evidenciaremos a ausência de qualquer empecilho de ordem estritamente legal- numa visão restrita das normas legislativas - para a decretação de concordata oufalência no tocante às empresas públicas.

Da caracterização do objeto

Pela definição legal, "Considera se falido o comerciante que, sem relevanterazão de direito, não paga no vencimento obrigação líquida, constante de título quelegitime a ação executiva" (caput do art. 1° do Decreto-Lei n° 7.661, de 21 de junhode 19452). O Estado, presente na economia sob o manto das empresas públicas esociedades de economia mista, assume o papel de comerciante. No caso dasúltimas, a legislação veda expressamente a falência3. Quanto às empresas públicas, 1 Leon Frejda Szklarowsky, no artigo Lei de Falências vai inovar -Gazeta Mercantil, de 3 de março de 1997, pág. A-3, aocomentar sobre o projeto de lei de falências e concordatas: "O projeto do Executivo apresentou numerosas novidades,destacando-se o instituto da recuperação da empresa, visando reorganizá-la, em vez de destruí-Ia, para a manutenção dosempregados e a preservação da produção e circulação da riqueza, tendo em vista o desenvolvimento e o bem-estar sociais;extensão às empresas estatais dos beneficias da concordata e da recuperação, expressa submissão dessas empresas-sociedades de economia mista, empresas públicas e outras entidades estatais - à falência (à lei especial), desde que explorematividade econômica, em consonância com o art.173 da Constituição da República".2 O art. 139 do Decreto-lei n° 7.661/45 - Lei das Falências e Concordatas - fixa que "A concordata é preventiva ou suspensiva,conforme for pedida em juízo ou depois da declaração da falência".3 Conforme a Lei n° 6.404/76 - Lei das Sociedades por Ações: "Falência e Responsabilidade Subsidiária:


entretanto, nenhuma legislação especifica existe com óbice à consecução doprocesso falimentar.

A situação de insolvência - incapacidade de liquidar as obrigações - dealgumas empresas públicas, notadamente nos âmbitos estadual e municipal,representa um interessante desafio para o ordenamento jurídico pátrio. AConstituição Federal de 5 de outubro de 1988 determinou que tais entidadesdeixassem de gozar dos privilégios não extensíveis aos demais entes sob a égide doDireito Privado4. Interessa saber se a empresa pública falida transfere suasobrigações para o Estado, detentor do seu capital.

Das empresas públicas

As sociedades por ações distinguem-se das sociedades de economia mista,embora regidas pela mesma Lei n° 6.404/76. Entre os atributos peculiares a estas,importa aquele do art. 242 da Lei Societária. Pelo dispositivo, a sociedade deeconomia mista não será objeto de falência. No entanto, o principal acionistaresponderá solidariamente pelas obrigações da entidade. Dessarte, o legisladordistinguiu claramente entre as sociedades de economia mista das demaissociedades por ações.

O conceito fundamental das empresas públicas repousa no Decreto-lei n° 200,de 25 de fevereiro de 1967 (arts. 4° e 5°5). Como parte do projeto tendente à

"242. As companhias de economia mista não estão sujeitas a falência, mas os seus bens são penhoráveis e executáveis, e apessoa jurídica que a controla responde subsidiariamente pelas suas obrigações".4 Nos termos da Constituição Federal de 5 de outubro de 1988, art. 173: "Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, aexploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurançanacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.§ 1 ° A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se aoregime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.§ 2°A s empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às dosetor privado.§ 3°A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.§ 4°A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e aoaumento arbitrário dos lucros.§ 5°A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta,sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra aeconomia popular".5 Segundo o Decreto-lei n° 200, art. 4°: "A administração federal compreende:I - a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República edos ministérios;II - a administração indireta que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:a) autarquias;b) empresas públicas;c) sociedades de economia mista;d) fundações públicas.Parágrafo único. As entidades compreendidas na administração indireta vinculam-se ao ministério em cuja área decompetência estiver enquadrada sua principal atividade.Art. 5° Para os fins desta lei, considera-se:I - autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executaratividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeiradescentralizada;II - empresa pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivoda Unido, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo sela levado a exercer por força decontingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito;III - sociedade de economiarnista-aentidadedotadadepersonalidadejurídicadedireitoprirvado, criada por lei para a exploração deatividade econômica sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à Uniãoou a entidade da administração indireta;IV - fundação pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude deautorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exerçam execução por órgãos ou entidades de direitopúblico, com autonomia administrativa patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamentocusteado por recursos da União e de outras fontes.§ 1º No caso do inciso lll, quando a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas àUnião, em caráter permanente.§ 2° O Poder Executivo enquadrará as entidades da administração indireta existentes ruis categorias constantes deste artigo.


descentralização - erigida a princípio fundamental da administração pública pelomesmo Decreto (art. 7°) -, a existência de entes de direito privado no papel deexecutores das políticas públicas justificou-se pelo pouco interesse da iniciativaprivada em assumir projetos considerados relevantes para o interesse nacional,além da doutrina de segurança então vigente. Combinada a tais fatores, houve aalegação de pouca flexibilidade propiciada pelas normas de direito público para agestão dos projetos sociais. Por conseguinte, prosperou o entendimento de que osserviços públicos essenciais seriam mais bem atendidos por entes de direito privado,cuja gestão cabe a representantes escolhidos pelo Poder Executivo.

Assim, a atuação das empresas cujo capital pertence direta ou indiretamenteàs entidades de direito público interno interessa às políticas públicas. Por isso,consta a obrigatoriedade da apresentação do orçamento de investimento dasestatais na lei orçamentária anual (art. 165 da Constituição Federal). Ademais, talorçamento deve evidenciar a redução das desigualdades inter-regionais, segundocritério populacional.

A forma de constituir as empresas públicas repousa nas sociedades por ações-regidas pela Lei n° 6.404, de 15 de dezembro de 1976 - e nas sociedades por cotasde responsabilidade limitada - reguladas pelo Decreto n° 3.708, de 10 de janeiro de1919. O Decreto fixa a utilização das normas pertinentes às sociedades por ações,quando compatíveis com as daquele Decreto 6.

Da solidariedade entre patrimônios

A solidariedade não se presume (Código Civil, art. 8967). Há necessidade damenção expressa da existência de vínculo entre as obrigações da entidade e opatrimônio do detentor do seu capital para que o credor possa exigir o adimplementopelo terceiro à relação obrigacional. No caso de falência, a lei pertinente determina asolidariedade tão-só nos casos de fraude.

Vale destacar, nesse momento, o Princípio Fundamental da Contabilidadedenominado Princípio da Entidade. Tal Princípio constituiu objeto das Resoluções n°750, de 29 de dezembro de 1993, e n° 774, de 16 de dezembro de 1994, ambas doConselho Federal de Contabilidade. Tal Princípio é conhecido de larga data no meioda Contabilidade, porquanto sem a adequada determinação do objeto da CiênciaContábil - o Patrimônio -, inexiste a possibilidade de revelar as mutaçõespatrimoniais ocorridas.

Ainda na esfera contábil, a existência de obrigações potenciais deveria constarreconhecida, mormente nas contas de compensação. A ausência doreconhecimento referido implicaria ou na falta de vínculo entre os patrimônios ou nairregularidade das contas do ente controlador, porquanto ausente importanteinformação das suas demonstrações contábeis. Inferimos razoável propugnar pelaprimeira alternativa.

§ 3° As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública desua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civilconcernentes às fundações".6 Conforme o Decreto n° 3.708/19, art. 18: "Serão observadas quanto às sociedades por quotas, de responsabilidade limitada,no que não for regulado no estatuto social, e na parte aplicável, as disposições da lei das sociedades anônimas".7 Prescreve o Código Civil de 1916: "Art. 896. A solidariedade não se presume; resulta da lei ou da vontade das partes. Paroúnico. Há solidariedade quando na mesma obrigação concorre mais de um credor, ou mais de um devedor, cada um comdireito, ou obrigado à dívida toda".


Em face da carência de norma legislativa expressa sobre a obrigatoriedade deo Estado solver as obrigações das empresas públicas, entendemos que não hácomo compeli-lo a tanto.

Do entendimento contrário

Todavia, resta possível a construção jurisprudencial8, determinando em sentidocontrário. Tal entendimento poderia buscar sustentação no art. 37 da Lei Maior9.

Ademais, a Lei n° 8.666, de 21.6.93, alterada pela Lei n° 8.883, de 8 de junhode 1994, estaria a corroborar tal intelecção10. A respeito, cumpre esclarecer que "Osserviços públicos, quando privativos do Estado, devem ser executados diretamentepelo poder público, através dos seus órgãos de administração direta, ou mediantedelegação, concessão ou permissão para entidades governamentais ou privadas.Cabe ressaltar que nem todos os serviços públicos são privativos do Estado. Alguns,como educação, saúde e previdência participam do campo de atuação particular,submetendo-se, para tal, à fiscalização da Administração Pública"11.

8 No sentido de dizer o direito.9 A Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, fixou, por intermédio do art. 37: "A administração pública direta, indireta oufundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estadas, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios delegalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:...XIX -somente por lei específica poderão ser criadas empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia ou fundaçãopública;XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no incisoanterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados medianteprocesso de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçamobrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá asexigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.§ .3° As reclamações relativas à prestação de serviços públicos serão disciplinadas em lei.§ 4° Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticas, a perda da função pública, aindisponibilidade das bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penalcabível.§ 5° A lei estabelecerá as prazo de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causemprejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.§ 6° As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danasque seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos dedolo ou culpa".Márcio Cammarosano, in Direito Administrativo na Constituição de 1988, pág. 191: "exceção à regra consagradora deprincípios cardeais do nosso ordenamento jurídico, como o democrático, o da isonomia, da impessoalidade, do moralidadeadministrativa, não se presume. Na dúvida, quando plausível, deve-se preferir a interpretação que as prestigie; não a que asamesquinhe ".10 A Lei n° 8.666/93 - Lei das Licitações: "Art. 6°. Para os fins desta Lei, considera-se:"I - Obra: toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação realizada por execução direta ou indireta;II - Serviço: toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição,conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens,publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;III - Compra: toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente;IV - Alienação: toda transferência de domínio de bens a terceiros;...Vll - Execução direta: a que é feita pelas órgãos e entidades da Administração, pelas próprias meias;VIII - Execução indireta: a que o órgão ou entidade contrata com terceiros, sob qualquer dos seguintes regimes:(Inciso VII com redação da Lei n° 8.883/94.)a) empreitada por preço global: quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total;b) empreitada por preço unitário: quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidadesdeterminadas;c) VETADO (letra c com redação da Lei n° 8.883/94.);d) tarefa: quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais;e) empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas dasobras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante emcondições de entrada em operação, atendidos as requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurançaestrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada".11 Extrato do texto elaborado por Heliana Marinho, com o título Privatização e terceirização: novas dilemas ou velhos desafiosda gestão do setor público?, contido no Relatório de Atividade de 1995 do Instituto Brasileiro de Administração Municipal, Riode Janeiro, 1996.


A obrigatoriedade da reparação do dano pelo Estado é objetiva. Mas só quantoele se encontra no papel de agente do interesse público. Entendemos que asobrigações comerciais não se incluem nessa condição. Por isso, na aquisição dosinsuetos, em que pese a existência de normas extraordinárias, a relação émeramente contratual. A eleição de terceira pessoa - empresa pública - para ocumprimento da prestação de serviços públicos não pode determinar despesas semcobertura legal (recordando que a solidariedade não se presume). O compromissodo Estado é com a prestação adequada do serviço, não com a aquisição dematerial, a contração de pessoas naturais ou jurídicas ou a realização deempréstimos. Se a Constituição assegurou que a intervenção estatal - na forma daprestação de serviços públicos - seria garantida pela recomposição dos danoseventualmente ocasionados pelos entes no exercício dos interesses estatais, fixoutambém o direito de regresso contra quem lhe deu culpa. Dessarte, o administradorpoderia ser responsabilizado solidariamente pelas obrigações remanescentes deuma gestão prejudicial aos interesses da entidade.

Contra tais argumentações, além daquelas já expostas, pondera-se que oeventual prejuízo assumido por alguns já teria revertido à sociedade, na forma debens e serviços. O Estado estaria pagando duas vezes pelo mesmo beneficio social,situação pouco razoável. Outrossim, exsurge a responsabilidade do administrador dacoisa pública, porquanto sobre si recairiam as conseqüências da eventual falênciada empresa pública gerida.

Conclusão

Em suma, quando a empresa pública adquire bens, a relação é contratual.Inexistindo lei expressa, a obrigação derivada do negócio não se estende ao terceirodetentor do capital. Pela insolvência da entidade, razão para a decretação defalência, responde o administrador, desde que evidenciado nexo causal entre a suaação ou omissão e o resultado indesejado. A conseqüência necessária da formaeleita pelo Erário para se fazer presente no meio econômico resulta, no caso dasempresas públicas, no tratamento igualitário - inclusive quanto a possibilidade defalência.

Por outro lado, a conjuntura de endividamento do setor público, aliada àausência de perspectivas quanto a capacidade dos gestores da coisa públicamanterem incólume o patrimônio que lhes foi conferido, apontam para a revisão dosconceitos norteadores das ações do Estado na ordem econômica. Tal revisãoprecisa alcançar, entre outros elementos, a legislação utilizada como parâmetro nastrês esferas governamentais: a federal, a estadual e a municipal. Em que pese haverrevisões legislativas já em andamento, a assimilação dos novos conceitos poderádemandar algum tempo.


SOBRE A POSSIBILIDADE JURÍDICA DEAPOSIÇÃO DE RESSALVAS EXPRESSAS EM

PROVISÕES DE QUITAÇÃO

Mauro Antônio Órrego da Costa e SilvaAnalista de Finanças e Controle Externo do TCDF

1. lntrodução - 2. Os Tribunais de Contas no Brasil: FunçãoJudicante e Natureza Jurídica - 2.1. Breve Histórico - 2.2. Função Judicante -2.3. Natureza Jurídica - 2.4. Conclusões - 3. As Decisões em Processos deTomada ou Prestação de Contas Anual e o Princípio da Legalidade - 3.1.Espécies de Decisão - 3.2. Decisões Vinculadas - 3.3. DecisõesDiscricionárias - .3.4. Conclusões - .4. As Decisões Definitivas em Processosde Tomada ou Prestação de Contas Anual e a Segurança Jurídica - 4.1.Coisa Julgada Administrativa - 4.2. Revisão de Oficio das DecisõesDefinitivas - 4.3. Conclusões - 5. Conclusões Finais - Bibliografia

1. Introdução

O presente estudo objetiva elaborar análise conclusiva, no âmbito do Tribunalde Contas do Distrito Federal, sobre o seguinte tema:

"... cabimento da aposição de ressalva expressa nas provisões dequitação decorrentes do julgamento de contas anuais regulares, esclarecendoque a declaração de regularidade não alcança eventual tomada de contasespecial instaurada em face de dano patrimonial especifico".

Divide-se em três partes. A primeira, item 2, tem por objetivo expor a exataposição em que se situam os Tribunais de Contas no ordenamento jurídico vigente,ressaltando os traços informadores de sua natureza jurídica, com especial ênfasepara a função de julgamento que exercem nos processos de tomada ou prestaçãode contas anual daqueles sujeitos à sua jurisdição. Na segunda, item 3, exploram-seas decisões do Tribunal de Contas do Distrito Federal sob o prisma do princípio dalegalidade, destacando-se os pressupostos legais que vinculam as decisõesdefinitivas que julgam regulares as contas naqueles processos. Na última, item 4, asdecisões de mérito desta Corte são analisadas em face do imperativo de segurança


jurídica, trazendo a relevo a necessidade de definitividade nas decisões de méritonaqueles mesmos processos.

Ao final, no item 5, são apresentadas as conclusões do estudo pertinentes àquestão acima formulada. Acompanha, ainda, a bibliografia utilizada nesse estudo,cuja numeração é utilizada no texto para referências.

2. Os Tribunais de Contas no Brasil: Função Judicante e Natureza Jurídica

A análise das decisões dos Tribunais de Contas, em processos de tomada eprestação de contas, impõe que se definam os exatos contornos dessas Cortes noordenamento jurídico atual, traçando-lhes, dentre as suas atribuições eprerrogativas, aquelas que se apresentam de maior relevo para o presente estudo.Esse é o objetivo desta sessão.

2 .1. Breve Histórico

O Tribunal de Contas da União é contemporâneo ao regime republicano; tendosido instituído inicialmente para liquidar as contas da receita e da despesa e verificarsua legalidade, antes de serem submetidas ao Congresso, experimentou, ao longode sua existência, sensíveis alterações em suas atribuições, alcançando, atualmentemais do que em qualquer outra época, papel singular na fiscalização das receitaspúblicas.

As tentativas de criação de um Tribunal de Contas no Brasil iniciaram-se aindano período imperial. Themístocles Brandão Cavalcanti(5) noticia que:

"O primeiro vestígio, o embrião, como diria Agenor de Roure, dos nossosTribunais de Contas, está no Conselho da Fazenda criado pelo PríncipeRegente em seu Alvará de 28 de junho de 1808".

Tal Conselho, ainda segundo o autor citado, não tinha características decontrole mas via-se nele a preocupação de criar um órgão de controle paraacompanhar a execução das despesas públicas. Teria sido apenas o marco inicialdo processo da luta em torno à fiscalização das nossas finanças que o paísatravessa desde a sua independência até hoje. Ainda durante o período imperial,alguns Ministros do Império tais como Marquês de Abrantes e Manuel Alves Brancoe outros tantos juristas daquela época como Pimenta Bueno, José de Alencar eSilveira Martins tentaram, sem êxito, instituir um Tribunal de Contas no Brasil.

Foi somente após a proclamação da República, por meio do Decreto n° 966-A,de 7 de novembro de 1890, de autoria de Ruy Barbosa, que o governo provisórioinstituiu um Tribunal de Contas no país. Defensor árduo das Cortes de Contas eprofundo conhecedor do tema, ao escrever a exposição de motivos do referidodecreto, assim as definiu:

"Um Tribunal de Contas, corpo de magistratura, intermediária àAdministração e à Legislatura que colocado em posição autônoma, comatribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquerameaças possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional.

Convém levantar entre o poder que autoriza periodicamente a despesa eo poder que quotidianamente a executa um mediador independente, auxiliarde um e de outro, que, comunicando com a Legislatura e, intervindo naAdministração, seja não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre asegunda, obstando a perpetração das infrações orçamentárias por um veto


oportuno aos atos do Executivo, que direta ou indireta, próxima ouremotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças".

Posteriormente, com o advento da primeira Constituição Republicana, de 24 defevereiro de 1891, o Tribunal de Contas ingressou na vida constitucional do pais,dela não mais se afastando.

2.2. Função Judicante

A Constituição Federal de 1988 elencou, em seu artigo 71, as competências doTribunal de Contas da União que, por força do artigo 75, são também atribuídas aosTribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais eConselhos de Contas dos Municípios.

No exercício de suas competências constitucionalmente atribuídas, osTribunais de Contas exercem diversas funções. Esse tema foi percucientementeanalisado pelo eminente Ministro Bento José Bugarin, integrante do Tribunal deContas da União(3), que classificou as funções básicas do Tribunal de Contas daUnião, e em conseqüência dos demais Tribunais, em oito categorias: fiscalizadora,consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria.

Dentre essas funções, interessa-nos, no presente trabalho, a função judicante,eis que é aquela exercida pelos Tribunais quando julgam as contas dosadministradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.Longos foram os debates sobre a natureza jurídica e a eficácia das decisõesproferidas no exercício dessa função que, para alguns, é típica de um órgão doPoder Judiciário, para outros, apenas função administrativa.

Seabra Fagundes manifestava entendimento de que as Cortes de Contas, noâmbito de suas atribuições, proferiam decisões ora jurisdicionais, oraadministrativas; as primeiras quando julgava as contas dos administradores edemais responsáveis por bens e valores públicos e as segundas nos demais casos.Dizia o precitado jurista(9) que:

"No julgamento das contas dos administradores e demais responsáveispor bens e valores públicos" (Emenda Constitucional n° 1, art. 70, §§ 1° e 4°;Lei n° 6.223, art. 2, inciso III), os Tribunais de Contas exercem funçãojurisdicional. Fazem-no enquanto fixam irretratavelmente situações contábeis,para quitar ou debitar os administradores.

O teor jurisdicional das decisões, nesses casos, se depreende da própriasubstância delas; não do emprego da palavra julgamento pelos textos dodireito positivo. Resulta do sentido definitivo da manifestação da Corte, pois sea regularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciação (pelo PoderJudiciário), o seu pronunciamento seria mero e inútil formalismo, restandoinexplicável a mobilização para fazê-lo, de um órgão altamente qualificadopelos requisitos de investidura e garantia de seus membros (Emenda n° 1, art.72, § 3)".

Outro não era o entendimento de Themístocles Brandão Cavalcanti(4), queafirmava que:

"...e não vejo motivos para recusar ao Tribunal de Contas funçãojurisdicional, em certos casos, porque a unidade de jurisdição não existe entrenós depois que as Constituições e as leis ordinárias criaram as jurisdições


administrativa, judiciária, do Trabalho, Militar, cada qual com o seu sentidoespecifico e sofrendo as restrições admitidas na Constituição e nas leis".

Estes e outros juristas de renome entendiam, deste modo, que as decisões dosTribunais de Contas sobre a regularidade das contas dos administradores faziamcoisa julgada em relação ao Poder Judiciário.

Contrariando esse entendimento afamava J. Cretella Júnior(6) que aterminologia utilizada pelo legislador, na sua opinião inadequada e dúbia, contribuíapara que os defensores da natureza jurisdicional do Tribunal de Contas assim seposicionassem. E concluía seu pensamento afirmando que:

"Em síntese, toda uma série de traços externos, de `aparência',epidérmicos é que tem levado os estudiosos a outorgar aos Tribunais deContas a função jurisdicional quando esta, no Brasil, em que não há ocontencioso administrativo, mas onde impera o principio da una lex, unajurisdictio, é privativa do Poder Judiciário, cuja missão é a de aplicarcontenciosamente a lei ao caso concreto, dirimindo controvérsias entre partes,dando, a foral, a razão a quem a tem, ou seja, entregando ao vencedor aprestação jurisdicional requerida".

No mesmo sentido o entendimento de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello(2>que, após tecer considerações sobre o tema, assim escreve:

"Conseqüência última a se tirar é a anteriormente preconizada, qual seja,a de que a expressão "julgar" as contas conferida ao Tribunal de Contas, aliásimpropriamente, se restringe à órbita administrativa, com o objetivo de poderdar quitação ou mandar apurar responsabilidade das contas dos responsáveispor dinheiros ou bens públicos".

Realmente, esse último entendimento, de que as decisões proferidas pelosTribunais de Contas quando julgam as contas daqueles sujeitos à sua jurisdição nãotêm natureza judicial, é o que melhor se coaduna com o nosso ordenamento jurídico,em face da unicidade de jurisdição consagrada pela Lei Maior.

Porém, para que se possa entender o exato alcance dessas decisões é precisoque se interprete harmonicamente dois dispositivos constitucionais, quais sejam, oart. 5, inciso XXXV, e o art. 71, inciso II, verbis:

"Art. 5° - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquernatureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Paísa inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade,nos termos seguintes:

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ouameaça a direito";

"Art. 71. - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, seráexercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis pordinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídasas fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal,e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outrairregularidade de que resulte prejuízo ao Erário Público".


É possível, a partir da leitura dos supratranscritos artigos e incisos, concluir quea competência para julgar as contas dos administradores públicos é atribuídaexclusivamente aos Tribunais de Contas. Por outro lado, verifica-se que lesões ouameaças a direitos sempre poderão ser apreciados pelo Poder Judiciário.Conclui-se, deste modo, que o Poder Judiciário somente poderá rever as decisõesproferidas pelos Tribunais de Contas no exercício de sua função judicante paraverificar a ocorrência de lesão a direito individual, nunca para reapreciar-lhes omérito.

Tal entendimento encontra respaldo, inclusive, na jurisprudência do PretórioExcelso, que assim deliberou:

"Salvo nulidade decorrente de irregularidade formal grave ou demanifesta ilegalidade, é do Tribunal de Contas a competência exclusiva parajulgamento das contas dos responsáveis por haveres públicos"(RF 226/81).

Em consonância com o exposto acima, e ainda com o princípio constitucionalda ampla defesa (art. 5, inciso LV), o legislador, ao elaborar as leis orgânicasdaquelas Cortes, atribuiu especial relevância ao julgamento das contas dosadministradores públicos. A lei estabelece, em minúcias, todo um rito processual quevai desde a citação ou audiência prévia dos responsáveis até a possibilidade deinterposição de recursos, concedendo-se, em todas as suas fases, amplo direito dedefesa. Esses procedimentos, que tanto se assemelham àqueles existentes nainstância judicial, denotam a importância dessas decisões que, não podendo serrevistas pelo Poder Judiciário, exceto nos casos restritos acima mencionados,devem obedecer a um rigoroso critério de julgamento.

É, assim, inquestionável que a competência dos Tribunais de Contas para ojulgamento das contas anuais daqueles sob sua jurisdição é exclusiva, de modo queas suas decisões, embora não tenham a eficácia de coisa julgada stricto sensu, nãopodem ser revistas pelo Poder Judiciário que está apenas autorizado a apreciareventuais lesões a direitos individuais.

2. 3. Natureza Jurídica

Atualmente, a previsão do Tribunal de Contas no âmbito federal está inseridana Constituição Federal, no capítulo destinado ao Poder Legislativo, na Seção IX,que trata da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária.

As normas estabelecidas naquela seção, por força do art. 75 da Carta,aplicam-se igualmente ao demais Tribunais de Contas dos Estados e do DistritoFederal, bem como aos Tribunais e Conselhos de Contas Municipais.

Apesar dos longos debates travados sobre a natureza jurídica dos Tribunais deContas, hoje vigora o entendimento de que estas Cortes são de naturezaadministrativa. E nem poderia deixar de ser uma vez que falece a esses Tribunais acompetência de dizer o direito com força de coisa julgada stricto sensu, competênciaessa atribuída unicamente ao Poder Judiciário.

Porém, dizer que a sua natureza é administrativa não explica claramente a suaverdadeira índole. Os Tribunais de Contas, posto receberem suas competênciasdiretamente da Constituição, competências essas exclusivas, poderiam serconsiderados pelo menos órgãos autônomos, no entanto, são mais do que isso, sãoórgãos independentes, como bem colocado pelo saudoso jurista Hely LopesMeirelles(7) pp. 66-67, de quem colhemos a seguinte lição:


"Órgãos independentes são os originários da Constituição erepresentativos dos poderes do Estado - Legislativo, Executivo e Judiciário -colocados no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinaçãohierárquica ou funcional, e só sujeitos aos controles constitucionais de umPoder pelo outro. Por isso, são também chamados órgãos primários doEstado. Esses órgãos detêm e exercem precipuamente as funções políticas,judiciais e quase judiciais outorgadas diretamente pela Constituição, paraserem desempenhadas pessoalmente por seus membros (agentes políticos,distintos de seus servidores, que são agentes administrativos), segundonormas especiais e regimentais.

Nessa categoria encontram-se as Corporações Legislativas (CongressoNacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembléias Legislativas,Câmaras de Vereadores), as Chefias de Executivo (Presidência da República,Governadoria dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais), osTribunais Judiciários e os Juízes singulares (Supremo Tribunal Federal, TribunaisSuperiores Federais, Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justiça e de Alçadados Estados-membros, Tribunais do Júri e Varas das Justiças Comum e Especial).De se incluir, ainda, nesta classe o Ministério Público federal e estadual e osTribunais de Contas da União, dos Estados membros e Municípios, os quais sãoórgãos funcionalmente independentes e seus membros integram a categoria dosagentes políticos, inconfundíveis com os servidores das respectivasinstituições"(grifos nossos).

Sobre este assunto achamos oportuno transcrever trecho do voto do eminenteex-Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal Heráclio Salles(8), que porsua clareza e precisão, não pode deixar de ser mencionado. Diz o insigne juristaque:

"O primeiro papel desempenhado pelo Tribunal de Contas é exatamenteeste: auxiliar o Legislativo, ministrando-lhe subsídios técnicos (Relatório eParecer Prévio) para que os representantes da soberania popular exerçamessa função de "fórum e intermediário político" no julgamento das contasgerais do Governo, isto é, na apreciação política da gestão financeira, emcada exercício.

Mas há um segundo papel que as cortes de contas desempenham porvia própria - ou em palco próprio, para dar conseqüência à metáfora -independentemente do poder que lhes cabe auxiliar ou assistir e que vem aser, no fundo e afinal, a contribuição mais importante oferecida a esse poderna missão de fiscalizar o Orçamento, com severidade e eficácia que nãovariam, por isso, com as flutuações a que se submetem no Estado modernoas antigas prerrogativas parlamentares na formulação das leis financeiras.Refiro-me ao papel jurisdicional, à competência que lhes confere aConstituição, definida por lei específica, para acompanhar a execuçãoorçamentária no dia-a-dia da administração financeira e velar pelaobservância estrita do principio da legalidade, na apreciação de todos os atosda Administração que possam repercutir no comportamento da despesa e dareceita, como na posição dos bens, móveis, imóveis, postos sob a guarda dosagentes administrativos".


Realmente, o fato de aos Tribunais de Contas ter sido atribuída a função deauxiliar o Poder Legislativo não os conduz à situação de órgãos meramenteauxiliares.

Inicialmente porque a condição de auxiliar não significa sujeição total ao órgãoauxiliado. Pelo contrário, no caso dos Tribunais de Contas a condição de auxiliarimplica que estes, nos casos expressamente previstos nas Constituições federal ouestadual (elaboração de parecer prévio sobre as contas do governo) ou naquelesque dependam de solicitação do Congresso Nacional ou Assembléias Legislativas(inspeções, auditorias, informações), têm o dever de fornecer o auxilio demandado.No entanto, no exercício dessas atribuições atuam como órgãos independentes,imunes a quaisquer ingerências externas.

Além do mais, os Tribunais de Contas não atuam apenas como auxiliares doLegislativo. Receberam eles, das respectivas Constituições, inúmeras outrascompetências exclusivas, cuja relevância prescinde de maiores considerações.

Tomemos, entretanto, apenas por pertinente, a competência atribuída a estasCortes para julgar as contas dos administradores por dinheiros, bens e valorespúblicos.

Já vimos anteriormente que as decisões dessas Cortes no exercício de suasfunções judicantes são imodificáveis pelo Poder Judiciário, no sentido de que estenão pode reapreciar-lhes o mérito, cabendo apenas a verificação de eventuaislesões a direitos individuais.

A posição jurisprudencial há muito aponta nesse sentido, o da independência ecompetência exclusiva desses Tribunais para o julgamento das contas dosadministradores públicos:

"Ação Popular - Decisão do Tribunal de Contas - Desvio de Finalidade -Ação popular - Litisconsortes passivos necessários - Donatários -Integrantesdo Tribunal de Contas -Ato aprovado pelo Tribunal de Contas -Possibilidadede desconstituição - Desvio de finalidade - Restrição contida em normaposterior ao ato impugnado - Indenização feita sem o devido procedimento-Nulidade processual.

......................................................................

É logicamente impossível desconstituir ato administrativo aprovado peloTribunal de Contas, sem rescindir a decisão do colegiado que o aprovou; epara rescindi-Ia, é necessário que nela se constatem irregularidades formaisou ilegalidades manifestas"(REsp n° 8.970, STJ, Min. Gomes de Barros - RDAvol. 188, 172-3) (grifos nossos);

"- Pode o Poder Legislativo estabelecerem lei a obrigação de o Tribunalde Contas prestar contas à Assembléia Legislativa.

O Tribunal de Contas, embora autônomo, integra no sistema constitucional oPoder Legislativo, sem ser, contudo, órgão preposto.

Ação direta julgada procedente em parte, para declarar inconstitucional aexpressão `órgão preposto do Legislativo', inserida no art. 2 da Lei n° 3.564, de 8 dejunho de 1983 "(STF, RDA vol. 158, 196-7, Representação n° 1.179 -Relator Min.Alfredo Buzaid. Procurador-Geral da República versus Assembléia Legislativa doEstado do Espírito Santo) (grifos nossos).


Assim, a análise da Constituição Federal, da doutrina, bem como dajurisprudência denota a independência destes Tribunais em relação aos demaisPoderes, bem como a exclusividade da competência que a Carta Constitucional lhesconferiu em seu art. 71 c/c o art. 75.

Ressalte-se, ainda, que as decisões proferidas por estas Cortes, conquantonão façam coisa julgada stricto sensu, fazem coisa julgada administrativa, ou seja,obrigam toda a Administração Pública, não podendo ser questionadas nessa esfera.

Hely Lopes Meirelles(7), pp. 159-160, ao comentar o ato de jurisdição oujurisdicional, manifesta esse entendimento afamando que:

"...no âmbito da Administração, resulta, normalmente, da revisão de atoinferior pelo superior hierárquico ou tribunal administrativo, medianteprovocação do interessado ou de oficio. O ato administrativo de jurisdição,embora decisório não se confunde com o ato judicial ou judiciáriopropriamente dito (despacho, sentença, acórdão em ação ou recurso), nemproduz coisa julgada no sentido processual da expressão, mas quandoproferido em instância final torna-se imodificável pela Administração"(grifosnossos).

Corrobora essa assertiva, o art. 178, do Regimento Interno do Tribunal deContas do Distrito Federal, aprovado pela Resolução n° 38, de 30 de outubro de1990, cujos termos são os seguintes:

"Art. 178. As decisões do tribunal, em matéria de sua competência, têmforça declaratória ou constitutiva, ficando a Administração obrigada acumpri-Ias, sob pena de responsabilidade".

2.4. Conclusões

Conclui-se, desta forma, que os Tribunais de Contas são órgãosadministrativos, dotados de independência e aos quais foram atribuídas, pela própriaConstituição Federal, competências exclusivas, dentre as quais insere-se aquela dejulgar as contas dos administradores públicos sob as respectivas jurisdições, sendoas suas decisões obrigatórias para a Administração Pública e só passíveis dequestionamento na esfera judicial quanto ao seu aspecto formal ou em caso deilegalidade manifesta.

3. As Decisões em Processos de Tomada ou Prestação de Contas Anual e oPrincípio da Legalidade

O principio da legalidade, configura-se, em sua acepção mais ampla, comogarantia constitucional de direitos individuais, juntamente com outras que lheconferem efetividade, nos termos do art. 5, inciso II, da Constituição Federal de1988. Principio basilar do Estado Democrático de Direito, traduz-se para aAdministração Pública em um de seus princípios fundamentais, ao lado dosprincípios da impessoalidade, da moralidade e da publicidade, previstosexplicitamente no artigo 37, caput, da Constituição Federal.

Este principio estabelece, para a Administração Pública, que a validade, eportanto a eficácia, de seus atos está condicionada à estrita observância da lei.Tutelando interesses públicos, assim como individuais dos administrados e dosagentes públicos, o principio da legalidade reputa inválidos os atos administrativospraticados com exorbitância das normas legais que os regem. Por igual, havendonorma legal ensejando a realização de ato administrativo específico, esse princípio


impõe a obrigatoriedade de sua prática de ofício dentro dos limites legais, não sendolicito à Administração Pública abster-se de exercer o poder-dever que lhe é conferidopela lei.

Já havíamos concluído que os Tribunais de Contas, em que pesem suaindependência e suas competências exclusivas, são órgãos administrativos;indubitável, portanto, é a aplicação do princípio da legalidade, em sentido estrito, aoexercício de suas funções institucionais. Especificamente com relação á funçãojudicante, esse principio assume relevância peculiar decorrente da prescrição, pelalei, de rito específico para o julgamento de contas anuais, à semelhança dosprocedimentos especiais do processo civil, envolvendo aspectos tanto processaisquanto materiais relativos à regularidade daquelas contas.

Sob o prisma do principio da legalidade, analisamos, nesta parte do trabalho,as várias espécies de decisão em processos de tomada ou prestação de contasanual, previstas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal (LeiComplementar n° 1, de 9 de maio de 1994), para, ao final, colhermos conclusõespertinentes à questão que ensejou o presente estudo.

3.1. Espécies de Decisão

A Lei Orgânica enumera taxativamente, em seu artigo 11, as espécies dedecisão que faculta ao Tribunal de Contas prolatar em processos de tomada ouprestação de contas anual: essas ou determinam providências necessárias aosaneamento do processo (decisões preliminares), ou ordenam o arquivamento doprocesso por impossibilidade material para o julgamento de mérito (decisõesterminativas), ou julgam as contas como regulares, regulares com ressalva, ouirregulares (decisões definitivas).

Estando adstrito, pelo principio da legalidade, ao que lhes permite a lei e tendoa Lei Orgânica regulado inteiramente a matéria, deve o Tribunal de Contas limitar-sea apenas essas espécies de decisão ao deliberar em processos que tenham comoobjeto a tomada ou a prestação de contas anual. Evidente, pois, é a impossibilidadejurídica de deliberar o Tribunal de Contas, nesses processos, segundo espécie novade decisão não prevista em lei, sob pena de invalidade do ato deliberatório. A rigor,não se trataria de espécie nova de decisão, mas espécie inexistente, pois que nãocontemplada pela Lei Orgânica, que as preceitua literalmente.

A enumeração constante do artigo 11 da Lei Orgânica é taxativa, nãoautorizando criação infralegal de outras espécies deliberatórias para proferimentoem processos de tomada ou prestação de contas anual. Por conseguinte,igualmente impraticável, em vista do mesmo principio da legalidade, é a deliberaçãodo Tribunal de Contas que vise regulamentar espécie de decisão não autorizadaexpressamente pela lei, para proferimento nesses processos. Assim, resta-nosperquirir apenas as espécies decisórias existentes, acima perfiladas, a queexclusivamente nos deteremos daqui por diante, evitando discussões de legeferenda.

As decisões proferidas pelo Tribunal de Contas em processos de tomada ouprestação de contas anual, como atos administrativos que são, podem sercaracterizadas pelos requisitos de seu aperfeiçoamento, nos termos do artigo 2, daLei n° 4.717/65, que regula a ação popular: competência, forma, finalidade, objeto emotivo. É assente na doutrina a necessidade de prescrição legal dos três primeirosrequisitos, inclusive por um imperativo de controle mínimo indispensável das


atividades estatais. Na existência de prescrição legal dos dois últimos requisitosreside a caracterização do grau de liberdade conferido pela lei ao administrador paraa prática do ato administrativo: se o objeto e o motivo do ato deliberatório estiveremexpressamente especificados na lei, estaremos diante de uma decisão vinculada;caso contrário, tratar-se-á de decisão discricionária.

3.2. Decisões Vinculadas

A Lei Orgânica estabelece, para as decisões definitivas e terminativas emprocessos de tomada ou prestação de contas anual, os pressupostos que asvinculam: verificadas as hipóteses legais que ensejam uma dada decisão definitivaou terminativa, o Tribunal de Contas tem o poder-dever de proferi-Ia, ao deliberarsobre o processo, sob pena de invalidade do ato deliberatório. Esses pressupostosconstituem o motivo expresso na lei que enseja a prática daquele ato, cujo objeto alei prescreve na forma de uma decisão que julga ou tranca as contas. Estasdecisões são, portanto, atos administrativos plenamente vinculados aos seuspressupostos legais.

Estando vinculadas às expressas hipóteses legais que lhe conferem validade,fica evidente a impossibilidade jurídica de decisão definitiva ou terminativa proferidapelo Tribunal de Contas em processo de tomada ou prestação de contas anual semque se verifiquem concretamente seus pressupostos legais. Reciprocamente, éjuridicamente impossível deliberar o Tribunal de Contas, nesses processos,diversamente de decisão definitiva ou terminativa prevista em sua Lei Orgânica,quando se verificarem concretamente seus pressupostos legais, pois que estesvinculam a decisão a ser proferida.

As decisões definitivas ou terminativas se revestem de uma característicaintrínseca, manifestada nos termos empregados pelo legislador ao estabelecer ospressupostos legais que as vinculam: a característica de certeza. Ressalte-se,porém, que essa certeza é a dos julgadores do feito, que a adquirem com base nasprovas produzidas pelo responsável ou por determinação do Conselheiro Relator, deoficio ou provocada. Neste sentido, a deliberação do Tribunal de Contas que, porexemplo, julgue regulares as contas deve refletir sua convicção sobre a exatidão dosdemonstrativos contábeis e sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidadedos atos de gestão do responsável.

Em especial, portanto, reputa-se juridicamente impossível a deliberação quejulgue regulares as contas, ainda que com ressalva, na ausência de certeza doTribunal de Contas sobre a comprovação de seus requisitos legais de regularidade.Reciprocamente, afigura-se juridicamente impossível o proferimento pelo Tribunal deContas de decisão diversa da que julga regular as contas, com ou sem ressalva, noscasos em que estiver convicto da presença nessas contas dos requisitos legais deregularidade. A lei excetua desta vinculação apenas os casos previstos no § 1°, doart. 17, que possui caráter sancionador e natureza discricionária, estando a suaaplicação condicionada, no entanto, à estrita verificação da reincidência que retrata.

A vinculação das decisões definitivas, à semelhança do que ocorre no âmbitodo Poder Judiciário, não dispensa, jamais, o livre convencimento do julgador naverificação dos pressupostos legais de regularidade que conduzem a estasdecisões, nos casos concretos. Ao revés, no âmbito do Tribunal de Contas, essaliberdade assume relevância própria, evidenciada nos dispositivos que regulam asdecisões preliminares em processos de tomada e prestação de contas anual.


A faculdade, conferida pelo legislador ao Conselheiro Relator do processo, deproferir decisão preliminar, determinando providências que reputem possamcontribuir para a formação da livre convicção do Tribunal de Contas relativamente àregularidade das contas, visa atender precisamente a necessidade que tem aquelaCorte de, ao proferir decisão definitiva ou terminativa, estar convicta de que ascorrespondentes condições vinculantes, abstratamente previstas na lei, estãopresentes no caso concreto.

Esta prerrogativa, inerente ao Tribunal de Contas, de livremente formar seuconvencimento a respeito da verificação dos pressupostos legais das decisõesdefinitivas e terminativas, encerra vários desdobramentos. No contexto deste estudo,interessa analisar especificamente seu reflexo sobre a decisão definitiva que julgaregulares as contas em processo de tomada ou prestação de contas anual.Observamos, inicialmente, que os pressupostos que a vinculam se referem aos atosde gestão praticados pelo responsável no exercício financeiro a que se referem ascontas, nos termos do artigo 17 da Lei Orgânica, verbis:

"Art. 17. As contas serão julgadas:

I - Regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidãodos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidadedos atos de gestão do responsável "(grifos nossos).

Em vista justamente da liberdade, conferida ao Tribunal de Contas, em formarsua convicção sobre a satisfação dos pressupostos de regularidade das contas,convicção essa exigida pela lei, cada ato de gestão está contemplado na fase dejulgamento, independentemente de sua efetiva apreciação na fase cognitiva doprocesso. Portanto, impossível juridicamente é a decisão de mérito que não abranjatodos os atos de gestão praticados pelo responsável no período a que se refiram ascontas julgadas regulares, em virtude da certeza, livremente formada, de que devese revestir a verificação dos pressupostos que vinculam tal decisão.

Reforça esse entendimento a observação de que, por imposição do mesmoprincípio da legalidade que vincula a decisão que julga as contas regulares aos seuspressupostos legais de regularidade, deve o Tribunal de Contas dar quitação plenaao responsável, como efeito necessário do seu proferimento, previstoexpressamente pela Lei Orgânica do Tribunal de Contas, em seu artigo 18. Istoimporta em que todos os atos de gestão praticados pelo responsável estãoabrangidos pela quitação decorrente da decisão de mérito que julga suas contasregulares.

3.3. Decisões Discricionárias

Ao regular as decisões preliminares, a lei confere ao Conselheiro Relator doprocesso a aptidão para livremente determinar a produção de novos elementos deprova que repute necessários à sua perquirição da verdade material, em lugar damera verdade formal típica dos processos judiciais. Isto está evidente nos termos doartigo 12, que regula as decisões preliminares:

"Art. 12. O Conselheiro Relator presidirá a instrução do processo,determinando, mediante despacho singular, de ofício ou por provocação doórgão de instrução, o sobrestamento do julgamento, a citação ou a audiênciados responsáveis, ou outras providências necessárias ao saneamento dosautos, fixando prazo na forma estabelecida no Regimento Interno, para o


atendimento das diligências, após o que submeterá o feito ao Plenário ou àCâmara respectiva, para decisão de mérito"(grifos nossos).

Assim, o Conselheiro Relator poderá determinar as providências que entenderindispensáveis ao saneamento dos autos, inclusive sobrestando o julgamento dascontas, se julgar necessário à plena revelação da verdade material.

A Lei Orgânica, ao prever a decisão preliminar que determina o sobrestamentodo julgamento em processo de tomada ou prestação de contas anual, não prescreveexpressamente seu requisito de motivação, conferindo ao Conselheiro Relator doprocesso a faculdade discricionária de proferi-Ia. Note-se, no entanto, que a leiqualifica o sobrestramento como medida necessária ao saneamento dos autos,razão pela qual devem ser apresentados os motivos da decisão: apesar de livre paradeterminar que se sobreste o julgamento das contas, o Conselheiro Relator doprocesso deve fundamentar sua resolução apresentando, em seu despachosingular, os motivos pelos quais entende o sobrestamento necessário aosaneamento dos autos. Esses motivos vinculam o ato de sobrestamento, de modoque a cessação deles enseja decisão determinando o prosseguimento do processo.

A decisão de sobrestar o julgamento das contas tem efeito sobre o prazo parajulgamento de tomada ou prestação de contas anual submetida ao Tribunal deContas: o art. 15, que estabelece como termo foral para ultimação do julgamento otérmino do exercício seguinte àquele em que as contas lhe tiverem sidoapresentadas, ressalva que se observe o disposto no § 1°, do art. 11. Essa ressalvaatribui eficácia suspensiva ao ato de sobrestamento, ficando o Tribunal de Contasdesobrigado do cumprimento do prazo legal para julgamento das contas, masdevendo dar prosseguimento ao processo assim que cessem os motivos quefundamentaram o ato sustatório.

A motivação para a decisão de sobrestamento do julgamento pode,eventualmente, ser presumida das próprias circunstâncias que cercam o seuproferimento. É o caso do processo de tomada ou prestação de contas anual relativoa órgão onde haja ocorrido, no mesmo exercício financeiro ao qual se referem ascontas, dano patrimonial específico relativo ao qual esteja tramitando tomada decontas especial. Por visar esta a apuração de responsabilidades pelo danopatrimonial específico verificado, apenas seu julgamento proverá de certeza a meraexpectativa de sua não influência sobre a regularidade das contas do exercício.Portanto, a simples existência de tomada de contas especial ainda em tramitaçãoreferente ao mesmo órgão já constitui, objetivamente, fundamento bastante paramotivar o ato de sobrestamento do julgamento no processo de tomada ou prestaçãode contas anual, se necessário para o saneamento dos autos considerá-lo oConselheiro Relator do processo.

3.4. Conclusões

Concluímos, da análise efetuada nesta parte do estudo, que, em atendimentoao princípio da legalidade, o Tribunal de Contas é dotado, em processos de tomadaou prestação de contas anual, de poderes de decisão tanto vinculados, como nasdecisões de mérito, quanto discricionários, como nas decisões preliminares desobrestamento do julgamento. Nas primeiras, tem sua atuação vinculada aosexpressos pressupostos legais de regularidade, enquanto que, nas últimas,cumpre-lhe meramente motivá-la.


Com relação à questão ensejadora deste estudo, podemos afirmar queimpossível juridicamente é a aposição de ressalva expressa nas provisões dequitação decorrentes do julgamento de contas anuais regulares, esclarecendo que adeclaração de regularidade não alcança eventual tomada de contas especialinstaurada em face de dano patrimonial específico.

Por um lado, o proferimento da decisão que julga regulares as contas estávinculada à convicção do Tribunal de Contas, livremente formada, de que severificam as hipóteses legais de regularidade das contas, cuja abrangência é ampla,incluindo todos os atos de gestão praticados pelo responsável.

Por outro, a lei prescreve, como efeito necessário da decisão que julgaregulares as contas, a quitação plena do responsável perante o Erário, sendo estaconseqüência vinculada, não admitindo resultado diverso, como decorrência diretado princípio da legalidade no âmbito administrativo.

4. As Decisões Definitivas em Processos de Tomada ou Prestação de ContasAnual e a Segurança Jurídica

A segurança jurídica, que se atinge com a estabilidade das relações individuaistuteladas pelo direito, decorre da necessidade de paz social e se alcança, no âmbitodo direito processual civil, com a existência de um momento em que as decisõesproferidas pelos órgãos judiciais se tornam imutáveis, ou seja, adquirem a condiçãode coisa julgada.

Humberto Theodoro Júnior(10), p. 524, comentando a teoria de Liebman, assimse manifesta:

"Para o grande processualista, as qualidades que cercam os efeitos dasentença, configurando a coisa julgada, revelam a inegável necessidadesocial, reconhecida pelo Estado, de evitar a perpetuação dos litígios, em prolda segurança que os negócios jurídicos reclamam da ordem jurídica.

É, em última análise, a própria lei que quer que haja um fim à controvérsia daparte. A paz social o exige. Por isso também é a lei que confere à sentença aautoridade de coisa julgada, reconhecendo-lhe, igualmente, a força de lei para aspartes do processo".

Ao comentar o tema, Moacyr Amaral dos Santos(1), p. 45, traduz o mesmoentendimento, afirmando que:

"Para obviar a possibilidade de injustiças, as sentenças são impugnáveis porvia de recursos, que permitem o reexame do litígio e reforma da decisão. A procurada justiça, entretanto, não pode ser indefinida, mas deve ter um limite, por umaexigência de ordem pública, qual seja a estabilidade dos direitos, que inexistiria senão houvesse um termo além do qual a sentença se tornasse imutável. Nãohouvesse esse limite, além do qual não se possa argüir a injustiça da sentença,jamais se chegaria à certeza do direito e à segurança no gozo dos bens da vida".

Do exposto acima, infere-se que a principal preocupação do legislador, aoestabelecer um momento a partir do qual opera-se a coisa julgada, consiste nanecessidade de segurança nas relações jurídicas e de paz na convivência social.

O raciocínio acima, referente às relações jurídicas em geral, aplica-seintegralmente ao âmbito administrativo, onde se desenvolvem também uma série derelações disciplinadas por legislação específica. Essas relações, a exemplo das


ocorrentes na esfera privada, demandam estabilidade para que se alcance asegurança necessária ao bom desempenho na gestão da coisa pública. Éjustamente essa estabilidade das relações jurídico-administrativas que proporcionaaos administradores públicos a segurança jurídica necessária ao pleno exercício desuas atribuições legais, mormente daquelas em que atua valendo-se do poderdiscricionário que lhes confere a lei.

Nesta parte do trabalho, enfocaremos o aspecto da segurança jurídica nasdecisões definitivas em processos de tomada ou prestação de contas anual,previstas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal, colhendo, aofinal, as conclusões atinentes ao tema que originou o presente estudo.

4.1. Coisa Julgada Administrativa

O Tribunal de Contas julga as contas dos agentes públicos sujeitos à suajurisdição e, ao julgar, gera efeitos jurídicos que variam conforme a qualificação dadaa essas contas: o julgamento pela regularidade enseja que se dê ao gestor quitaçãoplena; o julgamento pela regularidade com ressalva, a par de ensejar também aquitação, impõe ao gestor a obrigação de acatar as determinações do Tribunal nosentido da adoção de medidas com vistas a sanar as irregularidades formaisconstatadas; note-se que a reincidência no descumprimento de determinação podeacarretar o julgamento pela irregularidade (§ 1°, art. 17, LO/TCDF); finalmente, ojulgamento pela irregularidade pode ensejar, além da imputação de débito e daaplicação de multa, a inelegibilidade, bem como outras sanções tais como ainabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança noâmbito da administração pública (art. 60, LO/TCDF). Urge, pois, que estas decisões,pelas conseqüências jurídicas que acarretam, adquiram caráter de definitividade, demodo a conferir estabilidade às relações jurídicas no âmbito da AdministraçãoPública.

Convém ainda ressaltar que, como já vimos anteriormente, o Tribunal deContas tem competência exclusiva para julgar as contas dos administradores edemais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Essa exclusividadeimplica que nenhum outro órgão pode substitui-lo nesse mister. Assim, não podeessa Corte de Contas, sem risco de instabilidade no âmbito administrativo, deixar dese manifestar de forma conclusiva sobre as contas postas à sua apreciação ejulgamento.

É necessário, pois, que haja um limite, um momento a partir do qual asdeliberações do Tribunal de Contas sobre a regularidade da gestão dosresponsáveis sob sua jurisdição tornem-se imutáveis. A paz social assim o exige.

Destacada a necessidade de que o Tribunal de Contas, no exercício de suafunção judicante, delibere de forma definitiva, cumpre-nos verificar se isso realmenteocorre, em face da legislação aplicável, e em que momento.

A Lei Orgânica do Tribunal de Contas, como já mencionamos, estabelece umprocedimento semelhante àquele existente no âmbito judicial, proporcionando amplodireito de defesa, consagrado, inclusive, pela possibilidade de interposição derecursos. Encerrada a fase probatória, que no âmbito administrativo é bastanteampliada em relação ao judicial, profere o Colegiado decisão de mérito, ocasião emque julga as contas regulares, com ou sem ressalva, ou irregulares.

Porém, tal sentença ainda é passível de modificação por meio dos recursosprevistos na lei. O sistema recursal previsto na legislação que rege o julgamento das


contas pelo Tribunal de Contas tem, basicamente, os mesmos fundamentos daqueleprevisto na legislação processual civil. Os recursos são em primeiro lugar umaexigência humana, em razão da dificuldade de alguém se conformar com uma únicadecisão que lhe seja desfavorável. Em segundo lugar visam minorar a possibilidadede decisões injustas ou ilegais.

No caso dos processos de julgamento de contas, a lei prevê a possibilidade deinterposição de recursos de embargos de declaração e de reconsideração, quepodem ser interpostos pelo responsável ou seus sucessores e interessados, ou peloMinistério Público. Depois de decorrido o prazo legal sem a interposição de recursosou, se interpostos, depois de decididos, a decisão de mérito proferida toma-seimutável, operando-se, nesse momento, a coisa julgada administrativa. Assim, a leicontempla um momento, um marco, a partir do qual a decisão se torna imutável,devendo qualquer interpretação em sentido diverso ser afastada, em face doimperativo de estabilidade nas relações jurídicas no âmbito administrativo.

Não se pode olvidar, porém, que há casos em que se deve abdicar daimutabilidade da coisa julgada. Isso acontece quando o seu grau de imperfeição éde tal grandeza que supera a necessidade da segurança jurídica tutelada pela resiudicata.

Para contemplar esses casos a lei estabelece, a exemplo da ação rescisóriaexistente no âmbito do direito processual civil, o chamado recurso de revisão, cujainterposição é conferida ao interessado, seus herdeiros, sucessores e ao MinistérioPúblico. Tamanha é a preocupação do legislador em preservar a segurança jurídicaque, ao prever o recurso de revisão como meio de rescisão da coisa julgadaadministrativa, condicionou sua admissibilidade a requisitos extremamenterestritivos. Com efeito, a segurança jurídica, nesses casos, cede em razão daprevalência de aperfeiçoamento da decisão, que se afigura como sendo de maiorrelevância.

4.2. Revisão de Oficio das Decisões Definitivas

Do exposto acima infere-se conclusão de suma importância para o presenteestudo: o Colegiado, após proferir decisão de mérito e antes mesmo de que elatransite em julgado, carece de poder de revisão ex oficio. Somente se provocado pormeio dos recursos de embargos de declaração ou de reconsideração e revisão,pode este modificar a sua decisão para esclarecê-la ou para alterar-lhe o mérito.

Essa impossibilidade de revisão de oficio, seja antes do trânsito em julgado,seja depois dele, se coaduna com a necessidade de certeza sobre a decisãoproferida. No primeiro caso, por um imperativo de ampla defesa, pois, para que oseventuais recorrentes possam interpor recurso, hão de saber exatamente o quedeliberou o órgão julgador; no segundo caso, por imposição da coisa julgadaadministrativa.

Assim, o Tribunal de Contas, após formar livremente a sua convicção arespeito da regularidade das contas apreciadas, decide, e, assim fazendo, cumpre asua missão constitucional, somente voltando a apreciar as mesmas contas porvontade daqueles a quem a lei conferiu a faculdade de recorrer.

Nesse ponto, cumpre salientar que não se considera alteração da decisão asmeras correções de inexatidões materiais ou erros de cálculo, podendo, deste modo,ser efetuadas de ofício pelo Colegiado (Cod. Proc. Civil, art. 463, inc. I).


4.3. Conclusões

A exposição por nós realizada nesta parte do estudo nos conduz à seguinteconclusão: as decisões proferidas pelo Tribunal de Contas sobre a regularidade dascontas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valorespúblicos, por um imperativo de segurança jurídica, fazem coisa julgadaadministrativa, que somente pode ser atacada por meio de recurso de revisãointerposto pelo interessado, seus sucessores ou pelo Ministério Público; ao órgãojulgador falece competência para, de oficio, rever suas decisões de mérito a partir domomento em que as profere.

Analisemos, então, o caso especifico da possibilidade de aposição de ressalvaexpressa nas provisões de quitação decorrente do julgamento de contas anuaisregulares, esclarecendo que a declaração de regularidade não alcança eventualtomada de contas especial instaurada em face de dano patrimonial especifico.

Partindo do fato que as contas anuais abrangem todos os atos de gestãopraticados pelo responsável durante um determinado período, tem-se que oTribunal; ao julgar essas contas regulares, atesta a regularidade de todos aquelesatos, operando-se em relação a eles a coisa julgada administrativa. E nem poderiadeixar de ser dessa forma, pois como vimos, a segurança jurídica assim o impõe.

A ressalva mencionada acima, por permitir que se destaque dentre todosaqueles atos, um ou mais, equivaleria a não decidir o Tribunal de Contas de formadefinitiva sobre todos os atos de gestão praticados pelo responsável, com claraofensa à coisa julgada administrativa. Note-se que deixaria de haver certeza nasrelações jurídicas no âmbito administrativo, uma vez que o interessado ficariaindefinidamente sujeito à reapreciação dos seus atos.

Além do mais, a aposição daquela ressalva equivaleria a permitir ao Tribunalrever de ofício seu ato deliberatório, pois que, já tendo se manifestado sobre todosos atos de gestão do responsável, poderia de oficio rever quaisquer deles.

Assim, analisada a questão sob o prisma da necessidade de segurançajurídica, afigura-se incabível a aposição da referida ressalva, pois que, comodemonstrado, essa equivaleria a tornar a decisão que julga as contas regulares nãodefinitiva, contrariando a necessidade da existência da coisa julgada administrativa.

5. Conclusões Finais

Com fundamento no principio da legalidade, ao qual se submetem, e noimperativo de segurança jurídica, conferido pela coisa julgada administrativa,reputamos juridicamente impossível a aposição de ressalva expressa nas provisõesde quitação decorrentes do julgamento de contas anuais regulares, esclarecendoque a declaração de regularidade não alcança eventual tomada de contas especialinstaurada em face de dano patrimonial específico.

Ao ensejo da questão que deu origem ao presente estudo, apresentamosnosso entendimento sobre o mecanismo presente na lei para o seu deslinde.Trata-se das decisões do Tribunal de Contas em processo de tomada ou prestaçãode contas anual relativo a órgão onde haja ocorrido, no mesmo exercício financeiroao qual se referem as contas, dano patrimonial específico para cuja apuração deresponsabilidades esteja tramitando tomada de contas especial.


Caso entenda necessário para a formação de seu juízo de mérito, a Cortedetermina o sobrestamento do julgamento das contas anuais até que se ultime ojulgamento da tomada de contas especial.

Caso contrário, profere decisão de mérito, dando ao responsável sua plenaquitação para com o Erário, sendo prerrogativa do Ministério Público, se entenderpertinente, interpor, após o trânsito em julgado da decisão, recurso de revisão,considerando o decidido nos autos da tomada de conta especial.

Por derradeiro, entendemos que os pressupostos de admissibilidade dorecurso de revisão (art. 36, LO/TCDF) estariam presentes no caso de tomada decontas especial julgada posteriormente ao julgamento de contas anuais regulares domesmo órgão, se ficasse evidenciado, na apuração de responsabilidades levada aefeito na TCE, o envolvimento do gestor principal. Com efeito, essa evidêncianecessariamente derivar-se-ia de novos documentos trazidos aos autos da TCE,posteriormente ao julgamento das contas anuais, caracterizando-se, conforme ascircunstâncias do caso concreto, como documentos novos com eficácia sobre aprova produzida (inciso III) ou como documentos ausentes embora necessários àavaliação da gestão, denotando a insuficiência de documentos em que se teriafundamentado a decisão proferida no julgamento das contas anuais (inciso II).

Bibliografia

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3 - BUGARIN, Bento José. O Tribunal de Contas da União e o Controle daAdministração Pública. Revista Tribunal de Contas da União n° 60, pp. 11-25,1994.

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9 - FAGUNDES, Miguel Seabra. Os Tribunais de Contas na EstruturaConstitucional Brasileira. Revista do Tribunal de Contas da União n° 20, pp. 80-88,1979.

10 - THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 8ª ed.São Paulo, Forense, 1989. v. 1.


PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO NO GOVERNODO DISTRITO FEDERAL(*)

Lavínia de LimaGalvão Diretora do Departamento-Geral de Planejamento eAvaliação da Secretaria de Fazenda e Planejamento do DF

Agradecimento

Inicialmente agradeço, em nome do governo do Distrito Federal, o convitedessa Egrégia Corte de Contas para participação neste importante II Seminário deAtualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo - 1996, oportunidadepara que se exponha o atual processo de planejamento e avaliação deste governo,tema imprescindível àqueles que são responsáveis pelo controle, seja ele externo ouinterno.

2. Planejamento e Controle: Alterações Constitucionais

O planejamento e o controle fazem parte dos princípios fundamentais daadministração pública, segundo o Decreto-Lei 200/67, e, não se pode falaremcontrole sem se falar em planejamento e vice-versa, porque o processo deadministração é um ciclo contínuo do qual fazem parte o planejamento, a execução,o controle e a avaliação.

É por meio do planejamento que são estabelecidos os objetivos, diretrizes emetas a serem atingidos pela administração pública, visando o desenvolvimentoeconômico e social da coletividade.

Em decorrência da Constituição Federal de 1988, o controle teve sua açãoampliada, não se restringindo somente ao exame da legalidade dos atos de gestão,mas alcançando o mérito dos mesmos, com sua avaliação segundo os princípios daefetividade, eficácia, eficiência e economicidade.

3. A Crise do Planejamento e sua Recuperação



A eclosão da crise do Estado, na década de 80, repercutiu sobre o conjunto doaparato governamental. A profunda crise de financiamento e o elevado grau deendividamento público soterraram a função de planejamento e as ações de governopassaram a ser conduzidas ao sabor das conjunturas, com predominância de umaperspectiva de curto prazo. As conseqüências desse processo foram a ineficiência, aausência na definição de prioridades e na direção da ação governamental, comprofundas repercussões sobre a qualidade da gestão pública, dificultando as açõesde controle.

Mais recentemente, reconheceu-se a necessidade de recuperação da funçãoplanejamento em sua acepção mais ampla, ou seja, um processo que envolve, demaneira integral e articulada, as atribuições de formulação de políticas,programação, orçamentação, acompanhamento da implementação e avaliação dedesempenho e de resultados da ação governamental, incorporando-se o conjunto deatores em amplo processo de negociação e articulação.

O Governo local também passou por esse processo, buscando, desde o inícioda atual gestão, resgatar o planejamento como suporte necessário ao processodecisório.

4. Desafios

4.1. Desenvolvimento Econômico e Social do DF

A promoção do bem estar social é o grande desafio a ser vencido peloplanejamento do governo do Distrito Federal, mas, para isso, é preciso conhecer aspeculiaridades locais, analisando-se os riscos e as oportunidades.

Destaca-se a enorme dependência financeira para com o Tesouro Nacional.Cerca de dois terços do orçamento do Distrito Federal é proveniente detransferências federais e destinam-se a custear a segurança pública e o pagamentode pessoal das áreas de saúde e educação. Essa característica, no entanto, faz comque o GDF não comprometa suas receitas próprias com despesas salariais para amaioria dos servidores.

Com relação à natureza da economia, mais de 90% do PIB do Distrito Federalé devido ao setor de serviços, com destaque para a atividade de administraçãopública. Possui uma indústria e agricultura incipientes e a construção civil não sedestaca mais como grande empregadora. Sediando atividades que favorecem ocrescimento e a diversificação do setor de serviços, o Distrito Federal, situando-seno centro do País, encontra-se em condições de ingressar com sucesso na novaonda tecnológica e econômica, baseada na informação.

O Distrito Federal está geograficamente localizado em uma região com baixosíndices de provimento de infra-estrutura e serviços públicos, tornando-o polarizadorde intenso fluxo migratório de uma extensa área que comporta desde a porção sulda Região Norte até o noroeste de Minas Gerais, a demandar assistência social,educação, habitação e empregos. Este fluxo pressiona a estrutura de serviçosexistente no DF, eleva a taxa de desemprego e torna extremamente difícil a oferta emanutenção de serviços públicos de qualidade para todos.

Se por um lado este processo traz para o DF problemas de difícil solução, poroutro, demanda um estilo de desenvolvimento sustentado e eqüitativo que requer aarticulação com governos municipais, estaduais e federal, na busca de esforços


associativos considerando-se, prioritariamente, o meio ambiente e a integraçãoregional.

4.2. Planejamento Democrático Participativo

O Governo Democrático e Popular, desde sua implantação, vem contandosobremaneira com o apoio popular nas suas decisões, assim comprovado peloenvolvimento da sociedade no processo do Orçamento Participativo, que prioriza osinvestimentos necessários em infra-estrutura e equipamentos comunitários nasáreas mais carentes. O Planejamento Democrático e Participativo representa osanseios da sociedade, uma vez que apresenta conteúdo aberto, negociado,democrático e descentralizado.

Desta forma, busca-se a construção de um futuro para o Distrito Federal commelhor alocação do recurso público e justiça social.

4.3. Equilíbrio Fiscal

O terceiro desafio a ser vencido é a busca do equilíbrio fiscal. O término dareceita inflacionária, a estabilização da moeda, o crescimento da folha de pessoal eo pagamento dos serviços da divida, comprometem os investimentos do governo.Para alcançar o equilíbrio de suas contas, o governo vem desenvolvendo estudospara racionalização da máquina e envidando esforços para aumentar suas receitaspróprias.

Enquanto em todo pais a tendência da arrecadação é declinante, o DistritoFederal conseguiu aumentar a receita tributária no 1° semestre de 1996. Esseaumento é resultante da implementação de um conjunto de ações voltadas àintensificação da fiscalização, campanhas educativas e melhoria no relacionamentoentre o contribuinte e o Fisco.

4.4. Reestruturação do Sistema de Planejamento no GDF

Ao assumir, o Governo Cristóvam deparou-se com a necessidade dereestruturar e revitalizar o Sistema de Controle Interno, do qual o planejamento é umsubsistema.

Para enfrentar este desafio elaborou o projeto de lei propondo a implantaçãodo "Sistema de Planejamento Solidário" que define articulações, competências,fluxos e produtos do processo de planejamento.

A política de recursos humanos voltou-se para recomposição do quadro depessoal, com a realização de concurso público e a nomeação de 130 Analistas deOrçamento e 135 Analistas de Finanças e Controle. O governo vem promovendo,paulatinamente, a capacitação desses servidores.

A formulação de políticas com a elaboração de planos, programaçãoorçamentária, execução, acompanhamento e avaliação, fases do ciclo deplanejamento internacionalmente adotadas, materializam-se nos instrumentosestabelecidos na Lei Orgânica, que vêm sendo elaborados tempestivamente pelogoverno, sempre procurando seu aperfeiçoamento.

5. Operacionalização do Sistema

5.1. Sistema de Controle Interno - SICON.

A Lei Orgânica estabeleceu que as funções de planejamento estãocontempladas entre as atribuições do Sistema de Controle Interno - SICON.


O Sistema de Controle Interno foi criado pela Lei n° 830 de 27 de dezembro de1994, compreendendo as funções de planejamento, orçamento, administraçãofinanceira, contabilidade, auditoria e patrimônio. A Subsecretaria de Planejamentorepresenta os subsistemas de planejamento e orçamento.

5.2 Sistema de Planejamento Solidário

Prevê o desenvolvimento integrado das políticas públicas setoriais de forma aatingir a efetividade dos anseios sociais. Sua concretização consiste na formulação edefinição de políticas, programação anual e alocação de recursos, bem como noacompanhamento e na avaliação. Em todas essas fases promove o envolvimento dasociedade, conforme demonstrado no esquema a seguir.

5.3. Instrumentos do Planejamento

A Lei Orgânica, ao tratar da função planejamento, estabeleceu instrumentos,integrados entre si, hierarquizados conforme o período de duração: longo, médio ecurto prazos. Para aperfeiçoamento do processo de planejamento é necessária umaatenção especial aos pontos destacados no quadro a seguir.


5.4. Acompanhamento

Compõe-se por um conjunto de ações que tem por objetivo fornecer, a partir domonitoramento da execução, informações que propiciem: a análise do grau deeficiência da programação e da execução físico-financeira, a realimentação doprocesso de planejamento e o apoio à tomada de decisão.

Para maior eficiência do processo de acompanhamento, o Governodesenvolveu e implantou o Sistema de Acompanhamento Governamental - SAG,que vem proporcionando agilidade, racionalização dos meios e resgata o carátergerencial do acompanhamento, contribuindo, desta forma, para melhorias naexecução orçamentária e financeira dos programas de trabalho do governo.

5.5. Avaliação

Instrumento que, a partir dos dados coletados no processo deacompanhamento e outros indicadores sobre os impactos da ação governamental,visa eleger as informações necessárias e adequadas a um juízo sobre o mérito e ovalor das ações públicas, antes, durante e após sua implementação.

Permite evidenciar a responsabilidade pelo uso dos recursos públicos, bemcomo contribuir para a melhoria da ação governamental, além de orientar asestratégias e políticas públicas, com o aperfeiçoamento de seus procedimentos e arealimentação do processo decisório.


Os aspectos factíveis e relevantes usualmente considerados para mensuraçãodo desempenho da ação governamental, traduzem-se nos conceitos deeconomicidade, eficiência, eficácia e efetividade.

Este Governo, para a sua prestação de contas anual ao Legislativo,desenvolveu o "Relatório de Avaliação de Cumprimento das Metas", que trata daeficácia da gestão governamental.

Há necessidade de proceder melhorias nesse instrumento, pendentes, noentanto, de supressão de deficiências no existente sistema de informações, de formaa permitir a elaboração de indicadores quantitativos e qualitativos capazes de mediros resultados obtidos.

Para isso, o Governo, definidas suas prioridades, vem-se utilizando dametodologia do enfoque lógico para a gestão de projetos, no que se refere aosdenominados Projetos Estratégicos. Esta metodologia proporciona um desenho claroe integral dos projetos complexos, é facilitadora da execução e propicia uma base decomparação adequada para a avaliação dos mesmos.

Quanto à eficiência e efetividade, o Governo vem desenvolvendo estudos paraelaboração de critérios técnicos com vistas à aferição de desempenho sob essesenfoques, uma vez que compreende que um amplo processo de avaliação conduziráao aperfeiçoamento de todos os mecanismos que compõem as fases doplanejamento.

Sem dúvida, o caminho ainda a ser percorrido pelo GDF rumo aoaperfeiçoamento de suas funções demandará muito esforço, trabalho constante,persistência, aprendizagem e estreita cooperação entre os órgãos componentes doscontroles interno e externo, na busca da complementaridade das suas relaçõesoperacionais. O GDF reconhece na função controle um investimento, contributivopara a eficácia da ação governamental, para a transparência por ele desejada e,sem dúvida, benéfico no aprimoramento da gestão dos recursos públicos.

Muito Obrigada.


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II - VOTOS


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ALCANCE DO DISPOSTO NO ART. 40, III, ALÍNEA"B", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Frederico Augusto BastosConselheiro

Alcance do disposto no art. 40, III, alínea b, da Constituição Federal. Reexameda deliberação da Corte tomada no Processo n° 5.019/92 que reconheceu maiorabrangência para a expressão "funções de magistério", inserta na Lei Maior,considerando as mais recentes decisões do Supremo Tribunal Federal. Proposta doCorpo Instrutivo de manutenção do entendimento predominante neste Tribunal, atéque o STF se posicione de forma definitiva sobre a questão. Manifestação doMinistério Público junto à Corte contrária ao pronunciamento da instrução,entendendo ser definitiva a decisão da Magna Corte de computar para os efeitos doart. 40, III, alínea b, da CF, exclusivamente tempo de serviço prestado pelo professorem sala de aula. Decisão n° 6.085/96, Sessão Ordinária de 11.7.96, suspendendo aobservância da orientação objeto da decisão tomada no Processo n° 5.019/92, naparte referente ao aproveitamento do tempo de serviço prestado por professor quenão seja em regência de classe, até segunda ordem. Entendimento da SupremaCorte que deve prevalecer, restrito à regência de classe, ficando afastado o tempode serviço prestado nas demais atividades elencadas no Processo n° 5.019/92 (III,da Proposta de Decisão), como de "funções de magistério." Em respeito àestabilidade jurídica e considerando tratar-se de mudança de interpretação,resguardar as situações constituídas até 11.7.96, data da Decisão n° 6.085/96, quesuspendeu, ad cautelam, a orientação objeto do Processo n° 5.019/92.

O processo tem início com a Representação n° 1 /96, de 12.4.96, do ilustreAuditor Osvaldo Rodrigues de Souza, com duas propostas de decisões:

"a) o reexame da orientação adotada no Processo n° 5.019/92, no tocante aoalcance do disposto no art. 40, III, b, da Constituição Federal, ouvido o doutoMinistério Público;

b) que, de acordo com o art. 198 do Regimento Interno, ad cautelam, determineà Fundação Educacional e Secretaria de Administração que suspendam aobservância da orientação objeto da decisão tomada no Processo n° 5.019/92, na


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parte referente ao aproveitamento do tempo de serviço prestado pelo professor quenão seja em regência de classe, até segunda ordem."

A necessidade da referida representação nasceu de declaração feita por ilustreMinistro da Suprema Corte, na imprensa escrita, no sentido de que "a aposentadoriaespecial só vale para os professores que estão dentro da sala de aula", estreitando oentendimento sobre o assunto, deste Tribunal. Embora a natural preocupação fossede todos os Membros desta Corte, coube ao ilustre Auditor Osvaldo Rodrigues deSouza levantar a questão, para reexame, considerando que a deliberação noProcesso n° 5.019/92 decorreu de proposta de decisão de sua iniciativa.

Recebido o processo em meu Gabinete, o mesmo foi submetido ao CorpoTécnico, em natural tramitação.

A seguir, ouviu-se o Ministério Público junto à Corte, não só em cumprimento aexigência de ordem regimental, mas também pelo próprio teor da representação queera pela sua prévia audiência.

Por motivo de afastamento deste Relator, em gozo de férias regulamentares, ofeito foi redistribuído ao ilustre Conselheiro Jorge Caetano, para imediatadeliberação quanto à proposta de suspensão da observância da decisão tomada noProcesso n° 5.019/92, ad cautelam, até a conclusão dos estudos desenvolvidosneste processo.

Em Sessão de 11.7.96, o Egrégio Plenário, através da Decisão n° 6.085/96,determinou a adoção da medida ad cautelam de que trata o item anterior (fl. 109).

Aqui o processo para apreciação do mérito referente ao reexame da orientaçãoadotada no Processo n° 5.019/92 (letra a da proposta de decisão).

Meu entendimento sobre o assunto é semelhante ao esposado pelo ilustreAuditor Osvaldo Rodrigues de Souza no Processo n° 5.019/92. Função demagistério parece abranger não só as atividades de regência de classe masatribuições voltadas diretamente para o ensino, como a de Diretor de Escola, queexerce uma função de confiança, com atribuição própria do magistério.

Adotar entendimento contrário, significa afamar que o professor, na condiçãodo art. 40, III, b, da CF, está impossibilitado de exercer cargo comissionado, privadode incorporar "quintos" e/ou "décimos", embora regido pela Lei n° 8.112/90.

Por outro lado, a própria Administração ficará tolhida em sua ação, impedida denomear professores, muitos, renomados especialistas, para cargos de direção deestabelecimento de ensino, inclusive, para o de Secretário de Educação, inibida, até,de utilizar poder coercitivo para as referidas nomeações, pelos prejuízos advindospara esses servidores.

O entendimento da Suprema Corte evoluiu, no entanto, passando de umposicionamento liberal para outro mais rígido: a aposentadoria especial é de serconcedida exclusivamente a professor e apenas àquele que ministra aulas (ADIn152-MG).

Na citada ADIn, o STF apreciou e decidiu pela impossibilidade de serconsiderado, para efeitos do art. 40, III, alínea b, da CF, o tempo de serviço prestadopelo professor no exercício de cargo em comissão de Diretor de Escola e em outrasatividades pedagógicas, ao declarar a inconstitucionalidade do art. 286 daConstituição do Estado de Minas Gerais.


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A Assembléia Legislativa de Minas Gerais, ao prestar informações ao STF,alegou, em defesa de seus constituintes:

"......................................................................................................................................

Seria odioso que o mestre após muitos anos de carreira, quando fossechamado a dirigir uma escola, tivesse o tratamento de sua aposentadoriapiorado em relação àquele do exercício das aulas. Não haveria interessadospelas diretorias das escolas e estas ficariam à mercê dos que fossemimpostos pelo governo ou procurados em outras atividades, possivelmente osdespreparados para tal missão 0 estado teria maus diretores e péssimasescolas."

Descartou-se, na referida ADIn, a argumentação:

"......................................................................................................................................

O cargo em comissão de Diretor de Escola nem sempre é ocupado porprofessores em atividade, sendo facultado o seu exercício por aposentados epor especialistas de educação (Orientador Educacional, SupervisorPedagógico, Inspetor Escolar e Administrador Educacional), conforme dispõeo art. 153, combinado com os artigos 155 e 21 da citada Lei Estadual n°7.109, de 1977. Consoante foi ressalvado, a Constituição Federal concedeaposentadoria especial apenas ao professor ou professora no efetivo exercíciodo magistério, ou seja, ao ocupante do cargo de provimento efetivo deprofessor, e que estava ministrando aulas."

E não pára por aí. No Recurso Extraordinário n° 131.736-SP, o STF voltou adecidir que professor, no exercício do cargo comissionado de estabelecimento deensino, não faz jus à contagem desse tempo para efeitos do art. 40,III, alínea b, daCF (Decisão de 24.8.93).

Depreende-se do exposto que o STF quis premiar com aposentadoria precoceaquele servidor que efetivamente sofreu mais desgaste ao enfrentar diuturnamente aregência de classe com todas as conseqüências que ela proporciona.

Comprovado que a Suprema Corte passou a adotar interpretação restritiva,abolindo a extensiva (afirmação de seu próprio Membro), penso que este Tribunalterá que rever a decisão tomada no Processo n° 5.019/92 para admitiraposentadoria especial, com fulcro no art. 40,III, letra b, da CF (41,III, b, da LODF),exclusivamente para ocupante de cargo de provimento efetivo de professor, emexercício em sala de aula, como propõe o Ministério Público junto à Corte.

Sugiro, todavia, que a decisão assegure o direito de todos os professores quepreencheram os requisitos exigidos na interpretação extensiva, então vigoranteneste Tribunal e que predominava, em certa época, na Suprema Corte, conformeentendimento sumulado: a modificação de orientação "não alcança aquelassituações constituídas à luz de critério interpretativo anterior."

O marco temporal seria 11.7.96, data da Decisão n° 6.085/96 que suspendeu,ad cautelam, a orientação objeto da decisão no Processo n° 5.019/92, na parte


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referente ao aproveitamento do tempo de serviço prestado por professor que nãoseja em regência de classe.

Esta proposta de assegurar os direitos daqueles que preencheram osrequisitos, na interpretação anterior, para a aposentadoria especial, parece contar,desde já, com a anuência do ilustre Relator Jorge Caetano que, no pedido de vistado Processo n° 1.198/92, com parecer do Ministério Público pela ilegalidade daconcessão porque a interessada contou tempo de diretora de escola, defendeu S.Exa a sua legalidade, firmado em idêntica argumentação. É o relatório.

VOTO

Diante do exposto, evidenciada a nova interpretação restritiva da SupremaCorte, no tocante à aposentadoria especial prevista no art. 40, III, alínea b, da CF,Voto por que o Egrégio Plenário:

a) reveja a decisão tomada no Processo n° 5.019/92 e, perfilando-se àinterpretação do STF, firme o entendimento de que a aposentadoria especial do art.40, III, alínea b, da CF, é restrita a professor, ocupante de cargo de provimentoefetivo, e com a exclusiva contagem de tempo de exercício em sala de aula;

b) resguarde as situações constituídas até 11.7.96, data da Decisão n°6.085/96 que suspendeu, ad cautelam, a orientação tomada no Processo n°5.019/92, em se tratando de mudança de critério interpretativo (Súmula n°105-TCU);

c) dê ciência desta decisão (letras a e b) à Fundação Educacional do DistritoFederal e à Secretaria de Administração do Distrito Federal, complementando-se,assim, a Decisão n° 6.085/95; e

e) determine àquelas jurisdicionadas que façam constar, nos processos deaposentadoria de professor, no regime especial, esclarecimento sobre o tempo deserviço a elas prestado, se em regência de classe ou com desvio dessa função.

_______________________Processo (B) n° 3.069/96


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AUDITORIA ESPECIAL


Auditoria Especial determinada pela Presidência da Corte, objetivando apurarfatos veiculados na imprensa que, em principio, constituem lesão ao patrimôniopúblico.

Conhecimento do resultado da Auditoria Especial em exame. Representaçãoao Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal, para os fins indicados neste Voto.

Determinação ao Sr. Eurípedes Camargo, atual Secretário-Adjunto deDesenvolvimento Social e Ação Comunitária, nos termos contidos neste Voto.

Determinação à Secretaria de Obras e à Secretaria de Turismo, no sentido daimediata instauração de Tomada de Contas Especial.

Citação dos servidores Orlando Carielo Filho, Diretor-Presidente da NOVACAP,e Geraldo Lima Bentes, Diretor do Departamento de Captação e Geração deEventos/SETUR para, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentarem defesa, porestarem incursos no artigo 57, inciso II, da Lei Complementar n° 1194;

Recomendação à Secretaria de Turismo sobre a necessidade de se fumarTermo de Cessão, em se tratando de espaço público.

Alerta à Polícia Militar do Distrito Federal, sobre a observância da legislaçãoreferente à utilização dos gêneros alimentícios adquiridos pela Corporação.

Comunicação das providências até aqui adotadas pelo Tribunal, ao deputadodistrital subscritor do oficio n° 18/95, de 27.3.95, (visto à fl. 20) dos autos e à cidadãmencionada nos autos, subscritora do pedido de informações feito via fax, de29.3.95 (fl. 137).

Encaminhamento de cópia dos autos ao Tribunal de Contas da União, para oexame de sua competência, face a realização de despesas por parte de AutarquiaFederal.

Trata o presente processo de Auditoria Especial determinada pela ilustradaPresidência da Corte, a se realizar em diversas unidades jurisdicionadas, com vistas


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à apuração de fatos veiculados na imprensa que, em principio, caracterizam lesãoaos cofres públicos.

Registre-se, por oportuno, que o assunto em questão também mereceu apreocupação da ilustre Procuradora-Geral da Casa e do digno Deputado DistritalLuiz Estevão, consoante se infere, respectivamente, da Representação n° 1/95-MF(fls. 9/10) e do Oficio n° 18195 (fl. 20).

A equipe designada para a consecução do aludido trabalho produziu ominucioso relatório de fls. 118/130, dos quais extrairemos os seguintes excertos:

3. Conforme se verifica no panfleto distribuído à população, emitido no dia17.1.95, constante na fl. 113, durante o Congresso da fundação da Central deMovimentos Populares - CMP, em outubro de 1993, na cidade de BeloHorizonte/MG, foi definido que seria realizado em Brasília, nos dias 21 e 22 demarço de 1995, ato público denominado Caravana Nacional dos MovimentosPopulares, com intuito de apresentar aos novos representantes eleitos dos poderesExecutivo e Legislativo Federal, em audiências públicas, as soluções da entidadepara os problemas do pais.

4. Para receber condignamente, nesta Capital, os integrantes da retrocitadaCaravana, os líderes da CMP contataram o Sr. Governador do Distrito FederalCristovam Buarque que comprometeu-se atender, na medida do possível, os pleitosdaquela organização, tendo sido designado informalmente para exercer o papel deinterlocutor do GDF junto a CMP, o Sr. Eurípedes Camargo, atual Secretário-Adjuntode Desenvolvimento Social e Ação Comunitária.

5. No dia 21 de março do corrente ano chegaram em Brasília aproximadamente4.000 (quatro mil) integrantes da CMP para o retrocitado ato público que seriarealizado um dia após - 22.3.95, sendo alojados no Pavilhão de Feiras e Exposiçõesdo Parque da Cidade. Para a manifestação estavam programadas passeata pelaEsplanada dos Ministérios e entrega de documento com reivindicações, emaudiência pública, ao Presidente da República e outras autoridades federais.

6. No dia 22.3.95, outros movimentos populares foram promovidos nestacidade pelas entidades: Central única dos Trabalhadores - CUT e Sindicato dosServidores Públicos - SINDSER.

7. Os custos financeiros divulgados pela imprensa que estariam a cargo doGDF, para acolher os participantes da CMP em Brasília, são da ordem de R$48.775,03 (quarenta e oito mil, setecentos e setenta e cinco reais e três centavos,assim discriminados:


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Segundo informações colhidas pela equipe de auditoria, a Secretaria Especialde Participação Popular e Inclusão Social - SEPPIS consta da proposta contida noProjeto de Reforma Administrativa elaborado pelo atual Governo do Distrito Federal.

A esse respeito, ainda, registra a instrução que o Sr. Eurípedes Camargo,ex-Deputado Distrital e atual Secretário-Adjunto de Desenvolvimento Social e AçãoComunitária, foi - antecipadamente à efetiva criação da SEPPIS - convidado para ocargo de Secretário da aludida Pasta, cujos trabalhos vêm sendo desenvolvidos por"uma pequena equipe informal" no Gabinete da Vice-Governadora, no EdifícioBrasília (Edifício-Sede do BRB).

Apurou-se, também, que:

"12. Como Secretário Especial de Participação Popular e Inclusão Social(Secretaria em estruturação), o Sr. Secretário Adjunto de DesenvolvimentoSocial e Ação Comunitária tomou algumas providências com vistas a acolher,no Distrito Federal, a Caravana Nacional dos Movimentos Populares, nasdatas de 21 e 22.3.95.

13. Conforme nos informou aquela autoridade, tais providências forammotivadas pela incumbência dada pelo Sr. Governador, verbalmente, nosentido de atender-se, na medida do possível, os pedidos advindos da Centraldos Movimentos Populares (CMP), relativos ao evento marcado para ocorrerno Distrito Federal.

14. Nesse sentido tomou providência relacionada com o espaço paraabrigar os 5000 (cinco mil) possíveis componentes da Caravana, advindos detodos os estados brasileiros. Foi então encaminhado, via 0.1. n°89/95-SEPPIS(fls. 58), de 26.1.95, à Secretaria de Turismo, solicitação deocupação do Pavilhão de Exposições do Parque da Cidade, para alojamento.

15. De pronto, a resposta da Sra. Secretária de Turismo deu-se de formanegativa, devido a não disponibilidade do espaço, já que estaria sendoutilizado pela XI FEIMOV - Feira da Indústria Moveleira (O1. n°143/95SETUR/DCGE/DCE - fl. 59).

16. Segunda tentativa ocorre quando o Sr. Secretário Adjunto EurípedesCamargo convida o Sr. Geraldo Lima Bentes, Diretor do Departamento deGeração e Capacitação de Eventos / SETÜR, responsável pelas ocupaçõesdo Centro de Convenções Ulisses Guimarães e Pavilhão de Exposições doParque da Cidade, para uma reunião sobre a deliberação do acolhimento aos


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5.000 (cinco mil) componentes da Caravana Nacional dos MovimentosPopulares (0.1. n° 105/95-SPPIS - fl. 64).

17. Para a mesma reunião foram convidados também: Sra. Chefe de Gabinetedo Secretário Adjunto da Secretaria de Saúde, Sr. Secretário Adjunto da Secretariade Administração, Sr. Assessor da presidência da NOVACAP e Cel. Chefe da CasaMilitar (fls. 60 a 64).

18. Nesta reunião foram definidas, verbalmente, as participações dos órgãosligados à saúde, à segurança, através das suas atribuições normais, bem como daNOVACAP, que executaria alguns serviços no Pavilhão de Exposições do Parque daCidade, e da SETUR, originando a solicitação contida no 01 n° 119/95-SEPPIS (fl.65), respondida via 0.1. n° 342/95 (fl. 66).

19. Sobre a ocupação do Pavilhão de Exposições e a execução dos serviçospela NOVACAP discorreremos mais adiante.

20. Outra providência levada a efeito pelo Sr. Secretário Adjunto EurípedesCamargo, sempre em nome da SEPPIS (em estruturação), diz respeito àalimentação dos 5.000 (cinco mil) caravaneiros. Para tanto, houve contatos,primeiramente, de maneira verbal com a PMDF, respondendo esta não haverpossibilidades e, em seguida, com o SESI (Serviço Social da Indústria) e UnB(Universidade de Brasília), através de Fax (fl. 68) e do O.E. n° 5/95 (fl. 71).

21. Atendendo às solicitações contidas nesses expedientes, a UnB e o SESIencaminharam as propostas presentes nestes autos, através de fotocópias, às fls.69/70/72/73. Os valores orçados totalizam, respectivamente, R$18.000,00 (dezoitomil reais), por 4.500 refeições e R$ 27.300,00 (vinte e sete mil e trezentos reais), por10.500 refeições, distribuídas entre 2 almoços e 1 jantar.

22. Mediante o 01 n° 126/95-SEPPIS (fl. 67) houve um pedido à Secretaria deFazenda e Planejamento visando destinação de empenhos, em favor do SESI, UnBe NOVACAP, para cobrir as despesas que seriam efetuadas com fornecimento derefeições (SESI e UnB) e com serviços de montagem e desmontagem de cercas echuveiros (NOVACAP).

23. A Secretaria de Fazenda e Planejamento (SEFP) pronunciou-se através doOficio n° 286/95-GAB/SEFP datado de 20.3.95 e publicado no Correio Braziliense de25.3.95 (fl. 12), informando ao já nominado Secretário Adjunto que, conformeestabelecido na Lei n° 8.666/93, seria necessária a licitação para realização dedespesas e que não haveriam recursos orçamentários na atividade 2010 -Funcionamento da SEFP.

24. Entretanto, antes do conhecimento do expediente mencionado no parágrafoanterior, o Sr. Secretário Adjunto Eurípedes Camargo, ainda em nome da SEPPISem estruturação, assumiu compromissos implicando em comprometimento derecursos públicos, sem os devidos empenhos, em desacordo, portanto, ao artigo 42das Normas de Execução Orçamentária e Financeira do DF (fls. 77/78).

25. Afirmou-nos o Sr. Secretário Adjunto que tal situação decorreu do curtoespaço de tempo para a chegada dos caravaneiros.

26. As consultas ao SIAFEM (fls. 29 a 55), efetuadas em 24.3.95, 30.3.95 e3.4.95 comprovam que, até a presente data, realmente não houve empenho oupagamento ao SESI e à UnB, para aquisições de refeições, por parte dos órgãos eentidades integrantes daquele sistema.


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27. Outro fato notado, especificamente no fax enviado à UnB (fl. 78), é acitação do Gabinete do Governador e do Banco de Brasília S/A como unidadesresponsáveis pelos montantes a serem desembolsados para pagamentos dasrefeições, R$ 11.700,00 (onze mil e setecentos reais) e de serviços como cessão deespaço físico, iluminação e instalações, R$ 28.000,00 (vinte e oito mil reais).

28. A informação obtida junto ao Sr. Secretário Adjunto Eurípedes Camargo é ade que a ocupação de espaço na UnB não ocorreu.

29. Faz-se necessário esclarecer que o Gabinete do Governador não poderiaempenhar despesas pois não se trata de unidade orçamentária, mas apenas deunidade administrativa, estando a execução das suas despesas a cargo daSecretaria de Governo.

30. O ponto mais importante, no que tange à SEPPIS, é o fato dela não existirlegalmente. Dessa forma, os atos em seu nome realizados não têm qualquervalidade administrativa. Não estão dentro dos limites definidos para o atoadministrativo, ou seja, o poder para o desempenho de tais atos não foi outorgadopor lei ao agente público que os efetuou. Não resultaram do exercício dasatribuições de um agente competente, posto que nem as atribuições da SEPPISestão definidas legalmente e nem ao nominado servidor foi dada posse oficial aocargo de Secretário da mesma."

Constatou-se, outrossim, que a Secretaria de Turismo, através de "autorização"do Sr. Diretor do Departamento de Captação e Geração de Eventos -DOGE (fls.94/95), cedeu, gratuitamente, espaço no Pavilhão de Feiras e Exposições do Parqueda Cidade a órgão inexistente, juridicamente falando, o que resultou nacontrariedade do Decreto n° 15.395/93, eis que da utilização dos 9.OOOm2 (fl. 94)resultaria uma receita aos cofres públicos distritais da ordem de R$ 2.160,00 (doismil cento e sessenta reais):

Afora os aspectos acima alinhados, a SETUR não formalizou, devidamente, acessão de que se trata, mediante o termo próprio.

Restou, também, violado o disposto no Decreto n° 15.059, de 24.9.93(Regimento Interno da SETUR), tuna vez que a competência legal para autorizar aocupação de espaços e/ou instalações dos próprios da SETUR é exclusiva dorespectivo Secretário e não, como foi feito, do Diretor da DCGE.

Além desses fatos constatou-se que a NOVACAP e a PMDF contribuíram paraa recepção da chamada Caravana da Cidadania, vindo a primeira fornecer materiaisa serem utilizados na obras (fls. 97/111) e a respectiva mão-de-obra, e a segundafornecendo 50Kg de açúcar e Nescafé. Com relação à PMDF, a instrução informa terhavido a reposição dos materiais no Centro de Manutenção e Suprimento, conformecomprovamos documentos de fls. 115/117.

No que concerne às despesas efetuadas pela NOVACAP, configurado restouterem sido feitas sem respaldo legal, inobservando as regras inscritas no RegimentoInterno daquela Empresa, notadamente, artigo 1°, II e 140 (transcritas à fl. 126).

Já em relação à PMDF, desatendido foi o disposto no artigo 67 da Lei n°619/70, conforme consigna o corpo técnico da Casa (item 56 de fl. 127).

Outro ponto que mereceu destaque no Relatório de Auditoria n° 3/95 emexame foi o relacionado com a divulgação, na imprensa, de noticias vinculando oBanco de Brasília - BRB como o responsável pelo pagamento de R$ 28.000,00


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(vinte e oito mil reais) para atender despesas a serem prestadas pela UnB, comespaço físico, iluminação e instalações, fatos esses que não foram comprovadospela equipe de auditagem.

Concluindo o Relatório, enfatiza-se que:

a) o SESI e a UnB têm direito de receber pelos serviços prestados(fornecimento de alimentação), uma vez que agiram de boa-fé, desconhecendo aesdrúxula situação jurídico-funcional do "Secretário Especial de Participação Populare Inclusão Social", ficando claro, entretanto, que os respectivos pagamentos "nãodeverão ocorrer com recursos dos cofres do Governo do Distrito Federal";

b) à NOVACAP e à SETUR, por integrarem a esfera administrativa do GDF,não cabe "direito à indenização das conseqüências advindas";

c) inexistiu vinculação entre o movimento promovido pela Caravana Nacionaldos Movimentos Populares com a manifestação contrária à Reforma Previdenciáriapromovida pela Central única dos Trabalhadores - CUT, juntamente com osSindicatos dos Servidores Públicos do DF e dos Aposentados, eis que pelasinformações sobre a pauta do evento em questão (fls. 113/114) resta claro que omesmo estava agendado pela CMP "muito antes do atual Governo assumir, bemcomo muito antes da divulgação da data da votação, pelas Comissões doCongresso Nacional, das emendas previdenciárias à Constituição Federal...";

d) com relação à SETUR, houve falhas graves no processo de ocupação doespaço público "Pavilhão de Exposições", sendo que "considera legitima a ocupaçãodo espaço público sob sua responsabilidade, bem como dos containers/sanitários,fica somente o descumprimento das normas legais quanto à formalização daocupação, sujeito a multa, conforme prevê o art. 57, inciso II, da Lei Complementarn° 1/94, já que a cessão gratuita está prevista no art. 3° do Decreto n° 15.395/93";

e) no que concerne à NOVACAP, caracterizou-se "prejuízo, o fato do custo dosserviços prestados no Parque da Cidade, para a ocupação dos caravaneiros daCMP, não poder ser cobrado, devido a solicitação dos mesmos ser transformada emato inválido".

Sintetizando a conclusão do Relatório em exame, a equipe sugere ao e.Plenário:

"I) tomar conhecimento dos resultados desta Auditoria Especial,autorizada pela Presidente desta Corte em despacho exado na fl. 1;

II) representar ao Governador do Distrito Federal sobre a necessidadede:

a) promover a invalidação dos atos praticados em nome da SecretariaEspecial de Participação Popular e Inclusão Social;

b) comprovar que as despesas efetuadas junto ao SESI e à UnB,refeições servidas aos participantes da Caravana não ficaram sob pendênciade pagamento por parte do Governo do Distrito Federal;

III) determinar à Companhia Urbanizadora da Nova Capital doBrasil(NOVACAP) a imediata instauração de Tomada de Contas Especial,visando a apuração de responsabilidade por prejuízos causados àquelaEmpresa, quando foram descumpridos os arts. 1°, inciso II e 140 de seu


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Regimento Interno na prestação de serviços de que trata o 01 n°176/95-PRES/NOVACAP;

IV) citar o servidor Geraldo Lima Bentes, Diretor do Departamento deCaptação e Geração de Eventos, para apresentar, no prazo de 30 (trinta) dias,suas razões de defesa quanto a multa prevista no artigo 57, inciso II da LeiComplementar n° 1/94, por descumprir o inciso V, art. 28 do RegimentoInterno - SETUR e por atender a solicitação de órgão sem existência legal;

V) recomendar à Secretaria de Turismo que doravante, ao ceder espaçopúblico, mesmo para órgãos e/ou entidades da esfera do GDF, seja assinadoum Termo de Cessão de forma simplificada, sem necessidade de publicação,visando facilitar o controle e apuração de responsabilidade em caso de danos;

VI) alertar à Policia Militar do DF que observe, sob pena de aplicação damulta prevista no art. 57, II, da Lei Complementar n° 1-DF, a legislaçãopertinente à utilização dos gêneros alimentícios adquiridos pela Corporação."

Os autos após serem distribuídos à minha pessoa, para relato, foramencaminhados ao douto Ministério Público junto à Corte, em face do voto que proferiàs fls. 132/133.

Foram juntados aos autos pela Presidência da Corte os documentos de fls.135/137, relacionados com pedido de esclarecimento sobre a matéria objeto daAuditoria Especial em questão, formulado pela cidadã citada (fl. 137), pleito esseque recebeu da ilustrada Presidência da Corte a informação de que o referidopedido (via fax) teria sido juntado ao "processo de apuração dos fatos" (fl. 135).

A ilustre Procuradora-Geral do Ministério Público junto a este Tribunal, Dra.Márcia Ferreira Cunha Farias, produziu o laudo jurídico de fls. 138/148, onde apesarde reconhecer, expressamente, as irregularidades apuradas na Auditoria Especialrealizada, defende posição no sentido de que o Tribunal sopese as condiçõesexpostas nos itens III e IV do parecer, os quais, em síntese, registram a existênciade decisões por esta Corte em dois casos idênticos, onde o Tribunal decidiu, noprimeiro caso citado (Processo n° 948/87, Rei. Cons. José Eduardo), aplicar apenasmulta, e no segundo caso (Processo n° 5.433/94, Rel. Cons. Jorge Caetano)determinar o arquivamento do feito, não obstante a gravidade das irregularidadesapuradas.

Consigna a ilustre parecerista, ainda (item IV), que "em 1992, o GDF"promoveu" festa de comemoração de dois anos de mandato do então Presidente daRepública, dispensando servidores de suas repartições, com condução ealimentação pagas (V. cópias de periódicos anexas)", situação essa, entretanto,segundo a digna Procuradora, que não foi ainda apurada por esta Corte de Contas.

Com base nos precedentes invocados, defende a digna parecerista serindevido o ressarcimento aos cofres públicos das despesas relacionadas com aconstrução dos banheiros e, via de conseqüência, da instauração de Tomada deContas Especial. Sustenta, ainda, a inaplicabilidade de multa, em face do últimoprecedente colacionado (Processo n°5.433/94).

Ao mesmo tempo em que registra tal posicionamento, a dignaProcuradora-Geral manifesta ser "contrária a esse raciocínio - penso ferir o direitopositivo em vigor e os princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública,


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parece-me imperiosa realização de TCE, embora, ressalto, decisão da C. Cortenesse sentido seria contrária à proferida recentemente no processo n° 948/87."

Finalizando o Parecer n° 653/95, O MP junto à Corte opina no sentido de que oTribunal:

a) adote as sugestões da zelosa 1ª. ICE, itens II, IV, V e VI da proposta de fls.129 e 130;

b) determine à NOVACAP imediata instauração de Tomada de Contas Especialpara apuração de prejuízos relativos a material e mão-de-obra empregados emserviços prestados no Pavilhão de Feiras do Parque da Cidade; e

c) remeta cópia deste processo ao Tribunal de Contas da União, para examede sua competência, tendo em conta o exposto no parágrafo décimo-primeiro destapeça.

Por fim, devem ser sopesadas pelo E. Tribunal as considerações expendidasnos itens III e IV deste parecer.

Brasília, 3 de maio de 1995 Márcia Ferreira Cunha Farias - Procuradoria-Geraldo Ministério Público"

VOTO

Consoante se infere do substancioso Relatório de Auditoria n° 3/95 (fls.118/130), foram apurados diversos fatos irregulares, relacionados, em parte, com asnoticias veiculadas pela imprensa de um modo geral.

Assim como o citado Relatório detalha, separadamente, os fatos detectadosperante os órgãos envolvidos na auditoria em foco, procurei externar o meuposicionamento a respeito da matéria em exame de semelhante forma, ou seja,tecendo as considerações por cada tópico a ser apreciado por esse e. Plenário.

Assim, vejamos.

I - Apoio logístico e financeiro do GDF ao ato público intitulado "CaravanaNacional dos Movimentos Populares'

Conforme restou apurado e comprovado na auditoria em questão, o eventomencionado havia sido agendado pela Central de Movimentos Populares - CMP em17.1.95 (vide panfleto à fl. 113), tendo como objetivo, segundo registra o Relatório,"apresentar aos novos representantes eleitos dos poderes Executivo e LegislativoFederal, em audiências públicas, as soluções da entidade para os problemas dopais."

Tendo como marco a referida data, impõe-se afastar, em principio, a vinculaçãodo mencionado evento com a manifestação contrária à Reforma Previdenciária,promovida pela Central única dos Trabalhadores - CUT e Sindicatos dos ServidoresPúblicos, eis que em 17.1.95 não seria provável ter-se noticia a respeito daspropostas efetivas do Governo Federal com vistas às emendas constitucionaisrelacionadas com a Previdência.

O que acabou acontecendo foi a provável coincidência de datas e fatos, sendoque a imprensa vinculou a ajuda dada pelo Governo Distrital como se fosse emapoio ao protesto feito pela CUT e Sindicatos, contrários à reforma previdenciária.

Após aclarado esse aspecto, forçoso torna-se reconhecer, em face das provascoligidas nos autos, que o Governo do Distrito Federal, através do atual


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Secretário-Adjunto de Desenvolvimento Social e Ação Comunitária, mas não nessafunção, e sim na de "Secretário Especial de Participação Popular e Inclusão Social -SEPPIS", cargo e Secretaria esses que inexistiam e continuam inexistindojuridicamente, segundo informação colhida perante a 1ª. Inspetoria de ControleExterno, assumiu obrigações perante terceiros, sem estar devida e legalmenterepresentado.

Aspecto que merece a pronta atuação do e. Plenário é o de que o citado"Secretário", em expedientes variados (fls. 67, 71 e 80), endereçado em nome da"Secretaria Especial de Participação Popular e Inclusão Social - SEPPIS", afirmaque o Exmo Sr. Governador do Distrito Federal incumbi-o "de recepcionar aCaravana Nacional de Movimentos Populares...".

Em razão dessas incumbências, o já mencionado Secretário-Adjunto, firmoucompromissos em nome do Governo do Distrito Federal para recepcionar a citadaCaravana, conforme comprovam os documentos de fls. 58, 60/65, 67/68, 71, 77/78,80, 83 e 98, valendo destacar, entretanto, os de fls. 58, 65, 67/68, 71 e 77/78, que serelacionam com as obrigações financeiras assumidas pelo aludido senhor, em nomedo Governo do Distrito Federal, perante terceiros.

Com efeito, causa espécie a prática de procedimentos adotada no caso emexame, pelo referido Secretário-Adjunto, que sem possuir competência legal paratanto, firmou compromissos e expediu documentos em nome do Governo do DistritoFederal.

Despiciendo lembrar que o procedimento do referido senhor em subscreverdocumento oficial em nome do GDF, sem reunir os respectivos requisitos legais,caracteriza, em tese, delito tipificado na Lei Substantiva Penal, qual seja, falsidadeideológica (CP, art. 299).

II - Espaço público cedido pela SETUR.

Com relação à cessão de área pela Secretaria de Turismo, sem a cobrança dataxa prevista no Decreto n° 15.395/93, permito-me divergir parcialmente dainstrução, que propõe, apenas, a cobrança de multa ao Sr. Diretor do Departamentode Geração e Capacitação de Eventos/SETUR, "responsável pelas ocupações doCentro de Convenções Ulisses Guimarães e Pavilhão de Exposições do Parque daCidade" que autorizou referida cessão (fl. 94) sem ter competência legal para aprática de tal ato, eis que o Regimento Interno da SETUR, aprovado pelo Decreto n°15.059, de 24/09/93, expressamente indica que autorizações como as que ora seexamina são de competência exclusiva da titular da Pasta, no caso, a senhoraSecretária de Turismo.

Além da ausência de competência legal para que o aludido servidor praticasseo ato autorizativo em questão, constatou-se, também, que a forma da cessão se deuatravés de mero despacho na `Ficha do Evento " (fl. 94), sem se ter lavrado ocompetente "Termo de Cessão ".

A referida `Ficha" indica que a área ocupada por ocasião do citado eventototalizou 9.000 m2, o que representaria uma taxa de R$ 2.160,00 (dois mil, cento esessenta reais), caso houvessem sido observadas as disposições do Decreto n°15.395/93, eis que a cessão se deu a "órgão" inexistente, nos termos da lei.

Nesse particular, pois, entendo devido aos cofres públicos a referida quantia,razão pela qual deve ser determinada a instauração de Tomada de Contas Especial


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pela SETUR, com vistas à reparação ao erário público (art. 9°, da LC n° 1/94-TCDF),independente da incursão do, Diretor do Departamento de Geração e Captação deEventos/SETUR, no disposto no art. 57, inciso II, da Lei Complementar n° 1/94, pornão ter observado o disposto no inciso V, art. 28, do Regimento Interno da referidaSecretaria, e em face de ter atendido solicitação de "órgão" juridicamenteinexistente.

III - Despesas efetuadas pela NOVA CAP

No que pertine à participação da Companhia Urbanizadora da Nova Capital doBrasil - NOVACAP no evento de que se trata, ficou comprovado que a referidaEntidade efetuou as despesas discriminadas às fls. 97 e 100/111, totalizando aquantia de R$ 3.976,38 (três mil, novecentos e setenta e seis reais, trinta e oitocentavos), sem observar as Normas de Execução Financeira e Orçamentária, umavez que não houve o devido empenhamento da despesa. Colheu-se informaçãojunto à Chefia de Gabinete da Presidência da NOVACAP, que os gastos dispendidospela Empresa não haviam sido restituídos.

Aqui, a exemplo do que ocorreu em relação à SETUR, também fez-se tábularasa as normas legais inscritas no Regimento Interno da Entidade, especificamente,art. 1°, inciso II e art. 140 (transcritas à fl. 126).

Pelos documentos acostados às fls. 62, 74/75 e 98, também fica claro, de umlado, a efetiva participação do Sr. Secretário-Adjunto de Desenvolvimento Social eAção Comunitária, na obtenção das providências a serem tomadas pela NOVACAP,e de outro lado, a aceitação por parte da direção da Empresa em prestar os serviçosà "Secretaria" sem existência legal e ao arrepio das referidas Normas de ExecuçãoFinanceira e Orçamentária.

Assim sendo, há que se determinar a instauração de Tomada de ContasEspecial, pela Secretaria de Obras, ex vi do disposto no art. 153 do RI/TCDF,objetivando apurar a responsabilidade pelos prejuízos causados à NOVACAP, emface do descumprimento das normas legais atrás mencionadas, independentementeda incursão do Sr. Diretor-Presidente da NOVACAP, do disposto no art. 57, inciso II,da Lei Complementar n° 1/94, Diretor-Presidente da NOVACAP, por não tercumprido o ordenamento legal vigente e por atender solicitação de "órgão" semexistência legal.

Releva assinalar, por outro lado, que a prestação dos serviços feitos pelaNOVACAP, o foram após o Sr. Eurípedes Camargo ter conhecimento expresso doOfício n° 286/95-GABSEFP, de 20.03.95, do Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria deFazenda e Planejamento (reproduzido à fl. 12) que, em resposta ao 0.1. n° 126/95,de 13.3.95 (fl. 67), informa a necessidade de se abrir processo licitatório paraatender às despesas relacionadas não só com o fornecimento de refeições àspessoas que participariam da aludida - Caravana -, bem como em relação àsdespesas relacionadas com as modificações no Pavilhão do Parque da Cidade.

IV - Empréstimos efetuados pela PMDF

Conforme foi apurado pela Auditoria realizada, a Policia Militar do DistritoFederal, através da sua Chefia do Estado Maior, autorizou o empréstimo de 2(duas)cozinhas de campanha, de 50kg de açúcar cristal e a liberação de 10 policiais e deuma caminhonete, exclusivamente, para a manipulação e o transporte das cozinhas,atendendo solicitação verbal do Sr. Assessor de Assuntos Comunitários, em nomeda Sra. Vice-Governadora.


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A falha apurada relaciona-se, principalmente, com o empréstimo de gênerosalimentícios, pois a Lei n° 619/70 autoriza o empréstimo desses gêneros, apenasnas hipóteses previstas no art. 67.

Constata-se, porém, que o Cel. Jair Tedeschi efetuou, às suas própriasexpensas, a reposição dos respectivos gêneros alimentícios, conforme comprovam ocheque n° 000592 (fl. 115), a Nota Fiscal n° 2.117 (fl. 116) e a Requisição deMaterial (fl. 117).

Em razão da referida reposição, deixo de propor a aplicação da multa previstano art. 57, inciso II, da Lei Complementar n° 1/94, embora sugerindo seja a PMDFalertada para a necessidade da fiel observância da legislação pertinente à utilizaçãode gêneros alimentícios adquiridos pela Corporação, sob pena de incidir naaplicação da multa aqui mencionada.

V - As noticias da participação do BRB no evento

Referentemente à vinculação do nome do Banco de Brasília S/A com o eventoem questão, restou apurado que o BRB foi citado no FAX de fl. 78, onde o Sr.Secretário-Adjunto de Desenvolvimento e Ação Comunitária, afama perante oDecano de Assuntos Comunitários da UnB, que o Banco, "por decisão da suaDiretoria, assumirá o montante de R$ 28.000,00 (vinte e oito mil reais), paradespesas relativas a serviços prestados por essa Universidade, ao referidoCongresso, com espaço físico, iluminação e instalações."

Na realidade, entretanto, ficou constatado que não houve a participação doBRB, conforme apurou-se junto ao Sr. Ari Alves Moreira, Chefe de Gabinete daqueleBanco (fl. 112).

VI - A Participação do SESI e da UnB

Conforme documentação integrante dos autos (fls. 68/73 e 76/78), foramacertados pelo Sr. Secretário-Adjunto de Desenvolvimento e Ação Comunitária, erepresentantes do Serviço Social da Indústria - SESI e da Fundação Universidade deBrasília FUB - UnB, o fornecimento de 15.000 (quinze mil) refeições, sendo 10.500(dez mil e quinhentas) a serem fornecidas pelo SESI (fls. 68/70) e 4.500 (quatro mil equinhentas) pela UnB (fls. 72/73), que vieram a ser efetivamente prestadas.

O custo financeiro dessas operações totalizaram, respectivamente, R$18.000,00 (dezoito mil reais) por 4.500 refeições (UnB) e R$ 27.300,00 (vinte e setemil e trezentos reais), por 10.500 refeições (SESI).

É oportuno relembrar que a própria Secretaria de Fazenda e Planejamento -SEPF manifestou a necessidade de se observar os ditames da Lei n° 8.666/93,realizando o devido processo licitatório (fl. 12).

Consultando o SIAFEM (fls. 29 a 55), em 24.3.95, 30.3.95 e 3.4.95 e 10.5.95,comprovou-se que não houve emissão de empenho ou pagamento ao SESI e àUnB, relacionados com a aquisição das referidas refeições, por parte dos órgãos eentidades integrantes do aludido sistema.

A propósito, faço ajuntada das consultas feitas ao SIAFEM na data de 10.5.95,bem como da publicação do Correio Braziliense, da mesma data, noticiando o nãopagamento das refeições pelo Governo do Distrito Federal ao SESI e à UnB.Registre-se, outrossim, a imprecisão do noticiário em relação aos motivos dasencomendas das refeições, os valores citados e respectivas quantidades, valendo


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destacar, no entanto, que o pagamento em foco vem sendo efetuado com recursospróprios do "primeiro escalão do GDF".

VII - O Parecer do Ministério Público junto à Corte

Conforme já consignado no relatório deste voto, o MP junto à Corte, apesar depropor ao Tribunal o acolhimento das medidas referidas pela equipe da auditoria,enfatiza a necessidade da Corte sopesar as considerações expendidas no itens III eIV do referido parecer, quais sejam:

a) - o fato do Tribunal, no Processo n° 948/87, ter decidido aplicar,simplesmente, a pena de multa à responsável pela "distribuição ilegal de refeições apessoal do SLU", e no Processo n° 7.344/93, ter determinado o arquivamento dofeito;

b) - em face do episódio em exame não ser inédito, ou seja, já ter o GDF,anteriormente (1992), promovido "festa de comemoração de dois anos de mandatodo então Presidente da República, dispensando servidores de suas repartições, comcondução e alimentação pagos (v. cópias de periódicos anexos)."

Digna de registro a preocupação exteriorizada pela ilustre Procuradora-Geralda Casa, Dra. Márcia Ferreira Cunha Farias, em proceder profunda pesquisa dejulgados deste Tribunal, não para apenar os responsáveis pelas irregularidades deque noticiam os autos, mas, sim, para mitigar-lhes as penas que esta. Corteporventura venha aplicar-lhes.

Após compulsar os autos mencionados, chego à conclusão que os precedentesinvocados pela digna Procuradora-Geral não se apresentam suficientes para queesta Casa, de pronto, apenas aplique multa aos respectivos responsáveis ou, atémesmo, determine o arquivamento destes autos.

Com efeito, no Processo n° 948/87, relatado pelo Conselheiro José EduardoBarbosa, a questão central que foi alvo da Tomada de Contas Especial diz respeitoao fornecimento de refeições aos servidores do SLU, estranhos à categoria funcionalde GARI, em desacordo com a decisão do Conselho de Política de Pessoal - CPP,valendo ressaltar, entretanto, que o próprio CPP, no mesmo ato que autorizou aconcessão do referido beneficio exclusivamente aos integrantes da CategoriaFuncional de GARI, admitiu a possibilidade de examinar a extensão do citadobeneficio aos servidores do SLU que desempenhassem atividades correlatas (fl. 564- Processo 948/87).

Embora, é claro, essa hipótese não justificasse o procedimento adotado pelosresponsáveis, à época, pelo SLU, trazemos esse dado apenas para tentardemonstrar que a situação comparada com a ora examinada não se assemelha aponto de vir respaldar proposta de simples aplicação de multa.

Já em relação ao Processo n° 7.344/93, relatado pelo Conselheiro JorgeCaetano, em que o Tribunal acolheu proposta de arquivamento da TCE, em face doressarcimento havido em favor do erário público, a decisão da Corte não merecereparo, eis que fundada nas disposições do art. 157, inciso I, do Regimento Internodeste Tribunal, in verbis:

"Art. 157. Não se dará prosseguimento à tomada de contas especial, se emqualquer de suas fases, houver:

I - o ressarcimento do dano ou a reposição do bem pelo responsável".


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Quanto ao invocado precedente de ter o GDF "promovido" festa decomemoração de dois anos de mandato do então Presidente da República,permito-me inacolhê-lo, uma vez que a matéria, conforme a própria pareceristainforma às fls. 147/148, ainda não foi alvo de decisão deste Tribunal.

VII - Considerações Finais

Antes de concluir impõe-se, ainda, fazer os seguintes registros:

a) - em diversos o8cios o Sr. Secretário-Adjunto de Desenvolvimento Social eAção Comunitária, na condição de "Secretário Especial de Participação Popular e daInclusão Social" firmou compromissos perante terceiros, em nome do GDF, dizendoque o fazia por incumbência do Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal. Assimsendo, forçoso torna-se saber se o Sr. Chefe do Poder Executivo local realmenteassim agiu, a fim de que esta Corte, no exercício de sua competência constitucionale legal, possa definir, com maior precisão, as responsabilidades advindas dasirregularidades de que noticiam os autos;

b) a "Secretaria Especial de Participação Popular e Inclusão Social - SEPPIS ",até a presente data, ainda não foi criada, juridicamente;

c) entre o que foi fartamente divulgado pela imprensa e o que efetiva erealmente sucedeu, encontra-se uma razoável diferença, aspecto esse que reforça anossa posição de sempre termos a máxima cautela ao apurar situações como os danatureza dos autos, uma vez que nem sempre o noticiário registra fidedignamente arealidade dos fatos;

d) a expedição de mais de 100 (cem) ofícios pelo Sr. Secretário-Adjunto deDesenvolvimento Social e Ação Comunitária, em nome de Secretaria inexistente,deve ser alvo de preocupação deste Tribunal, em face da situação que ora seexamina.

Isto posto, acolhendo parcialmente as propostas formuladas pelo corpo técnicoàs fls. 129/130 e as sugeridas pelo douto órgão do Ministério Público junto à Corte,voto no sentido que o Tribunal:

I) tome conhecimento dos resultados desta Auditoria Especial;

II) represente ao Governador do Distrito Federal sobre a necessidade de:

a) promover a invalidação de todos os atos praticados em nome da `SecretariaEspecial de Participação Popular e Inclusão Social - SEPPIS' ;

b) comprovar que os compromissos assumidos perante o SESI e a UnB,relacionados com as refeições servidas aos participantes da citada 'Caravana' ; nãoficaram sob pendência de pagamento por parte do Governo do Distrito Federal;

III) determine à Secretaria de Obras e à Secretaria de Turismo, a imediatainstauração de Tomada de Contas Especial, visando a apuração deresponsabilidades, por prejuízos causados, respectivamente, à NOVACAP e àSETUR, consoante o constante neste Voto;

IV) cite o Diretor-Presidente da NOVACAP, e o Diretor do Departamento deCaptação e Geração de Eventos, para apresentarem, no prazo de 30 (trinta) dias,suas razões de defesa, por estarem incursos no artigo 57, inciso II, da LeiComplementar n° 1/94, ou seja, por descumprirem normas legais e regimentais e poratenderem solicitação de órgão sem existência legal;


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V) recomende à SETUR sobre a necessidade de se firmar "Termo de Cessão ",em se tratando de espaço público;

VI) alerte à PMDF sobre a necessidade de se observar, sob pena de aplicaçãoda multa prevista no art. 57, inciso II, da Lei Complementar n° 1/94-DF, a legislaçãopertinente à utilização dos gêneros alimentícios adquiridos pela Corporação;

VII) oficie ao atual Sr. Secretário Adjunto de Desenvolvimento Social e AçãoComunitária, no sentido de que o mesmo comprove ou confirme, no prazo de 30(trinta) dias, as "incumbências" determinadas pelo Exmo. Sr. Governador do DistritoFederal, a que se referem os ofícios expedidos em nome da "Secretaria Especial deParticipação Popular e da Inclusão Social - SEPPIS", com vistas à recepção da"Caravana Nacional dos Movimentos Populares " e, ao mesmo tempo, se abstenhade praticar atos em nome de órgão inexistente.

VIII) comunique a adoção das providências até aqui tomadas pelo Tribunal, aoDeputado Distrital Luiz Estevão e à cidadã a que se faz referência nos autos;

IX) encaminhe cópia dos autos no egrégio Tribunal de Contas da União, para oexame de sua competência, tendo em vista as realizações de despesas por parte deautarquia federal;

_______________________Processo n ° 1.443/95


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DO INCISO II, DO ART. 57 DA LEI N° 8.666/93


Representação n° 1/96, da ilustre Conselheira Marli Vinhadeli, a respeito daevolução da redação do inciso II, do art. 57 da Lei n° 8.666/93. Rever a Decisão n°7.032/94. Conhecimento pelas jurisdicionadas da nova decisão da Corte.

Teve origem o processo na Representação n° 1/96 (fls.1 /4), da ilustreConselheira Marli Vinhadeli, onde descreve a evolução do art. 57, inciso II, da Lei n°8.666/93, desde sua redação original até a última conferida pela Medida Provisórian° 1.500, de 7.6.96.

Na referenciada Representação, a nobre Conselheira tece considerações sobreas diversas Medidas Provisórias que regulamentaram o citado art. 57, inciso II, dasquais destaco:

I - conjugando-se a atual redação do inciso II do art. 57 com o dispostono § 4° do mesmo artigo da Lei n° 8.666/93, conclui-se que ditos contratos,obedecidos os critérios e exigências estabelecidos nos citados dispositivos,poderão ser prorrogados em até setenta e dois meses;

II - o Administrador terá que motivar e justificar a prorrogação,demonstrando que os preços praticados no mercado, para os mesmosserviços, são superiores aos estabelecidos no contrato que pretendeprorrogar, caso em que a realização de nova licitação importaria, fatalmente,em obtenção de custos mais elevados para a Administração;

III - quanto mais longo o prazo da vigência contratual, maiores serão osriscos do setor privado de obter os insumos e custos majorados e, emconseqüência, tenderá sempre a apresentar preços mais elevados para ofornecimento de serviços, em prejuízo do Setor Público;

IV - este Tribunal, mediante interpretação das disposições do multicitadoinciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93, vem, até a presente data, considerandoilegais as prorrogações de contratos administrativos de prestação de serviço


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de forma continua, em razão da Decisão n° 7.032/94, tomada na SessãoOrdinária n° 3.046, de 1.12.94, relativamente ao Processo n° 1.417/94.

Nas suas conclusões, a ilustre Conselheira Marli Vinhadeli propõe ao Plenário,à vista da nova redação do inciso II do art. 57, dada pela Medida Provisória n° 1.500,de 7.6.96, que reveja a referida Decisão (7.032/94), a fim de estabelecer que:

I - os contratos administrativos de prestação de serviço de forma contínua, emface do preceituado na Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, somente poderão serprorrogados com fundamento no inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93, desde quetais prorrogações sejam devidamente motivadas e justificadas, a fim de que fiquecomprovada a obtenção de preços e condições mais vantajosas para aAdministração;

II - as prorrogações amparadas pelo § 4° do art. 57, além da condiçãoespecificada no inciso II do mesmo artigo, deverão ter caráter excepcional, tambémdevidamente justificado, bem como celebrados mediante autorização de autoridadesuperior.

O processo foi examinado em conjunto pelas 1ª e 2ª Inspetorias de ControleExterno que, na sua análise, levantaram a preliminar de que não seria adequado, "incaso", ao Tribunal rever, conforme proposto nesta Representação, as suas Decisõesproferidas anteriormente à edição da Medida Provisória n° 1.500/96, visto que foramamparadas no ordenamento jurídico vigente à época.

Prosseguindo na apreciação da Representação, o Corpo Técnico (1ª e 2ªICE's) faz um histórico do art. 57 da Lei das Licitações, desde a sua redação originalaté a atual, fazendo judiciosos comentários sobre cada alteração realizada no citadodispositivo legal.

Em razão da análise realizada nos elementos constantes da representação, ocorpo instrutivo chegou às seguintes conclusões:

"a) o texto original do inciso II do caput do art. 57 da Lei n° 8.666/93, permitemais de uma interpretação, em decorrência da expressão "igual período";

b) a interpretação correta do citado dispositivo deve respeitar vedaçãoconstitucional (art. 167, II), segundo a qual a Administração não pode realizardespesas ou assumir obrigações que excedam a vigência dos respectivos créditosorçamentários, expressão do princípio da anualidade do orçamento;

c) o dimensionamento do prazo de duração do contrato estabelecido no incisoII do caput do art. 57, alterado pela Lei n° 8.883/94, viola o preceito constitucionalcitado na alínea precedente e os dispositivos constantes no art. 7°, § 2°, III e do art.55, V, ambos da Lei n° 8.666/93. Teria amparo legal, neste caso, somente a vigênciae execução do contrato no exercício financeiro em que foi celebrado;

d) a redação atual do art. 57, caput, inciso II, introduzida pela Medida Provisórian° 1.500/96 guarda consistência com o ordenamento jurídico que rege a matéria,sendo aplicado seu dispositivo, por força do art. 121 da Lei n° 8.666/93, aoscontratos vigentes em 10.6.96, data de publicação da referida medida provisória;

e) deve ser cautelosa a aplicação do § 4° do art. 57 inserido pela MedidaProvisória n° 1.081/95 e mantido pela Medida Provisória n° 1.500/96, a fim de nãocomprometer recursos orçamentários de exercícios financeiros posteriores ao davigência do contrato."


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Louvo a iniciativa da nobre Conselheira Marli Vinhadeli pois a matéria de suaRepresentação, prorrogação de contratos, de natureza continua, é controvertida eprecisa de um juízo atualizado por parte deste Tribunal, o que está sendo tentado nopresente processo.

Perfilho-me com o entendimento da Conselheira, que a decisão deste Tribunalsobre o assunto deve ser revista, com o objetivo de melhor orientar àsjurisdicionadas e, em especial, os órgãos de controle interno e externo.

A decisão desta Corte, até a edição da Medida Provisória n° 1.500/96, decorreude interpretações da legislação da época, no sentido de que as prorrogações paraos contratos previstos no inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93 não eram permitidas.Com a edição da referida Medida Provisória, as dúvidas foram espancadas,considerando a permissão, dela constante, de se prorrogar por iguais e sucessivosperíodos os contratos de prestação de serviços, a serem executados de formacontínua.

A maior prova de que a questão versada no processo está diretamente ligada àinterpretação de texto legal - e não à legislação vigente à época - é o Parecer n°237/96, exarado no Processo n° 4.986/95, da lavra da ilustre Procuradora-Geral, DIACláudia Fernanda de Oliveira Pereira, em 28.3.96, antes da edição da MedidaProvisória n° 1.500/96, com as seguintes passagens:

15. Referida Medida Provisória foi reeditada duas vezes até o presentemomento (Medidas Provisórias n°s 1.108/95 e 1.279/96);

" ..............................................................................................................

16. A tormentosa questão encontra adeptos em um e noutro sentido;

" ..............................................................................................................

20. A opinião do Ministério Público é idêntica a do egrégio TCU. Ora, sea lei posterior permitiu a retroatividade expressa, nesta parte, é porque quisadmitir também a prorrogação contratual em período de até 60 meses, pois seassim não fosse, o dispositivo editado teria pouco alcance prático, permitindoque os contratos tivessem maior prazo de duração, inclusive retroativamente,sem que pudessem ser prorrogados. A prorrogação contratual estáumbilicalmente contida na locução "em até 60 meses"; é lógico que qualquerburla ao principio da moralidade e da razoabilidade não pode ser aceita. Aprorrogação do inciso II, do art. 57, portanto, é possível desde que justificadacom vistas a obtenção de preços e condições mais vantajosas para aAdministração ".

A ilustre Procuradora-Geral conclui, no referido parecer, com entendimento queveio mais tarde a ser consagrado pela Medida Provisória n° 1.500/96:

" a decisão nestes autos implicará mudança de orientação (Decisão n°7.032/94) e que urge ser comunicada imediatamente a toda AdministraçãoDistrital".

Comungo com o entendimento de ser viável a prorrogação de prazo doscontratos de prestação de serviços, de natureza contínua, desde a edição daprimeira medida provisória que dispôs, confusamente, sobre o assunto e que veio aser pacificada com a Medida Provisória n° 1.500/96. Assim, aquela decisão deve serexpressamente revista, como deixei claro ao relatar o Processo n° 4.361/94,


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afirmando que "a Decisão n° 7.032/94 desta Corte, que veda a prorrogação decontratos, não serve mais de parâmetro, considerando a atual legislação sobre amatéria."

Infere-se, dessa forma, que a Decisão n° 7.032/94, que vedou as prorrogaçõesdesses contratos (II, 57, Lei n° 8.666/93), está totalmente revogada por não retratarmais a atual interpretação da legislação que rege o assunto.

É o relatório.

VOTO

Nesse passo, entendo que o melhor caminho a ser seguido por esta Corteseria o de firmar entendimento no sentido de que os processos referentes àprorrogação de contratos previstos no inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93 sejaminstruídos e julgados com base na Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, e que veiofinalmente a ser por esta explicitada.

Dessa forma, estaria sendo atendida a necessidade de ser revista a decisãodesta Corte, contrária à prorrogação de contrato de serviços de execuçãocontinuada e, ainda, evitando-se a penalização do administrador que, em razão deinterpretação diversa, tenha prorrogado seu contrato, embora divergindo doentendimento do TCDF à época, mas obedecendo a prática estabelecida pelaMedida Provisória n° 1.500/96.

Ressalte-se por oportuno que a Decisão desta Corte, ora com proposta derevisão, foi adotada em razão do entendimento da época, no sentido de que o incisoII do art. 57 não admitia prorrogação, o que só veio a ser esclarecido com a ediçãoda Medida Provisória n° 1.500/96. Não poderia ser outra a deliberação do Tribunalque elegeu a alternativa mais rígida, dentre as suscitadas pelos estudiosos damatéria.

Enaltecendo mais uma vez a Conselheira Marli Vinhadeli pela iniciativa daRepresentação, visando a pacificação do assunto controvertido, bem como o CorpoTécnico pela pesquisa realizada sobre a matéria, voto no sentido de que o egrégioPlenário:

I - á vista da redação do inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93, dada pelaMedida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, reveja a Decisão n° 7.032/94, tomadana Sessão Ordinária n° 3.046, de 1.12.94, relativamente ao Processo n°1.417/94;

II - firme entendimento no sentido de que:

a) os contratos de prestação de serviços a serem executados de formacontínua, em virtude da nova redação do inciso II do art. 57 da Lei n°8.666/93, introduzida pela Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, admitem queseu prazo de vigência seja prorrogado por iguais e sucessivos períodos,limitado a 60 meses, desde que comprovada, nos autos, a obtenção de preçose condições mais vantajosas para a Administração, em tais dilações;

b) a acepção legal da expressão "iguais e sucessivos períodos" previstano texto da Medida Provisória n° 1.500/96, deve ser interpretada comoperíodos orçamentários, em atenção à vedação constante do art. 167, incisoIl, da Constituição da República e dos requisitos exigidos pelos arts. 7°, § 2°,inciso III, e 55, inciso V, ambos da Lei n° 8.666/93;


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c) a prorrogação prevista no art. 57, § 4°, do diploma supramencionado,inserida pela Medida Provisória n° 1.081/95 e mantida pela Medida Provisórian° 1.500/96, quando concedida, seja de forma cautelosa, observando:

c.1 - o caráter excepcional que enseja a dilação; e

c.2 - a vigência do respectivo crédito orçamentário;

d) por força do art. 121 da Lei n° 8.666/93, poderão ser prorrogados oscontratos de prestação de serviços contínuos vigentes quando da publicaçãoda Medida Provisória n° 1.500/96, desde que preenchidos os requisitos nelaexigidos, inclusive o de previsão no ato convocatório;

e) as prorrogações dos contratos previstos no inciso II do art. 57 da Lein° 8.666/93 serão instruídas e julgadas com base na Medida Provisória n°1.500, de 7.6.96, tendo em vista que a atual redação conferida ao citadodispositivo legal veio explicitar e, em conseqüência, convalidar asprorrogações constantes das medidas provisórias anteriores, nas condiçõesexigidas na letra d; e

f) dê ciência às jurisdicionadas dessa decisão.

Obs: Voto parcialmente alterado por proposição da Conselheira Marli Vinhadeli(Decisão n° 10.299/96, Sessão de 21.11.96).

__________________Processo (A) n° 4.981/96

Decisão n° 10.299/96

O Tribunal, acolhendo o voto do Relator, com as alterações apresentadas pelaRevisora, Conselheira Marli Vinhadeli, decidiu:

I) de conformidade coma redação do inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93,dada pela Medida Provisória n° 1.500, fumar entendimento no sentido de que:

a) os contratos de prestação de serviços a serem executados de formacontínua, em virtude da nova redação do inciso II do art. 57 da Lei n°8.666/93, introduzida pela Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, admitem queseu prazo de vigência seja prorrogado por iguais e sucessivos períodos,limitado a 60 meses, desde que comprovada, nos autos, a obtenção de preçose condições mais vantajosas para a Administração, em tais dilações;

b) a acepção legal da expressão "iguais e sucessivos períodos", previstano texto da Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96 (in DOU de 10.6.96), deveser interpretada como períodos de duração contratual, em conformidade coma redação do caput do art. 57 da Lei n° 8.666/93 e, enquanto exceção legal,com o disposto no parágrafo 1° do art. 165 da Constituição da RepúblicaFederativa do Brasil, observados os requisitos exigidos pelos arts. 7°,parágrafo 2°, inciso III - nos procedimentos licitatórios - e 55, inciso V- nosinstrumentos contratuais -, ambos da Lei n° 8.666/93;

c) a prorrogação prevista no art. 57, parágrafo 4°, do diplomasupramencionado, inserida pela Medida Provisória n° 1.081/95 e mantida pela


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Medida Provisória n° 1.500/96, quando efetivada, seja de forma cautelosa,observando o caráter excepcional que enseja a dilação;

d) por força do art. 121 da Lei n° 8.666/93, poderão ser prorrogados oscontratos de prestação de serviços contínuos vigentes quando da publicaçãoda Medida Provisória n° 1.500/96, desde que preenchidos os requisitos nelaexigidos, inclusive o de previsão no ato convocatório;

e) as prorrogações dos contratos previstos no inciso II do art. 57 da Lein° 8.666/93 serão instruídas e julgadas com base na Medida Provisória n°1.500, de 7.6.96, tendo em vista que a atual redação conferida ao citadodispositivo legal veio explicitar e, em conseqüência, convalidar asprorrogações constantes das medidas provisórias anteriores, nas condiçõesexigidas na letra d;

II) dar ciência às jurisdicionadas desta decisão.

Decidiu, ainda, mandar publicar, em anexo à presente ata, a Representação n°1/96, fls. 1/4, os votos do Relator de fls. 29/37 e 46/52 e o voto da Revisora de fls.39/44.


III - PARECERES


CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA EXCEPCIONAL

Cláudia Fernanda de Oliveira PereiraProcuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCDF

Contratação Temporária Excepcional. Interesse Público. Endemia.FHDF. Combate do Dengue.

Tratem os autos de Representação da lavra do Sr. Presidente da Secretaria deSaúde do DF (e Fundação Hospitalar), dando conta de que estaria fora de controle ocombate da dengue, principalmente nas Cidades Satélites do DF que elenca, o quecaracterizaria o aparecimento de um surto endêmico, haja vista haver sido detectadoo surgimento de focos em diversas localidades, com até 30'/o dos prédios com apresença de larvas do mosquito vetor da doença. Alinha o Sr. Secretário que sãoconsiderados tecnicamente aceitáveis os indícios de infestação predial de até 3%.Para tanto, propõe a contratação de 300 (trezentos) profissionais, que juntamentecom os servidores da Fundação Nacional de Saúde, desenvolveriam eoperacionalizariam ações no combate ao quadro epidemiológico descrito, buscandotambém orientação quanto a uma forma jurídica que permitisse a agilização dessascontratações "de vez que um certame público como prescreve a lei, demandaria umtempo que não convém perder, além do risco de gerar intranqüilidade à populaçãopela divulgação extemporânea e alarmista do risco de uma epidemia (27 de marçode 1996)".

2. Foi juntado aos autos Termo de Convênio que seria celebrado entre aFundação Nacional de Saúde e a Fundação Hospitalar do DF, visando a realizaçãode ações de controle e vigilância do Dengue e da Febre Amarela. Por ele, cabe aoconcedente - FNS - garantir recursos financeiros, dentre outros, e ao convenente - aFHDF - a execução das ações necessárias à consecução do objeto deste Convênio.

3. Após, à fl. 24, consta documento em que a SEA e a FHDF, com o objetivo dediscutir a operacionalizaçáo dos procedimentos necessários à seleção e contrataçãotemporária de funcionários para atuar no combate ao surto epidemiológico dedengue no DF, esclarece a existência no Cadastro Geral de Concursados de 1.366(hum mil e trezentos e sessenta e seis) candidatos aprovados e classificados no


concurso público para Inspetor Sanitário, "pessoal este amplamente qualificado noprocesso seletivo", uma vez que foram selecionados para atuar na área de saúdepública, daí a sugestão para que se aproveitasse o processo seletivo já realizado,"adotando todos os procedimentos necessários para que se evite a caracterizaçãodo vinculo efetivo, ficando a cargo da FHDF os procedimentos de contratação etreinamento do pessoal solicitado". Ficou acertada uma nova reunião para darseguimento às ações necessárias para operacionalizar a assinatura do Convêniocom a Fundação Nacional de Saúde e a edição de decreto autorizativo decontratação.

4. A Instrução falou nos autos (fls. 31/35), nos seguintes termos:

"(...)

12. Entendemos, s.m.j., que tanto a Lei n° 8.745/93, como o Decreto n°15.472/94 não podem ser aplicados no Distrito Federal. O decreto porque nãoé lei; a lei porque, conforme decisão do Supremo Tribunal Federal nos autosde Suspensão de Segurança n° 768-8 (fl.: 30), 'pode uma unidade federalautônoma - como é hoje o Distrito Federal adotar, por lei, a legislação federalpreexistente; nunca, porém, a legislação futura, sob pena de demitir-se da suaautonomia constitucional.'

13. Assim sendo, conforme a atual situação, os arts. 232 a 235 da Lei n°8.112/90 continuam sendo aplicados no Distrito Federal, sendo que o caso emtela, à primeira vista, se enquadraria no inciso I do art. 232.

14. Deixamos, entretanto, de sugerir medida corretiva para a questão,vez que já a fizemos quando da instrução do Processo n° 2.778/95, no sentidode que se represente junto ao Exmo. Sr. Governador do Distrito Federalacerca da necessidade e conveniência da obtenção de medida legislativa queregule os casos de contratação por tempo determinado para atender anecessidades temporárias de excepcional interesse público, no âmbito daAdministração Direta, Autárquica e Fundacional do Distrito Federal.

17. Entretanto, a legislação não dá guarida à prevenção de surtasepidêmicas, mas, sim, ao combate a surtas epidêmicos, havendo necessidadede que a Secretaria de Saúde comprove a real situação do quadroepidemiológico existente hoje no Distrito Federal.

18. Da análise dos autos, tem-se a idéia de um surto endêmico, e nãoepidêmico, que seria a agravação de uma endemia.

19. No nosso entendimento seria temerária autorização para contrataçãode 300 profissionais por tempo determinado, ou mesmo indicação dalegislação a ser aplicada ao caso, por parte deste Tribunal de Contas, semque reste comprovada a efetiva instalação de um surto epidêmico de Dengueno Distrito Federal.

20. Destarte, entendemos de todo conveniente seja determinadadiligência junto à Secretaria de Saúde a fim de que reste comprovada a esteTribunal a real situação de casos de Dengue no Distrito Federal, com base emestatísticas e estudos que caracterizam a instalação de surtos epidêmicos emregiões limitadas. A falta destas informações impossibilita um posicionamentolegal por parte desta Corte, dentro de sua competência constitucional deapreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal."


5. Distribuídos os autos ao Conselheiro Relator, Jorge Caetano, mandou ouviro Ministério Público.

6. Os autos chegaram a esta Procuradoria-Geral em 3.4.96, na quarta-feira,data anterior ao feriado da Semana Santa que se iniciaria na quinta-feira, um diaapós. Equivocadamente, a Secretaria da Procuradoria-Geral distribuiu os autos àProcuradora Márcia Ferreira Cunha Farias, àquela data em gozo de licença paratratamento de saúde. Em face do equivoco cometido, e tendo em vista haver estaProcuradoria-Geral se comunicado com o Gabinete daquela Procuradora, que semostrou assim de acordo, corrijo a Distribuição e recebo os autos, nesta data, paraprolação imediata de parecer.

I - A Contratação Temporária na Administração Direta Distrital

7. A questão da contratação temporária não é nova nesta Corte.

8. Como é sabido, apenas a contratação temporária para atender aoexcepcional interesse público prescinde do concurso público obrigatório e, não, todae qualquer contratação temporária. Decidiu, igualmente assim, o TCU:

"... mas há que se distinguir o interesse público de um modo amplo daqueleque pode ser clausulado como excepcional.

... a exigir a contratação é o excepcional interesse público. Neste caso, como játivemos oportunidade de registrar na Sessão Plenária de 16.5.90, (TC-006.658/89-01), não está implícita a exigência e pela urgência que serão, por certo,fatores a justificar a manifesta utilidade coletiva.

Já o contrato de trabalho por tempo determinado, previsto na CLT, é denatureza comum, semelhante ao pacto de trabalho por prazo determinado. (...)Neste, na grande maioria das vezes, não há que se falar em urgência, por serperfeitamente previsível, em qualquer esfera da administração pública ou privada, anecessidade de contratação temporária de mão-de-obra. Não se caracteriza,portanto, pelo excepcional interesse público, mas sim pela natureza ou trasitoriedadedas atividades a serem desenvolvidas ou, ainda, pelos contratos de experiência.

A partir de 5.10.88, todos os entes da Administração Pública, seja ela direta,indireta, fundacional ou autárquica, estão obrigados à prévia seleção pública parainvestidura em seus cargos ou empregos públicos, no termo do art. 37, II, daConstituição Federal, ressalvadas as exceções que menciona.

IV

2) que qualquer novo ingresso nas diversas Tabelas de Pessoal dos órgãos doMinistério da Marinha, seja em caráter temporário ou permanente, só é admissívelcom a observância da regra posta no art. 37 - II da Constituição Federal, além dosprincípios arrolados no caput do mesmo artigo. (...)(Anexo IX da Ata n°48, de19.9.90 -. Proc. n° 12.067/90-3 -Contratação de Pessoal Temporário - Consulta) "

9. De fato, por excepcional interesse público há que se entender o emergente,que justifique aquela exceção:

Contratação com base no inciso XI dependerá, certamente, de circunstanciadajustificativa na qual se exponham os fatos objetivos e as razões que a fazemindeclinável. A falta disto, será nula. A violação destes condicionamentos a que sealudiu e que, parece-nos, são simples decorrências implícitas no rigor do dispositivo,acarretará as conseqüências previstas no já aludido § 2° do art. 37, isto é: 'é


nulidade do ato e punição da autoridade responsável, nos termos da lei'. Sobremais,como é natural, ensejará a qualquer cidadão a propositura de ação popular (art. 5°,LXXIII), para fulminação do contrato e condenação da autoridade responsável aressarcir os cofres públicos pela despesa dele resultante.

Assim, entendemos que a contratação temporária é cabível perante situaçõesde emergência, é dizer, 'excepcionais', portanto, em que está em pauta um interesseque 'excepciona' - de modo transitório - a admissão por concurso. Sendo esta aíndole do preceito, compreende-se também que a Administração fica posta noindeclinável dever de instaurar de imediato o concurso, para o ulterior provimentodefinitivo, salvo nos casos em que a demanda de pessoal é em si mesmotemporária, por ser sazonal, ou porque não é previsível sua reprodução. " (CelsoAntônio Bandeira de Mello, Regime Constitucional dos Servidores da AdministraçãoDireta e Indireta).

10. Dispõe a Constituição Federal que apenas lei estabelecerá referidos casosde contratação excepcional, e a leia esse respeito só pode ser local. Socorre-nos,também, o mestre citado:

97. Na verdade, as dúvidas que se podem propor ante o inciso IX do art. 37concernem a três outros pontos.

O primeiro é o de saber se a lei em causa deverá ser federal ou de cada umadas diversas esferas, conforme se trate de serviços da União, dos Estados, dosMunicípios ou do Distrito Federal. Estamos em que a segunda alternativa é acorreta, não só pelas respectivas autonomias na organização dos próprios serviços,quanto pelo fato do dispositivo em causa não haver estabelecido a restrição óbvia -se o desejasse -caso em que mencionaria lei federal. Como não o fez, há deprevalecer a regra - não a exceção - ainda que se pudesse preferir solução diversa."

11. Foi por esse motivo que o Ministério Público representou à Corte contra aedição do Decreto n° 15.472/94, que autorizava referidas contratações naAdministração Direta Distrital, a pretexto de regulamentar a Lei Federal n° 8.745/93.

12. Referida Representação (1/94-CF), no entanto, teve seu sobrestamentoautorizado, aguardando-se a decisão do STF nos autos da ADILA que questiona aconstitucionalidade da Lei n° 418.

13. Se é assim, de fato, a Lei n° 8.745/93 não se aplica diretamente ao DF.Aliás, sobre isso, em despacho prolatado na SS n° 767-0/DF, assim foi tratado otema no STF:

9. Certo, há Lei Distrital, a de n° 197, que mandou aplicar a legislação federalaos servidores da administração local.

10. Mas, como acentuamos, particularmente o Ministro Octávio Gallotti e eupróprio, pode uma unidade federal autônoma - como é hoje o Distrito Federal -adotar, por lei, a legislação federal preexistente; nunca, porém, a legislação futura,sob pena de demitir-se de sua autonomia constitucional.

11. Desse modo, não vislumbrando viabilidade à tese da administração,indefiro a suspensão da liminar" (in - DJU de 30.5.95)

14. No mesmo sentido, é a manifestação da Procuradoria-Geral do DistritoFederal (Processo n° 020.000.586/95):

"0


7) E, nesta situação, encontra-se a pré-falada Lei n° 8.745/93, uma vez queinexistia à época da Lei n° 197/91, e, muito menos, da Lei Federal n° 8.112, o quelhe retira a possibilidade de ser aplicada diretamente no âmbito do Distrito Federal,...

8) Resta concluir, portanto, que necessário se faz que se legisle sobre amatéria, em face da lacuna ora existente.

(...)

12) Assim, somos levados a concluir que caberá ao Distrito Federal legislarsobre a matéria, e que a iniciativa caberá ao Sr. Governador."

"(...)

Eventual contratação de servidores, no Distrito Federal, para o atendimento ànecessidade temporária de excepcional interesse público, deverá ser efetivada nostermos dos arts. 232 a 235, não obstante tais dispositivos tenham sido totalmenterevogados com o advento da Lei n° 83.745/93. Registre-se que a revogação, nocaso, somente produz efeitos no que se refere aos servidores civis da União"

15. Ainda que assim não fosse, questão emergente e também já abordada poreste parquet, refere-se à possibilidade de contratação temporária, em face doexcepcional interesse público, na ausência do mencionado diploma. Sobre isso,também deve ser citado o magistério do mestre Celso Antônio Bandeira de Mello:

102. A terceira questão despertada pelo inciso IX do art. 37 conceme àpossibilidade (ou não) de se efetuarem tais contratações por tempo determinadoantes de editada a lei pertinente. Cremos que a resposta deve ser afirmativa. É queas necessidades que vêm suprir não aguardam o surgimento da lei em apreço para,só então, disciplinadamente irromperem. Visto que a Constituição as considerou derelevo suficiente para lhes dedicar uma atenção peculiar, seria incabível admitir quea inércia legislativa paralisasse a operatividade imediata do preceito, inibindo seextraísse dele tudo que fosse, desde logo, aproveitável."

16. Restaria, neste tópico, por abordar se seria possível aplicar os arts. 232 a235 no Distrito Federal, não obstante tais dispositivos tenham sido totalmenterevogados com o advento da Lei n° 8.745/93. A Corte, afirmativamente, parece jáhaver respondido esta questão, posto que ao analisar a aplicação da Lei n° 1.711/52aos servidores do DF, quando esta fora totalmente revogada pela Lei n° 8.112/90,entendeu que somente a partir da edição da Lei n° 197/91, a Lei do Regime Jurídicoúnico seria aqui aplicável, consagrando posicionamento favorável à aplicação da Lein° 1.711/52, revogada, ao DF durante aquele período.

II - Da Representação

17. A Representação de que se originaram estes autos traz noticia de fatosgraves e que devem merecer deste parquet a maior atenção.

18. Por isso, há que ser lembrada, por oportuna, a lúcida ponderação emitidapelo Senhor Ministro do TCU Evald Pinheiro:

"Um controle tardio é sempre incompleto e imperfeito e seria antes umacontrafação ou um controle simulado do que mais propriamente um controle.Limitar-se-ia, por assim dizer, a uma simples e muitas vezes inútil ouinconseqüente constatação de fatos perfeitamente evitáveis, se apuradas nomomento certo ou na hora exata


Em termos de fiscalização financeira e orçamentária, não há minicontrole, meiocontrole ou semicontrole. Ele é ou não, existe ou não existe."

19. A Administração comunica à Corte a existência de caso grave, superadoque foi, segundo os entendimentos técnicos da área, em muito (de 3% para 30%) opercentual admissível para conter situação tão aflitiva, que atinge, principalmente,população já tão sofrida, que é a de baixa renda Esperar-se que a situação seconcretize para aí configurar epidemia, data venia do que entende a Instrução, não éo mais acertado. Vigora, em Hermenêutica, princípio segundo o qual a exegese dalei não deve conduzir a conclusões desproporcionais ou desarrazoadas; tantoparece ser assim que a lei posterior veio corrigir aquela distorção para grafarcorretamente a palavra endemia.

20. Outro fato, contudo, é que, infelizmente, a Secretaria não logroudemonstrar à Corte a existência real do perigo eminente e a necessidade decontratação, porque a simples existência do mal não a autorizaria, se houvessepessoal suficiente para solucionar o problema. Chegou ao conhecimento do parquetque a Secretaria poderia envidar esforços, sem gasto de dinheiro público, junto aoExército, Marinha, Aeronáutica, Corpo de Bombeiros e Policia Militar do DF, fato quenão causaria efeito jurídico como o do desvio de função, para a prestação dosserviços aqui almejados. O treinamento, que é sugerido, poderia ser feito a essesprofissionais, repita-se, sem ônus. Nada disso constou nos autos.

21. A premência do tema, a seriedade dos Administradores, a gravidade dasituação e a presunção de legitimidade dos atos administrativos, fazem, esteMinistério Público, todavia, concluir pela possibilidade de contratação excepcional,desde que haja realmente a provável existência do surto e a necessidade depessoal, visto não haver recursos humanos suficientes para solucionar o problema.Eventuais abusos - se cometidos, ou ilegalidades, que extrapolem esta conclusão,deverão ser coibidos por esta Corte. Dai o parecer do Ministério Público no sentidode que, cientificada aquela Secretaria sobre o melhor entendimento da Corte, incluaos autos imediatamente em auditoria para fiscalização e controle das admissõeshavidas a este título.

22. O Convênio nominado induz a participação de Fundação de caráter federal,a quem caberá a contrapartida de recursos financeiros, e à FEDF, apenas aoperacionalização, portanto, a admissão de pessoal. O ônus, como se vê, não recaisobre o DF. Em que pese o controle efetuado por esta Corte, caberia ser cientificadoo TCU também a esse respeito.

23. O processo de seleção simplificada não pode afastar a publicidade dos atosadministrativos. A Administração há de fazer publicar edital, com 3 dias deantecedência, no mínimo, como já decidiu este Tribunal. Em nome dos princípios damoralidade e da igualdade deve, ainda, ser estabelecido, motivadamente, um critérioobjetivo para a contratação.

24. O contrato há de ser regido pela CLT e, não, pela locação civil de serviços,como determina a Lei do Regime Jurídico único, e há de prever prazo determinado,que é igual ao tempo suficiente para enfrentar, em caráter transitório, a alegadaexcepcionalidade. Também aqui merecem ser transcritos os ensinamentos doProfessor Celso Antônio Bandeira de Melo:

"(...)


104. A lei do regime único na esfera federal, Lei n° 8.112, bastas vezesreferida, nos arts. 232 a 235, regulou a matéria para a União, da seguintemaneira.

Estabeleceu que a forma de contratação é a locação civil de serviços(erroneamente, conforme já se viu) por tempo determinado (art. 232), restritoaos prazos legalmente indicados (art. 233, § 1°) e improrrogáveis (§ 2°),vedado o desvio de função e a recontratação, sob pena de nulidade docontrato e responsabilização civil e administrativa da autoridade contratante(art. 234). Efetua-se após recrutamento feito por processo simplificadomediante divulgação ampla em órgão de grande circulação, ressalvados distoos casos de urgência e a hipótese de execução de serviço por profissional denotória especialização, inclusive estrangeiro, nas áreas de pesquisa científicaou tecnológica (art. 233, § 3°). A remuneração atribuída ao contratado terá deobservar os padrões de vencimentos dos planos de carreira do órgãocontratante, exceto em relação aos profissionais supra-aludidos, caso em queserão atendidos os valores do mercado de trabalho (art. 235).

(...)

105. Cabem alguns reparos à disciplina dada pela Lei n° 8.112 à matériaem apreço. Desde logo, incidiu no equívoco de estabelecer que o contratoseria uma locação civil de serviços - o que não pode ser em face dodesiderato constitucional, pois não corresponde ao sentido do dispositivo quepretendeu regulamentar. Além disto, em vista das considerações dantesfeitas, parece-nos que houve excessiva limitação das hipóteses em quecaberia tal contratação. Cumpre, ainda observar que teria sido preferível, aoinvés de fixar um prazo certo para cada hipótese, estabelecer prazosmáximos, prorrogáveis dentro do limite estabelecido, para evitar o risco deadmissão de pessoal além do tempo indispensável. Mesmo que se diga serpossível, por interpretação, entender que os prazos ficados apenas delimitamo máximo, o certo é que, em sendo improrrogáveis, a tendência será utilizá-losem sua inteireza, para prevenir o risco de que se revelem insuficientes."

25. Ainda neste tópico, quanto à sugestão de se representar ao Sr.Governador, envidando medidas legislativas neste sentido, seria convenienteproceder àquelas ressalvas, sem as quais a lei, acaso editada, padeceria deinconstitucionalidade. Referida providência melhor seria tomada, nos autos daRepresentação n° 1/94-CF que aborda esta questão.

Ill - Da Proposta de Aproveitamento de Concursados Aprovados para o Cargode Inspetor Sanitário, Mediante Contratação Temporária, sem Efetividade

26. Citada proposição é absolutamente inconciliável com o Ordenamento.Servidor concursado para citado cargo só o pode ser mediante provimento efetivo,jamais transitório. E ainda que a Administração pretendesse admiti-losprecariamente, estaria ferindo o princípio da igualdade, segundo o qual todos sãoiguais perante a lei. Todas, portanto, em iguais condições, tem o justo direito deacorrer a citada contratação.

27. Se estes argumentos não bastassem, relembre-se que a lei já citada e nãoaplicável ao DF dispunha algo semelhante, não idêntico, ao que ora se propôs:

"Art. 6° É proibida a contratação, nos termos desta lei, de servidores daadministração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e


dos Municípios, bem como de empregados ou servidores de suas subsidiáriase controladas.

Parágrafo único. Sem prejuízo da nulidade do contrato, a infração dodisposto neste artigo importará na responsabilidade administrativa daautoridade contratante e do contratado, inclusive solidariedade quanto àdevolução dos valores pagos ao contratado."

28. Como se vê, estaria vedado à União Federal a contratação por tempodeterminado para atender à necessidade de excepcional interesse público depessoal que já integre o quadro de servidores da Administração, vindo, portanto, aprestigiar a moralidade e a igualdade, além de conciliar-se com outro dispositivoconstitucional que proíbe a acumulação remunerada de cargos.

29. A hipótese não se iguala, porque os contratados, assim admitidos, nãopossuem ainda vínculo com o Poder Público, mas, de qualquer modo, estaria feridaa igualdade entre os concorrentes.

Nesse sentido, é o parecer.

___________________Processo n° 2.460/96Parecer n° 283/96


EXAME DE REGULARIDADE DE NOTAS DEEMPENHO DO FASCAL

Cláudia Fernanda de Oliveira PereiraProcuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCDF

FASCAL. Fundos. Assistência Médico-Hospitalar. Pré-qualificação.Credenciamento. Inexigibilidade de licitação.

Tratam os autos de examinar a regularidade de diversas Notas de Empenho,todas relativas ao FASCAL, Fundo de Assistência da Câmara Legislativa/DF.

2. Aos autos foi juntado o Parecer n° 28/95 da lavra da Consultoria Jurídica daCâmara Legislativa do DF, nos seguintes termos:

"(...)

2. De início, no tocante à nominação dos contratos de assistênciamédica entende-se por bem denominá-los credenciamento, haja vista que otermo 'convênio' - comumente empregado no âmbito da Administração Pública-não tem a natureza de um contrato, não passando de mera cooperaçãomútua entre entidades estatais.

(...)

7. É importante lembrar que o convênio não objetiva lucro, o que existeamiúde é repasse de recursos financeiros para que outro órgão, entidade ouempresa privada realize projeto de interesse público.

8. Aliás, quando caracterizado o convênio, este deverá subsumir-se àsexigências do art. 116, §1°, da Lei de Licitações e Contratos vigente (Lei n°8.666/93).

9. Seguindo essa linha de raciocínio é que, em relação ao contratoanexo, é de bom alvitre utilizar o termo credenciamento, haja vista suascaracterísticas intrínsecas de bilateralidade e onerosidade.


10. Ultrapassado este ponto, infere-se do citado memorando que oscontratos realizados pelo FASCAL têm vigência por 'prazo indeterminado', oque fere frontalmente a legislação aplicável à espécie. A esse respeito, o art.57, § 3°, da Lei n° 8.666/93 é taxativo:

'Art. 57. ........................................ Omissis.........................................................

§ 3° É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado'.

11. Nesse momento, mister lembrar que não há como confundirprorrogação com vigência indeterminada do contrato. Afinal, a prorrogaçãodepende sempre da conveniência da Administração, assim como de previsãoexpressa no ato convocatório, conforme estabelece o art. 57, 1, do pré-faladoEstatuto das Licitações.

13. Faz-se crer que 'vigência indeterminada' é apenas umaimpropriedade conceitual, pois a natureza da prestação de serviço deassistência médico-hospitalar é contínua, em face disso a Administração lançamão da prorrogação visando a manutenção da prestação de serviços.

15. Prorrogação, repita-se, não é contrato novo, mas o antigo contratoque se protai por um certo período de tempo, implementado seu termo final.Via de conseqüência, é defeso na prorrogação, a alteração de qualquercláusula contratual.

(...)

18. O art. 57, § 3° dispõe que toda prorrogação de prazo deverá serjustificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competentepara celebrar o contrato. (...)

19. Além disso, quanto à incidência da prorrogação, esta só pode se darno curso do contrato, e não após sua expiração, porque o objeto daprorrogação é justamente evitar a ocorrência de solução de continuidade. Se oprazo do contrato findou-se é necessário realização de nova licitação ourealização de um novo contrato, na hipótese de inexigibilidade de licitação.

(...)"

3. A Instrução manifestou-se a fls. 36 e seguintes:

Impropriedades

4. Nota de empenho encaminhada a este Tribunal descumprindo prazo de 5dias estabelecido no Regimento Interno. A Câmara Legislativa do Distrito Federal,recebeu, em 7.3.96, o Ofício GP n° 133/96 comunicando a Decisão n° 449/96 desteTribunal, em Sessão Ordinária n° 3.137, realizada a 12.2.96, em que recomenda aoGestor do FASCAL que observe o prazo consignado no item II do Art. 112 do RIdeste Tribunal, aprovado pela Resolução n° 38/90, quando da remessa de cópias denotas de empenho a esta Corte de Contas.

5. De acordo com o art. 80, parágrafo único do Decreto n° 16.098, de 29.11.94,que aprova as Normas de Execução Orçamentária, Financeira e Contábil do DF, osprocessos relativos às despesas de exercícios anteriores deverão conterinformações pormenorizadas sobre:


a) o direito adquirido pelo credor, de tal sorte que permitam o reconhecimentoda divida, no caso: Nota Fiscal acompanhada de Guia de Atendimento Médico -Exames Laboratoriais e pedido, pelo médico, do exame;

b) o saldo, ao final do exercício, da dotação orçamentária pela qual deveriacorrer a despesa.

6. Conforme o parágrafo único do art. 81 da Norma de Execução Orçamentária,o campo 'especificações' das notas de empenho relativas a exercícios anteriores,deverá conter a data da publicação no DODF (ou DCL) do ato de reconhecimento dadívida. Cabe mencionar que cópia da referida publicação foi juntada aos autos dosprocessos originais respectivos.

7. Para liquidação da despesa deve constar nos autos, Certidão de Débito coma Fazenda do DF, de acordo com o art. 56, inciso VI, do Decreto n° 16.098, de29.11.94.

8. Deve ser retido o ISS na fonte, de acordo com o Dec. n° 14.122, de 19.8.92(juntamos cópia às fls. 34/35).

9. O número correto do processo originário da CLDF especificado na Nota deEmpenho n° 34/95 é 789/95 e não 798/95 como consta. Possivelmente ocorreu umafalha de digitação.

4. Ademais, analisou, profundamente, o Corpo Instrutivo o pagamento dasdespesas em relação ao denominado fundo:

"(...)

11. Os credores das notas de empenho encontram-se regularmentecredenciados no Fundo. O FASCAL utiliza o sistema de credenciamento,estabelecendo critérios a serem atendidos e valores de tabela específica quetem por base as das Associações Médica Brasileira e Brasileira deOdontologia, Sindicato Brasiliense de Hospitais e Brasindice. A tabela érevista trimestralmente."

5. E concluiu:

"(...)

13. Consideramos as impropriedades apontadas como formais, passíveisde serem relevadas. Devem ser, contudo, objeto de recomendaçõesorientadoras pelo Plenário, para que sejam evitadas futuramente.

14. Com respeito aos procedimentos de credenciamento do Fundo,cremos que não cumprem integralmente o principio da isonomia, por seremconsiderados, como exposto anteriormente, caso a caso, devendoapresentar-se, portanto, diferenciações, inclusive pela enormediscricionariedade existente, dada a falta de créditos documentadosformalmente. Neste sentido, implicitamente também fica prejudicado oprincipio geral da publicidade. E nossa convicção que se deva,preliminarmente: elaborar os critérios para credenciamento, publicá-losperiodicamente nos moldes do §1°, art. 34 da Lei n° 8.666/93, cancelar todosos convênios existentes substituindo-os pelo termo de credenciamento, eestudar criteriosamente a implantação de um sistema de seleção mediantepré-qualificação de acordo com o art. 114 da Lei n° 8.666/93, já que não é


viável, segundo o gerente do Fundo, manter um número grande decredenciados.

15. Considerando a existência de muitos Fundos de Saúde naAdministração Direta e Indireta que apresentam características idênticas às doFASCAL parece-nos conveniente que o Plenário, após apreciar este processo,participe, todos os Fundos jurisdicionados, sua decisão a respeito de gestão ecredencia mento, de modo a uniformizar os procedimentos no âmbito doDistrito Federal."

6. O Senhor Diretor, diversamente, assim se manifestou:

"(...)

Em adição aos termos da instrução de fls. 36/40, temos a apresentarduas considerações, a primeira no tocante à inexigibilidade de licitação queenter demos existir na adoção do sistema de credenciamento de serviçosmédicos a segunda a respeito da limitação a ser imposta ao uso do sistemaem questão

2. Justificando a primeira colocação, existência de inexigibilidade a licitaçãoquando da adoção do sistema de credenciamento de médicos/hospitalar parece-nosinicialmente pertinente demonstrar o objetivo do Sistema de Credenciamento. Anosso ver, o sistema de credenciamento, ou seja, a seleção, vista de critériosestabelecidos, de um elenco de 'fornecedores' aptos a prestarem o serviço desejadonas condições fixadas pelo estado inclusive preço, objetiva disponibilizar aosusuários, um elenco de 'fornecedores', das mais variadas especialidades médicas,de modo que o mesmo possa escolher livremente o que melhor lhe atenda, inclusiveo não cadastrado quando então lhe será ressarcido o valor fixado pelo sistema desaúde, seja em razão proximidade, da capacidade técnica, ou qualquer outro motivo.Visando cumprir tal objetivo, necessário se faz credenciar um número de'fornecedores' forma a se constituir uma rede de assistência médica abrangente.

3. Com base no colocado acima, parece claro a inviabilidade de comi tição,posto que não se pretende contratar um único fornecedor mais sim todos aquelesque atendam aos critérios estabelecidos pela Administração.

4. Devemos ressaltar que, em razão da livre escolha dos usuários, um pequenonúmero de 'fornecedores' poderão se sobressair em relação demais, prestando ummaior número de atendimento, logo, participando mais significativamente no valortotal da despesa.

5. Sobre a matéria, o eminente Procurador Jorge Ulisses Jacoby Fernandes emseu livro 'Contratação Direta Sem Licitação', Brasília, Brasília Jurídica, 1ª ed., pág.284, ao analisar a hipótese de inviabilidade de competição levantada por Carlos AriSundfeld ('se a Administração pretende credenciar médicos e hospitais privadospara atendimento da população e se admite credenciar todos os que preencham osrequisitos indispensáveis, não se há de falar em licitação. É que o credenciamentonão pressupõe qualquer disputa, que é desnecessária, pois todos os interessadosaptos serão aproveitados', in 'licitações e Contratos Administrativos', São Paulo,Malheiros Editores Ltda., pág. 42), se manifestou no sentido de que, por não haver acontratação de todos com igual participação - fato possível, conforme levantado noparágrafo anterior -, caberia a aplicação das disposições contidas no art. 114 da Lein° 8.666/93, ou seja, a pré-qualificação.


6. Na pré-qualificação, conforme determina o mencionado dispositivo legal, aAdministração deverá observar as exigências legais pertinentes à convocação dosinteressados, ao procedimento e à análise da documentação, cumprindo, desta feita,os requisitos formulados na instrução em análise. Todavia, a nosso ver, oestabelecido no dispositivo legal em comento, é uma fase anterior ao processolicitatório na modalidade concorrência, e objetiva selecionar, preliminarmente, aspropostas que apresentem a qualificação técnica adequada. Os pré-selecionadosparticiparão da fase seguinte, onde sairá um único vencedor, ou seja, aquele queapresentar a proposta mais vantajosa para Administração (art. 3° da Lei n°8.666/93), não atendendo, assim, ao objetivo do sistema de credenciamento.

7. Em nosso entender, a Administração deverá, utilizar, na verdade, de umsistema de qualificação similar (não igual, uma vez que trata-se, na verdade daseleção - escolha - e não pré-qualificação - passo anterior) ao previsto no art. 114 daLei n° 8.666/93, onde, todos aqueles que se enquadrarem nos requisitos exigidosestarão aptos a prestarem os serviços. No procedimento em causa, deverão serobservados os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade eisonomia, na medida que a seleção se dará mediante o procedimento público eaberto a todos os interessados, com a devida publicidade, cujo julgamento sepautará em critérios objetivos.

8. Deverá, também, a Administração, dar efetivo cumprimento ao disposto noart. 26 da Lei n° 8.666/93, sob pena de cometer ato irregular.

9. Em face do colocado nos parágrafos anteriores, nosso entendimentoapresenta uma pequena divergência em relação ao sugerido na Instrução,especificamente no tocante a alínea d.4 de fl. 40, posto que a nosso ver aAdministração só poderá credenciar aqueles, todos, que obrigatoriamente tenham sequalificado em procedimento formal de seleção.

10. Quanto ao segundo ponto, cumpre-nos observar que a utilização dosistema de credenciamento de médicos/hospitais e congêneres deve, a nosso ver,se restringir aos sistemas de saúde onde haja a participação do servidor em seucusteio, devendo, nos demais casos ser exigido o procedimento licitatório, salvo oscasos expressamente previstos na legislação.

11. Concluindo, entendemos que a Administração Pública somente poderáadotar o sistema de credenciamento de médicos/hospitais em seus sistemas desaúde quando houver a participação pecuniária dos beneficiários, devendo aseleção dos participantes ser promovida nos moldes do art. 114 da Lei n° 8.666/93,ou seja, de conformidade com os princípios da publicidade, moralidade,impessoalidade, isonomia, cabendo a todos os selecionados o direito de participardo sistema de saúde, sob pena de nulidade do ato.

(...)"

7. E sugeriu:

"(...)

b) em substituição ao contido na alínea 'd.4', determine ao FASCAL que,visando dar cumprimento aos princípios constitucionais da legalidade,moralidade, impessoalidade, publicidade e isonomia, promova, regularmente,processo público de credenciamento, nos moldes do estabelecido no art. 114da Lei n° 8.666/93, com vistas a selecionar todos os interessados que


cumprirem os requisitos estabelecidos, devendo o procedimento observar,ainda, o estabelecido no art. 26 do mencionado dispositivo legal, sob pena denulidade dos atos decorrentes.

c) determine, ainda, que a utilização do Sistema de Credenciamento deMédicos/Hospitais, deverá se restringir aos casos em que haja a participaçãopecuniária do beneficiário, devendo os demais casos, por exemplo, examesde admissão, ser objeto de licitação, salvo as exceções previstas nalegislação em vigor."

8. Os autos foram distribuídos ao nobre Conselheiro, Jorge Caetano, queopinou pelo seu encaminhamento ao Ministério Público.

9. Aqui o processo aguarda parecer.

I

10. A vexata quaestio dos autos guarda alguma semelhança com apossibilidade de contratação de serviços advocatícios pelos entes públicos, semqualquer paga pelo Estado, merecendo o advogado "contratado", apenas, o custo dasucumbência, quando pago pela parte perdedora.

11. O TCU assim se posicionou:

'EMENTA: E.M. Interministerial n° 11, de 20.1.92, foi revogada pelaEM/CGR n° 2, de 25.10.92, que propôs medidas de caráter provisório efinalidade restrita.

A enumeração dos casos de inexigibilidade de licitação, por ser inviável acompetição, feita pelo art. 25, é exemplificativa e não taxativa.

Se o serviço é de natureza singular e o profissional a ser contratado, deespecialização tão notória que o seu trabalho se revele, indiscutivelmente, semsombra de dúvida, como o mais adequado à satisfação dos interesses em causa acontratação pode ser feita nos termos dos arts. 25, II e § 1°, c/c 13, V, e § 3°,observando-se, ainda, os arts. 25, § 2°, 26, 54 e 55.

Se, todavia, em situações excepcionais, o serviço não for de natureza singulare puder ser realizado por vários profissionais especializados, em nome do principioda igualdade, deve-se proceder à pré-qualificação (art. 114), com adjudicaçãoigualitária dos contratos aos advogados pré-selecionados. Observância, também,dos arts. 25, §2°, 26, 54 e 55.

O exame da oportunidade e conveniência da contratação cabe aoadministrador que se deve orientar na defesa do interesse público, que lhes competeresguardar.

16. A regra geral, inclusive para contratação de serviços, é a licitação pública,'procedimento geral e impessoal empregado pela Administração para selecionarentre várias propostas apresentadas por particulares que pretendem contratar com oEstado obras, serviços, compras ou alienações, a que mais atende ao interessepúblico' (José Cretella Júnior. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Rio deJaneiro, Forense Universitária, 1991, v. 4, p. 2247). O princípio da licitação,decorrente dos princípios da moralidade, da igualdade e da legalidade, e aliado aoprincipio da publicidade, visa, em última análise, a atender ao principio democrático,também, dentre outras finalidades, para permitir a todos o controle da atividadeadministrativa.


(...)

19. E, devidamente autorizado pela Constituição, o legislador ordinário previuhipóteses em que a licitação é dispensada (alíneas dos incisos I e II e § 2° do art.17), dispensável (art. 24) e inexigível (art. 25). É dispensada quando, pela suaprópria natureza, o negócio tem destinatário certo ou quando é inviável a competiçãoque se busca com a licitação como, por exemplo, a permuta de um imóvel por outro.Mas, a distinção essencial que se deve fazer é entre dispensa e inexigibilidade delicitação. 'Na primeira, há, em tese, possibilidade de competição, que, contudo, a leinão torna obrigatória, mas facultativa à discrição do Poder Público. Já nainexigibilidade não há essa possibilidade. Não é a lei que a torna inexigível; é aprópria natureza do objeto que impõe tal solução também reservada para os casosem que uma única pessoa possa atender às necessidades da Administração' (CelsoR. Bastos, ob. cit., p. 152).

(...)

22. E exige mais a lei: a especialização deve ser notória, ou seja, deve haver oreconhecimento público da alta capacidade do profissional, do seu valor indiscutível.A própria lei fornece os elementos objetivos, por meio dos quais se pode aferir anotoriedade da especialização do profissional: 'desempenho anterior, estudos,experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou (...)outros requisitos relacionados com suas atividades' que permitam 'inferir que o seutrabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação doobjeto do contrato' (§1° do art. 25).

(...)

26. Em resumo, pois, a contratação de serviços técnicos profissionaisespecializados, como o patrocínio de causas judiciais ou administrativas (art. 13, V),só pode, em princípio (ver item 27, seguinte), realizar-se diretamente, sem licitação(art. 25, II, e § 1°), 'quando o profissional for de notória especialização e o objeto docontrato revelar-se de tal singularidade que não dê condições a que se proceda aqualquer competição entre os profissionais existentes no ramo' (Betty E. M. DantasPereira, Advogado - Serviços Técnicos Profissionais Especializados - Contratação -Aplicação do Decreto-lei n° 2.300/86, in Boletim de Licitações e Contratos, dez./92,p. 474).

(...)

30.1. A Instituição, nas informações prestadas, afirmou ter optado pelacontratação de serviços de terceiros - e não pela realização de concurso pararecrutamento de novos profissionais - não só porque é cíclica a natureza das açõesmovidas (o que tornaria, mais tarde, ociosa grande parte dos que viessem a serrecrutados), mas, também, porque, era mais vantajosa tal contratação para o Banco,uma vez que os honorários seriam pagos somente ad exitum e, nesse caso,incumbiriam sempre aos devedores e não ao Banco. Como a licitação constituiprocedimento preliminar para efetuar despesa pública, tendo em vista a propostaque melhor atenda aos interesses da Administração, não havendo despesa, não eranecessária a licitação.

30.2. O Ministro José Bento Bugarin, relator, em longo, minucioso e exaustivovoto, analisou a questão. Salientou serem, à primeira vista, irrefutáveis osargumentos do Banco. Depois, então, invocando o principio da isonomia, afastou a


alegada desnecessidade de processo licitatório, quando haja ausência de despesa:...

30.3. E sobre a inviabilidade de competição para permitir a inexigibilidade decompetição, distinguiu:

'22. Quanto aos motivos apresentados para sustentar a inviabilidade decompetição, é procedente, apenas aos contratos em questão, que possuem aspeculiaridades acima descritas, o argumento da impossibilidade de realização delicitação do tipo menor preço. O mesmo não valeria se houvesse qualquer outro tipode pagamento aos advogados que não honorários ad exitum, hipótese em que seriaobrigatório o certame.

23. Também com respeito ao argumento da impossibilidade de adoção do tipomelhor técnica não há como discordar, já que a forma e as condições gerais deexecução dos serviços são dadas pelo Banco. Inviabiliza-se, assim, o certamelicitatório para cada contratação específica, pois não há condições objetivas parajulgamento das propostas.

24. Verifica-se, destarte, a inviabilidade jurídica de competição, que, consoanteToshio Mukai, '... aparece em casos tais que o ordenamento jurídico impede acompetição; não se trata, portanto, de objeto singular, impossibilidade material ouinconveniência administrativa. É o direito, ele próprio, que toma inviável acompetição. Daí serem inexigíveis licitações nesses casos'. (in Estatuto Jurídico dasLicitações e Contratos Administrativos - 2ª edição -São Paulo, Saraiva, 1990 - p. 43).

25. Tal restrição não impede, contudo, que o Banco, diante do grande númerode causas a serem patrocinadas, da necessidade de garantir a igualdade entre osinteressados em contratar e da necessidade de assegurar a qualificação técnica dosadvogados, avalie, deforma imparcial, a capacitação dos profissionais externos,habilitando-os previamente para futuras contratações. Para tanto, aquela entidadepode valer-se do instituto da pré-qualificação, previsto no Estatuto das Licitações.

26. Como destaca o saudoso Mestre Hely Lopes Meirelles, 'o procedimentopara a pré-qualificação é assemelhado ao da própria concorrência, iniciando-se coma definição de seu objeto, edital com ampla publicidade e especificação dosrequisitos desejados pela Administração, abertura dos envelopes de documentaçãoem ato público e julgamento dos participantes por Comissão, com a subseqüentehomologação da decisão por autoridade competente. Na pré-qualificação não seapresentam propostas, mas apenas a documentação comprobatória dos requisitosde capacitação solicitados pela Administração' (in Direito Administrativo Brasileiro-15ª edição - São Paulo, Revista dos Tribunais, 1990 - p.283).

27. A adoção deste tipo de procedimento, apesar de assegurar umaqualificação mínima dos profissionais externos e, consequentemente, a expectativade um desempenho satisfatório, não garantiria, por si só, a igualdade entre osinteressados, já que poderia haver privilégios na distribuição de causas. Para queisto fosse evitado, seria necessária a implantação de uma sistemática objetiva para aadjudicação dos contratos aos advogados externos, o que poderia ser feito peloBanco em respeito à transparência que deve permear todos os atos daAdministração Pública.'

30.4. E, depois de transcrever dispositivos do então vigente Decreto-lei n°2.300, cujo conteúdo não foi alterado pela Lei n° 8.666 e de concluir que os serviçostécnicos profissionais, tais como os tratados naquele processo, só podem ser,


validamente, ajustados sem prévia licitação, se o forem com profissional de notóriaespecialização e para causa de natureza singular, observou que este não era o casodos autos: os serviços eram de natureza comum e os profissionais contratados nãoeram notoriamente especializados, fatos que o Banco admitiria. Lembrou, todavia, oMinistro que o art. 23 do Estatuto das Licitações (semelhante ao artigo 25 da Lei n°8.666, de 1993), estabelecia ser 'inexigível a licitação quando houver inviabilidade decompetição, em especial' nas hipóteses enumeradas em seus incisos. E arrematou:

'35. Verifica-se, desta forma, que o elenco de situações previstas nos incisosdo referido dispositivo não é exaustivo, mas apenas exemplificativo, sendo inexigívela licitação também quando se configurar qualquer outra hipótese em que sejainviável a competição, consoante estabelece o caput do artigo. E isto ocorre no casoem questão, onde, conforme acima se demonstrou, não existe a possibilidade decompetição em virtude das características peculiares de que se revestiram ascontratações.'

30.5. Em conseqüência, o Tribunal, acolhendo voto do relator, proferiu aDecisão n° 69/93 - de Plenário, em 2 de junho de 1993 (DO de 22 de junhop.8321-8324), e da qual vale ressaltar:

'8.1 considerar improcedente a presente denúncia.

8.2 determinar ao Banco do Brasil que, dada a impossibilidade jurídicade competição para contratação de serviços de advocacia nas condiçõespeculiares descritas nestes autos, faça realizar pré-qualificação dosprofissionais aptos a prestar serviços ao Banco nas referidas condições,desenvolvendo, ainda, sistemática objetiva e imparcial de distribuição decausas entre os interessados pré-qualificados, de forma a resguardar atransparência da Administração e a assegurar o respeito ao princípio daigualdade. (Não consta grifo no original)

12. A primeira Instrução, nos autos, entende que os procedimentos decredenciamento do Fundo não cumprem integralmente o principio da isonomia,prejudicado, ainda, o principio geral da publicidade, dai a proposta de seremelaborados critérios objetivos para o credenciamento, publicados periodicamente,implantando-se assim um sistema de pré-qualificação de acordo com o art. 114 daLei n° 8.666/93.

13. A segunda Instrução, a principio, afirma ser inexigível a licitação, porque éínsito ao sistema de credenciamento a contratação de não um único fornecedor, masde vários, à livre disposição dos beneficiários; cita o eminente Procurador JorgeUlisses, para quem, em ensinamentos doutrinários caberia, tal como sugerido antes,as disposições do art. 114 da Lei de Licitações, ou seja, a pré-qualificação, e finalizanão concordando com esta posição, pois a pré-qualificação seria uma fase anteriorao processo licitatório; os pré-selecionados participaram da fase seguinte, ondesairia um único vencedor. Daí, então, sugerir que a Administração adote um sistemade qualificação similar (não igual) de escolha, onde todos aqueles que seenquadrarem nos requisitos estarão aptos a prestarem os serviços. No procedimentosugerido, os princípios constitucionais seriam observados. Assim, a Administraçãosó poderá credenciar aqueles, todos, que obrigatoriamente tenham se qualificadoem procedimento formal de seleção. E conclui, então, que a Administração Públicasomente poderá adotar o sistema de credenciamento quando houver a participaçãopecuniária dos beneficiários, devendo, e aqui se distanciou do seu anteriorposicionamento, a seleção dos participantes ser promovida nos moldes do art. 114


da Lei n° 8.666/93, com vistas a selecionar todas os interessados; nos demaiscasos, onde não haja a participação do servidor em seu custeio, é exigível oprocedimento licitatório.

14. Ambos, portanto, enquadram a hipótese do FASCAL, que está emdiscussão, nos termos do art. 114 da Lei n° 8.666/93, inclusive a jurisprudênciatranscrita do Eg. TCU e os ensinamentos doutrinários emitidos pelo nobrerepresentante do Ministério Público, em seu livro citado. O TCU, insista-se, tambémnão faz a distinção pretendida, pela segunda Instrução, tanto que na pré-seleção deadvogados entendeu aquela Corte não caber a invocada inexigibilidade, por notóriaespecialização, recomendado fosse promovida a pré-qualificação dos profissionaisaptos à prestação dos serviços que se deseja contratar, nas termos do art. 174 daLei n° 8.666/93, no caso de impossibilidade de competição, e adotada sistemáticaobjetiva e imparcial de distribuição das causas entre os interessadospré-qualificados, de forma a resguardar o respeito aos princípios da publicidade eigualdade. Aqui, então, mais de um pré-qualificado, portanto, mais de um"vencedor".

II

15. Especificamente a respeito, no entanto, cumpre ressaltar o que decidiu oTCU, nos autos da consulta TC-O 16.522/95-8. Destacou-se a questão dainexigibilidade de licitação para a realização de credenciamento, na prestação deserviços na área de saúde, inclusive quando da implantação do Regulamento deAssistência Médica do próprio Tribunal. Aquela oportunidade, alguns tópicos foramabordados:

"(...)

4.1 Consultoria-Geral -Entende que não há inconveniente jurídico-legalpara a adoção do sistema de credenciamento, acrescentando que tal sistemaé regularmente utilizado pela Previdência Social para atendimento dos segura-dos em geral.

4.2 Serviço de Controle de Afastamentos e Benefícios Médicos -SCABM- Defende a adoção do sistema de credenciamento no TCU, 'cominexigibilidade de processo licitatório, uma vez que a norma legal dá ensejo aoabrigo de tal propositura, dada a impossibilidade prática de estabelecer-se oconfronto entre licitantes, no mesmo nível de igualdade'. Sustenta, ainda, queo procedimento, 'embora não seja uma licitação formal, obedecerá, rigorosa-mente, os princípios do certame, resguardando, assim, a observância do prin-cipio constitucional da isonomia e a seleção da proposta mais vantajosa paraa Administração Pública, nos termos do art. 3° da Lei n° 8.666/93.'

4.3 Secretaria de Auditoria e Inspeções - SAUDI - Argumentando que, nocaso peculiar de prestação de assistência médica, 'é extremamente difícil, senão impossível, definir-se critérios objetivos para o julgamento das licitaçõeseventualmente instauradas para esse fim', a Secretaria entende que 'oracional, o prudente, e também o que melhor condiz com o espirito do Estatutodas Licitações e Contratos é a Administração proceder ao credenciamento domaior número de prestadores de serviços, pessoas físicas ou jurídicas, cominexigibilidade de licitação (art. 25, caput, da Lei n° 8.666/93), e deixar aoprudente arbítrio dos beneficiários diretos da assistência, a tarefa de eleger,dentre os credenciados, o profissional ou instituição médica que melhor lhes


merecer a confiança'. Isso porque os objetivos perseguidos pelaAdministração com a prestação de assistência médica complementar aosseus servidores não são alcançados senão com a satisfação dasnecessidades e expectativas, nessa área, dos próprios beneficiários, os quaistêm conceitos diferenciados em relação a padrões de qualidade, presteza egraus de confiabilidade.

4.3.1 Em reforço à sua tese, a SAUDI argumenta, ainda, que o Legislador, aoadmitir, no art. 230 da Lei n° 8.112/90, que a assistência à saúde do servidor e deseus familiares se desse mediante convênio - e, por conseqüência, cominexigibilidade de licitação -, reconheceu, implicitamente, 'que a natureza dessaprestação é de tal ordem que ressalta inviável a realização de procedimento formalde licitação para sua obtenção junto à rede privada de saúde'.

4.3.2 Por fim, apresenta aquela Secretaria uma relação de aspectos que, a seuver, devem ser observados na implantação de um sistema de credenciamento, demodo a preservar o tratamento isonômico dos potenciais interessados, a lisura, atransparência e a economicidade do procedimento. Tais aspectos são:

a) acesso permanente a qualquer interessado que preencheras exigênciasmínimas requeridas;

b) convocação por meio do Diário Oficial da União;

c) fixação criteriosa da tabela de preços que remunerará os serviços prestados;

d) regulamentação da sistemática abordada."

16. A polêmica passou, então, à questão da regulamentação do art. 230 doRegime Jurídico único, da qual não se tem ciência até o presente momento, verbis:

"(...)

6.1 Nesse sentido, dentre as alternativas admitidas mais recentemente peloTribunal, mencionamos, a titulo de exemplificação, além do próprio credenciamento,a contratação (mediante licitação) de segurança (Decisões n° 203 e349/95-TCU-Plenário, Atas n°s 21 e 31) e o sistema de livre-escolha (Decisão n°369/94-TCU - Plenário, Ata n° 24/94).

7. Feitas tais considerações, resta-nos examinar a alternativa ao creden-ciamento apresentada pelo órgão jurídico do consulente: a pré-qualificação e ojulgamento das propostas pela técnica (já que, como reconhece aquela ConsultoriaJurídica, os preços seriam os 'fixados em tabela').

7.1 A nosso ver, inexistindo competição no tocante a preços, não há que sefalar, no caso, em licitação do tipo 'melhor técnica', uma vez que não será aAdministração a beneficiária direta dos serviços a serem prestados. Atendidas asexigências mínimas de qualificação fixadas pelo órgão patrocinador do benefício(estas, sim, legítimas, pois que estabelecidas no resguardo dos interesses da própriaAdministração e de seus servidores), deve ficar a critério do beneficiário direto doatendimento a escolha do profissional ou instituição que melhor atenda às suasnecessidades. Partindo tal definição do próprio patrocinador (ainda que em regularprocesso licitatório do tipo melhor técnica) haveria notórios prejuízos para osservidores (que teriam cerceada sua liberdade de opção) sem que, em contrapartida,houvesse qualquer vantagem para a Administração.


7.1.1 Aqui trazemos, por oportuno, as palavras do Exmo Sr. Ministro HomeroSantos, relator do processo que aprovou o Regulamento de Assistência Médicadesta Corte, a respeito do tema:

(...) uma particularidade do credenciamento é que permite buscar em todas asempresas e profissionais que preencham as condições exigidas e aceitem aprestação do serviço desejado, fazendo com que, quanto mais conveniadas oucredenciadas, mais adequadas à plena satisfação dos serviços desejados.

Por outro lado, nos demais conceitos de isonomia e moralidade administrativa,tem-se o juízo de valor enumerado do grupo social de beneficiários da assistência aque se destina o contrato, que dentre as empresas e profissionais prestadores dosserviços médicos, escolhem aqueles de sua preferência, seja pelo desempenho,experiência ou reputação, seja pela organização, aparelhamento, equipe técnica, ououtros requisitos relacionados com suas atividades, expungindo-se dessa formaqualquer indício de favoritismo ou imoralidade na contratação.

Outrossim, pela nossa Lei sobre Licitações Públicas, o critério predominanteserá o preço. É que nesse particular, será ilógico pretender-se buscar o menorpreço, quando se sabe que para todos os profissionais e empresas credenciadas, oTCU pagará o mesmo preço."

17. Votou, então, o eminente Ministro Homero Santos, após tecer elevadasconsiderações sobre os estudos desenvolvidos pelo próprio TCU, além da definiçãode requisitos que devem ser observados quando do credenciamento de empresas eprofissionais do ramo, entendendo:

"(...)

Especificamente sobre a questão da inexigibilidade de licitação, concluiu-se,com base nos posicionamentos doutrinários a respeito desse tema, que ocredenciamento de serviços de assistência médico-hospitalar pode ser incluído entreos que atendem às condições legais ensejadoras da exceção à regra deobservância prévia do procedimento licitatório, considerando-se, ainda, asparticularidades de que se reveste o procedimento, como a contratação irrestrita detodos os prestadores de serviços médicos, pessoas físicas ou jurídicas, quepreencham as condições exigidas, a fixação, de forma antecipada, do preço dosserviços; e a escolha, pelos próprios beneficiários, entre os credenciados, deprofissional ou instituição de sua preferência.

De outra parte, tenho a acrescentar, no tocante à ausência de regulamentaçãodo art. 230 da Lei n° 8.112/90, que se encontra tramitando na Câmara dosDeputados o Projeto de Lei n° 4.379, de 1994, dispondo sobre a Seguridade Socialdos Servidores Públicos Civis Federais, ativos e inativos, de seus familiares epensionistas, no qual consta capítulo específico disciplinando a Assistência à Saúde.

A vista dessa ausência legislativa, e uma vez que o sistema de credenciamentoconsagrou-se como uma das alternativas para a prestação de serviços deassistência médica complementar ao servidor, desde que cercado de todas ascautelas que garantam a observância dos princípios de legalidade, impessoalidade,moralidade, publicidade, igualdade, economicidade e probidade administrativa, nadaimpede que o mesmo seja adotado pelos órgãos/entidades integrantes dos PoderesExecutivo, Legislativo e Judiciário.


Nessas condições, e acolhendo, na essência, a conclusão do parecer daUnidade Técnica, Voto porque o Tribunal adote a Decisão que ora submeto a estePlenário."

III

18. Na Corte, tramita o Processo n° 4.244/93, que mereceu o brilhante parecerda Procuradora Márcia Farias, enfocando convênios fumados entre a CEB e aFACEB:

Data de 18.10.83 o inicio do exame da relação comercial e financeira, um tantonebulosa, entre a Companhia Energética de Brasília - CEB e a Fundação deAssistência aos Empregados da CEB - FACEB. Já às fls. 106 a 114, em minudenteanálise e pronunciamento realizado pela diligente 2 ° ICE, ficou evidenciada agraciosidade de repasses de dinheiro público a instituição particular privativa de umaprivilegiada categoria de servidores do Estado, posteriormente reembolsados à CEB.

3. Nos termos do Parecer n.° 465/94, de nossa lavra, visto às fls. 601 a 608, jápugnávamos pela declaração de ilegalidade da sobredita avença que, além de criarpara CEB a responsabilidade de arcar com a extorsiva taxa de administração de60% (sessenta por cento), não poderia ter seqüência a partir da promulgação da LeiOrgânica do Distrito Federal no dia 8.6.93, em razão da expressa vedação constantedo parágrafo 3°, art. 206, dessa norma, que proibia repasse de dinheiro público paramanutenção de serviços de assistência à saúde privativos de servidores.

- a mencionada auditoria veio apenas comprovar a tese, até então existente, deque a taxa de administração de 39% ainda é elevada e que a anterior, de 60%,proporcionou expressivo lucro à FACEB, em prejuízo dos cofres públicos;

12. O patrimônio público é indisponível. Não pode, portanto, o AdministradorPúblico dele dispor senão para fins específicos previstos em lei sob pena de cometerato inválido e sujeitar-se ao ônus do resultado produzido. O Convênio sub examem éilegal em seu objeto pois cria obrigação pecuniária indevida para os cofres públicos.Essa situação recomenda adoção, pela Corte, da medida preconizada pelo art. 45da Lei Complementar n° 1 do Distrito Federal.

14. Inicialmente o ajuste estava ilegal principalmente por afrontar a disposiçãoconstante do art. 206, parágrafo 3°, da Lei Orgânica do Distrito Federal.Recentemente, com a promulgação da Emenda à Lei Orgânica n.° 2/95, de 16 demaio de 1995, foi alterada a redação do citado parágrafo 3°, dele retirando avedação de transferir recursos públicos para serviços de assistência à saúdeprivativos de servidores. Como está comprovado, à saciedade, nos autos, essaEmenda à Carta do Distrito Federal, todavia, não foi suficiente para sanear oConvênio.

15. Acolhendo, em parte, as sugestões apresentadas pela instrução, oMinistério Público opina por que o egrégio Tribunal:

a) considere ilegal o Convênio n° 3/92-PJU/CEB, assinando à jurisdicionada oprazo de 30 (trinta) dias para o exato cumprimento da lei;

(...)

c) determinar à CEB que realize licitação pública para contratação de plano desaúde para seus servidores, ou alternativamente, administre esse beneficiomediante cadastramento prévio de pessoas físicas e jurídicas interessadas, nos


moldes do procedimento mencionado na decisão proferida pelo E. TCU nos autos doProcesso Administrativo n.º TC-016.522/95-8, publicada no DOU n.° 248 de28.12.95, pp. 22555 a 22557 (cópia anexa)." (não consta grifo no original)

IV

19. Assim, como se vê, a alusão ao art. 114 da Lei de Licitações não se fazmais, quando enfocada a questão especificamente em relação ao temacredenciamento, na área de saúde.

20. De fato, a nominada pré-qualificação apenas é admissível emconcorrências onde se exija uma qualificação técnica especial e superior àsatividades normais, tanto que a Administração institui exigências "excepcionalmenteseveras como requisito de participação em futura concorrência" (Prof. Marçal JustenFilho). Instaura-se um procedimento seletivo preliminar, no entanto. Mas não é só.Inadmissível é o sistema de pré-qualificação, quando a licitação não versar sobreobjeto que apresente peculiaridades - "Essas peculiaridades fazem presumir queapenas particulares dotados de certos requisitos não ordinários poderiam executarsatisfatoriamente o objeto. A pré-qualificação envolve uma ampliação dos requisitose exigências para participar do procedimento seletivo. Verificam-se restriçõesusualmente não praticadas" (do mesmo autor citado). Na hipótese, não estariampresentes literalmente referidos pressupostos para a invocação do artigo emcomento.

21. É de argüir-se, então, que é a licitação, senão a busca, a seleção deproposta mais vantajosa? No caso, alega-se não haver essa possibilidade decompetição e nem essa rigorosa necessidade, o que não deve afastar oAdministrador de agir com impessoalidade e igualdade. Nesse contexto, secaracterizada a inviabilidade de competição, de licitação, resta-lhe exigir critériosobjetivos, para que todos, em igualdade de condições, possam estar habilitados aprestar o mesmo serviço. E isso quer dizer obedecer a Constituição Federal, queindepende de obedecer um mandamento legal na espécie.

22. Insista-se, no entanto, é a própria lei de Licitações que veda a criação deoutras modalidades de licitações ou a combinação das que são referidas no seu art.22, e quaisquer delas visa um único vencedor. De qualquer modo, no restrito rol doscasos de dispensa de licitação a Administração deverá adotar procedimentossimplificados, o que quer dizer que o Administrador está obrigado a seguir umprocedimento determinado destinado a assegurar (ainda nesses casos) aprevalência de princípios jurídicos fundamentais. Permanecerá o dever de contrataro melhor, obedecido o principio da igualdade. Tanto a inexigibilidade, quanto adispensa são exceções, mas não só apenas os serviços técnicos enumerados peloart. 13 admitem-na, desde que a Administração comprove a alegada inviabilidade decompetição. Esta foi a alternativa eleita de forma criteriosa pelo eg. TCU.

V

23. Ao ver deste parquet, a principio, a hipótese não afastaria de pronto, alicitação, já que há muitas empresas que administram Planos de Saúde ecertamente poderiam competir senão com melhores preços, mas com maioresbenefícios e qualidades. Idêntico raciocínio far-se-ia para os profissionaisisoladamente, obedecendo também àquele principio, já que é irrenunciável a práticade preços abaixos da tabela, atividade antiética. A meu ver, a inexigibilidade delicitação ocorre em determinadas circunstâncias, que tenho dificuldades de


enquadrar na hipótese, e, em tese, quando não há possibilidade de competir porquesó um é que poderia prestar o serviço pretendido; no caso, é precisamente o inversoque se visa, e a realidade demonstra a existência de não um, mas váriosprofissionais que podem, sim, oferecer propostas vantajosas e qualitativamenteconsideráveis à Administração.

24. Na ausência de pronunciamento neste sentido, a Corte poderá certamenteadotar a jurisprudência e parecer acostados, que igualmente privilegiam aConstituição Federal e, principalmente, pugnam pela observância da objetividade,igualdade e impessoalidade, para admitir a dispensa do procedimento licitatório,desde que adotados critérios objetivos e públicos para o mencionadocredenciamento. É que a posição adotada pelo eg. TCU enaltece o principio daunidade sistemática de regras básicas de hermenêutica, onde os casoscompreendidos na Constituição estão sujeitos à sua disposição e o que é conformeo espírito da lei se compreende na sua disposição.

É o parecer.

___________________Processo n° 4.767/95Parecer n° 800/96


NORMAS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA,FINANCEIRA E CONTÁBIL: APLICAÇÃO E

PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS DO TCDF

Sebastião Baptista AfonsoConsultor Jurídico do TCDF

As normas de execução orçamentária, financeira e contábil, objetodo Decreto GDF n° 16.098/94, são de cumprimento forçoso, no âmbitointerno do Poder Executivo local, podendo ser adotadas pela CâmaraLegislativa e pelo TCDF, no que não ferir a sua independência funcional ou arespectiva autonomia administrativa e financeira.

O Egrégio Plenário, deste Tribuna! de Contas do Distrito Federa/, na SessãoOrdinária de 16.5.96, decidiu encaminhar o presente processo á Ilustre Presidênciada Casa, sugerindo-lhe submeter à apreciação desta Consultoria Jurídica a questãointerpretativa, suscitada nos autos, referente à aplicação do Decreto GDF n° 16.098,de 29.11.94, aos procedimentos internos da sua Administração (fl. 383), daidecorrendo o encaminhamento feito, para esta manifestação (fl. 384).

II

A equipe técnica da 3ª Inspetoria de Controle Externo deste Tribunal, no seuRelatório de Auditoria, referente ao contrato para execução de obras no EdifícioAnexo à sede do próprio TCDF, sugeriu que se recomendasse à Administração daCasa a elaboração do Atestado de Execução, no formulário padrão apropriado,conforme exigido no art. 16, parágrafo único, do Decreto GDF n° 16.098/94 (fl. 354,alínea c.2).

Tal Decreto, que aprova as normas de execução orçamentária, financeira econtábil do DF, estabelece o seguinte, no referido art. 16:

"Art. 16. A execução de etapa de obra ou serviço, ou o recebimento deequipamento, serão certificados pelo executor conforme modelo aprovadopela Secretaria de Fazenda e Planejamento.


Parágrafo único. No Atestado de Execução, será especificado, detalha-damente, o equipamento recebido, o serviço ou a obra executada, o valor, sualocalização e o período de execução."

O eminente Conselheiro José Eduardo Barbosa, ao relatar o feito, na aludidaSessão Plenária de 16.5.96, teceu as seguintes considerações (fls. 380/81):

"De tudo quanto foi objeto de prestação de esclarecimentos ou deprovidências pelos órgãos da Diretoria Geral de Administração, restou nãoabordada a elaboração de atestado de execução, nos moldes previstos pelasNormas de Execução Orçamentária, Financeira e Contábil do Distrito Federal,aprovadas pelo Decreto n° 16.098, de 29.11.94 (recomendação do subitemc.2 do relatório de auditoria, fl. 354).

Trata-se de tema relevante, não só pela sua importância estratégica, nocontrole das obras e serviços de engenharia, como pelo aspecto legal queassume, à luz das peculiaridades do Tribunal de Contas, como órgão indepen-dente do Executivo e, portanto, não sujeito aos seus decretos, pelo menos emprincipio.

Os tribunais, de um modo geral, se conduzem nessas funções, como sefossem unidade orçamentária como as demais, aceitando as normasburocráticas do Tesouro, até para ajustar-se aos sistemas e padrões decontrole das verbas.

Até que ponto, porém, aquilo que conste de um decreto deve seracatado pelo Tribunal de Contas? Poderia o órgão fazendário aplicar àunidade orçamentária Tribunal de Contas a sanção do art. 122 das normasaprovadas pelo Decreto n° 16.098/94 (suspensão de pagamentos, detransferências e de abertura de créditos)?

Creio que a resposta, ainda que presente no descortino de muitos,dependeria de um estudo mais detido, até porque está em jogo a criação deprocedimento interno no órgão administrativo desta Casa."

Estas observações conduziram o egrégio Plenário a adotar a sugestão de serouvida a manifestação desta CJP.

III

O chamado poder regulamentar, que é conferido à Chefia do Executivo, tempor finalidade propiciar a fiel execução de norma legal (Constituição, art. 84, incisoIV; e Lei Orgânica do DF, art. 100, item VII).

À Chefia do Poder Executivo, tanto na área federal como aqui na distrital,compete exercer a direção superior da administração, dispondo sobre a suaorganização e o seu funcionamento, na forma da lei (Constituição, art. 84, incisos II eVI; e Lei Orgânica do DF, art. 100, itens IV e X).

Conquanto, pois, o ordenamento jurídico brasileiro não dê guarida ao tipo deregulamento autônomo, diante do princípio da legalidade e da reserva legal(Constituição, art. 37; LO/DF art. 19), tem-se admitido o regulamento interno,inerente à "direção superior da administração", inclusive quanto à sua organização eao seu funcionamento, cujas disposições são de cumprimento forçoso, apenas, noâmbito do Poder Executivo local, em decorrência do poder hierárquico, dessa formaassim exercitado.


IV

O mencionado Decreto n° 16.098/94, ao dispor sobre a execuçãoorçamentária, financeira e contábil, não está regulamentando, propriamente,nenhuma lei em concreto, até porque ela é de 1994 e a Lei do Orçamento se renovaa cada exercício financeiro.

Então, esse diploma regulamentar contém normas sobre direito financeiro eorçamento, o que é de competência legislativa concorrente da União (Constituição,art. 24, itens 1 e II), sobre o que caberia ao DF legislar, suplementarmente, àsnormas gerais federais existentes (art. 24 citado, § 1°).

À falta dessa legislação suplementar, o Poder Executivo editou aquelas"Normas de Execução", que constituem uma espécie de regulamento autônomointerno.

V

Regulamento, na Enciclopédia SARAIVA do Direito, é conceituado como sendouma Norma Jurídica de caráter geral, editada pela autoridade administrativa emmatéria de sua competência, conferida pela lei formal, com o objetivo de facilitar-lhea aplicação. Os regulamentos assumem, no direito administrativo, importância maiordo que em todos os ramos do direito, complementando a faculdade legiferante doPoder Legislativo, abstrata e generalizadamente.

Todo regulamento deve ser secundum legem, jamais contra legem ou praeterlegem. O regulamento executivo vale quase tanto como a lei regulamentada, e éinválido, se jungido a outras leis de que não dependa. Dentro da realidade brasileira,o regulamento autônomo inexiste, embora a doutrina estrangeira, em especial aitaliana, o admita. O regulamento existe em função de uma lei da qual écomplemento. Não se trata de delegação, no sentido técnico, mas de delegaçãonecessária, implícita e acolhivel indeclinavelmente, sob pena de desconhecer-se anecessidade do regulamento. Nessas condições, sob certo aspecto, o poderregulamentar é uma dissimulação da expressa proibição da legislação delegada.Realmente, se determinada lei não é autoaplicável, mas necessita de regulamento,cabe em seu conteúdo o preenchimento das lacunas para a integral aplicação da lei.O que é vedado, porém, é que nesse preenchimento se inove, se crie direito, se vácontra o texto da lei regulamentada. O regulamento não pode alterar a lei, nem criarobrigações para os administrados, que somente estão sujeitos aos encargosconstantes da própria disposição legislativa. O regulamento pode, porém, criarobrigações e encargos para a própria Administração, obrigando os agentes públicos,porque em relação a estes ele vale como ordem solene, a cujo cumprimento seacham vinculados pelo dever de obediência. Os regulamentos executivos, tambémdenominados de execução, têm por finalidade, como o próprio nome indica, aaplicação da lei pura e simples, orientando-lhe a compreensão com pormenoresexplicativos. (Cfr. Enciclopédia citada, volume 64, págs. 343/55).

O Emérito Administrativo Hely Lopes Meirelles, já de saudosa memória, na suamonumental obra sobre o Direito Administrativo Brasileiro, preleciona (cfr. obracitada, 18ª. Edição MALHEIROS de 1993, págs. 111/13):

"O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os Chefes deExecutivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de explicar alei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobrematéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. É um poder


inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV), e, por isso mesmo,indelegável a qualquer subordinado.

No poder de chefiar a Administração está implícito o de regulamentar alei e suprir, com normas próprias, as omissões do Legislativo que estiveremna alçada do Executivo. Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos fatos ecircunstâncias que surgem, a reclamar providências imediatas da Administra-ção, impõem se reconheça ao Chefe do Executivo o poder de regulamentar,através de decreto, as normas legislativas incompletas, ou de prover situaçõesnão previstas pelo legislador, mas ocorrentes na prática administrativa. Oessencial é que o Executivo, ao expedir regulamento - autônomo ou deexecução da lei - não invada as chamadas "reservas da lei", ou seja, aquelasmatérias só disciplináveis por lei, e tais são, em princípio, as que afetam asgarantias e os direitos individuais assegurados pela Constituição (art. 5°).

A faculdade normativa, embora caiba predominantemente ao Legislativo,nele não se exaure, remanescendo boa parte para o Executivo, que expederegulamentos e outros atos de caráter geral e efeitos externos. Assim, oregulamento é um complemento da lei naquilo que não é privativo da lei.Entretanto, não se pode confundir lei e regulamento.

Regulamento é ato administrativo geral e normativo, expedido privativa-mente pelo Chefe do Executivo (federal, estadual ou municipal), através dedecreto, com o fim de explicar o modo e forma de execução da lei(regulamento de execução) ou prover situações não disciplinadas em lei(regulamento autônomo ou independente)".

Vê-se, então, que o aludido Decreto GDF n° 16.098/94, por não estarregulando, propriamente, a execução de determinada lei específica, tem a função desuprir uma lacuna existente no ordenamento jurídico do DF, provendo situaçõesainda não disciplinadas em lei local, conquanto haja normas gerais editadas pelaUnião Federal, com as quais o referido regulamento deve estar em consonância.

Esse caráter de regulamento autônomo interno, das normas em comento,excluem da sua incidência os órgãos administrativos da Câmara Legislativa e desteTribunal de Contas, em razão da independência dos poderes e da autonomiaasseguradas nos arts. 53, 60, 84 e 145 da Lei Orgânica do DF, o que não obsta asua adoção, porém, a seu exclusivo juízo de conveniência e oportunidade.

Restaria, outrossim, ponderar-se sobre a necessidade de ser editada arespectiva legislação suplementar (Constituição, art. 24, itens I/II e seu § 2°).

VI

Diante de todo o exposto, em atenção à honrosa audiência com a qual foidistinguida esta Consultoria Jurídica, somos de parecer:

I - que as normas de execução orçamentária, financeira e contábil,consubstanciadas no Decreto GDF n° 16.098/94, são de cumprimentoforçoso, apenas, no âmbito interno do Poder Executivo local;

II - que da incidência dessas normas excluem-se os órgãos adminis-trativos da Câmara Legislativa e deste Tribunal de Contas, sem prejuízo de aspoderem adotar, porém, a seu exclusivo juízo de conveniência e oportunidade,naquilo onde não ferir a sua independência funcional ou autonomia adminis-trativa e financeira, asseguradas nos artigos 53, 60, 84 e 145 da LO/DF; e


III - que caberia ponderar-se ao Governo e ao Poder Legislativo locais,quanto à necessidade de ser elaborada a legislação suplementar, prevista noart. 24, itens I/II e § 2° da Constituição, para suprir a lacuna preenchida peloDecreto 16.098/94.

_____________________Processo n° 5.047/95Parecer n° 33/96-CJP

REVISTA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL … · que o servidor investido em cargo em...

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