Revista 217 1

1. Revista Trimestral de Jurisprudnciavolume 217 julho a setembro de 2011

2. Diretoria Geral Alcides Diniz da SilvaSecretaria de DocumentaoJaneth Aparecida Dias de MeloCoordenadoria de Divulgao de JurisprudnciaAndreia Fernandes de Siqueira Seo de Preparo de Publicaes Cntia Machado Gonalves Soares Seo de Padronizao e Reviso Rochelle Quito Seo de Distribuio de Edies Maria Cristina Hilrio da SilvaDiagramao: Eduardo Franco Dias e Ludmila AraujoCapa: Ncleo de Programao Visual(Supremo Tribunal Federal Biblioteca Ministro Victor Nunes Leal)Revista Trimestral de Jurisprudncia / Supremo Tribunal Federal. V. 1,n. 1 (abr./jun. 1957) - . Braslia : STF, 1957- . v. ; 22 x 16 cm. Trimestral. Ttulo varia: RTJ. Repositrio Oficial de Jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal. Nome do editor varia: Imprensa Nacional / Supremo Tribunal Federal,1957 a 2001; Editora Braslia Jurdica, 2002 a 2006; Supremo TribunalFederal, 2007- . Disponvel tambm em formato eletrnico a partir de abr. 1957:http://www.stf.jus.br/portal/indiceRtj/pesquisarIndiceRtj.asp. ISSN 0035-0540.1. Tribunal supremo, jurisprudncia, Brasil. 2. Tribunal supremo,peridico, Brasil. I. Brasil. Supremo Tribunal Federal (STF).Coordenadoria de Divulgao de Jurisprudncia. II. Ttulo: RTJ.CDD 340.6 Solicitasepermuta.STF/CDJU Pdese canje.Anexo II, Cobertura On demande lchange.Praa dos Trs Poderes Si richiede loscambio.70175900 BrasliaDF We ask forexchange. [email protected] Wir bitten umAustausch. Fone: (0xx61)32174766 3. Supre o TRIBUNAL FEDERAL mMi is ro Antonio CEZAR PELUSO (2562003), Presidenten tMi is ro Carlos Augusto Ayres de Freitas BRITTO (2562003), VicePresidenten tMi is ro Jos CELSO DE MELLO Filho (1781989)n tMi is ro MARCO AURLIO Mendes de Farias Mello (1361990)n tMi is ro GILMAR Ferreira MENDES (2062002)n tMi is ro JOAQUIM Benedito BARBOSA Gomes (2562003)n tMi is ro Enrique RICARDO LEWANDOWSKI (1632006)n tMi is ra CRMEN LCIA Antunes Rocha (2162006)n tMinistro Jos Antonio DIAS TOFFOLI (23102009)Ministro LUIZ FUX (332011) COMPOSIO DAS TURMASPrimeira TurmaMinistra CRMEN LCIA Antunes Rocha, PresidenteMinistro MARCO AURLIO Mendes de Farias MelloMinistro Jos Antonio DIAS TOFFOLIMinistro LUIZ FUXSegunda TurmaMinistro Carlos Augusto AYRES de Freitas BRITTO, PresidenteMinistro Jos CELSO DE MELLO FilhoMinistro GILMAR Ferreira MENDESMinistro JOAQUIM Benedito BARBOSA GomesMinistro Enrique RICARDO LEWANDOWSKIPROCURADORGERAL DA REPBLICADoutor ROBERTO MONTEIRO GURGEL SANTOS 4. COMPOSIO DAS COMISSESCOMISSO DE REGIMENTOMi is ro MARCO AURLIOn tMi is ro GILMAR MENDESn tMi is ro JOAQUIM BARBOSAn tMi is ro DIAS TOFFOLI Suplenten tCOMISSO DE JURISPRUDNCIAMi is ro AYRES BRITTOn tMi is ra CRMEN LCIAn tMi is ro DIAS TOFFOLIn tCOMISSO DE DOCUMENTAOMi is ro CELSO DE MELLOn tMi is ro DIAS TOFFOLIn tMinistro LUIZ FUXCOMISSO DE COORDENAOMi is ro GILMAR MENDESn tMi is ro RICARDO LEWANDOWSKIn tMinistro LUIZ FUX 5. SUMRIOPg.ACRDOS .................................................................................................................... 9NDICE ALFABTICO ........................................................................................... 587NDICE NUMRICO .............................................................................................. 617 6. ACRDOS 7. AGRAVO REGIMENTAL NA MEDIDA CAUTELAR NA SUSPENSO DE TUTELA ANTECIPADA 446 CE Relator: Ministro Presidente Agravante: Unio Agravados: Srgio Tefilo Albuquerque e outrosRecurso. Agravo regimental. Inadmissibilidade. Intempestividade reconhecida. Pedido de suspenso de tutela antecipadapela Fazenda Pblica. Contagem em dobro. Inadmissibilidade.Recurso no conhecido. Precedentes. No se conhece de agravoregimental interposto a desoras em incidente de suspenso detutela antecipada, que no admite contagem em dobro do prazorecursal. ACRDOVistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros doSupremo Tribunal Federal, em sesso plenria, sob a Presidncia do MinistroCezar Peluso, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigrficas,por unanimidade e nos termos do voto do Relator, em no conhecer do recursode agravo. Ausentes, justificadamente, o Ministro Joaquim Barbosa; em viagemoficial Federao da Rssia, o Ministro Ricardo Lewandowski; e, neste julga-mento, os Ministros Celso de Mello e Ellen Gracie.Braslia, 18 de maio de 2011 Cezar Peluso, Presidente e Relator.RELATRIO O Sr. Ministro Cezar Peluso (Presidente): Tratase de agravo regimentalcontra deciso do teor seguinte: 8. 12 R.T.J. 217Vistos,etc.Tratase de suspenso de tutela antecipada, aparelhada com pedido de efeito suspensivo liminar, proposta pela Unio, contra ato do Tribunal Regional Federal da 5 Regio. Ato consubstanciado em acrdo que negou provimento ao Agravo de Instrumento 101.061/CE (processo 2009.05.00.0894946).2. Argui a requerente que Filipe Tefilo Albuquerque, Analista de Finanas e Controle da ControladoriaGeral da Unio, e Isabel Cristina Pinho Bandeira Albuquerque, Advogada da Unio, ambos lotados em Braslia, ajuizaram a Ao Ordinria 2009.81.00.0098643 com o objetivo de serem removidos para Fortaleza/ CE, tendo em vista que o irmo do primeiro autor, Srgio Tefilo Albuquerque, sofre de paralisia cerebral espstica severa (tetraplegia), necessitando de cuidados espe ciais que, no momento, no podem ser prestados pelos demais familiares. Alega que o Juzo da 10 Vara Federal da Seo Judiciria do Estado do Cear deferiu pedido de antecipao de tutela. Deciso contra a qual a ora requerente interps agravo de instrumento. Recurso, porm, a que o TRF da 5 Regio negou provimento. Afirma ainda que protocolou, perante a Presidncia da Corte Regional, pedido de suspenso da referida tutela antecipada. Pedido tambm indeferido. Indeferimento que se manteve aps a interposio do respectivo agravo interno.3. Sustenta a requerente, em preliminar, a competncia deste Supremo Tribunal Federal para conhecer do pedido, dada a natureza constitucional da controvrsia. No mrito, aponta a existncia de grave leso ordem pblico administrativa. que a tutela antecipada consistiria em indevida ingerncia do Poder Judicirio na Administrao, sem qualquer respaldo na legislao e sem a necessria ateno situao institucional. Alm do que, haveria desorganizado o plano de lotao dos servidores da Controladoria Geral da Unio e dos membros da Advocacia Geral da Unio, [acarretando] um desfalque nos rgos de lotao atuais e [prejudicando] o cumprimento das atribuies previstas na Constituio Federal. Ademais, a deciso cuja suspenso se requer tem um potencial efeito multiplicador, visto que servir de paradigma para que outros servidores ingressem em juzo e pleiteiem a lotao, mesmo sem a existncia de vaga disponvel, para outra localidade/unidade. Da requerer a concesso de efeito suspensivo liminar (7 do art.4 da Lei 8.437/1992), para que seja suspensa a eficcia da deciso proferida pelo Tribunal Regional Federal da 5 Regio, nos autos do Agravo de Instrumento 2009.05.00.089494 6.4. Feito esse aligeirado relato da causa, passo deciso. Fazendoo, pontuo, de sada, que o art.4 da Lei 8.437/1992 dispe competir ao presidente do tribunal, ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso, suspender, em despacho fundamentado, a execuo da liminar nas aes movidas contra o Poder Pblico ou seus agentes, a requerimento do Ministrio Pblico ou da pessoa jurdica de direito pblico interessada, em caso de manifesto interesse pblico ou de flagrante ilegitimidade, e para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblicas. J o 7 do mesmo artigo prescreve que o presidente do tribunal poder conferir ao pedido efeito suspensivo liminar, se constatar, em juzo prvio, a plausi bilidade do direito invocado e a urgncia na concesso da medida.5. Pois bem, no enxergo, neste juzo prvio, a urgncia para a concesso do efeito suspensivo liminar. que a deciso antecipatria da tutela data de 13 de agosto de 2009. H mais de nove meses, portanto, os interessados esto desempe- nhando suas funes em Fortaleza/CE, e a requerente, a seu turno, no demonstrou, de forma concreta, a grave leso ordem pblicoadministrativa, causada pela ausncia dos interessados em Braslia. Ademais, o alegado efeito multiplicador 9. R.T.J. 21713 parece ser apenas potencial, dado que a Unio sequer menciona outra deciso que, nos ltimos noves meses, haja deferido antecipao de tutela nos mesmos moldes. Sendo assim, no h razo para se adiantar o julgamento de mrito deste pedido de suspenso. 6. Ante o exposto, indefiro o pedido de efeito suspensivo liminar. 7. Dse vista do processo ao Pro ura orGeral da Repblica. c d A agravante requer o provimento do recurso, sob fundamento, em sntese,de haver grave leso ordem pblica na deciso judicial que determinou a lota-o provisria dos agravados na cidade de Fortaleza/CE. o relatrio. VOTO O Sr. Ministro Cezar Peluso (Presidente e Relator): 1. Incognoscvel orecurso. A intimao pessoal foi juntada aos autos em 4 6 2010, sexta feira. Assim, o prazo para recurso comeou a correr no dia 7 6 2010, segunda feira, e expirou em 11 6 2010, sexta feira. O recurso somente foi protocolado no dia 14 6 2010, sem causa legal de suspenso nem interrupo do prazo. Veio, pois, a desoras. assente o entendimento da Corte acerca da inaplicabilidade do art.188do CPC s medidas de contracautela, em razo do que dispe o art.4, 3, daLei 8.437/1992. o que se v seguinte ementa:Recurso. Embargos de declarao. Intempestividade. Prazo recursal em dobro. Interposio pela Fazenda Pblica. Medidas de contracautela. Inaplicabilidade do art.188 do CPC. Necessidade de observncia da legislao especfica. Precedente da Corte. Embargos de declarao no conhecidos. No se aplica o disposto no art.188 do CPC, que determina prazo em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pblica ou o Ministrio Pblico, aos pedidos de suspenso de segurana. (SL 172AgRED, de minha relatoria, Plenrio, DJE de 922011. No mesmo sentido: SS2.198 AgR AgR, Rel. Min. Maurcio Corra, Plenrio, DJ de 242004.) 2. Ante o exposto, no conheo do agravo. EXTRATO DA ATASTA446MCAgR/CE Relator: Ministro Presidente. Agravante: Unio(Advogado: AdvogadoGeral da Unio). Agravados: Srgio Tefilo Albuquerquee outros (Advogado: Ariano Melo Pontes).Deciso: O Tribunal, por votao unnime e nos termos do voto doRelator, Ministro Cezar Peluso (Presidente), no conheceu do recurso de agravo.Ausentes, justificadamente, o Ministro Joaquim Barbosa; em viagem oficial 10. 14 R.T.J. 217Federao da Rssia, o Ministro Ricardo Lewandowski; e, neste julgamento, osMinistros Celso de Mello e Ellen Gracie. Presidncia do Ministro Cezar Peluso. Presentes sesso os MinistrosCelso de Mello, Marco Aurlio, Ellen Gracie, Gilmar Mendes, Ayres Britto,Crmen Lcia, Dias Toffoli e Luiz Fux. Pro ura orGeral da Repblica, Dr. c dRoberto Monteiro Gurgel Santos. Braslia, 18 de maio de 2011 Luiz Tomimatsu, Secretrio. 11. R.T.J. 21715 AGRAVO REGIMENTALNA SUSPENSO DE TUTELA ANTECIPADA 507 PB Relator: Ministro Presidente Agravante: Janeffer Celani Rodrigues de Ataide Agravada: UnioServidor pblico. Lotao provisria por deciso judicial. Pro ura oria da Fazenda Nacional. Concurso de remocdo. Existncia de outros interessados. Possibilidade de efeitomultiplicador. Suspenso de tutela deferida. Agravo regimentalparcialmente provido. Mudana de cidade durante ano letivo.Possibilidade de dano a crianas. Diferimento da suspenso parao trmino do ano escolar. Mudana de cidade durante o ano letivopode implicar prejuzo a crianas em idade escolar, razo pelaqual se posterga suspenso de deciso que determina lotao provisria, quando h outros servidores mais antigos com o mesmointeresse, para o fim das atividades escolares. ACRDOVistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros doSupremo Tribunal Federal, em sesso plenria, sob a Presidncia do MinistroCezar Peluso, na conformidade da ata do julgamento e das notas taquigrficas,por unanimidade e nos termos do voto do Relator, em dar parcial provimentoao recurso de agravo. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello,Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes.Braslia, 19 de maio de 2011 Cezar Peluso, Presidente e Relator. RELATRIO O Sr. Ministro Cezar Peluso (Presidente): Tratase de agravo regimentalcontra deciso do teor seguinte:1. Tratase de pedido de suspenso de tutela antecipada, formulado pela Unio, contra sentena proferida pelo Juzo da 1 Vara Federal da Paraba (Joo Pessoa), nos autos da Ao Ordinria 2008.82.00.006124 1, na qual foi determinada a lotao provisria da autora da ao (...) na unidade da Pro ura oria da c d Fazenda Nacional, nesta cidade, nas funes do cargo de Pro ura or da Fazendac d Nacional, at que seja removida em definitivo.Na origem, Janeffer Celani Rodrigues de Ataide, aprovada em concurso pblico para o cargo de Pro ura or da Fazenda Nacional, ajuizou ao ordinria,c d para obter lotao provisria na cidade de Joo Pessoa/PB, em funo de estar gr- vida poca do encerramento do certame. Alegou que, pelo fato de a gravidez ser de alto risco, e em razo de o cnjuge ser advogado na capital paraibana, no po- dendo acompanhla para a cidade onde fora lotada originariamente, seria prudente permanecer em Joo Pessoa. 12. 16 R.T.J. 217O pedido de antecipao de tutela, inicialmente rejeitado, foi deferido aps demonstrao de que se tratava de gestao de risco, (...) at o encerramento da gravidez ou at a supresso do risco de aborto ou de dano sade. Depois do parto foi requerida a prorrogao da deciso at o trmino do ano letivo, pois a autora possui outro filho, em idade escolar. A extenso foi deferida, autorizando o exerccio provisrio at que ocorresse remoo da pro ura ora ou, alternativamente,c d at a concluso do ano letivo. Sobreveio sentena, em que foi determinada lotao provisria at remoo definitiva.Foi interposta apelao, recebida apenas no efeito devolutivo quanto antecipao de tutela. Em paralelo, a Unio ajuizou idntico pedido de suspenso junto Presidncia do Tribunal Regional Federal da 5 Regio, que recebeu deciso nega- tiva, mantida pelo Plenrio da Corte.No incidente de suspenso de que ora se cuida, a requerente alega haver grave risco de leso ordem administrativa, consistente na gerao de excesso de procuradores em Joo Pessoa, com deficit de pessoal em outras unidades de lotao. Sustenta que (...) no concurso de remoo aberto pelo Edital n.9, de 652010, 24(vinte e quatro) membros da carreira mais antigos que a autora optaram pelaremoo para Joo Pessoa, enquanto no Edital n.10, de 1852010, 10 (dez)membros mais antigos que a autora fizeram a mesma opo. Dessa feita, a determinao de remoo da autora, ainda que na hip-tese de existncia de cargos vagos, sem a observncia da ordem de antigui-dade na carreira e demais critrios legalmente estabelecidos, atinge tambminteresse jurdico de outros Pro ura ores(...).c dAduz, por fim, haver potencial efeito multiplicador na deciso que se pretende suspender, pois (...) servir de paradigma para que outros membros da Pro ura oriaGeral da Fazenda Nacional peam judicialmente e eventualmente c d obtenham lotao, mesmo sem vaga disponvel, em outra localidade ou unidade.2. caso de suspenso.De acordo com o regime legal de contracautela (Leis 8.437/1992, 9.494/1997 e 12.016/2009, e art.297 do RISTF), compete a esta Presidncia suspender execu- o de decises concessivas de segurana, de liminar ou de tutela antecipada, proferidas em nica ou ltima instncia, pelos tribunais locais ou federais, para evitar grave leso ordem, sade, segurana e economia pblicas.A cognio do pedido exige, contudo, demonstrao da natureza constitucional da controvrsia (cf. Rcl 497 AgR/RS, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenrio, DJ de 642001; SS2.187 AgR/SC, Rel. Min. Maurcio Corra, DJ de 21102003; e SS2.465/SC, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 20102004).Est preenchido o requisito, pois em jogo, aqui, suposta violao ao art.226 da Constituio da Repblica, fundamento utilizado pela deciso que se pretende suspender.Verifico, no caso, que a gravidez de risco, causa motivadora da primeira antecipao de tutela, era fato conhecido da autora e anterior ao ingresso no servio p- blico. A situao fora consignada pelo Juzo de primeiro grau, ao rejeitar o primeiro pedido de antecipao de tutela: 55. No presente caso, para fundamentar sua pretenso, a parte autora,que sequer chegou a entrar em exerccio no cargo de Pro ura or da Fazendac dNacional, diz que a sua remoo de Braslia para Joo Pessoa, de um lado,deve ocorrer para preservarlhe o direito unidade familiar, j que seu 13. R.T.J. 217 17 cnjuge, sendo profissional liberal na Paraba, para l no poder deslocarse e, de outro, tambm se justifica em funo de sua gravidez de alto risco e do fato de seu filho, que passa por tratamento psicolgico, no poder se desligar do pai, caso seja levado para Braslia, nem da me, caso aqui permanea,56. O fato de as causas apontadas pela autora serem todas anteriores ao seu ingresso no servio pblico j lhe retira o direito alegado, pois se optou por assumir o cargo, porque entendeu que poderia compatibilizar sua escolha com seus outros interesses e necessidades. Assim, presente o risco de caracterizao do chamado efeito multiplicador, pois o caso revela determinao de lotao provisria de servidor pblico, sem existncia da respectiva vaga e sem obedincia aos critrios objetivos para remoo, com ntido potencial de multiplicao de feitos de idntica natureza: STA324 (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 582009); STA312 (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 1642009); e STA304 (Rel. Min. Gilmar Mendes, DJE de 2742009). Ademais, a permanncia da autora na unidade de Joo Pessoa provocar leso ordem administrativa, consistente no prejuzo regular administrao de servidores da Pro ura oriaGeral da Fazenda Nacional, que conta com excesso de c d quadros em algumas cidades, em prejuzo de outras, com carncia de pessoal. 3. Ante o exposto, defiro o pedido, para suspender os efeitos da tutela antecipada, proferida pelo Juzo da 1 Vara da Justia Federal na Paraba, nos autos da Ao Ordinria 2008.82.00.006124 1. Exp. ofcio e telex ao TRF da 5 Regio e ao Juzo da 1 Vara da Justia Federal na Paraba.A agravante alega, inicialmente, que seria tempestivo o recurso, pois,embora publicada a deciso agravada no DJE de 322011 e o agravo interpostoapenas no dia 1432011, no teria sido intimada da deciso ora impugnada.Sustenta no recurso, em sntese, que (...) a suspenso de tutela fora defe-rida sem que estivessem presentes os requisitos legais estatudos no art. 4 daLei 8.437/1992. Aduz que o incidente somente poderia ser deferido quandopresentes situaes excepcionais que colocassem em risco os interesses pblicostutelados, mas que estes, no caso, no teriam sido lesados. Impugna, tambm, ofundamento relativo ao chamado efeito multiplicador, pois a deciso suspensafora proferida (...) no com fulcro em argumentos subsumveis a grande gama decasos, mas sim com fulcro em argumentos especficos e peculiares.Determinei a intimao da AdvocaciaGeral da Unio, ora agravada, e daPro ura oriaGeral da Repblica. A AdvocaciaGeral da Unio manifestouc dse pela intempestividade do recurso e, no mrito, pela manuteno da deci-so agravada, reiterando que, nos termos da sua Portaria 519, de 1852010, alotao ideal da Pro ura oria na Paraba seria de catorze servidores, mas quec dhoje contaria com dezessete integrantes. E, por outro lado, ainda nos termos daPortaria, o efetivo em Caruaru, lotao originria da agravante, seria de quatroPro ura ores, mas a unidade teria hoje apenas dois efetivos e dois em exerccioc dprovisrio.Em parecer do Dr. Roberto Monteiro Gurgel Santos, a Pro ura oria c dGeral da Repblica opinou pela rejeio do agravo regimental, citando outros 14. 18R.T.J. 217precedentes, alm dos que j foram apontados na deciso agravada, no sentidode que a lotao de Pro ura ores da Fazenda em unidade distinta da originria c dprovoca prejuzo ao regular exerccio das atribuies da instituio, alm de pos-sibilitar a multiplicao de feitos idnticos. o relatrio. VOTO O Sr. Ministro Cezar Peluso (Presidente): 1. Vivel, em parte, o recurso. Inicialmente, cumpre analisar a tempestividade do agravo. A decisoimpugnada foi publicada no DJE de 322011, mas verifico, com efeito, que,embora o nome da agravante conste como interessada na autuao do incidentenesta Corte, no fora intimada da deciso que suspendeu a tutela antecipada.Nesses termos, como ressaltou o parecer da Pro ura oriaGeral da Repblica, c ddeveria ser reaberto prazo para manifestao. Mas, ante a natureza urgente da medida e em nome do princpio da eco-nomia processual, acolho como tempestivo o comparecimento espontneo daagravante em 1432011, sobretudo porque ficou comprovado nos autos, con-forme certido (petio/STF13.663/2011), o reconhecimento, por parte do setordeinformtica desta Corte, de problemas referentes (...) transmisso digital depeas eletrnicas pelo sistema eSTF, concernentes certificao digital, o queatrasou ainda mais a interposio do recurso. Nesses termos, passo a analisar suas razes. E faoo partindo da evidnciade ser recorrente o interesse de deslocamento de servidores das mais diversascarreiras para unidades que mais bem atendam a desejos pessoais. Reconheo aexistncia, em tese, de situaes em que a proteo famlia, conforme manda-mento constitucional (art.226), pode ser determinante na soluo de conflitos deinteresses entre a administrao pblica e os servidores. No , entretanto, o que ocorre nos autos. A rigor, no se pode esquecer ofato incontroverso ressaltado pelo Juzo que pela primeira vez analisou o pedidode tutela antecipada. Ressaltou Sua Excelncia que a ora agravante j era sabe-dora da gravidez quando participou do certame para o cargo, o que poderiaimplicar, conforme o edital, lotao em qualquer das diversas unidades da Procura oria no Pas. d Mas a situao particular, relativa gravidez de risco enfrentada pelaagravante, fez com que o Juzo a quo reconsiderasse a deciso, para deferir atutela at o fim da licenamaternidade. Encerrada esta, foi proferida deciso queampliou a lotao provisria at o fim do ano letivo, uma vez que a autora temoutro filho, mais velho, que se encontrava no curso do ano escolar, o que poderiatrazer prejuzos para a criana. Por fim, sobreveio sentena, agora no sentido de determinar Pro ura oriac dda Fazenda Nacional que mantenha a lotao provisria at que haja remoo em definitivo da agravante. Ora, isso significa, em outras palavras, que a 15. R.T.J. 217 19administrao pblica, pelo menos quanto vaga da recorrente, ficar proibidade dispor de sua fora de trabalho, segundo os interesses superiores.Ademais, consta da petio inicial de suspenso que h outros pro uracdores, mais antigos que a recorrente, interessados em remoo para Joo Pessoa:Destacase, ainda, o fato de que no concurso de remoo aberto pelo Edital n.9, de 652010, 24 (vinte e quatro) membros da carreira mais antigos que a autora optaram pela remoo para Joo Pessoa, enquanto no Edital n. 10, de 1852010, 10 (dez) membros mais antigos que a autora fizeram a mesma opo. Nesses termos, podese dizer que, assim como a agravante, h vrios outroscolegas de carreira tambm interessados em lotao na capital paraibana, pelasmais diversas razes pessoais. Por fim, concluo informando Corte que a agravante, conforme documen-tos juntados aos autos, comprovou ter efetuado matrcula das crianas na escolaantes da cincia da deciso agravada. E, como o conhecimento desta s ocorreuquando j iniciado o ano letivo, julgo oportuno diferir os efeitos da deciso paraa data de encerramento das atividades escolares de 2011, tendo em conta a pos-sibilidade de danos educacionais e emocionais aos menores. Em outras palavras,mantenho a deciso agravada, mas prorrogo sua eficcia para o trmino do anoescolar em curso. 2. Isso posto, dou parcial provimento ao recurso, para suspender, apso encerramento do ano letivo de 2011, os efeitos da sentena proferida peloJuzo da 1 Vara da Justia Federal na Paraba, nos autos da Ao Ordinria2008.82.00.006124 1. EXTRATO DA ATA STA 507AgR/PB Relator: Ministro Presidente. Agravante: JanefferCelani Rodrigues de Ataide (Advogado: Jaldemiro Rodrigues de Atade Jnior).Agravada: Unio (Advogado: AdvogadoGeral da Unio). Deciso: O Tribunal, por votao unnime e nos termos do voto doRelator, Ministro Cezar Peluso (Presidente), deu parcial provimento ao recursode agravo. Ausentes, justificadamente, os Ministros Celso de Mello, JoaquimBarbosa e, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Presidncia do Ministro Cezar Peluso. Presentes sesso os Ministros MarcoAurlio, Ellen Gracie, Gilmar Mendes, Ayres Britto, Ricardo Lewandowski,Crmen Lcia, Dias Toffoli e Luiz Fux. Pro ura orGeral da Repblica, Dr.c dRoberto Monteiro Gurgel Santos. Braslia, 19 de maio de 2011 Luiz Tomimatsu, Secretrio. 16. 20 R.T.J. 217AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 875 DFRelator: O Sr. Ministro Gilmar MendesRequerentes: Governador do Estado do Rio Grande do Sul e outros Requeridos: Presidente da Repblica e Congresso NacionalAes diretas de inconstitucionalidade (ADI 875/DF,ADI 1.987/DF, ADI 2.727/DF e ADI 3.243/DF). Fungibilidadeentre as aes diretas de inconstitucionalidade por ao e poromisso. Fundo de Participao dos Estados FPE (art. 161,II, da Constituio). LC 62/1989. Omisso inconstitucional decarter parcial. Descumprimento do mandamento constitucional constante do art.161, II, da Constituio, segundo o qual leicomplementar deve estabelecer os critrios de rateio do Fundode Participao dos Estados, com a finalidade de promover oequilbrio socioeconmico entre os entes federativos. Aes julgadas procedentes para declarar a inconstitucionalidade, sema pronncia da nulidade, do art.2, I e II, 1, 2 e 3, e doAnexo nico da LC62/1989, assegurada a sua aplicao at 31 dedezembro de 2012. ACRDOVistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do SupremoTribunal Federal, em sesso plenria, na conformidade da ata do julgamento edas notas taquigrficas, julgar procedentes as ADI 875, 2.727, 3.243 e 1.987,para, aplicando o art. 27 da Lei 9.868/1999, declarar a inconstitucionalidade,sem a pronncia da nulidade, do art.2, I e II, 1, 2 e 3, e do Anexo nicoda LC62/1989, assegurada a sua aplicao at 31 de dezembro de 2012, nos ter-mos do voto do Relator. Vencido parcialmente o Ministro Marco Aurlio, quejulgou procedente apenas a ADI1.987 e, no caso, no aplicou o art.27 da Lei9.868/1999.Braslia, 24 de fevereiro de 2010 Gilmar Mendes, Presidente e Relator.RELATRIOO Sr. Ministro Gilmar Mendes: Submeto apreciao do Tribunal qua-tro aes diretas de inconstitucionalidade que tm como objeto dispositivos daLC62, de 28 de dezembro de 1989, a qual estabelece normas sobre o clculo, aentrega e o controle das liberaes dos recursos dos Fundos de Participao e doutras providncias.A ADI1.987/DF foi proposta pelos Estados de Mato Grosso e Gois emface da suposta omisso do Congresso Nacional em regulamentar o art.161, II,da Constituio Federal. 17. R.T.J. 21721Assim dispe o art.161, II, da Constituio: Art.161. Cabe lei complementar: (...) II estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art.159,especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu incisoI, ob-jetivando promover o equilbrio socioeconmico entre Estados e entre Municpios.O art.159, I, por sua vez, dispe desta forma:Art.159. A Unio entregar:I do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos dequalquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e oito por cento naseguinte forma:a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dosEstados e do Distrito Federal;b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participaodos Municpios. Os requerentes afirmam que o critrio estabelecido pela LC 62/1989no traduz a vontade do legislador constituinte, uma vez que o art. 161 daConstituio dispe que o estabelecimento dos critrios de rateio dos fundosdeve promover o equilbrio socioeconmico entre Estados e entre Municpios(fls. 213). Sustentam a arbitrariedade da fixao dos ndices destinados aosEstados, sobretudo os da Regio CentroOeste, o que estaria a ofender a ideia deredistribuio de recursos que inspirou a criao dos fundos. Em sua anlise, os requerentes descrevem que a LC62 teria um aspectoindiscutivelmente positivo no tocante definio de 85% (oitenta e cinco porcento) para as Regies mais pobres do pas (Norte, Nordeste e CentroOeste),restando os outros 15% (quinze por cento) para os Estados mais ricos do Sul eSudeste, o que estaria de acordo com a ideia redistributiva dos fundos. O problema, no entanto, estaria na fixao, pela lei complementar impug-nada, dos coeficientes individuais de cada Estado, dentro de cada bloco regio-nal. Esses coeficientes, segundo os requerentes, foram estabelecidos de maneiraarbitrria, por meio de acordo poltico. Assim, o que deveria ter sido elaboradocom base em dados objetivos apurados pelo Instituto Brasileiro de Geografia eEstatstica (IBGE) foi feito, s vsperas do Censo previsto para o ano de 1990,por meio de acordo poltico entre Governo Federal e governos estaduais, resul-tando na aprovao da LC62/1989. Os coeficientes de participao dos Estados e do Distrito Federal, estabele-cidos por acordo poltico e inseridos na LC62/1989, deveriam ter vigncia pro-visria, at o exerccio financeiro do ano de 1991 (1 do art.2). Os critrios derateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal, a vigorarem apartir de 1992, seriam fixados em lei especfica, com base na apurao do Censode 1990 (2 do art.2). No entanto, sucessivas lei complementares (LC71/1992,LC72/1993 e LC74/1994) prorrogaram as regras previstas pela LC62/1989. 18. 22R.T.J. 217Em suma, os critrios que, segundo o comando do art.161, II, da Constitui-o, deveriam ser estipulados por lei complementar visando a promover o equi-lbrio socioeconmico entre Estados e entre Municpios, e que, de acordo com oart.2 da LC62/1989, vigorariam a partir de 1992, com base em dados apuradosno Censo realizado pelo IBGE em 1990, nunca foram, segundo os requerentes,devidamente fixados, e at hoje vigoram os coeficientes definidos temporaria-mente pela Lei 62/1989.Os Estados requerentes ressaltam, ainda, a tramitao, no CongressoNacional, de duas propostas de alterao da LC 62/1989: o projeto de lei doDeputado Gilney Viana e o projeto de lei do Senador ris Rezende. Destacam queesses projetos visam fixao de novos coeficientes individuais de participaodos Estados e do Distrito Federal no FPE, com o objetivo de, finalmente, promo-ver o equilbrio socioeconmico entre estes entes federativos.Os seguintes argumentos encerram a petio inicial: A fim de que haja equidade na distribuio dos recursos do FPE, impres-cindvel que se estabeleam critrios tcnicos, objetivos e permanentes de rateio,baseados em dados econmicos e sociais objetivos, no sujeitos a acordos polticosde maiorias eventuais no Congresso Nacional. Os coeficientes aleatoriamente fixa-dos a partir de uma mdia dos repasses efetuados em determinada srie histricas tem agravado as desigualdades entre os Estados das regies Norte, Nordeste eCentroOeste, no cumprindo o objetivo precpuo inserido na norma do art.161,inciso II, da Lei Maior. A perpetuao dessas injustias contraria frontalmente oreferido comando constitucional, na medida em que se viola o princpio segundo oqual os Estados maiores, mais populosos e mais pobres devem receber proporcio-nalmente mais.(Fls. 1213.) Por fim, os autores requerem a declarao do alegado vcio de incons-titucionalidade por omisso, com a consequente intimao do Presidente doCongresso Nacional para a adoo das providncias necessrias tendentes aconferir efetividade ao disposto no incisoII do art.161 da Constituio da Rep-blica, especificamente no que concerne ao imediato estabelecimento de critriosde rateio justos e objetivos do Fundo de Participao dos Estados, com vistas efetiva promoo do equilbrio socioeconmico entre Estados da Federao(...)(fl. 13). A ADI 875/DF foi proposta pelos Governadores dos Estados do RioGrande do Sul, Paran e Santa Catarina contra o art.2, I e II, e 1, 2 e 3,e o Anexo nico da LC62, de 28 de dezembro de 1989. Eis o teor dos dispositivos normativos impugnados:Art. 2 Os recursos do Fundo de Participao dos Estados e do DistritoFederal FPE sero distribudos da seguinte forma:I 85% (oitenta e cinco por cento) s Unidades da Federao integrantes dasregies Norte, Nordeste e CentroOeste; 19. R.T.J. 217 23II 15% (quinze por cento) s Unidades da Federao integrantes das regies Sul e Sudeste. 1 Os coeficientes individuais de participao dos Estados e do Distrito Federal no Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal FPE a serem aplicados at o exerccio de 1991, inclusive, so os constantes do Anexo nico, que parte integrante desta Lei Complementar.2 Os critrios de rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal, a vigorarem a partir de 1992, sero fixados em lei especfica, com base na apurao do censo de 1990.3 At que sejam definidos os critrios a que se refere o pargrafo anterior, continuaro em vigor os coeficientes estabelecidos nesta Lei Complementar. Anexo nico Lei Complementar 62, De 28 de dezembro de 1989 Acre3,4210 Amap 3,4120 Amazonas 2,7904 Par6,1120 Rondnia 2,8156 Roraima2,4807 Tocantins4,3400 Alagoas4,1601 Bahia 9,3962 Cear 7,3369 Maranho 7,2182 Paraba4,7889 Pernambuco 6,9002 Piau 4,3214 Rio Grande do Norte 4,1779 Sergipe4,1553 Distrito Federal 0,6902 Gois 2,8431 Mato Grosso2,3079 Mato Grosso do Sul1,3320 Esprito Santo 1,5000 Minas Gerais 4,4545 Rio de Janeiro 1,5277 So Paulo1,0000 Paran2,8832 Rio Grande do Sul 2,3548 Santa Catarina 1,2798 Os requerentes afirmam que a LC 62/1989, contrariando o comando doart. 161, II, da Constituio Federal, no dispe sobre critrios de rateio doFundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE) e do Fundo deParticipao dos Municpios (FPM). Ao contrrio asseveram os requerentes,essa lei busca, numa flagrante agresso ao texto da Constituio, elidir ou dife-rir a regulamentao desses critrios, dispondo que os a vigorar a partir de 1992seriam fixados em lei especfica com base no Censo de 1990 (art.2, 2). E 20. 24 R.T.J. 217mais: determina que, at a fixao dos critrios, continuariam em vigor os coe-ficientes fixados na mesma Lei Complementar 62/89 (art.2, 3). Situao essaque, como de se imaginar, permanece at hoje(...). Assim[dizem os requeren-tes], em lugar de fixar os critrios ou estabelecer, em nvel de lei complementar,como manda a Constituio (CF/88, art.161, caput), regras bsicas sobre os ditoscritrios, que essa, e s essa pode ser a correta leitura das disposies constitu-cionais pertinentes, e citadas, a lei ora inquinada, elide, afasta e protela a crite-rizao, para ir diretamente aos coeficientes (art.2, 1 e Anexo nico) (fl. 7). Alegam os requerentes, ainda, que a LC62/1989, ao definir apenas quotase coeficientes para distribuio dos recursos do FPE e do FPM, minimizou acompetncia que a Constituio, no art.161, pargrafo nico, atribui ao Tribunalde Contas da Unio. Isso porque, em seu entender, o que a Constituio deter-mina que a lei complementar fixe ou disponha efetivamente sobre os critrios,a partir dos quais o Tribunal de Contas da Unio poder estabelecer as quotas eos coeficientes, e no simplesmente efetuar um clculo matemtico, como resultaatualmente da LC62/1989. Assim, segundo os requerentes, na medida em que faz uma partilha dosrecursos pertinentes aos fundos de que trata o art.159, I, a e b, sem estabelecerou partir de qualquer critrio, sem atender, pois, ao requisito essencial da razoabilidade, a Lei Complementar 62/89, de instrumento equalizador das desigual-dades regionais, convertese num instrumento agressivo da igualdade entre osEstados, princpio constitucional explcito, essencial forma federativa (fl. 14). Constam dos autos das ADI1.987/DF e 875/DF relatrios (fls. 6570/99100,respectivamente) elaborados por meu antecessor, o Ministro Nri da Silveira. Em sesso plenria de 22 de abril de 2002, ambas as aes foram apresen-tadas em mesa pelo Ministro Nri da Silveira. O julgamento, porm, foi adiado,em virtude do adiantado da hora (fl. 73/107, respectivamente). Em 8 de maio de2002, o processo foi retirado de pauta, em razo da aposentadoria do MinistroNri da Silveira (fl. 75/109, respectivamente). Posteriormente, foramme distribudas, por preveno em relao s referi-das ADI1.987 e 875, as ADI2.727/DF (em 18 de setembro de 2002) e 3.243/MT(em 29 de junho de 2004), as quais tambm possuem como objeto dispositivosda LC 62/1989. A ADI2.727/DF foi proposta pelo Governador do Estado de Mato Grossodo Sul, em face dos pargrafos1, 2 e 3, todos do art.2, e do Anexo nico, daLC62, de 28 de dezembro de 1989, e de parte da Deciso Normativa 44, de 12de dezembro de 2001, editada pelo Tribunal de Contas da Unio. Alega o requerente, conforme preciso relato do parecer da Pro ura oriac dGeral da Repblica (fls. 147148), que, em vez de estabelecer normas sobreos critrios de rateio dos fundos previstos no art.159, I, da Constituio, con-soante a previso do art. 161, inciso II, tambm do Estatuto Fundamental, aLei Complementar 62, de 28121989, teria, desde logo, fixado coeficientesindividuais de participao dos Estados e do Distrito Federal, at o ano de 21. R.T.J. 217 251991, remetendo lei especfica a definio de critrios de rateio do Fundo deParticipao correspondente, a vigorarem a partir de 1992 no caso de omis-so legislativa, continuariam em vigor aqueles coeficientes nela estabelecidos,at a edio de lei especfica antes referida. Afora o prprio art.161, incisoII,semelhante proceder do legislador estaria a violar, no texto constitucional, oart. 2 (independncia e harmonia dos Poderes); os objetivos fundamentais daRepblica enumerados no art.3, e a vedao delegao de matria reservadaa lei complementar. A ADI3.243/DF foi ajuizada pelo Governador do Estado de Mato Grossoem face da LC62, de 28 de dezembro de 1989, especificamente, contra o 3 doart.2 dessa lei, que tem o seguinte teor: Art.2(...) (...) 3 At que sejam definidos os critrios a que se refere o pargrafo anterior, continuaro em vigor os coeficientes estabelecidos nesta Lei Complementar.Afirma o requerente que a impugnao da totalidade da lei justificarseiaem razo de a declarao de inconstitucionalidade apenas do 3 do art.2 dei-xaria o restante da lei sem significado normativo.Os argumentos so semelhantes aos levantados na ADI1.987/DF, tambmde autoria do Estado de Mato Grosso, distinguindose as aes apenas pelo fatode que, na ADI1.987/DF, o pedido de declarao de inconstitucionalidade poromisso, e, na ADI3.243/DF, o pedido de declarao de inconstitucionalidadepor ao do inteiro teor da LC62, de 1989.Ambas as aes esto submetidas ao rito do art. 12 da Lei 9.868/1999,conforme despachos por mim proferidos fl.90, na ADI2.727/DF, e fl.46, naADI3.243/DF.Instadas a prestar informaes, as autoridades requeridas enfatizaram,de modo geral, afora os argumentos pelo no conhecimento da ao, que nohaveria nenhum vcio de inconstitucionalidade na LC62/1989, pois, quando o2 do art.2 da referida lei complementar trata do termo lei especfica, nosignifica que teria reservado o tratamento da matria a lei ordinria. Ademais,aduzem que os critrios fixados pela lei complementar impugnada objetivarampromover o equilbrio socioeconmico entre os Estados e entre os Municpios,em conformidade com o disposto no art.161, II, da Constituio, e no caberiaa este Tribunal fixar novos critrios, transformandose em legislador positivo.A AdvocaciaGeral da Unio alegou que a matria no seria passvel de serapreciada em ao direta, pois a LC62/1989 tem efeitos concretos, e, caso fossedeclarada sua inconstitucionalidade, no haveria outro ttulo normativo para rea-lizar o rateio do Fundo de Participao.O Pro ura orGeral da Repblica, ao proferir parecer nas aes dire- c dtas de inconstitucionalidade em questo, sustentou, em sntese, que no cabea este Tribunal apreciar, em ao direta de inconstitucionalidade, a alegao 22. 26R.T.J. 217de mdistribuio dos recursos dos fundos de participao dos Estados e dosMunicpios e de sua inaptido para promover o equilbrio socioeconmico entreos entes federados. o relatrio, do qual a Secretaria distribuir cpia aos Senhores Ministros.VOTOO Sr. Ministro Gilmar Mendes (Relator):1. Fungibilidade entre as aes diretas de inconstitucionalidade porao e por omissoSenhores Ministros, Senhoras Ministras. Estamos diante de um casodeveras interessante. Temos quatro aes diretas de inconstitucionalidade(ADI 1.987/DF, ADI 875/DF, ADI 2.727/DF e ADI 3.243/DF) imbricadas poruma evidente relao de conexo, fenmeno que determina o seu julgamentoconjunto, conforme a jurisprudncia desta Corte (ADI 150MC, Rel. Min.Moreira Alves, DJ de 931990).Por outro lado, possvel observar a inteno dos requerentes de esta-belecer uma ntida distino de pedidos: uns pela declarao da inconstitucio-nalidade por omisso e outros pela declarao da inconstitucionalidade (porao), da LC62, de 1989, a qual estabelece normas sobre o clculo, a entrega eo controle das liberaes dos recursos do Fundo de Participao dos Estados edo Distrito Federal (FPE), previstos no art.159, I, a e b, em conformidade com oart.161, II e III, da Constituio Federal.Em verdade, essa diferenciao de pedidos e causas de pedir, no presentecaso, tornase praticamente impossvel, diante de suas prprias caractersticas.Vejamos o exemplo das ADI 1.987/DF e 3.243/DF, ambas de autoria doEstado de Mato Grosso.A ADI1.987/DF possui pedido de declarao de inconstitucionalidade poromisso, em face de suposta inatividade do Congresso Nacional em regulamen-tar o art.161, II, da Constituio. Os fundamentos que aliceram esse pedido,porm, revelam uma ao cuja pretenso principal ver declarada inconstitucio-nal a LC62, de 1989, cujas normas, segundo o autor, no cumprem com rigor ocomando constitucional do art.161, II, da Constituio.Em parecer nessa ao direta, o Pro ura orGeral da Repblica consta- c dtou esse pedido oculto ou camuflado, afirmando que o caso no de aodireta de inconstitucionalidade por omisso, pois omisso no h, face edioda LC62/89. Logo, caso os requerentes achem a Lei Complementar injusta, ouainda que ela no est promovendo o equilbrio socioeconmico entre os Estadosda Federao, como determinado pela Constituio da Repblica, de ser reque-rida a inconstitucionalidade da presente lei, e no a declarao de omisso doCongresso Nacional (fl. 61). 23. R.T.J. 217 27 O conselho do Pro ura orGeral da Repblica parece ter sido seguido peloc dEstado de Mato Grosso, que, posteriormente, agora na ADI3.243/DF, formuloupedido de declarao de inconstitucionalidade da totalidade da LC 62/1989,baseandose nos mesmos argumentos alguns descritos em textos simplesmenteidnticos utilizados na ADI1.987/DF. Nas ADI875/DF e 2.727/DF, tambm h uma certa confuso de pedidos ecausas de pedir. Na ADI875, o pedido de declarao de inconstitucionalidade do art.2,I e II e 1, 2 e 3, e o Anexo nico da LC62, de 28 de dezembro de 1989.O fundamento do pedido, porm, o fato de a referida lei no ter disposto sobreos critrios para distribuio dos recursos dos fundos de participao. Segundotrechos da pea inicial, a LC62/89 simplesmente no dispe sobre critrios.Tratase, conforme a prpria petio inicial, de um descumprimento por nocumprimento do mandamento contido na norma constitucional do art.161, II,da Constituio Federal. Assim, nas informaes prestadas pela AdvocaciaGeral da Unio, consignouse o seguinte (fl. 61): Verificase, ainda, que a suposta inconstitucionalidade da Lei Complementar 62/89, estaria no naquilo que ela contm, mas nos pontos em que, segundo os requerentes, seria ela omissa. Como se v, pretendem os requerentes que, depois de se reconhecer a omisso da Lei Complementar 62/89, seja ela declarada inconstitucional.A ADI2.727/DF, por seu turno, foi proposta pelo Governador do Estadode Mato Grosso do Sul contra os pargrafos1, 2 e 3, todos do art.2, e doAnexo nico da LC62, de 28 de dezembro de 1989, e contra parte da DecisoNormativa 44, de 12 de dezembro de 2001, editada pelo Tribunal de Contas daUnio. Porm, parecer da Pro ura oriaGeral da Fazenda, contido nos autos,c desclarece que, ao fim e ao cabo, a questo posta poderia ser de inconstitucionali-dade por omisso, em razo da ausncia de legislao especfica para fixao doscritrios de rateio dos fundos de participao (fl. 107).O quadro aqui revelado, portanto, est a demonstrar uma clara imbricaode pedidos e causas de pedir e, dessa forma, a evidenciar a patente fungibilidade que pode existir entre a ao direta de inconstitucionalidade e a aodireta de inconstitucionalidade por omisso. certo que as aes diretas de inconstitucionalidade por ao e por omis-so no se confundem. Tanto a introduo de uma especial garantia processualpara a proteo de direitos subjetivos constitucionalmente assegurados, quantoa adoo de um processo abstrato para o controle da inconstitucionalidade poromisso legislativa esto a demonstrar que o constituinte brasileiro partiu deuma ntida diferenciao entre a inconstitucionalidade por ao e a inconstitu-cionalidade por omisso. 24. 28 R.T.J. 217No obstante, a tentativa de procederse a uma clara diferenciao no seafigura isenta de dificuldades1; se considerada atendida a maioria das exign-cias constitucionais de legislar, no restaro seno os casos de omisso parcial(Teilunterlassung), seja porque o legislador promulgou norma que no corres-ponde, plenamente, ao dever constitucional de legislar, seja porque uma mudanadas relaes jurdicas ou fticas impelhe um dever de adequao do complexoexistente (Nachbesserungspflicht)2.Destarte, decorrido algum tempo da promulgao da Constituio, no selograr identificar, com a ressalva de uma ou de outra exceo, uma omisso purado legislador. O atendimento insatisfatrio ou incompleto de exigncia constitu-cional de legislar configura, sem dvida, afronta Constituio3. A afirmaode que o legislador no cumpriu, integralmente, dever constitucional de legislar4contm, implcita, uma censura da prpria normao positiva.A declarao de inconstitucionalidade da omisso parcial do legisladormesmo nesses mecanismos especiais, como o mandado de injuno e a aodireta de inconstitucionalidade da omisso contm, portanto, a declarao dainconstitucionalidade da lei5.A imprecisa distino entre ofensa constitucional por ao ou por omis-so6 leva a uma relativizao do significado processualconstitucional dessesinstrumentos especiais destinados defesa da ordem constitucional ou de direi-tos individuais contra a omisso legislativa. De uma perspectiva processual, aprincipal problemtica assentase, portanto, menos na necessidade de instituiode determinados processos destinados a controlar essa forma de ofensa consti-tucional do que na superao do estado de inconstitucionalidade decorrente daomisso legislativa.1ERICHSEN, HansUwe. Staatsrecht und Verfassungsge ichtsbarkeit. 2. ed. Munique, 1979, v. II,rp.169170.2 JLICHER, Friedrich. Die Verfassungsbe chwerde gegen Urteile bei gesetzgeberischem sUnterlassen, cit., p.33.3SCHENKE, WolfRdiger. Rechtsschutz bei normativem Un echt. Berlim, 1979, p. 169;rGUSY, Christoph. Parlamentarischer Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht. Berlim, 1985,p. 152; SCHNEIDER, Bernd Jrgen. Die Funktion der Normenkontrolle und des richterlichenPrfungsrechts im Rahmen der Rechtsfolgenbestimmung verfassungsswidriger Gesetze. Frankfurtam Main, 1988, p.148.4Cf. MENDES, Gilmar Ferreira. Die abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgerichts und vor dem brasilianischen Supremo Tribunal Federal. Berlim, 1991.5 BVerfGE 8, 1 (10); 22, 349 (360).6 ERICHSEN, HansUwe. Staatsrecht und Verfassungsge ichtsbarkeit, cit. p. 129170; PESTA- rLOZZA, Christian. Noch verfassungsmssige und bloss verfassungswidrige Rechtslagen. In:Bundesverfassungsgericht und Grundgesetz, cit., p.519 (526, 530). 25. R.T.J. 217 29Embora a omisso do legislador no possa ser, enquanto tal, objeto docontrole abstrato de normas7, no se deve excluir a possibilidade de que, como jmencionado, essa omisso venha a ser examinada no controle de normas.Dado que, no caso de uma omisso parcial, existe uma conduta positiva,no h como deixar de se reconhecer a admissibilidade, em princpio, da aferi-o da legitimidade do ato defeituoso ou incompleto no processo de controle denormas, ainda que abstrato8.Tem se, pois, aqui, uma relativa, mas inequvoca, fungibilidade entre a ao direta de inconstitucionalidade (da lei ou ato normativo) e o processo de controle abstrato da omisso, uma vez que os dois processos o decontrole de normas e o de controle da omisso acabam por ter o mesmoobjeto, formal e substancialmente, isto , a inconstitucionalidade da normaem razo de sua incompletude9. certo que a declarao de nulidade no configura tcnica adequada paraa eliminao da situao inconstitucional nesses casos de omisso inconstitucio-nal. Uma cassao aprofundaria o estado de inconstitucionalidade, tal como jadmitido pela Corte Constitucional alem em algumas decises. A soma de duasomisses no gera uma ao ou afirmao, mas uma omisso ao quadrado.O Supremo Tribunal Federal, em julgado relativo suposta excluso debenefcio incompatvel com o princpio da igualdade, afirmou que no caberia Corte converter a ao direta de inconstitucionalidade em ao de inconstitucio-nalidade por omisso. Tratavase de arguio na qual se sustentava que o ato daReceita Federal, ao no reconhecer a no incidncia do imposto (IPMF) apenasquanto movimentao bancria ocorrida nas aquisies de papel destinado impresso de livros, jornais e peridicos promovidas pelas empresas jornalsti-cas, estaria impondo a exigncia do imposto relativamente s demais opera-es financeiras de movimentao e transferncia praticadas por essas empresas,em operaes vinculadas feitura do jornal, livros e peridicos, tais como paga-mentos a fornecedores de outros insumos, pagamentos de mo de obra e serviosnecessrios confeco do jornal (....)10. Fundamentou a Corte que:Configurada hiptese de ao de inconstitucionalidade por omisso, em face dos termos do pedido, com base no 2 do art.103 da Lei Magna, o que incumbe ao Tribunal afirma o Relator, Ministro Nri da Silveira negar curso ao direta de inconstitucionalidade ut art.102, I, letra a, do Estatuto Supremo. Na mesma linha de argumentao, concluiu o Ministro Seplveda Pertence que o pedido da7 FRIESENHAHN, Ernst. Die Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bundesrepublik Deutschland.KlnBerlimBonnMunique, 1963, p.65.8GUSY, Christoph. Parlamentarischer Gesetzgeber und Bundesverfassungsgericht, cit., p.152.9 Cf.: MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo GustavoGonet. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2008. Sobre o tema, vide voto doMinistro Seplveda Pertence, no julgamento do pedido de concesso de medida cautelar na ADI526,contra a Medida Provisria 296, de 1991.10ADI986, Relator Nri da Silveira, DJ de 841994. 26. 30R.T.J. 217 ao direta de inconstitucionalidade de norma de todo diverso do pedido da ao de inconstitucionalidade por omisso, o que tornaria inadmissvel a converso da ao de inconstitucio alidade positiva, que se props, em ao de inconstituciona-n lidade por omisso de normas11.Esse entendimento foi mantido em julgados posteriores, como naADI1.442/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 2442005, na qual se alegavaa insuficincia do salrio mnimo para atender s necessidades vitais bsicas dotrabalhador e de sua famlia, uma questo de omisso parcial do legislador. Naocasio, assim se manifestou o Ministro Celso de Mello, aps tecer considera-es analticas sobre as distines entre a ao direta de inconstitucionalidade(ADI) e a ao direta de inconstitucionalidade por omisso (ADO): Tenho para mim consideradas as razes que venho de expor e que eviden- ciam a especificidade desses meios de controle abstrato de constitucionalidade que no se revela possvel converter, em ao de inconstitucionalidade por omisso, a ao direta de inconstitucionalidade, que, ajuizada como a presente com a nica finalidade de, aps suspenso cautelar de eficcia da norma impugnada (norma que transgrediria, por omisso parcial, texto da Constituio), promover, mediante deciso plenria desta Corte, a excluso dos dispositivos retromenciona- dos do arcabouo jurdico ptrio (fl. 8). Tornase necessrio acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo Tribunal Federal defrontandose com situao semelhante que emerge da presente causa pronunciouse no sentido de que, configurada hiptese de inconstitucionalidade por omisso estatal de providncia reputada necessria efetivao de norma constitucional, torna se invivel a converso da ao direta de inconstitucionalidade, prevista no art.102, I, a, da Carta Poltica, em ao de inconstitucionalidade por omisso, a que se refere o art.103, 2, da Constituio (ADI986/DF, Rel. Min. Nri da Silveira). O eminente Ministro Nri da Silveira, Relator, em seu douto voto, assim se pronunciou sobre a matria:A quaestio juris, que ento se prope como preliminar, respeita possibilidade, ou no, de converterse a ao direta de inconstitucionalidade em ao de inconstitucionalidade por omisso, tendo em conta o que efetivamente pretende a requerente.Penso, no particular, que no cabe Corte converter a ao direta de inconstitucionalidade em ao de inconstitucionalidade por omisso. Configurada hiptese de ao de inconstitucionalidade por omisso, em face dos termos do pedido, com base no 2 do art. 103 da Lei Magna, o que incumbe ao Tribunal negar curso ao direta de inconstitucionalidade, ut art.102, I, letra a, do Estatuto Supremo. parte ficar reservado aforar, ento, a ao de inconstitucionalidade por omisso, ou no, adotandose, para tanto, o procedimento cabvel, no coincidente com o da demanda aforada, no sendo, desde logo, cabvel cautelar. a questo de ordem que, como preliminar, submeto ao Tribunal. Adianto, desde logo, na linha do antes referido, que no conheo, desde logo, da ao direta de inconstitucionalidade ajuizada(...).11ADI986, Relator Nri da Silveira, DJ de 841994. 27. R.T.J. 21731Tambm o eminente Ministro Seplveda Pertence, ao apreciar essa questo no julgamento da ADI986 QO/DF, expendeu as seguintes consideraes: Ora, o pedido da ao direta de inconstitucionalidade de norma detodo diverso do pedido da ao de inconstitucionalidade por omisso. Porisso, creio, de fato, inadmissvel a converso da ao de inconstitucionali-dade positiva, que se props, em ao de inconstitucionalidade por omissode normas. Acompanho, portanto, o eminente Relator e no conheo da ao.Desse modo, Senhor Presidente, e tendo em considerao as razes expos- tas, no conheo da presente ao direta quanto ao art.1 e seu pargrafo nico da Medida Provisria 1.415/96.Ao contrrio do afirmado nas referidas decises que fixaram a jurisprudn-cia da Corte, o problema no decorre propriamente do pedido, at porque, emum ou em outro caso (ADI ou ADO), temse sempre um pedido de declarao deincons titucionalidade. Em se tratando de omisso, a prpria norma incomple a tou defeituosa h de ser suscetvel de impugnao na ao direta de inconstitucionalidade, porque de uma norma alegadamente inconstitucional que se cuida,ainda que a causa da inconstitucionalidade possa residir na sua in ompletude. cEvidentemente, a cassao da norma inconstitucional (declarao de nuli-dade) no se mostra apta, ao mais das vezes, a solver os problemas decorrentes daomisso parcial, mormente da chamada excluso de benefcio incompatvel como princpio da igualdade. que ela haveria de suprimir o benefcio concedido,em princpio licitamente, a certos setores, sem permitir a extenso da vantagemaos segmentos discriminados.A tcnica da declarao de nulidade, concebida para eliminar a incons-titucionalidade causada pela interveno indevida no mbito de proteo dosdireitos individuais, mostrase insuficiente como meio de superao da inconsti-tucionalidade decorrente da omisso legislativa.A questo fundamental reside menos na escolha de um processo especial do que na adoo de uma tcnica de deciso apropriada para superaras situaes inconstitucionais propiciadas pela chamada omisso legislativa.E, nesse sentido, a jurisprudncia do Tribunal tem avanado substancial-mente nos ltimos anos, principalmente a partir do advento da Lei 9.868/1999,cujo art.27 abre um leque extenso de possibilidades de solues diferenciadaspara os mais variados casos. certo que, inicialmente, o Supremo Tribunal Federal adotou o entendi-mento segundo o qual a deciso que declara a inconstitucionalidade por omissoautorizaria o Tribunal apenas a cientificar o rgo inadimplente para que esteadotasse as providncias necessrias superao do estado de omisso inconsti-tucional. Assim, reconhecida a procedncia da ao, deveria o rgo legislativocompetente ser informado da deciso, para as providncias cabveis.Em julgado recente (do ano de 2007), porm, o Tribunal passou a conside-rar a possibilidade de, em alguns casos especficos, indicar um prazo razovel 28. 32R.T.J. 217para a atuao legislativa, ressaltando as consequncias desastrosas para a ordemjurdica da inatividade do legislador no caso concreto (ADI 3.682, Rel. Min.Gilmar Mendes, DJ de 692007). O caso referiase omisso inconstitucionalquanto edio da lei complementar de que trata o art.18, 4, da Constituio,definidora do perodo dentro do qual podero tramitar os procedimentos tenden-tes criao, incorporao, desmembramento e fuso de municpios. Na ocasio,a Corte declarou o estado de mora em que se encontrava o Congresso Nacionale determinou que, no prazo de 18 (dezoito) meses, adotasse ele todas as provi-dncias legislativas necessrias ao cumprimento do dever constitucional impostopelo art.18, 4, da Constituio, devendo ser contempladas as situaes imper-feitas decorrentes do estado de inconstitucionalidade gerado pela omisso. Na mesma ocasio, o Tribunal avanou no tema da declarao de inconsti-tucionalidade sem a pronncia da nulidade. No julgamento do conhecido caso doMunicpio de Lus Eduardo Magalhes (ADI2.240, Rel. Min. Gilmar Mendes,DJ de 382007), o Tribunal, aplicando o art.27 da Lei 9.868/1999, declarou ainconstitucionalidade sem a pronncia da nulidade da lei impugnada (Lei 7.619,de 30 de maro de 2000, do Estado da Bahia), mantendo sua vigncia pelo prazode 24 (vinte e quatro) meses, lapso temporal razovel dentro do qual pode o legis-lador estadual reapreciar o tema, tendo como base os parmetros que devem serfixados na lei complementar federal, conforme deciso da Corte na ADI3.682. Em tema de omisso inconstitucional, o Tribunal j vem adotando, inclu-sive, tpicas sentenas de perfil aditivo, tal como ocorreu no conhecido caso dodireito de greve dos servidores pblicos. Como se sabe, no MI20 (Rel. Celso deMello, DJ de 22111996), firmouse entendimento no sentido de que o direitode greve dos servidores pblicos no poderia ser exercido antes da edio da leicomplementar respectiva, com o argumento de que o preceito constitucional quereconheceu o direito de greve constitua norma de eficcia limitada, desprovidade autoaplicabilidade. Na mesma linha, foram as decises proferidas no MI485(Rel. Maurcio Corra, DJ de 2382002) e no MI585/TO (Rel. Ilmar Galvo, DJde 282002). Assim, nas diversas oportunidades em que o Tribunal se manifes-tou sobre a matria, reconheceuse unicamente a necessidade de se editar a recla-mada legislao, sem admitir uma concretizao direta da norma constitucional. Em 25 de outubro de 2007, o Supremo Tribunal Federal, em mudana radi-cal de sua jurisprudncia, reconheceu a necessidade de uma soluo obrigatriada perspectiva constitucional e decidiu no sentido de declarar a inconstituciona-lidade da omisso legislativa, com a aplicao, por analogia, da Lei 7.783/1989,que dispe sobre o exerccio do direito de greve na iniciativa privada. Afastandose da orientao inicialmente perfilhada no sentido de estar limitada declara-o da existncia da mora legislativa para a edio de norma regulamentadoraespecfica, o Tribunal, sem assumir compromisso com o exerccio de uma tpicafuno legislativa, passou a aceitar a possibilidade de uma regulao provisriado tema pelo prprio Judicirio. O Tribunal adotou, portanto, uma moderadasentena de perfil aditivo, introduzindo modificao substancial na tcnica de 29. R.T.J. 21733deciso do mandado de injuno (MI670, Rel. para o ac. Min. Gilmar Mendes;MI708, Rel. Min. Gilmar Mendes; e MI712, Rel. Min. Eros Grau).A opo por uma tcnica diferenciada de deciso pode trazer soluesviveis para as presentes aes diretas de inconstitucionalidade. Aqui, nose trata mais de saber se as aes so de inconstitucionalidade por aoou por omisso (parcial), mas de encontrar uma tcnica de deciso parasuperar o alegado estado de inconstitucionalidade decorrente de omissoparcial.Assim, no obstante o brilhantismo da tese e daqueles que a defenderamnesta Corte, parece que a distino rgida entre as aes diretas de inconstitucio-nalidade por ao e por omisso, como pressuposto de sua infungibilidade, nose coaduna mais com a prpria jurisprudncia do Tribunal no tocante ao controleabstrato de normas e s novas tcnicas de deciso. preciso reconhecer que, em nosso sistema abstrato de controlede constitucionalidade, deve existir uma natural fungibilidade entre osdiversos tipos de ao. A ao direta de inconstitucionalidade (ADI) e a aodeclaratria de constitucionalidade (ADC) j possuem um claro carter dpliceou ambivalente, que as tornam, praticamente, uma mesma ao com sinal tro-cado. Quanto arguio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF),o Tribunal tem reconhecido sua fungibilidade com a ao direta de inconstitu-cionalidade, at mesmo tendo em vista a relao de subsidiariedade entre essasaes (ADPF 72QO, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 2122005).Isso no significa negar a natureza distinta, o rito prprio e as especifici-dades de cada ao. A Lei 9.868/1999 possui captulos especficos para a aodireta de inconstitucionalidade (Captulo II) e para a ao declaratria de cons-titucionalidade (Captulo III). Com a nova Lei 12.063, de 22 de outubro de2009, a Lei 9.868/1999 passa a contar com o captulo II A, que estabelece rito procedimental e medidas cautelares especficas para a ao direta deinconstitucionalidade por omisso. A Lei 9.882/1999, por seu turno, trata daarguio de descumprimento de preceito fundamental. No Supremo TribunalFederal, atualmente, todas as aes possuem uma classe especfica de autuao:Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI); Ao Declaratria de Constitucio-nalidade (ADC); Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso (ADO) eArguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).Portanto, ante a aparente confuso inicialmente verificada nos diversospedidos, como demonstrado, e tendo em vista a patente defasagem da jurispru-dncia at ento adotada pelo Tribunal, temos aqui uma valiosa oportunidadepara superarmos o antigo entendimento e reconhecermos o carter fungvel entreas aes.Dessa forma, conheo das presentes aes (ADI 875, 1.987, 2.727 e3.243). 30. 34 R.T.J. 2172. Objeto das aesEm razo da reunio das aes para julgamento em conjunto, necessria sefaz a delimitao de seu objeto. exceo da ADI1.987/DF, a qual tem objeto distinto foi proposta emface da suposta omisso do Congresso Nacional em regulamentar o art.161, II,da Constituio as ADI875, 2.727 e 3.243 so dirigidas, no seu conjunto,contra o art.2, I e II e 1, 2 e 3, e o Anexo nico da LC 62, de 28 dedezembro de 1989. Na primeira, impugnase todo o dispositivo (caput, incisosepargrafos) e o mencionado Anexo nico; na segunda, apenas os pargrafos1,2 e 3. Na terceira, somente o 3, apesar de o requerente ter delimitado oobjeto como sendo toda a lei, com base no fato de que a declarao de inconsti-tucionalidade apenas do 3 do art.2 deixaria o restante da lei sem significadonormativo.Na ADI2.727/DF, impugnase, ainda, parte da Deciso Normativa 44, de12 de dezembro de 2001, editada pelo Tribunal de Contas da Unio. No entanto,a referida deciso normativa apenas aprova, para o exerccio de 2002, os coefi-cientes para o clculo das quotas de distribuio dos recursos do FPE e do FPM.Sua eficcia temporria, j exaurida naquele ano de 2002 atualmente estvigente a Deciso Normativa 92, de 19 de novembro de 2008, retiralhe requi-sito essencial para figurar como objeto de ao direta de inconstitucionalidade.Em relao aos critrios de rateio do Fundo de Participao dos Munic-pios, constantes do art.3 da lei, sua fixao hoje regulada pela LC 91, de 22 dedezembro de 1997, que revogou expressamente as Leis 71 e 74, as quais promo-veram mudanas substanciais no art.3 da LC 62/1989. Poderseia argumentarque a LC 91/1997, ao, expressamente, revogar apenas as LC 71 e 74, teria provo-cado a repristinao das disposies originrias do mencionado art.3. Todavia,considerando que a LC 91 disciplinou, de forma diversa, toda a matria tratadapelo art. 3, no h dvida de que a mencionada Lei Complementar revogou,ainda que tacitamente, o referido art.3.Este Tribunal, em algumas ocasies, deparouse com a aplicao dessa lei(cf. MS23.632, Rel. Carlos Britto, DJ de 14112008), a ela no opondo qualquerbice de natureza constitucional.Ademais, embora esse argumento, isoladamente, no pudesse preponderar,em virtude da causa de pedir aberta que caracteriza as aes de controle abstratode constitucionalidade, registrese que toda a argumentao desenvolvida peloautor dirigese contra a suposta omisso (parcial) na regulamentao dos crit-rios de rateio do Fundo de Participao dos Estados, no o dos Municpios.No tocante aos demais dispositivos da LC 62/1989 os arts.4, 5, 6 e 7,eles possuem natureza eminentemente instrumental definio de prazos e for-mas para a entrega dos recursos em relao no apenas ao FPE, mas tambm aoFPM, de modo que formam um sistema normativo tambm com a LC 91/1997,a qual, como j afirmado, hoje disciplina o FPM. Portanto, eventual declaraode inconstitucionalidade da totalidade do art.2, e tendo em vista a mencionada 31. R.T.J. 217 35revogao do art.3, no teria o condo de retirar a importncia normativa dosreferidos dispositivos (arts.4, 5, 6 e 7). Por conseguinte, o objeto posto a julgamento constitudo apenas peloart.2, I e II, 1, 2 e 3, e pelo Anexo nico da LC 62/1989. Passo, ento, anlise da questo constitucional. 3. Omisso parcial: a insuficincia da LC 62, de 1989, para a manuteno do equilbrio socioeconmico entre os Estados Sabese que a omisso legislativa inconstitucional pressupe a inobservn-cia de um dever constitucional de legislar, que resulta tanto de comandos expl-citos, como de decises fundamentais da Constituio identificadas no processode interpretao. Temse omisso absoluta ou total quando o legislador no empreende aprovidncia legislativa reclamada. J a omisso parcial ocorre quando um atonormativo atende apenas parcialmente, ou de modo insuficiente, vontadeconstitucional. Portanto, em se tratando de omisso parcial, h lei editada a pretexto dedar cumprimento s determinaes constitucionais. O legislador, no entanto, aoeditla, no se desincumbe de forma satisfatria do dever que a Constituiolhe impusera, inviabilizando, com o seu ato, a plena efetividade da normaconstitucional. Tratase, conforme salientado, de figura fronteiria entre a ao e a omissoinconstitucional, pois a afirmao de que o legislador no cumpriu integralmenteo dever de legislar contm, implcita, uma censura da prpria normao positiva. A declarao de inconstitucionalidade da omisso parcial do legisla-dor mesmo nos mecanismos especiais como o mandado de injuno e a aodireta de inconstitucionalidade por omisso contm, portanto, a declarao dainconstitucionalidade da lei. Cumpre salientar, todavia, que a aferio do atendimento, pelo legislador,da vontade constitucional no deve partir de juzos ou valoraes de carter sub-jetivo, mas do cotejo da lei que fora editada com a norma construda a partir dainterpretao do dispositivo constitucional. Dessarte, somente restar configurada a omisso parcial se presentes osseguintes requisitos: (i) norma constitucional que imponha o dever de legislarde contedo definido e (ii) edio de lei que confira matria tratamento aqumdaquele pretendido pela Constituio. No caso, portanto, devese buscar, no texto constitucional, dispositivo queimponha ao legislador o dever de conferir ao Fundo de Participao dos Estadose do Distrito Federal tratamento diverso daquele que lhe fora conferido pelaLC62, de 28 de dezembro de 1989. Sabese que a mencionada lei foi editada a pretexto de cumprir determi-nao constante do art.161, II, da Constituio, que possui a seguinte redao: 32. 36R.T.J. 217Art.161. Cabe lei complementar:(...)II estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art.159, especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu incisoI, ob jetivando promover o equilbrio socioeconmico entre Estados e entre Municpios. Por sua vez, o art.159, I, na redao vigente poca da edio da lei, dis-punha da seguinte forma:Art.159. A Unio entregar:I do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma:a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participa o dos Estados e do Distrito Federal;b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Municpios;c) trs por cento, para programas de financiamento ao setor produtivo das Regies Norte, Nordeste e CentroOeste, atravs de suas instituies financeiras de carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semirido a metade dos recursos destinados Regio, na forma que a lei estabelecer.Com a edio da EC 55/2007, a frao destinada aos fundos de participa-o passou a ser de 48% (quarenta e oito por cento). O referido acrscimo favo-receu exclusivamente o Fundo de Participao dos Municpios, que, alm dosvinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento anteriormente previstos, passou areceber, anualmente e no ms de dezembro, mais um por cento da arrecadaodos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza (IR) e sobre produtosindustrializados (IPI).No se trata, pois, de mudana substancial do parmetro de controle, aptaa impedir o conhecimento das aes diretas de inconstitucionalidade ajuizadasem virtude da suposta insuficincia (omisso parcial) da LC 62/1989 no cumpri-mento das exigncias impostas pelo art.161, II, da Constituio da Repblica.Cumpre ressaltar que o art.39, pargrafo nico, do Ato das DisposiesConstitucionais Transitrias determinou que o Congresso Nacional, no prazo dedoze meses, contados da promulgao do texto constitucional, votasse a lei com-plementar prevista no art.161, II.Por conseguinte, no tocante aos Fundos de Participao dos Estados e doDistrito Federal e dos Municpios, o Congresso Nacional possua o dever consti-tucional de elaborar, em at doze meses, lei complementar que estabelecesse oscritrios de rateio. Na definio desses critrios, o legislador teria como parme-tro a promoo do equilbrio socioeconmico entre os entes federativos.Nesse contexto, foi editada, em 1989, a LC 62, que definiu a forma dedistribuio dos recursos dos Fundos de Participao dos Estados e do DistritoFederal e dos Municpios. 33. R.T.J. 21737 Quanto ao Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal, oart.2 da referida Lei Complementar estabeleceu a destinao de 85% (oitenta ecinco por cento) dos recursos s Unidades da Federao integrantes das regiesNorte, Nordeste e CentroOeste e de 15% (quinze por cento) para as regies Sule Sudeste. O referido diploma legal tambm definiu, em seu anexo, os coeficientes departicipao dos Estados, os quais deveriam vigorar apenas nos exercciosde1990 e 1991. Os critrios de rateio que seriam aplicados a partir do anode 1992 deveriam ser fixados por lei especfica, com base no censo de 1990(art.2, 2). Por fim, o art.2, 3, da mencionada lei complementar disps que os coe-ficientes de participao definidos no anexo continuariam a ser aplicados, caso alei prevista no pargrafo anterior no fosse editada. Passados quase vinte anos da edio da lei, ela continua a reger a distribuio dos recursos do Fundo de Participao dos Estados e do DistritoFederal, ou seja, at hoje so aplicados os ndices previstos, inicialmente,apenas para os exerccios de 1990 e 1991. Tambm chama a ateno o fato de os ndices adotados na referida lei nodecorrerem da anlise de dados e informaes que efetivamente retratavam arealidade socioeconmica dos Estados brasileiros poca. Extraise, dos autos,que os ndices foram definidos, mediante acordo entre os entes federativos,formalizado no mbito do Confaz, com base na mdia histrica dos coeficientes aplicados anteriormente Constituio de 1988, quando a apuraose dava tendo como parmetro os artigos 88 e seguintes do Cdigo TributrioNacional. A natureza provisria e o carter eminentemente poltico dos ndicesfixados pela LC 62 foram expressamente reconhecidos pelo relator do projeto,Deputado Firmo de Castro, que, nas razes que embasaram a referida proposta,deixou consignado o seguinte: (...) Optouse atravs deste projeto, de acordo com a sugesto unnime das Secretarias de Fazenda e de Finanas dos Estados, fixar se, provisoriamente, os coeficientes individuais de participao de cada unidade da Federao no FPE. Isso porque os parmetros bsicos, populao e inverso da renda per capita, hoje desatualizados, no proporcionariam o grau de distributividade que todos de- sejam. Em razo das transformaes significativas ocorridas na presente dcada, as quais esto afetando os perfis especiais de renda e populao, ser prudente e benfico para todos que os critrios de distribuio do FPE sejam revistos em profundidade depois da apurao do censo de 1990, com dados atualizados e melhor avaliados aps os dois de vigncia do novo sistema tributrio, o que tambm se prope ocorra com o FPM. Tudo indica, portanto, que se trata de lei editada em virtude do decurso doprazo previsto pelo art.39, pargrafo nico, do ADCT, para viger por perododeterminado. 34. 38 R.T.J. 217 O fato de a lei ter sido editada nessas circunstncias, por si s, no a maculacom a pecha da inconstitucionalidade. At mesmo porque o 3 do art.2 daLC62, consoante salientado, previu a ultraatividade dos coeficientes de partici-pao ento definidos, caso no fosse editada a lei que definiria novos coeficien-tes de participao com base no censo de 1990. Vcio de inconstitucionalidade parece haver, contudo, no atendimento ina-dequado da exigncia contida no final do art.160, II, da Constituio, segundoo qual os critrios de rateio dos fundos de participao deveriam promover oequilbrio socioeconmico entre Estado e entre Municpios. Da leitura do referido dispositivo constitucional, extraise que os critriosescolhidos pelo legislador para o rateio dos fundos de participao somente seroconstitucionais se aptos a promoverem a reduo das desigualdades regionais e aequalizao da situao econmicofinanceira dos entes federativos. Tratase deum comando constitucional de cumprimento obrigatrio pelo legislador. E no poderia ser de outra forma, tendo em vista que o prprio fim alme-jado pelo Constituinte, com a criao dos fundos de participao, foi o de dotaro federalismo cooperativo brasileiro de mais um instrumento apto a promover odesenvolvimento equilibrado e harmnico do pas. Os fundos de participao viabilizam a transferncia, aos Estados e aosMunicpios, de parte do que arrecadado pela Unio. Dessa forma, garanteseou, pelo menos, deverseia garantir a autonomia financeira dos entes federa-tivos, que, para o exerccio de suas competncias constitucionais, contam noapenas com os recursos advindos da arrecadao de seus prprios tributos, mastambm com os decorrentes de transferncias intergovernamentais. Aliomar Baleeiro, em sua clssica obra Direito tributrio brasileiro(11. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 600), afirma que a distribuio dereceitas por meio de fundos encontra precedente histrico no art.15, 4, daConstituio de 1946, segundo o qual os Municpios, excludos os das Capitais,participariam de 10% do total arrecadado pela Unio, a ttulo de imposto derenda. A EC 5, de 21 de novembro de 1961, elevou para 15% a parcela a ser rate-ada e ordenou ainda que 10% da arrecadao do imposto sobre consumo tivesseo mesmo destino. No entanto, fundos similares aos atuais somente foramestabelecidos pela EC 18, de 1 de dezembro de 1965, com a destinao de 10%do valor arrecadado a ttulo de imposto de renda e de imposto sobre produtosindustrializados para o Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federale outros 10% para o Fundo de Participao dos Municpios. A Constituiode 1967 manteve essa sistemtica de distribuio de recursos financeiros,modificando apenas o percentual da arrecadao a ser rateado. Tal percentual foialterado inmeras vezes na vigncia da Constituio pretrita. O modelo de distribuio das receitas tributrias adotado pela Constituiode 1988 partilha por meio de fundos (art.159, I) e participao direta no pro-duto da arrecadao (arts.157, 158 e 159, II) possibilita a reduo ou a atenu-ao das disparidades existentes entre as Unidades da Federao. Isso porque os 35. R.T.J. 217 39Estados e Municpios mais pobres, no obstante as inmeras demandas sociais,possuem, em regra, menor arrecadao tributria direta, o que compensadopelas transferncias intergovernamentais. Se mantido, em nosso pas, modeloprprio do federalismo clssico (dual federalism), segundo o qual as unidadesfederadas deveriam se manter, exclusivamente, com o produto da arrecadaodos tributos de sua prpria competncia, o fosso socioeconmico entre os entesfederativos apenas se aprofundaria, e no restaria atendida a exigncia contida naparte final do art.160, II, da Constituio.A tabela a seguir demonstra a importncia relativa do FPE para asfinanas estaduais, revelando a relao existente entre o valor transferido paracada unidade federativa e a sua receita corrente (dados IBGE):Regio/UFFPE/Receita Corrente Norte 28,48% Rondnia26,24% Acre47,38% Amazonas12,69% Roraima 49,32% Par23,40% Amap 47,60% Tocantins 40,09% Nordeste25,22% Maranho32,32% Piau 38,50% Cear 25,53% Rio Grande do Norte 25,68% Paraba 30,21% Pernambuco19,59% Alagoas 32,42% Sergipe 32,86% Bahia 17,15% Sudeste1,59% Minas Gerais 4,11% Esprito Santo 4,96% Rio de Janeiro 1,41% So Paulo0,35% 36. 40R.T.J. 217Regio/UF FPE/Receita Corrente Sul4,37% Paran 5,30% Santa Catarina 4,20% Rio Grande do Sul3,66% Centro Oeste 7,15% Mato Grosso do Sul7,63% Mato Grosso10,52% Gois 8,95% Distrito Federal 2,36% BRASIL 9,24%Percebese que, no obstante essa proporo entre a receita corrente dasunidades federativas e os valores que lhes so repassados levar em consideraoa tabela fixa estabelecida LC 62/1989, que, como visto, fruto de um acordopoltico selado no Confaz ao final dos anos oitenta, a distribuio do FPE acabatendo um carter nitidamente redistributivo, ou seja, a transferncia dos recur-sos pesa proporcionalmente mais naqueles Estados menos desenvolvidos. Se, noEstado de So Paulo, o FPE corresponde somente a 0,35% da receita correnteestadual, em Roraima, a mesma proporo superou os 49% em 2007. Para o con-junto dos oramentos estaduais, o ndice fica pouco abaixo de 10%. Nas regiesNorte e Nordeste so observadas as maiores dependncias do FPE.Acerca do modelo de partilhas e transferncias intergovernamentais ado-tado pela Constituio de 1988, merecem registro as seguintes reflexes do eco-nomista Luiz Arruda Villela:O Sistema Tributrio Nacional composto de impostos de competncia de cada um dos nveis de governo, federal, estadual e municipal, e de um sistema de partilhas e transferncias intergovernamentais, de recursos de origem tributria. Isso decorre da constatao de que, para vrios Estados e a quase totalidade dos Municpios, a explorao da base tributria prpria, conforme discriminada na Constituio, no proporcionaria recursos suficientes para o financiamento dos respectivos governos.Em uma federao, inaceitvel que a distribuio desproporcional de recursos pblicos inviabilize o atendimento de necessidades bsicas das populaes loca- lizadas em Estados ou Municpios com escassa capacidade de arrecadao prpria de tributos. Os sistemas de partilha e de transferncias so, portanto, fundamentais para as finanas estaduais e municipais, devendo operar de forma redistributiva como variveis de fecho no processo de distribuio de recursos pblicos entre os entes federados. 37. R.T.J. 21741Por esse motivo, o incisoII do artigo 161 da Constituio Federal estabelece que os Fundos de Participao (FPE e FPM) tm como objetivo promover o equilbrio socioeconmico entre estados e entre municpios. (VILLELA, Luiz Arruda. Reviso dos Critrios dos Fundos de Participa- o. In: Reforma fiscal: coletnea de estudos tcnicos. Relatrio da Co- misso Executiva de Reforma Fiscal. Volume II. MATTOS FILHO, Ary Oswaldo (Coord.). So Paulo: DBA, 1993, p.621634.)Cumpre ressaltar que a exigncia de promoo do equilbrio socioecon-mico entre os entes federados foi consagrada pela Constituio no apenas comoparmetro para a aferio da constitucionalidade dos critrios de rateio dos fun-dos de participao, mas como princpio da ordem econmica (art.170, VIIreduo das desigualdades regionais e sociais) e como objetivo fundamental daRepblica Federativa do Brasil (art.3, III erradicar a pobreza e a marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais).Sabese que as normastarefa ou normasfim, embora muitas vezes con-dicionadas s circunstncias fticas e financeiras, so dotadas, pelo menos, deeficcia mnima, segundo a qual o legislador no pode atuar de forma diversaao disposto na Constituio e, muito menos, dificultar a efetivao da vontadeconstitucional. Nesse sentido, Georg Jellinek (Teora general del Estado. 2. ed.Mxico: Continental, 1958, p.190195 e 215) afirma que os fins do Estado noservem para determinar o que acontecer, mas para determinar o que no deveser feito.Desse modo, o legislador, ao disciplinar o funcionamento dos fundos departicipao, deve ser obsequioso finalidade constitucionalmente prevista dereduo das desigualdades regionais, sem criar qualquer obstculo promoodesse desiderato. At mesmo porque, conforme salientado, a prpria razo de serdos fundos conferir efetividade exigncia constitucional.Acerca da relao entre os fundos de participao, federalismo cooperativoe o princpio da reduo das desigualdades regionais, o magistrio de GilbertoBercovici assim se desenvolve:O Federalismo Cooperativo est em estreita relao com o Estado interven- cionista (o chamado Estado Social), que tem por objetivos, entre outros, a iguala- o das condies sociais de vida e a reduo das desigualdades regionais em todo o territrio nacional. justamente a exigncia de solidariedade do Estado Social que fez com que fosse formulado um princpio de fidelidade federal que vincula a Unio e os entes federados, condicionando e orientando suas polticas na direo da diminuio das desigualdades sociais. No possvel, porm, a uniformizao das condies de vida entre os vrios entes federados se estes no tiverem capacidade suficiente (no apenas econmica, mas tambm poltica) para satisfazer plenamente as suas funes. Assim, a forma cooperativa de Federalismo tem por objetivo fundamental a igualao da capacidade dos membros da Federao.A autonomia dos entes federados frente Unio pode se transformar em farsa quando faltam os recursos financeiros necessrios sua manuteno. Consequente- mente, num Estado Federal, a decorrncia direta da repartio de competncias a 38. 42 R.T.J. 217 distribuio das fontes de recursos financeiros para equilibrar os encargos e as rendas das unidades federadas. Alm da discriminao rgida e tradicional das rendas por fontes, o Federalismo Cooperativo caracterizase por realizar a distribuio do produto arrecadado, ou seja, a participao de entes federativos na receita de outros entes. Desta maneira, para compensar a fragilidade econmicofinanceira dos Esta- dos e Municpios em relao Unio, instituiuse o mecanismo das transferncias intergovernamentais das receitas tributrias, atravs da partilha de parcela das receitas arrecadadas pela Unio e Estados.No tocante destinao das verbas para a diminuio dos desequilbrios regionais, a tcnica utilizada na Constituio de 1988 a da participao por ex- pectativa, ou participao em fundos. A vinculao de rendas tributrias e a partilha de recursos atravs de fundos pblicos caracterizamse pelo fato de as receitas in- gressarem originariamente nos fundos e serem distribudas de acordo com critrios estabelecidos em lei (nmero de habitantes, produto interno bruto,etc.) (BERCOVICI, Gilberto. Constituio e Superao das Desigualdades Regionais. In: Direito constitucional. Estudos em homenagem a Paulo Bonavides. GRAU, Eros Roberto; GUERRA FILHO, Willis Santiago (Org.). So Paulo: Malheiros, 2001, p.7981.)Por uma questo de lgica, possvel concluir que os nicos critrios derateio aptos ao atendimento da exigncia constitucional so aqueles que assi-milem e retratem a realidade socioeconmica dos destinatrios das transfe-rncias, pois, se esses critrios tm por escopo a atenuao das desigualdadesregionais, com a consequente promoo do equilbrio socioeconmico entre osentes fe erados, revela se primordial que eles permitam que dados fticos, dapurados periodicamente por rgos ou entidades pblicas (o IBGE, porexemplo), possam influir na definio dos coeficientes de participao. Nose pode pretender a modificao de um determinado status quo, sem que seconheam e se considerem as suas peculiaridades.Ademais, deve haver a possibilidade de revises peridicas dos coeficientes, de modo a se avaliar criticamente se os at ento adotados ainda estoem consonncia com a realidade econmica dos entes federativos e se a polticaempregada na distribuio dos recursos produziu o efeito desejado.Todavia, est claro que no essa a situao com a qual nos deparamosno tocante atual disciplina legislativa dos Fundos de Participao dos Estadose do Distrito Federal. Conforme salientado, h lei destinada a viger apenas pordois exerccios (1990 e 1991) e que, por inrcia legislativa, continua a produzirefeitos e a determinar o montante de recursos a ser repassado aos Estados e aoDistrito Federal.Viola o bom senso imaginar que lei editada em 1989 apenas com baseem mdias histricas apuradas poca ainda possa retratar a realidadesocioeconmica dos entes estaduais.A manuteno de coeficientes de distribuio que no mais encontramamparo na realidade socioeconmica dos entes federativos produz severasdistores no modelo inicialmente delineado pela Constituio de 1988, com 39. R.T.J. 217 43repercusses gravosas economia dos Estados, consoante atestam os economis-tas Srgio Prado, Waldemir Quadros e Carlos Eduardo Cavalcanti:O aspecto que mais se destaca, contudo, j apontado, o enorme aumento das desigualdades horizontais, isto , entre Estados da mesma regio, como resultado da distribuio do FPE.(...) Os atuais critrios de rateio, alm de serem fixos, isto , alm de no in- corporarem nenhum componente dinmico, foram estabelecidos a partir de ajustes feitos no percentual que, pelos critrios anteriores, caberia a cada Estado.(...) Aqui, o problema da m distribuio do FPE no se restringe ao fato de alguns Estados pobres receberem, em termos per capita, muito mais do que os Estados ricos; estados igualmente pobres tambm recebem transferncias desiguais. (PRADO, Srgio. QUADROS, Waldemir. CAVALCANTI, Carlos Eduardo. Partilha de recurso na Federao brasileira. So Paulo: FAPESP, 2003, p.9697.) Verificase, ademais, que, apesar de dispor que oitenta e cinco por centodos recursos sero destinados s regies Norte, Nordeste e CentroOeste, a LeiComplementar 62/1989 no estabelece os critrios de rateio exigidos constitucionalmente; ela apenas define, diretamente, os coeficientes de participao dos Estados e do Distrito Federal. No parece ser esse o comando constitucional do art.161, II. No h dvidade que o vocbulo critrios referese a parmetros, balizas, diretrizes para adefinio dos coeficientes de participao. No competiria, portanto, lei com-plementar estabelecer diretamente esses coeficientes. At mesmo porque, con-forme salientado, a participao dos entes estaduais no fundo deve ser lastreadaem informaes que retratem a realidade, exigncia que no se coaduna com amorosidade do processo legislativo. A fixao de coeficientes de participao mediante a edio de leicomplementar, alm de no atender exigncia constitucional do art.161,II, somente se justificaria se aceitvel a absurda hiptese segundo a qualos dados atinentes populao, produo, renda per capita, receita e despesa dos entes estaduais se mantivessem constantes com o passar dosanos. No por outro motivo, a LC 91, de 22 de dezembro de 1997, diploma quedispe sobre a fixao dos coeficientes do Fundo de Participao dos Municpios,estabelece o nmero de habitantes como critrio de rateio (art.1) e fixa que ascotas sero anualmente revistas com base nos dados oficiais de populao pro-duzidos pela Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)(art.2). Anteriormente edio da LC 62, a distribuio dos recursos do Fundode Participao dos Estados era regida pelos arts. 88 e seguintes do CdigoTributrio Nacional, segundo os quais cinco por cento do fundo seriam distribudos proporcionalmente superfcie de cada ente estadual, e noventa e cinco porcento proporcionalmente ao denominado coeficiente individual de participao, 40. 44R.T.J. 217resultante do produto do fator representativo da populao pelo fator representa-tivo do inverso da renda per capita de cada entidade participante. No tocante superfcie territorial e populao estimada, os dados deveriam ser fornecidospelo IBGE, e no que concerne renda per capita, pela Fundao Getlio Vargas.Havia, ainda, limites mximos e mnimos de participao. Tal modelo baseavase em uma lgica mista: enquanto parcela dos recursosera distribuda em virtude das necessidades das unidades federativas quantomais extenso e populoso o ente estadual, maior o volume de recursos lhe seriadestinado , o restante era repassado aos entes atendendose a uma lgica de jus-tia distributiva quanto mais pobre a unidade federativa (considerando a rendaper capita nacional), maior volume de recursos ela receberia. A existncia de umpiso de participao aumentava o peso relativo das unidades federativas menospopulosas, assim como a previso de um teto de participao reduzia o peso rela-tivo das unidades mais populosas. Constatase, pois, que, em ambas as regulamentaes, os critrios adotadospermitiam que os dados da realidade contribussem para a definio dos coefi-cientes de participao. Em outras palavras, com base nessas informaes quedeveria ser definida a participao de cada ente no rateio dos fundos. No h dvida, pois, de que a manuteno de coeficientes de participao fixos h mais de vinte anos revela se em descompasso com o que determina o art.161, I

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