Revista Decisum
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DECISUMGABINETE DO CONSELHEIRO ANTÔNIO CARLOS ANDRADA - TCE/MG
Av. Raja Gabaglia, nº 1315/ 3º andar • Belo Horizonte • Minas Gerais • Cep: 30380-090
Tel.: (31) 3348-2135 | 3348-2555 • Fax: 3348-2389
www.antoniocarlosandrada.com.br • [email protected]
DECISUM2010 | AN
O 4| N
º 4
MINEIRANÇAS: O EXUBERANTE
CENÁRIO DA FAZENDA
DA BORDA DO CAMPO
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DECISUM2010 | ANO 4 | Nº 4
ANDRADA LANÇA LIVRO SOBRE POLÍTICA E PÓS-MODERNIDADE
NOTÍCIA 1: ANDRADA ASSUME
SECRETARIA
DO INSTITUTO
RUI BARBOSA - IRB
NOTÍCIA 2: NOVO MINISTRO RECEBE
ANDRADA NO TCUARTIGO: A POLÍTICA INSTITUCIONAL EM CRISE:
UMA ANÁLISE REFLEXIVA
GABINETE DO CONSELHEIRO ANTÔNIO CARLOS ANDRADA - TCE/MG
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A revista Decisum, do gabinete do Conselheiro Antõnio Carlos Doorgal de Andrada, é
publicação singular no Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Veiculando
decisões, pareceres e consultas mais significativas prolatadas pelo Conselheiro no
decorrer do ano de 2009, a revista reúne também artigos de autoria de integrantes do corpo
técnico do gabinete e seleciona fatos sociais e institucionais relevantes. Decisum reserva,
ainda, o espaço “Mineiranças” para a divulgação artística e cultural mineira.
O principal escopo da iniciativa com a impressão da revista é contribuir para o aprofunda-
mento das discussões de temas relacionados ao controle dos atos da Administração Pública,
especialmente aqueles que foram ou estão sendo objeto de análise pelo Tribunal de Contas.
A publicação de artigos, com abordagens mais amplas e variadas, busca estimular o esforço
pelo aperfeiçoamento e o interesse pela pesquisa, ampliando a temática abordada pela
revista, com matérias de interesse jurídico de forma geral.
Ademais, a revista Decisum colabora com a divulgação institucional do Tribunal de Contas,
não obstante estar focada apenas nas atividades do gabinete do Conselheiro Andrada e de
seu corpo técnico. E tal iniciativa vai ao encontro do esforço comum pelo fortalecimento do
Estado de Direito Democrático, onde transparência e informação são requisitos indispensáveis
ao exercício pleno da cidadania. É, assim, singela, mas significativa ação contributiva
para o alargamento dos canais dialógicos que devem sempre existir entre os órgãos de
controle do Estado e a sociedade.
Na medida em que a maturidade democrática avança sobre a sociedade brasileira, cresce a
importância do papel desenvolvido pelos órgãos de controle, pois quanto mais a democracia
se consolida entre nós, maior é a exigência de fiscalização e de transparência dos atos
públicos. O Tribunal de Contas assume, assim, cada vez mais, ao lado de outras instituições
afins, função primordial no Estado Contemporâneo.
Nesse contexto, a revista Decisum representa gesto salutar, e surgiu para transitar em espaço
bastante amplo que ainda precisa ser melhor explorado não só pelos cidadãos e a sociedade
como um todo, mas pelas próprias instituições estatais.
1
EDIT
ORI
AL
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3
ÍNDI
CE
JulgadosPROCESSO Nº 748370 - CONSULTA
PROCESSO Nº 752708 - CONSULTA
PROCESSO Nº 808722 - EDITAL CONCURSO PÚBLICO
INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO
PROCESSO Nº 720900 - CONSULTA
Artigo A Política Institucional em Crise: Uma Análise Reflexiva
NotíciasAntônio Carlos Andrada toma posse no cargo de vice-presidente do TCE-MG
Palestra em Uberaba aborda papel do Tribunal de Contas
Pleno aprova resolução e reformula Comissão de Jurisprudência e Súmula
Tribunal terá “Diário virtual”
Revista do Tribunal ganha novo design e estrutura de matérias
“Cidadania e Controle” é tema de palestra em Itabira
Encontro Regional de Administração Pública
TCE aprova contas de 2008 do Governo do Estado
1ª Câmara aprova alerta a municípios
2ª edição da Revista do Tribunal de Contas já está disponível
TCE terá Lei 8.666/93 anotada com sua jurisprudência
Conselheiro Antônio Andrada lança livro na próxima quinta-feira, 24
Conselheiro entrevistado pela TV Justiça
Andrada saúda novo Conselheiro
Lançamento de livro reúne mais de 200 convidados
Andrada fala sobre “Política” na PUC TV
TCE libera 39.363 processos de aposentadoria
Novo Ministro recebe Andrada no TCU
Andrada assume Secretaria do Instituto Rui Barbosa – IRB
TCE lança Revista Especial e Sistema TCNotas
Licitação é tema de entrevista na TV
MineirançasBorda do Campo
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NO
TÍCI
AS
5
No dia 12 de fevereiro, o Conselheiro Antônio Carlos
Andrada tomou posse no cargo de Vice-Presidente
do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. A
solenidade aconteceu no Auditório Vivaldi Moreira,
do Tribunal de Contas, e contou com a presença
de várias autoridades, dentre elas o Governador de
Minas, Aécio Neves, o Vice-Governador de Minas,
Antônio Junho Anastásia, o Presidente da Assembléia
Legislativa, Alberto Pinto Coelho, o Presidente do
Tribunal de Justiça, Desembargador Sérgio Resende,
o Procurador Geral de Justiça, Dr. Alceu José Torres
Marques, o Secretário de Estado Danilo de Castro,
o Senador Eduardo Azeredo – representando o
Senado Federal, o Deputado Federal Rafael Guerra
(1. Secretário da Câmara Federal) – representando
a Câmara dos Deputados, o Deputado Federal
Bonifácio Andrada, o Prefeito da Capital Márcio
Lacerda, e vários parlamentares federais, estaduais,
desembargadores, juízes, promotores, prefeitos,
vereadores e do Presidente da ATRICON, Conselheiro
Victor Faccione. O novo presidente do Tribunal de
Contas é o Conselheiro Wanderley Ávila e a nova
Corregedora é a Conselheira Adriene Barbosa de
Faria Andrade.
No biênio 2007/2008, o Conselheiro Antônio
Carlos Andrada exerceu a função de Corregedor,
quando promoveu estudos e levantamentos que
possibilitaram a implantação de uma ampla reforma
da Instituição, após aprovação, pela Assembléia do
Estado, de emenda à Constituição Mineira e da nova
Lei Orgânica do Tribunal, já em vigor. Ele também
foi Presidente da Quarta Câmara (2006/2008) e
Coordenador-geral da Comissão Especial instituída
para elaboração de anteprojetos para a reforma da
Lei Orgânica e do Regimento Interno do Tribunal de
Contas.
Antônio Carlos Andrada toma posse no cargo de vice-presidente do TCE-MG
19/02/2009
Antônio Carlos Andrada lê o juramento durante a solenidade de posse
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Atendendo convite da Faculdade de Direito de
Uberaba/Unipac, o Conselheiro Antônio Carlos
Andrada proferiu palestra para cerca de 100 alunos
no auditório da Câmara Municipal de Uberaba, no
dia 18 de maio. Abordando o tema “Controle dos
atos públicos e o papel dos Tribunais de Contas”,
o Conselheiro explanou por cerca de uma hora,
respondendo a inúmeras perguntas de alunos e
professores, ao final.
Participaram do evento, dentre outras autoridades
da região, o Presidente da Câmara Municipal,
vereador Lourival dos Santos, o diretor-geral da
Instituição, professor Emiliano Furtado Campos,
o diretor pedagógico, professor Renato Muniz, a
coordenadora do curso de Direito, Prof. Heliodora
Colago, o Coordenador de Pesquisa da UNIPAC,
Prof. Carlos Eduardo e o Dr. João Franco, Secretário
Municipal de Desenvolvimento de Uberaba.
Palestra em Uberaba aborda papel do Tribunal de Contas27/05/2009
Trajetória
O novo Vice-Presidente, Conselheiro Antônio Carlos
Andrada, tomou posse no TCE em 16 de fevereiro
de 2006. Foi Vereador (1989/1992) em Barbacena e
eleito o Prefeito (1993/1996) mais jovem da história
da cidade. Também foi deputado estadual por duas
legislaturas (1999/2002
- 2003/2006).
Ao longo da sua
trajetória na vida
pública, Antônio Carlos
A n d r a d a r e c e b e u
várias condecorações:
Medalha do Mérito
Aeronáutico (1997),
Medalha Santos Dumont - Grau Prata (1998),
Medalha da Ordem do Mérito Legislativo (1999),
Medalha da Inconfidência (2000), Medalha Alferes
Tiradentes - PMMG (2004), Colar do Mérito da
Corte de Contas Ministro José Maria Alkmim (2006),
Medalha Sobral Pinto (2006) e Medalha Santos
Dumont - Grau Ouro (2007). É Cidadão Honorário das
cidades de Tiradentes, Lagoa Dourada, Ponte Nova,
Santana do Deserto, Belo Horizonte, Silveirânia e
Barroso.
Publicou, entre outros,
os seguintes trabalhos:
“Ideologias em luta”
( 1 9 8 6 ) , “ E n s a i o s
Históricos” (1987) ,
“A imigração italiana
em Barbacena - um
século de história”
(1988), “Em defesa do
Parlamento” (2003), “O
Município na Federação brasileira - uma proposta”
(2003) e “Computocracia - O déficit democrático da
globalização” (2007 - Ed. Armazém de Idéias).
Novo vice-presidente do TCE-MG recebe os cumprimentos do Governador do Estado de Minas Gerais Aécio Neves
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Na sessão do Pleno do dia 20 de maio, os Conselheiros
aprovaram a resolução nº 03/2009, que reformulou
amplamente as atividades desempenhadas pela
Comissão de Jurisprudência e Súmula do Tribunal de
Contas. A proposta foi levada ao Pleno por iniciativa
do Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
Presidente da Casa. Entre as novidades constantes
do texto de resolução aprovado pelos Conselheiros,
está a transformação da Comissão de provisória em
permanente na estrutura organizacional do Tribunal,
vinculada à Vice-Presidência e composta de até 12
membros.
Dentre as novas atribuições da Comissão de
Jurisprudência e Súmula dispostas pela resolução
aprovada, estão as seguintes atividades: I –
providenciar a atualização, a expansão e a publicação
da Súmula da Jurisprudência Predominante do
Tribunal; II – coordenar os serviços de sistematização e
divulgação da jurisprudência do Tribunal, planejando
sistemas e promovendo medidas que facilitem o
acompanhamento de tendências jurisprudenciais e a
pesquisa de julgados do Tribunal Pleno e das Câmaras;
III – ao verificar que o Tribunal Pleno ou as Câmaras
têm proferido reiteradas e convergentes decisões
sobre determinada matéria, informar ao Conselheiro
Vice-Presidente, apresentando sugestões para fins de
proposição de enunciado de Súmula; IV – ao verificar
divergência em deliberações originárias do Tribunal
Pleno ou das Câmaras, informar ao Conselheiro
Vice-Presidente, apresentando sugestões para
fins de arguição de incidente de uniformização
de jurisprudência; V – realizar “Estudo Técnico
Subsidiário à Súmula”, necessário à elaboração do
“Projeto de Enunciado de Súmula” e do “Projeto
de Revisão de Enunciado de Súmula”, conforme
procedimento previsto no texto da Resolução
aprovada; VI – apresentar, no prazo máximo de 20
Pleno aprova resolução e reformula Comissão de Jurisprudência e Súmula
27/05/2009
Resolução nº 03/2009 é aprovada em sessão do Pleno
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Objetivando maior economia, celeridade e
ampliação da publicidade dos atos das Cortes de
Contas, os Conselheiros aprovaram, na sessão do
Pleno do dia 20 de maio, texto de Projeto de Lei
a ser encaminhado à Assembléia Legislativa do
Estado visando instituir o “Diário Oficial Eletrônico”
para publicação e divulgação dos atos processuais
e administrativos, observados os critérios da
autenticidade, da integridade, da validade jurídica e
da interoperabilidade.
Na justificativa do projeto, o Conselheiro-Presidente
Wanderley Ávila destaca que “tal medida gerará uma
grande economia aos cofres públicos, vez que o atual
sistema de publicação, via imprensa oficial, requer o
pagamento de publicações dos atos processuais de
mais de 2.200 unidades jurisdicionadas e dos atos
administrativos do Tribunal”. Ele ressalta, ainda, “a
gratuidade no acesso às publicações, uma vez que
independerá de assinatura ou de aquisição para
consulta às matérias relativas ao Tribunal”.
Para o Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
Presidente do Tribunal, a iniciativa “é muito relevante
porque disponibilizará os atos e ações do Tribunal na
rede mundial de computadores, ou seja, a internet,
com um Diário virtual através do Portal do Tribunal
de Contas do Estado de Minas Gerais - endereço
eletrônico www.tce.mg.gov.br. É um passo decisivo
no caminho da modernização das ferramentas
utilizadas pela Instituição, com a substituição da
versão impressa e sem custos”.
Tribunal terá “Diário virtual”27/05/2009
dias, “Estudo Técnico de Jurisprudência”, que conterá
a análise dos posicionamentos sobre determinada
matéria na jurisprudência do Tribunal de Contas
do Estado de Minas Gerais, de outros Tribunais
de Contas ou de Tribunais Superiores, a partir de
solicitação apresentada à Comissão por Conselheiro,
Auditor ou Procurador do Ministério Público; e, VII
– selecionar e encaminhar acórdãos e respostas a
Consultas à Secretaria da Revista do Tribunal de
Contas, cooperando no processo de escolha dos
arestos que serão publicados pelo referido periódico.
De acordo com a nova resolução, além das atividades
temporárias e rotineiras previstas nas suas ações,
a Comissão de Jurisprudência e Súmula manterá
três projetos permanentes: I – Projeto de Estudo
da Jurisprudência; II – Projeto de Informativo de
Jurisprudência; e, III – Projeto de Sistematização e
Divulgação da Jurisprudência.
Segundo o Conselheiro Antônio Carlos Andrada, a
nova resolução propiciará “maior estabilidade ao
trabalho da Comissão, favorecendo a ampliação
de suas atividades e ações, com maior visibilidade
e apuramento técnico-jurídico”. Ele considera
importante as modificações introduzidas pela nova
resolução, “porque, afinal de contas, estaremos
dando um tratamento diferenciado a um setor que
trabalha com o produto final da Instituição”.
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Conselheiro Antônio Carlos Andrada fala a estudantes de Itabira
A edição da Revista do Tribunal de Contas do
Estado referente ao primeiro quadrimestre de 2009
foi publicada, e apresenta novo formato gráfico e
de conteúdo. Sob a direção do Conselheiro Vice-
Presidente Antônio Carlos Andrada, a Revista foi
submetida a profundas alterações, a partir de um
planejamento e projeto aprovados no início do ano.
A Revista, dirigida pelo Cons. Antônio Carlos Andrada
no biênio 2009/2010, constitui, por excelência,
veículo de orientação aos jurisdicionados, tendo
como função precípua divulgar atos, pareceres
e decisões exaradas pela Corte de Contas, bem
como fomentar o debate técnico-doutrinário sobre
matérias de competência do Tribunal.
Com status de revista técnica adquirido por meio de
ISSN e publicações de qualidade, o periódico goza de
prestígio perante o mundo acadêmico e dissemina o
trabalho do Tribunal de Contas junto à sociedade.
Para conferir o inteiro teor da revista, acesse o site
www.antoniocarlosandrada.com.br .
Revista do Tribunal ganha novo design e estrutura de matérias
“Cidadania e Controle” é tema de palestra em Itabira
27/05/2009
27/05/2009
Falando para um público de cerca de 200 alunos
de diversos cursos, o Conselheiro Antônio Carlos
Andrada explanou por cerca de uma hora sobre o
tema “Cidadania e Controle”, no auditório do CENSI
– Centro de Ensino Superior de Itabira, no dia 20 de
maio do ano passado. Após a palestra, o Conselheiro
Vice-Presidente do Tribunal de Contas respondeu a
várias perguntas dos participantes.
O encontro foi coordenado pelo Diretor-Geral
da Instituição, professor Elias Paulo de Campos.
A professora Trícia Martins Negrão Martins da
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O Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
Presidente do Tribunal de Contas do Estado,
participou como palestrante do I Encontro Regional
de Administração Pública realizado em Uberaba, no
dia 28 de maio. Atendendo a convite do Presidente
da Câmara Municipal da cidade, vereador Lourival
Santos, Andrada abordou o tema “Administração
Pública, Controle e Cidadania”. A palestra teve como
debatedores o Prefeito Municipal de Ibiá, Ivo Mendes
Filho, e o presidente da Câmara de Sacramento,
vereador Carlos Alberto Cerchi. O Conselheiro
também respondeu a perguntas encaminhadas pelo
auditório.
Encontro Regional de Administração Pública15/06/2009
“Administração Pública, Controle e Cidadania” é tema abordado em palestra
Palestra versa sobre “Controle e Cidadania”
Costa, coordenadora Acadêmica da UNIPAC, fez a
saudação ao palestrante no início do evento, que
reuniu diversas autoridades públicas e educacionais,
entre elas a Auditora Geral do Município de Itabira,
Dra. Elaine Aparecida de Campos, representando
oficialmente o Sr. Prefeito Municipal, Dr. João
Izael Querino Coelho, o Dr. Paulo José Magalhães,
Presidente da 52ª Subseção Ordem dos Advogados
do Brasil, o Prof. Domenico Augusto de Souza Dezolt,
Diretor Geral da UNIPAC unidade de São Gonçalo do
Rio Abaixo, e da Profª Cristina Aparecida Guerra,
Coordenadora Pedagógica da Faculdade de Direito
de Itabira – Censi.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada participa do I Encontro Regional de Administração Pública em Uberaba
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Os conselheiros do Tribunal de Contas do Estado
aprovaram, à unanimidade, a prestação de contas
do ano econômico de 2008 apresentadas pelo
governador Aécio Neves. Na sessão plenária do dia
25 de junho de 2009, a Conselheira-relatora Adriene
Andrade apresentou extenso relatório, analisando
minuciosamente o estudo da comissão técnica (CAEO)
encarregada de analisar a execução orçamentária no
âmbito do Tribunal. Ao final, concluiu pela emissão
de parecer prévio pela aprovação das contas
apresentadas, sendo acompanhada por todos os
demais conselheiros. O orçamento do Estado relativo
a 2008 foi da ordem de R$ 39.923 bilhões.
Leia a íntegra do voto proferido pelo Conselheiro
Antônio Carlos Andrada.
Senhor Presidente, Eminente Conselheira-Relatora
Adriene Barbosa de Faria Andrade, Senhor Conselheiro-
Revisor em exercício Licurgo Mourão, ilustre
Auditor Hamilton Antônio Coelho, ilustre Procurador
Glaydson Santo Soprani Massaria, Srs. Conselheiros,
Senhoras e Senhores.
No cumprimento do disposto no inciso I, artigo 76 da
Constituição do Estado de Minas Gerais, apresenta-
se o Parecer Prévio emitido por este Tribunal sobre
as contas relativas ao ano econômico de 2008,
de responsabilidade do Excelentíssimo Senhor
Governador Aécio Neves da Cunha.
Inicialmente, parabenizo a Exma. Sra. Conselheira-
Relatora, Adriene Andrade que tão bem conduziu
os trabalhos de acompanhamento da execução
orçamentária e elaboração do relatório técnico,
além do trabalho desenvolvido pela Comissão de
Acompanhamento da Execução Orçamentária –
CAEO, que merece congratulações. Assim, alicerçado
no Relatório apresentado pelo laborioso corpo
técnico dessa Comissão, passo a apresentar algumas
breves considerações acerca de questões que entendo
merecer destaque.
TCE aprova contas de 2008 do Governo do Estado
26/06/2009
PROCESSO Nº: 782.747
NATUREZA: Balanço Geral do Estado
EXERCÍCIO: 2008
RELATORA: Conselheira Adriene Barbosa de Faria Andrade
REVISOR: Conselheiro em exercício: Licurgo Mourão
AUDITOR: Hamilton Antônio Coelho
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Em 2008, oportunidade em que relatei as Contas
Governamentais relativas ao exercício de 2007, foram
feitas 55 recomendações pelo Colegiado, das quais 15
foram atendidas, 10 atendidas parcialmente e 30 não
atendidas, ressalvandose que dessas últimas, várias
se encontram em fase de implementação. Foram
ainda, consideradas pelo Estado, as recomendações
complementares feitas pelo Auditor Licurgo Mourão.
Atualmente, a ação governamental mineira obedece
ao macro-planejamento consubstanciado no Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI para
o período 2007/2023, materializado por meio das
ações contempladas no Plano Plurianual de Ação
Governamental - PPAG 2008-2011, mas ainda
necessita dimensionar melhor as metas físicas e
financeiras, nas quais ainda ocorrem discrepâncias,
sendo recomendável que todos os órgãos e entidades
do Estado se utilizem dos sistemas corporativos
colocados à sua disposição, como forma de solucionar
tais pendências.
Em 2008, a exemplo dos exercícios anteriores, Minas
Gerais continuou a manter o crescimento da
economia, posicionado em 6,28%, superando o
desempenho
da economia brasileira, que apresentou um incremento
de 5,08%.
Na busca do equilíbrio das contas públicas, as metas
fiscais, quanto ao resultado primário, foram
alcançadas. Foi aferido um superávit orçamentário
da ordem de R$ 624 milhões.
Quanto à gestão financeira e patrimonial, há que se
destacar os superávits apresentados no Resultado
Financeiro (variação entre o saldo que passa para
o exercício seguinte e o do exercício anterior do
Balanço Financeiro), e no Saldo Patrimonial Financeiro
(confronto entre o Ativo e o Passivo Circulantes do
Balanço Patrimonial).
A movimentação financeira da ordem de R$
110, 852 bilhões, apresentou R$ 71 bilhões de
Receita Extraorçamentária, as quais não integram
o Orçamento Público, pois são recursos pertencentes
a terceiros que se encontram sob a guarda transitória
do Estado, como agente depositário.
Verifico que o Governo cumpriu os índices
constitucionais e legais, quanto ao Ensino, Saúde,
Pessoal, Dívida Consolidada Líquida, Garantias e
Contra-Garantias, Operações de Crédito, Despesas de
Capital e Amparo/Fomento à Pesquisa.
Constato, ainda, que os dados do exercício refletem
uma gestão orçamentária e financeira comprometida
com a responsabilidade fiscal, eis que o saldo a pagar
de exercícios anteriores dos Restos a Pagar Não
Processados apresentou uma redução de 98,50%
no exercício. No entanto, vale ressaltar que em 2010,
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13
último ano do mandato do Governador, o Estado
deverá apresentar disponibilidade financeira antes da
inscrição de Restos a Pagar, a teor do disposto no art.
42 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
O Governo do Estado tem concentrado esforços no
sentido de gerar superávits primários crescentes
(resultado das contas públicas positivo, excluído o
montante de juros) conforme estabelecido na Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO); no entanto, este não
foi suficiente para conter o crescimento da Dívida.
Relativamente à Previdência Social do Servidor
Público, realizou-se estudo detalhado da projeção
atuarial, bem como o exame dos Institutos de
Previdência, sendo apurado que os Recursos
Ordinários do Tesouro Estadual continuam sendo
o grande financiador das Despesas com Inativos
e Pensionistas, sendo o repasse efetuado este ano de
aproximadamente R$ 5 bilhões.
Acrescente-se a isso o fato de que, por meio da Lei
17.949/2008, o Estado instituiu o Fundo de Apoio
Habitacional aos Militares do Estado de Minas
Gerais (FAHMEMG), nos seguintes termos:
Art. 17, inciso II - “(...) R$ 476.526.872,17
(quatrocentos e setenta e seis milhões quinhentos
e vinte e seis mil oitocentos e setenta e dois reais e
dezessete centavos) serão destinados à formação
do patrimônio do FAHMEMG”, por meio da “(...)
baixa dos saldos em aberto existentes no Grupo
de Contas Contábeis relacionadas ao Passivo
Circulante da PMMG e do CBMMG, representativos
de Obrigações Liquidadas a Pagar inscritas até 30
de setembro de 2008, em nome do IPSM, referentes
a contribuições patronais para assistência e
previdência sociais(...)” (caput).
Considerando que, de acordo com a conclusão técnica,
não encontra respaldo na legislação a utilização de
recursos provenientes de tais contribuições para a
criação de fundos assistencialistas, entendo que toda
a operação que culminou com a criação do referido
Fundo deva ser examinada com maior detalhamento,
fazendo-se necessária a realização de inspeção
extraordinária ainda em 2009.
No que tange ao envolvimento do setor público com a
iniciativa privada, destaco que as Parcerias Público-
Privadas (PPPs) constituem programa estruturador,
contemplado no PPAG, evidenciando despesas
empenhadas no total de R$ 13,689 milhões em 2008.
Considerando o minudente estudo realizado pela
CAEO, que enfatiza os questionamentos em torno da
composição das despesas de PPP para apuração do
impacto orçamentário-financeiro na Receita Corrente
Líquida (RCL), os quais também são suscitados no
âmbito da Administração Pública Estadual, bem
como as deficiências na contabilização de tais
Parcerias em face das dificuldades enfrentadas pelo
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14
Estado para cumprimento das normas editadas
pela Portaria 614/2006 da Secretaria do Tesouro
Nacional, proponho dando continuidade à minha
recomendação constante deste tópico na apreciação
das Contas relativas ao exercício de 2007, que se
priorize a estruturação urgente da Unidade
Técnica para análise e acompanhamento das
Parcerias Público-Privadas Estaduais e Municipais,
observada a multidisciplinaridade da equipe técnica, e
encaminhamento à Comissão de PPP da cópia de
toda a documentação constante deste processo
referente à matéria para subsidiar os trabalhos
de elaboração da Instrução Normativa desta
Corte, em andamento.
Outro aspecto relevante são as Parcerias do Estado
com o Terceiro Setor, já consolidadas por meio da
celebração de cinco novos Termos de Parceria, tendo
sido empenhado o montante de R$ 68,228 milhões
para repasse às Organizações das Sociedades Civis de
Interesse Público – OSCIPs, em 2008.
Destaco, ainda, que este Tribunal, em cumprimento ao
determinado nas Contas do Governador referentes ao
exercício de 2006, realizou em 2007 inspeções em
todas as OSCIPs e editou em 2008 a Instrução
Normativa-TC 18/08 relativa às normas para
instrução, organização e apresentação dos processos
referentes aos Termos de Parceria firmados entre o
Poder Público e as OSCIPs, ressaltando a atuação
desta Corte no exercício de sua missão constitucional
de controle externo e a responsabilização do Gestor
do órgão estatal parceiro na celebração dos referidos
Termos.
Considerando que a matéria já se encontra
normatizada nesta Corte e dando continuidade às
inspeções realizadas, proponho que os Termos de
Parceria celebrados com as OSCIPs passem a
integrar o planejamento anual de inspeções
ordinárias.
Por todo o exposto, e considerando que as falhas
apontadas foram amplamente abordadas nesta
oportunidade, resta evidenciado que o Governo do
Estado cumpriu os dispositivos legais e constitucionais,
bem como manteve a consolidação do esforço de
ajuste fiscal, sem prejuízo da efetiva realização da
gestão para resultados, voto pela emissão de parecer
prévio pela aprovação das contas relativas ao ano
econômico de 2008 de responsabilidade do Exmo.
Sr. Governador do Estado, Aécio Neves da Cunha.
Tribunal de Contas, em 25/6/2009.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
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Na sessão do dia 25/08/2009, os Conselheiros
Gilberto Diniz e Adriene Andrade, integrantes da 1ª
Câmara do Tribunal de Contas do Estado, aprovaram
determinação constante do Relatório “Assuntos
Administrativos” apresentado pelo Vice-Presidente
do Tribunal Conselheiro Antônio Carlos Andrada,
para emissão de alertas e recomendações a vários
municípios por descumprimento de dispositivos da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Leia na íntegra o Relatório emitido pela Comissão de
Acompanhamento de Gestão Fiscal dos municípios
aprovado pelos Conselheiros.
1ª Câmara aprova alerta a municípios27/08/2009
Com a competência a mim outorgada pelo art.
299 do Regimento Interno desta Corte, trago à
apreciação dos meus pares o resultado do trabalho
desenvolvido pela Comissão de Acompanhamento da
Gestão Fiscal dos Municípios a partir dos Relatórios
exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal
relativos à data-base 30/04/2009, encaminhados
via SIACE/LRF.
Destaco os seguintes tópicos constantes da
conclusão do Relatório elaborado pela Comissão:
1 – REMESSA DOS RELATÓRIOS DA GESTÃO
FISCAL (fl. 12):
De acordo com o art. 63, II da Lei Complementar
101/2000, os municípios com população inferior
a 50 mil habitantes podem optar por divulgar
semestralmente os Relatórios de Gestão Fiscal e
os demonstrativos que acompanham o Relatório
Resumido da Execução Orçamentária, sendo que os
Anexos 6, 7 e 14 devem ser enviados bimestralmente
por todos os municípios.
1.1 – Relatório de Gestão Fiscal:
Infere-se que, dos 131 (cento e trinta e um)
Municípios não optantes, 128 (cento e vinte e
oito) Prefeituras e 124 (cento e vinte e quatro)
Câmaras encaminharam os dados, representando
98% e 95% do total, respectivamente.
1.2 – Relatório Resumido da Execução
Orçamentária (Anexos 6, 7 e 14):
Constata-se que 847 Municípios encaminharam os
dados, representando 99% do total.
2 – DESPESA TOTAL COM PESSOAL (fls. 12/13):
2.1 – 25 (vinte e cinco) Prefeituras apresentaram
a Despesa Total com Pessoal posicionada na faixa de
90 a 95% do limite de 54% da Receita Corrente
Líquida do Município estabelecido pelo art. 20,
inciso III, alínea “b” da LRF.
ASSUNTO ADMINISTRATIVO
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Diante dessa ocorrência, proponho, conforme
disposto no art. 13 da INTC 04/2009, que a
Secretaria da Primeira Câmara formalize o Alerta
Administrativo, preconizado pelo art. 59, § 1º, inciso
II da Lei Complementar 101/2000, aos Senhores
Prefeitos dos Municípios listados às fls. 33/34 do
Relatório da Comissão, cientificando-os de que a
extrapolação do limite prudencial de 95% acarretará
as vedações expressas no parágrafo único do art. 22
da referida legislação.
2.2 – 16 (dezesseis) Prefeituras extrapolaram
95% do referido limite, sem contudo, atingirem
os 100%.
Em consonância com o previsto no art. 13 da INTC
04/2009, proponho que a Secretaria da Primeira
Câmara formalize o Alerta Administrativo,
preconizado pelo § 1º, inciso II do art. 59 da Lei
Complementar 101/2000, aos Senhores Prefeitos
dos Municípios listados às fls. 35 do Relatório da
Comissão, cientificando-os de que se encontram
incursos nas vedações expressas no parágrafo
único do art. 22 da referida legislação.
Proponho, ainda, a correspondente publicação dos
referidos Alertas Administrativos no Órgão Oficial
do Estado.
2.3 – 01 (uma) Câmara e 03 (três) Prefeituras
extrapolaram os limites setoriais estabelecidos no
art. 20, inciso III, alíneas “a” e “b”, respectivamente,
da Lei Complementar 101/2000, sendo que os
Municípios de São Bento Abade e Várzea da Palma
extrapolaram também o limite global estabelecido
no art. 19, inciso III da referida legislação.
Consta do relatório técnico que a Câmara
Municipal de Nova Belém extrapolou o limite
legal de 6% da Receita Corrente Líquida, e as
Prefeituras dos Municípios de Nanuque, São Bento
Abade e Várzea da Palma extrapolaram os 54% da
Receita Corrente Líquida.
À vista dessas impropriedades, proponho a
intimação dos Senhores Gestores dos Poderes
Municipais, elencados às fls. 36 e 45 do Relatório
da Comissão, para que adotem as providências
necessárias à redução dos percentuais excedentes
nos dois quadrimestres seguintes, conforme
previsto no art. 23 do referido diploma legal, sem
prejuízo das medidas estabelecidas em seu art. 22.
3 – OUTRAS DESPESAS DE PESSOAL (fl. 13):
- 74 (setenta e quatro) Prefeituras e 94 (noventa
e quatro) Câmaras não informaram os dados
pertinentes a “Outras Despesas de Pessoal”, relativos
à substituição de servidores e empregados públicos,
definidos no §1º do art. 18 da Lei Complementar
101/2000, conforme listagens de fls. 51/52 e 56/58,
respectivamente.
De acordo com a informação técnica de fls. 05/06,
tais despesas são, normalmente, realizadas pela
grande maioria dos Municípios; no entanto, somente
serão atestadas por ocasião de inspeção in loco.
Assim, proponho o encaminhamento desta
informação à Diretoria de Auditoria Externa para
subsidiar futuras inspeções.
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4 – CRONOGRAMA MENSAL DE DESEMBOLSO
(fl. 14):
- 40 (quarenta) Municípios não informaram dados
relativos às dotações “Pessoal/Encargos Sociais”
e “Outras Despesas Correntes” na sua totalidade,
apresentando meses com dados zerados, conforme
listagem de fls. 69 a 78.
De acordo com a informação técnica de fl. 07, tais
dotações devem sempre apresentar valor maior que
zero em todos os meses do exercício, sendo que tal
ocorrência demonstra a inobservância das normas
pertinentes à correta disponibilização de dados no
SIACE/LRF.
5 – METAS BIMESTRAIS DE ARRECADAÇÃO (fl. 14):
- 08 Municípios não atingiram as Metas
Bimestrais de Arrecadação relativas ao 2° bimestre
apresentando apenas justificativas, sem, contudo,
indicarem as medidas adotadas ou a adotar no
combate à sonegação e à evasão fiscal, contrariando
o disposto no inciso II do §2º do art. 53 da Lei
Complementar 101/2000, conforme listagem de fl. 11.
Esta situação demonstra a ausência de
preenchimento, na íntegra, do Comparativo das
Metas Bimestrais de Arrecadação – Anexo 14, em
descumprimento ao previsto no art. 9º da INTC
04/2009.
Proponho, relativamente aos itens 4 e 5, que a
Comissão de Gestão Fiscal advirta os responsáveis
para a necessidade de observarem, na íntegra, as
normas pertinentes à disponibilização de dados
no SIACE/LRF por e-mail, visando agilidade no
procedimento.
6 – RECEITA CORRENTE LÍQUIDA DO MUNICÍPIO
(fl. 14):
- 09 (nove) Municípios apresentaram divergência na
informação do valor da Receita Corrente Líquida nos
Relatórios dos Poderes Executivo e Legislativo.
Destaca-se que a Receita Corrente Líquida do
Município é a base de cálculo para os percentuais
de limite de todos os itens dispostos pela Lei
de Responsabilidade Fiscal, constituindo-se
numa informação importante para a eficácia da
fiscalização, bem como para a emissão de Certidões
destinadas à celebração de Convênio e contratação
de Operação de Crédito.
Dessa forma, proponho que os Gestores dos Poderes
Legislativo e Executivo dos Municípios elencados às
fls. 79/80 sejam intimados, por meio de ofício da
Secretaria da Primeira Câmara, para que solicitem
remessa substituta dos Relatórios de Gestão Fiscal
para acerto das citadas divergências.
Por todo o exposto, submeto à deliberação dos meus
pares estas proposições relativas ao exame dos
Relatórios exigidos pela Lei Complementar 101/2000
referentes à data- base 30/04/2009.
Tribunal de Contas, 10/08/2009.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
Presidente da Primeira Câmara
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Foi editada e publicada a Revista do Tribunal de
Contas do Estado referente ao 2º trimestre de
2009. Mantendo o formato moderno e arrojado, a
Revista traz doutrina, pareceres, decisões e resposta
a consultas, tudo abordando temas atuais e de
grande relevância não só para os jurisdicionados do
Tribunal, mas também para todo profissional com
atividade dedicada à Administração Pública.
Sob a direção do atual Conselheiro Vice-Presidente
Antônio Carlos Andrada, a Revista, que possui status
técnico por meio de ISSN, tem grande penetração e
prestígio no meio acadêmico.
Nesta edição, o Vice-Governador do Estado Dr.
Antônio Augusto Junho Anastasia, concede
entrevista e fala sobre a crise econômica que
se abateu sobre a economia, o modelo de gestão
adotado pelo Estado, as parcerias público privadas
dentre outros assuntos.
2ª edição da Revista do Tribunal de Contas já está disponível03/09/2009
Na sessão do Tribunal Pleno do TCEMG, realizada
no dia 12/08/2009, foi anunciada pelo Conselheiro
Vice-Presidente Antônio Carlos Andrada a conclusão
do trabalho intitulado A Lei 8.666/93 e o TCEMG.
Esse trabalho, desenvolvido pela Comissão de
Jurisprudência e Súmula, sob a coordenação da
Vice-Presidência, consiste na elaboração de um
documento em que abaixo de cada dispositivo da
Lei de Licitações são colocados trechos relevantes
de julgados da Corte de Contas Mineira a respeito
da matéria de cada norma. Os trechos contêm
a síntese da tese jurídico-contábil adotada na
decisão. Além disso, há a referência ao número do
processo correspondente, o nome do relator e a data
da sessão de julgamento.
A confecção desse documento foi inspirada em
projeto análogo do Supremo Tribunal Federal,
denominado “A Constituição e o Supremo”.
O trabalho é um produto do Projeto de Sistematização
e Divulgação da Jurisprudência desenvolvido pela
Comissão de Jurisprudência e Súmula do TCE,
conforme seu planejamento de trabalho para o
atual biênio.
Foram analisadas 3600 notas taquigráficas para
a elaboração desse documento. Constam de sua
versão final quase 700 trechos de decisões.
TCE terá Lei 8.666/93 anotada com sua jurisprudência08/09/2009
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Para conferir ao referido trabalho a devida divulgação
e aprofundar os debates a respeito da matéria
licitatória, a Vice-Presidência do Tribunal, a partir
de decisão estratégica do Conselheiro Presidente,
está providenciando a publicação de uma edição
especial da Revista do TCEMG contendo o inteiro
teor do documento produzido pela Comissão, bem
como a realização de um Congresso sobre o tema, já
em novembro deste ano, em que será lançada essa
edição especial.
No dia 24 de maio, o Vice- Presidente do Tribunal
de Contas do Estado de Minas Gerais, o conselheiro
Antônio Carlos Doorgal de Andrada, lança o livro
“Política, ainda é possível?”. O evento irá acontecer
na Academia Mineira de Letras, a partir das 19h.
O livro é uma publicação da Editora Del Rey, e faz uma
análise profunda da prática da política institucional
contemporânea, através de um pensamento que
se fixa pela experiência pessoal de um homem
público que, além do conhecimento acadêmico,
exerceu várias atividades nos poderes Executivo
e Legislativo. O objetivo dessa obra é ampliar o
debate sobre a funcionalidade da política na vida da
coletividade. É um trabalho que traz mais perguntas
do que respostas, mas que tem um tom ousado ao
desconstruir antigas fórmulas ainda usadas pelas
atuais instituições políticas. “A prática política
institucional contemporânea, em grande parte ainda
presa a pressupostos estabelecidos nos primórdios
da construção dos Estados liberais, apresenta-se
amplamente superada num mundo cujas referências
deixaram, há muito, de ser aquelas de outrora”, mais
a frente Andrada faz uma reflexão provocadora:
Conselheiro Antônio Andrada lança livro na próxima quinta-feira, 24
18/09/2009
Conselheiro Andrada anuncia conclusão do trabalho “A Lei 8666/93 e o TCE/MG”
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“As transformações introduzidas pelas inovações
tecnológicas e das comunicações, aceleraram o
intercâmbio dos saberes, impondo a construção de
uma sociedade do conhecimento dominada pelas
ciências exatas, sobretudo a econômica, numa época
que já pode ser denominada de pós-moderna. (...) É
justamente para este mundo novo que as práticas
políticas institucionais revelam- se superadas”.
Antônio Carlos Doorgal de Andrada já escreveu
outros livros que são referências para intelectuais,
estudantes e pesquisadores. Além dos artigos
publicados, que não são poucos, o Conselheiro
já publicou os livros: “Ideologias em luta” (1986);
“Ensaios Históricos” (1987); “Um século de história
- A imigração italiana em Barbacena” (1988);
“Em defesa do Parlamento” (2003); “O Município
na Federação brasileira - Uma proposta” (2003);
“Computocracia - O Déficit Democrático da
Globalização” (2007).
Conselheiro entrevistado pela TV Justiça22/09/2009
O Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
Presidente do Tribunal de Contas do Estado, foi
entrevistado pelo programa “Justiça em Questão”,
da TV Justiça, para abordar o trabalho do Tribunal
de Contas de Minas Gerais na fiscalização das
instituições do terceiro setor, em especial as ONGs
e OSCIPs.
O programa foi ao ar, na TV Justiça, dia 12
de setembro, e também reprisado pelas TVs
belorizontinas “Comunitária” e “Horizonte” em
diversos dias e horários.
24/09/2009
Foi empossado no dia 23 de setembro, em sessão
solene do Tribunal de Contas do Estado, o novo
Conselheiro, Sebastião Helvécio. Com as presenças
do Governador do Estado Aécio Neves, do Secretário
de Estado Dr. Danilo de Castro, do Presidente da
Assembleia Legislativa mineira Deputado Alberto
Pinto Coelho, dentre outras autoridades, o novo
integrante da Corte de Contas foi saudado pelo
Conselheiro Antônio Carlos Andrada, que discursou
em nome dos demais Conselheiros.
O novo Conselheiro é médico e formado em
Direito. Foi Deputado Estadual por 06 mandatos
consecutivos, período em que assumiu a Secretaria
de Estado de Saúde, e foi vice-prefeito da cidade de
Juiz de Fora.
Andrada saúda novo Conselheiro
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Carlos Drumond de Andrade atribuía ao
memorialista juizforano Pedro Nava a capacidade
quase sobrenatural “de transformar em palavras o
mundo feito de acontecimentos”. De fato é tarefa
para poucos, essa, a de discorrer fatos, articulá-
los, dar-lhes sentido e dar-lhes o devido valor,
contextualizando-os. Diante da missão a mim
honrosamente confiada de saudar, em meu nome e
de meus pares, o mais novo membro da Corte de
Contas mineira, o médico, professor, bacharel em
Direito, parlamentar e experimentado homem público
Sebastião Helvécio, no dia de sua investidura como
Conselheiro, vejo-me naquela situação, obviamente
que em desvantagem abissal em relação àqueles
literatos mineiros, mas com disposição fraternal
para discorrer sobre os “acontecimentos” que elegi
para serem abordados nesta hora solene.
Nos dias atuais, integrar a Corte de Contas de
Minas Gerais é tarefa que se reveste da mais alta
relevância. A transparência republicana, alicerçada
em Estado de Direito Democrático, apoia-se em
sistemas eficazes de controle público, sem os quais
a democracia não subsistirá. A responsabilidade
dos órgãos de controle cresce na medida que evolui
a nossa maturidade democrática. A sociedade
civil organizada não se contenta mais apenas
com o direito de escolha de seus representantes,
e reivindica maiores e crescentes espaços nos
procedimentos de elaboração, acompanhamento e
avaliação das políticas públicas. De um lado, o Estado
burocrático transforma-se em busca de um perfil
mais gerencial, ágil e eficaz. De outro, os cidadãos,
mais conscientes de seus direitos e deveres, buscam
novos instrumentos de participação. Atentos às
rápidas mudanças, os órgãos de controle debatem
novas estratégias buscando aperfeiçoar suas ações e
suas relações com a sociedade civil. Atuar para além
do controle formal, avaliando a eficácia, a eficiência
e a efetividade das políticas públicas, é o grande
desafio posto aos órgãos de controle. Dotado que
é de amplo conhecimento técnico e político para a
missão que assume, o novo Conselheiro chega em
boa hora. Será reforço inestimável para o gigantesco
trabalho que se nos coloca à frente.
Antes de me dirigir ao novo integrante desta
Corte, como cidadão e homem público, discorrerei
acerca do ambiente no qual o Conselheiro
Sebastião Helvécio teve forjada a sua formação
empreenderora, humanista e democrática. Refiro-
me aqui às raízes históricas da sua Juiz de Fora, a
Manchester mineira, que já na segunda metade do
século XIX era, juntamente com São Paulo, uma das
cidades mais industrializadas da América Latina. O
capital execedente da atividade cafeeira alavancou o
extenso pioneirismo juizforano e merecem destaque,
naquela época, a construção da estrada União e
Indústria, a primeira via de transporte rodoviário do
Brasil, da Usina Hidrelétrica de Marmelos, a primeira
de grande porte da América Latina e a instalação da
Academia de Comércio, primeiro instituto de ensino
superior de comércio do País. Juiz de Fora foi sede,
também, do primeiro curtume industrial, da primeira
cervejaria e da primeira estação telefônica do País.
Desde os seus primórdios, os juizforanos estão
acostumados com o ineditismo, a inovação e a
ousadia, e com a intensa atividade social, cultural e
econômica decorrentes destes fatores. A proximidade
DISCURSO DE SAUDAÇÃO PROFERIDO PELO CONSELHEIRO ANTÔNIO CARLOS DOORGAL DE ANDRADA, POR OCASIÃO DA SOLENIDADE DE POSSE DO CONSELHEIRO SEBASTIÃO HELVÉCIO, EM 23.09.2009.
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com o Rio de Janeiro, então capital política e cultural
do Brasil, favoreceu a sua diversidade cultural. Hoje,
consolidada em rica trajetória histórica recheada
de episódios marcantes para a vida de Minas e do
Brasil, Juiz de Fora projeta-se como uma das mais
promissoras comunas mineiras, não só herdeira de
tradições invejáveis, mas que desfruta também de
um presente moderno e progressista, estando entre
as maiores cidades do Brasil. Com características
tão peculiares, a sociedade juizforana contribuiu
decisivamente para o entendimento de que “Minas
são muitas, são mesmo diversas e gerais”.
Nos mineiros, aliás, Guimarães Rosa via “honesta
astúcia” e admirável capacidade de “resistência
passiva”. Os via “austeros, (...) de alma encapotada”,
dotados da “arte de firmeza”. Aníbal Machado
referia-se à “vontade de confiar” do mineiro e “à sua
natural boa-fé”. São incontáveis os atributos dados
aos mineiros pelos estudiosos no assunto, mas é
bem verdade que sempre são destacados o bom
senso, a moderação e o equilíbrio. E é esta tríade
que delineia a personalidade do ilustre Conselheiro
Sebastião Helvécio, que hoje toma assento nesta
Casa.
Estimulado pelo ambiente cosmopolita da sua Juiz
de Fora e pelas qualidades pessoais, debruçou-
se bem cedo aos estudos universitários, sempre
tendo o viés humanista à frente, exercendo intensa
atividade como médico especialista em pediatria,
como professor da Universidade Federal de Juiz
de Fora e como homem público detentor de seis
mandatos consecutivos de Deputado Estadual. Na
longa atividade parlamentar de 24 anos, fato cada
vez mais raro nas instáveis e voláteis democracias
contemporâneas, foi convocado para assumir a
Secretaria de Estado da Saúde e elegeu-se Vice-
Prefeito de sua terra natal. Em todas as funções
e missões que assumiu, além da dedicação, zelo
e elevado sentimento de respeito à coisa pública,
Sebastião Helvécio soube sempre preservar o
trato fino com seus interlocutores, a gentileza
irretocável, a serenidade inalterável e o equilíbrio
desejável. Por outro lado, par e passo, ressaltam
na sua personalidade a constante busca pelo
aprimoramento intelectual, a disciplina, a obstinação
e a disposição de luta. Assim, com louvável esforço,
concluiu doutorado em Política, Administração e
Planejamento, com tese focada no financiamento
da saúde
Diante de tão extenso currículo, farto em atividades
desenvolvidas, cargos ocupados e missões
cumpridas, esta Corte de Contas certamente se
beneficiará da experiência acumulada ao longo de
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sua trajetória, acrescida, registre-se, da qualidade
do trabalho desempenhado. A intensa e ampla
vida parlamentar do novo Conselheiro bem reflete
o seu interesse pelas elevadas questões de Estado,
merecendo registro a sua atuação como líder de
partido na Assembléia Constituinte Mineira, quando
ainda relatou as matérias atinentes ao Capítulo
do nosso sistema tributário. Na Comissão de
Fiscalização Financeira e Orçamentária foi o relator
do Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG)
referente ao período 2003/2007, relatando, ainda,
consecutivamente, as propostas de Lei de Diretrizes
Orçamentárias nos anos de 2003 a 2008. E mais
recentemente, neste ano, assumiu a presidência
da Comissão Extraordinária para Enfrentamento da
Crise Econômico-Financeira Internacional, instituída
pelo Poder Legislativo mineiro.
Prezado Conselheiro Sebastião Helvécio:
Nos últimos anos, viu-se crescer em todo o mundo
uma onda global de reformas na Administração
Pública. Nunca, em nenhum outro momento da
história, o movimento pelas reformas avançou tanto
e tão depressa. Praticamente todos os governos
empreenderam esforços para modernizar e agilizar
a administração, repensando modelos e fórmulas.
No Brasil, a reforma administrativa implementada
iniciou a transição de um modelo burocrático para
outro, de viés gerencial.
O Tribunal de Contas, pelas atividades que
desempenha decorrentes de suas atribuições
constitucionais, tem acompanhado de perto
a evolução da Administração Pública mineira
emitindo pareceres e promovendo julgados. Como
órgão de fiscalização e controle, a Instituição pode
asseverar que o nosso Estado tem se preparado
estruturalmente para os novos tempos, mormente
nos últimos 7 anos, na gestão do Excelentíssimo
Governador Aécio Neves. Hoje, Minas se apresenta
ao Brasil, e até mesmo a organismos internacionais,
com credenciais que se coadunam com a importância
do Estado na Federação brasileira, fiel ao seu legado
histórico e ao seu potencial presente e futuro.
Como depositários de informações ordinárias e
globais da Administração Pública, os Tribunais de
Contas reunem dados múltiplos e variados das ações
desenvolvidas pelo poder público. Por conseguinte,
na atividade de controle, as Cortes de Contas têm
a dimensão do conjunto das políticas públicas em
andamento e de suas respectivas articulações. Aí
está o cerne da questão: diferentemente de todos
os outros órgãos ou sistemas de controle vigentes
entre nós, os Tribunais de Contas atuam de forma
multidisciplinar, o que de um lado aumenta-lhe
a responsabilidade e o volume do trabalho a ser
realizado pela amplitude das informações que
detém, e, de outro, como que uma compensação
ou estímulo, oferta à sociedade importantes dados
fundamentais à formação da convicção democrática
dos cidadãos, juízes soberanos dos destinos públicos
da Nação.
Ao encerrar esta breve saudação, recorro à escritora
Maria Stella Libânio Christo, que tão bem retratou
a hospitalidade mineira, muito própria ao momento:
“Na cidade ou no campo, em Minas, há sempre
um aviso não escrito: cheguem-se, a casa é sua”.
Desejamos pleno êxito ao ilustre Conselheiro
Sebastião Helvécio na nova etapa que ora se inicia.
Estamos ávidos para desfrutar do seu convívio diário
e das contribuições que propiciará à Instituição. À
sua esposa Valéria, e aos filhos, Fernanda, Linus e
Renata, ofertamos votos de boas vindas, com um
afetuoso abraço.
Muito obrigado.
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24
Andrada fala sobre “Política” na PUC TV22/10/2009
Entrevistado no programa “Espaço PUC”, da PUC
TV, no dia 06 de outubro, o Conselheiro Antônio
Carlos Andrada abordou temas do seu recém-
lançado livro “Política: ainda é possível?”. Durante a
entrevista, o Conselheiro respondeu a diversas
perguntas sobre a realidade política brasileira
e os reflexos da vida contemporânea na política
institucional.
Lançamento de livro reúne mais de 200 convidados02/10/2009
Mais de 200 convidados compareceram ao
lançamento do Livro “Política: ainda é possível?”,
de autoria do Conselheiro Antônio Carlos Andrada,
na noite do dia 24 de setembro. O evento reuniu
personalidades do meio jurídico, literário e político,
além de amigos e familiares do autor, na Academia
Mineira de Letras.
Lançado pela Editora Del Rey, o livro aborda as
fragilidades do processo político institucional
na pós-modernidade e a realidade brasileira.
A apresentação é do Senador Marco Maciel,
com prefácio do Desembargador Almeida Melo,
Presidente do TER-MG. Murilo Badaró, Presidente da Academia Mineira de Letras, prestigia lançamento
Conselheiro Andrada e o Desembargador Almeida Melo Conselheiro Andrada e Secretário de Estado Danilo de Castro
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TCE libera 39.363 processos de aposentadoria13/11/2009
No dia 11 de novembro, o Conselheiro Antônio
Carlos Andrada, Vice-Presidente do TCE, informou
aos membros presentes na sessão do Pleno, que
39.363 processos de aposentadoria, reforma e
pensão haviam sido analisados e já estavam aptos
para registro seguindo a nova sistemática adotada
pela Casa. O balanço dos processos liberados
refere-se ao novo rito de análise determinado pela
Ordem de Serviço 09/2009 da presidência, que
disciplinou os comandos previstos na Resolução
08/2009, abrangendo o período de 26 de agosto a
11 de novembro.
Pelo novo rito, a competência para a relatoria dos
processos em tramitação abrangidos pela Súmula
TC 105 foi conferida à vice-presidência, a quem
coube a aplicação do instituto da decadência como
decisão de mérito para registro dos atos praticados
há mais de cinco anos.
O Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
Presidente do Tribunal de Contas do Estado, foi
recebido em audiência pelo Ministro do Tribunal
de Contas da União José Múcio Monteiro, em
Brasília, no dia 12 de novembro. Recém-empossado
no TCU, o Ministro José Múcio foi indicado para
o cargo pelo Presidente Lula, de quem foi Ministro
de Estado da Coordenação Política nos últimos
dois anos.
Na audiência, além da tratativa de assuntos
atinentes ao controle externo da administração
pública, foi formulado convite ao Ministro para
homenagem a ser conferida pelo Tribunal de Contas
de Minas Gerais.
Novo Ministro recebe Andrada no TCU13/11/2009
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26
Durante o XXV Congresso dos Tribunais de Contas
do Brasil, realizado nos dias 14 a 18 de novembro,
em Curitiba, foram eleitas as novas diretorias
da Associação dos Tribunais de Contas do Brasil
(Atricon) e do Instituto Rui Barbosa (IRB) para o
biênio 2010/2011. O Conselheiro Wanderley Ávila,
Presidente do TCEMG, foi eleito para o Conselho
Fiscal da Atricon, e o Conselheiro Antônio Carlos
Andrada, Vice-Presidente do TCEMG, foi eleito como
Secretário do IRB. O novo presidente da Atricon será
o Conselheiro Salomão Ribas, do Estado de Santa
Catarina, que substituirá o Conselheiro gaúcho
Victor J. Faccioni. A presidência do IRB será exercida
pelo Conselheiro Severiano José Costandrade de
Aguiar, do Estado de Tocantins.
Além das eleições dos novos dirigentes, foram
realizados vários Fóruns Técnicos Temáticos
e também aconteceram diversas palestras,
destacando-se as presenças do Ministro Ubiratan
Aguiar, Presidente do Tribunal de Contas da União,
do Ministro José Pimentel, da Previdência Social,
e do integrante do Tribunal de Contas da União
Européia, Hubert Weber.
Dentre os temas debatidos, foram abordados
a integração dos controles, inovações em métodos e
procedimentos de controle externo da Administração
Pública, atuação de ouvidorias e corregedorias,
criação do Conselho Nacional dos Tribunais de
Contas e prevenção da corrupção.
Ao final do Congresso, foi divulgada a Carta de
Curitiba, através da qual os quase 200 Conselheiros
dos diversos TCEs do Brasil manifestaram-se
favoráveis à criação do Conselho Nacional dos
Tribunais de Contas e solidarizaram-se com o
trabalho desenvolvido pelo TCU, alvo de críticas
recentes do governo federal.
Andrada assume Secretaria do Instituto Rui Barbosa – IRB23/11/2009
Conselheiro Andrada tomando posse
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27
As dúvidas mais comuns acerca da Lei de Licitações
(Lei 8.666/93) foi o tema do programa Panorama
da TV Assembléia, que contou com as participações
do Conselheiro Antônio Carlos Andrada, Vice-
Presidente do Tribunal de Contas do Estado, e o
consultor Antonio Calhau, do Legislativo Mineiro,
convidados pela produção. O programa foi levado
ao ar dia 1º de dezembro, ao vivo, retransmitido no
mesmo dia às 19h30 e também no dia seguinte para
todo o Estado.
Durante o programa, foi levada ao ar reportagem
sobre Congresso promovido nos dias 19 e 20
de novembro, pelo Tribunal de Contas, sobre
a Lei de Licitações, quando também foi lançada
a Revista Especial de Jurisprudência sobre aquele
diploma legal.
Os convidados responderam, durante meia
hora, perguntas dirigidas pela produção e por
entrevistados, na maioria vereadores de Câmaras
Municipais do interior mineiro.
23/11/2009
TCE lança Revista Especial e Sistema TCNotas
Licitação é tema de entrevista na TV03/12/2009
Em solenidade no auditório Vivaldi Moreira –
TCE-MG, dia 19 de novembro, o Presidente do
Tribunal de Contas Conselheiro Wanderley Ávila
presidiu o lançamento da Revista Especial com
a jurisprudência da Corte de Contas sobre a Lei de
Licitações, e do Sistema TCNotas para busca de
julgados no site do Tribunal. Compareceram diversas
autoridades federais, estaduais e municipais.
A Auditora Geral do Estado, Maria Celeste Morais
Guimarães, representou o Governador Aécio Neves.
Elaborada pela Comissão de Jurisprudência
e Súmula, sob a coordenação do Vice-Presidente
Conselheiro Antônio Carlos Andrada, a Revista
Especial reúne o entendimento do Tribunal acerca
dos dispositivos da Lei 8.666/93, de licitações.
Também a nova ferramenta de busca de julgados
do site do Tribunal – TCNotas – foi uma iniciativa
da Vice-Presidência, sob coordenação da Comissão
jurisprudencial.
O lançamento da Revista e do TCNotas ocorreu
durante o Congresso “A Lei 8.666/93 e o TCEMG”,
promovido pelo Tribunal para seus jurisdicionados,
com mil participantes.
Discursando na ocasião, o Conselheiro Antônio
Carlos Andrada destacou as iniciativas como “ações
pedagógicas e preventivas, buscando orientar os
jurisdicionados para evitar irregularidades futuras”.
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29
JULG
ADO
S
PROCESSO Nº 748370 - CONSULTA
Indenização de despesas de viagem de servidor público ou agente político. Regulamentação de diárias de viagem.
Adiantamento ou reembolso exige prestação de contas rigorosa. Empenho ordinário
ou por estimativa. Interpretação ampliativa da súmula 79-tc.
PROCESSO Nº 752708 - CONSULTA
Subsídio de Vereador - Norma fixadora - Resolução ou lei.
PROCESSO Nº 720900 - CONSULTA
Desnecessidade de autorização legislativa pra alienar bens móveis inservíveis. Ausência de lei
dispondo o contrário. Leilão ou concorrência. Receita da alienação é receita de capital.
Possibilidade de uso desta na aquisição de veículos.
INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO
Proposta de Uniformização de Jurisprudência - Concurso Público - Portador de necessidades especiais - Sistemática de nomeação obedecendo ao parâmetro mínimo de 5% e máximo de 20%.
PROCESSO Nº 808722 - EDITAL
Concurso Polícia Militar - Antecedentes criminais - Princípio da inocência - Garantia
de ampla defesa.
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30
RELATÓRIO
Versam os autos sobre Consulta formulada pelo
Sr. Marcus Vinicius Pereira, Presidente da Câmara
Municipal de Divisópolis, por meio da qual solicita
que esta Corte se manifeste quanto à legalidade
da indenização de despesas de viagem de agentes
públicos sem a apresentação de comprovantes.
O consulente encaminha cópia do Ofício-Circular
2º P/MP/MG n.º 043/2008, de 21/02/08, e cópia da
Recomendação n.º 001/2008, de 11/02/08, emitidos
pela 2º Promotoria de Justiça da Comarca de Almenara
(fls. 03 a 07).
Nos referidos documentos, a Promotoria de Justiça
recomenda ao Poder Executivo dos municípios que
compõem a Comarca de Almenara no sentido de
não indenizarem despesas de viagem que estejam
descobertas dos respectivos comprovantes, sob pena de
restar configurado ato de improbidade administrativa.
Aduz o órgão do Ministério Público que o enunciado
de Súmula nº 82 desta Corte contraria o ordenamento
jurídico.
PRELIMINAR
Preliminarmente, em que pese a forma utilizada para a
formulação da consulta não se apresentar como a mais
adequada, tomo conhecimento do questionamento
em razão da extrema relevância do tema, sendo a
parte legítima, nos termos do art. 210, I do Regimento
Interno, e considerando que a matéria se insere no
âmbito de competência desta Corte.
Ressalto, ainda, que em recente diagnóstico produzido
pela Comissão de Jurisprudência e Súmula, apresentado
junto à Vice-Presidência no início de março deste ano,
concluiu-se que a matéria ora em julgamento suscita
questionamentos de significativo número de órgãos
técnicos desta Corte.
Pelo exposto, passo ao exame da questão suscitada,
ressaltando que a competência constitucional desta
Corte é exercida com autonomia, de modo que não
interferem nas ações de fiscalização do Tribunal
de Contas eventuais divergências de entendimento
manifestadas por outros órgãos de controle, como o
Ministério Público Estadual.
MÉRITO
Apesar de reiteradas vezes a matéria ter sido discutida
neste Tribunal, ante o recente cancelamento do
enunciado de Súmula de n.º 82 e a revisão do
enunciado n.º 79, a questão da indenização de despesas
de viagem merece reexame, visando a um regramento
claro e detalhado.
Iniciamos a análise do tema citando trecho da Consulta
nº 658053, de relatoria do Conselheiro Moura e Castro:
PROCESSO Nº: 748.370
NATUREZA: Consulta
PROCEDÊNCIA: Marcus Vinicius Pereira(Presidente da Câmara Municipal de Divisópolis à época)
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“(...) a administração pública, por disposição
constitucional, deverá ser exercida sob a égide dos
princípios de legalidade, impessoalidade, eficiência e,
sobretudo, da moralidade.
Logo, os agentes políticos deverão obedecer a
preceitos genéricos estabelecidos no art. 37, bem
como os ditames do parágrafo único do art. 70, ambos
da Lex Fundamentalis da República, esse último com
a redação determinada pela Emenda Constitucional
19/98, que passamos a transcrever:
‘Art. 70 ...
Parágrafo único. Prestará contas qualquer
pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens e valores públicos ...’
Assim, aquele que utiliza, administra bens ou
interesses públicos deve prestar contas, dever que
se impõe ao servidor ou agente político. A prestação
de contas de verbas indenizatórias, mesmo que haja
saldo favorável para quem as presta, é imposição
inerente à própria natureza da relação jurídica
existente entre o prestador e a Administração, para
se conhecer o resultado definitivo do emprego do
dinheiro...”
O mandamento constitucional da realização da
prestação de contas deve ser efetivado em cada
situação jurídica de maneira distinta, adequada à
realidade do agente público e do ente respectivo.
Os valores recebidos pelo servidor público em virtude
da realização de viagem a serviço têm caráter
indenizatório, sendo destinados a compensá-lo por
gastos realizados com hospedagem, alimentação e
locomoção.
Tais valores devem obedecer às etapas previstas em
lei para o processamento da despesa pública, entre
as quais se destaca o prévio empenho em dotação
orçamentária específica.
Ademais, seu pagamento deve se dar em decorrência
do exercício da função pública em município distinto
daquele em que o servidor trabalha, mediante
necessidade do serviço.
A concessão de diárias necessita, portanto, de
motivação para o deslocamento do agente público,
demonstrando-se a existência de nexo entre suas
atribuições regulamentares e as atividades realizadas
na viagem.
Há três possibilidades de formalização de despesas de
viagem:
1-mediante diárias de viagem, cujo regime
deve estar previsto em lei e regulamentado em
ato normativo próprio do respectivo Poder, com a
realização de empenho prévio ordinário;
2-mediante regime de adiantamento, desde que
tal hipótese esteja prevista expressamente em lei
do ente, conforme exigência do art. 68 da Lei
Federal 4.320/64, com a realização de empenho
prévio por estimativa;
3-mediante reembolso, quando não houver
regulamentação de diárias de viagem e nem de
regime de adiantamento, hipótese em que deve
ser realizado empenho prévio por estimativa.
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32
Na hipótese de existir a previsão normativa de diárias
de viagem, a prestação de contas poderá ser feita
de forma simplificada, através de relatório ou da
apresentação de alguns comprovantes específicos
relativos às atividades exercidas na viagem, conforme
exigências estabelecidas na regulamentação
respectiva.
Nesse sentido, ficou assentado na Consulta nº 658053:
“(...) a não-obrigatoriedade de se juntar documentos
comprobatórios de gastos está na natureza desse
tipo de diárias, qual seja, o custeio presumível de
despesas de viagem. Observe-se que, nesse tipo de
verba indenizatória, o risco é de mão dupla, pois caso
o servidor ou agente político consiga gastar menos
que esperado – comendo sanduíches, dormindo
em pousadas ou andando a pé – exempli gratia, a
sobra lhe pertencerá, sem que isso seja classificado
como vencimento. Mas, se o contrário se verificar,
ou seja, gastos superiores aos valores das diárias, a
Administração Pública nada complementará, daí o
equilíbrio do risco”.
Já na segunda e terceira hipótese, em que não há a
previsão normativa de diárias de viagem, as despesas
de viagens feitas a serviço de órgão ou entidade pública
só se consideram regulares se houver a apresentação
de todos os documentos legais comprobatórios dos
gastos realizados, e se estes estiverem de acordo
com os princípios constitucionais da moralidade,
da economicidade e da razoabilidade. O exame da
observância de tais princípios constitucionais será
realizado pelo ordenador de despesas, responsável
pela legalidade e pela legitimidade dos gastos,
demonstradas em despacho fundamentado quando
do processamento da expensa.
A necessidade de um processo complexo e completo
de prestação de contas nessas hipóteses em que não
há previsão de diárias de viagem está expressa no
enunciado de Súmula nº 79, desta Casa: “É irregular
a despesa de viagem realizada por servidor municipal
que não se fizer acompanhar dos respectivos
comprovantes”.
Nesse sentido, repita-se, a exigência de comprovantes
exarada no citado entendimento jurisprudencial só se
aplica às situações em que não há a previsão normativa
de diárias de viagem. Tais situações exigem prestação
de contas rigorosa, com documentos que demonstrem
cada um dos gastos realizados, não sendo suficiente
a apresentação de relatório de viagem ou de apenas
alguns comprovantes.
É essa a interpretação adequada quanto à
aplicabilidade do enunciado de Súmula nº 79, a qual
restou assentada na Consulta nº 656186, de relatoria
do Conselheiro Eduardo Carone, nos seguintes termos:
“(...) não existindo previsão do pagamento de diárias
em lei e a fixação de seu correspondente valor em
ato normativo próprio, as despesas de viagens feitas
a serviço de órgão ou entidade pública, poderão ser
ressarcidas mediante a apresentação dos documentos
legais comprobatórios dos gastos feitos, conforme
entendimento desta eg. Corte consubstanciado na
Súmula TC n. 79...”
Por fim, passo à análise da questão da prestação de
contas de despesas de viagem de agentes políticos.
Deve-se ressaltar, primeiramente, que foi cancelado em
sessão de novembro de 2008 o enunciado de Súmula
nº 82 desta Corte, que assim previa: “As despesas de
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33
viagem do Chefe do Executivo Municipal são regulares
se acompanhadas do relatório dos gastos feitos”.
Ante o cancelamento desse enunciado jurisprudencial,
tenho que devem se adequar os agentes políticos (não
apenas Prefeito, mas também Secretários, Vereadores,
Presidente da Câmara e até mesmo os agentes
políticos estaduais) às mesmas regras explanadas
acima, aplicáveis aos servidores públicos.
Dessa forma, visando à concretização dos princípios
da isonomia e da moralidade, tenho que, em havendo
previsão normativa de diárias de viagem, os agentes
políticos serão indenizados quanto a excursões a
serviço através de tais diárias. Por outro lado, se não
existir no ordenamento do ente a previsão de diárias,
aplica-se a esses agentes a exigência do enunciado de
Súmula nº 79, de modo que deverão ser apresentados
todos os comprovantes de gastos realizados, estes,
necessariamente, em conformidade com os princípios
constitucionais da razoabilidade, moralidade e
economicidade.
Como afirmado pelo Conselheiro Eduardo Carone
na Consulta nº 658053, a prestação de contas é
mandamento constitucional que se impõe não
apenas aos servidores públicos, mas também aos
agentes políticos, visto que, em conformidade com
o art. 74, § 2º, I da Constituição Estadual, “a simples
movimentação de numerário do Município, ainda que
a título de verbas indenizatórias, traduz necessidade
de o beneficiário prestar contas”.
Finalmente, destaco trecho de decisão do Tribunal
de Justiça de Minas Gerais, citada na Consulta nº
658053, a qual declarou inconstitucional lei oriunda
do município de Baependi que dispensava os
agentes políticos de prestar contas quanto a verbas
indenizatórias:
“a lei, por ofender os princípios da moralidade
administrativa e da impessoalidade, não pode alterar
o conceito universalmente aceito da indenização
para dispensar a prestação de contas aos agentes
políticos que a fizeram e dela obtiveram vantagens.”
(TJMG. Quarta Turma. Processo 211187-0/00, Relator
Des. Almeida Melo. Julgamento em 29.11.2001)
CONCLUSÃO
Diante do exposto, tenho que a indenização de
despesas de viagem de servidor público ou de
agente político estadual ou municipal deve se
dar, preferencialmente, mediante o pagamento de
diárias de viagem, previstas em lei e regulamentadas
em ato normativo próprio do respectivo Poder, com
prestação de contas simplificada e empenho prévio
ordinário. Na ausência de tal previsão, poderá a
indenização ser paga em regime de adiantamento
e com empenho prévio por estimativa, se houver
autorização legal para tanto, ou através de
reembolso, também com empenho prévio por
estimativa. Nas hipóteses de adiantamento e de
reembolso, será imprescindível a comprovação
posterior de gastos pelo servidor público ou agente
político, com rigorosa prestação de contas, em
processo complexo, conforme enunciado de Súmula
79 desta Corte.
Em qualquer dessas situações, devem ser observados
os princípios constitucionais da razoabilidade, da
economicidade e da moralidade quanto à natureza e
ao montante do gasto, para que as despesas sejam
consideradas regulares.
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34
Finalmente, visando à eficiência do controle interno
e externo da gestão de recursos públicos, repita-se:
este Tribunal de Contas recomenda que os Chefes
de Poder Municipal regulamentem o pagamento de
diárias de viagem, pois esta é a forma mais segura e
transparente de se processar as despesas de viagem.
Conforme art. 216 do Regimento Interno deste
Tribunal, este entendimento, firmado no mesmo
sentido das Consultas nº 658053 e 725864, implica
a reforma das teses das Consultas nº 55757, 89572,
652407, 656186, 703945 e 748954, que dispunham
sobre a matéria em outro sentido.
Sugiro, por conseguinte, ante o papel pedagógico
desta Corte e a repercussão das deliberações em sede
de Consultas, que seja anotada a reforma no arquivo
das Consultas nº 55757, 89572, 652407, 656186,
703945 e 748954, disponibilizado no sítio eletrônico
do Tribunal.
Adotando tal procedimento, poderemos evitar a
ocorrência de interpretações equivocadas de nossa
jurisprudência, conferindo efetividade ao art. 216 do
NRITCMG.
É o meu parecer.
Em sendo aprovado, encaminhe-se cópia da decisão à
Biblioteca desta Corte, responsável pelo gerenciamento
do banco de dados que disponibiliza a pesquisa das
Consultas, para que anote a revogação supracitada
com a maior brevidade possível.
Tribunal de Contas, em 20/03/2009.
Conselheiro Relator Antônio Carlos Andrada
RETORNO DE VISTA
Versam os autos sobre consulta formulada pelo Sr.
Antônio de Souza Pereira, Presidente, à época, da
Câmara Municipal de Rio Vermelho, nos seguintes
termos:
“Hoje, em virtude da legislação pátria, o ‘subsídio’
dos vereadores deve ser ‘fixado’ por meio de
‘Lei Municipal’ de iniciativa da Câmara ou através
de ‘Resolução’?
A fixação dos subsídios dos Edis no último ano do
mandato, para vigorar na ‘Legislatura
subsequente’, deve ser fixado ‘antes’ das Eleições
Municipais, por força do princípio da moralidade
de que cuida o artigo 37 da CF/88?”
Em sessão do Tribunal Pleno realizada no dia 10 de
setembro de 2008, decidiu-se pelo conhecimento da
presente da Consulta, tendo a Conselheira Relatora
Adriene Andrade proferido seu voto no sentido de que
a Resolução é a espécie normativa a ser aviada pelas
respectivas Câmaras Municipais na fixação do subsídio
dos Vereadores, em observância ao mandamento
PROCESSO Nº: 752.708
NATUREZA: Consulta
CONSULENTE: Antônio de Souza Pereira – Presidente da Câmara Municipal de Rio Vermelho, à época.
PROCEDÊNCIA: Câmara Municipal de Rio Vermelho
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imposto pelo inciso VI do artigo 29 da Carta Magna
com redação dada pela Emenda Constitucional n.º
25/2000, o qual estabelece, ainda, que a fixação deve
se dar em uma legislatura para vigorar na subsequente,
ou seja, até o pleito eleitoral municipal, em obediência
ao princípio da moralidade insculpido no caput do
artigo 37 da Constituição da República.
O Exmo. Cons. Gilberto Diniz solicitou vista dos autos.
Na sessão realizada no dia 23 de abril de 2009, o
Conselheiro Gilberto Diniz proferiu no Tribunal Pleno
seu voto-vista, concluindo, com espeque no inciso VI
do artigo 29, com redação determinada pela Emenda
n.º 25/2000, no inciso X do artigo 37 e no § 4º do
artigo 39, todos da CR/88, bem como em doutrina e
jurisprudência pátrias, que somente por lei específica
de iniciativa da Câmara de Vereadores é possível,
validamente, realizar a fixação dos subsídios dos edis.
Ratificou ainda o entendimento de que tal fixação
deve ocorrer antes das eleições municipais para
vigorar na legislatura subsequente, em observância ao
princípio da moralidade.
Assim, tendo em vista a gama de entendimentos
acerca da matéria, solicitei vista da presente Consulta,
a fim de melhor estudar o tema e formular uma tese
conciliatória sobre qual o instrumento normativo
hábil a fixar a remuneração dos edis municipais.
É o relatório.
FUNDAMENTAÇÃO
Inicialmente, reafirmo a importância do tema ora
proposto, tendo em vista o dissenso existente na
doutrina e na jurisprudência pátria, conforme muito
bem explanado pelo nobre Conselheiro Gilberto
Diniz, de modo que se impõe ao Tribunal de Contas o
estabelecimento de critérios claros e específicos acerca
da fixação dos subsídios dos vereadores, cumprindo,
desta forma, seu dever didático-pedagógico de bem
orientar os jurisdicionados.
Procedi, então, a um profícuo estudo, a fim de formar
melhor minhas convicções sobre o assunto.
Até a Constituição da República Federativa do Brasil
de 1988 – CR/88, a matéria referente aos ganhos
dos edis era objeto das Cartas Estaduais e suas
respectivas Leis Orgânicas Municipais. Com a edição
do Ato Institucional n.º 2, de 27 de outubro de 1965,
decretou-se a gratuidade no exercício da vereança. A
Lei Complementar Federal n.º 2, de 29 de novembro
de 1967, relativizou essa gratuidade, estabelecendo
que tão-somente os membros das Casas Legislativas
instaladas em Municípios com menos de 100.000
habitantes não fariam jus ao percebimento de
remuneração. A Lei Complementar Federal n.º 23, de 19
de dezembro de 1974, ampliou o limite para 200.000
habitantes. Já a Lei Complementar Federal n.º 25, de
02 de junho de 1975 extinguiu os casos de gratuidade
no exercício do mandato legislativo municipal, tendo
estabelecido, entretanto, alguns critérios e limites
para a remuneração dos Vereadores.
Com a promulgação da CR/88, a posição do
Município no sistema federativo pátrio modificou-se
profundamente, tendo em vista que passou a integrar
a própria estrutura federativa.
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36
Desse modo, a Carta vigente, em sua redação original,
fiel ao princípio da descentralização administrativa
e da autonomia municipal plena, não continha
dispositivo específico acerca da remuneração dos
vereadores, cuja disciplina ficaria a cargo de cada
Lei Orgânica Municipal, consoante se constatava no
inciso V do artigo 29 da CR/88, verbis: “remuneração
do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada
pela Câmara Municipal em cada legislatura, para a
subseqüente, observado o que dispõem os arts. 37, XI,
150, II, 153, III, e 153, § 2º, I”.
Com o advento da Emenda Constitucional n.º 01/92,
inseriram-se os incisos VI e VII ao artigo 29, com o
fito de estancar os excessos cometidos pelas Câmaras
Municipais, os quais preceituavam, respectivamente,
que: “a remuneração dos Vereadores corresponderá
a, no máximo, setenta e cinco por cento daquela
estabelecida, em espécie, para os Deputados
Estaduais, ressalvado o que dispõe o art. 37, XI”
e “o total da despesa com a remuneração dos
vereadores não poderá ultrapassar o montante de
cinco por cento da receita do município”. Observa-
se que, as alterações não mencionavam a espécie
normativa necessária à fixação da remuneração dos
edis, razão pela qual a fixação se dava por Resolução.A
promulgação da Emenda Constitucional n.º 19/1998,
responsável pela reforma administrativa, procedeu
nova alteração no inciso VI do artigo 29 da CR/88 que
passou a vigorar com a seguinte redação: “o subsídio
dos Vereadores fixado por lei de iniciativa da Câmara
Municipal, na razão de, no máximo, setenta e cinco
por cento daquele estabelecido, em espécie, para
os Deputados Estaduais, observado o que dispõem
os arts. 39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, §
2º, I”. (GN) Com isso, homogeneizou-se o sistema
de controle remuneratório dos agentes políticos,
com a co-participação do Executivo na definição do
quantum a ser percebido pelos edis.
Inobstante a exigência de fixação por lei dos subsídios
da vereança, verificou-se que tal providência não
bastou para conter gastos excessivos com as Câmaras
Municipais, motivo pelo qual foi apresentada, no ano
de 1998, Proposta de Emenda Constitucional destinada
a disciplinar tais despesas. Essa Proposta deu origem à
Emenda Constitucional n.º 25/2000, a qual modificou,
novamente, o teor do inciso VI do artigo 29 da CR/88,
suprimindo-se o termo “fixado por lei” e estabelecendo
gradação de subsídios máximos conforme o censo
populacional do município, in verbis:
Art. 29, VI - o subsídio dos Vereadores será fixado
pelas respectivas Câmaras Municipais em cada
legislatura para a subseqüente, observado o que
dispõe esta Constituição, observados os critérios
estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os
seguintes limites máximos:
a) em Municípios de até dez mil habitantes, o
subsídio máximo dos Vereadores corresponderá
a vinte por cento do subsídio dos Deputados
Estaduais;
b) em Municípios de dez mil e um a cinqüenta mil
habitantes o subsídio máximo dos Vereadores
corresponderá a trinta por cento do subsídio dos
Deputados Estaduais;
c) em Municípios de cinqüenta mil e um a cem mil
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
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corresponderá a quarenta por cento do subsídio
dos Deputados Estaduais;
d) em Municípios de cem mil e um a trezentos mil
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
corresponderá a cinqüenta por cento do subsídio
dos Deputados Estaduais;
e) em Municípios de trezentos mil e um a
quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo
dos Vereadores corresponderá a sessenta por
cento do subsídio dos Deputados Estaduais;
f) em Municípios de mais de quinhentos mil
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
corresponderá a setenta e cinco por cento do
subsídio dos Deputados Estaduais.
Permitam-me, Srs. Conselheiros, nesse particular,
tecer algumas considerações acerca da tramitação
no Congresso Nacional da Proposta de Emenda à
Constituição n.º 15/1998 que originou a EC n.º 25/2000,
a fim de perquirir a mens legislatoris explicitada no
texto vigente no caput do inciso VI do artigo 29 da Carta
Magna.
A proposta, originária do Senado Federal, limitava-se a
estatuir limites para a despesa com o funcionamento
do Poder Legislativo municipal, fixando uma escala
genérica, inversamente proporcional, entre a população
municipal e o percentual máximo da receita que poderia
ser gasto com o funcionamento das Câmaras Municipais.
Aprovada, em dois turnos, por unanimidade, a proposta
original foi encaminhada à Câmara dos Deputados.
Na Câmara dos Deputados, a proposta do Senado foi
alvo de profundas e importantes modificações, materiais
e formais. Além de melhorias na técnica legislativa,
propuseram-se alterações no artigo 29, VI da CR/88, com
a supressão da expressão “fixado por lei de iniciativa da
Câmara Municipal” e o escalonamento dos limites de
gastos com a remuneração dos Vereadores de acordo
com a população do Município.
O deputado Ronaldo Cesar Coelho, relator da PEC n.º
627/98 na Câmara dos Deputados, responsável pela
redação hodierna do artigo 29, VI da CR/88, explicitou
em seu relatório a necessidade de se:
“evitar os abusos cometidos por algumas
Câmaras, mas não menos necessário resguardar
o livre e proveitoso trabalho do Poder Legislativo.
Há também, a se considerar o reverso do abuso.
Sabe-se de inúmeros casos de Prefeitos que
recusam-se a transferir à Câmara os duodécimos,
ou o fazem a menor. Legislativos mais fortes
conseguem, em juízo, a correção da recusa ou
do valor, mas as Comunas mais carentes não
dispõem de condições para obter a necessária
assessoria jurídica para tanto. (...) De fato, é muito
mais freqüente do que se imagina o Prefeito levar
o Legislativo à míngua, com o intuito de pressão
ou vinditta”.
Dos aludidos trechos permite-se inferir que a supressão
do termo “fixado por lei de iniciativa da Câmara
Municipal” não se deu por mero acaso ou incúria
legislativa, mas sim com o específico intuito de sopesar
as limitações impostas aos gastos com as Câmaras
Municipais, mediante o restabelecimento da autonomia
para fixar seus subsídios.
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Em verdade, o fato de o texto da norma não explicitar
o instrumento normativo apto a fixar o subsídio dos
Vereadores, configura um típico caso de “silêncio
eloquente”, teoria que sustenta que, em determinadas
circunstâncias, o silêncio do legislador se reveste de um
propósito específico e pró-ativo. Nas palavras do Ministro
Moreira Alves, “só se aplica a analogia quando, na
lei, haja lacuna, e não o que os alemães denominam
“silêncio eloquente” (beredtes schweigen), que é o
silêncio que traduz que a hipótese contemplada
é a única a que se aplica o preceito legal, não se
admitindo, portanto, aí o emprego da analogia”.
O eminente constitucionalista José Afonso da Silva,
ao expor a questão atinente aos subsídios dos agentes
políticos municipais, leciona que:
“(...) O subsídio do Prefeito e do Vice-Prefeito será
fixado por lei de iniciativa da Câmara Municipal.
Assim também estava previsto para o subsídio
dos Vereadores por força da EC 19/98. Contudo, a
EC 25, de 14.2.2000 alterou essa disposição para
determinar que o subsídio dos Vereadores será
fixado pela respectiva Câmara Municipal (não
mais por lei de iniciativa da Câmara) em cada
legislatura para a subsequente (...)”
Nesse mesmo sentido, traz-se a lume recente decisão do
Tribunal de Justiça de Minas Gerais:
(Conquanto tenha reconhecido, em sede de
agravo de instrumento, que os subsídios dos
Vereadores exigiria a prévia existência de lei em
sentido formal, reputo necessário rever o aludido
pronunciamento, de caráter provisório, e, em
conseqüência, dar razão à apelante.
Com efeito, a EC nº 19, de 4 de junho de 1998, deu
nova redação ao art. 29, CF, e estabeleceu que:
“Art. 29...
VI - subsídio dos Vereadores fixado por lei de
iniciativa da Câmara Municipal, na razão de,
no máximo, setenta e cinco por cento daquele
estabelecido, em espécie, para os Deputados
Estaduais, observado o que dispõem os artigos
39, § 4º, 57, § 7º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I.”.
O conteúdo do aludido dispositivo constitucional
- que expressamente mencionava a necessidade
de lei para dispor sobre o subsídio dos Vereadores
- foi modificado em razão da promulgação da EC
nº 25, de 14 de fevereiro de 2001 e cuja vigência
valeria a partir de 1/1/2001, sendo certo que
assim se dispôs:
“Art. 29...
VI - o subsídio dos Vereadores será fixado
pelas respectivas Câmaras Municipais em cada
legislatura para a subseqüente, observado o que
dispõe esta Constituição, observados os critérios
estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os
seguintes limites máximos.”
É certo, então, que ocorreu substancial
modificação na forma de definição dos subsídios
dos Vereadores, na medida em que o poder
constituinte derivado optou por retornar ao
modelo originariamente estabelecido a partir
da promulgação da Constituição Federal, na
qual sempre garantiu-se ao Poder Legislativo
fixar, para a legislatura seguinte e mediante
resolução, o valor do subsídio.
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Dentro deste contexto, é lícito admitir que, em
face dos membros do Poder Legislativo Municipal,
não é possível prevalecer a regra geral segundo
a qual os subsídios devam ser fixados por lei
em sentido estrito. Neste particular, portanto, é
cabível concluir que a resolução, como um das
formas pelas quais materializa-se o processo
legislativo (art. 59, VII, CF), é instrumento
normativo adequado para veicular o subsídio dos
Vereadores na passagem de uma legislatura para
outra ou quando, no mesmo período legislativo,
pretender-se somente a recomposição monetária
de sua remuneração.
Logo, o tratamento dado pela Constituição
Federal aos subsídios dos parlamentares é similar,
consoante se observa do art. 29, VI e 49, VIII, CF, e,
quando mencionou-se a exigência de lei, fez-se de
forma expressa como se constata dos subsídios
dos Magistrados (art. 93, V, CF).
(...)
O SR. DES. EDUARDO ANDRADE:
Também ouvi, atentamente, o ilustre Advogado,
de quem recebi memorial.
Registro apenas que, em sessão recente da
Corte Superior desse Tribunal de que participei,
abraçou-se justamente a tese ora defendida
pelo ilustre Advogado.
O caso era absolutamente idêntico, e essa tese
vem se pacificando, não só nesse Tribunal, mas
nos tribunais do Brasil, inclusive nos tribunais
superiores.
Por essa razão, acompanho o eminente Des.
Relator, para, também, dar provimento ao recurso.
(TJMG. Ap. Cível n.º 1.0625.07.070921-1/003.
Relator Des. Alberto Vilas Boas. Publicado em
15/05/2009)
Destaca-se, em favor desse entendimento, o fato de
que o Constituinte Derivado explicitamente diferenciou
os demais agentes políticos municipais dos Vereadores,
no que se refere à formalização dos subsídios, eis que
refere-se a Prefeitos, Vice-Prefeitos e Secretários no
inciso V do art. 29 da CR/88, exigindo ali a edição de lei,
e em seguida tratou dos Edis no inciso VI do dispositivo,
prescrevendo que “o subsídio dos Vereadores será fixado
pelas respectivas Câmaras Municipais”.
Assim sendo, reitero meu entendimento no sentido de
que a CR/88 permite, em seu artigo 29, inciso VI, que a
fixação dos subsídios dos membros do Poder Legislativo
Municipal se dê mediante espécies normativas primárias
próprias, quais sejam, resolução ou decreto legislativo,
pautando tal posicionamento não em mera interpretação
literal do dispositivo, mas sim em uma interpretação
lógica.
Com essas considerações e já caminhando para o final
do meu voto, colaciono, ainda, excerto de julgado
do Tribunal de Justiça de São Paulo, que decidiu ser
competência privativa da Câmara Municipal, exercitável
através da edição de Resolução, a fixação de subsídios
dos Vereadores, sob os seguintes argumentos:
A Constituição Federal de 1988, no artigo 29, VI,
com a redação dada pela Emenda Constitucional
n.º 25, de 14 de fevereiro de 2000, para entrar
em vigor em 1º de janeiro de 2001, estabeleceu
que o subsídio dos Vereadores será fixado
pelas respectivas Câmaras Municipais em cada
legislatura para a subsequente, observado o
que dispões esta Constituição, respeitados os
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critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica
e os limites máximos que enumera nas alíneas de
“a” até “f”.
(...)
Como está absolutamente claro no mencionado
dispositivo da Constituição, não cabe à lei
fixar o subsídio dos Vereadores, senão que à
Câmara Municipal. Há nítida ofensa à iniciativa
das Câmaras Municipais estabelecer em lei
o subsídio dos Vereadores. A matéria não se
enquadra no princípio da reserva legal, pois,
havendo determinação constitucional de que a
fixação do subsídio cabe à Câmara, esta o fará
por resolução, espécie normativa integrante do
processo legislativo, prevista no art. 59, VII, da
Constituição Federal, descabendo delegação.
(TJSP. ADI n.º 125.269-0/9. Relator Des. Walter de
Almeida Guilherme, Acórdão publicado em 26 de
abril de 2006)
Como se observa, o TJSP foi enfático no sentido de vedar
a fixação do subsídio dos edis por lei, haja vista a matéria
não estar adstrita ao princípio da reserva legal.
Entretanto, dissentindo da conclusão da decisão supra
mencionada, admito uma teoria mista ou eclética, na qual
se afigura possível, não obstante não ser obrigatória, a
fixação dos subsídios por lei, se assim entender a Câmara
Municipal, em consonância com meu posicionamento
esposado na sessão do dia 20 de maio de 2009, conforme
bem explicita Ivan Barbosa Rigolin:
“(...) dificilmente algum órgão público, ou alguma
entidade integrante da Administração, pratica
atos, da natureza que for, de maior hierarquia, ou
de mais complexa e elaborada fatura, que aquela
que o ordenamento jurídico lhe exige. Pecar por
deficiência de conteúdo é freqüente, mas agir
com excesso de rigor, ou com simples excesso
formal, não é nem um pouco comum.
(...)
Pode constituir um meio excessivo ante a atual
redação da Constituição Federal, porém o só fato
de algum ato ser meio excessivo para algum fim
que pudesse ter outro ato de menor hierarquia
jamais constituiu irregularidade no direito
brasileiro.
(...)
Se em um Município a Constituição admite mera
resolução para fixar subsídio de Vereadores, e
esse Município faz mais que isso, editando ato de
superior hierarquia quando dele não necessitava,
nem por isso perde os efeitos que desejava, como
nem por isso vicia a intenção dos autores, nem se
desvia da finalidade publicística que deve estar
presente.
O inverso seria inadmissível, resolução quando a
Carta exige lei; mas nunca dar o mais pede ser
tido como invalidante, injurídico ou irregular. (...)
(...)
A doutrina constitucionalista enfatiza a hierarquia
das normas legais, que como sistema rigidamente
organizado não pode ser invertida, admitindo-
se o uso do instrumento legislativo maior pelo
menor, mas nunca o inverso.
(...)
Nem se alegue que, por ser a resolução, por
frequente definição legal e doutrinária, um
ato apto a produzir efeitos internos dentro de
um Poder, um órgão ou um colegiado, então a
substituição por lei constituiria irregularidade.
Nunca.
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Esse argumento cai por terra sem maior esforço,
na medida em que todo Poder, órgão ou colegiado
pode sempre submeter qualquer assunto interno
seu à disciplina de uma lei, mesmo que isso pareça
tão desmesuradamente exagerado (...)”.
Dessa forma, como a Constituição da República não fixou,
expressamente, qual o veículo normativo necessário à
fixação dos subsídios dos membros do Poder Legislativo
Municipal, sustento que a Câmara Municipal pode fixá-
los mediante resolução, nada obstando, entretanto, a
adoção de processo legislativo mais complexo, voltado à
elaboração de leis em sentido estrito.
Ressalto que, em ambos os casos, os limites impostos
na Constituição de República e nas respectivas Leis
Orgânicas devem ser observados, especialmente no que
tange à regra da anterioridade preceituada no caput do
artigo 29, VI, de modo que a fixação dos subsídios dos
edis deverá ser realizada no último ano do mandato,
antes das eleições municipais, para vigorar na legislatura
subsequente, em respeito ao princípio da moralidade.
PARECER
Por todo o exposto, concluo que a fixação dos subsídios
dos Vereadores pode ser realizada, tanto por Resolução
como por lei específica, alteando-se a necessária
observância aos limites estipulados nos artigos 29, 29-
A, 37, inciso XI e 39, § 4º da Constituição da República
de 1988.
Tribunal de Contas, em 22/06/2009.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
Trago antecipadamente meu voto no Agravo de
Instrumento em epígrafe, tendo em vista a urgência que
o caso requer, considerando tratar-se de provimento
de cargos de efetivos da Polícia Militar, extremamente
necessários para a eficaz segurança pública no Estado de
Minas Gerais.
Pelo que pude observar, a questão tratada no presente
Agravo de Instrumento cinge-se à previsão contida no
item 3.3 e na letra “f” do item 7.1 do edital, que exigiu
no ato da matrícula no Curso Técnico de Segurança
Pública a apresentação de “certidões negativas de
antecedentes criminais expedidas pela Policia Civil,
Polícia Federal, Justiça Estadual (inclusive Juizado
Especial), Justiça Federal (inclusive Juizado Especial)
e Justiça Eleitoral das localidades em que o candidato
residiu nos últimos 05 (cinco) anos...”, na esteira de
uma interpretação do disposto no art. 5º da Lei Estadual
5.301/69 – Estatuto dos Militares de Minas Gerais.
Inicialmente, gostaria de salientar que acompanho a
linha de raciocínio desenvolvida no bem lançado voto
proferido pelo ilustre Relator, em função do novo
entendimento por ele esposado nestes autos, mas, tendo
PROCESSO Nº: 808.722
NATUREZA: Edital de Concurso Público
ÓRGÃO: Polícia Militar de Minas Gerais
RELATOR: Conselheiro Elmo Braz
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em vista a relevância do assunto, gostaria de tecer
algumas considerações que entendo pertinentes e que,
em minha avaliação, agregam conteúdo às colocações
do nobre Relator.
Quando da primeira análise dos autos, o Relator,
Conselheiro Elmo Braz, entendeu que a comprovação
da idoneidade moral, exigida quando da matrícula do
candidato aprovado no concurso, deve ser mantida no
corpo do instrumento convocatório.
Os Conselheiros Eduardo Carone e Licurgo Mourão,
ao proferirem seus votos, entenderam que “qualquer
que seja a restrição que se fizer à participação em um
concurso público por suposta falta de idoneidade, que
não seja declarada em sentença transitada em julgado
do Poder Judiciário, não tem nenhuma validade diante
do dispositivo da Constituição Federal...”.
Em um breve estudo, observa-se que esta exigência em
editais de concurso público, mormente para ingresso
de pessoal para atuar na segurança pública, comporta
entendimentos dos mais variados, não existindo um
consenso entre os tribunais do país.
Cite-se, como exemplo, decisão do Supremo Tribunal
Federal na qual restou consignado que “viola o princípio
constitucional da presunção da inocência, previsto
no art. 5º, LVII, da Constituição Federal, a exclusão
de candidato de concurso público que reponde a
inquérito ou ação penal sem trânsito em julgado
da sentença condenatória” (Agravo Regimental no
Recurso Extraordinário 559.135-2, Relator Ministro
Ricardo Lewandowski, DJU 13/06/08).
Em sentido contrário, menciona-se a decisão proferida
no Recurso Extraordinário 356.119, relatoria da Ministra
Ellen Gracie, que entendeu inexistir violação ao princípio
da presunção de inocência no fato de a legislação
ordinária não permitir a inclusão no quadro de acesso de
Oficial Militar denunciado em processo criminal.1
No âmbito da justiça mineira, o Desembargador Kildare
Carvalho, proferiu voto no sentido de que “o requisito
de não possuir antecedentes criminais, comprovado
por meio de obtenção de certidão negativa perante
as Polícias Civil e Federal, Justiças Estadual e Federal
(inclusive Juizado Especial), e Justiça Militar das
localidades em que o candidato residiu nos últimos
05 (cinco) anos encontra-se em consonância com o
princípio da razoabilidade, já que compatível com as
atividades que serão exercidas.” 2
Com efeito, não há dúvida de que a banca examinadora
do concurso deve zelar para que o provimento dos
cargos ocorra somente pelos candidatos que se
mostrarem com perfil compatível às funções exercidas
pelo cargo ofertado, neste caso de policial. Porém, não há
como igualar alguém indiciado em inúmeros inquéritos
criminais, relativos a crimes hediondos, por exemplo,
a alguém indiciado por infração de menor potencial
ofensivo, onde é possível a aplicação do instituto da
transação penal previsto no art. 76 da Lei Federal nº
9.099/99 (Lei que dispõe sobre os Juizados Especiais
Cíveis e Criminais) ou em inquéritos instaurados com
interesses escusos, ou mesmo sem qualquer relação com
a atividade a ser desempenhada.
É dizer, deve ser concedido tratamento diferenciado aos
desiguais, na medida em que se desigualam, consoante
leciona Alexandre de Moraes:
1 DJU 07.02.2003 2 DJE 25.11.2008
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“o que se veda são as diferenciações arbitrárias às
discriminações absurdas, pois, o tratamento desigual
dos casos desiguais, na medida em que se desigualam,
é exigência tradicional do próprio conceito de Justiça,
pois o que realmente protege são certas finalidades,
somente se tendo por lesado o princípio constitucional
quando o elemento discriminador não se encontra a
serviço de uma finalidade acolhida pelo direito.”3
Por essa razão, a eventual exclusão de um candidato
nesta fase do concurso público deve ser acompanhada
de provas e elementos sólidos, aptos, no caso concreto,
a evidenciarem mácula na idoneidade moral. Deve
restar comprovado, portanto, que o crime pelo qual o
candidato está sendo investigado realmente interfere na
aferição da capacidade (nesse caso moral) de o candidato
exercer uma atividade que requer a denominada retidão
de caráter, além de padrões éticos e disciplinares.
Assim, o ato que considerar inapto o candidato há de ser
justamente motivado, a fim de que possa submeter ao
controle judicial quanto à conformação da decisão com
o resultado.
Aliás, a exigência de motivação dos atos administrativos
vem sendo cada vez mais defendida por juristas de
renome, dentre os quais se destaca Celso Antônio
Bandeira de Mello, ao lecionar:
“Parece-nos que a exigência de motivação dos atos
administrativos, contemporânea à prática do ato, ou
pelo menos anterior a ela, há de ser tida como uma
regra geral (...). Logo, parece óbvio que, praticado o
ato em um Estado onde tal preceito é assumido e que,
ademais, qualifica-se como “Estado Democrático de
Direito” (art. 1º, caput), proclamando, ainda, ter como
um de seus fundamentos a ‘cidadania’ (inciso II), os
cidadãos e em particular o interessado no ato têm
o direito de saber por que foi praticado, isto é, que
fundamentos o justificam.” 4
Outros autores vão além e preconizam que a motivação
do ato administrativo apresenta-se indispensável quando
invade a seara de direitos subjetivos. Nesse sentido, obra
intitulada Casos Concretos de Direito Administrativo:
“Embora a motivação seja uma exigência básica
de todos os atos administrativos, mormente
quando a lei expressamente o exige, ela se impõe
com particular força nos atos que importem em:
restrições de direitos e atividades; decisão sobre
direitos subjetivos, como nos casos dos concursos,
licitações, contratações diretas; aplicação de sanções
e penalidades; imposição de sujeições e restrições,
sobretudo quando direcionadas a pessoas concretas;
anulação ou revogação de decisões anteriormente
tomadas; publicação de resultados de certames
e concursos; respostas a petições, reclamações e
recursos, e exclusão de candidatos participantes de
certames públicos.” 5
Com todas essas considerações, portanto, o que ora
se propõe é a adoção de uma postura intermediária,
mantendo-se a exigência editalícia quanto às certidões
de antecedentes criminais, acrescendo-se um parágrafo
no sentido de que qualquer decisão que exclua candidato
em razão de suposta inidoneidade moral deverá vir
fundamentadamente motivada. Mesmo porque, ressalte-
3 Moraes, Alexandre. Direito Constitucional. 17 ed. São Paulo:Atlas, 2005, p. 324 Curso de Direito Administrativo. 25ª edição. São Paulo. Malheiros, 2008, p. 394.
5 Madeira, José Maria Pinheiro; Madeira, Jansen Amadeu do Carmo ; Guimarães, Marcelo. Casos Concretos de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Elsevier. 2009, p. 284.
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se, a exigência imposta pelo instrumento convocatório
apresenta-se respaldada em dispositivo do Estatuto dos
Militares do Estado de Minas Gerais – Lei nº 5301 e, pelo
que se tem conhecimento, está plenamente em vigor.
O Tribunal de Justiça do Distrito Federal vem aceitando
a exigência da certidão negativa criminal em concursos
públicos da Polícia Civil. Entretanto, exige-se que a
decisão que exclui o candidato seja fundamentada
com elementos que demonstrem a inidoneidade moral,
verbis:
“MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. TÉCNICO
PENITENCIÁRIO. ELIMINAÇÃO NA FASE DE
SINDICÂNCIA DE VIDA PREGRESSA E INVESTIGAÇÃO
SOCIAL. CERTIDÃO CRIMINAL INDICANDO INQUÉRITO
POLICIAL E PROCESSO CRIMINAL ARQUIVADOS.
ELEMENTOS QUE POR SI SÓ NÃO FIGURAM COMO
DESABONADORES DA IDONEIDADE MORAL DO
CANDIDATO. NECESSIDADE DE FUNDAMENTAÇÃO EM
ELEMENTOS BJETIVOS DIVERSOS COMPROMETEDORES
DA CONDUTA SOCIAL. SEGURANÇA CONCEDIDA.
“CONCURSO PÚBLICO. NÃO RECOMENDAÇÃO POR
ANTECEDENTES DO CANDIDATO. CONTROLE JUDICIAL.
PUNIÇÕES ADMINISTRATIVAS SUPERADAS.
- É lícito à Administração, em examinando os
antecedentes de candidato a cargo de policial civil,
considerá-lo não recomendado para a função.
Todavia, o ato de não recomendação há de ser
motivado para que se submeta ao controle judicial
quanto à legalidade, e quanto à conformação de
decisão com o resultado.
- Punições administrativas que foram superadas, e
seguidas de elogios da Administração ao servidor,
denotam completa reabilitação deste, por isso que
aquelas punições não podem ser determinantes da
não recomendação.” 7
Dessa forma, a simples existência de uma certidão
positiva não tem o condão de excluir automaticamente o
candidato. É dizer, não se pode permitir uma correlação
objetiva entre a existência formal de inquérito e
inidoneidade moral.
Pelo exposto, acompanho o voto do Relator pela
manutenção da exigência do item 3.3 e do subitem 7.1,
alínea “f” do Edital, mas entendo que deverá ser acrescida
ao corpo do edital a seguinte expressão:
“A inobservância do disposto nos itens 3.3 e 7.1
alínea ‘f’ não implica em impedimento automático
do candidato de participar do Curso de Formação”,
devendo a decisão que negar a efetivação da
matrícula ser circunstanciadamente motivada,
demonstrando, em função dos elementos apurados,
a incompatibilidade do candidato com a atividade
policial.”
Com essas observações, voto ainda pelo cancelamento
da suspensão do certame, vez que, como já salientado,
restou comprovado o cumprimento das demais
determinações que ensejaram a referida suspensão.
Tribunal de Contas, em 11/11/2009.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
6 Mandado de Segurança 358222, Relator Desembargador J.J Costa Carvalho, DJU 28/05/20097 Apelação Cível 3943496, Relator Getúlio Moraes Oliveira, DJU 20/04/1997
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Excelentíssimo Senhor Presidente desta Corte de Contas,
Com fulcro no artigo 223 do Regimento Interno
do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
(Resolução nº 12/2008), proponho argüição de Incidente
de Uniformização de Jurisprudência, em face de
posicionamentos divergentes, nesta Casa, acerca da
fixação dos critérios aplicáveis à reserva de vagas e ordem
de convocação de candidatos portadores de deficiência
aprovados em concurso público.
Com o intuito de comprovar a divergência narrada,
enumerei, a seguir, alguns entendimentos a respeito da
matéria:
No processo nº 769.709, Primeira Câmara, sessão de
03/03/2009, o Tribunal de Contas, unanimemente,
entendeu que em existindo mais de uma vaga para
determinado cargo, deve-se fazer a reserva para
portadores de deficiência, independendo, portanto, do
arredondamento resultar índice percentual de reserva
superior àquele fixado em lei ou então no edital do
certame. Na ocasião, o Conselheiro Relator, Gilberto
Diniz, apresentou a seguinte justificativa:
LNo que se refere às vagas para portadores de
deficiência física, verifica-se que foi reservado o
percentual de 10% (dez por cento), conforme previsto
no subitem 6.2 dos Editais (fls. 7 e 119), aplicando-
se este percentual sobre as vagas disponibilizadas
em cada cargo, com a promoção, em alguns deles,
do arredondamento. Percebe-se, entretanto, nos
quadros de distribuição de vagas, fls. 14/19 e
126 que, para alguns cargos com mais de uma
vaga, não foram disponibilizadas nenhuma para
clientela especial, restando, portanto, esvaziado o
mandamento constitucional do inciso VIII do art.
37 da Constituição da República, consoante recente
entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal.
Nesse sentido, vale reproduzir excerto do voto do
Ministro Marco Aurélio, in verbis:
“VOTO – O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO
(RELATOR) – Reconheço a existência de precedente
deste Plenário agasalhando a tese sustentada pelo
impetrante. No recurso extraordinário nº 227.299-
1/MG, relatado pelo Ministro Ilmar Galvão, a Corte
defrontou-se com situação concreta em que,
oferecidas oito vagas, a percentagem de cinco por
cento prevista na legislação local como própria
à reserva de vagas aos portadores de deficiência
desaguou em quatro décimos. Prevaleceu a óptica
da necessidade de sempre conferir-se concretude
ao inciso VIII do artigo 37 da Constituição Federal.
Presente esteve, conforme o voto do relator que se
encontra às folhas 32 e 33, o disposto no Decreto
nº 3298/99, que regulamentou a Lei nº 7853/89.” (MS
26310-5/DF, DJ 31/10/07).
Desse modo, não há falar em critério de
arredondamento, prevalecendo a regar do inciso VIII
do art. 37 da Constituição Federal, ou seja, existindo
ASSUNTO: Incidente de Uniformização
de Jurisprudência – critérios
para a reserva de vagas a portadores
de deficiência.
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mais de uma vaga para determinado cargo, deve-se
fazer a reserva para portadores de deficiência.
No processo nº 795974, Primeira Câmara, sessão de
6/10/09, de minha Relatoria, foi mantido o entendimento
preconizado na oportunidade do despacho de minha
lavra, cujas determinações acatadas pela Prefeitura
Municipal de Carmésia redundaram no arquivamento do
processo, restando assim consignado:
Insta salientar que o presente Edital foi analisado
em momento anterior à consolidação de meu atual
entendimento acerca da reserva de vagas para
portadores de deficiência. Assim, entendo que, neste
caso concreto, sopesando a fase em que se encontra
o certame com as implicações da mudança do
Edital, não se justifica nova alteração editalícia, em
especial levando-se em conta que as inscrições já se
encontram encerradas.
À propósito, no referido despacho, foi ressaltado que o
critério de arredondamento não poderia prosperar de
maneira indiscriminada, mesmo porque tal entendimento
não mais prosperava, como se podia verificar do então
novo posicionamento do Supremo Tribunal Federal. Eis a
fundamentação utilizada:
Inicialmente, cumpre ressaltar que o percentual
mínimo de reserva para portadores de deficiência
estabelecido no Edital em pauta, qual seja 5% (cinco
por cento), encontra-se de acordo com o estabelecido
pelo art. 37, §1º do Decreto nº 3.298/2008, que
regulamenta a Política Nacional para a Integração da
Pessoa Portadora de Deficiência.
Contudo, o procedimento adotado para os casos em
que a aplicação do percentual resultar em número
fracionado deve ser revisto. Isso porque, muito
embora o §2º do referido Decreto determine, de fato, o
arredondamento quando diante de tal situação, este
entendimento não mais prospera, como já sinalizado
pelo Supremo Tribunal Federal1 , in verbis:
CONCURSO PÚBLICO - CANDIDATOS - TRATAMENTO
IGUALITÁRIO. A regra é a participação dos
candidatos, no concurso público, em igualdade
de condições. CONCURSO PÚBLICO - RESERVA DE
VAGAS - PORTADOR DE DEFICIÊNCIA - DISCIPLINA
E VIABILIDADE. Por encerrar exceção, a reserva de
vagas para portadores de deficiência faz-se nos
limites da lei e na medida da viabilidade consideradas
as existentes, afastada a possibilidade de, mediante
arredondamento, majorarem-se as percentagens
mínima e máxima previstas.
Dessa forma, considerando que não mais se deve
proceder ao arredondamento, deverá constar no
Edital, nos casos em que a aplicação do percentual
não resultar em número inteiro, a seguinte disposição:
a vaga de portadores de deficiência será preenchida
à razão de 19/20 – ou seja, a cada 19 candidatos
aprovados da lista geral de convocados, o 20º
convocado deverá ser candidato aprovado da lista de
portadores de deficiência.
Nesses termos, deve a Corte de Contas pacificar o seu
posicionamento sobre a sistemática a ser adotada para
reserva e convocação de portadores de deficiência
aprovados em concursos públicos, inclusive em função
de novos entendimentos surgidos a posteriori, a partir
1 STF, Pleno. MS 26310. Relator Min. Marco Aurélio, julgado em 20.09.2007, DJe-134 Divulgação 30.10.2007 Publicação 31.10.2007 DJ 31.10.2007, p. 78.
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de uma análise percuciente e mais aprofundada,
sendo imprescindível elaborar um método por meio
do qual, independentemente do percentual de reserva
estabelecido em lei ou no ato convocatório, sejam
atendidos os preceitos constitucionais da política
de integração da pessoa portadora de necessidades
especiais, sem que , para tanto, haja que se promover
discriminação inversa, hipótese essa verificada quando
majorados os percentuais de reserva em função do
arredondamento preconizado em lei.
Salienta-se que o método deverá ser capaz de, além de
fixar o número das vagas reservadas, determinar a ordem
exata da convocação de portadores de deficiência não
somente levando em conta as vagas disponíveis quando
da realização do concurso, mas também aquelas que
sejam disponibilizadas ou criadas posteriormente, que é
inclusive a demanda dos novos jurisdicionados.
Isto porque, Sr. Presidente, acompanhando as
deliberações deste Tribunal sobre a matéria, verifico que
os votos proferidos limitam-se a exigir que o edital, na
ocorrência de mais de uma vaga, reserve uma para o
portador de necessidade especial, sem entrar no âmago
da questão que busca exatamente perquirir o que os
nossos jurisdicionados estão a demandar: se mais de
uma vaga ofertada gera direito a que uma delas seja do
portador de necessidade especial, quando é que surge
a obrigatoriedade de reserva da 2ª vaga de portador
de necessidade especial, da 3ª vaga, da 4ª vaga e assim
sucessivamente? Como fica a relação vaga ofertada/vaga
reservada em função do percentual estabelecido (ex: 5%,
10%, 20%)?
Isso ganha mais relevo quando o STF, em recentíssima
decisão prolatada no MS 25.666, Informativo 5612,
decidiu pelo afastamento de portador de necessidade
especial de cargo público, pois o percentual de vagas a
eles destinadas no edital não tinha sido observado.
No tocante à reserva de vagas para portadores de
necessidades especiais, tem-se que o caput do art. 24 da
CR/88 versa sobre competência legislativa concorrente
para legislar sobre normas de proteção e integração
da pessoa portadora de deficiência, valendo dizer que,
nesse caso, todos os entes podem dispor sobre a matéria,
cabendo à União, contudo, a primazia para legislar
normas gerais. Os Estados, em existindo normas gerais,
têm competência para editar leis suplementares. Os
Municípios, por força do art. 30, II da CR/88, também têm
competência para suplementar as lei federal e estadual
no que couber.
Todavia, certo é, também, que a competência para
organizar a Administração Pública, a carreira de
servidores, seus cargos – matérias nas quais, sem dúvida,
se insere a fixação de percentual de reserva de cargos
e empregos para portadores de deficiência – cabe,
exclusivamente, à respectiva esfera em que se insere
determinado serviço público. Sobre o tema, seguem os
ensinamentos de Hely Lopes Meirelles:
A competência para organizar o serviço público é da
entidade estatal a que pertence o respectivo serviço.
Sobre esta matéria, as competências são estanques e
incomunicáveis. As normas estatutárias federais não se
aplicam aos servidores estaduais ou municipais, nem
as do Estado-membro se estendem aos servidores dos
Municípios.
2 Por reconhecer o direito líquido e certo do recorrente à nomeação em concurso público, a Turma proveu recurso ordinário em mandado de segurança para desconstituir ato do Ministro de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, que nomeara indevidamente candidato aprovado em vaga reservada a portador de deficiência (concorrência específica)
naquela destinada à concorrência ampla. No caso, o concurso público fora realizado de forma regionalizada e estruturado em duas turmas distintas de formação. Em ambas havia a previsão de que, para cada especialidade ou área, seriam reservados 5% das vagas aos portadores de necessidades especiais. Assim, destacaram-se, respectivamente, uma vaga
para o primeiro curso e três para o segundo. A soma dos candidatos convocados para as turmas atingiram o número total de vagas disponíveis à época. Ocorre que, ao convocar 4 candidatos inscritos para as vagas de concorrência específica, a autoridade coatora teria extrapolado a quantidade legalmente reservada (3 vagas).
RMS 25666/DF, rel. Min. Joaquim Barbosa, 29.9.2009. (RMS-25666)
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Cada entidade estatal é autônoma para organizar seus
serviços e compor seu pessoal. Atendidos os preceitos
constitucionais e os preceitos das leis nacionais de
caráter complementar, a União, os Estados-membros, o
Distrito Federal e os Municípios instituirão seus regimes
jurídicos, segundo suas conveniências administrativas e
as forças de sues erários (CF, arts. 39 e 169)3.
Da exposição acima, portanto, não decorre outra
conclusão senão a de que cada Município deverá dispor
sobre o percentual de reserva de cargos e empregos
públicos aos portadores de deficiência.
Entretanto, a ausência de legislação própria não justifica
o descumprimento de norma constitucional que se refere
às ações afirmativas, como aquela insculpida no inc. VII
do art. 37 da Constituição da República.
Desta forma, constatando-se que somente um número
extremamente reduzido de entes federados dispõe, da
forma devida, ou seja, por meio de lei própria - tal qual
determina o comando constitucional do art. 37, VIII –
coube estudar mais detidamente o tema, perquirindo
a possibilidade de estabelecer-se um parâmetro
dentro do qual poderia ser fixada a reserva de vagas,
de molde a garantir a máxima efetividade das normas
constitucionais, bem como evitar a configuração de
discriminação inversa, como comumente se tem visto a
partir da determinação de arredondamentos irrefletidos
ou fixação de percentuais desarrazoados.
Buscando o arcabouço legislativo que trata do tema,
verifica-se que, no âmbito federal, foi criada a Lei n.º
7.853, de 24 de outubro de 1989, com o objetivo de
dispor acerca da integração do portador de deficiência na
sociedade. Estabeleceu normas gerais a respeito do direito
à educação, à saúde, formação profissional, trabalho,
área de recursos humanos e área de edificações. Para a
regulamentação dessa lei, o Executivo baixou o Decreto
n.º 3.298, de 20 de dezembro de 1999, consolidando
as normas de proteção e dando outras providências,
além do que, dispôs sobre a Política Nacional para
integração daqueles cidadãos na sociedade. Este Decreto
traz diretrizes, princípios, objetivos e instrumentos
para a realização plena do portador de deficiência na
comunidade, cujo percentual mínimo estabelecido foi de 5%.
A seu turno, a Lei n.º 8.112, de 11 de dezembro de
1990, Regime Jurídico dos Servidores Públicos Federais,
estabeleceu no artigo 5º, § 2º, que seriam destinadas aos
portadores de deficiência até 20% das vagas oferecidas
nos concursos públicos.
Insta salientar, repita-se, que todos os entes têm
competência para tratar da matéria em suas respectivas
leis. Entretanto, frente à inércia legislativa de algum
ente, há que se utilizar de parâmetros que imprimam a
conjugação entre efetividade das normas constitucionais
e razoabilidade, visando, justamente, impedir que os
ditames da Constituição e de toda a Política Nacional de
integração das pessoas portadoras de deficiência sejam
descumpridos.
Nesse esteio, de toda legislação trazida à baila, surgem
como limites balizadores o percentual mínimo de 5% e
o máximo de 20% - valendo salientar, repita-se, a partir
de uma percuciente análise das normas que disciplinam
a matéria e dos entendimentos jurisprudenciais sobre
3 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p.425.
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o tema, que esses percentuais adotados configuram-
se como medidas garantidoras da razoabilidade na
condução da concretização do preceito constitucional.
Ao eleger esses valores não se pretendeu, portanto, fazer
uso da analogia, isso porque tal técnica de integração
legislativa não poderia ser utilizada in casu, vez que os
entes têm absoluta autonomia para dispor sobre o tema.
Assim, o percentual fixado em Edital de Concurso Público
na ordem de 5% apresenta-se em conformidade com a
legislação vigente.
No tocante ao arredondamento, levando em conta as
normas que disciplinam a questão – Decreto 3298/98
e Lei Estadual 11867/95 – entendo que o tema merece
reflexão.
Isso porque, conforme entendimento mais recente do
STF, se o arredondamento implicar em vagas reservadas
que ultrapassem o limite máximo de 20%, ele não deverá
ser feito, verbis4:
“Ora, considerado o total de vagas no caso – duas-,
não se tem, aplicada a percentagem mínima de cinco
ou a máximo de vinte por cento, como definir vaga
reservada a teor do aludido inciso VIII. Entender-se
que um décimo de vaga ou mesmo quatro décimos,
resultantes da aplicação de cinco ou vinte por cento,
respectivamente, sobre duas vagas, dão ensejo à
reserva de uma delas implica verdadeira igualização,
olvidando-se que a regra é a não-distinção entre
candidatos, sendo exceção a participação restrita,
consideradas vagas reservadas. Essa conclusão
levaria os candidatos em geral a concorrem a uma
das vagas e os deficientes, à outra, majorando-se os
percentuais mínimo, de cinco por cento, e máximo, de
vinte por cento, para cinqüenta por cento. O enfoque
não é harmônico com o princípio da razoabilidade.”
Embora o julgado em epígrafe tratasse de servidor regido
pela Lei nº 8.112/90, os entes que não possuem legislação
própria podem se utilizar do entendimento preconizado
no Supremo Tribunal Federal como parâmetro,
especialmente no que toca às regras de arredondamento:
dessa forma, o arredondamento poderá ser efetivado,
desde que o número inteiro obtido não ultrapasse o
percentual de 20%, percentual entendido por nós e por
aquele Sodalício como máximo para determinação de
reserva de cargos e empregos públicos aos portadores
de deficiência, nos termos da argumentação expendida
alhures. Em síntese, Srs. Conselheiros, o STF não veda
o arredondamento pura e simplesmente. O que foi
discutido e decidido neste caso, é que o arredondamento
não se afigura possível se ultrapassar o limite de 20%.
Do exposto, defluem as seguintes premissas acerca do
arredondamento dos números fracionários obtidos
da aplicação do percentual de reserva: a uma, não se
pode admitir que as normas constitucionais sejam letra
morta, especialmente em se considerando que a não
contemplação da garantia constitucional assegurada aos
portadores de deficiência dá-se em razão de injustificada
mora legislativa e, a duas, a máxima efetividade da
norma constitucional, todavia, não pode autorizar a
discriminação inversa - que faz cair por terra toda idéia
de igualdade material que subjaz às ações afirmativas
- verificada quando do arredondamento obtém-se a
reserva de 100% ou 50% das vagas, por exemplo.
4 MS 26310/DF. Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 31/10/2007.
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Assim, o arredondamento deverá ser buscado sempre,
já que a regra preceituada na Constituição é de que
haja a reserva de cargos e empregos. Contudo, o
arredondamento será obstado nos casos em que o valor
inteiro, obtido a partir dele, supere o limite máximo de
reserva parametrizado a partir de nossas reflexões, qual
seja, 20 %. De outra parte, sempre que possível, não se
pode arredondar o número de vagas para baixo de sorte
que não se respeite o mínimo de 5%.
Nesses termos, em resumo, a questão do arredondamento
deve ser entendida sob a perspectiva deste intervalo de
5% a 20%. Não se pode admitir que o arredondamento
faça com que o número inteiro de vagas disponibilizadas
fique aquém do mínimo (5%) ou além do máximo (20%).
Concluindo, a Lei Municipal, e, quando esta não existir,
o próprio edital, deverão atender ao mínimo de 5% e
ao máximo de 20% ao fixar as vagas reservadas aos
portadores de deficiência. Caso tal parâmetro não seja
observado, estar-se-á diante de um flagrante desrespeito
a normas e princípios constitucionalmente estabelecidos.
Consideradas essas premissas, trago, inclusive, para
análise dos meus pares, fórmula que, aplicada aos editais
de concursos públicos, fixará o número de vagas a serem
reservadas bem como a ordem de convocação alternada
dos portadores de necessidades especiais, no caso em
que novas vagas surjam para aquele determinado cargo
no decurso do prazo de validade do certame.
VAGA PORTADOR DE NECESSIDADES ESPECIAIS (PNE) =
INTEIRO{(VAGA DEFICIENTE- 1) X [100% VAGAS PNE]} +1
Os pressupostos lógicos para a correta aplicação dessa
fórmula são:
• quenãoseestejabuscandoavagada1ªnomeação
de portador de necessidade especial, já que, como
estabelecido, a primeira vaga de PNE será sempre
a 5ª vaga do concurso, quando for o caso;
• queopercentualdereservafixadoemleiounoedital
seja maior ou igual a 5% e menor ou igual a 20%.
A partir da aplicação da fórmula supra, ter-se-á que
a 1º vaga a ser destinada a portador de necessidade
especial (PNE) será sempre a 5ª vaga, já que em
se admitindo reservar vagas quando a oferta em
concurso for inferior a 05, estar-se-ia ultrapassando
o limite percentual de 20%. Por exemplo, supondo
que em um edital houvesse 03 vagas disponíveis,
aplicando-se o percentual de reserva de 10%, obter-
se-ia o número de 0,3 vagas. Caso nos filiássemos
ao entendimento do arredondamento em qualquer
hipótese, ter-se-ia a reserva de 01 vaga, que, na
verdade, corresponderia a 33,33% do número
original de vagas – ou seja, seria ultrapassado o
limite de 20%, posto aqui como limite máximo para
fixação de percentual de reserva de vagas.
Em verdade, entendo que a aplicação dessa sistemática
parece atender de forma muito mais eficiente à política
nacional de inclusão da pessoa portadora de necessidade
especial, conjugada à máxima efetividade das normas
constitucionais. É que o cálculo das vagas seguintes,
inclusive as novas que surgirem no decorrer do concurso,
seria contemplado – o que hoje não se consegue com a
tese de que se deve arredondar sempre que se obtenha
número fracionário.
Tomemos um novo exemplo: supondo-se edital em
que fossem disponibilizadas 10 vagas e o percentual de
reserva for 10%. Assim, a 5ª vaga das 10 disponibilizadas,
como assentado, já seria destinado ao 1º colocado dentre
os portadores de necessidades especiais. O 2º classificado
na lista dos portadores de necessidades especiais, pela
sistemática ora apresentada, será convocado a ocupar
a 11ª vaga disponibilizada pela Administração, o 3º PNE
ocupará a 21ª vaga, o 4º PNE ocupará a 31ª vaga e assim
sucessivamente.
Vejamos alguns exemplos.
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Verifica-se, portanto, que especialmente nos casos de
pequenos Municípios, cujos editais oferecem número
reduzido de vagas, a aplicação da fórmula em apreço
seria muito mais interessante, já que num intervalo
menor de convocações serão nomeados mais portadores
de necessidades especiais.
Por tudo quanto se expôs, considerando a existência
de decisões diferentes referentemente à matéria
de reserva de vagas a portadores de necessidades
especiais; considerando que na análise de editais de
concurso públicos o tema tem ensejado insegurança
nos jurisdicionados, já que ausente, até o momento,
posicionamento unívoco do Tribunal acerca dessa tema;
considerando que a regra do simples arredondamento
apenas oferece solução momentânea a reserva de vagas,
sem contemplar ou regulamentar como se dará a ordem
de convocação dos portadores de necessidades especiais
quando surgirem novas vagas e considerando, por fim,
que os órgãos da Casa sequer são congruentes com
relação à possibilidade de arredondar ou não o número
obtido a partir da aplicação do percentual de reserva
trago à deliberação deste plenário a presente sistemática,
a fim de que possa ser estabelecido, no âmbito do
Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, critério
que, a um só tempo, determine quais e em que ordem
serão destinadas as vagas a portadores de necessidades
especiais, sem que, para tanto, recorra-se ao artifício do
arredondamento.
Frise-se, por oportuno, que a sistemática ora proposta
a este Colegiado, caso aprovada, não modificará o já
decidido em processos de editais de concursos públicos
anteriores, mantendo-se a forma de nomeação de
portadores de necessidades especiais neles determinada.
Desta forma, visando à otimização dos julgados desta
Casa e à preservação dos princípios da segurança
e isonomia na relação entre o Tribunal de Contas e o
jurisdicionado, proponho que Vossa Excelência consulte
os demais pares no sentido do recebimento formal
do Incidente para efeito do disposto no artigo 224 do
Regimento Interno do Tribunal de Contas do Estado de
Minas Gerais (Resolução nº 12/2008)
É o que tenho para o momento, Sr. Presidente.
Tribunal de Contas, em 25/11/2009.
Antônio Carlos Andrada
Conselheiro Vice Presidente
*A partir da aplicação do percentual de 12% a utilização da fórmula indicada tem que sofrer algumas alterações para obedecer ao parâmetro máximo de 20%,
razão pela qual a segunda nomeação de portador não poderá ocorrer antes da 10ª vaga, a terceira antes da 15ª, a quarta antes da 20ª, a quinta antes da 25ª
e assim sucessivamente.
Percentual 1º PNE 2º PNE 3º PNE 4º PNE 5º PNE
5% 5ª vaga 21ª vaga 41ª vaga 61ª vaga 81ª vaga
7% 5ª vaga 15ª vaga 29ª vaga 43ª vaga 57ª vaga
10% 5ª vaga 11ª vaga 21ª vaga 31ª vaga 41ª vaga
11% 5ª vaga 10 ª vaga 20ª vaga 30ª vaga 40ª vaga
12%* 5ª vaga 10ª vaga 17 ª vaga 25ª vaga 34ª vaga
15%* 5ª vaga 10ª vaga 15ª vaga 20ª vaga 27ª vaga
18%* 5ª vaga 10ª vaga 15ª vaga 20ª vaga 25ª vaga
20%* 5ª vaga 10ª vaga 15ª vaga 20ª vaga 25ª vaga
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I - RELATÓRIO
Tratam os autos de Consulta formulada pelo Sr.
Marcos Antônio Massuqui, Prefeito do Município
de Santa Fé de Minas, contendo as seguintes
indagações:
a) “Para que se possa instruir o processo
licitatório de alienação na modalidade
de Leilão, de bens tidos como inservíveis
(veículos) é necessário solicitar autorização
legislativa?”
b) “O produto obtido no Leilão, e classificado
como receita de capital poderá ser
empregado na compra de novos veículos
ou só nas hipóteses do art. 44 da Lei
Complementar nº 101 [de 2000]?”
A Auditoria manifestou-se às fls. 06/12 dos autos,
respondendo, quanto à primeira indagação, ser
necessária autorização legislativa, específica ou
genérica, face ao disposto no §2º do art. 105 da Lei
Federal 4.320/64. Quanto à segunda indagação,
opinou no sentido de que a receita obtida com
a alienação dos veículos inservíveis pode ser
utilizada na aquisição de novos veículos.
É, em síntese, o relatório.
II - FUNDAMENTAÇÃO
PRELIMINAR
Verifico, nos termos constantes da petição inicial, que
o Consulente é parte legítima para formular a presente
Consulta, que o seu objeto refere-se a matéria de
competência desta Corte, apresentada através de
indagação em tese, nos termos do art. 210 do RITCMG.
Portanto, conheço desta Consulta.
MÉRITO
Resguardadas as especificações ou condições
definidas em leis próprias de cada ente da Federação,
dada a sua autonomia político-administrativa
prevista na Constituição Federal, as normas gerais
acerca da alienação de bens públicos estão contidas
nos artigos 17, l8, 19 e 22, §5o da Lei Federal nº
8.666/93.
PROCESSO Nº: 720.900
NATUREZA: Consulta
CONSULENTE: Marcos Antônio Massuqui
(Prefeito Municipal de Santa
Fé de Minas à época)
PROCEDÊNCIA: Município
de Santa Fé de Minas
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53
No presente caso, interessa-nos o teor dos seguintes
dispositivos: art. 17, incisos I e II; art.17, §6º e art. 22,
§5o da supracitada lei.
“Art. 17. A alienação de bens da Administração
Pública, subordinada à existência de interesse
público devidamente justificado, será precedida
de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
I – quando imóveis, dependerá de autorização
legislativa para órgãos da administração direta
e entidades autárquicas e fundacionais, e, para
todos, inclusive as entidades paraestatais
, dependerá de avaliação prévia e de licitação
na modalidade de concorrência, dispensada esta
nos seguintes casos:
(...)
II – Quando móveis dependerá de avaliação prévia
e de licitação, dispensada esta nos seguintes
casos:
(...)
§6º. Para a venda de bens móveis avaliados,
isolada ou globalmente, em quantia não superior
aos limite previsto no art. 23, inciso II, alínea ‘b’
desta Lei, a Administração poderá permitir
o leilão.” (grifamos)
“Art. 22.................................................................................
(...)
§5º. Leilão é a modalidade de licitação entre
quaisquer interessados para a venda de bens
móveis inservíveis para a Administração ou de
produtos legalmente apreendidos ou penhorados,
ou para a alienação de bens imóveis prevista
no art. 19, a quem oferecer o maior lance, igual
ou superior aos da avaliação.”
Da simples leitura do disposto no caput do artigo 17
acima, depreende-se que, para ocorrer a alienação de
bens públicos, sejam móveis ou imóveis, inservíveis ou
não, duas condições preliminares devem ser satisfeitas:
1º) existência de interesse público devidamente
justificado;
2º) avaliação prévia do bem.
Postos tais requisitos, passamos à análise da questão da
necessidade de autorização legislativa e, inclusive, do
cabimento do procedimento licitatório do leilão.
O inciso I do artigo 17 da Lei 8.666/93 dispõe que a
alienação de bens imóveis dependerá de autorização
legislativa, para órgãos da Administração direta,
autarquias e fundações.
Porém, ao tratar da alienação de bens móveis no inciso
II, tal dispositivo omite essa exigência, levando-nos a
concluir ser ela dispensada para a alienação destes.
Note-se, inclusive, que a única diferença entre esses dois
incisos é a exigência de autorização legislativa para a
alienação dos bens imóveis.
Quisesse o legislador exigir essa autorização também na
alienação dos bens móveis, teria ele redigido um único
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dispositivo dispondo sobre a alienação dos bens públicos,
englobando coisas móveis e imóveis, posto que não
haveria qualquer diferença nas condições fixadas para a
alienação de uma e outra espécie.
Assim, peço vênia ao ilustre Auditor para dele divergir.
O artigo 105 da Lei Federal nº 4320/64, procurando
definir a composição do Ativo Permanente, referiu-se
aos bens “cuja mobilização ou alienação dependa de
autorização legislativa”.
Muito embora as lições de Contabilidade Pública
apontem para que os bens móveis pertencem ao Ativo
Permanente, eles não se enquadram na definição
supra, eis que, conforme razões já expostas neste voto,
não necessitam de autorização legislativa para serem
alienados.
Note-se que o fato de um dispositivo legal apresentar
definição incompleta ou imprecisa de certo instituto
jurídico não modifica a natureza ou os efeitos desse
instituto, até porque as técnicas primeiras de Legística
apontam que é inadequado estabelecer definições em
diplomas normativos. Cabe à doutrina o papel de delinear
os conceitos jurídicos.
Portanto, não existe conflito entre tal dispositivo da Lei
4.320/64 e o art. 17, II da Lei Federal 8.666/93, pois do
fato de os bens móveis não se enquadrarem na definição
constante do primeiro não se pode concluir que ali se
encontra um fundamento jurídico para a obrigatoriedade
de autorização legislativa antes da alienação de um bem
móvel.
Note-se que o posicionamento pela desnecessidade de
autorização legislativa para a alienação de bens móveis
é sustentado pela maioria da doutrina administrativista.
Citamos a professora Maria Sylvia Di Pietro:
“...[A Lei 8.666/93] exige demonstração de
interesse público, prévia avaliação, licitação
e autorização legislativa, este último requisito
somente exigível quando se trate de bem imóvel.
(...) Quando se trata de bens móveis,
a autorização legislativa não é necessária...”
(grifo nosso) 1
Ainda nesse sentido, leciona Celso Antônio Bandeira
de Mello, aduzindo que a Administração, “para alienar
bens públicos, depende, no caso de bens imóveis, de
autorização legislativa, normalmente explícita...2”
Por sua vez, o jurista Marçal Justen Filho aponta a
essencialidade de autorização legislativa para a alienação
de bens móveis apenas em hipótese excepcional, referente
1 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19a edição. São Paulo: Atlas, 2006, p.649/650.2 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 25a edição. São Paulo: Malheiros Editores, 2008, p.908..
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55
à alienação de participação societária em sociedades de
economia mista, empresa pública ou fundação pública3.
Pelo exposto, quanto ao primeiro questionamento,
tenho que não é necessária autorização legislativa
prévia para a alienação de bens móveis.
De qualquer forma, é preciso ressalvar a possibilidade
de haver sim a exigência de autorização legislativa para
alienação de bens móveis, desde que haja lei estadual ou
municipal assim dispondo.
Consoante art. 22, XXVII da Constituição da República, é
de competência privativa da União legislar sobre normas
gerais de licitação e contratos administrativos. Assim,
restou aos Estados e aos Municípios a competência
legislativa suplementar quanto à matéria, como
preceitua o art. 24, §§ 1º e 4º e art. 30, II da CR, podendo
ajustar ou adaptar as normas federais no que tange às
suas particularidades locais.
Em conseqüência, visando a um maior resguardo do
patrimônio público, poderia o legislador estadual ou o
municipal criar a exigência da autorização legislativa
prévia como um dos requisitos da alienação de bens
públicos móveis daquele ente. Tal norma não significaria
qualquer violação às normas gerais estabelecidas pela Lei
Federal 8.666/93, mas mera complementação, de acordo
com uma decisão política local.
Em relação à modalidade de licitação a ser utilizada
quando da alienação de bens móveis inservíveis, na
petição inicial partiu o Consulente do pressuposto de
que deve ser realizado um leilão.
Com efeito, essa é a regra geral, prevista no art. 22, §5o
da Lei Federal 8.666/93, supra transcrito.
No entanto, pelo papel pedagógico que deve ser
exercido por este Tribunal, devo destacar que, nos casos
em que o bem a ser dispendido possui valor superior a
R$650.000,00, é obrigatória a adoção da modalidade
concorrência, ante o alto vulto envolvido na operação,
conforme art. 23, II, “b” da Lei Federal 8.666/93.
O procedimento da concorrência é detalhadamente
previsto na Lei de Licitações e, por se destinar a contratos
de grande expressão econômica, possui um iter complexo,
exige o preenchimento de requisitos mais rigorosos pelos
proponentes, a apresentação detalhada de documentos
e apresenta amplas garantias de publicidade.
Em contrapartida, o procedimento do leilão não
apresenta disciplina minuciosa no diploma legal
licitatório. Atendidas as condições mínimas previstas
na Lei 8.666/93, tal modalidade tende a funcionar
conforme a praxis de cada órgão público, não havendo
grande rigor no sentido de formalidades e requisitos de
participação no certame. Ressalta-se, inclusive, que não
se exige qualquer tipo de habilitação prévia dos licitantes
no leilão.
Nesse sentido, estou convencido de que a obrigatoriedade
da concorrência nas licitações superiores a R$650.000,00
3 JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 10a edição. São Paulo: Dialética, 2004, p.176/177.
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deve prevalecer sobre a norma contida no art. 22, §5o
da Lei 8.666/93, de forma a revestir a alienação de bens
públicos de alto valor dos maiores rigores exigidos pelo
legislador.
Em defesa desse entendimento, há na manifestação do
i. Auditor, à f.09 destes autos, referência à posição do
jurista Carlos Ari Sundfeld.
Destacamos, também um prejulgado do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina e uma decisão do
Tribunal de Contas da União sobre o tema:
“A alienação de bens móveis inservíveis deve ser
realizada através de licitação na modalidade de
concorrência e, quando o valor se situar até o limite
constante do artigo 23, II, “b”, da Lei n° 8.666/93,
poderá a Administração realizar sob a modalidade
de leilão.
As compras e alienações devem se dar através de
processos licitatórios distintos, utilizando-se as
modalidades licitatórias adequadas, previstas nos
artigos 22 e 23 da Lei n° 8.666/93”. (grifo nosso) -
(TCE-SC, Prejulgado nº 504, Sessão em 01/12/1997)
“...tanto o constituinte originário quanto o legislador
procuraram restringir ao delimitar faixas de ação
para a realização de eventos licitatórios, com a
finalidade de trazer transparência aos certames, além
de procurar a realização do melhor negócio para os
cofres públicos (princípio da economicidade) e evitar,
ainda, a prática de favorecimentos a quem quer que
seja. Além disso, com tal atitude, estar-se-ia evitando
perdas ao Erário, uma vez que, em processos de
licitação de maior vulto, ou maior complexidade,
há que se ter mais cautela na condução desses
procedimentos, impondo-se maior divulgação e o
chamamento de pessoas mais preparadas e de maior
capacidade de realização de negócios, já que seria
bastante danoso ao Erário lidar com aventureiros ou
oportunistas. (...)
A concorrência, como propugnada pela Lei nº
8.666/93, traria maior transparência ao certame
em tela e na forma como proposto originalmente e,
de conseguinte, daria cumprimento ao princípio da
moralidade consoante disposto no art. 37 da Carta
Magna, para o caso de vendas de bens em valores
que ultrapassem o limite estipulado na legislação
específica”.(grifo nosso) - (TCU, Acórdão 1557/2004,
Sessão em 06/10/2004)
Passo ao segundo questionamento desta Consulta,
referente à possibilidade de se classificar o produto
da alienação de bens móveis como receita de capital e
então empregá-lo na compra de novos veículos.
Transcrevemos abaixo o artigo 44 da Lei Complementar
nº 101/2000, Lei de Responsabilidade Fiscal, que dispõe:
“Art. 44. É vedada a aplicação da receita de
capital derivada da alienação de bens e direitos
que integram o patrimônio público para
o financiamento de despesas correntes, salvo
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se destinada por lei aos regimes de previdência
social, geral e próprio dos servidores.”
Para que se compreenda tal dispositivo, é preciso ter em
vista que são despesas correntes, segundo a Lei 4.320/64,
“todos os gastos destinados à manutenção dos serviços
públicos já existentes (custeio, conservação, pessoal)
que não criam novas obras e serviços. Contrapõem-se
aos gastos de capital, integrados pelos investimentos e
inversões financeiras” 4.
Assim, o art. 44 da LC 101/2000 já prevê que são receitas
de capital os valores provenientes da alienação de bens
do Município e determina que tais receitas devem ser
utilizadas na aquisição de outros bens ou na realização
de investimentos.
Desse modo, busca-se impedir a dilapidação do
patrimônio público que poderia advir da prática de
vender bens e gastar o valor obtido em despesas de
funcionamento da “máquina administrativa”. Note-
se, inclusive, que na Lei de Responsabilidade Fiscal tal
dispositivo se situa em Seção intitulada “Da Preservação
do Patrimônio Público”.
Em conseqüência, quanto à segunda indagação
constante desta Consulta, resta claro que é possível sim
classificar o produto da alienação de bens móveis como
receita de capital na contabilidade do ente. Ademais, tal
receita pode ser utilizada na aquisição de novos veículos,
pois tal operação não configura realização de despesas
correntes.
III - VOTO
Pelas razões elencadas, respondo a esta Consulta, em
suma, nos seguintes termos:
1- Não é necessária a autorização legislativa
para a alienação de bens móveis inservíveis para
a Administração, salvo quando lei estadual ou
municipal dispuser em contrário, devendo ser
realizado leilão quando o objeto é inferior a
R$650.000,00 e concorrência quando o valor for
superior a tal limite.
2- A receita obtida com a alienação de bens públicos
móveis deve ser classificada contabilmente como
receita de capital e pode ser utilizada na aquisição
de veículos, pois essa operação não configura
pagamento de despesa corrente.
É o meu voto, que submeto aos nobres pares.
Tribunal de Contas, em 16/03/2009.
Conselheiro Antônio Carlos Andrada
Relator
4 DERZI, Misabel Abreu Machado. Arts. 40 a 47 da LC 101/2000. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva et NASCIMENTO, Carlos Valder. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal São Paulo: Saraiva, 2001
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Borda do Campomiolo 3.indd 58 4/13/10 11:21 AM
MIN
EIRA
NÇA
S
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Borda do Campo Sobradinho, uma das 15 casas construídas no terreno da Fazenda da Borda do Campo foi erguido em 1800. De 1945 a 1965, ele esteve empres-tado às irmãs de caridade – que moravam na Escola São Vicente de Paulo. Em 1985, o Sobradinho foi reconstruído pelos irmãos Andrada Serpa
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Fernanda Santarosa
Luiz Dias da Silva
Quem a vê pela primeira vez, não a esquece jamais...
Com certeza esta expressão descreve o sentimento
de quem debruça pela primeira vez os olhos sobre a
Fazenda da Borda do Campo, um pedacinho de uma
grande Minas Gerais, encravada no pequeno município
de Antônio Carlos, na Região das Vertentes.
Dizer que a Fazenda da Borda do Campo abriga parte
da história do país é pouco. Para se fazer justiça, é
preciso que se diga que a Borda do Campo é a própria
história, que sobrevive persistente no antigo casarão
colonial, e na pequena igreja erguida pelos escravos
em 1711, em louvor à Nossa Senhora da Piedade.
De fato, a Borda do Campo é o monumento histórico
mais antigo da região, datando dos limites dos séculos
XVII – XVIII, possivelmente 1698. O lugar também é um
cenário rico em recursos hídricos e matas exuberantes.
Sua flora e fauna produzem um espetáculo único no
interior mineiro.
São 610 hectares de beleza, numa terra de antigamente
que contribuiu em vários aspectos para a construção
da história brasileira. Seja na política, na cultura ou
na educação, a Fazenda da Borda é uma das principais
fontes para entendermos a formação do Estado de
Minas Gerais.
O exuberante cenário da Fazenda da Borda do Campo
Os fundos da casa. Em 1958, Antônio Carlos de Andrada Serpa fez a reforma da estrutura da velha construção
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HISTÓRIA
Sua primitiva sede, construída em 1703 (que se
encontra íntegra), e a capela em louvor a Nossa
Senhora da Piedade, erguida em 1711, foi edificada
pelo Coronel Domingos Rodrigues da Fonseca Leme,
quando fora nomeado Cobrador das Estradas e
Provedor dos Quintos, estabelecendo ali o Registro
da Borda do Campo, em sua sesmaria. Foi ele também
que tempos depois deu prosseguimento a obra do
Caminho Novo [um dos marcos da Estrada Real]. O
local ficou marcado pela passagem dos Bandeirantes,
que ligava o Estado de Minas Gerais ao Rio de Janeiro
no transporte do ouro que ajudou a fazer a Revolução
Industrial da Inglaterra.
Em 1725, o Frei Guadalupe, Bispo do Rio de Janeiro,
nomeou o padre Luiz Pereira da Silva o primeiro
vigário da Freguesia de N. Sra. da Piedade da Borda
do Campo, lugar que deu origem a formação humana,
cultural, política e econômica de Barbacena.
Ao longo dos anos a Fazenda teve vários proprietários,
entre eles o inconfidente José Ayres Gomes, que deu à
propriedade dimensões maiores com o cultivo da terra
e produção de rebanhos.
Ponto de descanso para quem passasse, a Fazenda
da Borda do Campo hospedou figuras ilustres. Ali
pousaram governadores, políticos, militares, cientistas
ilustres, e tropeiros. Chegou a hospedar ainda o alferes
Joaquim José da Silva Xavier ( o Tiradentes) e Dom
Pedro I.
Em consequência dos desdobramentos da Inconfidência
Mineira, em 1789, a Fazenda da Borda do Campo foi
confiscada por pertencer a um inconfidente.
Foi em meados do século 19 que a Fazenda da Borda
do Campo passou a pertencer à família Andrada,
quando o Bacharel em Direito Antônio Carlos Ribeiro
de Andrada, avô de José Bonifácio Lafayette Andrada
e Silva (Zezinho Bonifácio) e neto do patriarca da
Independência José Bonifácio Andrada e Silva, se
casou com Adelaide Feliciana Lima Duarte [herdeira
do Comendador Feliciano Coelho Duarte e Constança
Emygdia Duarte Lima].
No livro José Bonifácio Lafayette de Andrada e Silva
– Uma vida dedicada a política -, Zezinho Bonifácio
Detalhe interno da Capela de Nossa Senhora da Piedade. A pintura do teto e do altar-mor é uma técnica primitiva usada na Escola do Mestre Manuel da Costa Ataíde
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relata o seu sentimento pela Fazenda: “A Borda do
Campo era então um centro de atrativos e diversões,
não só para as famílias Lima Duarte, Leandro Barbosa,
Penido, Andrada, Miranda Ribeiro, como para os
amigos, ali acolhidos com muito carinho”.
Comprometimento com a Educação
Nas terras da Borda do Campo já foram construídas
quatro instituições voltadas ao ensino, entre elas
o Seminário dos Padres e a Escola de Menores São
Vicente de Paula.
“A nossa família sempre esteve voltada para a área
da educação. E como não poderia ser diferente,
houve todo um investimento no sentido de facilitar
o acesso dos moradores da região aos livros e ao
conhecimento”, diz Maria Gabriela de Andrada Serpa,
guardiã da Fazenda da Borda do Campo.
Formada em Letras pela PUC/RJ, Gabriela nasceu no
Sobrado dos Andrada que fica em Barbacena, mas
adotou a Fazenda da Borda do Campo como residência
oficial. “Isto aqui é a minha paixão, onde posso refletir
e escrever as minhas memórias com tranquilidade”,
comenta a escritora memorialista Maria Gabriela de
Andrada Serpa.
E é sobre a antiga escrivaninha, que pertenceu ao
escritor Pedro Nava (1903/1984), que Gabriela conta
suas histórias. “A estante de livros e a cadeira também
foram dele. Foi a minha prima casada com Nava quem
me presenteou”.
É de 1725, o mais antigo documento sobre a Capela da Borda, a primeira Matriz de Barbacena, documento que se encontra na Sé de Mariana, num livro de anotações de casamentos e mortes na Freguesia de Nossa Senhora da Piedade da Borda do Campo
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O Casarão
As muralhas e janelas de pedras, e as escadarias
construídas também com pedras enormes lembram
os escravos. Percorrendo seus longos corredores nos
transportamos para um universo sensorial rico em
simbologias. Arquitetura colonial, objetos de arte,
prataria, louças antigas e móveis de época. Pelas
paredes, fotografias de família e gravuras francesas.
Nas estantes dos escritórios uma vastíssima biblioteca
surpreende quem adentra a casa principal da Fazenda
da Borda do Campo.
A casa principal possui 11 quartos, uma ampla sala,
cozinha, copa, dois escritórios e dois banheiros. Em
uma outra biblioteca, ao lado da cozinha, mais livros.
Algumas obras raras atraem o visitante mais antenado
com a literatura clássica. Marcel Proust [Em busca do
tempo perdido], Voltaire, Luiz da Câmara Cascudo,
Homero, Balzac e dezenas de outras obras sobre
filosofia, sociologia, educação e artes, dão um toque
especial. Mais alguns passos e outra estante, destinada
exclusivamente aos escritores mineiros.
“Por muitos anos a maioria dos livros ficava no
Sobrado dos Andrada, em Barbacena. O que tínhamos
aqui eram mais receitas medicinais e muitas orações;
aliás, quem quiser fazer uma tese sobre as orações no
período colonial, vai encontrar aqui um vasto material.
Foi a minha geração que trouxe para cá todos esses
livros”, disse Maria Gabriela de Andrada Serpa.
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Poema de Admiração
Em 1913, o poeta Manuel Bastos Tigre (1882-1957)
visitou a fazenda. A sua admiração pelo lugar foi
tamanha ao se deparar com toda aquela exuberância,
que ele chegou a fazer um poema em sua homenagem:
Borda do Campo
Entro por estas salas seculares!
Como num Templo um fervoroso crente!
Reina uma paz dulcíssima e silente
Por todos estes místicos lugares.
Velhos catres! Lembranças seculares!
Raios mortos de luz dum sol poente!
Aqui, a sombra de um Inconfidente
Parece estar pairando sobre os ares!
Vem coração! Mergulha no passado,
Procura nele o salutar conforto,
Que é como um doce bálsamo sagrado!
Sonha, minh’alma! Cérebro, recorda!
Que ressuscita todo um século morto
Esta fazenda secular, da Borda!
José Bonifácio Lafayette de Andrada: uma vida dedicada à política/ Lígia Maria Leite Pereira; Maria Auxiliadora de Faria. Belo Horizonte: Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais, BDMG Cultural, 1994. 264p.
Curiosidades:
a) A Fazenda da Borda do Campo possui murada
construída pelos escravos e uma capela com imagens
barrocas. A decoração mantém móveis e objetos de
época.
b) Nove gerações da família Andrada passaram pela
Fazenda da Borda do Campo, que se tornou Patrimônio
Histórico e Artístico Nacional no dia 13 de junho de
1989.
c) Recebeu do IEPHA em 1981-82 a restauração de
Nossa Senhora da Piedade, Padroeira das Capela e de
Minas, com o apoio do então secretário de cultura,
Ângelo Oswaldo de Araújo Santos.
Muro de pedra construído pelos escravos
Mais de mil títulos estão relacionados com a história da Inconfi-dência ou fatos, biografias, episódios relativos a Fazenda da Borda do Campo
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d) Construída em 1711, a Capela foi a primeira
Freguesia da região, e em torno dela, nasceu a cidade
de Barbacena. Em seu adro há um relógio de sol,
datado de 1767, com inscrições em latim.
Como Chegar:
Belo Horizonte - BR 040 sentido Rio de Janeiro,
passando por Congonhas, Joaquim Murtinho,
Conselheiro Lafaiete, Cristiano Otoni, Carandaí e
Barbacena. Entrar na MG 135, percorrendo 12 km até
chegar em Antônio Carlos.de
Sala principal da Fazenda da Borda do Campo
“A Borda do Campo de hoje, se não tem os atrativos
dos outros tempos, dado o desaparecimento de
entes queridos e inolvidáveis, é ainda um lugar
que conforta pelas saudades que desperta, faz
viver do passado, rico de belos exemplos, e tem
encantos num misto de alegria e tristeza, que
fortalecem o espírito e tranquilizam o coração”
Embaixador José Bonifácio
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ART
IGO
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A Política Institucional em Crise: Uma Análise Reflexiva
68
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68
Para uma breve conceituação básica, partimos do
entendimento de que a política institucional, em
sentido lato, na forma como a compreendemos
hoje, cujo marco referencial é o aparecimento dos
Estados nacionais, constitui-se das dimensões estatal,
operativa e persuasiva. A dimensão estatal está
relacionada ao poder inerente à organização política
do Estado e à sua gestão, aos seus aspectos espaciais,
temporais, socioeconômicos e culturais, incluindo suas
normas, leis e costumes. Em sentido amplo, a política
institucional implica também uma dimensão operativa,
referente às políticas públicas, ou seja,
a busca de soluções para problemas
politicamente definidos. Uma vez
identificados os problemas, o ambiente
político institucional mobiliza-se para
encontrar os meios aparentemente mais
adequados para confrontá-los. A terceira
dimensão refere-se ao esforço para
que a ação ou programa escolhido pelas lideranças
institucionais sejam aceitos. A construção persuasiva
da aceitação é o que se pode definir como processo
político institucional,
que abarca na sua essência a manifestação dos vários
interesses envolvidos em determinado contexto, as
razões motivadoras dos mesmos na busca de legitimação,
a adoção de estratégias para o estabelecimento de
consensos ou conquista de maiorias que dêem suporte
às escolhas empreendidas, enfim, a utilização de
vários recursos para que as soluções indicadas pelas
lideranças sejam adotadas. O manejo dessas dimensões
de forma entrelaçada e com objetivos determinados
indica a existência de uma lógica política institucional
sempre presente no âmago dos fatos que dizem respeito
à política no âmbito estatal.
Preliminarmente, como pano de fundo, antes de
adentrar no cerne da questão da crise da política
institucional na contemporaneidade,
impõe-se uma incursão relativa à autonomia do
Estado face ao mercado e aos limites
da política diante dessa relação. Sobre
o assunto, Robert Kurz faz interessante
análise, inserindo “Estado e mercado,
economia e política como pólos de um
mesmo campo histórico”. Na visão do
autor,
na história da formação do Estado
moderno, houve sempre o entrechoque mais ou
menos hostil de dois ou mais princípios: mercado e
Estado, economia e política, capitalismo e socialismo.
A luta entre o homo economicus e o homo politicus
renovou-se constantemente; a cada surto de
modernização, a cada crise, os “individualistas” e os
“coletivistas”, os livres empresários e os planejadores
da economia, os gerentes de empresas e os burocratas
estatais, os defensores do liberalismo econômico e
os intervencionistas, os adeptos do livre-comércio
1.1 Estado, mercado e limites da política na pós-modernidade
Robert Kurz
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e os protecionistas, enfrentavam-se em combate.
Nas últimas décadas, essa constelação apresentouse
também como uma oposição entre monetaristas e
keynesianos, relativa à política econômica.
Ambos os lados podem constatar, retrospectivamente,
êxitos, bem como fracassos. Mas como continuar
agora? Hoje (..) talvez (..) estejamos no fim das
constelações e das oposições até agora habituais, no
fim da modernidade e, possivelmente até no fim da
“política econômica”. Ao menos parece predominar
em todos os lugares a sensação de que não estamos
lidando apenas com efemérides extraordinárias que
se manifestam nesse momento, mas que estamos
lidando realmente com uma profunda ˝ruptura de
época˝ e com uma crise secular da sociedade mundial
(KURZ, 1995).
Numa análise retrospectiva, Kurz observa que o Estado
e o mercado – o poder e o dinheiro -, a economia e a
política institucionalizada, nunca foram alternativas
históricas exclusivas, mas pólos complementares e
dependentes entre si, erigidos pelo sistema produtor
de mercadorias da modernidade, que ele denomina
de “valorização ou economicização abstrata do
mundo”. Assim, tanto o liberalismo econômico quanto
o intervencionismo estatal constituem maneiras de
atuação no mesmo sistema de referência, ou seja, “a
forma de mercadoria total da sociedade”. Manejam
formas de mercado. Inversamente, “existe em cada
economia de mercado a lei da cota crescente do
Estado: (...) é certo que sempre houve o socialismo na
economia de mercado e a economia de mercado no
socialismo”.
Kurz conclui pela “falta estrutural de autonomia do
subsistemaestatal-político” e pela “ilusão do primado
da política”.
A estrutura polar dualista do sistema social moderno
induz sempre à suposição de uma igualdade hierárquica
dos dois pólos: do mercado e do Estado, ou da economia
e da política. Mas, embora os dois pólos não possam
existir somente para si e pressuponham sempre o pólo
contrário, eles não são hierarquicamente iguais. Muito
pelo contrário, há um sobrepeso estrutural do pólo
econômico, que, por um lado, pode parecer superado
(aufgehoben) temporariamente em benefício do pólo
estatal-político, mas que, por outro lado, sempre
se restabelece novamente. Essa acepção de uma
dominância estrutural fundamental do mercado,
ou da economia diante do Estado ou da política, é
freqüentemente denunciada como “economicismo”.
Porém, não se trata aqui de um erro teórico, mas de
um predomínio socialmente real do mercado sobre o
pólo estatal-político.
A evidência desse predomínio do mercado pode ser
demonstrada com base num fato fundamental: o
Estado não possui nenhum meio primário de regulação,
mas depende do meio do mercado, isto é, do dinheiro.
Entretanto, o meio “poder” atribuído ao Estado e,
teoricamente – na maioria das vezes-, identificado
com o dinheiro não possui nenhum grau hierárquico
primário, apenas um grau secundário, pois todas as
medidas do Estado precisam ser financiadas, não
somente as atividades jurídicas, infra-estruturais etc.,
mas também o poder no sentido mais imediato do
termo – as forças armadas. (...) O dinheiro é, portanto,
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o meio universal e total (simultaneamente, o fim em
si da modernidade, tão abstrato quanto absurdo),
abrangendo também o pólo estatal-político. Ocorre
que o Estado não possui nenhuma faculdade de
criação de dinheiro, mas depende estruturalmente
de que a sociedade civil ganhe uma quantidade
suficiente de dinheiro “no mercado”, de modo que se
possa financiar também a atividade
crescente do Estado (KURZ, 1995).
Assim, o Estado precisa “retirar” (abschöpfen) do
mercado o dinheiro necessário para as suas atividades,
sendo a tributação de rendas geradas pelo processo
mercadológico o seu único financiamento primário
regular. “Se todas as cordas romperem, e se o Estado
não puder se financiar, nem com impostos nem com
tomadas de crédito dentro e fora do país, sobra como
ultima ratio o uso da máquina de imprimir dinheiro:
o Estado manda por decreto que o seu banco central
crie dinheiro improdutivo a partir do nada”, trazendo
para si a competência de criação de dinheiro, negando
à força a dominância do pólo econômico e recebendo
como “castigo” a hiperinflação.
Mesmo diante destas constatações e dos conhecidos
problemas estruturais dessa dependência, Kurz insiste
que “sobrevive teimosamente a idéia de que o pólo
estatal-político tem o mesmo grau hierárquico (...)
diante da economia e do dinheiro. (...) Mas nunca uma
política econômica conseguirá modificar qualquer
aspecto da falta de autonomia do Estado diante do
dinheiro”. Para ele, as críticas aos gastos financeiros
excessivos dos Estados não levam em conta os aspectos
estruturais do sistema econômico construído pela
modernidade, não representando a visão simplista de
“um mau gerenciamento” mas significando o custo
necessário para “o nível civilizatório” conquistado.
Se tal estágio não é mais financiável, “então isso
significa apenas que a contradição sistêmica interna
chegou à maturidade histórica” e, pela primeira vez na
história, a velocidade da “racionalização eliminadora
de trabalho” (Wegrationalisierung) supera a expansão
dos mercados. A produtividade aumenta com rapidez
cada vez maior, ao passo que a expansão do modo de
produção, considerada a sua totalidade, se esgotou.
Por isso, a esperança de um novo surto de acumulação
é bastante ingênua. A partir de agora, fica claro que
a autocontradição fundamental, segundo a qual essa
sociedade se baseia na transformação incessante de
quanta abstratos de trabalho em dinheiro, chegou
a um ponto no qual não se pode mais mobilizar
rentavelmente quanta suficiente de trabalho no
patamar dos padrões de produtividade, criados pela
própria sociedade. Já não é mais um fenômeno
cíclico, mas estrutural. Quanto mais fraca se tornar
a acumulação real, tanto menos o crédito estatal
será financiável, e, quanto menos o Estado puder ser
financiado, tanto maior se tornarão as suas tarefas
em virtude da crise estrutural da acumulação. É nesse
círculo vicioso que a própria modernidade produtora
de mercadorias se aprisionou. (...) A prosperidade
global da economia de mercado somente existirá no
futuro se for possível realizar a façanha de um capital
acumulado sem trabalho. O jobless growth é uma
ilusão que hoje somente pode ser mantida a duras
penas, através de uma criação monetária improdutiva
de “capital fictício” em escala mundial (até a quebra
financeira) (KURZ, 1995).
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Para o autor, a “teoria da regulação” do mercado, a
partir de pressupostos meramente estatais e políticos,
é inviável. A acumulação de riqueza não é manipulável
ao nível de suposições meramente “politicistas”.
Primeiro, será necessário o aparecimento de um novo
ciclo de acumulação, gerado pelas lógicas e dinâmicas
próprias das leis básicas da produção capitalista e
dos mercados, para que posteriormente ele possa
ser regulado pelo poder estatal-político. “O inverso é
impossível”, diz.
O fato é que na fase atual, com o impulso dado pelas
novas tecnologias – a informática, principalmente –,
a globalização econômica se manifesta
poderosamente em diferentes âmbitos,
como na própria organização do
Estado, no processo educativo, no
desenvolvimento das ciências, no
ambiente cultural, na consciência
ecológica e na ação política institucional,
dentre outras áreas da nossa civilização.
Se o primado da economia, como
entende Robert Kurz, sempre foi superior ao da
política institucionalizada, agora tal dissonância se
acentua ainda mais: o papel da economia extrapola
seu próprio ambiente para influenciar decisivamente
todo o modo de vida humano. Rompendo as fronteiras
estatais, as relações econômicas impuseram um novo
modus vivendi à sociedade e ao Estado. E este, para
alinhar-se ao novo papel da economia no mundo da
vida, incorpora sempre mais seus conceitos e lógicas,
que refletem diretamente nas estruturas sociais,
alterando antigos e consolidados paradigmas
para impor demandas até então desconhecidas ou
ignoradas às pessoas. “A pressa, que era inimiga da
perfeição”, agoramé a própria perfeição...; o tempo,
que consolidava certezas, agora asmdestrói com
rapidez inimaginável; os cidadãos que davam a vida
pelosmdireitos políticos – a liberdade, principalmente
–, hoje lutam pelo direitomde consumir cada vez mais;
a estabilidade (ou a constância) quemrepresentava
valor caro ao equilíbrio, cede agora lugar à
instabilidademdos mercados e à crescente necessidade
de descartar objetos e conceitosmpara a criação de
novos mercados aos novos produtos e idéias; o espaço,
que era visual e determinado, dilui-se no invisível, no
imperceptível e no virtual, onde a ficção dos mercados
dá o tom das relações comerciais e humanas; enfim,
tudo se desenrola e caminha sem que
a política institucional, pelo menos
aquela concebida pela modernidade,
possa ser relevante ou significativa.
Pelo contrário, a perda de influência das
ações políticas institucionalizadas está
diretamente vinculada ao crescimento
das complexidades e dos imperativos
econômicos, que utilizam com
extraordinária eficiência o instrumental tecnológico e
científico desenvolvido pela humanidade nas últimas
décadas.
Se, antes, a política institucional exercida a partir
do âmbito estatal e da sua dinâmica já enfrentava
dificuldades para conduzir a sociedade e o próprio
aparato do Estado, hoje, com a apropriação de grande
parte da soberania dos Estados pela economia, ela se
vê também em profunda crise conceitual, fragilizada
nos seus pressupostos e superada no seu modus
operandi. É o que se depreende da análise de Mónica
Campins:
Daniel Innerarity
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72
Los efectos de la sociedad global impactan también
em ámbitos no económicos de la vida de las personas y
las instituiciones y modifican las distintas estructuras
políticas de los Estados nacionales que componen el
sistema internacional. Por lo tanto, estudiar el proceso
de la globalización implica repensar el orden mundial
contemporáneo y definir la problemática cuestión del
papel que les cabe a los Estados-nación em el nuevo
escenario (CAMPINS, 2007, p. 14).
A reboque de um Estado em crise, a política institucional
navega nas mesmas águas turvas e revoltas... Com
sua soberania relativizada ao extremo, e submetido
aos novos processos de decisão tecnoburocráticos e
globais de matizes econômicos, os Estados perdem
espaço e poder em seus próprios territórios, e com
eles a política se debilita como forma de ação e
articulação inerente às democracias representativas
ou parlamentares.
Se o papel dos Estados em tempos de globalização
se redefine, a política institucionalizada, como
prática de busca e de exercício do poder centrado
no Estado, altera-se profundamente – sofre mesmo
uma mutação. É que tais transformações modificam
o modo de vida das pessoas e o sentido cultural e
existencial das sociedades: as tensões entre global
e local nunca foram tão acintosas, os choques
entre cultu ras são crescentes, o trânsito mundial
de informações e a produção do conhecimento são
incontroláveis, o processo migratório é inordenável, o
multiculturalismo é regra irreversível, grupos sociais
e corporações estabelecem redes complexas de
comunicação e poder; tudo no sentido de um mundo
novo que exige novas formas de consenso e diálogo. A
política institucional dos modernos concebida para
atuar nos contêineres estatais não consegue elaborar
alternativas ou soluções neste novo contexto.
Explorando o tema, Daniel Innerarity verifica que
O Estado já não se encontra em condições de
tomar decisões soberanas; é muito grande a sua
dependência do saber compartilhado, da capacidade
de decisão compartilhada e dos recursos financeiros
compartilhados. (...) O Estado como coroação de uma
ordem hierárquica mostra-se um tanto estranho numa
sociedade que se subtraiu à hierarquia como princípio
organizador da sua complexidade. O Estado também
não pode ter pretensões ao predicado hegeliano do
“altruísmo universal”. Nem sequer as boas intenções
do Estado de Bem-Estar salvam o seu prestígio como
protetor da sociedade. Este esgotamento não provém
de uma dramática perversão, mas da modificação das
suas condições sociais de possibilidade. O Estado na
sua forma tradicional foi vítima da dinâmica social,
como muitas outras instituições antes dele. (...) Assim,
nas sociedades atuais, a política já não tem o poder
de obrigar; não só lhe faltam recursos imprescindíveis
para isso como – por causa do profundo entrelaçamento
e das dependências transnacionais – é cada vez mais
discutível a que coletivo se pode e deve dirigir uma
determinada política. A política converteu-se num
ator semi-soberano num cenário de governos não
espaciais (INNERARITY, 2002, p. 203).
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73
1.2 A política institucional nos estertores da modernidade
Discorrendo sobre A Democracia possível, Norbert
Lechner vê as transformações contemporâneas como
uma ocorrência “similar aos processos de reorganização
social dos anos 20 e 30, o que nos obriga, a repensar
– e refazer – as relações entre processos econômicos,
formas políticas e pautas culturais”. Por isso, argumenta
que cresce a complexidade dos processos de transição
e de consolidação democrática. A democracia deixa
de ser um ponto de chegada determinado e conhecido
e, ao mesmo tempo, encontra- se em transição.
Anuncia-se a emergência de uma “nova democracia”,
diferente da ordem democrática
existente. Esta mudança é difícil de
perceber e conceber, na medida em que
os atores e as instituições democráticas
(aparentemente) não variam (LECHNER,
1994, p. 12).
O autor alerta também para o fato de as “rebeldias
populares” não terem unicamente motivações
econômicas, mas demandarem também questões
políticas de “um bom governo”.
Embora mantendo a aparência de uma realidade
em superação, as sociedades contemporâneas
vivenciam transformações intensas potencializadas
pelo acelerado processo de globalização, com fortes
impactos, sobretudo, no ambiente cultural. Como
analisa Lechner, “nossa delimitação do possível
e das possibilidades da democracia depende, em
última análise, de nossos mapas cognitivos com
os quais interpretamos a realidade social”. Talvez
esteja, aí, o cerne da problemática do descrédito das
democracias representativas e, conseqüentemente, da
política institucionalizada. O modelo de democracia
da modernidade1 estrutura sua existência e as
práticas políticas institucionais no contêiner estatal,
ou seja, estabelece procedimentos e regras que
pretendem possibilitar o exercício da liberdade tendo
como garantidor supremo o Estado,
baseando-se na unidade social (ordem,
paz, progresso, etc.). Mas ocorre que
a sociedade contemporânea, da pós-
modernidade, extrapola os limites do
contêiner do Estado, e caminha sob
forte influência de fatores externos,
que estimulam a constante e excessiva
diferenciação social, quebrando a antiga unidade
moderna. Assim, a democracia pós-moderna em
construção deverá conviver com o imprevisível,
com o complexo, onde as minorias deixam de ser
exceção para serem a regra. Num mundo altamente
difuso, onde as diferenças afloram, a construção
de maiorias substantivas e estáveis sobre as quais
o regime democrático moderno sempre se baseou
passa a ser um grave problema que fragiliza o
conceito de democracia. Contribui, de certa forma,
1 “O significado da política moderna consiste assim, sobretudo, na construção deliberada da ordem social. A centralidade da política tem sua melhor expressão na idéia hegeliana-marxista do Estado como ‘síntese da sociedade civil’. Esta concepção ‘construtivista’ se opõe não só a uma tradição
Norbert Lechner
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74
para o descrédito da política institucional, que é a
sua operadora. Lechner reforça este entendimento
afirmando que um traço característico da nossa
época está na erosão dos mapas cognitivos, que
desestruturam o campo do possível e redesenham as
utopias que cristalizam o sentido que imputamos à
democracia. (...) O novo contexto redefine o lugar e
as funções da política e redimensiona seu campo de
competência. Muda não somente a política, como
também a cultura política. Tudo isso altera os
parâmetros habituais de conceber a política e, em
resumo, nos obriga a repensar qual é o significado da
democracia nestas novas condições (LECHNER, 1994,
p. 13).
É bem verdade que o mundo de hoje produz
uma realidade social menos governável, com o
desenvolvimento das ciências e das técnicas e
seus reflexos diretos no campo da informática,
potencializando as comunicações de massa e a
acumulação e trocas de quantidades inimagináveis
de conhecimento. Nesse ambiente, a democracia
e a política institucional convivem com crises e
desequilíbrios de configurações caóticas e instáveis,
onde prevalecem as incertezas, e cada vez menos
os tradicionais instrumentos democráticos, políticos
institucionais e de governo servem para lidar com um
quadro demasiadamente inordenável.
Têm sentido os questionamentos de Norbert Lechner
e Daniel Innerarity:
A política deixa de ser o lugar privilegiado da
produção da sociedade por ela mesma, na medida
em que asconseqüências imprevistas e indesejáveis
da ação política fazem duvidar de uma construção
deliberada. O espaço de uma ordem recebida a uma
ordem produzida, próprio da modernidade, tende a
ser reinterpretado mediante a idéia de uma ordem
auto-regulada. Se concebermos o processo social
em termos de auto-regulação, então, efetivamente
“devemos nos desfazer da ilusão de que podemos
criar deliberadamente o futuro da humanidade”
(HAYEC, 1980, p. 75). Todavia, não é menos ilusória a
pretensão de eliminar a política. Nesse sentido, qual
é então o lugar da política? (LECHNER, 1994, p.15).
A questão é saber se, nas actuais condições de
uma inabarcável complexidade, quando tudo
parece acontecer com uma dinâmica que desafia as
possibilidades configuradoras do governo, possível
será encontrar um equivalente contemporâneo para o
que a política era no mundo antigo? A interrogação
de Hannah Arendt há cinqüenta anos – “a política tem
algum sentido?” – ainda mantém a sua atualidade
(INNERARITY, 2002, p. 11).
Fica evidente que tais questionamentos acerca da
missão da política institucionalizada no novo mundo
que se descortina na pós-modernidade não terão
resposta se não se levarem em conta os aspectos
científicos e tecnológicos, e especialmente, o papel
da economia e sua forte influência nas sociedades.
Innerarity adota esse entendimento quando denuncia
o “retraimento da política perante o vigor da economia
ou o pluralismo do âmbito cultural”, considerando essa
problemática como “ponto de partida para qualquer
reflexão sobre a função da política no momento
atual”. E delineia o paradoxo contemporâneo: “O
desenvolvimento da ciência e da técnica produz uma
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75
realidade social menos governável” (INNERARITY,
2002, p.14), que os instrumentos clássicos de governo
não mais servem para gerir.
Essa transformação fica mais latente quando se
verifica que a sociedade moderna estruturava-se em
“bases sólidas” que assegurariam o alcance futuro de
metas pré-estabelecidas, cabendo à política institu
cional a função de instrumental para a construção
desse futuro. Assim, o amanhã como fato selado
pelo destino era substituído pela possibilidade de
algo a ser edificado socialmente, em cujo processo o
poder político estatal assumia o papel privilegiado de
condutor das metas a serem atingidas. Mas, por outro
lado, toda esta configuração altera-seradicalmente na
contemporaneidade, onde imperam a complexidade,
a insegurança e a incerteza. Vivemos num mundo
de desafios onde é cada vez mais difícil estabelecer
caminhos e objetivos claros e seguros. Como
conseqüência, o poder político outrora concebido
como fonte de autoridade e com capacidade de
condução de um processo seguro de construção do
amanhã se desvanece. Além destas configurações
de fundo filosófico, Lechner ressalta que também a
“lógica” das práticas econômicas reorienta de forma
decisiva a política institucionalizada:
A atual desestruturação do tempo e certa apologia
de um “presente permanente” nos aproximam da
experiência do mercado. O mercado alude certamente
a um horizonte futuro, porém sob a forma de
oportunidades e riscos, inclusive de especulação; seu
marco habitual, todavia, é a conjuntura, ou seja,
seu afã de cada dia (...). Em conseqüência, uma
conduta conforme o mercado supõe um alto grau de
flexibilidade capaz de responder ágil e decididamente
a tais desafios diários. Esta lógica econômica reorienta
também a política. No lugar de uma ação estratégica
determinada por objetivos, a política é concebida
como gestão competitiva que encara os desafios
(...) Enquanto que no passado o poder político se
caracterizava precisamente por criar seu próprio
espaço – a nação – o atual processo de globalização
não só atravessa as fronteiras nacionais, como nunca
antes, mas ao mesmo tempo desestabiliza a relativa
congruência que existia entre os espaços políticos,
econômicos e culturais. (...) A velha tensão entre
democracia e capitalismo se expressa hoje na distância
que separa a integração sistêmica da economia e
administração, que se produz em nível supranacional,
da integração que se realizava apenas no âmbito
do Estado (...). As transformações econômicas estão
reorganizando o campo de competência da política.
(...) De fato, a sociedade política se encontra agora
estritamente acossada pela sociedade econômica sob
a forma de “imperativos técnicos”. As decisões políticas
são delimitadas pelos equilíbrios macroeconômicos,
que representam mais que um indicador, um verdadeiro
princípio normativo que fixa limites rigorosos à
intervenção política (LECHNER, 1994, p. 16).
Sobre estes mesmos impactos da economia na ação
política institucional, Andrada reforça o argumento,
com o entendimento de que estamos verificando uma
crescente colonização da política pela economia – o
mercado ditando as regras e relegando a um segundo
plano as possibilidades geradas pelo diálogo e pelas
construções políticas institucionais. Tudo o que é
colocado à frente da circulação econômica e financeira
é encarado como obstáculo retrógrado, um “entulho”
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76
que impede o mercado deatuar com desenvoltura. O
que vale é o lucro a qualquer custo, e qualquer regra
que dificulte esse objetivo é atacada impiedosamente,
como se o lucro – por si só – fosse gerador de bemestar,
de progresso, de desenvolvimento, o que é uma grande
ilusão e tem gerado enormes disparidades e injustiças.
(...) Num mundo assim, é claro que a política
institucional como a praticamos estará fadada ao
desaparecimento progressivo, e por razões óbvias: a
economia requer conhecimento técnico, o mercado
tem suas próprias regras, os Estados devem sempre se
submeter às tais lógicas, com equações que deixam
pouquíssimas margens de escolha ou opção (...) e, se
tudo já está delineado cientificamente, para que serve
a política? (...)... Se o “prato” está pronto, se as regras
estão pré-estabelecidas, se as opções são decididas
antecipada e tecnicamente, como fazer a política?
(...). O diálogo pós-moderno dá-se por intermédio de
máquinas que substituem as relações sociais e que
exigem padrões de linguagem específicos e rígidos,
formatando de tal maneira o fluxo de mensagens
que as alternativas aos sistemas (econômicos) são
praticamente inexistentes, tudo em nome da eficiência
e da rapidez na leitura e processamento das
informações. Para entender o desencanto com a
política institucionalizada, além dos fatores já
expostos como conseqüência da colonização da
política pela economia e a padronização de sua
linguagem, há um outro não menos importante: a
democracia representativa (...). É assustador como a
democracia tradicional vem sendo silenciosamente
substituída pela “computocracia” dos mercados (...).
As perdas qualitativas do exercício democrático
avolumam-se em distorções crescentes, restando ao
cidadão, ainda, tão-somente, o espaço meramente
formal de eleições temporárias (...). Assim, a política
institucional afasta-se dos centros de decisão, que
se transferem para novos atores, como o mercado,
a tecnoburocracia, os meios de comunicação e
a crescente informatização (ANDRADA, 2007, p.
157/174).
Semelhante visão tem Lindgren Alves, para quem o
Estado, antes portador de mensagens idealmente
igualitárias e emancipatórias, no socialismo e
no liberalismo, além de garantidor confiável da
convivência social, torna-se pósmodernamente,
simples gestor da competitividade econômica, interna
e internacional. Sem sentido de progresso humano, a
política, desacreditada porque ineficaz, passa a ser
vista com maus olhos, pois abriga em sua natureza
distorções deliberadas e involuntárias, assim como a
possibilidade de corrupção (ALVES, 2006).
Na esteira desse raciocínio, Daniel Innerarity assim
entende “os limites das possibilidades de regulação
numa sociedade complexa e diferenciada”:
As dificuldades de intervenção que se deparam
ao Estado (...) relacionam-se com o fato de que os
três pressupostos fundamentais da racionalidade
econômica – objetivos, meios e causalidades –
se revelam incertos. Em vez de objetivos claros,
encontramo-nos perante o fato de que, na prática, os
objetivos são mais rebeldes que modificáveis, os meios
são contraditórios e as causalidades são descontínuas.
O desencanto da política e do Estado teve uma função
desilusionante e destruiu a idéia de regulação política
das sociedades complexas (INNERARITY, 2002, p. 206).
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77
Numa abordagem crítica, Lechner condena a
“entronização da racionalidade econômica” na lógica
política institucional, que introduz no seu ambiente
“critérios comerciais” como as vantagens financeiras,
a competência técnica e o êxito individual. Torna-a
extremamente competitiva, onerosa e fria “como
o mundo dos negócios”. O mercado, aos poucos,
substitui a política “como instância máxima de
regulação social”, deslocando assuntos antes
compartilhados socialmente para a esfera privada,
diluindo o debate público, que perde a referência
da “ordem coletiva”, e se esvazia juntamente com a
política institucionalizada.
1.3 A colonização da política institucional pela mídia: política como ficção
Culturalmente, os reflexos dos avanços do mercado e da
economia na sociedade contemporânea redesenham
o significado da política institucional. Os veículos de
comunicação de massa, aliados às poderosas técnicas
à sua disposição, impuseram a cultura da imagem,
do virtual, cujo espaço privilegiado é a televisão.
Em Computocracia, Andrada destaca a dimensão do
fenômeno:
(...) Aliada a esse processo globalizante, está a certeza
de que a humanidade vem alcançando estágios
cada vez mais avançados no campo tecnológico.
Para Milton Santos, “graças aos avanços da ciência,
produziu-se um sistema de técnicas presidido pelas
técnicas da informação, que passaram a exercer um
papel de elo entre as demais técnicas, unindo-as e
assegurando ao novo sistema técnico uma presença
planetária”. E é, de fato, visível o extraordinário
desenvolvimento das capacidades informacionais
do mundo contemporâneo, seja pela qualidade,
quantidade e velocidade das mesmas. A globalização
econômica e cultural, por exemplo, é muito anterior
ao computador e ao satélite de comunicações, mas a
moderna infra-estrutura de telecomunicações atuais
aumenta a densidade do sistema de forma quase
ilimitada no tempo, atingindo espetacularmente toda
a humanidade (...). A tecnologia da informação digital
rompeu de vez com o modelo tradicional de
comunicação baseada na sincronicidade e na
presença física. Em conseqüência disso, caíram por
terra barreiras de tempo e espaço, o que importa no
modo como as pessoas agem, e, naturalmente, como
erguem seu entorno (ANDRADA, 2007, p. 33/35).
Radicalizando contra a aliança que a globalização
favorece entre mercado, capital e cultura, Octávio
Ianni chega a afirmar que além das mercadorias
convencionais, sob formas antigas e atuais,
empacotam-se e vendem-se as informações. Estas são
fabricadas como mercadorias e comercializadas em
escala mundial (...). Hoje invadimos culturas inteiras
com pacotes de informações, entretenimentos e idéias
(IANNI, 2003).
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78
Assim, conhecer como operam a lógica e o sistema da
mídia é pré-requisito para a compreensão do impacto
e influência do fenômeno midiático na política
institucional. A conclusão não é tranqüilizadora,
porquanto, como se verificará, as conseqüências são
negativas em sua grande maioria. A distorção é a
regra, pode-se mesmo afirmar.
A mídia, diferentemente da política institucional,
atem-se a uma série limitada de temas ou tópicos da
realidade para obter a atenção do público, submetendo
o todo social à sua lógica, ou seja, à padronização
de sua linguagem. Thomas Meyer e Lew Hinchman
iniciam suas pesquisas sobre o tema indagando
exatamente o seguinte: quais critérios a mídia utiliza
para selecionar a notícia a ser apresentada ao público?
Inicialmente, apontam o critério mercadológico – para
eles, um “comportamento racional”. Deter “a maior
fatia do mercado possível” é a motivação intrínseca da
mídia privada, cuja condição sine qua non para tanto
é a obtenção da maior audiência. A relação audiência/
mercado é indissociável e diretamente proporcional;
são lados da mesma moeda. Essa lógica comercial
leva a mídia a adotar linguagem simplificada, ágil e
leve para fácil entendimento do público e também a
selecionar temas ou tópicos do cotidiano que atendam
à demanda das pessoas. Cria-se, então, um padrão de
linguagem e de temas que marginaliza a multiplicidade
cultural do todo social, submetendo-a a uma lógica
reducionista de pequenos recortes, muitas vezes
isolados do seu contexto ou do seu real significado.
Ao tratar da política institucionalizada, a mídia não
foge à regra: recorta fatos ou temas com potencial
de obtenção de boa audiência e os apresenta ao
público de acordo com os seus padrões de linguagem,
pré-estabelecidos, para facilitar o entendimento e a
fluência comunicativa, obviamente dentro do objetivo
macro de manter a audiência e, com ela, a maior fatia
possível do mercado anunciante.
A mídia tem uma capacidade extremamente limitada
de transmitir um relato abrangente e completo de
uma riqueza quase ilimitada de acontecimentos
relacionados à realidade política e, consequentemente,
sempre será obrigada a selecionar e escolher quais
acontecimentos serão apresentados e como o serão.
Na melhor das hipóteses, a seleção das histórias
pela mídia irá simultaneamente dar uma atenção
especial aos interesses que ela supõe que seu público
tenha e aos aspectos exclusivos dos acontecimentos
que ela estará noticiando. (...) Estudos empíricos têm
demonstrado que todas as formas de comunicação de
massa passam pelos mesmos sistemas de filtragem no
modo como selecionam os acontecimentos e enfatizam
alguns de seus aspectos; (...) tais padrões possuem uma
qualidade cumulativa, repetitiva e concentradora,
que faz que os efeitos de suas filtragens tenham
um poder quase hermético. (...) Uma das premissas
básicas para que a atenção da mídia seja despertada
é a de que uma questão política deve se materializar
num acontecimento. (...) Qualquer que tenha sido o
acontecimento, ele deve ter se desenrolado em um
curto espaço de tempo e, se possível, se tornado um
episódio absolutamente consumado; deve permanecer
bem próximo do observador, em termos espaciais,
políticos ou culturais; a informação deve contar com
um fator surpresa em relação aos temas já veiculados
e conhecidos pelo público; o acontecimento deve
envolver um conflito e, finalmente, mostrar que
alguém foi seriamente prejudicado, alcançou um
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79
grande sucesso ou realizou grandes feitos (MEYER;
HINCHMAN, 2002, p. 56/58).
E concluem os autores:
A lógica dos acontecimentos do mundo real não influi
muito no modo como a mídia aplica essas regras na
seleção das matérias a ser divulgadas. A mídia não
quer se envolver em um acontecimento e se tornar
um de seus atores. Tudo o que a mídia quer fazer é
chamar a atenção de boa parte do público por meio da
edição de suas histórias de acordo com seus próprios
critérios profissionais. Portanto, os acontecimentos e a
personificação são fundamentais para a mídia recriar
a realidade de acordo com suas próprias coordenadas
(MEYER; HINCHMAN, 2002, p. 59).
Podemos concluir, numa primeira análise, que a lógica
da mídia está diretamente vinculada à sua estrutura
econômica, em busca do sucesso comercial. Os
mercados altamente competitivos da mídia impelem a
produção de programas jornalísticos de caráter sempre
mais comercial. Desta forma, a mídia, como “um dos
braços visíveis” do mercado, colabora com a crescente
submissão da política institucional à economia, e,
pelo simplismo reducionista de sua lógica de recortes
do todo social, acaba contribuindo decisivamente
para a transformação da política institucional em
algo compacto e superficial. Os dois fenômenos, a
colonização da política institucionalizada pela mídia e
o superficialismo político produzido pela mídia, causam
o descrédito e o crescente mal-estar do público com
a política institucionalizada porque anulam quase por
completo a sua essência: a multiplicidade de fatores e
de etapas que compõem o processo estatal-político.
Todo esse processo inerente à atividade política
institucional passa a ser ignorado e desvalorizado.
Apenas pequenos recortes da realidade, alçados à
condição de “acontecimentos” pela mídia, adquirem
destaque e são apresentados ao público, que passa
a ser alimentado com fragmentos do processo
político, com a perda da noção ou do entendimento
da completude e complexidade da ação política
institucional, que na maioria das vezes é banalizada
pelos padrões e lógicas do mercado midiático.
O mercado midiático anula também o processo
político institucional na relação tempo/espaço. O
tempo político é geralmente medido pelo tempo dos
mandatos eletivos, marcados pelas eleições. O tempo
político, relativamente longo, submete-se a processo e
lógica próprios, ofertando espaço quase ilimitado para
as articulações, trocas de informações, concessões
mútuas, amadurecimento de idéias e propostas,
enfim, possibilitando um complexo diálogo persuasivo
onde o melhor discurso ou argumento constrói o
consenso ou a maioria. Já o tempo da mídia é o tempo
econômico e financeiro ditado pelo mercado: é curto
e ágil; ou seja, é o “agora”– afinal, “tempo é dinheiro”.
O espaço é o público-alvo, precisamente delimitado;
qualquer desvio do foco é entendido como desperdício
de energia... Nessa medida, a mídia cerceia a política
por não apresentá-la na sua amplitude e complexidade,
acabando por impor à política, em grande medida,
a sua lógica, o seu “presentismo” e o seu espaço
(público consumidor). Acaba transformando a política
institucional numa mercadoria para consumo da
audiência, numa verdadeira caricatura de si mesma.
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Para conquistar visibilidade e a atenção das pessoas e
da sociedade, a política institucional – como se fosse
um simples produto mercadológico – acaba adotando
as regras do mercado midiático submetendo-se à sua
lógica. Perdem sentido os diversos fatores e as etapas
do processo político institucional, e ganham espaço
o “espetáculo”, os “recortes”, a “teatralização” e as
“futilidades”. Não que os dois aspectos não pudessem
conviver harmonicamente, mas porque o acelerado
esvaziamento do processo político possibilita cada
vez mais a transferência de boa parte do seu todo
para a mídia, e, com isso, a atividade política deixa de
representar a complexa construção dialógica de uma
ação ou de um programa, para transformar-se numa
cena episódica da mídia, sem maiores conseqüências
sociais além de uma simples ocorrência jornalística,
radiofônica ou televisiva.
A submissão da lógica política institucionalizada à
lógica midiática ocorre quase forçosamente, porque
a classe política necessita, além da visibilidade
inerente à sua prática, também de legitimação: ora,
num mundo fortemente influenciado pelos veículos
de comunicação de massa, o “espaço midiático”
vem se transformando no principal “lugar público”
para se obter tal reconhecimento. Mas só ingressa
nesse “lugar público” ofertado pela mídia quem
se submete aos seus padrões e lógica. E mais: a
mídia tende a desqualificar tudo aquilo que não é
absorvido pelo seu sistema e a supervalorizar o que
é compatível com ele; assim, a complexidade da
política é apresentada pela mídia como “velhacaria”,
enquanto a linguagem matemática e objetiva dos
economistas e dos tecnocratas é “endeusada”. Assim,
o engajamento na mídia se tornou inevitável para a
política institucional – uma espécie de “midiocracia”.
Banalizada e despida de parte de sua essência e
conteúdo – o processo político institucional em si
–, travestida de “mera encenação”, a política perde
substância e credibilidade, e se enfraquece como
instância representativa dos cidadãos e da sociedade.
O processo político (...) ainda influencia no modo como
as decisões políticas são tomadas na era da democracia
midiática. Mas, nos dias de hoje, a pressão para que
a política seja encenada ameaça tornar o processo
político invisível. Antes do iluminismo, a política de
gabinete era um segredo bem guardado, pois seus
participantes, seus interesses, suas restrições e seus
procedimentos eram desconhecidos mesmo para
as camadas mais atentas do público, simplesmente
porque, para a elite governante, a política não lhes
dizia respeito. Hoje em dia estamos presenciando
algo semelhante, embora por razões diferentes que
obedecem a regras diferentes. Devido à colonização
da política pelo sistema da mídia, os aspectos mais
decisivos da política, que afetam diretamente o
público, estão ocorrendo na sombra da esfera pública
dominada pela mídia (MEYER; HINCHMAN, 2002, p.
88/89).
Daí a pertinência da indagação de Oscar Landi
sobre os efeitos da globalização comunicativa ou
informacional na prática política institucionalizada:
O que faz a televisão com a política? De um lado produz
uma divisão entre a representação institucional e
a representação simbólica da política. A televisão
apresenta a política de acordo com suas regras,
modificando o caráter de espaço público. Por outro
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lado produz uma nova visão da política. O processo
comunicativo, no qual se fixa a agenda política, se
constituem os atores, se geram as expectativas e,
sobretudo, onde se constituem a legitimidade e a
reputação pública, baseia-se cada vez mais sobre o
impacto instantâneo de certas imagens. Usando uma
linguagem audiovisual, o look político pode transmitir
maior credibilidade do que um bom argumento. Mas
a imagem é sempre ambígua, aberta a múltiplas
leituras. A política levada à tela depende do contexto:
o significado resulta fragmentado e recomposto tanto
através da seqüência de imagens como do contexto
cotidiano do espectador. As denúncias habituais de
manipulação não dão conta do fenômeno. O meio
televisivo modificou tanto a atividade política como
a percepção da cidadania. A política que se projeta
em múltiplas vozes e imagens constrói a opinião do
cidadão (LANDI, 1992).
Quer dizer, a política institucional produzida
virtualmente a partir dos meios de comunicação de
massa – com destaque para o meio televisivo -, passa
a ser uma atividade cujas substâncias são os recortes
das imagens lançadas aos espectadores-consumidores.
Tendo como espaço de atuação o virtual, a política
desprende-se de qualquer sentido ético, histórico e
social, submetendo-se a qualquer conteúdo.
Além da influência da mídia no processo político
institucional, onde passa a prevalecer a versão das
imagens em detrimento do processo dialógico-
discursivo-argumentativo, outro fator contribui
decisivamente para o descrédito da política como um
“bem” a ser compartilhado: a percepção de que os
primados da técnica e da ciência embutidas
no processo econômico assumem cada vez mais
a regulamentação da vida social. Essa dimensão
simbólica em face dos imperativos econômicos, dá
ao mercado midiático, com suas lógicas e regras,
a sensação do exercício pleno do poder e da razão
na condução das coisas públicas, injetando na
consciência coletiva a desvalorização da política
institucionalizada como instrumento de progresso e
de construção do bem-estar. Submetido à linguagem
técnica da mídia, o Estado mesmo acaba reforçando
esse sentimento de que somente a eficiência técnica,
o domínio das ciências exatas e a “certeza” mítica da
informática têm condições de responder às demandas
dos cidadãos, privilegiando a tecnoburocracia como
classe apta a assumir as decisões no seu âmbito.
Como conseqüência, a política institucional reduz-se
a um recorte de mero debate tecnicista e econômico,
perdendo sua amplitude discursiva e transformadora
de outrora. Lechner registra o assunto afirmando que
não deixa de surpreender a desproporção entre
a prioridade assinalada à política econômica e a
ingenuidade com que abordamos a dimensão simbólica
da política. Esquece-se que o desenvolvimento do
Estado está estritamente vinculado à conformação da
chamada “cultura nacional”. Codificando a linguagem e
o direito, homogeinizando procedimentos burocráticos
e educação escolar, o Estado assegura formas comuns
de percepção e raciocínio, objetivos compartilhados
de memória e perspectiva, ou seja, aquele “sentido
comum” em que se comunicam as pessoas. Tendo
em vista este poder de totalização simbólica que
encarna o Estado, por acaso temos tomado realmente
a consciência do que significa a atual redefinição da
política para a existência de um marco de referência
compartilhado por toda sociedade? A justificativa
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82
antiestadista de nossas estratégias (...) reduz a política
a um mecanismo de regulação exclusivamente
econômico, ignorando por completo a criação política
das estruturas comunicativas e das normas éticas em
que se inserem os processos sociais (LECHNER, 1994,
p. 18).
O fato é que a política institucional, sob domínio da
mídia, passou a ser entendida não como um processo
específico, mas como uma seqüência de imagens e
recortes – uma “encenação”. Esses “acontecimentos”
apresentados pela mídia, longe de representarem
a realidade, são elaborações planejadas por
especialistas em publicidade e em comunicações, e
recebem uma gama enorme de elementos técnicos
que recriam as cenas antes de serem apresentadas
ao público. Ou seja, é a recriação do real segundo os
padrões e interesses da mídia, através de vários tipos
de mensagens geradas por imagens e não mais por
discursos. A cultura da imagem estimula a “encenação
da política do espetáculo”: “A política institucional
tende a se transformar em uma mistura de política
com entretenimento, em um espetáculo vívido e
cintilante. (...) Nessas circunstâncias, uma parte
considerável da energia, da inteligência e do
planejamento da esfera política se concentra
exclusivamente na fabricação de uma aparência
de ação política. Essa aparência fabricada substitui
a informação, a interpretação e a discussão pela
encenação eficaz de impressões visuais e pela
manipulação deliberada das imagens” (STATHAM,
1996, p. 511/556).
O antigo ensinamento de que em política mais vale a
versão do que os fatos, nos dias de hoje ganha status
de verdade absoluta e de fato consumado: mais vale a
imagem criada sobre fato determinado do que o fato
em si. E também a política institucional se submete
a esse princípio, pois a “encenação do fato” tem
valor político infinitamente maior do que o processo
político que produziu o fato ou mesmo do próprio fato
ensejador do processo.
Essa síntese interesseira que considera o
entretenimento sinônimo de democracia, oculta uma
incompreensão radical do papel que o fator político
desempenha na comunicação democrática. (...) Em
momento algum devemos perder de vista o fato de
que a comunicação só poderá satisfazer sua função
política de legitimação democrática se conservar um
núcleo de racionalidade, de discussão e de informação
confiável; e se ela se sujeitar à responsabilidade
argumentativa e for capaz de gerar um consenso. (...)
Quando a democracia é reduzida a mero espetáculo
de entretenimento, ela deixa de ser uma democracia.
(...) A questão que tem provocado o comentário mais
crítico (...) é saber se os recursos de que a mídia de
massa dispõe para atrair a atenção e fascinar o público
operam ou não à custa da distorção da realidade (...).
No nível da mídia, a tendência é que a política seja
apresentada de um modo cada vez mais tosco, mais
trivial e mais personalista, em consonância com as
regras que governam a produção de espetáculos de
entretenimento (MEYER; HINCHMAN, 2002, p. 139).
Thomas Meyer e Lew Hinchman alertam para as
deformações presentes no que eles denominam
“democracia midiática”, onde a mídia tem a pretensão
de “ser um reflexo do julgamento do público” quando,
na verdade, “ela está mais moldando do que refletindo
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o julgamento do público”. A mídia, ao padronizar
sua linguagem, atua como anestesiante social,
igualando pela linguagem e imagens comerciais as
diferenças existentes. Buscando atingir um maior
público possível, a mídia atua sempre na superfície,
identificando pontos comuns entre as pessoas e
dando a tais características importância ou dimensão
do maior que elas teriam na vida de cada um; assim,
o elo social edificado pela mídia, além de artificial,
é frágil, mas enganosamente passa ao público a
sensação de coesão e de pensamento consensual,
manipulando a percepção existente no todo social.
Ao agir assim, a mídia contribui para o isolamento
do indivíduo no contexto da discussão pública e da
troca de idéias, que acabam sendo substituídas pelas
mensagens da mídia que se arvora em ágora – local
onde os cidadãos gregos se reuniam para deliberar
sobre assuntos públicos. Na verdade, a mídia não
dialoga com seu público e nem permite o diálogo entre
o seu público: ela cria a sua realidade e a disponibiliza
para um público comum como se fosse a realidade de
cada um compartilhada por todos, e estes absorvem a
mensagem codificada em imagens como se real fosse.
Aí está a origem da tirania e da rigidez de opinião
coletiva na democracia midiática.
A democracia midiática, ao substituir aos poucos
a democracia política, passa a idéia de que é
uma evolução natural desta; afinal, com mais
comunicação e visibilidade, mais informado estaria
o público e, consequentemente, possibilitaria maior
conscientização de todos. Ledo engano: ao substituir
o espaço público e os debates e discussões antes
possíveis, o espaço midiático impõe, pela edição
de imagens e mensagens geradas por especialistas
desconhecidos, interesses ignorados pelo público,
mas que se apresentam, ao final, como a verdadeira
“opinião publica”. Na democracia midiática, além dos
políticos, são fortemente marginalizados os setores
intermediários da sociedade civil – associações,
movimentos populares, igrejas, organizações sociais,
etc. Perdem o espaço público neutro de atuação para
tentar um lugar no espaço da mídia. Deixando, assim,
de ser fator significativo de pressão social sobre a
classe política institucionalizada que, como ela, acaba
por transformarse em mero ator em recortes teatrais
da realidade utilizados pela mídia de acordo com sua
lógica que, obviamente, nada tem que haver com as
motivações dos respectivos grupos sociais.
1.4 O mal-estar com a política
O mal estar dos cidadãos e da sociedade com a
política institucional não significa, necessariamente,
rejeição à política ou desapego à democracia. Estaria
mais vinculada a reação à qualidade da democracia
praticada e, por conseguinte, à forma de se praticar a
política institucionalizada.
Herdamos uma cultura política na qual ela é a
máxima instância de condução das coisas públicas
e de proteção dos cidadãos. Essa visão herdada
é a essência do que se entende por poder político,
compreendido como núcleo de decisão dos órgãos e
poderes do Estado.
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Essa visão outorga ao poder político sua aura. As
pessoas esperam da política uma direção que decida
sobre o possível, o provável e também sobre os
objetivos desejáveis. Para o senso comum, a política
deveria oferecer um projeto ou horizonte de futuro
como referência para que o presente se tornasse
inteligível. De outro lado, as pessoas esperam que
a política as proteja contra os perigos do destino:
que lhes garanta não somente a integridade física
e segurança econômica, mas também um marco
de certeza. Diante de um presente incerto e fútil, a
política encarna uma promessa de continuidade e
duração (LECHNER, 1994, p. 19).
Na contramão da cultura herdada, a contemporaneidade
informa ao cidadão, por vários fatores e ocorrências,
que a política institucional não controla mais os
processos sociais, submetidos que estão à lógica
econômica e às leis indomáveis do mercado. Lechner
comenta assim a questão:
O sentimento de que “as coisas estão fora de
controle” expressa um fracasso da política na medida
em que, de fato, se atribui à política um poder de
controle sobre a realidade social. Tal atribuição não
se justifica, considerando a atual retirada da política
e do Estado em favor da iniciativa privada e das forças
de mercado. Sem dúvida, assinala a persistência de
uma cultura política que continua acreditando no
primado da política (...).
Os diversos sintomas de mal-estar – a falta de
confiança, o sentimento de abandono e incerteza,
a desidentificação com os assuntos públicos, etc.
– assinalam ausências que, de modo invertido,
configuram o imaginário coletivo em relação ao que
deve ser a política. Da política se espera condução,
proteção, responsabilidade e códigos interpretativos.
Esses elementos conformam as demandas de um bom
governo com os quais os cidadãos avaliam o fazer
político (LECHNER, 1994, p. 20).
A impotência da política institucional diante das
complexidades atuais enfraquece o seu “poder”
simbólico, na medida em que a esperada indicação
de caminhos seguros em direção a um futuro melhor
não pode mais ser ofertada. Com o agravante de que
tal papel passa a ser exercido pelos detentores de
“conhecimento” e de “saberes” para além da política,
cujos principais intérpretes são os estudiosos – os
técnicos e cientistas –, que se dedicam à construção
de alternativas para a sociedade.
Depois da polarização ideológica dos anos 60, temos
saudado o declínio das ideologias como um sinal de
realismo. Em lugar de reduzir a realidade a um esquema
pré-fabricado, se assume a complexidade social:
contudo o maior volume de informações não converge
para melhores interpretações. O desvanecimento de
um sistema de coordenadas amplia o alcance do
possível, mas ao preço de debilitar o horizonte do
desejável. Qual ordem é desejada? É custoso designar
que objetivos desejamos, e, portanto, os parâmetros
para designar os meios correspondentes para tal
fim. Sem referência a determinadas metas sociais, a
política aparece como uma justaposição de apostas
arbitrárias (...).
Sublinho um traço simbólico do referido fenômeno: a
fragilidade do futuro. Parece não só terem-se esgotado
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as energias utópicas – nossa capacidade de imaginar
outros mundos – como, inclusive, a própria noção de
futuro tende a evaporarse. A cultura do vídeoclip e
fast food estimula um consumo voraz e vertiginoso de
modas, bens e valores. Devoramos o tempo em prazos
mais curtos. Perpetua-se um presente permanente,
sem promessa de um melhor amanhã.
Esse ambiente cultural tensiona o político. Por um
lado, (...) espera-se que a política institucionalizada
compense esta imediatez oferecendo algo duradouro;
por outro, o atual imediatismo da política não faz senão
refletir este clima cultural, marcado pela consciência
“fim-de-século” de uns e o fatalismo resignado
de outros. Reina a ambivalência. A experiência do
cotidiano já não aposta nas grandes gestões e nas
mudanças radicais, porém continua depositando na
política a fé em algo diferente ao mundo profano.
A desorganização dos mapas cognitivos também se
expressa na reestruturação do espaço. Como conceber
a ordem social quando nosso habitat cultural se está
dissolvendo em subculturas segmentadas? (...).
O próprio indivíduo, longe de constituir aquela
unidade de medida básica, se descobre como um ser
contraditório cujos valores e crenças, bens herdados
e afiliações adquiridas, se sobrepõem e misturam
como nuvens em contínuo movimento (...). De mais a
mais, resulta razoável que os indivíduos privilegiem a
própria particularidade, dada a generalidade abstrata
do Estado e o anonimato uniforme do mercado. Mas
isto não faz senão ressaltar o desafio pendente:
reconstruir sob novas condições a integração das vidas
individuais em uma ordem coletiva. No fundo, falta
repensar a categoria mesma da sociedade (LECHNER,
1994, p. 21/23).
A percepção simbólica que nos permite identificar a
política institucional com representações coletivas
dilui-se, irreversivelmente. “Através de que mitos,
símbolos e rituais os cidadãos podem identificarse com
a ordem democrática?”, indaga Lechner (LECHNER,
1994, p.23). Os próprios cidadãos vêem-se, de certa
forma, desagregados coletiva e individualmente,
diante das contradições que se manifestam ao seu
redor – refletindo no seu interior –, produtos de
influxos de um presente complexo e das incertezas
cada vez maiores do futuro, tudo ensejando um
movimento contínuo de transformações/mutações
psicossociais próprias de um mundo emoldurado pelo
mercado e pelo crescente consumo.
Eduardo Socha faz referência ao “cinismo como
figura hegemônica da racionalidade pós-moderna”
que vivemos, que relativiza os valores e a moral, ao
afirmar que antes compreendida como instância de
culpabilidade, a moralidade do supereu vê-se agora
transformada em “tirania” do gozo irrestrito (e sempre
insatisfeito), pelas exigências de um mercado “flexível”
que tende a assimilar qualquer ideal de conduta e de
valores partilhados (SOCHA, 2008, p. 30).
Antecipando a problemática, Hannah Arendt, nos
anos 50, reivindicava o questionamento político da
técnica e do mercado. A lógica fria e calculista do
tecnicismo de mercado impõe aos cidadãos contornos
exteriores que acabam por aprisionar no seu próprio
interior – criativo e discursivo –, a sua potencialidade
política transformadora, agora domada pelo
racionalismo matemático com suas fórmulas mágicas.
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Na verdade, em sua crítica à neutralidade aparente
da ciência, Arendt questionava a euforia em torno
do progressivo tecnicismo em um “mundo no qual as
palavras perderam seu poder” e no qual a humanidade
poderia se ver escravizada pelo seu próprio know-how,
indefesa em razão do divórcio entre o conhecimento
técnico e matematizante e o pensamento que convém
ao raciocínio discursivo e, por extensão, à origem da
ação política. Poderíamos dizer que os fatos recentes
são manifestações emblemáticas desse divórcio.
Expressão de seu interesse pela res publica e por
uma redefinição radical de liberdade e poder, o que
Hannah Arendt reivindica é o questionamento político
da técnica (SOCHA, 2008, p. 42).
Para Arendt, o século 20 testemunhou
o obscurecimento da experiência
democrática radical, caracterizada pelo
envolvimento coletivo dos cidadãos
nas questões políticas por meio de seus
atos e palavras, tanto em função da
burocratização (...) quanto em função do
processo histórico de privatização do espaço público,
isto é, pela sua transformação estrutural no espaço
social das trocas econômicas de uma sociedade
constituída por indivíduos reduzidos à função de
trabalhadores-consumidores. Tal fenômeno acarretou
a crescente perda de autonomia do político em
relação ao âmbito das necessidades econômicas e seus
imperativos estratégicos e privatizantes (DUARTE,
2008, p. 47).
Para André Duarte, a “tese arendtiana” baseia-se no
entendimento de que a partir da Revolução Industrial
os interesses sócio-econômicos privados, aliados
ao saber técnico e à estrutura burocrática estatal,
invadiram o espaço político institucional, valorizando
a figura do tecnocrata. Como desdobramento
histórico, o homem, até então contido no seu papel
definido por estatutos de valores e ideais políticos
consagrados e inquestionáveis, cede espaço à
nova dinâmica do mercado, “da abundância e do
consumo desenfreado, do crescimento ilimitado, da
contínua acumulação de riqueza a qualquer custo”,
aprisionando “a humanidade ao ciclo repetitivo do
seu próprio funcionamento vital, ao mesmo tempo
em que impõem o esgarçamento das possibilidades
genericamente democráticas” (DUARTE, 2008, p. 48).
No mesmo sentido, Adriano Correa verifica que na era
moderna, uma das manifestações de
tal ameaça é o persistente tratamento
dos objetos de uso como se fossem
bens de consumo. A repetição e
a interminabilidade impressas ao
processo de fabricação de objetos após
a Revolução Industrial o contaminaram
com a circularidade peculiar ao trabalho,
à produção de bens para o consumo, que não deixa
nada de durável atrás de si. (...) Em decorrência disso,
na modernidade os ideais do fabricante de objetos
no mundo, o homo faber, que são a permanência, a
estabilidade e a durabilidade, são sacrificados em
nome da abundância, da saciedade e do conforto,
que são os ideais do animal laborans. O que está em
questão é a capacidade humana de erigir um modo
de vida para além de sua inextirpável animalidade
que, uma vez não atualizada, pavimenta a via da
ocupação exclusiva com o prolongamento de uma
vida confortável.
Hannah Arendt
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Politicamente, importa realçar, enfim, o fato de que
uma sociedade de consumidores não é capaz de cuidar
do mundo onde se desenrola a vida política, uma vez
que seu modo de lidar com todos os objetos, a atitude
de consumo, condena à ruína tudo em que toca. O
consumidor é o avesso do cidadão. A vitória do animal
laborans traduz a vitória da condição natural de
vivente sobre qualquer outra condição da existência
humana. Na história do pensamento político pré-
moderno, jamais se concebeu a possibilidade de nos
convertermos em meros animais vivos, incapazes de
uma existência política que seja mais que a gestão
do contentamento animal. Na pós-modernidade, (...) o
modo de vida do consumidor venceu, e mesmo o juízo
mais pessimista sobre as implicações políticas de tal
vitória dificilmente será um exagero (CORREIA, 2008,
p. 62/63).
“A ninguém escapa que o Estado pós-moderno
se vê enfrentado com decisões que na sua atual
configuração não pode resolver nem dissolver. Por
isso é de prever que a política, na forma atual, venha
falhar perante a ingovernabilidade da sociedade do
conhecimento” e do consumo, onde prevalecem os
atributos técnicos e científicos. “Toda a sociedade,
mais do que nunca, está entregue à sua
própria contingência, uma vez que as
práticas sociais ou as formas de governo
não estão placidamente protegidas
pela tradição nem tuteladas por uma
autoridade indiscutível” (INNERARITY,
2002, p. 182). Aliás, uma característica
dos tempos atuais é a diluição da
autoridade e do poder que antes estavam
concentrados em pólos específicos; apresentam-
se hodiernamente fragmentados em pontos difusos
da sociedade, transitando por pessoas, corporações,
órgãos ou instituições estatais e privados, no mercado,
no conhecimento, nas redes informatizadas, nas
ciências, nas técnicas, enfim, em tudo e em todos. Tal
quadro aproxima-se da definição de poder de Michel
Foucault, que, para ele, a rigor, não existe, mas está
em toda a parte – presente nos micro-acontecimentos
– e em lugar nenhum: no pensamento foucaultiano,
o poder está presente nas relações que
produzem conhecimento. Assim, o poder
não é uma apropriação,
mas um conjunto de estratégias, práticas
e técnicas diversas; ou seja, o poder se
exerce mais do que se possui, sendo um
leque de ações possíveis que opera no
campo das possibilidades. Sendo ação sobre ações, o
poder consiste – na visão foucaultiana – em relação
de forças múltiplas e móveis, desiguais e instáveis,
que emanam não de um centro mas de instâncias
periféricas (FOUCAULT, 2005, p.7/27).
1.5 Um sentido para a política institucional – possibilidades.
Michel Foucault
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88
O que se esgotou não foi a política, mas uma
determinada forma de política e, concretamente,
aquela que corresponde à era da sociedade delimitada
territorialmente e integrada politicamente. (...) A
política deve passar da hierarquia para a heterarquia,
da autoridade direta para a conexão comunicativa,
da posição central para a composição policêntrica,
da heteronomia para a autonomia, da regulação
unilateral para a implicação policontextual. Terá
de estar em condições de gerar o saber necessário
– de idéias, instrumentos ou procedimentos – para
moderar uma sociedade do conhecimento que opera
de maneira reticular e transnacional (INNERARITY,
2002, p. 184).
Partindo da constatação de que
na complexidade contemporânea
prevalecem as diversificações dos centros
de decisão e o fim da hierarquização
funcional, Daniel Innerarity entende que
governar passou a ser uma estratégia
seletiva de ordenação para a conquista
de um equilíbrio do caos e ordem, de liberdade e
necessidade, e de contexto e autonomia, e conclui:
“Se a política pretender intrometer-se nisso, só poderá
fazê-lo recorrendo a procedimentos não hierárquicos
e a sistemas de negociação”. Ele vislumbra a finalidade
da política institucional na pós-modernidade como o
trabalho de “coordenar as racionalidades discordantes
sem a ajuda de uma autoridade suprema”.
Essa nova “finalidade” da política institucionalizada
está diretamente vinculada à nova “arquitetura
policêntrica das sociedades contemporâneas”. O novo
formato social contemporâneo exacerba a teoria
dos sistemas desenvolvida por Niklas Luhmann, que
identifica a primazia dos sistemas funcionais em
substituição à hierarquia nas sociedades, onde cada
sistema tem “organicidade” específica e dá prevalência
às suas próprias funções. Para Luhmann, a sociedade
é um sistema que abriga subsistemas de ações
com sentido, que se articulam e se retroalimentam
(autopoiéticos). Na sociedade atual, de elevada
complexidade, os cidadãos participam de vários
sistemas referenciais, contextuais e circunstanciais,
onde as decisões cotidianas ocorrem. Assim, o sistema
político institucional é um dos sistemas parciais da
sociedade – um subsistema em relação ao todo social,
como vários outros –, com função específica de aportar
para a sociedade a capacidade de decidir questões
públicas de uma maneira coletiva. Para
Juliana Almenara Andaku, segundo Niklas
Luhmann, o Estado possui importância
evident para o sistema político, mas este
não coincide com o Estado. O Estado é
um sistema de decisões organizadas,
diferenciado no interior do sistema
político, sendo, assim, uma organização
delimitada através de limites territoriais. O sistema
político da sociedade mundial comporta a existência
de Estado em todos os territórios. Com relação ao
poder, este aparece na teoria sistêmica como o código
binário do subsistema social da política (...). O poder,
portanto, não é considerado como característica ou
qualidade de alguém que o detenha, mas um meio
da comunicação que permite coordenar seleções e
criar, com isto, as correspondentes expectativas. (...)
Na teoria sistêmica, portanto, Estado e Poder estão
presentes no subsistema social da política, sendo
o primeiro um sistema de decisões organizadas e o
segundo o código binário deste subsistema (ANDAKU,
2005).
Luhmann
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Na nova arquitetura social, os subsistemas funcionais
sociais tendem a tratar-se de forma excludente, como
se auto-suficientes fossem. Assim, cada sistema ou
subsistema relaciona-se com o todo social como se
este estivesse em condição periférica. Qualquer âmbito
funcional, seja a política institucional, a ciência, a
economia ou a cultura, tem leitura própria do mundo
da vida a partir de sua lógica, de sua própria função
e linguagem. Cada um dos sistemas ou subsistemas
tende desta forma a proceder à leitura da sociedade
do seu próprio ângulo de visão, de modo que se a idéia
de unidade não desaparece, acaba por se multiplicar
num elenco de unidades de procedências variadas.
Mostram-se, portanto, inúteis todas aquelas
representações da sociedade que fazem de um sistema
parcial qualquer um representante da totalidade, seja
ele a idéia de uma sociedade dominada pela economia,
pelo sistema de saúde, pela tecnologia ou pelos meios
de comunicação. Cada uma destas concepções toma
a parte pelo todo, esquecendo a interdependência
fundamental a que todos os sistemas funcionais estão
submetidos. O processo de modernização destruiu a
ilusão de salvar a unidade da sociedade como sociedade
política ou como sociedade burguesa. Hoje, já não se
discute que sistema funcional, depois da política e da
economia, poderia assumir o primado de resgatar esse
princípio de unidade. A crise contemporânea da política
assenta precisamente em que, com uma diferenciação
funcional desenvolvida, nenhum sistema parcial
pode assumir o papel de sistema principal. Com isso
se esgota uma determinada tradição que procurava
ou fingia a unidade da sociedade no alçamento aos
cumes de um dos seus sistemas (INNERARITY, 2002,
p. 191/192).
Na atualidade, a complexidade gerada pelos
variados sistemas sociais apresenta dificuldades
intransponíveis para a consecução de uma ordem
por meio da política institucional, entendida na sua
formulação tradicional. É que os vários sistemas
produzem, conforme sua estrutura e lógica próprias,
um crescente leque de novas possibilidades. Ressaltese
que tais possibilidades geradas pelos sistemas parciais
da sociedade não são as possibilidades de interesse do
todo social.
Mas os sistemas de uma sociedade avançada –
política, economia, arte, religião, ciência, direito,
saúde, educação, desporto, família – não podem ser
conduzidos de fora, numa direção pré-determinada,
com vista à sua compatibilidade social. Só eles (os
sistemas parciais) podem corrigir a ameaça que para
eles próprios constitui a produção de possibilidades
inconvenientes, como a manipulação genética para
a ciência, o determinado uso de energia para a
economia, a pretensão de competência universal para
a política, o doping para o desporto, a privatização
para a família, o incremento de incompreensibilidade
para a arte, etc. (INNERARITY, 2002, p.193).
Sendo a sociedade contemporânea de complexidade
elevada e, por isso mesmo, possuidora de obstáculos
praticamente intransponíveis à sua unidade, sobretudo
pela fragmentação dos sistemas e subsistemas que
se fecham em suas especializações e linguagens, a
tarefa tradicional destinada à política institucional
de representar a unidade social colocase no patamar
do irrealismo, do inatingível. “A unidade da sociedade
deve ser entendida como uma unidade virtual (...)”:
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A unidade de uma sociedade complexa não pretende
uma integração à custa da pluralidade, mas otimização
das condições para uma libertação da diversidade
perante as constrições de uma coesão forçada. A
unidade é um contexto para a heterogeneidade,
qualquer coisa como um contexto virtual, (...) e só
pode ser estabelecida de maneira descentralizada
e não autoritária, de maneira que quem tutela a
conexão não é uma instância central, mas os próprios
sistemas sociais, para ao mesmo tempo fazer valer
a sua autonomia e interdependência (INNERARITY,
2002, p. 195).
Diante da complexidade apresentada pelos vários
sistemas sociais, o problema está
na coordenação e integração desses
sistemas, especializados e com dinâmica
e linguagem próprias, autopoiéticos, que
se colocam em posição central quando
confrontados com outros sistemas.
Talvez, neste conflito esteja a nova
função para a política institucional,
como observa Daniel Innerarity: “Uma mediação social
que tem por conteúdo confrontar os sistemas sociais
autônomos com suas condições de possibilidade e
compossibilidade; contrapesar a dinâmica centrífuga
dos sistemas diferenciados constitui o verdadeiro
problema da política numa sociedade complexa”
(INNERARITY, 2002, p. 194). Ao vislumbrar este novo
papel para a política institucional, o autor considera
que não se pode esperar dela uma atividade que
ela não poderá mais executar e que, por isso, será
condenada pela crítica por incompetência – a de
representar a unidade da sociedade.
É evidente, cada vez mais, que as sociedades complexas
não podem ser reduzidas a um pensamento único, e, a
partir dele, pretenderse a construção de sua unidade.
Esta era uma possibilidade admitida na estruturação
das sociedades em bases paradigmáticas modernas,
superada pela atualidade pós-moderna. Ao contrário
da modernidade, a fragmentação experimentada
na pós-modernidade com pensamentos múltiplos
e elevada dose de relatividade, passa a exigir um
novo tipo de relação que pretenda reunir – não
unir – os vários sistemas sociais decorrentes desta
fragmentação do saber e do conhecimento, que não
mais se sujeitam ao poder territorial do Estado e
nem se submetem ao poder hierárquico da política
institucional. Cada sistema corresponde,
de forma geral, a uma especialização
transnacional, mundial, e planetária até,
cujas redes de sustentação são ofertadas
pela tecnologia das comunicações,
especialmente a cibernética. Atuam
fora do contêiner estatal e por isso
mesmo estão fora do alcance da
política institucionalizada tradicional. Nesta visão,
a política institucional deverá converter-se em
especialização “de uma prestação que se revela
precária nas sociedades complexas: moderar o
conjunto, a compatibilidade e a compossibilidade
dos sistemas funcionais autônomos”. Reconhecendo
a complexidade e autonomia dos sistemas, a política
institucional passaria a representar o espaço onde as
várias linguagens seriam reunidas e traduzidas para o
diálogo comum, objetivando, a partir daí, o
entendimento sobre aspectos comuns a todos e
de interesse geral. Mas ao contrário do paradigma
moderno, não utilizará o poder do Estado, nem
Wiesenthal
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91
seus instrumentos de coação, nem sua condição
hierárquica superior de quem gere a coisa pública.
Estes são expedientes superados que não mais
atendem às necessidades contemporâneas. A difícil
relação entre complexidade e regulação fragiliza o
poder político estatal, que se apresenta insuficiente
como recurso de governo. A sociedade atual, baseada
no conhecimento, coloca em xeque a capacidade
da política institucional e do Estado para formular
decisões vinculantes.
Com estes pressupostos desaparecem as definições
de público, privado, bem comum e interesse público
como conceitos postos a priori ou pré-determinados,
mas que serão construídos como desdobramento da
atividade moderadora, mediadora ou de coordenação
da política institucional nesta nova formulação. As
tarefas públicas serão aquelas que exigirão decisões
coletivas; privadas serão as que poderão ser resolvidas
de modo privado, tudo como produto do exercício
dialógico-discursivo entre sistemas e subsistemas
que objetivam determinado fim, sob coordenação
mediadora do subsistema político. Assim acontecerá
com o que se entenderá por bem comum ou
interesse público – conceitos sempre relacionados a
determinados sistemas.
Seria preciso encontrar uma funcional equivalente
à grandeza que em tempos mais fáceis podia ser
designada como bem comum, interesse público
ou razão de Estado. Estas fórmulas esvaziaram-
se nas sociedades complexas e funcionalmente
diferenciadas, porque cada sistema social autônomo
só pode formular o interesse público ou bem comum a
partir de sua perspectiva específica, pelo que continua
a ser uma questão em aberto e controvertida o que
pode ser um bem comum omniabarcante (ETZIONI,
1971).
É bem clara a constatação de Innerarity sobre a
função da política institucional: “A política como
esfera especial do universal é coisa do passado. Só lhe
ficou a função de ser um primus inter pares entre os
sistemas funcionais de uma sociedade diferenciada”
(INNERARITY, 2002, p. 212).
Numa sociedade do conhecimento só sobrevivem
os sistemas que estão dispostos a aprender e são
capazes de aprender. A política encontra-se perante
uma interrogação: pode converter-se em moderadora
dos processos sociais de aprendizagem ou manter-
se-á no estilo normativo tradicional, que a situa à
margem destas novas realidades (WIESENTHAL, 1994,
p. 135/159).
É que numa sociedade do conhecimento todos
os sistemas funcionais, para sobreviver como tal,
necessitam aprender constantemente. E com a prática
política institucional não é diferente; a pretensão de
ter resposta correta para tudo não sobrevive, e deve
prevalecer o reconhecimento da necessidade de
aprendizagem com o da interdependência recíproca.
“O governo do contexto surge de ter-se levado a
sério a idéia de que numa sociedade policêntrica
nenhum sistema – nem, portanto, a política – tem
isoladamente a força e a competência para impor o
contexto” (INNERARITY, 2002, p. 228).
Andrada, Antônio Carlos Doorgal dePolítica: ainda é possível? As fragilidades do processo
político institucional na pós-modernidade e a realidade brasileira.--- Belo Horizonte : Del Rey, 2009.
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