Revista de Direito Agrário - Incra de Direito Agrário 5 Sumário Nota dos Editores 5 Perícia na...

Revista de Direito Agrário

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Revista de Direito

Agrário

Ministério do Desenvolvimento AgrárioInstituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra

Ano 17 Número 15

Brasília1º Semestre/2001


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Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário

Raul Beléns Jungmann Pinto

Presidente do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

Sebastião Azevedo

Procuradora-Geral Substituta do Incra

Amélia Caracas

Conselho Editorial

Hélio Roberto Novoa da Costa

Lúcia Maria Pierdona Girardi

Wellington dos Mendes Lopes

Edição:

Ernesto L. Marinho Magalhães

Antônio Albino P. Marinho


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REVISTA DE DIREITO

AGRÁRIO – ANO 2001

Brasília INCRA.

1. Direito Agrário – Periódicos. I Brasil. II.

Lopes, Wellington dos Mendes (dir.)

CDD 340.05

CDU 347.247 (05)


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SumárioNota dos Editores................................................................................................. 5

Perícia na Desapropriação Agrária

Lúcio Flávio Camargo Bastos............................................................................. . ... 6

Questão Prática: A Reforma Agrária e o Meio Ambiente

Maria de Fátima Freitas Rodrigues-Chaves............................................................. 13

Codigo de Buena Practica como Instrumentos Juridicos para el

Desarollo Agroalimentario y Agroambiental

Maria Adiana Victoria.................................................................................... . . . . . . 19

A Conciliação na Desapropriação

Renata Furtado.............................................................................................. . . . . . .. 29

Agroturismo ou Turismo Rural - Atividade Agrária Acessória

Hélio Roberto Novoa da Costa........................................................................ . . . . . . . 37

Aspectos Importantes na Execução Contra a Fazenda Pública

Julier Sebastião da Silva................................................................................. . . . . . . . 43

Breve Abordagem sobre Distribuição de Renda e Reforma Agrária

Regina Maura Teixeira Netto......................................................................... . . . . .... 53

Jurisprudência............................................................................................... . . . . . .. 59

Legislação............................................................................................................. 73

Nota dos Editores

A sua Revista do Direito Agrário está chegando ao 17º ano de

existência. Acreditamos que, apesar das constantes mudanças e

percalços por que passou – e talvez até mesmo por eles –, esta

publicação se tenha mantido dentro dos ideais que nortearam

sua criação; que tenha preservado a filosofia de trazer à luz o

debate e o esclarecimento sobre esse ramo do Direito de tanto

interesse dos que assumiram, no Brasil, a luta pela reforma

agrária e pela correção da secular injustiça fundiária que, ainda

hoje, apesar dos esforços do governo para saná-la, é uma nódoa

histórica no horizonte social brasileiro; enfim, que a revista

tenha cumprido as finalidades a que se propôs ao nascer.

Esta edição é a primeira na gestão do Procurador Federal

Sebastião Azevedo à frente da Presidência do Incra. Nascido no

Maranhão, ele tem uma história funcional que se confunde com

a história do próprio Incra e também com a dos que lutam pela

reforma agrária, pela justiça social e pela paz no campo. Há lon-

gos anos, Sebastião Azevedo, cuja cultura jurídica é reconheci-

da pelos seus pares, tem prestado serviços relevantes em prol do

Direito Agrário, em todos os níveis de sua abrangência.

Por esta e muitas outras razões, consideramos de justiça

homenagear Sebastião Azevedo nesta edição da Revista do

Direito Agrário. Acreditamos, com isso, estar atendendo à una-

nimidade dos que conhecem e reconhecem o trabalho do atual

presidente do Incra.

Quanto ao mais, sua revista continua aberta ao debate de

opiniões e à colaboração dos que vêem no Direito Agrário mais

uma eficiente arma na luta pela democratização da posse da

terra no nosso país.


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REVISTA DE DIREITOAGRÁRIO

ANO 17 – NÚMERO 151º SEMESTRE DE 2001

Publicação Semestral do Mi-nistério do De s e n vo l v i m e n t oAgrário e do Instituto Nacionalde Colonização e Re f o r m aAgrária – INCRA.

Editada pela Coord e n a d o r i ade Comunicação Social

Diretor- ResponsávelWellington dos Mendes Lopes

EditoresErnesto L. Marinho MagalhãesA. A. P. Marinho

Redação e AdministraçãoSBN Ed. Palácio do De s e n -volvimento – 20º andarCEP: 70.057-900 Brasília-DFTels: 411-7160/ 411-7139Fax: 326-3583

Artigos e contribuições para arevista podem ser enviados parao endereço acima ou via Inter-net. Os textos devem ter nomáximo 15 laudas, em espaço1,5. Os artigos devem conternotas de rodapé e bibliografia.

Esta edição pode ser acessadapela Internet, no endere ç o :www.incra.gov.br

Os artigos assinados são deinteira responsabilidade dos seusautores.


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PERÍCIA NADESAPROPRIAÇÃO

AGRÁRIALúcio Flávio Camargo Bastos*

*O autor é professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal da Bahia, membro do Instituto dos Advogados Brasileiros, membro do Instituto dos Advogados da Bahia e membro da AnistiaInternacional. Exerceu os cargos de subprocurador geral do Incra, chefe da Procuradoria Regional do Incra na Bahia, conselheiro federal da OAB, vice-presidente, conselheiro e diretor geral da EscolaSuperior de Advocacia Orlando Gomes da OAB/BA. Além da obra "A Tributação da Terra e a Realidade Fundiária, é um dos autores de "Direito Agrário Brasileiro", LTR, 2000, obra coordenada peloprofessor Raymundo Laranjeira em homenagem à memória de Fernando Pereira Sodero

No âmbito da desapropriaçãoagrária, tem sido objeto de acirradacontrovérsia questão que diz res-peito à qualificação do perito no-meado para proceder a avaliaçãodos imóveis rurais desapropriadoscom fundamento no art. 184 daConstituição da República, ação es-pecial esta levada a efeito pelo Ins-tituto Nacional de Colonização eReforma Agrária, em representaçãoda União Federal. A matéria não édestituída de relevância, ao contrá-rio é plena de conteúdo, uma vezque com a designação por juízesfederais de profissionais não habili-tados, como o engenheiro-civil, emcujos laudos se baseiam as senten-ças, freqüentemente a indenizaçãoatinge valores altíssimos e inaceitá-veis. Até mesmo os honorários porestes requeridos são superiores aoshonorários dos profissionais efetiva-mente qualificados para este mister.

I

Diga-se de logo que o Enge-nheiro-Civil, entre outros profis-sionais, não reúne a qualificaçãotécnica necessária para a avaliaçãode imóveis rurais, isto é, para reali-zar perícia re l a t i va à engenharia ru ra l .

Com efeito, em conformidadecom o ordenamento jurídico dop a í s , o e n g e n h e i ro civil não estáhabilitado a proceder a ava l i a ç õ e sru ra i s, cujas matérias não constamde seu currículo de graduação, d amesma forma que o engenheiroagrônomo não está qualificado paraefetuar a valiações re l a t i vas à enge-nharia civil.

Há ofícios e profissões que de-pendem de capacidade especial, decerta formação técnica, científica

ou cultural, pois de acordo com oart. 5º, inciso XIII, da ConstituiçãoFederal, é livre o exercício de qual -quer trabalho, ofício ou profissão,desde que atendidas as qualificaçõesprofissionais que a LEI estabelecer.

Segundo o art. 22, XVI, daConstituição da República, c o m p e -te priva t i vamente à União legislars o b re condições para o exe rcício dep ro f i s s ã o. Só lei federal podedefinir as qualificações pro f i s s i o -nais requeridas para o exe rcício dasp rofissões.

PONTES DE MIRANDA(Comentários à Const. de 1967,com a Emenda nº 1, de 1969, pgs.535/546), já ensinava:

"Na Constituição de 1967, aomesmo tempo em que se reco-nhece a liberdade de profis -são, prevê-se o direito de legis -lação, o exercício das profissõesliberais, bem como as restri-ções impostas pelo bem públi -co (...). O que é preciso é que asexigências para o exercício dasprofissões não criem inacessa-bilidades, por diferenças denascimento, de sexo, de raça,de profissão anterior lícita dosindivíduos em causa, ou dequalquer dos pais deles, de clas-se social, de riqueza, de cren-ças religiosas, ou de idéiaspolíticas (...). Sempre que aprofissão liberal, para que opúblico seja bem servido e oi n t e resse coletivo satisfeito,requeira habilitação, não cons-titui violação a legislação queestabeleça mínimo de conhe-cimentos necessários. Para oprovimento dos cargos públi -cos, é de mister que o candida -to preencha os pressupostos que

a Constituição estatui e a leiestatuir. Tais os limites geraisda liberdade de profissão (...).A lei pode estabelecer pressu -postos necessários (subjetivos)para o exercício (do direito)de qualquer profissão. Há di-reito de livre escolha de pro-fissão, mas só se pode exercera profissão escolhida se se sa-tisfazem os pressupostos que alei exigira".

E conclui o mestre: "a liberdadede profissão não pode ir até ao pontode se permitir que exerçam algumasprofissões pessoas inabilitadas, nematé ao ponto de se abster o Estadode firmar métodos de seleção".

Comentando a nova Constitui-ção, JOSÉ AFONSO DA SILVAremarca que, como o princípio é oda liberdade,

"a eficácia e aplicabilidade danorma é ampla, quando nãoexista lei que estatua con-dições ou qualificações espe-ciais para o exercício do ofí -cio ou profissão ou acessibili -dade à função pública. Valedizer, não são as leis men -cionadas que dão eficácia eaplicabilidade à norma. Nãose trata de direito legal, direi-to decorrente da lei menciona -da, mas de direito constitu -cional, direito que derivad i retamente do dispositivoconstitucional. A lei referidanão cria o direito, nem atri-bui eficácia à norma. Ao con -trário, ela importa em conteressa eficácia e aplicabilidade,trazendo norma de restriçãod e s t a s " ( Curso de Di re i t oConstitucional Positivo, 13ªed., pg. 251).


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Em conseqüência, temos que ainscrição ou o registro são inelimi-náveis como pressupostos para o exer -cício de profissão, traduzindo permis -são, licença.

II

No país, a regra constitucionaldo art. 22, XVI, é regulada pela LeiFederal nº 5.194, de 24.12.66, quenormatiza o exercício das profissõesde engenheiro, arquiteto e enge-nheiro agrônomo.

O art. 2º da lei reza que o exer-cício das referidas profissões obser-vará as condições de capacidade edemais exigências legais para cadauma delas. O seu parágrafo únicog a rante o exe rcício das atividadesdessas profissões, desde que obedecidosos limites das respectivas licenças.

De forma clara, o art. 6º estabe-lece que exerce ilegalmente a profis -são de engenheiro, arquiteto ou enge-nheiro agrônomo o profissional que seincumbir de atividades estranhas àsatribuições discriminadas em seu re-gistro (letra b).

Tratando-se de matéria de o rde mp ú b l i c a, a lei também estabelecesanções de nulidade:

"Art. 13 - Os estudos, plan -tas, projetos, laudos e qual -quer outro trabalho deEngenharia, de Arq u i t e t u r ae de Ag ron o m i a, quer públi -c o, quer part i c u l a r, somentepoderão ser submetidos aojulgamento das autoridadescompetentes e só terão va l o rjurídico quando seus auto-res forem profissionais ha-bilitados de acordo com estal e i .

Art. 15 - São nulos de plenodireito os contratos referentesa qualquer ramo de Engenha-ria, Arquitetura ou Agrono-mia, inclusive a elaboração deprojeto, direção ou execução deobras, quando firmados porentidade pública ou part i c u l a rcom pessoa física ou jurídica nãolegalmente habilitada a pra-ticar a atividade nos termosdesta lei".

Já o art. 24 confere ao Confea eaos Creas competência para a apli -cação do que dispõe a lei, assim comoa verificação e a fiscalização do exer -cício e atividades das profissões nelare g u l a d a s, concedendo-lhes legiti-midade para baixar as resoluçõesque regulamentem a execução dalei. Dispôs o art. 45 que os conse-lhos regionais, por seus órgãos de-nominados Câmaras Especializa-das, julgam e decidem sobre osassuntos de fiscalização pertinentesàs respectivas especializações profis-sionais e infrações do código de éti-ca, opinando sobre os assuntos deinteresse comum de duas ou maisespecializações profissionais.

Com efeito, a Constituição exi-ge que o regime jurídico geral dasprofissões regulamentadas seja dis-ciplinado pela lei, transferindo aomesmo tempo competências de ca-ráter público para os respectivosConselhos profissionais. Nessa ma-téria, tendo em vista que somente alei formal pode estabelecer o res-pectivo regime jurídico, resta claroque se tratam de leis de ordempública, e leis de ordem pública –cogentes e imperativas –, são exata-mente aquelas cuja observância serevela necessária ao interesse geral.

Não há dúvida de que aos conse-

lhos de fiscalização de profissões regu -lamentadas foram conferidas atribui-ções inerentes à administração públi -ca, até porque o poder de fiscalizaremana do poder de polícia, impli-cando restrições de direitos indivi-duais em favor da coletividade (art.78, CTN). Possuem até mesmoindiscutível competência tributária,uma vez que são autorizados a fixar,cobrar e executar contribuiçõesanuais de natureza tributária (con-tribuições para-fiscais), gozandotambém de imunidade tributáriatotal em relação aos seus bens, ren-das e serviços (arts. 149 e 170, CF).Os conselhos têm, pois, indiscutívelnatureza jurídica de pessoas jurídicas ded i re i t o público, independente do no-men j u r i s que possam lhe at ri-bui r equ ivo c a d a m e n t e .

III

A Resolução Confea nº 168, de17.5.68, que trata do registro profis -sional, exige que este contenha anatureza do título.

Visando dirimir a confusão en-tre as atribuições daquelas profis-sões, o Confea baixou a Resoluçãonº 218, de 29.6.73, discriminandoas atividades de cada qual. Tanto osengenheiros-civis quanto os enge-nheiros-agrônomos, segundo o art.1º, podem desempenhar as ativi-dades de supervisão, coordenação eorientação técnica, estudo, planeja-mento, projeto e especificação, es-tudo de viabilidade técnico-eco-nomica, assistência, assessoria econsultoria, direção de obra e ser-viço técnico, vistoria, perícia, ava l i a -ção, arbitramento, laudo e parecertécnico, etc. O que distingue ambasas profissões é a natureza das ativi -


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dades, realizadas no meio urbano ourural.

Assim, diz o art. 5º, compete aoengenheiro-agrônomo o desempenhodas atividades descritas no art. 1º, sóque referentes a engenharia rural:construções para fins rurais e suasinstalações complementares; irri-gação e drenagem para fins agríco-las; fitotecnia e zootecnia; melhora-mento animal e vegetal; recursosnaturais renováveis; ecologia, agro-meteorologia; defesa sanitária; quí-mica agrícola; alimentos; tecnologiade transformação (açúcar, amidos,óleos, laticínios, vinhos e destila-dos); beneficiamento e conser vaçãodos produtos animais e vegetais;zimotecnia; agropecuária; edafolo-gia; fertilizantes e corretivos; pro-cesso de cultura e de utilização desolo; microbiologia agrícola; bio-metria; parques e jardins; mecani-zação na agricultura; implementosagrícolas; nutrição animal; agrosto-logia; bromatologia e rações; eco-nomia rural e crédito rural; seus ser-viços afins e correlatos.

Por sua vez, ao engenheiro-civilcompete as mesmas atividades des-critas no art. 1º, só que referentes àá rea urbana, como: edificações,estradas, pistas de rolamentos eaeroportos; sistema de transportes,de abastecimento de água e desaneamento; portos, rios, canais,barragens e diques; drenagem e irri-gação; pontes e grandes estruturas;seus serviços afins e correlatos.

Pela Decisão Normativa nº 002,de 24.7.81, o Confea decidiu aindaq u e ,

"ao engenheiro-agrônomo cabemas atribuições concernentes aoe xe rcício das atividades expre s s a s

no art. 1º da Resolução nº218/73 do Confea, no campodos recursos naturais re n o -v á veis re l a t i vo às florestas, jáque a silvicultura é matériaconstante de sua formaçãop ro f i s s i o n a l, na forma do cur -rículo mínimo estabelecido peloConselho Fe d e ral de Ed u c a ç ã o " .

A Resolução nº 256, de 27.5.78,reafirmou que as definições da Re-solução nº 218 são estendidas aoantigo engenheiro agrícola, para odesempenho das atividades re f e -rentes à

"aplicação de conhecimentostecnológicos para a solução deproblemas relacionados à pro -dução agrícola, envo l ve n d oenergia, transporte, sistemasestruturais e equipamentos,nas áreas de solos e águas,construções para fins rurais,eletrificação, máquinas e im-plementos agrícolas, processa -mento e armazenamento dep rodutos agrícolas, contro l eda poluição em meio rural,seus serviços afins e correlatos".

E mais, "considerando as dúvi-das que ainda surgem por parte deórgãos e entidades na aplicação denormas que exigem laudos de ava-liação e perícia para determinadosefeitos legais", e que as perícias eavaliações de bens móveis e imó-veis, suas partes integrantes e per-tences, máquinas e instalações, o b r a s ,s e rviços, bens e direitos, constituemmatéria essencialmente técnica queexige qualificação específica, o Con-fea baixou a Decisão Normativa nº034, de 9.5.90, definindo que,

" c o m p reende-se como AT R I -BUIÇÃO PRIVAT I VA dos

engenheiros em suas diversasespecialidades, dos arquitetos,dos engenheiros agrônomos,dos geólogos, dos geógrafos e dosm e t e o rologistas, AS V I S TO -RIAS, PERÍCIAS, AVALIA-ÇÕES E ARBITRAM E N -TOS RELAT I VOS A BENSMÓVEIS E IMÓVEIS, suaspartes integrantes e pertences,máquinas e instalações in-dustriais, obras e serviços deutilidade pública, re c u r s o snaturais e bens e dire i t o sQUE, DE QUA LQUER FOR-MA, PARA A SUA EXIS-TÊNCIA OU UTILIZA -ÇÃO, SEJAM AT R I BU I -ÇÕES DESTAS PRO F I S -SÕES" (item 1),

acrescentando que,

as infrações cometidas contraa Decisão No rm a t i va "impor-tarão, ainda, na responsabi -lização penal e administrati -va pelo exe rcício ilegal da pro -fissão, nos termos dos artigos6º e 7º da Lei nº 5.194/66".

Na ação cautelar de produçãoantecipada de prova nº 95.13233-8, requerida por João Durval Ferrazcontra o Incra, o então Juiz Federalda 7ª Vara da Seção Judiciária doEstado da Bahia, Evandro Reimãodos Santos, a fls. 570/572 dos au-tos, decidiu com base no art. 13 daLei nº 5.194/66, que sendo o laudooferecido por engenheiro civil, nãopossui este conhecimento específi-co sequer para tecer crítica técnicaao trabalho realizado por enge-nheiro florestal. E prossegue:

"Dessa forma, é inevitável de-duzir que o perito, dada suaformação superior em enge-


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nharia civil, não possuihabilitação para realizar in-ventário florestal e outrasatividades corre l a t a s, como,por exemplo, avaliação de soloquanto a sua pre s t a b i l i d a d epara cultivo agrícola ou pe-c u á r i o, etc., objetivando a men-s u ração do valor da coisadesapropriada, inclusive cama -da vegetal. Essa atividade seafigura própria do engenheiroagrônomo.

No ponto, ainda é oportunoenfatizar que também denotaa falta de conhecimentos espe-cíficos-técnicos do perito pararealizar a perícia ele dizer àsfls. 257 ser necessário realizarinventário florestal e apresen -tar às fls. 260/262 orçamentoso b j e t i vando o pagamento ap rofissionais para fazê-lo,tendo a própria parte autora,fls. 278/281, escolhido o enge-n h e i ro florestal Jorge CostaBarroca, fls. 281, para desem -penhar esse serviço, justamenteo que apresentou o segundomaior pre ç o, fls. 262/265.Is s o, é evidente, denuncia od e s p re p a ro do perito para om u n u s.

Pelas razões expendidas, te-nho como inidônea a provapericial produzida e, assim,decreto sua nulidade".

O eminente relator do Agravode In s t rumento nº 20393-CE,interposto pelo Incra junto ao egré-gio Tribunal Regional Federal da 5ªRegião, concedeu liminar de sus-pensão da decisão agravada que no-meara profissional não-engenheiroagrônomo, portanto não habilitadopara proceder a avaliação de imóvel

rural em processo de desapropria-ção agrária, inclusive tendo emconta as disposições contidas no §3º do art. 12 da Lei nº 8.629, de 25de fevereiro de 1993, que prescreve:

"O Laudo de Avaliação serásubscrito por engenheiro agrô-nomo com re g i s t ro de An o t a ç ã ode Responsabilidade Técnica -A RT, respondendo o subscritor,civil, penal e administrativa-mente, pela supera valiação com-p rovada ou fraude na identifi -cação das informações".

IV

A perícia tem por objetivo reve-lar, por meio de regras técnicas, aprova dos fatos da causa. É a inter -pretação técnica da prova, razão pelaqual exige conhecimento especiali-zado. E segundo o art. 420 do Có-digo de Processo Civil, a períciaconsiste em exame, vistoria ouavaliação, com a finalidade de valo-rar as coisas, fatos e dados, objetivae concretamente. Exige-se do peri-to, portanto, não apenas que sejaidôneo mas também que tenhacompetência na matéria.

A lei processual civil, em seu art.145, estabelece os seguintes requisi -tos para a nomeação, de caráter in-s u p r i m í vel na hipótese em dis-cussão:

a) primeiro, que os peritosserão escolhidos entre profissio-nais de nível unive r s i t á r i o,devidamente inscritos no ór-gão de classe competente;

b) segundo, que os peritos com-p rovarão sua especialidade

na matéria sobre que deverãoopinar, mediante certidão doórgão profissional em que es-tiverem inscritos.

Se o órgão de classe competentenão reconhece a habilitação técnicado perito designado, o Juiz não podese substituir a este órgão, conferindoespecialidade a quem o conselho pro -fissional competente, amparado na lei,não re c o n h e c e – a não ser em açãoprópria –, nem mesmo sob o argu-mento da c o n f i a n ç a . Esta, evidente-mente, só poderá ser alegada dentre osp rofissionais com re g i s t ro re c o n h e c i d op a ra a especialidade. Só exc e p c i o n a l-mente o juiz poderá indicar peritode sua livre escolha, ou seja, quandona localidade não houver pro f i s s i o n a lqualificado (§ 3º, art. 145, CPC).

Conclui-se então, muito logica-mente, que houve atribuição de com -petência exclusiva às entidades de fis -calização das profissões. A competên -cia atribuída aos Creas pela lei temfundamento constitucional expresso.

É certo, pois, que um profissio-nal de uma área não pode imiscuir-se na área de outro profissional. Emfunção de sua natureza, cremos quenem resolução do conselho profissio-nal competente poderia estender aoEngenheiro Civil matéria reservadaao Engenheiro Agrônomo, e vice-versa, pois seria materialmente i m -p o s s í vel. Trata-se de matéria cons-titucional reservada ao Poder Le-gislativo, que não pode ser preen-chida pelo Poder Judiciário.

V

Por outro lado, sabe-se que aj u r i s p rudência, em especial a do egré-


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gio Superior Tribunal de Justiça, ve madmitindo que a norma do art. 145do Código de Processo Civil possa seraplicada pelo juiz cum grano salis,dando à norma interpretação teleo-lógica e va l o r a t i va. Admite, assim, pore xemplo, que nas ações re n ovatórias erevisionais de locação de i m ó veis ur-b a n o s, a avaliação possa ser feita porc o r retor de imóveis, face sua experiên-cia em negócios imobiliários.

Trata-se, no entanto, de exceçãorestritíssima, cuja simplicidade nãose compara com a complexidadeexigida na avaliação para fins dedesapropriação agrária. Só circuns-tâncias especialíssimas justificamesse procedimento. E nada impedeque essa interpretação seja modifi-cada pelo próprio Poder Judiciário.

O Pleno do Tribunal de Justiçade Santa Catarina, por unanimida-de, anulou recentemente o Provi-mento nº 01/99, que permitia aocorretor de imóveis realizar arbitra-mento ou avaliação de imóveis emse tratando de venda, permuta e lo-cação, mesmo que o bem fosseobjeto de ações desapropriatórias. Aação foi impetrada pelo InstitutoCatarinense de Engenharia de Ava-liações e Perícias, sob o argumentode ferimento ao disposto na Lei nº5.194, que estabelece exclusividadepara aquelas perícias ao engenheiro,

a rquiteto ou engenheiro - a g r ô n o -mo, conforme o caso, diante da ha-bilitação específica de cada um deles.

De fato, como regra geral exige-se do juiz, por força do art. 145 doCPC, que atente para a naturezados fatos a provar, pois sua compro-vação e elucidação, implicando adefinição de seu próprio conteúdo,pode depender de especiais conhe-cimentos técnicos ou científicos.No REsp. nº 130790/RS, o relator,ministro Sálvio de Figueiredo Tei-xeira, vale-se de voto proferido peloministro Athos Gusmão Carneiro,no seguinte sentido (DJ de 13.9.99,pg. 67):

"Outras perícias, e é o que co-mumente ocorre, demandamespeciais conhecimentos e se in-s e rem dentro da matéria p r i va -t i va de profissionais qualific a -dos e legalmente habilitados".

É certo que não fica ao arbítriodo juiz aplicar ou não a lei, nem lheé facultado julgar contra legem.

Segundo J. J. CANOTILHO,

"o princípio da preferência da leicomporta ainda hoje uma dimensãopositiva e uma dimensão negativa. Adimensão positiva traduz-se na exi-gência de observância ou de aplicação

da lei; a dimensão negativa implica aproibição de desrespeito ou de vio -lação da lei.

Em termos práticos, a articulaçãodas duas dimensões aponta: (I) para aexigência da aplicação da lei pelaadministração e pelos tribunais(...), pois o cumprimento con -cretizador das normas legais nãofica à disposição do juiz (a não serque as "julgue" inconstitucionais) –(...); (II) a proibição de a adminis -tração e os tribunais actuarem oudecidirem contra a lei, dado queesta constitui um limite ("função delimite", "princípio da legalidade ne-gativa") que impede não só as vio -lações ostensivas das normas legais,mas também os "desvios" ou "frau-des" à lei através da via interpreta -tiva" ( Di reito Constitucional e Te o -ria da Constituição, ed. Almedina,2ª ed., pg. 632).

Em conclusão, face a especifici-dade e a complexidade da matériaobjeto da avaliação, que diz re s p e i t oà engenharia rural, qualificado para aperícia em desapropriação agrária é op rofissional regularmente habilitadopelo competente conselho, que nocaso o define como sendo o enge-n h e i ro - a g r ô n o m o. Ao engenheirocivil não foi atribuída tal competên-cia, seja pela lei, seja por resolução doconselho profissional competente.

QUESTÃO PRÁTICA:A REFORMA AGRÁRIA E O MEIO AMBIENTE

Maria de Fátima Freitas Rodrigues-Chaves*


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* Procuradora Federal do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária; ex-Conciliadora dos Juizados Civis e Criminais


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No período em que atuei naProcuradoria Agrária do In c r a ,atualmente Coord e n a d o r i a - Ge r a lAgrária, foi-me submetido paraanálise um processo administrativode aquisição por compra e venda,em que se discutia ser ou nãopassível de pagamento o valor cor-respondente à cobertura florística.

Aprofundando a análise surgiureflexão entre duas relevantes açõesgovernamentais: reforma agrária e omeio ambiente. A solução quantoao pagamento ou não da coberturaflorística não apresentou muita difi-culdade. Por analogia, fundamentei-m e nos princípios aplicáveis àdesapropriação por interesse socialpara fins de reforma agrária, emdecisões judiciais, trechos doutri-nários, bem como no boletimespecífico elaborado por técnicosdo Ibama.

O que mais despertou a atenção,foi a forma como seria utilizada aterra e, principalmente, os seus re c u r-sos naturais pelos futuros assentados,em face do relato contido no BoletimTécnico mencionado, elaborado porAdaiton José E. de Carvalho, Ma r i aAuxiliadora Garrilho, Francisco Ba r -reto Campello e Newton Duque Es-trada Barcelos, e que apontavam fa-tos ocorridos na região.

"(...) Nas primeiras áreas desa-propriadas o impacto causado pelad e vastação dos recursos naturais éimpressionante, uma vez que não hánenhum tipo de orientação aos assen -tados no sentido de minimizar osefeitos desta ação. Por outro lado, amedida que novos assentados vãochegando o processo de devastação seacelera, pois os mesmos querem tirar o

maior proveito no menor tempo pos -sível."

Prosseguindo: "(...) O atual mo-delo de assentamento praticado noEstado, além de não levar em conta apossibilidade de uso racional dosrecursos florestais, incentiva o seu usopredatório, causando grandes prejuí -zos aos próprios assentados, a longoprazo, com esgotamento destes recur -sos. Em muitos casos estes danos sãoirreversíveis, uma vez que esta desor -denação prova a destruição da faunae flora.".

Alerta, ainda: ".(...) Além disso, énecessário considerar os efeitos provo -cados pela destruição das florestas,como exemplo: rebaixamento nolençol fre á t i c o, aumento da sali-nidade das águas e dos solos, aumen -to dos processos erosivos com o conse -qüente assoreamento dos rios e açudes,levando ao empobrecimento dos rios ea uma baixa produtividade. Osomatório de tudo isso leva à exaustãototal dos recursos, fazendo surgir umnovo ambiente, indesejável e ina-bitável para todos, e como conseqüên -cia o abandono das áreas pelos assen -tados."

A informação prestada peloIbama orientava no sentido de sernecessária técnica viável à con-tinuidade de execução do projetode manejo sustentável pelos futurosproprietários e assim concluía: "(...)Dentro de um contexto da área flores-tal desta propriedade, é alternativanecessária e importante sob ponto devista ambiental e sócio-econômico e aúnica opção técnica viável, à conti-nuação de execução do projeto demanejo pelos futuros pro p r i e t á r i o srurais dentro de um modelo comu -

nitário, onde serão mantidas as áreasde proteção florestal, de manejo edefinidas novas áreas de agricultura epecuária."

Não tive como ater-me apenasaos aspectos civis e administrativosda compra e venda, sugerindo di-versos cuidados necessários, espe-cialmente quanto à preservação domeio ambiente. A instalação de umprojeto de assentamento, mesmoobedecendo à atual legislação am-biental, não seria adequada dianteda realidade fática observada emoutros projetos. Especialmente le-vando-se em conta os recursos na-turais existentes, objeto de plano demanejo sustentável e ao fato de sernecessário o acompanhamento tec-nológico adequado e a assistênciade especialistas para garantir preser-vação do meio ambiente.

Duas ações governamentais en-contram-se interligadas: a reformaagrária e a proteção ao meio ambi-ente e aos recursos naturais, am-paradas na Constituição Federal de1988, nas leis ordinárias e, emalguns casos, em protocolos, con-venções e tratados internacionaisno âmbito do meio ambiente.

O renomado agrarista brasileiro,Fernando Pe reira So d e ro define:"Direito Agrário é o conjunto deprincípio e de normas, de direitopúblico e de direito privado, quevisa a disciplinar as relações emer-gentes da atividade rural, com basena função social da terra1.

O Direito Ambiental é assimdefinido pelo prof. TYCHO BRA-CHE FERNANDES NETO ,"conjunto de normas e princípios

1Fernando Pereira Sodero, Direito, cit. 10ª aula


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editados objetivando a manutençãode um perfeito equilíbrio nas re-lações do homem com o meioambiente"2 .

Historicamente a desapro p r i a -ção foi normalizada através da"Declaração dos Direitos do Ho-mem e do Cidadão, da Revoluçãoda França em 1789, no art. 17,verbis: "Ninguém poderá ser priva-do da propriedade, que é um direi-to inviolável e sagrado, senão quan-do a necessidade pública, legal-mente verificada o exigir sob con-dição de justa e prévia indeniza-ção"3. Desta forma, surgiram Car-tas políticas internacionais prote-cionistas, cuja finalidade é a garan-tia da reposição econômica aosexpropriados .

No Brasil a desapropriação foigarantida em todas as Consti-tuições, porém, a desapropriaçãopor interesse social só foi definidapela Emenda nº 10, de 9 de novem-bro de 1964, sendo esta garantiaampliada, com a competência paraa União de pro m over a desapro p r i a -ção da propriedade rural mediantepagamento de prévia e justa in-denização em títulos especiais dadívida pública, atualmente deno-minados Títulos da Dívida Agrária(TDAs).

A desapropriação é forma ori-ginária de aquisição da pro p r i e -dade. Para o jurista Celso AntônioBandeira de Melo, "... significa queela é, por si, suficiente para instau-rar a propriedade em favor doPoder Público, independente dequalquer vinculação com o títulojurídico do anterior proprietário. É

só a vontade do Poder Público e opagamento do preço que cons-tituem a propriedade do Poder Pú-blico sobre o bem expropriado"4.

A desapropriação por interessepara fins de reforma agrária realiza-se em duas etapas. Na primeira, queé de natureza declaratória, o PoderExecutivo edita e pública um decre-to que apenas declara que o imóvelé de interesse social para fins dereforma agrária. A segunda é exe-cutória – perante o Poder Judiciá-rio, com a oferta do preço, em Tí-tulos da Dívida Agrária, para paga-mento da terra nua e das benfeito-rias voluptuárias e em dinheiro paraindenização das necessárias e úteis,seguindo-se a imissão na posse eregistro do imóvel em nome doexpropriante, avaliação e pagamen-to do valor fixado para a indeniza-ção.

Ao contrário da desapropriaçãopor necessidade pública, é com-petência privativa da União desa-propriar o imóvel rural que nãoesteja cumprindo a função social. Oartigo 186 e seus incisos da CartaConstitucional diz: "A funçãosocial é cumprida quando a pro-priedade rural atende, simultanea-mente, segundo critérios e graus deexigência estabelecida em lei, aosseguintes requisitos:

I - aproveitamento racional eadequado;

II - utilização adequada dos re-cursos naturais disponíveis e preser -vação do meio ambiente; ( Se mdestaque no original).

III - observância das disposiçõesque regulam as relações de trabalho;

IV - exploração que favoreça o

bem-estar dos proprietários e dostrabalhadores."

A norma constitucional é deter-minante quando diz que "é deverdo Poder Público evitar a degrada-ção do meio ambiente" e, para de-sapropriar o imóvel rural leva-se emconta o cumprimento da "funçãosocial" – implícito aí está a obser-vância da preservação no meio am-biente.

O art. 225, § 3º da ConstituiçãoFederal definiu: "As condutas eatividades consideradas lesivas aomeio ambiente, sujeitarão os infra-tores, pessoas físicas ou jurídicas, asanções penais e administrativa s ,independentemente da obrigaçãode reparar os danos causados".

A Conferência das Nações Uni-das para o Meio Ambiente e oDesenvolvimento, reunida no Riode Ja n e i ro em 1992, votou 27princípios com relação à preser-vação ambiental, destacando-se,dentre estes, o da "precaução" quedever ser observados pelos Estados,no sentido de ameaça de danossérios ou irreversíveis aos recursosnaturais, devendo ser utilizadasmedidas eficazes e economicamenteviáveis para prevenir a degradaçãoambiental.5

"A aplicação do princípio da pre-caução relaciona-se intensamentecom a avaliação prévia das ativi-dades humanas. O ‘Estudo do Im -pacto Am b i e n t a l’ insere na sua me-todologia a pre s e rvação e pre o c u p a ç ã oda degradação ambiental. Diagnos-ticado o risco, pondera-se sobremeios de evitar os prejuízos. Aí

2Paulo Afonso Leme Machado, Direito Ambiental, 5ª edição , revista-atualizada e ampliada3Plínio Salgado, Direito e Deveres do Homem, p. 199-2004Curso de Direito Administrativo – Celso Antônio Bandeira de Melo - 6ª Edição- Revista , atualizada e ampliada- pág. 441 5 Obra citada, pág. 48


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entra o exame da oportunidade doe m p rego dos meios de pre s e rva ç ã o"6.

Os re s p o n s á veis pela instalação dep rojetos de assentamento devem sercompelidos a pro m over ações com oo b j e t i vo de alcançar a sustentabilidadenão só econômica, mas essencialmentea de natureza ambiental, seja por meiode programas educacionais ou sob aforma de incentivo s .

A destruição dos recursos naturaisnos assentamentos é fato concre t o. Oassentado, mesmo consciente da fragili-dade do seu imóvel, é levado a utilizaros recursos naturais de forma desord e-nada. A quebra de uma safra ou aqueda de preços de seus produtos, odeixa em situação econômica crítica.

As políticas governamentais noâmbito da reforma agrária carecemde um programa de acompanha-mento de longo prazo, de assistên-cia contínua e de formação de umacultura preservacionista. Isto não seatinge em meia dúzia de anos.Certamente seriam necessárias umaou duas gerações. Hoje, o processode reforma agrária e as políticasagrícolas, mais especificamente, apolítica de crédito agrícola, já visama sustentabilidade econômica, aocontrário do que ocorria há algunsanos: dava-se ou vendia-se a terra apreços irrisórios e se abandonava oagricultor familiar à sua própria sort e .

Já em relação aos aspectos am-bientais a preocupação é incipiente.O agricultor não tem porque sepreocupar com a preservação danatureza pois é pressionado pelasituação econômica. Não há comoincutir a idéia de pre s e rvação am-

biental para um futuro longínquo,enquanto o empréstimo do banco oua conta do armazém estão ve n c e n d oamanhã ou depois. Com o tempo,cai a produtividade e a capacidade doi m ó vel prover adequadamente o sus-tento do agricultor, tal como planeja-do ao se distribuir a terra.

Os projetos baseados na agricul-tura familiar – criados, mantidos oui n c e n t i vados pelo poder público –são os meios de que o Estado dispõepara elaborar programas sustentáve i snão só do ponto de vista econômico,como também sob os aspectos ambi-e n t a i s .

No Estado de São Paulo, pore xemplo, especificamente na re g i ã odo Pontal do Paranapanema, foi cria-do o Programa de Re c u p e r a ç ã oAmbiental nos Assentamentos doPontal do Paranapanema, com oo b j e t i vo de melhorar a qualidade devida. Constituíram-se programas deassistência técnica, capacitação técni-co-agrária, conservação dos re c u r s o snaturais, apoio à diversificação dap rodução implantação de obras dei n f r a - e s t rutura.

"A política de assentamentoestadual é concebida como um ins-t rumento de fortalecimento da agri-cultura familiar. Seu pre s s u p o s t ofundamental é que a reforma agrárianão deve ser compreendida apenasdo ponto de vista s o c i a l. É, de fato,um instrumento de desenvo l v i m e n t oe c o n ô m i c o " .7

Na execução da política de re f o r-ma agrária é necessária a implantaçãode infra-estrutura de pre s e rvação domeio ambiental. Antes, ao dividir

grandes propriedades em parc e l a sm e n o res, não havia a pre o c u p a ç ã ocom a pre s e rvação ambiental, com os o b reuso dos solos, com a redução dadisponibilidade de água, com os des-matamentos. A relação do homemcom a terra era a exploração destapara seu sustento e quiçá para od e s e n volvimento econômico. Com otempo, caía a produtividade agrícolae a possibilidade de o lote sustentaruma família. Ainda subsiste essa re a -lidade. Contudo, isto pode ser evita-do com adequadas técnicas de ma-nejo do solo, da água e da ve g e t a ç ã o ,e com a educação ambiental noâmbito dos assentamentos.

Os projetos de desenvolvimentode assentamentos abordam assun-tos de modo superficial. Daí anecessidade de serem regulamen-tadas pelos Poderes Públicos leismais eficazes, para combater a des-truição da fauna e da flora.

A proposta desta exposição é areflexão de todos que operam comesses institutos, e principalmentedos que estão frente à missão de cum-prir e garantir a erradicação dap o b reza, em especial os que labu-tam no campo e ao mesmo tempoc a recem pre s e rvar o meio ambiente.

De vemos conscientizar quantoao desenvolvimento sustentável pa-ra proposta da distribuição da terrarural, mas, sem esquecer a pre s e r-vação dos recursos naturais e, assim,a integração do homem ao campode forma perene, fixando-o e consti-tuindo um patrimônio, para as ge-rações futuras de pequenos agricul-t o res, pela manutenção da capaci-dade pro d u t i va da terra.

6 Obra citada, pág. 48 7 In Projetos de Recuperação Ambiental nos Projetos de Assentamos- ITESP- Instituto de Terra do Estado de São Paulo-pág.361 - Extraído do Exemplar –Reforma Agrária e DesenvolvimentoSustentável- NEAD-2000


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BIBLIOGRAFIA

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9. Bandeira de Melo, CelsoAntônio – Curso de Direito Admi-nistrativo – 6ª Edição – Revista,atualizada e ampliada.

CODIGOS DE BUENAPRACTICA COMO INSTRUMENTOS

JURIDICOS PARA ELDESARROLLO

AGROALIMENTARIO YAGROAMBIENTAL

María Adriana Victoria*


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*Prof. Tit. Ord. de Legislación Agraria de la Universidad Nacional de Santiago del Estero, Santiago del Estero, Argentina. Prof Tit. de Derecho Agrario de la Universidad Católica de Santiago delEstero. Prof. Invitada de la Carrera de Postgrado Abogado Especializado en Derecho Agrario de la Universidad Nacional del Litoral, Santa Fe, Argentina. Miembro Directivo del Instituto Argentino deDerecho Agrario (IADA) y del Comité Americano de Derecho Agrario (CADA). E mail: [email protected]

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Introducción

Desarrollo agrario, no es produ-cir mas sino producir mejor, enten-diéndose que lo mejor es aquellocompatible con el ambiente, la bio-diversidad, la calidad de vida, la sa-lud y el desarrollo sustentable.

La actividad agraria, debe ajus-tarse a procesos y principios a fin deposibilitar su compatibilización conlos recursos naturales productivosque le sirven de base y con losdemás que interdepende aunquesea indirectamente. La misma, debeser respetuosa de la diversidad ycontinuidad espacial y temporal,del uso óptimo de los recursos y elespacio, del reciclaje de nutrientes,del manejo y conservación de lasaguas, del control de la sucesión yprovisión de protección de cultivos.

Asimismo, la actividad de la in-dustria agroalimenticia también de-be respetar determinados paráme-tros para ser sustentable.

Ambas actividades (tanto la delsector primario como secundario),pueden producir daños en la saludde los consumidores y trabajadorescomo en el ambiente en el cual im-pactan. De ahí, la necesidad de laaplicación de modernos instrumen-tos técnicos, los que son receptadospor la normativa jurídica de dere-cho comparado nacional argentinoy extranjero y de derecho comuni-tario europeo, fundamentalmente,a través de los cuales se propende ala calidad tanto agro a l i m e n t a r i acomo agroambiental de la produc-ción de frutos y productos agroali-menticios tanto naturales o de basecomo transformados, y a la vez lapreservación, conservación, mejo-ramiento, defensa de los recursos

naturales productivos y los demásrespecto a los cuales impactan lasactivides económicas.

En tal sentido, a la par de losestándares de calidad ambiental, seseñalan las normas técnicas de lasseries ISO 9.000 y 14.000 y el mé-todo HACCP y las normas IFOA M ;a ello se agregan los códigos debuena práctica. Todos estos instru-mentos, aún no muy difundidos enArgentina, responden a una nuevaaxiología basada en lo social y lasolidaridad, a la luz de los derechoshumanos fundamentales.

Así opera, además de un derechoduro (tal es el caso de los estándaresde calidad obligatorios, basados endiversos criterios), un derecho blan-do (voluntario), conforme al auto-control empresarial, que posibilitael control de la calidad de las fuen-tes (actividades económicas) tantofijas (agroindustria) como no fijas(empresas agrarias).

Los códigos de buena conducta,deben inspirar las acciones que sedesarrollen, basados en la racionali-dad de la existencia de los sereshumanos como así también deotras vidas y en la biodiversidad,para evitar el agotamiento de losrecursos naturales, aún de aquellosque se dicen renovables.

1. Actividades pro d u c t i va s ,salud y ambiente

Sin la incorporación de la di-mensión ambiental y de su valo-ración como una variable sustancialen el proceso productivo agroali-mentario, no será posible el logrodel desarrollo sustentable.

Una posibilidad concreta y nosolamente teórica de esto último, esp recisamente la instrumentación de

los códigos de buena práctica re s p e -t u osos no solo de la salud de los hom-b res sino también del ambiente y delos recursos naturales con los que in-t e rdepende la actividad que re g u l a n .

En suma, lo que se pretende conla aplicación de los códigos de bue-na conducta, es la transparencia dela empresa agraria y de su actividad,emergiendo de la misma un empre-sario que mas allá de no degradar yno contaminar, se haya compro-metido a una calidad ambiental,tanto de la producción como de losrecursos naturales productivos y elmedio ambiente.

Los conceptos de "agricultor co-mo guardián de la naturaleza" obien el del "buen labrador", la apli-cación de la "buena técnica agraria"plantean un conjunto de limita-ciones al ejercicio de la actividadproductiva agraria, conceptos queactualmente se amplían desde laperspectiva de los mercados comu-nes dado las exigencias que surgende los mismos y de los consumi-dores.

El empresario agrario, debe aplicarla buena técnica agraria, cumplir,con el conjunto de obligaciones ydeberes impuestos a la actividadque desarrolla, tanto en lo vincula-do con la salud de los consumidoresy trabajadores como con el am-biente y los recursos naturales pro-ductivo1. El mismo "debe desarrol-lar buenas prácticas agrarias y tenermuy presente, en el momento dedesarrollar su actividad económica,la cadena de producción- consumo,para una mejor orientación de lamisma" y el logro de competitivi-dad, en suma su conducta debe serla de un buen productor agrario2.

El " hecho técnico", en términos

1

1VICTORIA, María Adriana. Transgresiones al deber ser de la actividad agraria. II Congreso del Comité Americano de Derecho Agrario. Derecho Agrario como fuente de desarrollo. Guayaquil e Islade Santa Cruz (Galápagos). Ecuador. 21 al 27 de Septiembre de 1.998.2 GELSI BIDART, Adolfo. Estudio del derecho agrario. Parte General. Vol. 1. Montevideo, Acali Editorial, 1.977, p. 29.


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generales, hace referencia a la natu-raleza de las cosas, y se presenta co-mo antecedente necesario y lógicode las proposiciones legales y so-porte de la regla jurídica, a la parque implica organización y gestióndel proceso productivo de la activi-dad agraria (tiempo y forma de pro-ducción) que debería traducirse enuna racionalidad tecnológica, tal esen una "buena técnica agraria", ac-tualmente se habla de una produc-ción cualitativa y de protección delmedio ambiente, de un "nuevo mo-do de producir en el cual se conju-gan las exigencias de la agriculturacon el ambiente, las exigencias de laproducción con las de la calidad, lasexigencias del productor con las delconsumidor"3.

Los conceptos de agricultor,como guardián de la naturaleza, obien el del buen labrador, planteanun conjunto de limitaciones al ejer-cicio de la actividad pro d u c t i vaagraria, conceptos que actualmentese amplían desde la perspectiva delos mercados comunes dado las exi-gencias que plantean los mismos ylos consumidores. Interesa asegurartanto la calidad de los suelos, lasaguas, el aire, la flora, la fauna sil-vestre y el paisaje como la calidadalimentaria de los frutos y produc-tos agrarios.

Este deber ser amplía los finesdel instituto jurídico empresa agra-ria y por ende su configuración y,en el marco del desarrollo susten-table y de la internacionalización dela agricultura, debería privilegiarse

a las empresas agrarias compatiblescon el ambiente. Todo ello a la luzde la solidaridad, la valoración so-cial de la naturaleza y de la activi-dad productiva agraria, del bien co-mún y el uso mas adecuado de lascosas conforme a su naturaleza4.

El empresario agrario, es unsujeto que a la par de bienes pro-duce servicios, entre ellos la conser-vación y valoración del ambienterural. Y así, la protección del medioambiente se manifiesta tanto cuan-do interviene para limitar y condi-cionar el ejercicio de la actividad dela empresa (normas sobre no conta-minación), como cuando calificap o s i t i vamente actividades organi-zadas en el mismo contexto, comoen el caso de las actividades agríco-las que tienen objetivos de conser-vación y valoración del medio am-biente5.

Interesa asegurar tanto la calidadde los suelos, las aguas, el aire, laflora, la fauna silvestre y el paisajecomo la calidad alimentaria de losf rutos y productos agro a l i m e n t i-cios.

La calidad agroalimentaria yagroambiental se muestran como elnuevo paradigma del siglo XXI6,aunque solo el transcurso de losaños podrá confirmarlo o no. Ini-cios del mismo que se manifiestasignado por la escasez de los recur-sos hídricos en cantidad y calidad,sobre todo en las zonas áridas deArgentina, sin mejores perspectivas

Las presiones no solo de laindustria sino también de la agri-

cultura sobre el medio ambienteson notorias.

Las perspectivas de los estudiosefectuados por FAO para el 2.020consideran una mayor intensifi-cación de los sectores agrícola y ga-n a d e ro y por ende una mayo rintensificación en el uso de la tierray del agua. Se señala que "en elfuturo se utilizarán más fertilizantesminerales y, en menor medida,plaguicidas y la progresiva intro-ducción de tecnologías inocuaspara el medio ambiente sólo podráatenuar moderadamente el aumen-to del uso de plaguicidas en lospróximos 20 años: no invertirá lastendencias de una utilización cre-ciente".7

Los derechos humanos funda-mentales a: el ambiente, el desarrol-lo sustentable, la calidad de vida, lasalud, la biodiversidad brindan unm a rco cardinal a la re g u l a c i ó njurídica que plantean las activi-dades productivas, tanto del sectorprimario como del secundario, im-pregnándolas de una nueva axio-logía basada en la solidaridad, dere-chos receptados por re l e vantes docu-mentos internacionales (Nu e s t r aPropia Agenda, 1.990. Nuestro Fu-turo Común, 1.987. Declaracións o b re De s a r rollo y AmbienteHumano, 1.972. Agenda 21. Con-f e rencia de las Naciones Un i d a ssobre el agua, 1.977.8 Conferenciasobre Desarrollo y medio ambiente.1.992. Carta Europea del Agua.1.968), derechos que limitan decierto modo la libre competencia y


2 GELSI BIDART, Adolfo. Estudio del derecho agrario. Parte General. Vol. 1. Montevideo, Acali Editorial, 1.977, p. 29.3 ROMAGNOLI, Emilio. Intervento, in Introduzione allo studio del diritto agrario comunitario, a cura di GOLDONI, Marco. MASSARTt, Alfredo. Scuola Superiore di Studi Universitari e diPerfezinamiento S. Anna. Associazione Italiana Cultori di Diritto Agrario, Pisa, Edizioni DETS, 1.995, p. 47.4 DELGADO DE MIGUEL. Juan Francisco. Derecho agrarioambiental. Propiedad y Ecología. Pamplona, España, Aranzadi Editorial, 1.992, p. 64.5 ALESSI, Rosalba. Desarrollo sostenible, conser vación del medio ambiente y empresa agrícola. Unión Mundial de Agraristas Universitarios. 5- Agricultural law, Porto Alegre, B rasil, 1.999.6 VICTORIA, María Adriana. El derecho agrario para el comienzo del nuevo milenio: entre el desarrollo sustentable y la globalización de la economía, Primer Encuentro de investigadores: articulaciónde artes y ciencias: un desafío para el próximo milenio, Universidad Nacional de Salta, Secretaría de Cultura de la provincia de Salta, 12 de Noviembre de 1.999 (en prensa).7Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Alexandratos Nikos. Agricultura Mundial: hacia el año 2.010. Estudio de la FAO, Madrid, España, Ediciones MundiPrensa, 1.995, pp. 13. 15, 21.8 Comisión de Desarrollo y Medio Ambiente en América Latina. BID. Nuestra Propia Agenda, Washington, 1.990. Comisión Mundial del Medio Ambiente y del Desarrollo. Nuestro Futuro Común,Madrid, Alianza Editorial, 1.987. Organización de las Naciones Unidas. Declaración sobre Desarrollo y Ambiente Humano, Estocolmo, 1.972. Agenda 21. Consejo de Europa. Carta Europea delAgua, Strasburgo, 1.968. Organización de las Naciones Unidas. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el agua, Mar del Plata, Argentina. 1.977. Organización de las Naciones UnidasConferencia sobre desarrollo y medio ambiente, Río de Janeiro, Brasil, 1.992.


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el libre ejercicio de la iniciativa pri-vada. Ante ello, el Estado no puedepermanecer inactivo, debe dictar yadministrar normas ya sea concarácter obligatorio o bien de apli-cación voluntaria sobre pre s e r-vación y conservación, mantenien-do y mejorando la calidad de losrecursos naturales, para su uso efi-ciente, racional y equitativo, estable-ciendo un equilibrio entre la con-tinua tensión de los intereses indi-viduales y sociales, en una vocaciónque debe ser de justicia redistributi-va y social. A la vez, debe preservarla salud de los consumidores y tra-bajadores de los sectores económi-cos involucrados.

2. Beneficios de los códigos debuena práctica

Los códigos de buena prácticaposibilitan un desarrollo armoniosode la actividad agraria y de laagroindustria alimentaria.

Los mismos "pautan dichasactividades, en el marco de una si-tuación global altamente compleja;el productor o empresario agroali-mentario debe amoldarse a exigen-cias de producir con calidad, concompetitividad, con respeto al am-biente y con respeto a normas sani-tarias. El derecho a producir seencuentra condicionado por nume-rosas pautas necesarias para lograruna producción compatible con elambientes".

"Los códigos de buena prácticaagraria tienen una importantísimafunción pedagógica y si bien por

ahora en algunos casos son solorecomendaciones, su aprendizaje ypuesta en práctica deben hacersedesde ya. Son importantes auxilia-res para la concientización respetode lo que es la actividad agrariasostenible. La información y edu-cación permanente de los agricul-tores en este tema, es fundamentalpara conseguir una producción ca-da vez mas limpia y respetuosa delambiente y a ala vez productos demayor calidad, salubridad y seguri-dad"9.

Específicamente, algunos de el-los contribuyen a: realizar una me-jor protección de todas las aguas enrelación a la contaminación por ni-tratos reduciendo el impacto ambi-ental de la actividad agraria, a travésde una atenta gestión del balancedel nitrato; mejorar el sector genéti-co, las técnicas de cultivo, el trata-miento de efluentes zootécnicos yde la biomasa; utilizar nuevos pro-ductos para la fertilización y ladefensa de las plantas; adquirirnuevas técnicas de cría y nutriciónde animales; hacer mas eficientes ycompatibles con el ambiente losprocesos productivos.

3. Carácter de las normasLa normativa que recepta los

códigos de buena práctica y que seprecie de actualizada debe respon-der a los principios de la naturaleza(interdependencia de los recursosnaturales, entropía, unidad de losciclos)10, ya que "todo está conecta-do con todo, todo debe ir a parar a

alguna parte, la naturaleza quiere lomejor"11 ; derivado de ello la nociónde unidad de cuenca y del ciclohidrológico. La normativa debe in-ternalizar la dimensión ambiental 1 2,puesta de manifiesto en la regula-ción que se efectúa atendiendo a losdemás recursos con los que interde-pende (tanto los naturales- suelo,flora, fauna, clima- como los indu-cidos o cultivados – agricultura, sil-vicultura, crianza de animales-, loscreados – materiales co-mo ser in-fraestructura, industria, etc. e in-materiales- las instituciones, laciencia, el derecho, la legislación- yel propio hombre). Dimensión quecorta horizontalmente13 todos lossectores y actividades, los diversossubsistemas que componen el am-biente, los distintos usos y aprove-chamientos de los recursos hídricos.No se trata de una variable o aspec-to más, sino una parte sustantiva ycompleja de la realidad misma quea veces ha sido dejada de lado14.Dicha dimensión, opera como uncomún deno-minador que amalga-ma, orienta y da sentido a la exis-tencia y a las acciones15.

Esta forma de legislar posibilitadar respuestas satisfactorias al uso ya p rovechamiento de los re c u r s o snaturales, ante los diversos modosde degradación de los mismos. Yello se debe al aporte de la Ecología,ciencia que se constituye en laespina dorsal de la vida ya que es lavida la que trata de proteger y con-servar, a la cual el derecho, a travésde unas de sus fuentes, que opera a

9 DIAZ LANNES, Federico. Los códigos de buena práctica agraria. Seminario Internacional de los derechos de los consumidores a las obligaciones de los empresarios agroalimentarios. UniversidadNacional de Santiago del Estero, Santiago del Estero, Argentina. 8 y 9 de Septiembre de 1.999 (en prensa). 10 CANO, Guillermo. Recursos naturales y energía, Buenos Aires, La Ley, Fondo Editorial de derecho y economía, 1.979, p. 69. MARTIN MATEO, Ramón. Tratado de derecho ambiental, Madrid,Editorial Trivium, S.A. Vol. II , 1.992, p. 104.11 COMMONER, citado por MARTIN MATEO, Ramón. Derecho ambiental, Madrid, Institutos de Estudio de Administración Local, 1.977, p. 10.12 V I C TORIA, María Adriana. La dimensión ambiental en los códigos de agua, in Ju r i s p rudencia Argentina, Diario del 13 de En e ro de 1.999 N° 6124. ISSN 0326-1190,Buenos Aires, 1.999, pp. 19-31.13 GLIGO, Nicolo. Medio ambiente en la planificación latinoamericana: Vías para una mayor incorporación, in La dimensión ambiental del desarrollo, T. I. CEPAL-ILPES-PNUMA, Buenos Aires,Grupo Editor Latinoamericano, 1.986, p.33.14 SANCHEZ, V. La problemática del medio ambiente y la planificación, Documento de trabajo editado por el Colegio de México, México, 1.983, pp. 16-18.15 VICTORIA, María Adriana. Marco jurídico de la planificación y gestión ambiental en el derecho comparado, II Jornadas Regionales del NOA sobre política ambiental y desarrollo sustentable,Municipalidad de la ciudad de Santiago del Estero, Universidad Nacional de Santiago del Estero, Santiago del Estero, 4 al 6 de Junio de 1.993.


su vez como herramienta, la ley de-be regular como bien en si mismo16.

La interacción de la naturaleza-sociedad es estrecha, en tal sentidose afirma con acierto que "el poten-cial de desarrollo de una sociedaddepende en medida considerable dela base ecológica de los recursosnaturales, a la vez que el tipo ygrado de desarrollo, afectan directa-mente a dicha base ambiental"17.Crecimiento económico y sustenta-bilidad, constituyen una unidadindivisible. La sustentabilidad, esun proceso de transición alejado delcrecimiento económico, éste últi-mo está basado en el agotamientode las reservas de los recursos natu-rales no renovables, mientras que laprimera se basa en recursos renova-bles a largo plazo18.

De ahí la necesidad de moni-torear, controlar, conservar, mejorary defender el ambiente y los recur-sos naturales renovables, dado alimpacto negativo que muchas vecesprovocan algunas actividades eco-nómicas como ser la actividad agra-ria y la agroindustria, ya que loscontaminantes y los desechos de lasmismas, infectan, contaminan, de-gradan las aguas, los demás recursosnaturales renovables y por cierto lasalud humana.

Pe ro además de este sustrato natu-ral o ecológico, la legislación querecepta los códigos de buena prácti-ca, en general, está cada vez masimbuida de un sustrato científico-técnico al cual el Derecho le da unaformulación jurídica plasmada enun plexo de derechos y obliga-ciones, deberes y facultades, de ahíque se pueda hablar de "leyes rece-ta".

De importancia son los criterioscientífico- técnico, que sustentan elconjunto normativo referido a los

mismos los que se trasuntan en nor-mas cuantitativas y cualitativas.

Dichos criterios también deli-nean la configuración de la buenapráctica agraria, el recto uso delsuelo y de los agroquímicos, las cor-rectas prácticas de riego, las buenasprácticas de manufactura.

Si bien el Derecho se caracterizapor la obligatoriedad de sus nor-mas, su contenido social y generali-dad, algunas de ellas revisten carác-ter voluntario, en cuanto a su adhe-sión, pero por cierto una vez opera-da la misma, asumen carácter obli-gatorio. Así se puede hablar de un"hard law" y de un "soft law", esdecir de un derecho duro y un dere-cho blando.

En la actualidad la tendencia escomplementar ambos sistemas, fo-mentando de este modo la preven-ción y la autoevaluación empresa-rial y por ende la responsabilidadsocial de la empresa agroalimentariay agroindustrial, (si se quiere redu-cir el espectro de las actividadeseconómicas a la producción, trans-formación y comercialización def rutos y productos agro a l i m e n t i-cios, abarcando tanto los naturaleso de base como los transformados)de suma importancia, por su desti-no, la alimentación, en cuanto es laúnica empresa que puede garantizarla seguridad alimentaria.

Ante esto urge el dictado de nor-mas conservacionistas que tiendana preservar los recursos naturalesproductivos y los que interdepen-den con los mismos, tanto desde elpunto de vista cuantitativo comocualitativo.

Las normas cuantitativas procu-ran el uso óptimo de los recursosnaturales y, en tal sentido, se pue-den instaurar reservas, vedas, limi-taciones, prohibiciones, recomen-

daciones de buena técnica.A su vez, las normas cualitativas

tienden al control de la contami-nación de los recursos naturales.

Por lo general, los códigos debuena práctica agraria re v i s t e ncarácter voluntario, responden a lalibre adhesión de los empresarios,salvo algunos en los que se estableceexpresamente su carácter obligato-rio, conforme se verá en infra 5.1.,5.2., 5.3., 5.4. En cambio los códi-gos de buena manufactura, entra-ñan el cumplimiento obligatorio delas normas contenidas en los mis-mos, conforme lo dispone la regla-mentación que los autoriza como severá en infra 5.1.

Cabe aclarar que, no obstante elcarácter de voluntario de la mayoríade los códigos de buena prácticaagraria, si su cumplimiento es con-dición para el otorgamiento de sub-sidios, ayudas económicas, etc. losmismos revisten carácter obligato-rio.

4. Tipos de códigos de buenapráctica

Entre los modernos instrumen-tos legales que operan en el sectorde la industria agroalimentaria y elagrario y que coadyuvan a la cali-dad de los recursos naturales y a lasalud de los consumidores y traba-jadores se pueden citar a los códigosde buenas prácticas de manufactura(BPM) y de buenas prácticas agra-rias.

Los que consisten en una recopi-lación de dichas prácticas, indicán-dose cómo se debe actuar al respec-to. Prácticas voluntarias que pue-den ser llevadas a cabo por losempresarios de la industria agroali-mentaria o bien por los agricul-tores, pero no obstante esto, si laAdministración designa zonas vul-


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18 GOODLAND, R. J. A. Sustentabilidad ambiental en el desarrollo económico. Algunas referencias a la Amazonia, in Ambiente y desarrollo, Vol. IV, n° 3. 1.988.


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nerables y se establece para las mis-mas programas de acción corres-pondientes, las medidas contenidasen ellos serán de obligado cumpli-miento. En igual sentido, si su apli-cación es condición "sine qua non"para la obtención de ayudas, crédi-tos o subsidios.

Los códigos de buenas prácticasagrarias, obran como marco de re-ferencia para el desarrollo de unaagricultura compatible con el me-dio ambiente, en consonancia conuna racional utilización de los fer-tilizantes nitrogenados y base parala elaboración de programas deacción mucho más concretos yespecíficos para cada una de laszonas vulnerables que se designenen una región o país.

A veces los códigos de buenasprácticas agrarias, abarcan tanto laagricultura como la cría de ani-males, otros están referidos única-mente a alguna de las dos activi-dades.

5. Normativa jurídicaAlgunos aportes se pueden

destacar en la normativa argentina,italiana, española e inglesa, a la vezque en el De recho comunitarioeuropeo, el derecho derivado delMe rcosur y el De recho interna-cional.

5.1. Derecho argentinoEn Argentina, de reciente data

es la Guía de buenas prácticas dehigiene y agrícolas para la produc-ción primaria (cultivo - c o s e c h a ) ,empacado, almacenamiento y trans-porte de hortalizas frescas, aproba-da por la Resolución n° 71/99 de laSecretaría de Agricultura, Ganade-ría, Pesca y Alimentación de laNación, cuyo organismo de apli-

cación es el Servicio Nacional deSanidad y Calidad Agro a l i m e n t a r i a( S E N A S A )1 9.

Dicho cuerpo normativo, deadhesión voluntaria tiene comoobjetivo proporcionar recomenda-ciones específicas para las prácticasgenerales de higiene en la produc-ción referida y brindar recomenda-ciones en cuanto a las buenas prác-ticas agrícolas, necesarias para elmantenimiento de las característi-cas y calidad del producto y para lo-grar alimentos inocuos y aptos parael consumo humano. Su ámbito deaplicación, se reduce a la guía deprácticas de higiene y agrícolas en laproducción de hortalizas frescas. Elmismo brinda definiciones referi-das a agua potable, alimento, com-postado, consumidores, contami-nación, contaminante, envase, ino-cuidad de los alimentos, limpieza,maduración apropiada, manipu-lación de hortalizas, peligro, plaga,residuo de plaguicida, riesgo.

Estipula normas sobre la higienedel medio donde se produce lamateria prima, en cuanto a selec-ción del sitio de producción, sueloo sustrato, agua para consumo hu-mano, agua para uso agrícola (rie-go, lavado de equipo e instrumen-tal, para soluciones de fertilizantes yp roductos fitosanitarios- el aguadebe estar libre de contaminacionesfecales humanas y/o de animales yde sustancias peligrosas por ejem-plo coli, coliformes, parásitos, Shi-gella sp, listeria monocitógenes,metales pesados, arsénico, cianuro,etc.-, agua para cultivos hidropóni-cos la cual debe cambiarse con fre-cuencia y cuando se recicla, se debetratar para minimizar la contami-nación microbiana y química), abo-nos, productos fitosanitarios, mate-

rial vegetal, instalaciones, equipo,recipiente e instrumental; tambiénsobre higiene del personal, la co-secha, envases, equipo e instrumen-tal, establecimiento de empaque(galpón, tinglado, campo) determi-nándose normas con relación a laubicación, dimensiones, diseño ydisposición, ventilación, construc-ción, iluminación, agua (se debecontar con las instalaciones apro p i a -das para la distribución de agua po-table, no deben existir conexionescruzadas en la provisión de aguapotable y no potable, los desagües osimilares fuentes de posible conta-minación deben estar diseñadospara prevenir el reflujo, si es necesa-rio el almacenamiento de agua, lostanques deben ser diseñados, cons-truidos y mantenidos para prevenirla contaminación), equipo, instala-ciones para la higiene del personal;mantenimiento y limpieza de lasinstalaciones y equipos, pro c e s o s(de recepción del producto, acondi-cionamiento -remoción periódicadel agua para evitar la excesiva acu-mulación de suciedad y esporas dehongos-, empaque), personal, al-macenamiento, transporte, capaci-tación, conocimiento y responsabi-lidad, programas de capacitación yactualización de conocimientos,supervisión; documentación y re-gistro; rastreo y retiro de los pro-ductos del mercado.

A su vez, por resolución delSe rvicio Nacional de Sanidad yCalidad Agroalimentaria (SENASA),n° 233/98, se modificó el regla-mento de inspección de productos,subproductos y derivados de origenanimal, en lo referente a las normasde "Buenas prácticas de fabricacióny los procedimientos operativos es-tandarizados a que deberán ajus-

19 Resolución del SENASA, Argentina, n° 71/99, aprueba la guía de Buenas prácticas de higiene y agrícolas para la producción primaria (cultivo- cosecha), empacado, almacenamiento y transporte dehortalizas frescas, organismos de certificación, inspección, laboratorios y certificación de sistemas de calidad por organismos de certificación de terceras partes. B.O. de la Nación n° 29.087 de fecha17/02/99, Buenos Aires, Argentina, pp. 5- 9.


tarse los establecimientos que ela-boren, depositen o comercialicenalimentos". En el mismo se definencomo Buenas prácticas de fabrica-ción (BPF) (Good ManufacturingPractices – GMP-) a los procedi-mientos que son necesarios cumplirpara lograr alimentos inocuos yseguros. A su vez se entiende porProcedimientos operativos estan-darizados (POE) (Standard Opera-ting Procedures-SOP´s-) a aquellosprocedimientos escritos que descri-ben y explican como realizar unatarea para lograr un fin específico,de la mejor manera posible y porProcedimientos operativos estanda-rizados de saneamiento (POES)( Sanitation St a n d a rd Op e r a t i n gPro c e d u res (SSOP´s) a aquellosprocedimientos operativos estanda-rizados que describen las tareas desaneamiento, los que deben apli-carse antes, durante y posterior-mente a las operaciones de elabo-ración.

Dichas BPF se aplican a los es-tablecimientos donde se faenan ani-males, elaboren, fraccionen y/odepositen alimentos. Al respecto seestablecen normas con relación a sualcance y para prevenir la contami-nación directa o cruzada de los ali-mentos o de sus materias primas;disposiciones referidas a equipa-mientos, personal; normas de apli-cación a todo elaborador de ali-mentos y en cuanto a almacena-miento y transporte; indicándoserespecto a los procedimientos opera-tivos estandarizados de saneamien-to (POES), las obligaciones, estruc-tura de los mismos, el saneamientooperacional y preoperacional, laimplementación y monitoreo, las

acciones correctivas, la verificaciónpor auditorías internas.

En Argentina, se recomienda, alos fines de lograr el sistema de ase-guramiento de la calidad, el uso debuenas prácticas de manufactura(BPM) en productos alimenticios yprocesos productivos orientados almercado externo, por entenderseque su empleo posibilitará el logrode la calidad en el accionar compe-titivo que reclama la apertura de losmercados20.

5.2. Derecho italianoEn Italia, ya en el ámbito na-

cional se dictó el Código de buenapráctica agrícola para la protecciónde las aguas de los nitratos(1.993)21. El mismo está destinadoa los servicios de desarrollo agríco-la, o sea a los extensionistas agríco-las de base ya sea que operen en laadministración pública o bien en laautogestión de las organizacionesprofesionales, en particular espe-cializadas en pedagogía y conser-vación del suelo y en la gestión de lacría de animales.

El código italiano, regula especí-ficamente sobre el ambiente climá-tico italiano y el ambiente pedo-lógico; tipos y colocaciones de lasactividades agrícolas y zootécnicas,sistemas irrigados; tipologías de fer-tilizantes "azoe"; ciclo del azoe ybalance del mismo; aplicación delos fertilizantes a los terrenos (pe-ríodos no oportunos para la apli-cación de los mismos, aplicacionesde los fertilizantes, abonos mine-rales, efluentes zootécnicos, apli-cación de fertilizantes en terrenosadyacentes a los cursos de agua:motivaciones y acciones); gestión

del uso del terreno (mantenimientode la cobertura vegetal, trabajos ye s t ructura del terreno, sistemati-zación: motivaciones y acciones);gestión de la cría de animales(mejoramiento genético, formu-lación de la dieta: motivaciones yacciones); gestión de los efluentesde la cría de animales (estructura dela cría de animales, característicasde las descargas de los efluentes,tratamiento de los mismos, sepa-ración de los sólidos, estabilización,tratamientos aeróbico, anaeróbico,compost de los sólidos, elementosde los silos para la carga de los for-rajes: motivaciones y acciones), pre-vención de la contaminación de lasaguas debido al escurrimiento y a lapercolación en los sistemas de irri-gación (planes de fertilización conazoe, estipulándose conforme a unatabla las principales especies agra-rias y límites fisiológicos de susnecesidades de azoe para una pro-ducción media-alta: motivaciones yacciones).

5.3. Derecho españolEn España, cabe citar, referidos

a la actividad agraria los códigos debuena práctica emanados de: laJunta de Castilla y León (1.998), laComunidad de Madrid y el Manualde gestión de los residuos derivadosde la actividad ganadera de laComunidad de Madrid22.

El Código de buenas prácticasagrarias de la Junta de Castilla yLeón, se inicia dando las defini-ciones de: distintos tipos de conta-minación (en general, difusa pornitratos, puntual); zonas vulnera-bles; tipos de aguas (subterráneas,dulce); compuesto nitro g e n a d o ;


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20 Resolución de la SICyM, Argentina, n° 213/00, sistema de aseguramiento de la calidad, recomienda el uso de HACCP y BPM en productos alimenticios y procesos productivos orientados al mercadoexterno. B.O. de la Nación n° 29.396, de fecha 11/05/00, Buenos Aires, Argentina, p. 9.21 Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali. Codice di buona pratica agricola per la protezione delle acque dai nitrati , Italia, 1.993, pp. 1-5722 Códigos de buena práctica agraria de España: Junta de Castilla y León. Código de buenas prácticas agrarias, Consejería de Agricultura y Ganadería, León, España, 1.998, pp. 5-46. Comunidad deMadrid. Manual de gestión de los residuos derivados de la actividad ganadera, Consejería de Economía y Empleo, Dirección General de Agricultura y Alimentación, Madrid, España, pp. 1-12.Comunidad de Madrid. Código de buenas prácticas agrarias, Consejería de Economía y Empleo, Dirección General de Agricultura y Alimentación, Rural 2.000, Madrid, España, pp. 3-23.


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ganado; tipos de fertilizantes (quí-mico, estiércol, purines, lisier); ti-pos de lodos (de depuradora, trata-dos); drenajes, deensilados; apli-cación sobre el terreno; eutro f i-cación; demanda bioquímica deoxígeno; compactación; actividadagraria; explotación agraria. Luegodescribe los tipos de fertilizantesnitrogenados, distinguiendo entrelos químicos (abonos con: exclusi-vamente nítrico, exc l u s i va m e n t eamoniacal, nítrico y amoniacal,uréico, exclusivamente en forma or-gánica, orgánico y mineral, abonosorganominerales, de liberación len-ta, inhibidores de la actividad enzi-mática); residuos ganaderos (estiér-col bovino, lisier bovino, lisier por-cino, estiércol de ovino o sirle, gal-linaza); otros compuestos (com-post, lodos de depuradora); el ciclode nitrógeno en los suelos agrícolas;períodos en que es recomendable laaplicación de fertilizantes a las tier-ras, según los tipos de cultivo y fer-tilizantes; la aplicación de fertili-zantes a: terrenos inclinados y es-carpados, hidromorfos, inundados,helados o cubiertos de nieve, entierras cercanas a cursos de agua,indicándose para cada caso lasactuaciones; capacidad y diseño delos depósitos de almacenamiento deestiércol y medidas para evitar lacontaminación del agua por escar-necía y filtración en aguas superfi-ciales o subterráneas de líquidosque contengan estiércol y residuosprocedentes de productos vegetalesalmacenados como el forraje ensila-do, estableciéndose en una tabla elmáximo de cabezas de ganadomayor permisibles por Ha de su-perficie agraria para no sobrepasarlos 175 Kg. de nitrógeno por Ha. yaño en las deyecciones y una tabla

sobre deyecciones sólidas o bienlíquidas anuales de distintos gana-dos, su composición, tipo. Asimis-mo, regula sobre la aplicación defertilizantes químicos y estiércoles alas tierras para controlar las pérdi-das de nutrientes hacia las aguas(efectos de la aplicación de fertili-zantes, dosis de aplicación, uni-formidad, actuaciones, métodos deaplicación); la gestión del uso de latierra con referencia a los sistemasde rotación de cultivos y a la pro-porción de la superficie de tierrasdedicadas a cultivos permanentesen relación con cultivos anuales y almantenimiento durante períodoslluviosos de un manto mínimo devegetación que absorba el nitró-geno del suelo para evitar la conta-minación de agua por nitratos; elestablecimiento de planes de fertili-zación acordes con la situación par-ticular de cada explotación; la pre-vención de la contaminación de lasaguas debido a la escorrentía y a lalixiviación en los sistemas de riego,indicándose las actuaciones.

Ya más específico, en cuanto estáreferido únicamente a la actividadganadera, el Manual de gestión delos residuos derivados de la activi-dad ganadera de la Comunidad deMadrid, contiene disposiciones re-feridas a la capacidad y diseño delos tanques de almacenamiento deestiércol y residuos (volumen a al-macenar, las deyecciones, las aguassucias provenientes del lavado, des-p e rdicios de abre va d e ros, deye c-ciones diluidas, los sistemas de re-cogida, la estanqueidad, la dilución,sistemas de almacenaje según setrate de productos líquidos o sóli-dos, los casos particulares de losanimales en el exterior y las actua-ciones); la aplicación y depósito de

los estiércoles sólidos y líquidos endistintos tipos de suelos (helados,completamente helados, neva d o s ,inundados o escarchados).

5.4. Derecho inglésEn Inglaterra, obran algunos

códigos como ser: el Code of goodagricultural pratice for protection ofw a t e r (1.991); el Code of goodAgricultural for the protection of air(1.992); el Code of good agriculturalp ractice for the protection of soil(1.993), de los cuales reviste carác-ter obligatorio el referido a lasaguas23.

5.5. De recho comunitario euro p e oEn el ámbito de la Comunidad

Europea, en cumplimiento de ladirectiva del Consejo nº 676/91 re-ferida a la protección de las aguascontra la contaminación producidapor nitratos procedentes de fuentesa g r a r i a s2 4 que establece que losEstados miembros elaboren uno omás códigos de buena prácticaagraria, de aplicación discrecionalpor los agricultores, entre otro spaíses, España, Italia e Inglaterradictaron códigos de buenas prácti-cas agrarias, conforme se vio en su-pra 5.2., 5.3., 5.4.

A su vez, obra la directiva delConsejo n° 43/93 re l a t i va a lahigiene de productos alimenticios,estipula que los Estados miembrosfomentarán la elaboración de guíasde prácticas correctas de higiene alas que podrán referirse voluntaria-mente las empresas del sector ali-menticio, como ayuda para garanti-zar que la preparación, la transfor-mación, la fabricación, el envasado,el almacenamiento, el transporte, ladistribución, la manipulación y laventa o el suministro de productos

23 Code of good agricultural pratice for protection of water (1.991); Code of good Agricultural for the protection of air (1.992); Code of good agricultural practice for the protection of soil (1.993), cita-dos por DELGADO DE MIGUEL, Francisco. Derecho agrario de la Unión Europea. Edición The Book, 1.997, p. 297.24 Directiva del Consejo de la Comunidad Europea nº 676/91, protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias.


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alimenticios se llevarán a cabo demanera higiénica25.

5.6. Derecho del MercosurCon relación a los códigos de

buena práctica de manufactura(BPM) en el sector agroalimenta-rio, cabe destacar en el Mercosur, elreglamento técnico de 1.9982 6,s o b re las condiciones higiénico sani-tarias y de buenas prácticas de ela-boración para establecimientos ela-boradores/ industrializadores de ali-mentos para consumo humano,aplicable a cualquiera de las etapasde su procesamiento, almacena-miento y transporte. Las buenasprácticas de elaboración son losprocedimientos para lograr alimen-tos inocuos, saludables y sanos. Enel mismo, se define contaminación,desinfección, buenas prácticas deelaboración.

Dentro de los principios gene-rales higiénico sanitarios de lasmaterias primas para alimentoselaborados/ industrializados, conrelación a las áreas de procedenciade las mismas, específicamente re-gula respecto a la protección contrala contaminación por el agua, dencuanto no se deben cultivar, pro-ducir ni extraer alientos o crías deanimales destinados a la ali-mentación humana, en las áreasdonde el agua utilizada en los diver-sos procesos pro d u c t i vos puedaconstituir, a través de los alimentos,un riesgo para la salud del consumi-dor, estableciéndose el control deplagas y enfermedades.

También regula con relación alas condiciones higiénico-sanitariasde los establecimientos (instalacio-nes, abastecimiento de agua, de-

biéndose disponerse de un abun-dante abastecimiento de agua po-table, a la presión adecuada y a latemperatura conveniente, con unadecuado sistema de distribución ycon protección adecuada contra lacontaminación, en caso necesariode almacenamiento deberá dispo-nerse de instalaciones apropiadas yen las condiciones indicadas ante-riormente, siendo impre s c i n d i b l eun control frecuente de la potabili-dad de dicha agua; la evacuación deefluentes y aguas residuales y en talsentido los establecimientos de-berán disponer de un sistema eficazde evacuación de efluentes y aguasresiduales, el cual deberá mante-nerse en todo momento, en buenestado de funcionamiento y todoslos conductos de evacuación, in-cluidos los sistemas de alcantarilla-do, deberán ser suficientementegran-des para soportar cargas máxi-mas y deberán construirse de man-era que se evite la contaminacióndel abastecimiento de agua po-table). Asimismo, establece requisi-tos de higiene (saneamiento de losestablecimientos), evitándose en lam a n i p ulación, almacenamiento yeliminación de desechos la contam-inación a los alimentos y/o aguapotable; higiene del personal y req-uisitos sanitarios; requisitos dehigiene en la elaboración, pre -viniéndose la contaminación cruza-da y el empleo del agua potable enla manipulación de alimentos y elagua recirculada para ser utilizadanuevamente dentro de un estableci-miento deberá tratarse y manten-erse en condiciones tales que su usono pueda presentar un riesgo parala salud, manteniéndose el proceso

de tratamiento bajo constante vigi-lancia. Por otra parte, el agua recir-culada que no haya recibido trata-miento ulterior podrá utilizarse encondiciones en las que su empleono constituya un riesgo para lasalud ni contamine a la materiaprima final, debería haber un sis-tema separado de distribución quepueda identificarse fácilmente. Lostratamientos de aguas recirculadas ysu utilización en cualquier procesode elaboración de alimentos debe-rán ser aprobada por el organismocompetente.

En el Mercosur, todavía expresa-mente no se han re c o m e n d a d ocódigos de buena práctica agraria,lo cual sería sumamente convenien-te, a fin de instrumenar a través desu adecuado cumplimiento ayudas,subvenciones, a los efectos de supromoción.

5.7. Ambito internacionalEn el propio espacio de las rela-

ciones multilaterales, al amparo delAcuerdo de Marrakech por el quese establece la ya referida Organiza-ción Mundial del Comercio27, sibien reconoce la necesidad de acre-centar la producción y el comerciode bienes y servicios, entiende queello debe ser de conformidad con elobjetivo de un desarrollo sosteni-ble, procurar proteger y preservar elmedio ambiente e incrementar losmedios para hacerlo, de maneracompatible con sus respectivas ne-cesidades e intereses según diferen-tes niveles de desarrollo econó-mico, reconociendo a la vez que esnecesario realizar esfuerzos posi-tivos para que los países en desar-rollo obtengan una parte de incre-

25 Directiva del Consejo de la Comunidad Europea n° 43/93, higiene de los productos alimenticios. Diario Oficial de las Comunidades Europeas n° Lm175/1, del 19/7/93. 26 Resolución del GMC del Mercosur, n° 80/98, reglamento técnico sobre las condiciones higiénico sanitarias y de buenas prácticas de elaboración para establecimientos elaboradores/ industrializadoresde alimentos para consumo humano.27 Acuerdo de Marrakech por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC), aprobado por ley nacional argentina n° 24.425/95. B.O. de la Nación n° 28.054 de fecha 5/01/95,Buenos Aires, Argentina, pp. 7- 10.


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mento del comercio internacionalque corresponda a las necesidadesde su desarrollo económico. Por loque no debe haber contradicciónentre la defensa y salvaguardia deun sistema multilateral de comercioabierto, no discriminatorio y equi-tativo, por una parte, y las medidasde protección del medio ambientey la promoción de un desarrollosostenible, por otra. Para ello seránecesario establecer una adecuadarelación entre las medidas multilate-rales de comercio y las ambientales.

En dicho ámbito se dictó elCódigo de Buena Conducta para laElaboración Adopción y Aplicaciónde Normas. Anexo III, el cual esuna recomendación para los estadosque han ratificado el Acuerdo deMarrakesch28.

6. ConclusionesSe hace necesario enfatizar en la

"prevención", respecto al uso de losrecursos naturales y a los impactosque se producen en los mismos, porparte de las actividades económicas,a través de la autoevaluación em-

p resarial sin olvidar un régimenadecuado de sanciones ante incum-plimientos, complementadas con laaplicación de obligaciones de hacer,en igual sentido que la "probation"del régimen del derecho penalargentino.

Por cierto, a pesar de la obligato-riedad de algunas de las normas téc-nicas contenidas en los códigos debuena práctica, a veces resulta difí-cil su aplicación por: la carencia deuna reglamentación adecuada quele dé operatividad; la falta de flexi-bilidad y posibilidades de adapta-bilidad a los continuos cambios nosolo tecnológicos sino también conrelación a la cantidad de empresas yal deterioro cada vez mas precipita-do de los recursos naturales, entreellos el agua; la falta de una volun-tad política de hacerlos cumplir; lacarencia de recursos humanos encantidad y especializados; la falta deconciencia de empresarios, agricul-tores, usuarios y permisionarios, enrelación al costo social que implicala degradación y contaminación delagua; la carencia de un adecuado

régimen de difusión, promoción,fomento y apoyo.

Pero las normas, tanto técnicascomo jurídicas, si bien son de granutilidad, por si solas no bastan, esun imperativo su aplicación, con-trol, monitoreo, evaluación. Un rolimportante desempeñan los mediosde difusión para el logro de unaparticipación ciudadana conciente,informada, educada y responsable.

Cada ciudadano debe conve r-tirse en guardián de la naturalez asi se quiere mantener la calidadde vida, un ambiente sano,saludable y equilibrado, la biodi-versidad y la propia existencia delos seres humanos. Pesa unaresponsabilidad no solo indivi-dual sino social con relación alrecto uso y aprovechamiento delagua. Esto no puede seguir es-perando, no se puede esperaro t ro siglo para hacerlo. Frente aesto tienen responsabilidad todaslas disciplinas científicas y tec-nológicas y todos los hombre s ,desde el rol que nos toca cumpliren la sociedad2 9.

28 Código de Buena Conducta para la Elaboración Adopción y Aplicación de Normas. Anexo III, incluido en el Acuerdo de Marrakesch, ratificado por ley nacional argentina n° 24.425/95 B.O. dela Nación n° 28.054 de fecha 5/01/95, Buenos Aires, Argentina, pp. 37- 38.29 VICTORIA, María Adriana. Instrumentos técnicos en el derecho comparado para la calidad de las aguas. Memorias del XVIII Congreso Nacional del Agua. Uso y preservación de los recursos hídricosen los umbrales del siglo XXI. Termas de Río Hondo, provincia de Santiago del Estero, Argentina, Junio 2.000. IRH- FCEyT- UNSE. Edición CD ROM I.S.B.N. 987-99083-4-1. Argentina. 2.000.

A CONCILIAÇÃO NADESAPROPIAÇÃO

Renata Furtado*


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"Desaparecem os velhos parâme-tros ou pontos de referência própriosda era da guerra fria, marcada pelaperversidade da "lógica"- ou desespe-rada falta de lógica – do chamado"equilíbrio do terror", mas nem porisso o mundo se torna mais seguro."

Cançado Trindade


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Para se alcançar a efetividade noprocesso expropriatório, é precisoafastar-se do tecnicismo e formalis-mo exacerbado que orientam os Po-deres Federados. É preciso refletirsobre a situação judicial e extrajudi-cial que hoje apresenta o processode desapropriação brasileiro e pro-por soluções às superavaliações quepreocupam o Poder Público e in-dignam o cidadão.

O processo de reflexão é manei-ra pela qual a pessoa se dobra paradentro de si (re + flectire), analisatudo quanto foi percebido, com-para, ordena, reelabora e cria. Elaatinge a própria consciência e geraos chamados "conceitos de refle-xão": identidade e dive r s i d a d e ;acordo e desacordo; interno e exter-no; determinante e determinado 1.

Refletindo, então, sobre os mo-tivos ensejadores das superindeniza-ções no processo expropriatório e ainquietude sobre o tema, posto queincompatível com a Reforma Agrá-ria Democrática, perq u i re-se: aconciliação prevista em lei2 e s t ásendo valorada suficientemente ede tal modo a pacificar a contendase levar à efetivação da reforma agrá-ria? O Poder Judiciário, assoberba-do como se encontra pelo excessivonúmero de processos judiciais, é oúnico meio eficiente para se apurarva l o res indenizatórios definitivo s ,retirar o latifundiário e assentar ostrabalhadores rurais sem-terra?

Em 4 de março de 1998, asCortes e Supremos Tribunais deJustiça Ibero-americanos, reunidosem Caracas , Venezuela, atendendo

aos princípios contidos na Decla-ração de Margarita3, subscrita peloschefes de Estado e de Governo ibe-ro-americanos, assinalaram a neces-sidade de criação de políticas públi-cas relacionadas com a adminis-tração de justiça em seus países.

O eminente ministro CarlosMário Velloso, então presidente doSupremo Tribunal Federal, junta-mente com os demais representan-tes das Cortes de Justiça, após con-cluírem que a crise de nossa so-ciedade é a crise de nossas insti-tuições; de concluírem que as exe-cuções devem sempre se orientarpela independência e autonomia doPoder Judiciário, com o fim de ga-rantir os direitos humanos; e dec o n c l u í rem que ações conjuntas,com intercâmbio re c í p roco deexperiências e informações, devemser adotadas entre as nações, firma-ram compromisso assim enunciado:

"As Cortes e Supremos Tribu-nais Ib e ro-americanos pre s e n t e sn e sta Reunião de Cúpula, cons-cientes da importância degarantir de maneira eficaz oacesso à Justiça, reconhecemos anecessidade de promover meca-nismos alternos de resolução deconflitos através das seguintespolíticas:

1. promover a utilização dosmecanismos alternos de resolu-ção de conflitos;

2. as Cortes e Su p remos Tr i b u n a i sd e verão estabelecer o âmbito deaplicação dos mecanismos de so-lução alterna de conflitos.

Os presidentes de Cortes eSupremos Tribunais presentesneste evento, a fim de executaras políticas citadas anterior -mente, comprometem-se a rea-lizar as seguintes ações:

1. elaborar projetos relaciona -dos com a tipificação dos as-suntos que devem ser submeti -dos aos mecanismos alternos deresolução de conflito;

2. elaborar um estudo de custoseconômicos e da oportunidadedos mecanismos de soluçãoalterna de conflitos;

3. avaliar a eficiência da con -ciliação, da resolução de con -trovérsias em igualdade (juízesde paz) e da arbitragem intern ae intern a c i o n a l ;

4. a criação de um sistema deconciliação e arbitragem ibero-americano;

5. educar para a negociaçãodos conflitos, tanto os cidadãos,como os que participarem decada mecanismo.

6. promover a criação de Cen-tros de Mediação como outromecanismo de resolução alter -no de conflito."

A crise do processo e do procedi-mento, que há tempos vem sendomotivo de preocupação de muitospaíses, leva à adoção de outras for-mas de composição de litígio,sendo os Estados Unidos o país quemais investiu nas formas alternati-

* RENATA FURTADO é especialista em Direitos Humanos pela Universidade de B rasília – Fundação Escola Superior do Ministério Público Federal e Territórios em cooperação com a Univerty ofEssex – Departament of Law – Human Rights Centre; pós-graduada em Processo Civil pelo Instituto Brasiliense de Ensino e Pesquisa; especializanda em Processo Civil pela Associação de EnsinoUnificado do Distrito Federal e Procuradora Federal junto ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra/AGU na Coordenadoria Geral Agrária. 1OLIVEIRA, Edmundo. Direitos Humanos. Revista Consulex n. 100/27 citando Collin, Abbé Henri. Manuel de Philophie Thomiste, Paris, P. Téqui, 1930, 2v., v. 1, págs. 279/283.2Art. 6º, §4º - Lei Complementar n. 76, de 6 de julho de 1993 e Instrução/Especial/Incra n. 44/92.3De novembro de 1997.

vas de solução de conflito. Tal avan-ço se deu após manifestação do pre-sidente da Universidade de Har-vard, prof. Derek Bok, respeitadomembro da comunidade jurídicaamericana que, avaliando o sistematradicional utilizado pelo Poder Ju-diciário americano, a ele se referiucomo "(...) um sistema que foisemeado de esperanças tiradas daque -les que encontram demasiada dificul -dade de compre e n d e r, demasiadoquixotesco para impor respeito e de-masiado caro para obter resultado prá-tico", o que levou à conclusão deque: (...) os resultados não justifi-cam os custos: muitas leis e poucaJustiça, muitas normas e poucosresultados".

Neste quadro de desânimo dosjurisdicionados em face do tipo deJustiça que lhes era oferecida é queforam encontrando espaço os mé-todos alternos de solução de confli -to, tanto dentro como fora dos tri-bunais. Este movimento granjeouuma sigla mundialmente conhecidacomo ADR – Alternative DisputeRe s o l u t i o n ( Resolução Alternativade Litígios)4.

Assim como o Poder Judiciáriotenta enfrentar, não é de hoje, oassoberbamento de processos judi-ciais, com a instalação de TribunaisArbitrais (oportunizado pela Lei n.9.301/96), Juizados Especiais Cí-veis e Criminais (criados pela Lei n.9.099/95), o Poder Exe c u t i vo, dian-te de cada área de atuação, tambémdeve ocupar-se do estudo de diver-sidades técnicas para implemen-

tação de soluções razoáveis de con-flitos, tais como a negociação5 , amediação e a arbitragem; devendoo Poder Legislativo a p e rfeiçoar eadequar a legislação brasileira a estavisão moderna de diluição de con-flitos.

É preciso mudar o quadro deso-lador e aflitivo com que o processode desapropriação se apresenta nosdias atuais. É inconcebível que,diante da crise do Poder Judiciário,se insista em levar 100% da matériaagrária aos ilustres magistrados,quando se poderia priorizar as con-ciliações em câmaras6 dentro dopróprio Poder Exe c u t i vo, onde equi-pes técnicas profissionais e treina-das proporiam acordos e insistiriamem tal tentativa, evitando-se as de-longas judiciais, que comprovada-mente elevam o valor da terra nuaem padrões por vezes irreais, emrazão dos acréscimos advindos dosjuros de mora e compensatórios(além dos consectários legais).

Salienta-se que os maiores bene-ficiários da Conciliação na Desa-propriação serão os trabalhadoresrurais sem terra que hoje aguardam,em lista, a "terra prometida", blo-queando estradas ou ainda invadin-do propriedades particulares – em-bora alertados do prejuízo de suainvasão7 .

É necessário adequar a Instru-ção/Especial/Incra nº. 44, de 24 deabril de 19928 e reforçar a oportu-nidade do artigo 6º, §4º, da LeiComplementar nº. 76/93, ante a

realidade brasileira e mundial, prio-rizando a conciliação e somente in-do ao Poder Judiciário se esgotadasas medidas de solução extrajudicialde conflito9. Poder-se-ia, aind a ,solicitar a digna presença do Mi -nistério Público Federal, como me-diador, nas causas de maior diver-gência ideológica e de valores – prá-tica esta que vem sendo bastantesatisfatória no resguardo do inte-resse público. O fundamental é terem mente que a negociação extraju-dicial é comprovadamente a melhorforma de se efetivar a re f o r m aagrária democrática, se ultimada, éc l a ro, com métodos e pro p o s t a sadequados à negociação.

E conceituamos como reformaagrária democrática, porque estaría-mos aniquilando as superavaliaçõesresultantes, por vezes, da demorado Poder Judiciário e proporcio-nando o desenvolvimento de proje-tos de assentamento com destina-ção imediata da terra ao trabalha-dor rural – sem a problemática defutura reversão da terra ao particu-lar inconformado10.

E qual seria o objetivo concre t oda reforma agrária? Creio ser a con-cessão de local para moradia ade-quada aos trabalhadores ru r a i s ,d e vo l vendo o homem ao campo,minimizando, assim, a evasão paraa cidade, onde prova velmente esta-ria ocupando, sem dignidade, fave-las. Busca-se, pois, melhorar a qua-lidade de vida em centros urbanos,e f e t i vando o direito à moradiad i g n a .

Revista de Direito AgrárioRevista de Direito Agrário

4Palestra proferida pela em. Ministra Fátima Nancy Andrighi, do Superior Tribunal de Justiça, no Tribunal Arbitral do Comércio, Plenário da Junta Comercial do Estado de São Paulo, em23/10/2000, sobre o tema: O Poder Judiciário e a Arbitragem.5Matéria obrigatória nas faculdades de direito americanas.6Poderíamos chamar "Câmaras de Desapropriação", existente em cada Regional do Incra, composta por técnicos, Procuradores e ainda o Ministério Público Federal, se for o caso.7Medida Provisóaria n°. 2.109-50, de 27/03/2001, art. 3º.8Publicada no DOU de 11/05/92, S.I., pág. 5856.9Pretensão do expropriante versus pretensão do expropriando.10Por exemplo: Ação Declaratória de Produtividade julgada procedente ensejando a improcedência, com ônus, da Ação de Desapropriação.

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O Brasil ratificou o Pacto de Di-reitos Econômicos, Sociais e Cul-turais, através do De c reto nº. 591/92,que por força do art. 5º, §2º, daConstituição Federal de 1988, éfonte de princípio de garantia fun-damental, em cujo art. 1111 os Es-tados reconhecem o direito de todapessoa a um nível de moradia ade-quado, devendo os Estados partesadotarem medidas apropriadas paraa efetivação desse direito12.

O Pacto considera o direito àmoradia como decorrente do direi-to a um padrão de vida adequado.

E o Poder Judiciário brasileiro jáfoi capaz de extrair tal entendimen-to quando o Supremo Tribunal Fe-deral examinou situação em que secontestava o poder do Estado derealizar desapropriação para cons-trução de moradia popular. A no-tável decisão, proferida no RecursoExtraordinário nº. 25546/55, foiementada nos seguintes termos: "AConstituição de 1946, no intuito defacilitar a intervenção do Estado, embenefício do povo, ampliou os casos ded e s a p ropriação descritos no De c .3.365, de 1941, e no Código Civil,permitindo-a, também, por motivosde interesse social. Ajusta-se a esse cri-tério a que houver sido decretada pa-ra obras destinadas a suprimir as fa-velas e construção de casas higiênicasadequadas à habitação de pessoas me-nos favorecidas da fortuna".

Assim, se entendermos que ofim social da reforma agrária é pro-mover moradia adequada à classe

necessitada da população, deve oEstado, então, promover mecanis-mos de efetivação de tal direito, oque, sem dúvida, leva à concretiza-ção do processo de desapropriaçãoem tempo e modos adequados13.

O pressuposto é que o Estado(nas 3 esferas) é obrigado a pro-mover moradias, e a realizar esfor-ços para regularização fundiária14.

1. A TEORIA DE MONTES-QUIEU: COOPERAÇÃO EN-TRE OS PODERES. SEGURAN-ÇA DOS CIDADÃOS.

Faz-se necessário, pois, investi-gação entre os conceitos filosóficosde separação de Poderes, sob a pers-pectiva ideológica, para concluir-mos que o fundamento de coopera-ção e combinação entre eles já foiamplamente debatido outrora, de-vendo ser resgatado nos dias atuais,a fim de proporcionar a segurançados cidadãos e a eficiência do PoderPúblico.

Durante tempos, interpretou-sea Teoria da Separação dos Poderesde MONTESQUIEU, em textocontido no Capítulo VI, do LivroXI, Do Espírito das Leis15, no sentidode que todo o bom governo há dedistinguir rigorosamente o Leg i s -l a t i vo do Exe c u t i vo e do Ju d i c i á r i o.

M O N T E S QUIEU, filósofo fran-cês, foi o precursor da separaçãodos poderes, estabelecendo sua trí-plice divisão em: Legislativo, Exe-cutivo e Judiciário, e não em dois

poderes, como entendia DUGUIT,LABAND, ROUSSEAU e outros, etampouco em quatro poderes, co-mo demonstrava ser a posição deLOCKE.

Enunciou T H E M Í S TO C L E SBRANDÃO CAVALCANTI16, cer-ta vez, que emanava dos trabalhosde LOCKE e MONTESQUIEUuma reação contra o poder absolu-to e objetivavam estabelecer, atravésda separação dos poderes, um equi-líbrio entre eles, evitando-se quecada um fosse absoluto, a não serem esfera e competências próprias.

EISENMANN argumentava quenão existia em MONTESQUIEU,pela leitura de seus próprios textos,a concepção de que cada podercobriria exatamente uma esferaprópria, sem qualquer interferên-cia. Tal equivocada interpretação dacélere teoria pode ser objeto deanálise em Do Espírito das Leis, VI,XI, pág. 186/188.

De m o n s t rou EISENMANN, come xemplos extraídos do texto deM O N T E S QUIEU, que a interf e r ê n -cia entre os poderes faz com que de-s a p a reça a pureza da separação. Fi r -mou entendimento, inclusive, deque não se tratava de separação,mas de combinação, de fusão e deligação dos poderes.

O filósofo francês ALT H U S -SER, considerando as orientaçõesde EISENMANN, afirmou que oobjetivo de MONTESQUIEU éprecisamente a combinação, a liga-

11Art. 11. Os Estados partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequado para si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas,assim como a uma melhoria contínua de suas condições de vida. Os Estados partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importânciaessencial da cooperação internacional fundada no livre consentimento .12Isso faz surgir para o Estado parte o dever de conceber política pública de produção e fomento à moradia, inclusive com previsão orçamentária de investimentos na área.13E o Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, criado pela Resolução ESC 1985/17 do Conselho Econômico e Social, da ONU, adotou, em 12 de dezembro de 1991, o Comentário n°. 4,sobre o Direito à Moradia Adequada, no qual faz considerações gerais, comentários e recomendações aos Estados partes, signatários do Pacto sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais. 14MAIA, Luciano Mariz. O cotidiano dos direitos humanos. João Pessoa: Editora Universitária/UFPB, 1999, pág. 117.15MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat - Do Espírito das Leis. São Paulo: Difusão Européia de Livros, 2 volumes, 1962.16PONTES, Élio Solon – Do Princípio Constitucional da Separação dos Poderes. Rio de Janeiro: Revista Forense, vol. 163, p.444, 1956.

17MONTESQUIEU, Charles Louis de Secondat – O Espírito das Leis. Tradução de Francisco Henrique Cardoso e Leôncio Martins Rodrigues, Brasília – DF: Editora Universidade de Brasília, p.187, 1982. 18BURDEAU, George - Traité de Science Politique – Les Régimes Politiques. Tomo V, Paris, p.371, 1970.19ANABITARTE, Alfredo Gallego - Teoria de la Constituición, p. 55, 1955. 20SEIXAS, Marcos Bernstein – Rio de Janeiro: Revista Forense, vol. 326/103, 1994.21Ob. cit. (3), p. 445.22HAURIOU – Princípios. Tradução Espanhola, Madri, p. 381, 1927.


ção entre as três potências. Tratava-se de um problema político de re-lações de forças e não de um pro-blema jurídico relativo à definiçãoda legalidade e das suas esferas.

MONTESQUIEU, ao enunciara separação de poderes, baseava-seno equilíbrio destes, isto é, na di-visão dos poderes entre as potên-cias, e na limitação ou moderaçãodas pretensões de uma potênciapelo poder das outras. Havia umtratamento, então, de combinaçãode potências e não de separação depoderes.

A Constituição Francesa de1791, como a primeira a usar a ex-pressão "separação de poderes", nãorealizou a tese tal como foi conce-bida por MONTESQUIEU.

Porém, a interdependência entreos poderes não representa delegaçãoou renúncia de atribuições e nem tãopouco subordinação de uns aos ou-t ros órgãos, re l a t i vamente às suas pre r -rogativas fundamentais e caracterís-ticas, assim como real participação deum na função específica do outro.

Ensinou MONTESQUIEU quea liberdade política, num cidadão, éa tranqüilidade de espírito prove-niente da opinião de cada um sobrea sua segurança. E para que cadaum tenha esta liberdade, deve ogoverno ser exercido de tal modoque um cidadão não tenha motivopor que temer outro cidadão.

Assim, continua o renomado fi-lósofo francês, que, quando na mes-

ma pessoa ou no mesmo corpo damagistratura, o Poder Legislativo es-tá reunido ao Poder Executivo, nãoexiste liberdade, pois pode-se temerque o mesmo Monarca ou o mesmoSenado apenas estabeleçam leis tirâ-nicas para executá-las tiranicamente.

E ainda observou MONTES-QUIEU que não haverá tambémliberdade se o poder de julgar nãoestiver separado do Poder Legisla-tivo e do Executivo. Se estiver liga-do ao Poder Executivo, o juiz po-derá ter a força de um opressor. Emseguida, ele assevera que tudo es-taria perdido se o mesmo homemou o mesmo corpo dos principais,ou dos nobres, ou do povo exer-cesse esses três poderes: o de fazerleis, o de executar as resoluções pú-blicas e o de julgar os crimes ou asdivergências dos indivíduos17.

G E O RGES BU R D E AU1 8, ao in-terpretar a propagada teoria, enun-ciou que "MONTESQUIEU nãodistingue as funções pela utilidadeque apresenta sua classificação, masp retende re p a rti-las em s e p a ra d o; se-pará-las, para obter um resultadopreciso: a segurança dos cidadãos. Éesta preocupação de segurança,bem mais que os conceitos do po-der ou de função, que é a idéia do-minante do Espírito das Leis" (gri -fos do autor).

Corroborando o pensamento deG E O RGES BU R D E AU, KARLLOEWENSTEIN explica as inten-ções da teoria tripartite: "A uniãodo princípio da separação dos po-deres com a idéia de garantir a li-

berdade individual é obra genuínade MONTESQUIEU"19.

Porém, ao mesmo tempo emque acompanhava o posiciona-mento de BU R D E AU, LO E -WENSTEIN revidou a teoria daseparação dos poderes, pro p o n d on ova divisão: a decisão políticaconformadora e fundamental (p o -licy determ i n a t i o n); a execução dadecisão (policy exe c u t i o n) e o con-t role político (policy contro l)2 0. Ét a refa árdua, no entanto, para osa u t o res que criticam, dizer o qued e ve ser, como deve ser e como devef u n c i o n a r uma nova teoria da se-paração dos podere s .

LA M B E RT2 1 d e s e n vo l vendo odogma constitucional de MON-T E S QUIEU, até suas últimasconseqüências lógicas, concluiuque o princípio da separação dosp o d e res teria durabilidade limi-tada, vez que tal separação cede-ria, mais cedo ou mais tarde, soba pressão da necessidade de umaunidade de ação no d e s e n vo l v i-mento da política nacional.

O mais defeituoso da teoria daseparação de poderes, segundo H AU -R I O U2 2 é o próprio nome c o m q u ese quer designá-la e não exprime to-da a realidade. Os poderes públicosestão separados, porém colaboramnas mesmas funções governamen-tais, e esta colaboração engendrarelações entre eles.

Existe na demonstração de MON-T E S QUIEU, conforme aponta CAR-RÉ DE MALBERG23, uma idéia

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principal que é assegurar a liberda-de dos cidadãos, proporcionando-lhes, através da separação de pode-res, a garantia de que os mesmos se-rão exercidos legalmente.

As liberdades fundamentais fi-cam em perigo quando as funçõesde legislar, executar e impor o res-peito das leis se concentram no mes-mo órgão, ou na mesma corporaçãopolítica. Daí a necessidade de coope-ração.

A teoria de MONTESQUIEU,então, há de ser interpretada à luzda cooperação entre os poderes e dagarantia da segurança à pessoa hu-mana, vez que, levado o princípioàs últimas conseqüências, a idéia deseparação dos poderes pode con-duzir ao isolamento dos mesmos,com grave atrofia do aparelho gove r -namental. Acresce-se que a inter-venção repetitiva de um poder nooutro, enfraquece as metas do Es-tado, assim como a segurança docidadão em relação aos direitos cons-titucionalmente garantidos.

1.1.TEORIA: COMBINAÇÃOENTRE PODERES INDEPEN-DENTES E HARMÔNICOS

Teoricamente, os poderes sãoindependentes e harmônicos. Ap r i ncípio não há predominância deq u a lquer deles. O que pode faze rum deles preponderar é a índole deseu exe rc í c i o. Ou porque sejademasiado, de forma que um dosp o d e res passe a superar os outro s ,ou porque os outros não dão aoe xe rcício a intensidade que serian o r m a l .

Em tal contexto, import a n t efaz-se invocar o entendimento dePONTES DE MIRANDA sobremundo jurídico e mundo fático emmatéria de divisão de poderes. Nãose pode pensar em supremacia nomundo jurídico, pois nesse planotodos os poderes são independentese harmônicos. Já no mundo fático,sim: ou porque um se eleve, porb a i x a rem os outros, ou porq u etodos se elevem, e um se eleve maisdo que os outros, pode have rsupremacia24.

A supremacia teórica do PoderLegislativo, no mundo jurídico, da-ria o parlamentarismo. A suprema-cia do Poder Executivo, também nomundo jurídico, mesmo num regi-me presidencialista, configurariauma ditadura disfarçada.

É imperioso distinguir, de umlado, as três funções do Estado: alegislativa, a executiva e a judiciáriae, de outro, a separação absolutados poderes. Quer se adote o prin-cípio da separação absoluta dospoderes, quer não se adote, a distin-ção existe, porque é de ordem fáti-ca, ou seja, pertence à natureza dosfatos da vida social.

Assim, se no mundo jurídico oPoder Executivo, o Poder Legislati-vo e o Poder Judiciário estão em ummesmo patamar; no mundo fático,é mais alto o que mais toma medidasde re p e rcussão, tanto civis e políticas,quanto econômicas, sociais, culturais,ou conserva-se onde devia estar, en-quanto os outros baixam de nível.Há ainda uma terceira hipótese, a dadeturpação da democracia em oligo-

cracia, sem preponderância de qual-quer poder, o que compromete aevolução histórica do país.

Um regime eficaz de controle,ou como se queira chamar, o sis-tema checks and balances (freios econtrapesos) é que visa garantir ateoria tripartite. Conseqüentemen-te, é preciso que se corrija a falha depensar que a separação de poderesdeve ser rígida, inflexível. Por outrolado, não se está a defender a dele-gabilidade de atribuições, vez quetal mecanismo redundaria na que-bra da independência entre os po-deres.

No Brasil de hoje, porém, quan-do o exercício do controle entre osp o d e res encontra-se precário, ouseja, os poderes reiteradamente ava n -çam na esfera do outro, sendo visíve lo desequilíbrio entre eles, estamosdiante de um paulatino enfraque-cimento da própria democracia enun-ciada na Constituição do Brasil de1988. A cooperação entre os Po-deres seria a melhor formar de con-ceder segurança aos cidadãos e for-talecer o Estado Democrático.

***

Os Três Po d e res da Un i ã o2 5

devem, pois, no âmbito de suasrespectivas competências, efetivar afunção social da pro p r i e d a d e2 6,atribuindo eficiência na re f o r m aagrária e promovendo a paz social,sob pena de se inviabilizar a própriaconvivência social27.

Com reconhecida competência,o Instituto Nacional de Coloniza-


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23MALBERG, R. Carré de – Teoria General del Estado, Fondo de Cultura Económica. 1ª edição. Tradução Espanhola de José Lion Depetre, p. 741/751, 1948.24MIRANDA, Pontes de – Comentários à Constituição de 1946. Tomo II, 4ª edição, p. 338.25Cooperação entre o Poder Executivo, Legislativo, Judicário e Ministério Público.26VIDIGAL, Artur. Função Social da Propriedade Rural na Democracia. Brasília: Revista Consulex n. 97/10.27Por vezes, a delonga do processo expropriatório ou a indefinição da desapropriação acarreta sérios conflitos entre os trabalhadores rurais "sem terra" e os Poderes Instituídos.


ção e Reforma Agrária vem reivin-dicando terras, desapropriando lati-fúndios impro d u t i vos. Na era da glo-balização, onde se busca o aperfei-çoamento e a maior qualidade devida dos cidadãos, por que não pro-m over e priorizar a conciliaçãoextrajudicial, através de parâmetrosrazoáveis para a mediação?

É evidente que não detém, oInstituto Nacional de Colonizaçãoe Reforma Agrária, o poder de legis-lar sobre a Conciliação na De s a p ro -priação, daí a necessidade da coope-ração do Poder Legislativo em tal

sentido. Porém, pode o Poder Exe-cutivo regulamentar seus própriosatos, em observância ao Princípioda Eficiência do Poder Público28,não havendo necessidade de sea g u a rdar a p r i o r i a atuação legislativa2 9.

Cu m p re dizer então que, inobs-tante o processo de democratizaçãodo Brasil tenha sido marcado pora vanços significativos no que tange àincorporação de mecanismos interna-cionais de proteção de direitos hu-manos, há ainda um importante de-safio, qual seja, o pleno e total com-p rometimento do Estado brasileiro à

causa fundiária3 0, através de seus pode-res harmônicos, coop e r a t i vos entre si eindependentes, concedendo-se, porfim, a idealizada segurança concebidapor MONTESQU I E U .

O poder criador é resultado dapossibilidade de reflexão do homem.Por vezes, a novidade é refutada pe-lo conservadorismo e espíritos relu-tantes. Entretanto, o Direito, comociência, enseja estudos e questiona-mentos, e são destes questionamen-tos, que as adversidades nascem e,com elas também nascem os aper-feiçoamentos das teses inovadoras.

28Emenda Constitucional n. 19/1998.29Embora seja necessária à legitimidade do anseio nacional, posto que Lei Federal advém de elaboração de representantes do povo.30Os meios não justificam, hoje, os elevados custos do processo de desapropriação, ante à possibilidade de conciliação extrajudicial e judicial.

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AGROTURISMO OU TURISMO RURAL

– ATIVIDADE AGRÁRIAACESSÓRIAHelio Roberto Novoa da Costa*


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*Mestre em Direito pela Universidade de São Paulo, Procurador Federal com extensa atuação no Incra; atualmente é Chefe da Procuradoria Regional do Incra no Estado do Rio de Janeiro.


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I - INTRODUÇÃO

Novel modalidade de atividadeagrária, o agroturismo ou turismorural, vem, ainda que timidamente,ocupando espaço no agro brasileiro.Lançada originariamente nos Esta-dos Unidos, a semente desta novamodalidade de exploração agráriagerminou exuberantemente e gozada mais ampla aceitação em todo omundo.

Atividade agrária atípica, o agro-turismo ou turismo rural, tem se re-velado, além de auspicioso e re n t á ve l ,em fator para o desenvolvimento ru -ral, gerador de benefícios sociais,culturais e econômicos, razão pelaqual se insere como um dos itens dapolítica agrária nacional e vem re-cebendo o inciso apoio gove r n a m e n -tal, que o inseriu em uma linha decrédito específica - o Pronaf agroin-dústria, tendo sido os agricultoresfamiliares da Serra Geral, em SantaCatarina, os pioneiros na captaçãodesse crédito.

Este breve ensaio objetiva en-quadrar a nova modalidade de ati-vidade agrária como atividade agrá-ria conexa e esboçar um conceitopreliminar da mesma.

II - ATIVIDADE AGRÁRIA

Toda atividade agrária, inclusiveo agroturismo ou turismo rural, ématéria da Teoria da Agrariedade,não obstante a re c í p roca não ser ve r -dadeira, na medida em que a ativi-dade agrária é considerada a es-pécie da qual o gênero é a agrarie-dade. Ou seja, a agrariedade, subje-tiva por excelência, açambarca asrelações homem-terra (res frugivera)- comunidade, em um todo, isto é,

sistematiza esta relação que é pore xcelência a atividade agrária e,ainda, todas as outras implicaçõesque a esta se remetem, quais sejam:regime de propriedade, posse e usoda terra, política agrária e políticaagrícola de incentivos. Vale dizer, aatividade agrária, em seu objetivo, éo cerne da agrariedade.

Melhor ainda seria tentar con-ceituar a atividade agrária; esta é,latu sensu, toda e qualquer ativi-dade desenvolvida pelo homem di-reta ou indiretamente na terra, vi-sando a consecução de frutos.

A matéria em tela é objeto dediscussões inflamadas, no que tangeà tipologia.

Discute-se, pre l i m i n a r m e n t e ,quanto à forma de exploração, da-do que esta pode ser de pro d u ç ã oou de extração. A primeira, dep rodução, é aquela concepção s t r i c -tu sensu, segundo a qual a atividadeagrária é tão somente aquela leva d aa efeito com a participação efetiva ,isto é, direta, do homem e com-p reenderia, pois, a agricultura, queengloba, strictu sensu, a cultura devegetais (agricultura pro p r i a m e n t edita ou lavoura), a cultura de ani-mais (pecuária) e a hort i f ru t i g r a n j e a -ria. Já a segunda, de extração, éu m a atividade agrária latu sensu,que engloba o extrativismo ve g e t a l( e rva s medicinais e produtos natu-rais) e animal (apicultura, caça ep e s c a ) .

A estas duas modalidades deforma de exploração se deve agregaruma terceira, a de utilização, ativi-dade agrária latu sensu, que se con-substancia no uso, respeitados to-dos os parâmetros legais, quer agrá-

rios, quer ambientais, do imóvel ru-ral como albergue, refúgio, hospe-dagem de visitantes.

Discute-se, também, a atividadeagrária quanto à forma de produ-ção, não se confundindo esta mo-dalidade com a subdivisão da formade exploração. Aqui subdividindo-se em várias categorias que, por suavez, novamente se subdividem, asaber:

1 - as próprias (típicas):

a) atividade produtiva;b) atividade conservativa;c) atividade preservativa.

2 - As acessórias:

a) atividade extrativa;b) atividade de captura (caça e

pesca);c) atividade turística.

3 - As conexas:

a) atividade manufatureira;b) atividade de transporte;c) atividade de comércio.

4 - As vinculadas:são as conexas, que assumem es-sa característica quando são exe r -cidas sem relação de complemen-tação da atividade pro d u t i vaa g r á r i a .

No tocante à atividade agráriaas discussões são bem mais ra-d i c a i s que as concernentes àagra-riedade, pois aqui tais entre -ve ros não se diferenciam basica-mente por correntes e escol a s ,mas sim, essencialmente, pela po-s i t i vação do direito em dive r s o sp a í s e s .

1 CARRARA, Giovanni. I Contratti Agrari. Editrice Torinese, Torino, 1946. p. 28.2 BETTI, Emilio. Lezioni di Diritto Civile sui Contratti Agrari. Giuffrè, Milano, 1957.3 BALLARÍ MARCIAL, Alberto. Derecho Agrario. Editoriales de Derecho Reuinidas , Madrid, 1975. p5184 Id. ib, p. 5205 SANZ JARQUE, Juan José. Derecho Agrario. Fundación Juan March, Madrid, 1975.

A Itália, tentando pôr termo àsindefinições reinantes sobre os cri-térios de classificação da atividadeagrária, elaborou critérios de deli-mitação, compilados no art. 2.135de seu Código Civil. Em 1946, Gi o -vanni Carrara os enumerou: Fra ivari criteri proposti dalla dottrina(della pre valenza, della necessità,dell'autonomia, della normalità edell'accessorietà)...1. Posteriormen-te, Emilio Betti2, em 1957, ratifi-cou os mesmos critérios, não obs-tante, extirpou o critério da auto-nomia e incluiu o da ruralidade: frai vari criteri possibili per differen-z i a re l'imprensa agricola dall'im-prensa commerciale e da quella in-dustriale - criteri, que possono esseretratti dalla necessità, dalla prevalen-za.

No entanto, independentemen-te da divergência entre ambos, a le-gislação italiana adota o critério danormalidade para classificar, comoatividade agrária, aquelas que, iso-ladamente, em especial o beneficia-mento (indústria) e a alienação(comércio), não teriam esta rotu-lação.

Na Espanha, Alberto Ba l l a r i nMarcial relacionou: de la autono-mía ... el de la accessoriedad ... el dela necesidad, la ruralidad y prevalen-cia3, e concluiu que en la empresaagrícola hay un elemento prevalentesobre todos los demás, que és el fundoequipado para la producción, fundusinstructus4. A adoção do critério deprevalência é corroborada por JuanJosé Sanz Jarque, que aduz: Cuandoen la vida real se presente el caso deum empresario agrícola que lleva acabo una actividad de explotacióneconómica de caracter mixto (agríco-

la - forestal, agropecuaria, silvícola-ganadera) y se suscite problema entorno a su caracterización precisacomo empresario agrícola, la dudahabrá de resolverse según el criterio dela prevalencia5.

Na Argentina, Antonino C. Vi-vanco, reuniu os critérios e teceucomentários a respeito dos mesmos,justificando porque elegeu o cri-tério da acessoriedade, já adotadona França: Existen varios criteriospropuestos para establecer los límitese n t re la actividade agrícola y laindustrial y comercial:

a) el criterio de la necesi-dad: p a rte del supuesto quetodo a q u él l o que és indispensa-ble para el cultivo del fundop e rtenece a la actividad agrí-cola. De ahí que puede in-cluir-se la tra n s f o rm ación yventa de la producción c u a n -d o tales actividades son nece-sarias para su desempeño;

b ) el criterio de la prevalencia:se funda en el hecho que entodos aquéllos casos en que lat ra n s f o rmación o venta asumeun caracter p re valente com re -lación al cultivo del fundo y dela producción del mismo, laactividad entra en la categoriade la actividad industrial o co-mercial;

c) el criterio de la autonomía:delimita el ámbito diferente dela actividad agraria, la indus-trial y comercial según puedano no realizarse la tra n s f o rm a-ción o la venta de los pro d u c t o s

a g ropecuarios com plena au-tonomía en relación a la acti-vidad pro d u c t i va ru ra l ;

d) el criterio de la acce-soriedad: sustenta el principioque en todos aquéllos caso enque la actividad de transfor-mación y venta de los produc-tos agropecuarios és comple-mentaria de la actividad pro-ductiva rural y el fundo noasume el papel de medio paralograr el fin esencial consistenteen la transformación y venta delos productos agro p e c u a r i o s , lat ra n s f o rmación y la ve n t apasan a integrar la industrial ycomercial. Es decir, la activi-dad transformadora o comer-cial deja de ser un simple acce-sorio del producto;

e) el criterio de la normalidad:define a la actividad agrariaaquélla que consiste en culti-var la tierra, explotar el bos-que, criar animales y re a l i z a rlas actividades conexas que sonn o rmales en la actividadeagrícola;

f ) el criterio de la ruralidad:supone que actividad agrariaés lo que se refiere al cultivo dela tierra y a lo que forma partede la vida y del trabajo agríco-la, con lo cual queda enprincípio delimitado el criteriodistintivo en razón a un con-tenido especial y funcional;vivir en el campo y trabajar latierra. En realidad, con estecriterio se identifica lo agrariocom lo productivo.


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Para definir com precisión el lí-mite entre la actividad agraria y laactividad industrial y comercial, éspreciso adoptar alguno de los criter i o se n u m e rados. El más claro y con-cluyente resulta el de la accesoriedad.En efecto, la acitividad agraria pro -ductiva debe ser la que desempeña elpapel principal dentro del ámbito ru-ral, mientras que las actividadestransformadoras y comerciales consti -tuyen el accesorio o complemento deaquélla. Cuando dejan de ser agra-rias, para transformarse en industria-les y comerciales6.

No Brasil, todos os autores clás-sicos se pronunciaram sem grandesdivergências entre si. Os modernoscostumam adotar os critérios já con-sagrados, pincelando, aqui e ali, no-vas cores sobre o assunto, mas ocritério realmente adotado foi trans-posto da concepção de AntoninoC. Vivanco, e abraça o critério daacessoriedade.

III - AG ROTURISMO OUTURISMO RURAL

O agroturismo ou turismo rural,é também conhecido como turismorústico, turismo interior, turismoendógeno, turismo integrado, turis-mo alternativo, turismo verde.

Um dos conceitos possíveis é deatividade agrária interativa, conce-bida por e para os habitantes de de-terminada região; turismo que res-peita a identidade cultural; turismoda zona rural em todas as formas;intercâmbio entre os habitantes dacidade e do campo, com vantagensrecíprocas para todos.

O princípio basilar do agroturis-mo ou turismo rural é a recepção e

o convívio do visitante no imóvelrural, participando, ativamente ounão, das atividades do dia-a-dia doimóvel rural. Para tanto, é faculta-do ao visitante o contacto com osanimais, o conhecimento e a lidacom as plantações, o entendimentodo ciclo das culturas e a interaçãodestas com o ritmo das estações, emsuma, a vivência de todas as ativi-dades do imóvel rural, possibilitan-do troca de experiências.

Constitui-se, também, em pro-posta de reformulação e revitaliza-ção de aspectos e atividades am-bientais, sociais, culturais e econô-micas ligadas às áreas rurais, ou seja:

a) na conservação dos recursos naturais renováveis;b) na redução do êxodo rural;c) no revigoramento do art e s a n a t o ;d) na revitalização do patrimôniocultural, através da revivência dosciclos da cana-de-açúcar, dosminérios e do café;e) no fomento da construção civil (chalés, albergues, alojamen-t o s , hospedarias, pousadas, hotéis, pesque-pague);f) na geração de empregos diretos e indiretos;g) no ingresso complementar de divisas, etc.

Em suma, o agroturismo ou tu-rismo rural se constitui no maisnovo filão da exploração agrária,verdadeiro ouro humano, que con-ta com uma crescente e ilimitadaclientela urbana. Esta vê seu tempolivre multiplicado (civilização doócio) e busca descanso e recreaçãocontra a insatisfação, o tédio da vi-da moderna, criando novas necessi-dades de caráter fisiológico, psíqui-co e espiritual a serem satisfeitas, o

que parece possível valorizando epartilhando o modo de vida de fa-mílias de agricultores familiares, re-fugiando-se nas coisas simples davida, não só para repor suas ener-gias perdidas no dia-a-dia das cida-des, mas, principalmente, para inte-grar-se ao meio ambiente original,recarregando-se para o estressanteembate diário citadino.

Suas origens remontam à neces-sidade de acomodar viajantes porregiões que não ofereciam rede dehospedagem. Os pioneiros foramos norte-americanos, que iniciarama acomodação em seus ranchos, pa-ra hospedar caçadores e pescadoresque se ave n t u r a vam em re g i õ e sinóspitas, entendidas como taisaquelas regiões sem infra-estruturahoteleira. Cônscios de que a hos-pedagem poderia significar ingres-sos adicionais, os norte- americanosinvestiram no aperfeiçoamento daoferta, acrescentando-lhes os servi-ços necessários, bem como outrositens, como serviço de guias, meiosde transporte (animal e motor, aquiincluindo-se o terrestre, fluvial, ma-rítimo e aéreo), e toda sorte de itenscapazes de possibilitar conforto, se-gurança, lazer, prazer, etc., nascen-do daí o resort, também conhecidocomo country vacations, farm hou-se, guest farm, working farm, work i n granch, ranch resort, lodge resort ouwilderness lodge.

O mesmo ocorreu na Europa, ocaso da Espanha, da Galícia emparticular, é sucesso comprovadonaquelas plagas, onde o campo,após o massivo movimento migra-tório das primeiras décadas do sé-culo XX, teve o cultivo de suas ter-ras praticamente abandonado, mui-tas são as aldeias fantasmas, sendo a

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6 VIVANCO, Antonino C. Teoría de Derecho Agrario. Ediciones Libreria Jurídica, La Plata, 1967. pp. 20/21.


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agricultura praticada, basicamentea de subsistência.

Em nosso continente, a Argen-tina foi o primeiro país a utilizar es-ta nova modalidade de atividadeagrária, em suas estancias. O Brasilnão ficou atrás. A iniciativa pio-neira foi lançada, na década de 80,em Lages, Santa Catarina, onde osvisitantes participam das lides diá-rias do imóvel rural, estendendo-se, em seguida, nos anos 90 do últi-mo século, ao vizinho Rio Gr a n d edo Sul e disseminando-se, poste-riormente, por todas as re g i õ e sbrasileiras, de norte a sul. Aindaque incipiente, existem inúmero sestabalecimentos que o praticam.

Em Bento Go n ç a l ves e Ga r i b a l d i ,no Rio Grande do Sul, o visitantepode, além de degustar o vinho, par-ticipar da vindima e da pro d u ç ã odessa bebida.

Saliente-se que o agro t u r i s m oou turismo rural não se confundecom o turismo de habitação (pa-r a d o res na Espanha e paragens emPo rtugal) – que ocorre em solare s ,c a s t elos, palácios, mosteiros, semi-nários e conventos e residências dereconhecido valor histórico e/oua rquitetônico – e com o turismotermal, que ocorre em estânciash i d ro-minerais, que, mesmo loca-lizados no meio rural, não man-têm atividade agrária; e nem como turismo solidário, também co-

nhecido como MSTUR, genuina-mente brasil e i ro, que pro m ove avisita a acampamentos de traba-l h a d o res rurais s e m terra, admi-nistrados pelo MST.

IV - CONCLUSÃO

O agroturismo ou turismo ru -ral deve ser concebido como ativi-dade agrária acessória, haja vistaque se trata de atividade subsidiá-ria à principal desenvolvida no imó-vel, constituindo-se, pois, na utili-zação agrária de imóvel rural, como trabalho direto de seu detentor eesporádico do visitante, mantendosua característica plena de unidadede trabalho e pro d u ç ã o.

BIBLIOGRAFIA

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Revista VEJA de 14.02.2001, p. 65.

ASPECTOS IMPORTANTESNA EXECUÇÃO CONTRA A

FAZENDA PÚBLICAJulier Sebastião da Silva*


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* Ex-Procurador do Estado de Mato Grosso. Professor da Fundação Superior do Ministério Público de Mato G rosso. Juiz Federal da 1ª Vara da Seção Judiciária de Mato Grosso.

I - INTRODUÇÃO

A concretização de uma obri-gação de dar quantia certa por partedo Estado por intermédio da media-ção e expropriação de ativos finan-c e i ros orçamentários pelo Po d e rJudiciário, satisfazendo o direito dojurisdicionado em sua plenitude dereceber a sua prestação garantidadentro das regras constitucionais vi-gentes, pode ser analisada sob duasóticas não conflitantes. São, em rea-lidade, complementares na medidaem que representam tanto a formacomo se exterioriza perante o públi-co o procedimento judicial, comotambém o conteúdo jurídico subja-cente ao conflito que coloca emlados opostos Estado e Cidadão .

Do ponto de vista político, con-figurando este o primeiro eixo deabordagem do processo de execu-ção contra pessoas jurídicas de dire i -to público, tem o Estado o deverde observar as decisões cobertas sobo manto do trânsito em julgadoemanadas de seus órgãos judi-ciários. Decorre do reconhecimentopela Constituição Federal do prin-cípio da independência, harmonia eautonomia dos Poderes da Repúbli-ca. É puro princípio político repu-blicano e federativo e ainda expres-sa uma garantia fundamental de to-dos de que uma decisão judicialdesfavorável ao "Leviatã", não maissujeita a recurso para qualquer cor-te nacional, será cumprida em suai n t e i reza, realizando-se o direito semprejuízos aos conflitantes ou a ter-ceiros. Esta é a orientação políticaaparentemente simples de nossa de-mocracia para que o Estado cumprao seu dever e o cidadão receba a suaprestação garantida pela Justiça.

A orientação constitucional tem,

no entanto, sido colocada em deba-te principalmente porque há interes-se da sociedade, materializado nasações de agentes políticos e da im-prensa, sobre os gastos e orçamen-tos públicos, o que inclui o paga-mento de condenações judiciaismediante o regime do precatório.No plano político atual, voltam-seas atenções para a ordem cronológi-ca dos precatórios, a emissão de tí-tulos para o pagamento daqueles eas contas de liquidações concre-tizadas nos processos exe c u t i vos con-tra a Fa zenda Pública. Não raro, sur-gem matérias jornalísticas retratan-do um caso específico.

As divergências judiciais re l a c i o -nadas à execução contra a Fa zenda P ú -blica são objeto de acalorados debates eembates jurisprudenciais, re d u n d a n d o ,às vezes, em escândalos veiculados pelai m p rensa envo l vendo órgãos públicos,s e rv i d o res, operadores do direito e con-t a d o res. Quando um desses embatesganha as manchetes nos meios decomunicação social de massa, quases e m p re explora-se o seu caráter denun-cista e as suas re p e rcussões políticas,acaso existentes. Pre f e rem os ve í c u l o spublicitários e agentes públicos intere s-sados na defesa do erário centrar suasatenções sob o aspecto da impro b i d a d edos serv i d o res que atuaram no pro c e s-so administrativo ou judicial, pouco sedebatendo sobre os mecanismos jurídi-cos processuais e materiais que pro p i-ciaram o escândalo oriundo das barrasdos tribunais. Esta, no entanto, é a se-gunda ótica sob a qual a execução con-tra a Fa zenda Pública deve ser analisa-da. É o plano propriamente jurídico daa b o rdagem dos problemas gerados pelae xecução forçada em desfavor do enteestatal.

Embora as denúncias de impro-bidade devam ser investigadas e os

autores das condutas punidos, comtodos os rigores da lei, nem sempreos prejuízos experimentados peloEstado decorrem da malve r s a ç ã odolosa dos instrumentos adminis-trativos ou judiciais colocados à dis-posição do administrador público.Ou seja, nem todo pagamento porparte da fazenda pública, que sejaconsiderado indevido aos olhos defiscalizadores oficiais ou da impren-sa, resulta da prática de atos de cor-rupção no interior da máquina ad-ministrativa ou da justiça.

A assertiva acima é de granderelevância e importância para a aná-lise da matéria, principalmente por-que a aceitação pura e simples dessatese de prejuízos decorrentes apenasde atos de improbidade impede apossibilidade de se discutir os me-canismos, diretrizes, políticas, for-mas de cálculos, índices e normasadequadas a que o Estado cumpraseus compromissos decorrentes decondenações judiciais, sem que, noentanto, venha a experimentarqualquer impacto indevido em seuorçamento, que, afinal, é público.

A discussão, portanto, é rele-vante e deve ser incluída em qual-quer programa de ajuste das contaspúblicas e de moralização das re-lações jurídicas entre o ente estatal eos jurisdicionados em geral. É umi m p e r a t i vo da democracia e doestado de direito que a Adminis-tração cumpra suas obrigações notempo, lugar e condições adequa-dos. Por outro lado, é direito docidadão perceber os valores que lhesão devidos em face de uma decisãojudicial transitada em julgado. Éainda direito da sociedade exigirtransparência, legalidade, publici-dade, segurança, pagamento inte-gral do devido, moralidade e ausên-


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cia de dano ao erário. O princípioda segurança das relações jurídicasestá a nortear esse trinômio deverde pagamento, direito ao recebi-mento e interesse social sobre osorçamentos estatais, devendo a le-gislação processual e material bus-car atender de forma isonômica aesse postulado. Dentro dessa preo-cupação, torna-se de vital relevânciaa clareza com que eventuais li-quidações e cálculos previamente àexecuções de títulos judiciais ou ex-trajudiciais em desfavor das pessoasjurídicas de direito público sejamprocedidos e decididos, evitando-seque meandros estranhos ao interes-se público venham a impor umdano material ou político, sejaresultante de ações dolosas ou deinterpretação jurídica, a ser supor-tado por toda a coletividade.

Ainda no terreno classificado co-mo jurídico, tem-se por evidenteque as denúncias, erros e valoresindevidos são provocados pela com-binação de três fatores absoluta-mente dependentes e interligadosentre si, os quais somados, invaria-velmente, constituem-se em umafonte inesgotável de questionamen-tos judiciais e extrajudiciais, algunsduros e despropositados, registre-se,sobre os procedimentos e agentespúblicos envolvidos no pagamentode obrigações financeiras dos entespúblicos.

O primeiro fator explosivo doproblema reside justamente na pre-cariedade, obscuridade, contradiçãoe omissão legislativa quanto à nor-matização de todos os aspectos per-tinentes à execução contra a Fazen-da Pública. Poder-se-ia argumentarcontrariamente ao afirmado que aConstituição Federal é clara ao ins-tituir o regime de precatório para o

pagamento das obrigações estataisem face de decisões judiciais e que alegislação ordinária, tanto o CPCquanto as normas extrava g a n t e s ,disciplina todo o processo executi-vo. O ordenamento legal existente,no entanto, reproduz uma percep-ção generalizada, que é equivocada,de que, com o trânsito em julgadoda sentença e o início do processoe xe c u t i vo, precedido da conse-qüente liquidação, não haveria ne-cessidade de maiores esforços para oesgotamento da função jurisdicio-nal. Este é o engano, porquanto éjustamente a falta de parâmetroslegais para a liquidação de execuçãopor quantia certa que torna possíve la consolidação de avarias ao tesouropúblico. As normas sobre correção,juros e termos iniciais e finais decada acessório são pouco claras ouomissas sobre importantes aspectosda matéria, verdadeiras colchas deretalho, vide as legislações inerentesaos vários planos econômicosexperimentados pelo país, re m e-tendo-se às contadorias e assessoriasjurídicas dos órgãos executados e,posteriormente, à jurisprudência, atarefa de iluminar o caminho a serpercorrido para a exata definiçãodos valores orçamentários a seremdispendidos para o pagamento daobrigação.

Recebendo o ônus que deveriater sido resolvido pela legislação, asp rocuradorias jurídicas dos entes pú-blicos passam a ser reféns, na maio-ria dos casos, dos pareceres e cálcu-los dos setores de contabilidade decada órgão. Ainda que as contas deliquidação estejam corretas mate-maticamente, continuará a existir ovício básico que é a diversidade deparâmetros legais e índices econô-micos a regulamentar a elaboraçãode cálculos e mais cálculos perti-

nentes à atualização da obrigaçãoprincipal e ao pagamento de seusacessórios. Essa dependência do se-tor de contabilidade para a atuaçãodas procuradorias oficiais não severifica em todos os órgãos públicosexecutados, pois a regra é estes nãop o s s u í rem qualquer apoio nessaseara, o que acaba, por vezes, re-dundando na aceitação ou no silên-cio quanto a contas marcadas porerro material. Destarte, a institui-ção de setores permanentes naestrutura da Administração Públicacom a função de rever os cálculosem debate em litígios enfrentadospor entes estatais seria medida degrande utilidade para o aperfeiçoa-mento da atuação do Estado emgeral em Juízo. A medida, emborasalutar, não resolve ainda o proble-ma básico quanto aos parâmetros eíndices que deverão ser observadospelos contadores , sejam eles pró-prios dos entes estatais ou auxiliaresdo Judiciário. Este problema acabase transferindo para os juízes, con-tinuando a cadeia iniciada com odeficiente e precário ordenamentolegislativo a disciplinar os cálculosde liquidação.

Constituindo-se no terc e i roestágio da "via crucis" necessária àc o n c retização do processo exe c u-t i vo contra a Fa zenda, tem-se, fi-nalmente, a participação do Po d e rJudiciário para solucionar as pen-dências que lhe foram trazidas pe-las partes. Nesse momento, crista-lizam-se eve ntuais desacertos jurí-dicos no tocante aos cálculos deliquidação, tendo novamente ap recariedade legislativa contri-buição determinante para que aj u r i s p rudência oscile quanto aoentendimento dos pontos contro-ve rtidos emergentes dessa moda-lidade de execução forçada. Um a


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vez ou outra, encontram-se pro-clamas judiciais que pre s c re vem opagamento do principal, da cor-reção monetária e juros, sem, noentanto, re s t a rem definidos na pe-ça decisória os marcos da con-tagem de tempo, os percentuais eíndices aplicáveis à espécie. Cons-tituem-se em decisões de mérito"em branco", já que, quando dae xecução, precisarão ser equacio-nados todos os pontos por elasnão decididos, gerando novas eacirradas discussões no pro c e s s oe xe c u t i vo sobre os va l o res exe-qüendos, re p e rcutindo negativa-mente no seio social e jurídico. Am o rosidade ganha terreno, geran-do conseqüências. Não have n d ouniformidade legislativa ou dosp a r â m e t ros de cálculos em liqui-dações, frutificam-se os mais va -riados entendimentos jurispru-denciais, desaguando, em cert o scasos, em ru m o rosas denúncias eescândalos jornalísticos.

A solução para esse ve rd a d e i roemaranhado de perplexidades, aoque se nota, requer uma análisemais aprofundada sobre a natu-reza jurídica da execução contraa Fa zenda Pública, de seu re g i m econstitucional, do pro c e d i m e n t ode liquidação das condenações eseus acessórios, das grandez a seconômicas legalmente aplicáve i sà espécie e dos índices neces-sários à confecção dos cálculosantecedentes à expedição dosp recatórios. Este é o ro t e i ro queeste trabalho pretende desen-vo l ve r, focando atenciosamente oplano estritamente jurídico da li-quidação das condenações im-postas à Fa zenda Pública, nointuito de que a sua ótica políti-ca não seja abalada por pro b l e-mas advindos da lide.

II - REGIME CONSTITU-CIONAL E PARTICULARIDA-DES DO PROCESSO EXECU-TIVO

O ordenamento constitucionalbrasileiro é "sui generis" no trata-mento que dá ao controle jurisdi-cional dos atos da AdministraçãoPública. Partindo de sistemas jurí-dicos diversos como o anglo-saxão,o americano e o francês, criou-seum modelo híbrido e único quetem como traço fundamental a uni-cidade da jurisdição. Di f e re n t e -mente do sistema francês ou docontencioso administrativo, alber-gado não em sua essência pelomodelo brasileiro, o Poder Judiciá-rio tem a competência constitu-cional de apreciar a legalidade dosatos administrativos e qualquer le-são a direito individual causada pelaAdministração Pública. Imune aocontrole jurisdicional estão apenasa conveniência e oportunidade ad-ministrativas, cujo exame é privati-vo da Ad m i n i s t r a ç ã o. Sob essaótica, a jurisdição dos magistradosbrasileiros é muito mais abrangentedo que aquela conferida ao Ju -diciário daqueles países que servi-ram de inspiração ao modelo cons-truído pelo ordenamento jurídicopátrio.

C o rolário do sistema jurídicovigente, é que o Estado terá a legali-dade de seus atos sujeita a controlejudicial, tendo a Constituição Fe-deral conferido, no intuito de darmaior efetividade à opção institu-cional, a todas as pessoas, naturaisou jurídicas, o direito de ação, o queimporta na impossibilidade de see xcluir da apreciação do Po d e rJudiciário lesão ou ameaça a inte-resses legalmente protegidos, aindaque perpetrados por atos emanados

de qualquer ente público. É o prin-cípio da inafastabilidade da juris-dição, que não distingue entre pes-soas naturais ou jurídicas ou ainda,dentre estas, as de direito públicoou privado. Assim, vencida a Ad-ministração em regular processo deconhecimento, com o conseqüentetrânsito em julgado da sentença,estará ela sujeita à execução forçada,de acordo com os procedimentosprevistos pelo Código de ProcessoCivil, utilizando-se o credor do Po-der Judiciário para obter a prestaçãoque lhe fora deferida.

Ao mesmo tempo em que oo rdenamento constitucional asse-gurou ao cidadão o direito de de-mandar o Poder Público, sujeitan-do-o à jurisdição única e inafastáve l ,também reconheceu as peculiari-dades inerentes ao Estado e ao seupatrimônio, de índole pública, ins-tituindo em caráter pioneiro e ex-clusivo o instituto do precatóriorequisitório, que é o principal traçod i f e renciador da execução porquantia certa contra a Fa ze n d aPública em relação às demais mo-dalidades de procedimentos execu-tivos. O tratamento diferenciadotem por pressuposto o fato dessamodalidade de execução colocar emlados opostos Poderes da Repúbli-ca, constatação esta suficiente paraautorizar que a ConstituiçãoFederal determine a forma comoserão cumpridos pela Ad m i n i s -tração as decisões condenatórias apagamento de quantia certa. Ade-mais, ante o princípio da continui-dade da prestação dos serviços es-tatais, há interesse público no disci-plinamento do modelo executivoapropriado a garantir o exercícioharmônico dos Poderes do Estado eainda o direito fundamental de to-dos à realização da justiça, preser-


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vando-se o erário e pagando-seintegralmente ao credor. A matéria,sem dúvida nenhuma, é de alçadaconstitucional, como acertadamen-te a trata a Carta Política Brasileira.Seria muito estranho, por exemplo,auxiliares do Poder Judiciário pe-nhorando e levando à hasta públicaa sede de um ente político compo-nente da Federação.

Outro aspecto propulsor da cria-ção do precatório foi a impenhora-bilidade dos bens públicos, reco-nhecida pela primeira vez no paísno ano de 1851 pelo Directório doJuízo Fiscal e Contencioso dos Fei-tos da Fazenda, que editou inst ru -ção a re s p e i t o. Veja-se que a cons-trução do princípio da impenhora-bilidade dos bens públicos foi deresponsabilidade da jurisprudência,embora possa se admitir que aConstituição do Império tenha, decerta forma, se reportado ao tema.O Código Civil incorporou o prin-cípio da impenhorabilidade dosbens inalienáveis, onde estão incluí-dos os bens públicos, ao seu texto,excluindo materialmente a possibi-lidade de constrição judicial decor-rente de execução contra a Admi-nistração, tendo, posteriormente, alegislação processual de 1939 e1973 albergado a mesma disposição.

Buscando-se contornar os pro-blemas relativos à possibilidade deconfronto institucional entre os po-deres federativos constituídos, ve-dação à descontinuidade dos ser-viços públicos e da impenhorabili-dade dos bens de domínio estatal,garantindo-se, ao mesmo tempo oprincípio da inafastabilidade da ju-risdição e do controle jurisdicionalda atividade administrativa, che-gou-se ao instituto do precatóriorequisitório, um modelo genuina-

mente nacional. Foi disciplinadooriginalmente pelo De c reto nº3.084 de 5.11.1898, que consolida-va normas pertinentes à execuçãocontra a Fazenda Pública Federalperante a recém-criada Justiça Fe-deral. O instituto jurídico do pre-catório ganhou relevância constitu-cional apenas com a Carta Políticade 1934, já que as de 1824 e 1891não lhe faziam menção, emboranovamente a previsão fosse dire-cionada à Fazenda Pública Federal.As Constituições posteriores man-tiveram a forma de pagamento e lheacrescentaram os traços característi-cos atualmente conhecidos, consti-tuindo-se, a partir dos Códigos deProcesso Civil de 1939 e o presente,no único caminho disponível paraque os beneficiários de sentençasjudiciais de pagar quantia certa porparte do Poder Público recebamseus créditos, salvo exceção consti-tucional.

O precatório pode ser definidocomo um instrumento pro c e s s u a lconstitucionalmente re g u l a m e n t a d oque tem o intuito de organizar osdébitos do Estado em ordem cro -nológica, preparando e pro g r a m a n d oo orçamento público para os re s p e c-t i vos pagamentos, atendendo ofíciorequisitório dos presidentes das cort e sde justiça dentro de regular pro c e s s oe xe c u t i vo instaurado em desfavor daFa zenda Pública. Tem natureza jurídi-ca coativa, e não de sub-rogação, sen-do i m p re s c i n d í vel a participação doe xec u t a d o. A sua finalidade morali-zadora, democrática e de igualdade noatendimento dos cre d o res da Ad m i -nistração é cristalina, além de pro p o r-cionar a continuidade dos serv i ç o spúblicos e a pre s e rvação do intere s s ec o l e t i vo no cumprimento das decisõesjudiciais, ainda que contrárias aosentes estatais.

A Constituição Federal vigentedisciplina o chamado precatório emseu artigo 100 e respectivos pará-grafos. Determina o dispositivo queos pagamentos devidos pelas Fazen-das Federal, Estadual ou Municipalem face de sentenças judiciais far-se-ão exclusivamente na ordem deapresentação dos precatórios, tor-nando obrigatória a inclusão dosvalores devidos nos orçamentos pú-blicos até a data de 1 de julho decada ano. São excepcionados ape-nas os débitos de natureza alimentí-cia, os quais foram detalhados pelaEmenda Constitucional nº. 30/99,ou pagamentos de obrigações depequeno valor definidas em lei.Na primeira categoria, enquadram-se salários, vencimentos, proventos,pensões e suas complementações,benefícios previdenciários e inde-nizações por morte ou invalidezfundadas em responsabilidade civil,de acordo com o parágrafo 1-A doartigo constitucional. Já o segundogrupo depende de edição de leiordinária, de acordo com o pará-grafo 3. Note-se que a Constitui-ção, pelo parágrafo 2 do comentadoartigo 100, autoriza o presidente doTribunal que requisitou o paga-mento a seqüestrar a quantia ne-cessária à satisfação do débito exe-qüendo, na hipótese de preterimen-to de direito de preferência, de-monstrando a preocupação do cons-tituinte em preservar a instituiçãodo precatório como um dos clarosexemplos de observância do princí-pio da isonomia. Como se vê, foiconstitucionalizado o modelo pro-cessual a ser seguido pela legislaçãoordinária para o processamento dasexecuções por quantia certa em faceda Fazenda Pública.

Ordinariamente, o pre c a t ó r i oestá regulamentado pelos art i g o s


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730 e 731 do Código de ProcessoCivil, que reproduzem parcialmen-te as disposições do artigo 100 daConstituição Federal, notadamenteporque vários parágrafos do citadod i s p o s i t i vo constitucional foramacrescentados pela Emenda Consti-tucional nº 30/99, posterior ao di-ploma processual. O ofício requisi-tório tem a sua aplicabilidade restri-ta a execuções de obrigações de darquantia certa em desfavor do Es-tado. Não é admissível para as hi-póteses de sentenças condenatóriasque tenham por objeto a entrega decoisa ou obrigações de fazer ou denão fazer. Atualmente, destarte, opagamento de débitos pelas pessoasjurídicas de direito público so-mente se aperfeiçoa mediante pre-catório, salvo quanto às hipótesesexcepcionadas pela própria CartaMagna. Esta é a primeira peculiari-dade ou característica específica daexecução por quantia certa contra aFazenda Pública, o que afasta a pos-sibilidade de penhora nessa modali-dade de processo.

Por simples questão de registroentende-se por "Fazenda Pública"todas a pessoas jurídicas de direitopúblico interno, o que inclui aUnião Federal, Estados, Mu n i c í -pios, o Distrito Federal, autarquiase fundações públicas. Não são al-cançados pelo conceito as empresaspúblicas e as sociedades de econo-mia mista. Liga-se o termo funda-mentalmente ao conceito de eráriopúblico como conjunto de bens doente estatal, constituindo-se na facep rocessual da Administração Pública.

Além da presença do precatóriocomo forma de pagamento dos dé-bitos estatais, goza o processo deexecução contra a Fazenda de ou-tras peculiaridades não pre s e n t e s

em outros procedimentos traçadospelo Código de Processo Civil.Defere-se às pessoas jurídicas dedireito público, privilégios proces-suais apropriados ao modelo consti-tucional adotado pelo País. Assim,há presunção de legitimidade elegalidade dos atos administrativos.A Fa zenda é citada para oporembargos, e não para pagar. Háprazos processuais e prescricionaisdiferenciados. Reexame necessáriopara as sentenças desfavoráveis aoente público lançadas em sede deação de embargos à exe c u ç ã o.Dispensa de preparo para os recur-sos cabíveis etc.

III - A LIQUIDAÇÃO E SEUSCOMPLICADORES

Antes que qualquer precatórioseja emitido para pagamento de dé-bitos exeqüendos, impõe-se que osvalores apurados sejam devidamen-te liquidados previamente à execu-ção em desfavor dos entes públicos.Há que se apurar o débito principale os seus acessórios, sejam elesresultantes da condenação judicialou de previsão no título executivoextrajudicial, uma vez que este tam-bém poderá ser satisfeito medianteo procedimento descrito nos artigos730 e 731 do CPC.

O momento de liquidação daobrigação é de fundamental rele-vância para que os pagamentos dosdébitos judiciais por parte da Fa-zenda Pública não se transformemem fontes inesgotáveis de contro-vérsias. Nesse momento, os parâ-metros para a lavratura dos cálculosde liquidação devem ser claros, pre-cisos e legais, tudo para que o cre-dor receba o que realmente lhe sejadevido, preservando-se o erário pú-blico. O equilíbrio jurídico torna-se

imprescindível na relação proces-sual executiva. Por oportuno, já quese está a introduzir ao debate osproblemas corriqueiros aos cálculosde liquidação, deve-se consignarque os denominados erros materiaisnão são albergados pela figurajurídica do trânsito em julgado ma-terial. Após longos embates juris-prudenciais, consolidou-se o enten-dimento de que os erros de cálculospresentes em liquidações de títulose xe c u t i vos podem ser revistos aqualquer tempo, ainda que tenhamsido objeto de sentença judicial ho-mologatória transitada em julgado.Reconheceu-se que não se podeonerar o erário público além do queo realmente devido e nem se podeprivilegiar o enriquecimento semcausa. O tempo não pode legitimaruma ilegalidade, sendo este funda-mento suficiente para autorizar arevisão de qualquer pagamento efe-tuado pelo Poder Público em facede execução por quantia certa, des-de que caracterizado o vício materialna apuração do valor exe q ü e n d o.

A par do erro material, possuemespecial relevância nos cálculos deliquidação, a atualização monetáriados valores em execução e os jurosaplicáveis à espécie. Estes, em regra,configuram-se nos grandes vilõespresentes nas controvérsias executi-vas envo l vendo a Ad m i n i s t r a ç ã oPública e seus credores. Conformejá epigrafado na introdução desteestudo, a legislação pouco ajuda naelucidação e na identificação doscaminhos e parâmetros a sere mobservados para o cálculo dessasobrigações acessórias. Dessa forma,a atenção por parte da Fazenda Pú-blica e do Judiciário deve obrigato-riamente estar centrada na corretamanipulação de índices, perc e n t u a i se contagem do período em que


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incidirão as obrigações acessórias.Este é o principal objetivo desta aná-lise, que compreenderá os proble-mas decorrentes da correção mone-tária e dos juros, moratórios e com-pensatórios, aplicados às liquida-ções procedidas nas execuções con-tra a Fazenda Pública.

a) CORREÇÃO MONETÁRIA

A instituição de uma moeda e asua circulação livremente dentro deum território é puro exercício depoder de soberania de um Estado,que chama para si a prerrogativa deestabelecer o meio de pagamentoadequado à circulação de mercado-rias, valores e serviços. O valor damoeda deverá ter como lastro aprodução total do país, pelo menosmodernamente, devendo haver, emtese, a devida correspondência entreambos. Sendo um ato de soberania,exclusivo do Estado, é obviamenteum ato político de intervenção fun-damental nos domínios do sistemaeconômico. Não há possibilidadede delegação desse poder.

Como corolário do poder sobe-rano, político por natureza, de insti-tuir o meio de pagamento ou ins-trumento possibilitador da circu-lação de mercadorias, também tor-na-se de domínio exclusivo do enteestatal a prerrogativa de atribuirvalor à sua moeda e ainda de mudá-la, instituindo novo padrão mone-tário, o que, diga-se por oportuno,não é nenhuma novidade para osbrasileiros, já absolutamente acos-tumados aos chamados "novo splanos econômicos". Não se temdireito adquirido a um padrão mo-netário, portanto, nada impedindoque o Estado valorize ou deprecie asua moeda ou mesmo que a substi-tua, embora as ações estatais ve-

nham a ser sentidas por todo o sis-tema econômico, onde tambématuam outros atores da economia.Dependendo da receptividade doscomponentes econômicos à políticamonetária do Estado, poderá amoeda sofrer abalos em sua credi-bilidade, ou seja, em seu valor, per-dendo assim a sua força dentro doprocesso de circulação de mercado-rias e serviços. Significa dizer que amoeda não mais representa a suagrandeza econômica original las-treada, fato este de graves conse-qüências econômicas. A perda devalor da moeda recebe a denomi-nação de inflação, que é caracteriza-da pelo descompasso entre a quan-tidade de dinheiro em circulação eo seu correspondente lastro. Essa éa visão basicamente monetaristapara inflação, já que esta tambémpode ser desencadeada pelo excessi-vo e injustificado aumento de pre-ços e pela desvalorização da remu-neração da força de trabalho.

O fato, no entanto, é que o fe-nômeno inflacionário, decorre n t edo monetarismo puro ou ainda deoutros fatores econômicos, possuirepercussão jurídica sobre as rela-ções sociais e econômicas, que estãoimpossibilitadas de afastar essa in-fluência imperial exógena. De s s aforma, a preservação das relaçõeseconômicas dependerá da atualiza-ção do valor da moeda, que juri-dicamente recebe a denominaçãode correção monetária. Cabendo aoEstado o domínio exclusivo sobre amoeda, também lhe pertence a pre r -rogativa de determinar os índices epercentuais destinados a apurar acorreção monetária em determina-do período. Essa característicatorna os índices oficiais de inflaçãoe, por conseguinte, de correção mo-netária, absolutamente manipulá-

veis pelo Estado, exemplo semprepresente em nossa História.

A correção monetária, mesmosendo a denominação jurídica deum aspecto econômico, só foi reco-nhecida pela legislação brasileira noano de 1964, quando editada a Leinº 4.357/64, sendo então criada aObrigação Reajustável do TesouroNacional - ORTN, deferindo-se aoministro da Fazenda a atribuição dedeclarar trimestralmente, por por-taria, o seu valor nominal unitárioapós a sua atualização. A Emendanº 10 à Constituição de 1967/69deu, pela primeira vez, status cons-titucional ao instituto, que foiestendido a todos os débitos oriun-dos de decisão judicial pela Lei nº6.899/81. A ORTN permaneceusendo utilizada para medir a desva-lorização da moeda e como parâ-metro para a correção monetária atéo mês de fevereiro de 1986, quandoocorreu a edição do Decreto-Lei nº2.283/86, que a substituiu pelaObrigação do Tesouro Nacional -OTN.

A OTN, que em alguns mesesdurante o período de vigência rece-beu a denominação de OTN prorata, serviu como paradigma para aatualização monetária até a ediçãoda Medida Provisória nº 32/89, de15/1/1989, convertida na Lei nº7.730/89. Assim, a OTN é o índicea ser utilizado para a correção mo-netária entre fevereiro/86 a dezem-bro/1988.

O Índice de Preços ao Consu-midor - IPC, calculado pelo Insti-tuto Brasileiro de Geografia Esta-tística - IBGE, foi eleito pela Lei nº7.730/89 como o aplicável à cor-reção monetária. Permaneceu sen-do aplicado até o mês de fevereiro


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de 1991. Este é um índice muitodebatido ao longo dos últimos anosperante os tribunais nacionais, prin-cipalmente em face dos denomi-nados expurgos inflacionários de-correntes dos Planos Verão e CollorI. No primeiro, tentou-se aban-donar o IPC/IBGE, fixando-se porlei o percentual inflacionário paraj a n e i ro/89. No segundo planoeconômico, elegeu-se o Bônus doTe s o u ro Nacional - BTN comoindexador econômico, excluindo-seda composição desse índice, para omês de março de 1990, o IPC, queo media. A jurisprudência, noentanto, tem sido uníssona noreconhecimento do pagamento dosvários percentuais correspondentesaos expurgos realizados no períodode vigência do IPC/IBGE comoíndice legalmente pertinente à cor-reção monetária. A recente decisãodo Supremo Tribunal Federal (RE226.855/RS) quanto à correção dossaldos das contas do FGTS em facedos vários planos econômicos afas-tou, entretanto, o pagamento dosexpurgos inflacionários que nãosejam relativos aos meses de janei-ro/89 e março/90, o que deverá terrepercussão na jurisprudência exis-tente sobre a matéria, ainda que ojulgamento tenha se pautado ape-nas pela análise da tese de direitoadquirido, a qual foi descaracteriza-da. Decidiu-se que não se tem di-reito a um regime jurídico de atuali-zação monetária.

A Lei nº 8.177/91 encerrou ociclo do IPC/IBGE, tro c a n d o - opela Taxa Referencial - TR que, se-gundo sua definição legal, represen-ta a remuneração mensal média dod i n h e i ro no mercado financeiro.Expressa o custo do dinheiro, e nãoa desvalorização da moeda, confor-me reconhecido pelo Superior Tri-

bunal de Justiça, quando da apreci-ação dos índices destinados à atuali-zação das contas do FGTS após ojulgamento da matéria pelo Supre-mo Tribunal Federal. Este últimotribunal já havia se pronunciadonegativamente acerca da utilizaçãoda TR para a correção monetária,de acordo com a ADIN nº 493-0/DF.Não poderia, portanto, a TR servirde parâmetro para a correção mo-netária, o que foi reconhecido pos-teriormente pela Lei nº 8.218/ 91,que determinou a utilização doÍndice Nacional de Preços ao Con-sumidor - INPC, apurado peloIBGE, a partir do mês de março de1991, como indexador da atualiza-ção monetária no País. De s d eentão, a correção monetária devecorresponder ao INPC/IBGE, de-vendo este índice ser aplicado nasliquidações de sentenças em sede dee xecuções contra a Fa zenda Pública.

No que se re f e re à repetição deindébito tributário, no entanto, ag r a n d eza econômica corre s p o n-dente à correção monetária, a par-tir de janeiro de 1996, é a taxaSelic, de acordo com a Lei nº9.250/95. Veda-se, porém, acumulação da taxa Selic e juro smoratórios, uma vez que aprimeira expressa os se-gundos e ac o r reção monetária pro p r i a m e n t edita. Há julgados ainda que re c o n h e -cem a UFIR como índice que deveser aplicado no período dej a n e i ro/92 até a edição da normaque instituiu a Taxa Selic. Contu-do, a UFIR indexa apenas o crédi-to tributário, servindo exc l u s i va-mente ao fisco, não possuindo emsua natureza jurídica qualquer tra-ço que reflita a desvalorização damoeda ou a medida da inflação, oque lhe retira a possibilidade legalde expressar a correção monetária.

Todos os valores decorrentes decondenações judiciais devem seratualizados, independentemente dequalquer provocação da parte inte-ressada, mediante a utilização dosparâmetros acima mencionados. Otermo final para a incidência dacorreção monetária, que não repre-senta qualquer acréscimo no valorexeqüendo, é a data do efetivo pa-gamento, que é o momento em queo dinheiro é disponibilizado peloente público. Já o termo inicial desua contagem depende da naturezada obrigação que tenha dado ori-gem à execução judicial. A regra éque o termo inicial da correçãomonetária é a data do vencimentoda dívida, desde que esta seja líqui-da e certa. Quando for ilíquida, op r a zo terá fluência a partir doajuizamento da ação. Tratando-sede execução de condenação por atoilícito, o marco "a quo" da conta-gem será a data de ocorrência dosinistro. Na hipótese de ação dedesapropriação, conta-se da data dolaudo de avaliação acolhido peloJuízo. E, finalmente, conta-se dadata do pagamento indevido para ahipótese de indébito tributário.Estes são os marcos para a incidên-cia da correção monetária.

b) JUROS

O pagamento de juros constitui-se em outro aspecto peculiar à exe-cução contra a Fazenda Pública,que deve ser objeto também deespecial atenção por parte dos ope-radores jurídicos.

Os juros são conceituados peloartigo 60 do Código Civil comofrutos do capital, sendo deste aces-sórios. É um fruto civil, que podeter origem no rendimento do capi-tal, na inexecução da obrigação na


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data aprazada, no uso do dinheiro,na perda da propriedade ou posseou ainda nos riscos presentes emdeterminada situação ou operação.Agrupam-se em duas espécies: a)moratórios e b) compensatórios. Osprimeiros são devidos em face doatraso no cumprimento da obriga-ção. A segunda espécie de juros cor-responde à indenização pelo uso oumesmo a perda do capital emprega-do ou mutuado.

A taxa dos juros, moratórios oucompensatórios, é de 6% ao ano,vedada a capitalização, salvo expres-sa autorização legal. O artigo 1.062do Código Civil já fazia essa pre-visão quanto aos juros moratórios.Já aos compensatórios, vinha-seatribuindo jurisprudencialmente opercentual de 12% ao ano. Contu-do, com a edição da atual MedidaProvisória nº 2.109-49/2001, frutode inúmeras reedições anteriores,assentou-se legalmente que a taxaserá também de 6% ao ano. A ex-ceção está nos casos de repetição deindébito tributário, cuja taxa de ju-ros será de 1% ao mês até a ediçãoda Lei nº 9.250/95 e, após, pelaTaxa Selic sem a incidência da cor-reção monetária.

No tocante ao período sujeito àcobrança de juros, a distinção entre

moratórios e compensatórios é defundamental importância. Os pri-m e i ros são devidos desde o mo-mento da vencimento da dívida, seesta for líquida; da citação, tratando-se de débito ilíquido; da data do trân-sito em julgado da decisão judicial,quando se tratar de desapro p r i a ç ã oou indébito tributário; e, na hipótesede ato ilícito, a partir de sua prática.

Os compensatórios, a seu turno,têm por marco inicial a data da efe-tiva ocupação ou utilização da coisapelo Executado, que na desapropri-ação direta se dá com a imissão naposse. Na indireta, da data do es-bulho ou da turbação administrati-va. Esta espécie de juros é aindadevida nas indenizações em face daprática de delitos, incidindo desdeo momento do cometimento doato. Estas são coincidentemente asúnicas hipóteses em que a legislaçãoadmite o pagamento de juros com-postos.

O termo final para a contagemdos juros, tanto para os moratóriosquanto para os compensatórios, é adata de expedição do primeiro pre-catório necessário ao pagamento dodébito. O pressuposto é que os ju-ros sejam incluídos nos cálculospertinentes ao ofício requisitório.Não podem fazer parte de precató-

rios complementares, que podemcontemplar apenas a correção mo-netária, desde que não existamd i f e renças quanto ao principal, umavez que o sistema normativo veda acapitalização de juros, salvo expres-sa disposição legal ou judicial. Ade-mais, o pagamento mediante pre-catório é diretriz constitucional,não podendo a Fazenda Públicadispor de referido procedimento.Dessa forma, não resta caracteriza-da a mora, como definida material-mente, e nem a necessidade de con-tinuidade de incidência dos juroscompensatórios. Logo, impossível opagamento de juros durante o pe-ríodo necessário a tramitação doprecatório, o que inclui o temponecessário a sua inserção no orça-mento da pessoa jurídica de direitopúblico respectiva, uma vez queinexiste mora da Administração aoseguir o procedimento constitu-cional previsto para a execução con-tra a Fazenda Pública.

A estrita atenção a tais itensacessórios dentro do procedimentodos cálculos de liquidação permi-tirá, sem dúvida alguma, a materia-lização dos direitos constitucional-mente assegurados a todos os juris-dicionados, o exato cumprimentodas decisões judiciais em desfavorda Fazenda Pública e ainda a pro-teção adequada do erário.


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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁ-FICAS

BRASIL. Tribunal Re g i o n a lFederal da 1. Região. Ed. TRF1. Planos Econômicos. Maio/2000.

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WALD, ARNOLDO. Obriga-ções e contratos. 13.ed, São Paulo,Ed. Revista dos Tribunais, 1998.2.vol.

BREVE ABORDAGEMSOBRE DISTRIBUIÇÃO DE

RENDA E REFORMAAGRÁRIA

Regina Maura Teixeira Netto*


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* Graduada em História. Especializada em Relações Internacionais - UNB


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A maioria dos estudiosos enten-dem que a pobreza é proporcio-nalmente maior no meio rural. Por-tanto, a questão a ser discutida é dese saber qual será a opção estratégicada sociedade diante do seu espaçorural.

2. O PIB, na realidade, está lon-

ge de re p resentar a parcela real da re n -da apropriada pelos habitantes deum país. Logo, como qualquer mé-dia, o PIB dissimula os contrastes en-t re os rendimentos das diferentes clas-ses e grupos sociais. Sem dúvida, a dis-tribuição de rendas, no Brasil, é umadas mais desiguais do mundo. Bastao b s e rvar a Síntese de In d i c a d o res So -

ciais 2000, divulgada pelo IBGE, quereúne dados entre 1992 e 1999.

3. O quadro abaixo revela deforma contundente a perpetuaçãoda desigualdade, produto de nossos500 anos de história.

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Distribuição dos rendimentos dos 40% mais pobres e dos 10% mais ricos da população, seus respectivos rendimentos médios em reais e em salários

mínimos e relação entre rendimentos médios, segundo as grandes regiões, unidades da federação e regiões metropolitanas

40% MAIS POBRE DA POPULAÇÃO

Total

Rendimentomédio em

reais(A)

Rendimentomédio em

salário mínimo

10% MAIS POBRE DA POPULAÇÃO

Total

Rendimentomédio em

reais(B)

Rendimentomédio em

salário mínimo

21.624.208 95,38 0,70 5.408.104 1.812,35 13,33 19,00

Relação entrerendimentos

médios (B/A)

1992Brasil

24.372.596 127,27 0,98 6.093.180 2.397,07 18,44 18,831999

859.500 94,09 0,69 214.887 1.489,81 10,95 15,831992Norte

1.117.393 119,76 0,92 279.362 1.969,55 15,15 16,451999

5.415.548 47,58 0,35 1.354.000 1.143,81 8,41 24,041992Nordeste

6.177.813 79,28 0,61 1.544.545 1.563,16 12,02 19,721999

10.096.876 126,61 0,93 2.524.256 2.051,56 15,08 16,201992Sudeste

11.098.388 175,45 1,35 2.774.630 2.719,35 20,92 15,501999

3.564.136 120,53 0,89 891.112 1.951,32 14,35 16,191992Sul

3.962.589 156,16 1,20 990.656 2.499,00 19,22 16,001999

1.558.755 103,35 0,76 386.749 1.976,48 14,53 19,121992Centro-Oeste

1.835.910 139,39 1,07 459.002 2.629,22 20,22 18,861999


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4. Está claro que a marca maiorda sociedade brasileira deve se con-centrar sobre mecanismos não ape-nas de renda, porém sobre todas osaspectos que lhe dizem respeito.

5. Nos anos 90, estudos sobre oimpacto da distribuição da riquezae da renda no crescimento econô-mico passaram a considerar tam-bém a influência exercida nessa re-lação pela variável política, sobretu-do pelos processos eleitorais. TantoPersson & Tanbellini, quanto Ale-sina S. Rodrik, chegaram a duas con-clusões essenciais: a) a desigualdadena distribuição da propriedade daterra sempre apresenta correlação ne-g a t i va com o crescimento subseqüen-te; b) quanto maior a desigualdadede riqueza e de renda, menor o

c rescimento, principalmente nasdemocracias.

6. Por sua vez, comenta MiltonSantos1: "Uma das grandes diferen-ças do ponto de vista ético é que apobreza de agora surge, impõe-se eexplica-se como algo natural e inu-sitável. Mas é uma pobreza pro-duzida politicamente pelas empre-sas e instituições globais. Estas, deum lado, pagam para criar soluçõeslocalizadas, parcializadas, segmen-tadas, como é o caso do Banco Mu n -dial que, em diferentes partes domundo, financia programas de aten-ção aos pobres, querendo passar ai m p ressão de se interessar pelosdesvalidos, quando, estruturalmen-te, é o grande produtor da pobreza.Atacam-se, funcionalmente, mani-

festação da pobreza, enquanto es-truturalmente se cria a pobreza aonível do mundo. E isso se dá com acolaboração passiva ou ativa dosgovernos nacionais.

Vejam, então, a diferença entre ouso da palavra pobreza e da expres-são dívida social nesses cinqüentaanos. Os pobres, isto é, aqueles quesão o objeto da dívida social, foramjá incluídos e, depois, marginaliza -dos, e acabam por ser o que hojesão, isto é, excluídos".

7 . Sendo a oitava economia domundo, o Brasil, no relatório Indi-cadores Mundiais de Desenvolvi-mento, divulgado pelo Banco Mu n -dial, está no 73° lugar, com umarenda per capita de US$ 4.350.

Características da população 40% mais pobre e 10% mais rica, por variáveis selecionadas, segundo as Grandes Regiões,

Unidades da Federação e Regiões Metropolitanas - 1992/1999

Domicílios com saneamento básico

40% maispobres

10% maisricos

Estudantes de 20 anos a24 de nível superior

40% maispobres

10% maisricos

Empegados em carteirade trabalho assinada

40% maispobres

10% maisricos

23,6 76,5 1,9 17,9 33,3 4,332,3 80,1 2,6 21,0 31,2 6,5

Distribuição de rendimento dos 50% mais pobres e dos 1% mais ricos em relaçãoao total de rendimentos, segundo as Grandes Regiões, Unidades da

Federação e Regiões Metropolitanas - 1992/1999

50% mais pobres 14,0

14,0

1% mais ricos 13,1

13,1

19921999

19921999

1SANTOS, Milton. Por uma outra globalização: do pensamento único à consciência universal. Rio de Janeiro. Editora Record, 2000, pp. 73/74.


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8. As críticas de Milton Santosencontram eco à medida em que oBanco Mundial reconhece que o cre s -cimento global menor ameaça ocombate à pobreza. É o próprio pre -sidente do BIRD, no referido rela-tório, quem apela aos países mais ri-cos para que apoiem mais as inicia-tivas antipobreza, aumentando de0,24% para 0,7% de seus PIBs, averba para assistência aos paísespobres.

9. Deve ser ressaltado que o mo-nopólio da terra pelos latifundiários(origem nas capitanias hereditárias)e a base escravista do trabalho gera-ram uma rígida estratificação de clas-ses sociais, situação que perdurouaté o final do século XIX. A abo-lição da escravidão, portanto, nãoaboliu o monopólio da terra, fontede poder econômico e principalmeio de produção até a década de1930. Ou seja: o abismo social en-t re trabalhadores e proprietários for-mou o arcabouço histórico para aatual concentração de renda doBrasil.

10. Razão tem Raul Jungmann2

quando anota que "a opção feita nopassado de privilegiar a agriculturado tipo patronal ao invés da agricul-tura de bem familiar, modelo que

foi denominado de a modernizaçãoconservadora, não só concentrou apropriedade da terra como expul-sou prematuramente milhões de pes-soas do campo". Porém, o que estáclaro é que o social desgarrado doeconômico/tecnológico não se sus-tenta. Deve-se, pois, considerar asestratégias do desenvolvimento: a)educação, ciência e tecnologia; b)crescimento econômico; c) moder-nização da produção e do Estado;d) sustentabilidade (ambiental); e)equalização de oportunidade; e f )cidadania.

1 1 . Faltam políticas públicaseficientes para reter a população noc a m p o. Se em alguns pontos ob-s e rvou-se melhoras nos indicadoressociais, contudo, ficou mais evi-dente a desigualdade social; a con-centração de renda em nada sea l t e ro u .

1 2 . Políticas públicas exigem con-junto de decisões formalizadas,p rocesso de construção social e sósão públicas quando são de todospara todos. Em outras palavras: aspolíticas públicas precisam ter umamaior participação das entidadesp o p u l a res em parceria com as orga-n izações governamentais. Ne s s ap a rceria entre o Estado e a

sociedade, percebe-se que histori-camente predominaram as políticaspara as forças hegemônicas. Ur g ero m p ê - l a s !

1 3 . O § 1° do art. 1° da Lei n°4.504, de 30 de nove m b ro de 1964(Estatuto da Terra) fixa: "Considera-se Reforma Agrária o conjunto demedidas que visem a pro m over me-lhor distribuição da terra, mediantemodificação no regime de sua posse euso, a fim de atender aos princípiosde justiça social e ao aumento de pro-dutividade". A seu turno, o art. 186da Constituição Federal preceitua:

"Art. 186. A função social écumprida quando a proprie-dade rural atende, simultanea -mente, segundo critérios egraus de exigência estabelecidosem lei, aos seguintes requisitos:

I - aproveitamento racional eadequado;

II - utilização adequada dosrecursos naturais disponíveis ep re s e rvação do meio am-biente;

III - observância das dispo-sições que regulam as relaçõesde trabalho;

8º PIB do mundo em 1999 US$ 751,5 bilhóesCrescimento 98/99 0,8%Crescimento 99/2000 4%Crescimento médio anual de 1980 a 1990 2,7%Crescimento médio anual de 1990 a 1999 3%73ª renda per capita do mundo US$ 4.350PIB per capita 98/99 - 0,5%

BRASIL

2JUNGMANN, Raul, in Erradicar a Miséria: missão essencial do desenvolvimento rural. Distribuição de Riqueza e Crescimento Econômico nos Estados NEAD2 - Brasília - 2000. P. 8.


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IV - exploração que favoreça obem-estar dos proprietários edos trabalhadores".

1 4 . Por conseqüência, re s s a l va d o sos casos previstos no art. 185 daConstituicão Federal, o imóvel ru r a l q u enão esteja cumprindo sua funçãosocial está sujeito à expropriação parafins de reforma agrária. O a rt. 9°, nosseus §§ 1° a 5°, da Lei n° 8.629, de 25de feve re i ro de 1993, explicita ositens I a IV, do art. 186, da Cart a .

1 5 . A legislação agrária é suficietepara que o poder público a aplique.O que se exige é vontade política, ac o n c reta participação da sociedade eo desenvolvimento sustentáve l .

1 6 . A reforma agrária contribuii n d i s c u t i velmente para aumentar ocapital social que, por sua vez, con-tribui de forma significativa para asustentabilidade da reforma, sendomeio e fim do pro c e s s o.

1 7 . Reforma Agrária é a modifi-cação dos elementos da estru t u r aagrária. Estas estruturas podem serassim sintetizadas: infra-estrutura, ae s t rutura fundiária, a estrutura eco-nômica rural, a comercialização dap rodução, a existência da agro i nd ú s-tria, os aspectos sociais, os aspectos deassistência social rural e as instituiçõesjurídicas. O que não se pode con-fundir é reforma agrária com coloni-zação; a primeira, objetiva corrigir dis-torções fundiárias; a segunda, é ação pla-nejada e visa ocupar espaços va z i o s .

1 8 . São prementes as estratégiasde crescimento do país que con-tenham fortes políticas re d i s t r i b u t i va sa fim de enfre n t a rem a injusta eimoral concentração de renda e a

p o b reza. Isso implica a necessidade dec re s c e r, implementação de pro g r a-mas, sejam os de ordem estru t u r a l( redistribuição de ativos, educação,reforma agrária), sejam os de ord e mcompensatória, como, por exe m p l o ,renda mínima. Não basta a pre s e n ç ado Estado, a sociedade deve part i c i-par ativamente desses programas. Oc o n t role social se faz necessário.

1 9 . Finalmente, merece exame aspalavras de Carlos E. Gu a n z i ro l i3:"alguns pensam que a reforma agrária,e em part i c u l a r, os assentados, nadatêm a colaborar com o processo deglobalização da economia brasileira, jáque seus produtos não seriam com-p e t i t i vos no mercado mundial (emfunção de sua qualidade baixa, poucaregularidade e preço). Embora istonão seja totalmente certo (há váriosassentamentos no Brasil que estãof a zendo contratos de entrega de pro-dutos com empresas import a n t e scomo Coca-Cola, Carre f o u r, Ma i s a ) ,é ve rdade que não houve ainda umapenetração importante no merc a d omundial dos produtos fornecidospelos assentados.

A funcionalidade da reforma agrá-ria, segundo esse ponto de vista,estaria dada por sua capacidade de i n -t e g rar exc l u í d o s, ou seja, de gerar re n d ae emprego a baixo custo, numa con-juntura que se caracteriza pelo desem-p rego crescente, em função do ajustedas economias subdesenvolvidas aom e rcado mundial.

O Brasil teria, assim, uma va n-tagem comparativa enorme, desde oponto de vista social, em relação ao u t ros países que não possuem ne-nhuma fronteira agrícola e que, por-tanto, têm que agüentar o peso do

d e s e m p rego unicamente com o mer-cado de trabalho de seus centro su r b a n o s " .

2 0 . Descabe, no momento, discutirs o b re o caráter apenas histórico, ou his-t ó r i c o - e s t rutural, ou apenas estru t u r a lda desigualdade social. Porém, é inexo -r á vel que a reforma agrária (sob os pon-tos de vistas jurídico, político, eco-nômico e social), no Brasil, seja umadas maneiras de combater a pobreza euma tentativa (utopia!) de diminuir,mesmo modestamente, a perversa de-sigualdade social e a concentração darenda. Pois, corroborando o pensa-mento de Ma rcos Lins4"a re f o r m aagrária assegura ao trabalhador ru r a lp o b re uma possibilidade de integraçãosocial e econômica: é falso dizer queessa possibilidade de integração re s u l t a -rá de forma automática na transfor-mação deste trabalhador rural pobrenum pequeno empresário agrícolab e m - s u c e d i d o. No entanto, está prova-do que a reforma agrária permitiu acentenas de milhares de homens e mu-l h e res superar, em curto prazo, a situa-ção de extrema vulnerabilidade quecaracteriza as condições de vida dosp o b res rurais no nosso país".

2 1 . Se ainda estamos discutindoreforma agrária no Brasil, no início doséculo XXI, diante dos avanços sociais,políticos científicos e tecnológicos, umretorno ao nosso passado histórico (àorigem da propriedade rural, às capita-nias hereditárias, ao trabalho escravo, àfalta de democratização no acesso à ter-ra, às discriminações raciais e de sexo ) ,nos levará às elites dirigentes que sem-p re procuraram dificultar a part i c i-pação do povo no destino do país. Nasua mentalidade colonialista essa par-ticipação se configurava um favor e nãoem um direito, em uma obrigação.

3GUANZIROLI, Carlos E. in "Reforma Agrária e Globalização da Economia: o caso do Brasil". Reforma Agrária e Desenvolvimento Sustentável, MDA/NEAD. Brasília. 2000, p. 287.4LINS, Marcos, in "Uma agenda atual das políticas públicas". Política e Reforma Agrária. Rio de Janeiro, Manad. 1998 - pp. 189/190


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BIBLIOGRAFIA

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2. GUA N Z I ROLI, Carlos. In" Re f o rma Agrária e Globalização daEconomia: o caso do Brasil". Re f o r m aAgrária e De s e n volvimento Su s t e n -t á vel. Ministério do De s e n vo l v i m e n -to Agrária - NEAD. Brasília - 2000.

3. JUNGMANN, Raul. In"Erradicar a Miséria: missão essen -cial do desenvolvimento rural". Dis-tribuição de Riqueza e Crescim e n -to Econômico - Estudos NEAD 2 -Brasília - 2000.

4. LINS, Marcos. In "Uma agen -da atual das políticas públicas".Política e Reforma Agrária. COS-TA, Luiz Flávio Carvalho & SAN-TOS, Raimundo - organizadores.Rio de Janeiro, MAUAD. 1998.

5. PERSSON, Torsten & TAM-BELLINI, Gu i d o. " Is In e q u a l i t yharnful for growth!" - The AmericanEconomic Review - June 1994.

6. SANTOS, Milton. Por umaoutra globalização: do pensamentoúnico à consciência universal. Rio deJaneiro. Editora Record, 2000.

JURISPRUDÊNCIA


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1

EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ RELATOR DA SEXTATURMA DO EGRÉGIO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 1ª REGIÃO

REF. PROCESSO: AG nº 2001.01.00.004195-0/RRJUIZ RELATOR: Juiz DANIEL PAES RIBEIROAGRAVANTE : UNIÃOAGRAVADO : COMUNIDADE INDIGENA DO UIRAMUTÃ E OUTROSAGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

"O Exército [...] não é áulico, nempolítico. Não pertence à dinastia, nemàs facções. [...] É a guarda das ins-tituições contra a desordem e contraa tirania. É a soberania da lei arma-da. É o baluarte das nossas l i b e r d a d e sorgânicas contra as conspirações, queas ameaçarem. Forma em torno do dire-ito p opular a trincheira impenetráveldo heroísmo; e as opiniões, as propa-gandas, as reivindicações pacíficasexpandem-se legalmente à sombra da suaimparcialidade tutelar. 1"

A UNIÃO, legalmente representada por seu Procurador- Re-gional, da 1ª Região, conforme disposto no art. 9º da Lei Complementar73/93, e pela Advogada da União, que esta subscrevem, encontrando-se noSAS - Quadra 02 - Bloco E - Edifício PGU - 1º andar, nesta Capital, onderecebem as intimações forenses de estilo, inconformada, data maximavenia, com a v. decisão que suspendeu a construção do 6º Pelotão Especialde Fronteiras no Município de Uiramutã – Estado de Roraima, vêm, peranteVossa Excelência, interpor o presente

Advocacia-Geral da UniãoProcuradoria-Regional da União - 1ª Região

1Obras Completas de Rui Barbosa. V. 16, t. 8, 1889. p. 86


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PEDIDO DE RECONSIDERAÇÃO

requerendo, desde já, que caso este não seja acolhido, V. Exa. o recebac o m o

AGRAVO REGIMENTAL

com apoio no art. 4º, § 3º, da Lei n.º 8.437/92, com a redação que lhe foid ada pelo art. 1º, da Medida Provisória n.º 2.102-26, de 27 de dezembro de2 0 0 0 , publicada no DOU de 28.12.2000, bem como nos arts. 249 e 250 doRegimento Interno desse Egrégio Tribunal, fazendo-o amparada nos fundamen-tos jurídicos consubstanciados nas razões anexas.

Em face da argüição contida nas razões que acompanhameste recurso, a agravante confia no juízo de retratação de VossaExcelência, de molde a reformar a v. decisão que obstou a construção do6º Pelotão Especial de Fronteiras, no Município de Uiramutã – Estado deRoraima, e determinou que o Exército Brasileiro e a Comunidade Indígena,em quinze dias, se reúnam para discutirem e encontrarem uma área, queseja estrategicamente favorável à vigilância do Exército, e que não passepor dentro da aldeia dos índios, ficando a uma distância que não os pre-judique.

Na hipótese, contudo, de ser mantido a v. decisão orai m p u gnada, requer a Vossa Excelência a remessa do Agravo Regimental parao C. Tribunal Pleno dessa Corte para julgamento em mesa, na primeirasessão seguinte à sua interposição, nos termos do art. 250/RITRF.

Nestes termos,Pede Deferimento.

Brasília - DF, 12 de fevereiro de 2001

ßMANOEL LOPES DE SOUSA

Procurador-Regional da União – PRU 1ª RegiãoOAB/RJ 564-B

HELIA MARIA BETTEROProcuradora-Regional da União – PRU 1ª Região

OAB/DF 6787 Substituta

SIDELCY ALVES MARTINSAdvogada da União- PRU 1ª Região

OAB/GO 15.654

EGRÉGIO PLENÁRIO DO COLENDO TRIBUNAL REGIONAL FEDERALDA 1ª REGIÃO

REF. PROCESSO: AG nº 2001.01.00.004195-0/RRJUIZ RELATOR: Juiz DANIEL PAES RIBEIROAGRAVANTE : UNIÃOAGRAVADOS : COMUNIDADE INDIGENA DO UIRAMUTÃ E OUTROMINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

RAZÕES DA AGRAVANTE

I – RESUMO DOS FATOS

1 – Trata os presentes autos de Agravo de Instru-mento, interposto pela UNIÃO, em face da decisão do Juiz FederalSubstituto da 2ª Vara da Seção Judiciária de Roraima que deferiu limi-nar, em Ação de Interdito Proibitório, no dia 03 de janeiro de 2001, paraobstar a construção do 6º Pelotão Especial de Fronteiras, no Município


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de Uiramutã, Estado de Roraima. 2 – O prefalado recurso foi acolhido pelo eminente

Presidente do Tribunal Regional Federal da 1ª Região, que suspendeu aliminar concedida permitindo a retomada das obras de construção do 6ºPelotão Especial de Fronteiras, Unidade Militar, que faz parte do ProjetoCalha Norte, de relevante interesse da defesa e segurança nacional, da ocu-pação e do desenvolvimento da região fronteiriça da Amazônia, e daassistência e proteção à população indígena, conforme se depreende dosdocumentos em anexo.

3 – Ocorre que dessa decisão o Ministério Público Fe d e -ral interpôs agravo regimental argumentando que a "unidade militar se ins t a -laria na pista de pouso que passa por dentro da aldeia indígena na Com u n i -dade do Uiramutã", que "as testemunhas ouvidas em audiência de justif i-cação prévia asseveram que a localização se dá entre cem e duzentos metrosd o núcleo da aldeia, local onde a comunidade se reúne e realiza festas" ef in a lmente que a UNIÃO "não traz qualquer elemento de convicção, de que al o c a l i z ação a 10 ou 15 Km da aldeia traria qualquer tipo de risco à vi-gilância das fronteiras".

4 – O Ministério Público Federal ainda asseverapela necessidade do "Estado brasileiro, em observância ao texto consti-tucional, entre em processo de entendimento com as populações indígenasafetadas pelo empreendimento, de modo que se defina uma nova localizaçãoque torne possível a compatibilização de interesses, que houvesse umaatitude conseqüente do Estado, não estariam absolutamente em conflito".(grifou-se)

5 – Diante de tal posição, adotada pelo parquetFederal, quando da interposição do agravo regimental, antes mencionado,Vossa Excelência suspendeu a decisão impugnada regimentalmente, "para pos-s i b ilitar que as duas partes em conflito, o Exército Brasileiro e aComunidade Indígena, em quinze dias, se reúnam para discutirem e encon-trarem uma área, que seja estrategimente favorável à vigilância doExército, e que não passe por dentro da aldeia dos índios, ficando a umadistância que não os prejudique". (grifou-se)

II – DA GRAVE LESÃO PROVOCADA PELA V. DECISÃO RECORRIDA


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6 – Inicialmente, impende novamente ressaltar quea Ação de Interdito Proibitório proposta encontra-se eivada de vícioi n s a n á v e l, desde a origem, já que os seus autores não conseguiram provara sua legitimidade ativa ad causam , para representarem as ComunidadesIndígenas do Uiramutã e da Região das Serras – Terras Indígena RaposaSerra do Sol, conforme exigido pelo art. 6º do Código de Processo Civil.

7 – Constata-se que os supostos tuxauas e os coor -denadores, autores da presente ação, não comprovaram a sua condição deí n d i o s , conforme exigido pelo art. 232, da Constituição Federal, na formaprevista pelos arts. 12 e 13 da Lei nº 6001/73, além de sua posição nãose coadunar com a vontade que prevalece nas comunidades indígenas, quesão favoráveis à construção do 6º Pelotão Especial de Fronteiras, con-forme se comprova pelos abaixos assinado e pelas notícias vinculadas naimprensa que se encontram em anexo.

8 – Ante a flagrante falta de legitimidade ativa adcausam, dos autores, imperioso a necessidade de se extinguir o processo,sem julgamento do mérito, com fundamento no art. 267, inciso VI, doCódigo de Processo Civil, para o bom andamento da ordem jurídica.

9 - Em que pese o eminente Juiz-Presidente ter vis-lumbrado a necessidade de suspender sua v. decisão, proferida no agravode instrumento, interposto pela UNIÃO, concessa venia, ela não pode pros-p e r a r , haja vista a imperiosa necessidade de se resguardar a soberanianacional, pro teger e assistir as populações indígenas, daquela região dopaís, exercer o policiamento de fronteiras e proteger e fazer respeitaros seus bens. O Exército Brasileiro visa sobretudo a defesa da soberanianacional, nesse passo encaixada, por igual, a proteção aos indígenas daárea, ao contrário do que dizem os indigitados autores.

10 - Cumpre ressaltar que falaciosas as alegaçõesdo Ministério Público Federal de que a "unidade militar se instalaria napista de pouso que passa por dentro da aldeia indígena na Comunidade doUiramutã", e que "as testemunhas ouvidas em audiência de justificaçãoprévia asseveram que a localização se dá entre cem e duzentos metros donúcleo da aldeia, local onde a comunidade se reúne e realizafestas".(grifou-se)

11 – Destarte, tais alegações não são verídicasposto que a construção da Unidade Militar não se localizará na pista de


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pouso que passa dentro da aldeia indígena da Comunidade do Uiramutã, comotentam convencê-los, Eméritos Julgadores. Na verdade o 6º Pelotão Especialde Fronteira se instalará no lado direito da antiga e da nova pista depouso, consoante se verifica através das fotos ora colacionadas.

12 - No mínimo tendencioso o depoimento das teste -munhas, ouvidas em audiência de justificação prévia, que asseveram que alocalização, do 6º Pelotão Especial de Fronteira, se dá entre cem eduzentos metros do núcleo da aldeia, local onde a comunidade se reúne erealiza festas. Ora, também constata-se, através das fotos ora cola-cionadas, que 6º Pelotão Especial de Fronteira em muito se distancia doslimites da aldeia, se localizando em suas cercanias, mas a uma razoáveldistância justamente com o intuito de proteger as divisas nacionais e apopulação indígena preservando, entretanto, os seus costumes, cultura,língua, crença e organização social.

13 – Ora, Senhores Julgadores a determinação daconstrução do 6º Pelotão Especial de Fronteira nas cercanias do ter-ritório indígena Raposa Serra do Sol ou Aldeia do Uiramutã, de reco-nhecido domínio da UNIÃO, que, na realidade, é a sede do município deUiramutã, município es se não reconhecido legalmente, foi cercado de cuida-dos e de prévio e meticuloso planejamento analisado e avaliada pelaGerência do Programa.

14 – De resto, a localização do Pelotão é de con -veniência e discricionariedade do Poder Executivo, e qualquer entendi-mento em contrário fere o art. 2º, da Constituição Federal, que se con-firma através dos ensinamentos do ilustre Juiz-Presidente desse EgrégioTribunal Federal, quando prolatou decisão no agravo de instrumento inter-posto pela UNIÃO, às fls. : "Entendo que tal localização decorre da con-veniência do Poder Executivo, não existindo qualquer atentado pos-sessório. Ademais, o próprio juiz a quo afirmou em sua decisão que ‘nãovislumbrava impedimento à existência da unidade militar em terras indí-genas, mormente se a área a ela destinada foi expressamente excluída daPortaria demarcatória’ ".

15 - Além disso, Nobres Julgadores o local esco-lhido, para a instalação do 6º Pelotão de Fronteiras, se localiza em regiãoq u e faz fronteira com dois países ao mesmo tempo, a 3 (três) quilômetrosda linha de fronteira com a Guiana e com a Venezuela, não podendo ser outroo local de sua instalação mormente que a ocorrência dos inúmeros confli-tos existentes na região, contrabando, narcotráfico e constantes invasõesde guerrilheiros, se deve a ausência mais ostensiva do Exército Brasileiroque diante da decisão que suspendeu a construção do Pelotão Especial deFronteira, se viu obstaculizado, de seu imperioso e patriótico dever, de


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controlar a faixa lindeira do país.

16 – Ressalta-se ainda que a permanência de tal de-cisão impede a UNIÃO de exercer sua competência Constitucional exclusi-va de assegurar a defesa nacional e executar os serviços de polícia defronteiras, art. 21, incisos III e XXII, da Constituição Federal, de sumaimportância para garantir a segurança e a paz do cidadão brasileiro, hajavista, as constantes notícias de invasões do território nacional porguerrilheiros e narcotraficantes. Nesse sentido também é o entendimentodo eminente Juiz-Presidente desse Tribunal: "Não há dúvida que as nossasfronteiras têm que ser guardadas pelo Exército Brasileiro".

17 – Insta, também, observar que a UNIÃO não pre-tende, com a construção do 6º Pelotão Especial de Fronteira, colocar emrisco a organização social, costumes, línguas, crenças e tradições dosíndios daquela região, violando o art. 231, caput, da ConstituiçãoFederal, como tenta convencer o p a r q u e t, diferentemente os reflexos serãode forma in discutível positivos trazendo benefícios imensuráveis às comu-nidades indígenas e à própria região como um todo, conforme se depreendedo título CALHA NORTE – Participação do Exército ( págs. 1 de 3).

18 – Na verdade o próprio art. 231, caput, da Cons-tituição Federal, garante à UNIÃO a pretendida proteção aos seus bens, doq u a l faz parte as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios, conformese depreende de seus termos: "São reconhecidos aos índios sua organiza -ção social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos ori-ginários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à Uniãodemarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens".

19 – Depreende-se da análise do artigo, antes men -cionado da Constituição Federal, art. 231, caput, que a inviolabilidadedo território indígena não é absoluta permitindo-se à UNIÃO a sua pro-teção. E, nesse sentido alinha-se o entendimento do Ministério Público,esposado em seu agravo regimental: "Exatamente à conta desta circunstân-cia, assegura a Constituição a inviolabilidade desse território de formaquase absoluta, admitindo, apenas, excepcionalmente, alguma interferên-cia na hipótese de relevante interesse público da União, a ser definidoem lei complementar (art. 231, § 6º), exigindo-se, ainda, autorização doCongresso Nacional e aquiescência da comunidade afetada (art. 231, § 3º).(grifou-se)

20 – Equivocou-se, entretanto, o Ministério PúblicoFederal, ao admitir que a interferência, para construção do Pelotão Es-pecial de Fronteira, na inviolabilidade do território indígena, neces-site de lei complementar definindo o relevante interesse público da


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União, conforme art. 231, § 6º, CF, da autorização do Congresso Nacionale da aquiescência da comunidade afetada (art. 231, § 3º, CF).

21 – Ocorre que a necessidade de audição das comu-nidades indígenas afetadas e a necessidade de autorização do Congresso Na-cional, exigidos pelo art. 231, § 3º, da Constituição Federal, e adefinição, por lei complementar, do relevante interesse público da União,constante do art. 231, § 6º, CF, são exigidos apenas para o aproveitamentodos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e alavra das riquezas minerais, e para a exploração das riquezas naturais do solo,dos rios e dos lagos, nelas existentes, e não para a promoção da segurançanacional e da proteção e respeito de seus bens, neles incluídos as terrastradicionalmente ocupadas pelos índios, e para o exercício dos serviços depolícia de fronteiras.

22 – A despeito da ação proposta tratar deInterdito Proibitório, ação de natureza possessória, não deve ter seuobjetivo desvirtuado para forçar a UNIÃO a entrar em processo de entendi-mento com as populações indígenas afetadas pelo empreendimento,Construção do Pelotão Especial de Fronteiras, novamente em direta afrontaa conveniência do Poder Executivo, ferindo o art. 2º, da ConstituiçãoFederal, e o art. 231, caput, tam bém da Constituição Federal, que de formaalguma exige que a UNIÃO entre em entendimento com as populações indíge-nas para definir o local onde deve se estabelecer o Exército Brasileiropara exercer os serviços de polícia de fronteiras, assegurar a segurançanacional e proteger e fazer respeitar os seus bens, dentre eles as ter-ras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

23 – Além disso, o prazo determinado, pelo eminenteJuiz-Presidente para o cumprimento de tal decisão, 15 (quinze) dias, paraa discussão com as populações afetadas, é demasiadamente exíguo para umestudo e planejamento mais aprofundado para se propor nova área que sejaestrategicamente favorável à vigilância do Exército Brasileiro, mormentequando exige tratativas que envolvem os Ministérios da Defesa e da Justiça.

24 – Inevitável verificar que não há ocorrência deum conflito entre direitos constitucionalmente protegidos, direito dosíndios a sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições,previsto no art. 231, caput, da Constituição Federal, e o direito daUNIÃO de assegurar a defesa nacional e executar os serviços de políciade fronteiras, previstos no art. 21, incisos III e XXII, da ConstituiçãoFederal, proteger e fazer respeitar todos os seus bens, dentre eles asterras tradicionalmente ocupadas pelos índios, já que a Construção doPelotão Especial de Fronteiras nenhum dano ocasionará às comunidadesindígenas que se encontram na região, posto que não se encontra a cem ouduzentos metros da aldeia dos Uiramutã, ao contrário, vem de encontro aos


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anseios da Constituição de protegê-las e de lhes proporcionar a possi-bilidade de desfrutarem seus direitos constitucionais.

25 – Importante todavia esclarecer que mesmo que seadmitisse alguma colisão entre os direitos constitucionais das comu-nidades indígenas daquela região do país, e os da UNIÃO deveria se resolvertal questão aplicando-se as regras de hermenêutica e o princípio da pro -porcionalidade, que tem sede constitucional.

26 – Jorge Miranda, citado por Alexandre de Moraes,em seu livro Direito Constitucional, 4ª edição, editora Atlas, pág. 41,e sclarece que em havendo a "contradição dos princípios deve ser superada, oup o r meio da redução proporcional do âmbito de alcance de cada um deles, ou,em alguns casos, mediante a preferência ou prioridade de certos princípios".

27 – Tal entendimento, relativo à adoção do princí-p i o constitucional da proporcionalidade, para compatibilizar à aparentecolisão de direitos constitucionais, é bastante consagrado na jurisprudên-cia, e, também, foi reconhecido pela douta representante do p a r q u e t, emsua peça recursal, conforme se depreende do trecho transcrito:"Importante, todavia, é que a necessária vigilância das fronteirasnacionais seja compatibilizada com os direitos assegurados às populaçõesindígenas, única forma, aliás, de dar sistematicidade e coerência aotexto constitucional".

28 - Mister notar que no presente caso o direito daUNIÃO, de exercer os serviços de polícia de fronteiras, assegurar a segu-rança nacional e proteger e fazer respeitar os seus bens, dentre eles ast e rras tradicionalmente ocupadas pelos índios, deveria prevalecer, nosuposto caso de colisão entre eles e o dos índios, ao direito alegadopelos autores, haja vista, que tal direito deve ser preferido ou prio-rizado já que permite o amparo de interesses maiores do povo brasileiro.

29 – Do exposto se conclui que a decisão proferidano recurso, agravo regimental, interposto pelo Ministério Público Federaldeve ser reconsiderada, visto que restou demonstrado que o 6º Pelotão Es-pecial de Fronteiras não será instalado na pista de pouso que passa pordentro da aldeia indígena, na Comunidade do Uiramutã, e tampouco entrecem e duzentos metros do núcleo da aldeia, como tentam provar.

30 - E como o ora Agravado não postula, em absolu -to, impedir a construção da Unidade Militar, em discussão, forçoso reco-n h ecer a necessidade de reconsideração da decisão ora agravada ou casocontrário o seu julgamento pelo plenário desse Colendo Tribunal.

31 – Enfim, ante aos argumentos retro expendidos,


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bem como entendimento doutrinário acerca dos temas abordados, urge odeferimento do presente agravo regimental, com o escopo de V. Exª. reco-nsiderar o despacho de suspensão da decisão, que permitia a construção doPelotão Es pecial de Fronteiras, concedida em agravo de instrumento inter-posto pela UNIÃO, face à sua justeza e inegável relevância.

III - PEDIDO

32 – Diante do exposto a UNIÃO requer, outrossim,que tais dados sejam avaliados e sopesados no momento decisório do pedi-do de reconsideração ou, por hipótese, do agravo regimental, haja vista,que os documentos ora colacionados elenca subsídios relevantes a respeitoda questão, de modo que a postulação da agravante venha a ser deferidana íntegra, ou seja, suspensa no todo a decisão proferida por ocasião doagravo regimental, interposto pelo Ministério Público Federal, por setratar de decisão nitidamente inconstitucional por violar os arts. 2º,21, incisos III e XXII, art. 231, caput, § 3º e § 6º, art. 232, todos daConstituição Federal, e ilegal por negar vigência aos arts. 6º e 267,inciso VI, do Código de Processo Civil, e arts. 12 e 13 da Lei nº 6001/73.

Nestes Termos,Pede Deferimento

Brasília, 15 de fevereiro de 2001

MANOEL LOPES DE SOUSAProcurador-Regional da União – PRU 1ª Região

OAB/RJ 564-B

HELIA MARIA BETTEROProcuradora-Regional da União – PRU 1ª Região

OAB/DF 6787 Substituta

SIDELCY ALVES MARTINSAdvogada da União – PRU 1ª Região

OAB/GO 15.654

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 2001.01.00.004195-0/RR


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AGRAVANTE : UNIÃOPROCURADOR: MANOEL LOPES DE SOUSAAGRAVADO: COMUNIDADE INDÍGENA DO UIRAMUTÃADVOGADO: MARCOS ANTÔNIO CARVALHO DE SOUZA

DECISÃO:

Vistos, etc.

A União, nos autos do Interdito Proibitório propostopela COMUNIDADE INDÍGENA DO URIMUTÃ E pelas COMUNIDADESINDÍGENAS DA REGIÃO DAS SERRAS - TERRAS INDÍGENAS RAPOSAT E RRA DO SOL (autos nº 2000.42.00.002293-8), agrava dadecisão do MM. Juiz Federal Substituto HELDER GIRÃOBARRETO, em exercício na 2ª Vara da Seção Judiciária deRoraima, que concedeu liminar para suspender a cons-trução do 6º Pelotão Especial de Fronteiras no Municípiodo Uiramutã, nos temos do pedido inicial, por entenderque é preciso evitar que a construção de uma unidademilitar em terra indígena se materialize de forma irre-versível e possa colocar em risco ou causar dano às Comu-nidades Indígenas requerentes.

Alega a União, preliminarmente, ilegitimidade "ad cau-sam" dos autores na ação possessória, os quais se dizemrepresentantes legais das Comunidades Indígenas sem,c o ntudo, comprovarem que pertencem às citadas comu-nidades.

Aduz, ainda, estarem ausentes os requisitos indispen-sáveis à concessão de liminar, uma vez que inexiste odano irreparável ou de difícil reparação, bem como, quea decisão impugnada está a causar grave lesão à ordemadministrativa.

Afirma, também, que o interdito proibitório no qual foiconcedida a liminar ora atacada é nulo a partir da au-diência de justificação, por contrariar o disposto noartigo 232 da Constituição Federal, que impõe a inter -venção do Ministério Público.

A concessão de efeito suspensivo ao agravo de instru-mento requer a presença do fumus boni iuris e do peri-


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culum in mora.

Na presente hipótese entendo presente tais requisitos.

Com efeito, a construção da unidade militar em questãoé decorrente de uma ação especifica do Programa CalhaNorte, que visa promover a ocupação e o desenvolvimentoo r d enado da Amazônia Setentrional objetivando, dentreoutras coisas, a promoção de assistência e proteção àpopulação indígena, delimitando e demarcando suas ter -ras, e estimulando seu desenvolvimento.

As comunidades indígenas ajuizaram o interdito proibi-tório para discutir a defesa possessória, sendo que nav e rdade, insurgem-se contra a localização do Pelotão deFronteira.

Entendo que tal localização decorre da conveniência doPoder executivo, não existindo qualquer atentado pos-sessório. Ademais, o próprio Juiz a quo afirmou em suad ecisão que "não vislumbrava impedimento à existênciade unidade militar em terras indígenas, mormente se aárea a ela destinada foi expressamente excluída daPortaria demarcatória."

Presente, portanto, o fumus boni iuris para concessãode efeito suspensivo ao presente agravo, uma vez que ointerdito proibitório foi concedido para proteger aorganização social, os costumes, a língua, as crençase tradições indígenas, bens diversos daquele protegidopelo instituto em questão.

Quanto ao periculum in mora, também se encontra pre-sente, uma vez que inúmeros investimentos já foramfeitos no local, sendo que a suspensão da construção doPelotão acar retará atraso na execução do Projeto CalhaNorte.

AGRAVO DE INSTUMENTO Nº 2001.01.00.004195-0/RR


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Em face do exposto, por estarem presente os pressupos -tos que o autorizam, defiro o pedido de efeito suspen -sivo requerido.

Comunique-se a presente decisão ao MM. Juiz do feito.

Intimem-se os agravados nos termos do artigo 527, III doC P C .Publique-se.

Brasília-DF, 31 de janeiro de 2001.

Juiz TOURINHO NETO(Presidente do TRF 1ª Região. Plantonista)

LEGISLAÇÃO


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LEI No 10.164, DE 27 DE DEZEMBRO DE 2000.

Prorroga o prazo para as ratificações deconcessões e alienações de terras feitaspelos Estados na faixa de fronteira e dáoutras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta eeu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1o Fica prorrogado até 31 de dezembro de 2001 o prazo para que odetentor de título de alienação ou de concessão de terras feitas pelosEstados na faixa de fronteira de até cento e cinqüenta quilômetros, aindanão ratificado, requeira ao Instituto Nacional de Colonização e ReformaAgrária – Incra a ratificação de que trata o § 1o do art. 5o da Lei no4.947, de 6 de abril de 1966, observado o disposto no Decreto-Lei no1.414, de 18 de agosto de 1975, e o art. 1o da Lei no 9.871, de 23 denovembro de 1999.

Art. 2o Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.Brasília, 27 de dezembro de 2000; 179o da Independência e 112o daRepública.

FERNANDO HENRIQUE CARDOSOJosé GregoriRaul Belens Jungmann Pinto

Este texto não substitui o publicado no D.O.U. de 28.12.2000


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