RESSALVA

Atendendo solicitação do(a)

autor(a), o texto completo desta Tese

será disponibilizado somente a partir

de 29/08/2020.

unesp UNIVERSIDADE ESTADUAL PAULISTA

“JÚLIO DE MESQUITA FILHO”

Faculdade de Ciências e Letras

Campus de Araraquara - SP

FLAVIANA CHRISTINE VALLIM PERES

ANÁLISE DOS INSTRUMENTOS DE REGULAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO:

QUALIDADE DA EDUCAÇÃO BÁSICA

ARARAQUARA – S.P.

2019

FLAVIANA CHRISTINE VALLIM PERES

ANÁLISE DOS INSTRUMENTOS DE REGULAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO:

QUALIDADE DA EDUCAÇÃO BÁSICA

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Pós-

Graduação em Educação Escolar da Faculdade de

Ciências e Letras – UNESP/Araraquara, como

requisito para obtenção do título de Doutor em

Educação Escolar.

Linha de pesquisa: Política e Gestão Educacional

Orientador: Dr. Sebastião de Souza Lemes

ARARAQUARA – S.P.

2019

Àqueles que sempre acreditaram que eu seria capaz,

Marcelo, Alice Helena e Maria Beatriz.

AGRADECIMENTOS

Foram muitas as pessoas que estiveram ao meu lado nessa caminhada, familiares,

amigos, colegas de trabalho, colegas da turma doutorado, a vocês o meu muito obrigada de

coração.

Gostaria de agradecer especialmente àqueles que contribuíram de forma direta na

realização dessa Tese:

A Profª Sonia Maria Duarte Grego por me aceitar como orientanda, o meu respeito e

gratidão.

A Profª Drª Joana Corrêa Goulart, que iniciou essa trajetória comigo em 2015, pela

amizade. Minha gratidão.

Ao Profº Drº Silvio Henrique Fiscarelli por aceitar o convite para fazer parte de minha

banca e pelas valorosas observações. Muito obrigada.

A Profª Drª Raquel Gonçalves Octávio, pela parceria além dos muros da escola.

Obrigada pela amizade, carinho e parceria de anos, na luta pela educação de qualidade.

De modo especial ao meu orientador Prof. Dr. Sebastião Souza Lemes, obrigada por me

orientar nessa caminhada, me incentivando e amparando nos momentos de maior desânimo. A

você todo meu respeito, amizade e admiração.

Aos meus pais Valdemir e Maria Helena, pelo exemplo de caráter e fortaleza, pelo

incentivo e preces.

Amigos são irmãos que Deus colocou em nossas vidas, obrigada queridas Patrícia,

Selma, Zélia, Sílvia, Maria do Carmo, Ritinha, Alessandra, Vera e Adriano.

In Memorian de Sandra Marina Machado de Mello, Terezinha Vidolim Vasconcelos,

Nair Faria, Olga Menezes, José Aparecido Soriano, João Maurício Nogueira e Beatriz Morelli,

exemplos de professores. A vocês todo o meu respeito e admiração.

A Deus.

O mundo muito pouco atentará, e muito pouco recordará o que aqui dissermos, mas

não poderá jamais esquecer o que eles aqui fizeram.

ABRAHAM LINCOLN

19 de novembro de 1863

Pensilvânia, Estados Unidos

RESUMO

Esta Tese tem como objeto de estudo os instrumentos utilizados pelo estado de São Paulo, em

atendimento o que determina a legislação oficial, para regular e medir a qualidade da educação

básica pública. Esses instrumentos passam pela avaliação de desempenho, também chamada de

larga escala, e fluxo escolar que fornece dados, para compor os indicadores educacionais, de

forma a se transformarem em informações que possibilitem compreender o processo como um

todo e tomar decisões na perspectiva da política educacional. Foram analisadas as políticas

públicas educacionais que trazem em seu texto a necessidade de qualificar a educação básica.

Foram elaboradas as seguintes questões para esta pesquisa: Os instrumentos utilizados pelo

Estado definem a qualidade da educação básica pública paulista? Os resultados da avaliação de

desempenho fornecem os dados essenciais para medir a qualidade da educação básica paulista?

O estado de São Paulo utiliza as avaliações de desempenho e fluxo escolar para regular a

educação básica. A aplicação dos instrumentos, avaliação de desempenho e fluxo escolar,

utilizados para medir a qualidade da educação, impactam na política educativa do estado de São

Paulo? Para responder a essas questões apresenta-se os seguintes objetivos: analisar os

resultados das avaliações de desempenhos dos estudantes do ensino fundamental e médio e

como (ou se) estes são utilizados na formulação de políticas públicas para a educação básica no

estado de São Paulo; Identificar experiências internacionais que influenciaram a formulação

das avaliações de desempenho no país e consequentemente no estado de São Paulo; Identificar

os programas para a educação básica formulados pelo estado de São Paulo e que almejam a

qualidade da educação pública; Analisar os instrumentos de políticas educacionais do estado de

São Paulo. Foi realizado em um estudo bibliográfico com aprofundamento teórico sobre a

concepção de Estado Avaliador, regulação, concepção de sistemas de avaliação de desempenho

e conceito de qualidade na educação. A abordagem da pesquisa é qualitativa e caracteriza-se

como pesquisa documental com a análise da legislação, decretos e resoluções que tratam da

regulação da educação pelo Estado. O papel regulador do Estado, tem início na década de 1990,

seguindo uma tendência mundial de diminuição dos gastos públicos e fortalecimento de sua

função fiscalizadora. Dessa forma o Estado deixa de ser responsável direto pelo

desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-

se na função de promotor e regulador. Os documentos que orientam a análise dos instrumentos

estudados, tratam da regulação na educação básica pública, pelo Estado.

Palavras-Chave: Educação Básica; Instrumentos; Avaliação de Desempenho; Qualidade da

Educação.

ABSTRACT

This thesis has as its object of study the instruments used by the state of São Paulo, in

compliance with what is determined by official legislation, to regulate and measure the quality

of public basic education. These instruments include performance assessment, also called large-

scale, and school flow that provides data to compose educational indicators, to become

information that enables understanding the process as a whole and making decisions from the

perspective of educational policy. We analyzed the educational public policies that bring in

their text the need to qualify basic education. The following questions were elaborated for this

research: Do the instruments used by the state define the quality of public basic education in

São Paulo? Do the results of the performance evaluation provide the essential data to measure

the quality of São Paulo basic education? The state of São Paulo uses performance and school

flow assessments to regulate basic education. The application of the instruments, performance

evaluation and school flow, used to measure the quality of education, does it affect the

educational policy of the state of São Paulo? To answer these questions, the following

objectives are presented: analyzing the results of the performance evaluations of elementary

and high school students and how (or if) they are used in the formulation of public policies for

basic education in the state of São Paulo. Identifying international experiences that influenced

the formulation of performance evaluations in the country and consequently in the state of São

Paulo. Identifying the programs for basic education formulated by the state of São Paulo that

aim for the quality of public education. Analyzing the educational policy instruments of the

state of São Paulo. It was carried out in a bibliographical study with theoretical deepening about

the conception of Evaluator State, regulation, conception of performance evaluation systems

and quality concept in education. The research approach is qualitative and characterized as a

documentary research with the analysis of legislation, decrees and resolutions dealing with the

regulation of education by the state. The regulatory role of the state begins in the 1990s,

following a worldwide trend of decreasing public spending and strengthening its oversight

function. In this way, the State is no longer directly responsible for economic and social

development through the production of goods and services, but for strengthening itself as

promoter and regulator. The documents that guide the analysis of the studied instruments deal

with the regulation in public basic education, by the State.

Keywords: Basic Education; Instruments; Performance evaluation; Quality of education.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 – Modelo pós-burocrático (BARROSO, 2005)......................................................... 49

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Estágios e ciclos de Políticas Públicas .................................................................. 32

Quadro 2 - Sistemas de Avaliação de desempenho nos estados brasileiros............................ 70

Quadro 3 - Rede educacional pública do estado de São Paulo. .............................................. 99

Quadro 4 - Resultados Finais SARESP/2003. ...................................................................... 119

Quadro 5 - Médias de proficiência SARESP 2007. .............................................................. 123

Quadro 6 - Médias de Proficiência do SAEB 2007 para o estado de São Paulo. ................. 124

Quadro 7 - Série histórica de matrículas de 2007 a 2017. ..................................................... 129

Quadro 8 - Distribuição de estudantes por nível de proficiência. ......................................... 132

Quadro 9 - Níveis de desempenho e escala do SARESP. ..................................................... 137

Quadro 10 - Escala de desempenho dos estudantes do 5º ano EF em Língua Portuguesa. .. 138

Quadro 11 - Escala de desempenho dos estudantes do 5º ano EF em Matemática. .............. 138

Quadro 12 - Médias de proficiência em Língua Portuguesa 9º ano EF. ............................... 139

Quadro 13 - Médias de proficiência em matemática 9º ano EF. ........................................... 140

Quadro 14 - Proficiência em Língua Portuguesa 3º EM. ...................................................... 141

Quadro 15 - Proficiência em Matemática – 3EM. ................................................................ 141

Quadro 16 - IDESP de 2008 a 2017. ..................................................................................... 148

Quadro 17 - Série Histórica de Matriculas. ........................................................................... 149

Quadro 18 - Fluxo Escolar 5º ano. ........................................................................................ 150

Quadro 19 - Fluxo Escolar 9º ano EF.................................................................................... 152

Quadro 20 - Fluxo Escolar do 3º ano do EM. ....................................................................... 153

Quadro 21 - Dados SAEB de 1995 a 2005 do estado de São Paulo. .................................... 161

Quadro 22 - Relatório de 2008 (PISA).................................................................................. 173

Quadro 23 - Relatório de 2009 (PISA).................................................................................. 174

Quadro 24 - Relatório de 2012 (PISA).................................................................................. 175

Quadro 25 - Relatório de 2015 (PISA).................................................................................. 177

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1 – Médias do SAEB 2007 do estado de São Paulo ................................................. 324

Gráfico 2 – Série histórica de matrículas de 2007 a 2017. ...................................................... 70

Gráfico 3 – Médias de Proficiência 5º ano EF ....................................................................... 99

Gráfico 4 – Médias de Proficiência 9º ano EF...................................................................... 119

Gráfico 5 - Médias de Proficiência 3º ano EM ..................................................................... 123

Gráfico 6 – Série Histórica – IDESP de 2008 a 2017........................................................... 124

Gráfico 7 - Série Histórica de Matrículas ............................................................................. 129

Gráfico 8 – Fluxo Escolar 5º ano EF .................................................................................... 132

Gráfico 9 – Fluxo Escolar 9º ano EF. ................................................................................... 137

Gráfico 10 – Fluxo Escolar 3º ano EM. ................................................................................ 138

Gráfico 11 – Proficiência estudantes da 4ª série das escolas públicas paulistas. ................. 138

Gráfico 12 – Proficiência estudantes da 8ª série das escolas públicas paulistas. .................. 139

Gráfico 13 – Proficiência estudantes da 3ª série do EM das escolas públicas paulistas. ...... 140

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ANEB Avaliação Nacional da Educação Básica

ANRESC Avaliação Nacional do Rendimento Escolar

CAQ Custo-Aluno-Qualidade

CEE Conselho Estadual de Educação

CENP Coordenadoria de Estudos e Normas Pedagógicas

CF Constituição Federal do Brasil

CIPP Contexto, Insumo, Processo, Produto

CNE Conselho Nacional de Educação

EDURURAL Programa de Expansão e Melhoria da Educação no Meio Rural

EF Ensino Fundamental

EJA Educação de Jovens e Adultos

EM Ensino Médio

FDE Fundação para o Desenvolvimento da Educação

HTPC Hora de Trabalho Pedagógico Coletivo

IAEP International Assessment of Educational Progress

IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica

INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais

LDBEN Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

MEC Ministério da Educação e Cultura

OCDE Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Económico

PCN Parâmetros Curriculares Nacionais

PISA Programme for International Student Assessment

PNE Plano Nacional de Educação

PNLD Programa Nacional do Livro Didático

PNUD Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

RE Resolução da Secretaria de Educação

SAEB Sistema de Avaliação da Educação Básica

SAEP Sistema de Avaliação da Educação Primária

SARESP Sistema de Avaliação do Rendimento do estado de São Paulo

SEE Secretaria da Educação do estado de São Paulo

SP São Paulo

TCT Teoria Clássica dos Testes

TRI Teoria de Resposta ao Item

UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura

UNICEF Fundo das Nações Unidas para a Infância

USAID United States Agency for International Development

WEI World Education Indicator

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................... 17

2 ASPECTOS DA POLÍTICA PÚBLICA PARA EDUCAÇÃO BÁSICA..................... 26

2.1 Dimensões relevantes da política pública para a educação básica ............................... 29

2.2 Extratos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional: alguns elementos

históricos necessários .............................................................................................................. 34

2.3 Consideração sobre o Estado Avaliador ......................................................................... 40

2.3.1 Regulação em Educação ............................................................................................... 46

2.3.2 Da prestação de contas-accountability.......................................................................... 50

3 ASPECTOS DA REGULAÇÃO E REGULAMENTAÇÃO NA EDUCAÇÃO BÁSICA

.................................................................................................................................................. 57

3.1 Avaliação de desempenho como instrumentos de responsabilização ........................ 59

3.2 O Plano Nacional de Educação - PNE.......................................................................... 75

3.2.1 Dimensões da qualidade da educação ........................................................................... 80

4 POLÍTICA PÚBLICA NA EDUCAÇÃO BÁSICA DO ESTADO DE SÃO

PAULO.....................................................................................................................................98

4.1 Reorganização do Ensino Fundamental .................................................................... 100

4.2 Fluxo Escolar e Classe de Aceleração ........................................................................ 102

4.3 Jornada única e reorganização das escolas estaduais paulistas............................... 106

4.4 Escola Padrão ............................................................................................................... 107

4.5 Programa de Formação Continuada – Teia do Saber .............................................. 111

5 SISTEMA DE AVALIAÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO .............................. 114

5.1 Programa de Qualidade da Escola – PQE ................................................................. 133

5.2 Resultados do SAEB no estado de São Paulo ............................................................ 154

5.3 A influência das políticas educacionais internacionais na educação pública

paulista...................................................................................................................................165

5.3.1 Programme for Intenational Student Assessment-PISA ............................................. 170

CONCLUSÃO ....................................................................................................................... 178

REFERÊNCIAS.................................................................................................................... 183

APÊNDICES ......................................................................................................................... 199

APÊNDICE A - DESCRIÇÃO DOS SISTEMAS DE AVALIAÇÃO DE

DESENVOLVIMENTO ESTADUAIS ............................................................................... 199

APÊNDICE B- PROGRAMAS E PLANOS PROVENIENTES DA ESFERA FEDERAL

................................................................................................................................................ 203

APÊNDICE C - PLANO NACIONAL E PLANO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO ....... 205

APÊNDICE D: NÍVEIS DE DESEMPENHO LEITURA E MATEMÁTICA ............... 211

APÊNDICE E - AGRUPAMENTOS SARESP.................................................................. 233

APÊNDICE F - MATRIZ DE COMPETÊNCIA SARESP- LEITURA ......................... 237

APÊNDICE G - NÍVEIS DE DESEMPENHO E VALORES DE REFERÊNCIA, NAS

DISCIPLINAS AVALIADAS PELA ESCALA DO SARESP. ........................................ 240

APÊNDICE H - COMPETÊNCIAS AVALIADAS PELO PISA EM 2006, COM

ENFOQUE NO CONHECIMENTO DE CIÊNCIAS. ...................................................... 241

ANEXOS................................................................................................................................ 245

ANEXO 1 - RESOLUÇÃO SE Nº 27, DE 29 DE MARÇO DE 1996 ............................... 245

ANEXO 2 - RESOLUÇÃO SE N º74, DE 6 DE NOVEMBRO DE 2008 ........................ 247

ANEXO 4 - DECRETO Nº 57.571, DE 2 DE DEZEMBRO DE 2011 ............................. 249

17

1 INTRODUÇÃO

Esta pesquisa desenvolvida no Programa de Pós-Graduação em Educação Escolar da

Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita de Filho”, vincula-se a linha de Pesquisa

Política e Gestão Educacional.

A investigação tem como objeto os instrumentos utilizados pelo estado de São Paulo

para esclarecer a qualidade do sistema educacional, que está vinculado as determinações e

orientações do MEC, por meio do Índice de Desenvolvimento da Educação Básica- IDEB,

vigente desde 2007.

O sistema público educacional, na atualidade, é um campo de estudo formado por

teorias, métodos e processos abrangentes, que comporta subáreas como a avaliação de

desempenho, avaliação de sistemas educacionais, avaliação de programas e autoavaliação

O estudo versa sobre os instrumentos utilizados nas avaliações de desempenho e analisa

se esses, influenciam a tomada de decisão ao se formular uma política educacional.

A discussão sobre instrumentos de avaliação de desempenho e se esses são utilizados

como medida de regulação do Estado, faz-se presente na atualidade, visto que está inscrito em

um cenário no qual o Estado exerce a função de Avaliador e regulador, e traz para si a

responsabilidade pela avaliação e se incumbe de prestar contas, da qualidade da educação

básica, à sociedade.

A análise da qualidade da educação deve dar-se em uma perspectiva polissêmica, e

conforme Dourado; Oliveira; Santos (2007, p. 7) essa categoria traz múltiplas significações, já

que

[...] o exame da realidade educacional, sobretudo em vários países da Cúpula das

Américas, com seus diferentes atores individuais e institucionais, evidencia que são

diversos os elementos para qualificar, avaliar e precisar a natureza, as propriedades e

os atributos desejáveis ao processo educativo, tendo em vista a produção, organização,

gestão e disseminação de saberes e conhecimentos fundamentais ao exercício da

cidadania.

A educação escolar é objeto de políticas públicas educacionais, e de acordo com

Dourado; Oliveira; Santos (2007, p.8) cumpre “[...] destacado papel nos processos formativos

por meio dos diferentes níveis, ciclos e modalidades educativas”. Na educação básica, são

diversas as finalidades educacionais estabelecidas, assim como são distintos os “[...] princípios

que orientam o processo ensino-aprendizagem, pois cada país, com sua trajetória histórico-

cultural e com seu projeto de nação, estabelece diretrizes e bases para o seu sistema educacional.

18

Na perspectiva das políticas públicas educacionais, muitos países têm desenvolvido,

estratégias para medir a qualidade de seus sistemas de ensino1 , uma delas é a adoção de

instrumentos e indicadores.

Os instrumentos são utilizados para medir o desempenho dos estudantes e a qualidade

do sistema educacional. Esses instrumentos passam pela avaliação de desempenho, também

chamada de larga escala, e fluxo escolar que fornecem dados, para compor os indicadores

educacionais, de forma a se transformarem em informações que possibilitem compreender o

processo como um todo e tomar decisões na perspectiva da política educacional. Conforme

Horta Neto (2013) é necessária uma análise desses instrumentos, que possibilite identificar os

processos e os resultados obtidos nas avaliações de desempenho, pelos estudantes da educação

básica.

O processo de avaliação de desempenho e a busca por instrumentos que qualifiquem a

escola e a educação, não é algo novo dentro do sistema educacional, conforme Horta Neto (2013)

está instituído e presente no cotidiano escolar, assim como seus conceitos e objetivos, que são

revistos e alterados de acordo com as transformações políticas e econômicas da sociedade.

Essas transformações sociais, influenciaram a partir do final dos anos 1980 e início dos

anos de 1990, os programas de avaliação do sistema educativo, conhecido como avaliação

educacional externa ou avaliação de desempenho. Conforme Horta Neto (2013) a partir de

instrumentos como avaliação e fluxo, o teste passa a ser padronizado e aplicado aos estudantes,

para se obter informações sobre o desempenho das escolas e dos sistemas de ensino, com o

objetivo de subsidiar uma política educacional que assegure a qualidade da educação.

Nessa perspectiva de mudança de políticas educacionais, para que a qualidade da

educação seja alcançada, Dourado; Oliveira; Santos (2007), apontam a necessidade do

estabelecimento de parâmetros de referência de aprendizagem e a indicação de padrões eficazes

que permitam que os estudantes avancem nas avaliações de desempenho.

Diante dessas perspectivas de mudança, os resultados observados após a aplicação

desses instrumentos, de acordo com Lemes (2001, p.112) tem mostrado as carências e

necessidades do contexto até então desconhecidas enquanto realidades mutáveis; ou conhecidas,

1 Para Libâneo (2012) o Brasil ainda não possui um sistema de ensino, fortalecido, em razão da falta de articulação

entre os vários sistemas de ensino existentes nas esferas administrativas federal, estadual e municipal. A tese de

Libâneo é a de que o Brasil não possui um sistema de ensino, mas estruturas administrativas referenciadas na

LDBEN/1996.

19

mas distorcidas em sua amplitude e profundidade. Essas “realidades” contextuais em suas

dimensões de amplitude

[...] deverão (re)orientar tomadas de decisão, (re)definir ações públicas, priorizar

demandas e, possivelmente chegar a evidenciar “velhos problemas” de forma

indiscutível e inquestionável como: a desescolarização e a pobreza alimentando-se

mutuamente. Assim ao que parece, nesse momento da vida educacional do país, e

diante do quadro que se delineia a partir dos resultados avaliativos; as avaliações

educacional e escolar começam a se revelar mais como dimensão formuladora de

políticas públicas para a educação nacional do que como instrumentos dessas políticas

(LEMES 2001, p.112).

A utilização dos instrumentos para delinear uma política educacional, e a utilização da

avaliação de desempenho, conforme Horta Neto (2013) têm sua elaboração e aplicação

realizada por uma instituição externa à escola, não contando, normalmente, com a participação

dos docentes, das equipes gestoras das escolas e das estruturas de ensino, em nenhuma de suas

fases. Além das avaliações, normalmente utilizam-se questionários aplicados aos estudantes,

docentes e à equipe gestora, com o objetivo de obter informações que expliquem os diferentes

desempenhos da escola. A necessidade de uma explicação gera por parte do Estado, propostas

de ações e políticas educacionais, que modifiquem a realidade da escola.

Ao propor ações e políticas educacionais, o Estado analisa o desempenho de seu sistema

educacional e das escolas, a partir das avaliações aplicadas, o que para Horta Neto (2013) exige

clareza de seu papel de regulador.

O papel regulador do Estado, tem início na década de 1990, seguindo uma tendência

mundial de diminuição dos gastos públicos e fortalecimento de sua função fiscalizadora. Dessa

forma o Estado “[...] deixa de ser responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social

pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador

desse desenvolvimento” (BRASIL, 1995, p.12).

O modo como o Estado reduz seu papel de executor ou prestador de serviços, “[...]

mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente

dos serviços sociais como educação”, fortalece seu controle social direto, na medida em que

investe em capital humano, como garantia de “[...] uma distribuição de renda mais justa”, pela

perspectiva de especialização de mão de obra (BRASIL, 1995, p.13).

Nesta perspectiva, o Estado busca o fortalecimento das funções de regulação e

coordenação das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais, como educação,

20

que são coordenadas “particularmente no nível federal”, com a “[...] progressiva

descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal” (BRASIL, 1995, p.13).

A descentralização do nível federal para o estadual e municipal, permite que esses entes

organizem seus sistemas de ensino e desenvolvam políticas que conciliem os diferentes níveis

e modalidades de ensino, de modo que predomine a qualidade da educação. A busca pelo

predomínio da qualidade, faz com que os entes federados busquem instrumentos de medida,

sendo um deles a avaliação de desempenho.

O ato de avaliar o desempenho de um estudante, de uma escola ou de um sistema, é em

si mesmo polissêmico e algumas vezes passa a ser confundido com os instrumentos utilizados

para medir o resultado, geralmente por testes. A avaliação, nesta análise, vai além das medições

e envolve a definição das políticas educacionais e estratégias de governo para estabelecer o que

seja a qualidade, proposta na Constituição Federal de 1988, na Lei de Diretrizes e Bases da

Educação Nacional de 1996 e presente nos atos normativos2 , publicados pelo executivo do

estado de São Paulo.

No Brasil, após a promulgação da Constituição Federal em 1988 e da Lei de Diretrizes

e Bases da Educação Nacional em 1996, tem início a aplicação de avaliação de desempenho

por governos estaduais, com o intuito de medir a qualidade da educação escolar. Com o

resultado obtido pelos estudantes, nas avaliações, os governos definem políticas públicas para

em uma métrica estabelecida, definir a qualidade da escola.

A definição da qualidade, pelo estabelecimento de uma medida, tem início na década de

1990, com os primeiros estudos para a aplicação do Sistema de Avaliação da Educação Básica

(SAEB). Com o início do SAEB, aumenta a quantidade de avaliações de desempenho aplicados

no país, assim como o número de estudantes avaliados. Em outras partes do mundo, ocorre a

mesma dinâmica, de aumento das avaliações, utilizadas com frequência tanto pelos governos

nacionais quanto por organizações internacionais ou transnacionais (HORTA NETO, 2013).

A emergência para encontrar um modelo de avaliação que medisse a qualidade da

educação, teve origem na década de 1980, com os primeiros desenhos de um projeto de sistema

nacional de avaliação, a partir de uma demanda do Banco Mundial e das determinações de

organizações internacionais sobre as políticas educacionais, no Brasil. Iniciativas de avaliação

da educação básica, que fossem coerentes com os pressupostos do Estado Avaliador, de acordo

2 Atos normativos são aqueles que têm efeitos gerais, atingindo todos os que se encontram na mesma situação por

ele regulada. Por exemplo: decretos regulamentares, regimentos, resoluções, deliberações e portarias.

21

com Horta Neto (2013) começaram a ser desenvolvidas por estados e municípios brasileiros

ao longo dos anos de 1990, como os programas de avaliação criados pelos estados de

Pernambuco (1991), Minas Gerais e Ceará (1992) e São Paulo (1996).

Com o objetivo de construir um instrumento de qualidade educacional, tem início uma

busca pelos sistemas educacionais no Brasil, por reformas educacionais desenvolvidas em

outros países, por intermédio de acordos e convênios firmados com agências multilaterais, os

quais trazem projetos de monitoramento e avaliação das políticas implantadas nas redes

escolares públicas, como forma de medir a qualidade (CAMPOS, 2000).

Esses projetos de monitoramento são analisados na perspectiva da construção e busca

da qualidade por meio de instrumentos que podem gerar dados estatísticos para o

estabelecimento de indicadores de qualidade. Esses indicadores passam pelo acesso e oferta da

educação, fluxo escolar (diferença entre aprovação, retenção e abandono) e aferição do

desempenho mediante avaliação de desempenho.

Os programas de avaliação nacionais e internacionais, utilizam como instrumento dados

estatísticos, para produzir informações objetivas sobre um sistema educacional. Para Villani

(2018), esses dados desenvolvem uma relação com a política pública, que não é linear, mas um

instrumento técnico que pode servir como controle social e político.

Os dados originados pelas avaliações de desempenho, tornam-se nessa perspectiva,

ferramentas de poder, na medida em que direcionam a adoção de currículos e matrizes de

competência, utilizados para medir o conhecimento dos estudantes.

O recorte dessa pesquisa tem início com os resultados dos instrumentos Sistema de

Avaliação do Rendimento do Estado de São Paulo (SARESP) e do Fluxo Escolar (Censo

Escolar), de 2008 ano da publicação do Programa Qualidade da Escola a 2017. Os resultados

analisados são os provenientes dos instrumentos de avaliação de desempenho obtidos pelo

SARESP, SAEB e Programa Internacional de Avaliação de Alunos (PISA).

Pelas razões apresentadas e com a necessidade de analisar os instrumentos que medem

a qualidade, elaboram-se as seguintes questões para esta pesquisa: Os instrumentos utilizados

pelo Estado determinam a qualidade da educação básica pública paulista? O estado de São

Paulo utiliza as avaliações de desempenho e fluxo escolar para regular a educação básica? A

análise da aplicação dos instrumentos, avaliação de desempenho e fluxo escolar, utilizados para

medir a qualidade da educação, impactam na política educativa do estado de São Paulo?

22

Considerando a avaliação de desempenho, como um instrumento utilizado pelo estado

de São Paulo, para a verificação da qualidade do sistema educacional, propõem-se a Tese de

que os resultados das avaliações de desempenho, influenciam as políticas educacionais

voltadas para o ensino fundamental e médio ao mesmo tempo que servem para a

regulação das escolas públicas.

A proposta da tese se justifica, pelas orientações legais e institucionais, que na atualidade,

de acordo com Lemes (2001, p.112) “estabelecem obrigações, diretrizes e parâmetros, para os

sistemas de ensino e para o poder público”. Para cumprir com as determinações e diretrizes,

foram criados instrumentos como o Sistema de Avaliação da Educação Básica (SAEB), Censo

Escolar, Padrões de Qualidade, Diretrizes Curriculares, Parâmetros Curriculares Nacionais e no

caso específico de alguns estados, foram criados seus próprios instrumentos de avaliação para

seus sistemas de ensino, como exemplo o estado de São Paulo, criou em 1996 o Sistema de

Avaliação do Rendimento Escolar do Estado de São Paulo, SARESP.

Para explicar e defender a Tese tem-se os seguintes objetivos:

Objetivo geral: analisar os resultados das avaliações de desempenho dos estudantes do

ensino fundamental e médio e como (ou se) estes são utilizados na formulação de políticas

públicas para a educação básica no estado de São Paulo.

Os objetivos específicos dão divididos em partes que se relacionam entre si e juntas

ajudam a compreender o objeto analisado. Foram assim definidos:

✓ Identificar experiências internacionais que influenciaram a formulação das

avaliações de desempenho no país e consequentemente no estado de São Paulo;

✓ Identificar os programas para a educação básica formulados pelo estado de São

Paulo e que almejam a qualidade da educação pública;

✓ Analisar os instrumentos de políticas educacionais do estado de São Paulo.

A metodologia escolhida para esta análise foi a pesquisa bibliográfica com os eixos do

aprofundamento teórico organizados com foco nos Atos Normativos da Secretaria da Educação

do estado de São Paulo, políticas públicas educacionais, Estado Avaliador, regulação e

concepção de avaliação de desempenho.

Ao definir quais documentos e atos normativos serão pesquisados, foi definida uma

amostra representativa do que se deseja investigar. Conforme Fick (2009), é importante

considerar documentos que fazem referência a outros documentos, buscando observar a

23

conexão entre eles e no modo como documentam e constroem a realidade investigada. Ao

escolher os documentos, foi considerado o contexto, a utilização e a sua função, uma vez que

são meios para compreender o objeto investigado.

A função, o contexto e a utilização dos documentos, conforme Flick (2009) define o

ponto de partida para a análise e interpretação de documentos é a compreensão do texto que

possibilitará realizar inferências válidas para a pesquisa. O objetivo, consiste em compreender

e comparar abordagens, com base em critérios, seleção e verificação dos documentos analisados.

Empreendeu-se, também, a análise dos dados do SARESP, dos estudantes do 5º e 9º ano

do ensino fundamental e 3º ano do ensino médio e do SAEB e PISA do estado de São Paulo.

Os dados do SAEB e PISA do estado de São Paulo foram comparados com o do Brasil e

Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico - OCDE. Com a escolha dos

documentos a serem analisados, e que tratam dos instrumentos como medida para a qualidade

da educação, os objetos foram escolhidos entre aqueles comparáveis e que possuam fronteiras

delimitadas e coerentes entre si.

Trata-se de uma pesquisa de abordagem qualitativa, visto que esta se constitui como

apropriada para descobrir os significados e contradições dos instrumentos utilizados para medir

a qualidade da educação básica. Na abordagem qualitativa, de acordo com Severino (2007), o

objetivo da amostra é a produção de informações aprofundadas, com enfoque na interpretação

do objeto pesquisado. Nessa abordagem, há uma proximidade do pesquisador com o objeto

estudado.

Os objetos, foram definidos em critérios para a comparação, sendo eles a periodicidade

da avaliação; a sua abrangência; a forma de apresentação dos resultados e os instrumentos

utilizados como regulação da escola pública paulista.

Entre regulação e regulamentação das ações do Estado, conforme Barroso (2005) há

uma diferença, a regulação é flexível na definição dos processos e rígida na avaliação da

eficiência e eficácia e a regulamentação é definida como procedimento e é relativamente

indiferente a qualidade e eficácia dos resultados. A regulação passa a ser essencial para o

equilíbrio de um sistema, físico ou social, e está associada a um processo de retroação que

identifica, analisa e trata informações por um conjunto de ordens coerentes dos órgãos

executores.

Esta proposta de Tese está estruturada em seções, a saber. Na primeira seção apresentou-

se a introdução geral da pesquisa, com a justificativa da escolha do tema, fundamentação teórica,

24

as questões que orientam a pesquisa, os objetivos tratados ao longo da pesquisa, uma breve

apresentação da metodologia, instrumentos e procedimentos utilizados e considerações sobre o

tema.

Na segunda seção encontram-se as definições de Política Pública Educacional, que

utiliza como referência o direito público e subjetivo a educação, especialmente o ensino

fundamental e médio, constante da Constituição Federal de 1988 e a Lei de Diretrizes e Bases

da Educação Nacional de 1996. São discutidos os programas e planos provenientes da esfera

federal, utilizados como soluções para o estabelecimento da qualidade da educação básica e

analisa o percurso das políticas públicas educacionais no Brasil e sua relação entre política

pública, Estado e sociedade.

Na segunda seção encontram-se as discussões sobre o Estado Avaliador, na configuração

do sistema público educacional, quando o Estado utiliza como discurso a construção da

qualidade por meio de práticas pedagógicas. Essa seção discute também as práticas de prestação

de contas (accountability) nas ações do Estado e na emergência da avaliação de desempenho

como interpretação da qualidade da escola.

Na terceira seção encontram-se a discussão sobre a avaliação de desempenho no Brasil

e a influência dessa na formulação da política pública educacional no estado de São Paulo. Essa

seção analisa o currículo nacional como controle dos resultados, que dizem respeito a uma

emergência do Estado Avaliador, em encontrar uma forma de avaliação que atenda aos

pressupostos subjacentes ao mercado educacional.

Na quarta seção são analisadas as políticas públicas educacionais do estado de São Paulo

e as ações desenvolvidas pela Secretaria da Educação, para garantir a qualidade das e nas

escolas públicas de ensino fundamental e médio. No início da seção foi feita uma caracterização

da Secretaria de Educação com número de unidades de ensino, docentes e uma série histórica

de matriculas de 2007 a 2017, com os dados descritos no Censo Escolar. Foram analisados os

primeiros programas que tiveram como objetivo central a garantia de qualidade da educação

pública como a Reorganização do Ensino Fundamental com a criação do Ciclo Básico; a

Reforma Curricular – Proposta Curricular, inclusive para o Ensino Médio; a Jornada única para

o Ciclo Básico I; a Escola Padrão; a Reorganização da rede física; o Programa de

municipalização do ensino fundamental; a Progressão Continuada; o Programa de educação

continuada, Teia do Saber; o Programa Ler e Escrever e o Programa de Qualidade da Escola.

25

Os resultados desses programas foram analisados dentro da série histórica de 2007 a 2017 e

comparados com o SAEB e PISA, do mesmo período.

A seção posterior destinou-se as conclusões a pesquisa sobre os instrumentos e dos

resultados da avaliação de desempenho como medida de qualidade da educação pública paulista.

178

CONCLUSÃO

Esta pesquisa teve como objetivo geral analisar os resultados das avaliações de

desempenho dos estudantes do ensino fundamental e médio e como (ou se) estes são utilizados

na formulação de políticas públicas para a educação básica no estado de São Paulo. Para

responder esse objetivo foi necessário distinguir os programas para a educação básica

formulados pelo Estado, que almejam a qualidade da educação pública. O destaque incidiu

sobre a análise dos instrumentos de políticas educacionais do Estado e como a avaliação de

desempenho é utilizada para compor os indicadores educacionais.

A análise dos instrumentos possibilitou compreender a relação entre a teoria, a prática

e as políticas que instituíram a avaliação de desempenho como forma de medir a qualidade da

educação pública paulista. Nessa perspectiva, verifica-se que o SARESP e SAEB propõem o

uso das avaliações de desempenho tanto para a regulação das escolas quanto para elaborar

programas que almejam a qualidade da educação pública.

O Estado por intermédio das avaliações de desempenho, fomenta uma ação reguladora

da educação. Essa ação reguladora, atua na educação escolar, na promoção de mudanças na

organização da gestão, no currículo e na prática docente. Essa mudança é percebida nos

programas instituitos em cada ano letivo, e na descontinuidade de muitos, e que estão

vinculados aos resultados apresentados pelas escolas demonstrados pelos índices de

desempenho e qualidade.

A partir do levantamento dos programas implantados pela SEE/SP, que se destinam a

regular a educação, e que estão em concordância com a CF/1988 e LDBEN/1996, foram

analisados os documentos oficiais publicados pelos órgãos centrais federal e estadual,

demonstrados em dados estatísticos. Foi levado em consideração, nessa análise, os dados

relativos ao estado de São Paulo no PISA, quanto instrumento de regulação internacional.

A utilização de instrumentos como avaliação de desempenho e monitoramento do fluxo

escolar, tem início na década de 1990, quando as concepções de qualidade passam a ser

pesquisadas na perspectiva de programas que integram as reformas educacionais influenciadas

pelos acordos e convênios firmados entre agências multilaterais, projetos de monitoramento e

avaliação das políticas públicas educacionais, implantadas nas redes escolares, com a

preocupação de observar o custo-benefício-aluno e subsidiar as reformas e regulação

educacional pelo Estado.

179

Esses instrumentos, entretanto, deveriam considerar, na equação, um indicador

socioeconômico dos estudantes que poderia ser obtido a partir do Número de Identificação

Social das famílias e/ou responsáveis. Esse indicador poderia ser multiplicado por 3, para

famílias com renda até 1 salário mínimo, por 2 para 2 salários mínimos, por 1 para 3 salários

mínimos e por zero para acima de 3,5 salários mínimos. O Estado também deveria ter um

indicador para vulnerabilidade dos estudantes e das escolas, que poderia ser observado pelo

Registro de Ocorrência Escolar – ROE75, com isso a rede pública teria um perfil, dos estudantes

e escolas, que poderia ser determinado não apenas pela avaliação de desempenho e fluxo, mas

pelo perfil sócio-ecônimo- cultural do público alvo da educação pública paulista.

A regulação realizada pelo Estado, passa pela dimensão e abrangência da avaliação de

desempenho e controle do fluxo escolar. A adesão a esta categoria de avaliação não é

espontânea, mas sim uma imposição da legislação vigente, necessária para a investigação da

qualidade, de uma unidade de ensino ou sistema educacional.

Nessa perspectiva de regulação e responsabilização, compete a gestão escolar e docentes

informar a sociedade sobre os resultados demonstrados pelos estudantes, nas avaliações de

desempenho, ao mesmo tempo em que propõem ações para atingir as metas de qualidade,

projetas pelo Estado. Essa informação, e responsabilização, é feita por programas como Gestão

em Foco e pelas plataformas Secretaria Escolar Digital e Foco Aprendizagem. Gestores,

docentes, estudantes e responsáveis tem acessos diferentes às plataformas, mas todos podem

observar os resultados obtidos pelos estudantes nas avaliações de desempenho, bem como as

correções e comentários de cada item que compõem a avaliação. É possível verificar que as

avaliações são padronizadas e que não levam em consideração a localização geográfica da

unidade escolar, perfil socioeconômico de estudantes e docentes, formação continuada dos

docentes e vulnerabilidade dos estudantes e responsáveis.

Essas avaliações e os índices alcançados pelas escolas, são temas de debates políticos e

educacionais, que influenciam os modos de regulação do poder público no sistema educacional.

Esse modo passa pela condução das políticas públicas educacionais que pretendem demarcar

novas propostas de eficácia e eficiência dos resultados. A eficácia e eficiência perpassa a

organização da escola e refere-se ao favorecimento do ensino e da aprendizagem, sem contudo,

caracterizar os perfis já tratados nessa pesquisa.

75 O diretor da unidade escolar é o responsável por registrar as ocorrências, que são feitas com perfil de gestor no

PortalNet, disponível em: http://portalnet.educacao.sp.gov.br/

180

Esta pesquisa bibliográfica propôs a realização de uma análise dos instrumentos de

regulação, com uma abordagem qualitativa por considerar necessário conceituar a qualidade da

educação, conforme fomentada pela legislação. Os dados demonstrados contribuíram para

entender as contradições existente entre a regulação, o currículo e o trabalho docente.

A primeira questão proposta nesse estudo sobre os instrumentos utilizados pelo Estado

para determinar a qualidade, pela perspectiva dos dados estatísticos da avaliação de

desempenho e fluxo escolar, tem sua resposta pela utilidade dos resultados, para o

estabelecimento de metas para a escola. Contudo mesmo observando apenas a proficiência e o

fluxo, os pesquisadores da área educacional mostram a necessidade de estender a análise aos

aspectos socioeconômicos e culturais dos estudantes. As reflexões produzidas, oferecem

elementos para debates necessários sobre a utilização desses resultados para determinar a

qualidade de uma unidade escolar ou sistema de ensino.

A perspectiva dos processos de ensino e de aprendizagem, que colaborem para a

qualidade da educação, deveria passar pelo enfrentamento dos problemas que ocorrem no

espaço social, econômico e cultural dos atores da escola.

A segunda questão dessa pesquisa investiga a utilização da avaliação de desempenho e

fluxo escolar pelo estado de São Paulo como medida de regulação das escolas foi respondida

por meio dos atos normativos publicados, que instituem programas que modificam o currículo

escolar, instituem as classes de aceleração de ciclo, promovem a capacitação docente e institui

a bonificação de resultados, com o objetivo de promover a qualidade da educação pública

paulista.

Conforme a pesquisa realizada os atos normativos, publicados desde a década de 1990,

passam a regular e a integrar o cotidiano da escola e a evidência está na bonificação de

resultados, que ocorre quando a equipe escolar é contemplada, financeiramente, ao atingirem

as metas de qualidade estabelecidas pelo Estado. Quando as metas não são atingidas as unidades

escolares são denominadas “assistidas” e passam a ser acompanhadas pela supervisão e núcleo

pedagógico das Diretorias de Ensino.

A terceira questão, sobre a análise da aplicação dos instrumentos utilizados para medir

a qualidade da educação e o impacto na política educacional paulista foi respondida pela

pesquisa dos resultados demonstrados e como influenciaram as mudanças nas políticas públicas

como: a reorganização da rede física escolar, a instituição de jornada única docente, a instituição

de projetos de recuperação de ciclo, a instituição do Sistema de Avaliação do Rendimento

Escolar do Estado de São Paulo e o estabelecimento do Índice de Desenvolvimento da Educação

do Estado de São Paulo que compara os resultados do SARESP e do SAEB.

181

As questões vinculadas ao desenvolvimento da qualidade da educação, estão

relacionadas com o cenário social e político, que permeiam os debates e discussões sobre o

rumo da educação e as expectativas de acesso, permanência e sucesso dos estudantes. Estudar

e compreender as relações entre qualidade da educação e política pública, é essencial para

encaminhar os processos avaliativos, organizado pelo Estado vinculados a necessidade social

de uma educação que favoreça a aprendizagem na educação básica. Contudo não se pode

determinar a qualidade apenas pelos resultados demonstrados sem que ocorra uma

especificação do público avaliado. O fluxo é observado pelos dados informados pelas unidades

escolares e que compõem o Censo Escolar, já os resultados das avaliações de desempenho como

SARESP e SAEB, retornam para a unidade como um dado estatístico, mas como foi realizado

o processo de correção dessa avaliação e redação, qual o padrão de resposta desse estudante, na

escala da TRI, nem sempre fica claro para a equipe escolar.

A análise dos dados utilizados para a realização dessa pesquisa, ficou limitada ao

conteúdo dos Relatórios do SARESP, SAEB, PISA, IDEB e IDESP demonstrados nas

plataformas digitais específicas e ao material impresso disponibilizado pela SEE/SP e enviados

anualmente a cada unidade escolar.

Os dados apontados pelos gráficos, demonstram que a proficiência dos estudantes da

educação básica pública paulista, apresenta ligeiro aumento nos índices estipulados pelo

Estado, no entanto apenas os resultados da avaliação de desempenho e fluxo escolar não

garantem a qualidade da educação. Faz-se necessário conhecer a cultura escolar, os níveis

socioeconômicos dos estudantes e também das equipes escolares, a qualificação dos gestores e

os recursos pedagógicos disponíveis para o desenvolvimento do processo de ensino e

aprendizagem. Nivelar as escolas da rede, por uma régua de qualidade, atribuindo valores de 0

a 7, pode muitas vezes não demonstrar o cotidiano de estudantes e docentes. Não incluir nos

dados fatores culturais específicos das diferentes regiões do Estado ou o número de docentes

afastados, pode “mascarar” um realidade e demonstrar dados não objetivos sobre a qualidade

da educação pública paulista.

Tem-se a confirmação da tese de que “os resultados das avaliações de desempenho,

influenciam as políticas educacionais voltadas para o ensino fundamental e médio ao mesmo

tempo que regulam as escolas públicas” no decorrer das análises e da interpretação dos dados

demonstrados pelo SARESP, SAEB e PISA. Esta tese foi se confirmando, sustentada pelos

teóricos pesquisados, que consideram a atuação de organismos internacionais na definição de

instrumentos de regulação da qualidade da educação, no Brasil e no estado de São Paulo.

182

Espera-se que este estudo possibilite a reflexão dos tomadores de decisão para que os

instrumentos que definem a qualidade da educação possam ser revistos e que se leve em

consideração características específicas das unidades escolares, estudantes e equipes

educacionais. Os objetivos da pesquisa foram atingidos, uma vez que os instrumentos e

legislação apontam que as escolas e equipes são responsabilizadas pelos resultados

apresentados nas avaliações de desempenho. Entretanto, tem-se a clareza que esses aspectos

não devem ser os únicos para se determinar a qualidade da educação básica, uma vez que há

uma rotatividade de estudantes, docentes e gestores que não entram na equação do índice de

qualidade.

A qualidade da educação, portanto, não pode ser creditada apenas a aferição da

proficiência em determinados componentes curriculares e em um dado momento do processo

educativo, mas configura-se como processo complexo e dinâmico, que envolve um conjunto de

dimensões. Ratifica-se, que qualidade da educação é um conceito polissêmico e multifatorial,

que ultrapassa a definição e a compreensão teórico, conceitual e analítica da situação escolar e

deve considerar as condições socioeconômicas e culturais dos estudantes e da própria escola,

como local que acolhe uma diversidade de práticas sociais e educativas.

Dessa forma, destaca-se que a qualidade da educação e de seus instrumentos como a

avaliação de desempenho, se apresentam como um complexo e grande desafio. Nas últimas

décadas, registram-se um aumento no número de avaliações utilizadas para indicar a qualidade

da educação, assim debater essa questão remete à necessidade de compreender relações sociais

que envolvem questões macroestruturais como desigualdade socioeconômica, análise dos

sistemas educacionais, processos de gestão escolar, currículo escolar e formação docente.

183

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