REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL Controladoria …Fabiano Lessa Lorenzoni Fabiano Marcelo da Silva...

REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASILControladoria-Geral da UniãoSecretaria Federal de Controle Interno

RELATÓRIO DE AVALIAÇÃO DA EXECUÇÃO DE

PROGRAMAS DE GOVERNO Nº 36

FORTALECIMENTO DAS INSTITUIÇõES DE SEGURANÇA PÚBLICA

CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO – CGUSAS, Quadra 01, Bloco A, Edifício Darcy Ribeiro

70070-905 – Brasí[email protected]

Valdir Moysés SimãoMinistro de Estado Chefe da Controladoria-Geral da União

Carlos Higino Ribeiro de AlencarSecretário-Executivo

Francisco Eduardo de Holanda BessaSecretário Federal de Controle Interno

Luís Henrique FananOuvidor-Geral da União

Waldir João Ferreira da Silva JúniorCorregedor-Geral da União

Patrícia Souto AudiSecretária de Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas

Equipe responsável pela elaboração:Diretoria de Auditoria da Área Social – SFC

José Gustavo Lopes Roriz (Diretor)Américo Martins (Coordenador-Geral)Eduardo Nascimento Lima Sobrinho

Dirce Rodrigues Caixeta

Equipe responsável pela revisão:Diretoria de Planejamento e Coordenação das Ações de Controle – SFC

Ronald da Silva Balbe (Diretor)Rogério Vieira dos Reis (Coordenador-Geral)

Ralf Araújo RuasGeorgia Patricia Pinto Lins

As ações de controle nos estados e municípios, elementos indispensáveis para o alcance dos resultados apre-sentados no presente relatório, foram executadas pelas Controladorias-Regionais da União nos Estados.

Brasília, março/2015.

Os resultados apresentados neste relatório foram gerados pelas ações de controle executadas nos estados e municípios pelos servidores lotados nas Controladorias-

Regionais da União nos Estados e na CGU-Sede, conforme relação a seguir:

Adair dos Reis GoncalvesAdriana Carla CartapatiAdriano de Queiroz AlmeidaAgeu Antunes FilhoAlan Gonzaga da CostaAlex Luiz Pinto de Campos JuniorAline Halim SalibaAline Marques RolimAna Maria Guedes de PaivaAthos Prates da Silveira PreusslerAzul Fonseca SoaresCarlos Escossia Barbosa JuniorCarlos Renato Correa LeiteCelia Vieira Filgueira LopesCesar Teruo YamagutiDaniela de Sylos CassimiroDirce Rodrigues CaixetaDoracy Nascimento MoreschiEdir Paz de FreitasEstevam Henrique Silveira BarbosaFabiano Lessa LorenzoniFabiano Marcelo da SilvaFabiola Flor MachadoFabrizio Di Almeida Vieira

Francinaldo dos Santos RosadoFrancisco Augusto Fazionato PereiraFrederico Ozanam Bran-dao de OliveiraGabriel Caleffi EstivaletGeorgia Ribeiro Botelho JunqueiraGisele Moreira PintoGlauco Luiz Assumpcao PereiraHenrique Fleiuss Carneiro PradoHermes Pons PintoIsabela Grumbach Vaz Pereira Mayer VieiraJaqueline Souza da SilvaJoao Tadeu de Castro BatistaJorge Luiz GavillonJose Euclides CavalcanteJose Lucio Pinheiro de SousaJose William Gomes da SilvaLeda Marcia de Almeida SilveiraLigia Faillace SchillingLuiz Augusto Vieira SilvaLuiz Claudio Novaes da CostaLuiz Henrique Gomes da Silva de RezendeMarcelo ColleoneMarcio Alexandre Moraes

Marcio Pacheco da SilvaMarcos Fonseca SantosMaria de Fatima Vasconcelos SilvaMario Paccacini da CostaMauricio Gobati RamosMauricio Martins CalladoMichelle Sibila ElisioNair Nahomi HiraiNilda Vilas Boas LemosNilo Martins de LucenaPatrick RizzonPaulo de Tarso MorgadoRenata Aguiar Santos BeloRicardo Massahiro TomitaRicardo Sobreira BezerraRoberto de Assis NavarroRoberto Eustaquio de AraujoRogerio Picanco BanhosRudinei dos Santos MarquesRuita Leite de Lima NetoSamuel Rubim FelbergSandra Francisco da Silva SousaSergio Martins Ferreira FilhoWladimir Braidotti

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Competência da CGU

Assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atri-buições, quanto aos assuntos e providências que, no âmbito do Poder Executivo, sejam atinen-tes à defesa do patrimônio público, ao controle interno, à auditoria pública, à correição, à pre-venção e ao combate à corrupção, às atividades de ouvidoria e ao incremento da transparência da gestão no âmbito da administração pública federal.

Avaliação da Execução de Programas de Governo

Em atendimento ao disposto no Art. 74 da Constituição Federal, a CGU realiza ações de controle com o objetivo de avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual e a execução dos Programas de Governo e dos Orçamentos da União.

A escolha do Programa de Governo para avaliação de sua execução se dá por um processo de hierarquização de todos os programas constantes da Lei Orçamentária Anual, utilizando-se para esse fim critérios de relevância, materialidade e criticidade.

A partir de então, são geradas ações de controle com o fito de avaliar a efetiva aplicação dos recursos destinados ao cumprimento da finalidade constante da Ação Governamental.

As constatações identificadas nas ações de controle são consignadas em relatórios específicos, que são encaminhados ao gestor do programa para conhecimento e implementação das medi-das nele recomendadas.

Cada uma das medidas é acompanhada e monitorada pela CGU até a certificação de sua efetiva implementação.

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Sumário-Executivo

Objetivo do Programa

O programa 2070 - Segurança Pública com Cidadania, criado a partir do Plano Plurianu-al 2012-2015, contempla oito Objetivos, entre os quais o de nº 830 que visa propiciar a atuação de excelência dos órgãos de segurança pública da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, assim como de outras instituições, com ênfase no aprimoramento de suas estrutu-ras físicas, organizacionais e modelos de gestão, no desenvolvimento de sistemas de informa-ção e bancos de dados, no fortalecimento da atividade de inteligência, e na reestruturação e modernização do sistema de produção da prova material.

Finalidade da Ação

A Ação 8855 - Fortalecimento das Instituições de Segurança Pública tem como objetivo apoiar a modernização das instituições de segurança pública para garantir uma atuação adequa-da do Estado a fim de restabelecer a convivência pacífica nos territórios de descoesão social.

No PPA anterior a ação estava vinculada ao Programa 1453-Nacional de Segurança Pública com Cidadania que tinha como objetivo enfrentar a criminalidade e a violência, nas suas raízes sociais e culturais e reduzir de forma significativa seus altos índices em territórios de descoesão social.

Como acontece

A execução da Ação é realizada de forma direta ou descentralizada mediante a cele-bração de convênios com estados, municípios, organizações não-governamentais e organismos internacionais, visando à implantação e aperfeiçoamento, dentre outros, de processos de mo-dernização da gestão policial; da adequação da infraestrutura física e operacional dos órgãos e das unidades de segurança pública; do apoio ao ente estadual ou municipal na aquisição de equi-pamentos para suas unidades e órgãos de segurança pública; da estruturação das ouvidorias e das corregedorias de polícia; e da instalação de laboratórios de tecnologia contra a lavagem de dinheiro nos estados.

O Público alvo da Ação 8855 reúne as seguintes instituições: Polícias Federal, Militar, Civil, e Rodoviária Federal e as Guardas-Municipais das regiões metropolitanas com ocorrência de mais de 1.000 crimes violentos nos últimos 4 anos.

O escopo deste acompanhamento se restringiu aos convênios celebrados pela Secretaria Na-cional de Segurança Pública/Senasp com o Distrito Federal e Municípios objetivando a implanta-ção e funcionamento dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipais – GGI-M. Ressalta-se que a

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formalização descentralizada deste objeto se harmoniza com os requisitos para o recebimento de recursos da Ação à adesão dos Municípios ao Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania - PRONASCI, que se dá por meio da celebração de Convênios de Cooperação Fe-derativa celebrados entre o Ministério da Justiça e os Municípios.

Dessa forma, o GGI-M materializa uma estrutura gerencial local em atendimento aos objetivos do PRONASCI e, enquanto principal ferramenta de gestão, garante sua viabilidade operacio-nal, reunindo o conjunto de instituições de segurança do Município, e permite a promoção de ações conjuntas e sistêmicas de prevenção e enfrentamento à violência e à criminalidade. Isso implica no aumento da percepção de segurança pela população e na valorização dos servidores públicos que atuam na área de segurança em todas as esferas.

O Gabinete de Gestão Integrada Municipal – GGI-M é composto pelo prefeito (autoridade municipal responsável pela segurança pública e defesa social, pelas ações sociais e preventi-vas); autoridades policiais estaduais da área de segurança que atuam no Município (polícia civil, militar e corpo de bombeiros); e pelos representantes do Ministério da Justiça (coordenador estadual do PRONASCI, Polícia Federal e Policia Rodoviária Federal).

O GGI-M possui a seguinte estrutura administrativa:

PlenoInstância superior - Colegiado

(Funções de coordenação e deliberação)

Gabinete de Gestão Integrada Municipal - GGI-M

Coordenadoria ExecutivaGestão e execução das deliberações do Pleno

(Coordenação das açõesdo PRONASCI)

Sala de SituaçãoGestão integrada das ações policiais,

mediante a obtenção de dados em tempo real

Sistema de Videomonitoramento- Monitoramento por meio de câmeras

de pontos estratégicos- Coleta imagens e características dos delitos

(Funções de vigilância e mapear as zonas de criminalidade e violência)

TelecentroEstrutura de formação

(Programas de educação continuada para os operadores

de segurança pública)

Observatório de Segurança Pública

Gestão do conhecimento(analisar os dados e monitorar

a efetividade das ações desegurança pública no Município)

Em síntese, para a celebração dos convênios, os municípios enviam proposta de trabalho ao Minis-tério da Justiça, contendo descrição do objeto a ser executado, justificativa com a caracterização dos interesses recíprocos, estimativa dos recursos financeiros, previsão de prazo para a execução e as informações relativas à capacidade técnica e gerencial do proponente para sua execução.

As propostas também são avaliadas quanto à viabilidade técnica e aos aspectos formais exigidos na legislação, sendo submetidas à autoridade competente para aprovação. Posteriormente, são elaboradas minutas de termos de convênios, que após apreciação pela Consultoria Jurídica resultam em termos de convênios, que são assinados e seus extratos publicados na imprensa oficial. Após o repasse dos recursos, inicia-se a execução do objeto pactuado pelos municípios de acordo com o cronograma de execução aprovado. Após o término da vigência dos convê-nios, são elaboradas as prestações de contas e encaminhadas à Senasp para análise e aprovação, ou demais providências, se necessário.

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Volume de recursos envolvidos

O quadro a seguir apresenta os valores transferidos nos exercícios de 2008 a 2012 para implantação dos GGI-M bem como a execução total da Ação em cada ano (valor liquidado):

ExercícioNº de convê-

niosGGI-M

Valor repassa-do pela Senasp (GGI-M)

Despesa exe-cutada da

Ação

% valor repassado / Montante de despesa exe-cutada em dezembro de

cada exercício

2008 61 52.597.696,05 309.361.788,96 17

2009 17 27.335.004,78 149.380.004,85 18,3

2010 33 48.727.138,67 212.894.501,99 22,9

2011 02 4.888.600,00 66.643.430,91 7,34

2012 20 12.498.272,37 168.619.656,25 7,41

Fonte: SIAFI Gerencial

Em 2011 houve redução na execução da Ação, resultado da reavaliação da efetividade desta Ação pela Senasp, em princípio, por conta de apontamentos da CGU e da falta de informação quanto à implementação efetiva dos gabinetes. Esse fato, inclusive, ensejou a contratação do Fórum Brasileiro de Segurança Pública para avaliar sua implantação e funcionamento, bem como de novos estudos para redefinir seu formato e funcionamento.

Os dados apresentados no quadro acima no período de 2008-2010 se referem à Ação 8855, objeto do presente Relatório. A partir de 2011, a implantação dos GGI-M passou a ocorrer com recursos da Ação 8124 – Sistema Integrado de Prevenção da Violência e Criminalidade do Programa 1127 – Sistema Único de Segurança Pública – SUSP.

Questões Estratégicas

A estratégia de ação de controle para o acompanhamento da ação orçamentária se pautou em dois níveis: um federal – realizado na Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça; e outro, municipal.

No nível federal, a ação de controle teve como objetivo geral responder as seguintes questões estratégicas:

1 – Os processos para formalização de termos de convênios apresentam informações necessárias às respectivas aprovações?

1.1 – O cronograma de execução apresenta divisões adequadas quanto às metas a serem executa-das?

1.2 – Os custos previstos no plano de trabalho são analisados de modo a refletir a sua adequabilida-

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de ao preço praticado no mercado?

2 – A Senasp monitora a execução dos convênios celebrados e aprova as prestações de contas apresentadas pelos convenentes no prazo estabelecido na legislação?

2.1 – A Senasp realiza fiscalização “in loco” do convênio?

2.2 – A Senasp analisa e aprova tempestivamente as prestações de contas encaminhadas?

2.3 – A força de trabalho da Senasp é suficiente para o acompanhamento da execução dos convênios celebrados e análise das prestações de contas apresentadas?

No nível municipal, a ação de controle tem como objetivo geral responder as seguintes ques-tões estratégicas:

3 - O governo municipal executa o convênio de acordo com o Plano de Trabalho apro-vado e cláusulas pactuadas?

3.1 – O convenente executa os recursos transferidos tendo por base o disciplinamento dos normati-vos acerca de transferências voluntárias?

3.2 – As aquisições e contratações têm por base o estabelecido na Lei nº 8.666/93 e Decreto nº 5.450/2005?

3.3 - O Governo Municipal encaminha a prestação de contas no prazo acordado?

4 – O Gabinete de Gestão Integrada Municipal foi criado e está em funcionamento?

4.1 – O GGI-M foi criado e a sua composição estava de acordo com o estabelecido no instrumento de cooperação assinado?

4.2 – O Pleno está se reunindo e deliberando ações relacionadas à segurança pública?

4.3 – Os equipamentos e mobiliários adquiridos estão servindo para atuação do GGI-M?

5 – Os módulos do GGI-M previstos no Termo de Convênio foram implantados?

5.1 - O Observatório de Segurança Pública foi implantado?

5.2 – O Telecentro foi implantado?

5.3 – O Sistema de Videomonitoramento foi implantado?

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Conclusões e recomendações

As ações de fiscalização foram realizadas em dois momentos: primeiro, foram execu-tadas ações de controle no âmbito federal visando avaliar a atuação da Secretaria Nacional de Segurança Pública quanto à formalização dos termos de convênio, ao monitoramento da execução no Estado/Município e à apreciação da Prestação de Contas. Posteriormente, foram executadas ações de controle pelas Unidades da Controladoria-Geral da União para fiscaliza-ção, no âmbito local, dos 61 convênios celebrados para a implantação dos referidos Gabinetes em 59 Municípios e no Distrito Federal. É importante informar que o município de Osasco celebrou 2 convênios para implantação do GGI-M, razão pela qual a quantidade de convênios celebrados é 61 com 60 entes.


Em geral, os processos formalizados contêm os requisitos exigidos e necessários para celebra-ção dos convênios examinados. Exceção foi observada no que se refere à formalização nos cin-co processos de convênios analisados pois verificou-se a falta de divisões adequadas quanto aos prazos para cumprimento das metas, uma vez que os prazos para início e fim de cada uma das etapas correspondem às datas de início e de fim da vigência dos convênios. Da mesma forma, nesses convênios foi identificada a formulação de pareceres técnicos favoráveis à celebração dos termos de convênios sem a devida análise dos custos e de sua compatibilidade aos recur-sos pleiteados pelos convenentes, especialmente quanto ao sistema de Videomonitoramento, cujos valores resultaram, exclusivamente, de pesquisas de preços apresentadas pelos governos municipais.

Recomendou-se à Senasp que aperfeiçoasse os mecanismos de controles internos administra-tivos, quanto à análise técnica do projeto apresentado e plano de trabalho aprovado, abstendo--se de aprovar Plano de Trabalho no qual o Cronograma de Execução contenha o mesmo perí-odo para a realização de cada uma das etapas, bem como aferir se o Cronograma de Execução está sendo cumprido fielmente pelo convenente.

Recomendou-se, ainda, aprimorar os controles internos da Unidade quanto à observância dos requisitos necessários à emissão de parecer favorável à celebração de convênios, especialmen-te quanto à adoção de procedimento de análise dos custos apresentados pelo proponente, bem como aprovar somente os projetos que contenham elementos capazes de propiciar a ava-liação dos custos pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado da região onde será executado o objeto, a definição dos métodos e o prazo de execução do objeto.


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O monitoramento da execução dos convênios pela Senasp é precário principalmente em de-corrência do pequeno número de servidores para exercer as atividades de acompanhamen-to da execução dos convênios e analisar as prestações de contas encaminhadas pelos órgãos convenentes. Da amostra selecionada, foram realizadas fiscalizações “in loco” pela Senasp em 28% (ou 17) dos 61 convênios. Quanto à análise das prestações de contas, verificou-se em 14/11/2012 que 71% das 56 prestações de contas encaminhadas pelos governos municipais se encontravam na situação “A Aprovar”, sendo de 20 meses o prazo médio que estas prestações se encontravam em estoque naquela data.

Recomendou-se à Senasp pleitear junto ao Ministério da Justiça a adoção de medidas que vi-sem à ampliação de vagas para cargos de nível médio e superior, dotando a Unidade de força de trabalho adequada à realização de suas atribuições, especialmente quanto à apreciação e à aprovação da prestação de contas dos convênios celebrados.

Recomendou-se, ainda, à Senasp elaborar plano anual de fiscalização de forma a verificar, amos-tralmente, a execução das transferências realizadas por essa Secretaria.


Dos 61 convênios fiscalizados, cinco deixaram de ser analisados. Verificou-se que em dois os recursos foram integralmente devolvidos e em três ainda não havia execução de despesas à época da fiscalização, pois ainda estava na fase de licitação. De forma geral, os convênios foram executados de acordo com o Plano de Trabalho, entretanto, cabe destacar a demora na execu-ção do objeto. Também, em relação ao cumprimento de prazos, observou-se que os convênios foram prorrogados em média duas vezes. Apenas três dos 61 convênios não foram prorroga-dos. Ressalta-se, ainda, que os convênios examinados foram celebrados em meados de 2008.

Recomendou-se à Senasp monitorar de forma tempestiva o encaminhamento dos relatórios trimestrais da execução dos convênios pelos convenentes, analisar o conteúdo dos referidos relatórios, a fim de acompanhar a execução de tais convênios, bem como acompanhar a exe-cução dos convênios com vistas a verificar se os convenentes estão cumprindo as cláusulas pactuadas.


Observou-se que 55 dos 61 convenentes criaram formalmente o Gabinete de Gestão Integrada Municipal. No entanto, o número de reuniões do Pleno ainda é baixo, tendo sido observado que em 03 municípios não foram realizadas reuniões e em 22 a frequência foi de uma reunião a cada 5 meses, frustrando a expectativa inicial de que as reuniões ocorressem mensalmente. A falta de normativo disciplinando o funcionamento dos GGI-M tem resultado na ausência de definição da periodicidade das reuniões do Pleno, na falta de informações de participação das autoridades indicadas e na ausência de encaminhamento das deliberações dos Plenos para a Senasp.

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Recomendou-se à Senasp cobrar dos convenentes a criação dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipal a fim de cumprir o estabelecido nos Termos de Convênios e respectivos Instrumen-tos de Cooperação Federativa, bem como editar normativo disciplinando o funcionamento do GGI-M.


À época das fiscalizações, 35 dos 60 órgãos convenentes (considerando que Osasco celebrou dois convênios) não haviam concluído a implantação dos módulos, sendo que o Observatório de Segurança Pública estava implantado em somente 31% dos municípios e o Telecentro em apenas 25%. O Sistema de Videomonitoramento havia sido implantado em 58% dos municí-pios, ressaltando-se que seu funcionamento era parcial, visto que na metade dos municípios as câmeras não estavam instaladas ou se encontravam inoperantes por falta de manutenção. Ob-servaram-se municípios onde apenas 20% das câmeras instaladas estavam em funcionamento.

Por fim, cabe consignar que os relatórios de fiscalização individualizados foram disponibilizados à Senasp, solicitando especial atenção quanto aos fatos para os quais se faz necessária a adoção de providências pontuais, em especial com o objetivo de que seja promovido o ressarcimento de recursos à conta do programa ou a instauração de tomada de contas especial quando não comprovada a boa e regular aplicação dos recursos.

Benefícios obtidos

No decorrer dos trabalhos de acompanhamento da execução da Ação, foram realizadas interlocuções com o gestor federal, visando contribuir para a implementação de melhorias dos procedimentos e rotinas do Projeto Gabinete de Gestão Integrada Municipal – GGI-M.

Nesse sentido, cabe ressaltar a instituição de Grupo de Trabalho, por meio da publicação da Portaria Senasp nº 33, de 10/10/2011, para elaborar plano de atuação, apresentar diagnóstico da situação atual, propor um marco legal para a instituição, bem como a regulamentação, dire-trizes de atuação, ferramentas de monitoramento e avaliação do referido Gabinete. A medida adotada está contribuindo para a elaboração de minuta de Decreto que irá regulamentar a criação e o funcionamento dos GGI.

Outra ação verificada foi a publicação da Portaria Senasp nº 20, de 21/03/2013, dispondo sobre a designação de servidores para o acompanhamento da execução dos convênios celebrados pela Senasp, estabelecendo suas atribuições, o que sinaliza a preocupação da Unidade em am-pliar e melhorar a sua atuação no acompanhamento da execução dos recursos transferidos.

Em 2014 foram apresentadas novas diretrizes para funcionamento dos GGI com a publicação, em 20 de janeiro de 2014, da Portaria Senasp nº 001 que “institui as diretrizes nacionais orien-tadoras dos Gabinetes de Gestão Integrada em Segurança Pública”.

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De igual relevância, ressalta-se a emissão tanto da Portaria SE-MJ nº 350 de 10 de abril de 2014, que instituiu o Comitê de Monitoramento da Gestão de Convênios objetivando acompanhar a gestão de convênios das unidades do Ministério da Justiça, quanto da Portaria MJ nº 1.695 de 20 de outubro de 2014, que instituiu o grupo de trabalho para análise de prestação de contas de convênios do Ministério da Justiça.

No aspecto financeiro, a partir da implementação de Tomada de Contas Especial e fiscalização “in loco” promovidas pelo Gestor Federal em atendimento às Recomendações da CGU, hou-ve determinação do TCU em acórdãos específicos pela cominação de penalidades de ordem financeira do montante de R$ 1.630.531,00 (valores pendentes de atualização monetária).

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Sumário

1. Introdução............................................................................................................................ 15

2. Objetivos e abordagem........................................................................................................ 19

3. Escopo da avaliação.............................................................................................................. 21

4. Resultados............................................................................................................................ 22

4.1 – Os processos para formalização de termos de convênios apresentam informações necessárias às respectivas aprovações?.............................................................................................. 22

4.1.1 – O cronograma de execução apresenta divisões adequadas quanto às metas a serem executadas? 22

4.1.2 – Os custos previstos no plano de trabalho são analisados de modo a refletir a sua adequabilidade ao preço praticado no mercado? 24

4.2 – A Senasp monitora a execução dos convênios celebrados e aprova as prestações de contas apresentadas pelos convenentes no prazo estabelecido na legislação?............................................. 25

4.2.1 – A Senasp realiza fiscalização “in loco” do convênio? 25

4.2.2 – A Senasp analisa e aprova tempestivamente as prestações de contas encaminhadas? 27

4.3 - O governo municipal executa o convênio de acordo com o Plano de Trabalho aprovado e cláusulas pactuadas?........................................................................................................................... 30

4.3.1 – O convenente executa os recursos transferidos tendo por base o disciplinamento dos normativos acerca de transferências voluntárias? 30

4.3.2 – As aquisições e contratações têm por base o estabelecido na Lei nº 8.666/93 e Decreto nº 5.450/2005? 33

4.3.3 - O Governo Municipal encaminha a prestação de contas no prazo acordado? 34

4.4 – O Gabinete de Gestão Integrada Municipal foi criado e está em funcionamento?................... 34

4.4.1 – O GGI-M foi criado e a sua composição estava de acordo com o estabelecido no instrumento de cooperação assinado? 34

4.4.2 – O Pleno está se reunindo e deliberando ações relacionadas à segurança pública? 38

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4.4.3 – Os equipamentos e mobiliários adquiridos estão servindo para atuação do GGI-M? 39

4.5 – Os módulos do GGI-M previstos no Termo de Convênio foram implantados?........................ 39

4.5.1 - O Observatório de Segurança Pública foi implantado? 39

4.5.2 – O Telecentro foi implantado? 40

4.5.3 – O Sistema de Videomonitoramento foi implantado? 41

5. Conclusão............................................................................................................................ 43

Anexo I - Municípios fiscalizados.............................................................................................. 45

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1. Introdução

A situação atual da segurança pública se tornou um problema endêmico no Brasil. A título de exemplo, segundo o “Mapa da Violência 2011 – Os Jovens do Brasil - 1ª edição – São Paulo”, página 21 (Júlio Jacobo Waiselfisz), trabalho resultante da colaboração entre o Ministério da Justiça e o Instituto Sangari, o número de homicídios no Brasil alcançou mais de 50 mil habitantes em 2008.

O aumento da criminalidade está associado, dentre outros fatores, ao surgimento de organiza-ções criminosas articuladas a partir do tráfico de drogas e da expansão dessas organizações no sistema prisional; à fragilidade das instituições responsáveis pela segurança pública, culminando com a impunidade; à falta de perspectiva para os jovens; à desigualdade social; e à urbanização desordenada.

Especificamente no que tange aos problemas relacionados à urbanização e à qualidade da so-ciabilidade nos territórios dotados de precária infraestrutura urbana, verifica-se: o domínio territorial e social imposto pelas organizações criminosas; o recrutamento crescente de crian-ças e adolescentes pelo crime organizado; os níveis elevados de violência e vitimização policial; o acesso fácil às armas de fogo e drogas; a corrupção policial; e a frágil e instável presença do Estado. Diante disso, faz-se necessário articular e qualificar as ações do Estado na área de segurança pública, integrando as políticas sociais às políticas de segurança para que o Estado disponibilize os serviços públicos aos principais atores desse processo de desconstrução social: adolescentes e jovens vítimas de violência, em situação de risco social ou em conflito com a lei,

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assim como suas famílias; os operadores de segurança pública; e as comunidades residentes nos territórios de descoesão social.

Foi nesse contexto que o Ministério da Justiça justificou a criação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania – PRONASCI, em 2007, com a edição da Lei nº 11.530/2007 que objetiva enfrentar a criminalidade e a violência, nas suas raízes sociais e culturais e reduzir de forma significativa seus altos índices em territórios de descoesão social.

As Ações Orçamentárias do Programa são agrupadas da seguinte forma:

1. Ações Estruturais:

1.1 Modernização das instituições de segurança pública e do sistema prisional;

1.2 Valorização dos profissionais de segurança pública e agentes penitenciários; e

1.3 Enfrentamento à corrupção policial e ao crime organizado.

2. Programas Locais:

2.1 Território de paz;

2.2 Integração do jovem e da família; e

2.3 Segurança e convivência.

Trata-se de um Programa de prevenção em segurança pública elaborado com base em diretri-zes do Ministro da Justiça, que considerou os seguintes focos:

a) etário: jovens entre 15 e 24 anos;

b) social: jovens presos, egressos do sistema prisional, licenciados do serviço militar obriga-tório, em situação de vulnerabilidade e em situação infracional.

c) territorial: as 14 regiões metropolitanas com mais de 1000 crimes violentos nos últimos 4 anos; os 84 municípios dessas regiões que concentram o mais elevado percentual desses crimes e os 260 bairros desses municípios na mesma situação.

A Ação 8855 – Fortalecimento das Instituições de Segurança Pública - tem por finalidade apoiar a modernização das instituições de segurança pública, para garantir uma atuação adequada do Estado, a fim de restabelecer a convivência pacífica nos territórios de descoesão social.

Presta-se a apoiar a implementação de processos de modernização da gestão policial, a ade-quação da infraestrutura física e operacional dos órgãos e das unidades de segurança pública, a adequação de imóvel capaz de se constituir em unidade-sede da Força Nacional de Segurança Pública. Além disso, presta-se a apoiar o ente estadual ou municipal na aquisição de equipamen-tos para as unidades e órgãos de segurança pública (viaturas, aeronaves, embarcações e mate-riais necessários para a atividade de policiamento); na construção de canis para cães farejado-res; na estruturação das ouvidorias e das corregedorias de polícia; na instalação de laboratórios de tecnologia contra a lavagem de dinheiro nos estados; no desenvolvimento de projeto para

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controle de rodovias pela Polícia Rodoviária Federal; na implementação de uma nova matriz de policiamento para padronizar o tempo de atendimento a qualquer tipo de ocorrência policial, inclusive nas rodovias federais; na contratação de empresas especializadas, institutos, univer-sidades, ONGs, OSCIPs e organismos internacionais para a produção de estudos, pesquisas, diagnósticos e conhecimentos, visando inclusive identificar tipologias na prevenção e controle de ilícitos contra a administração pública.

A sua implementação se dá por meio da celebração de convênios, contratos e acordos com estados, municípios, organizações não governamentais e organismos internacionais.

Para garantir a celeridade na disponibilização dos bens e/ou serviços à sociedade, o MJ pode executar diretamente nos casos que considerar conveniente.

Essa Ação, segundo informação da Secretaria, é uma ação estrutural do PRONASCI, que ob-jetiva fundamentalmente dotar as Secretarias de Segurança Pública dos Estados de condições que possam garantir a execução do PRONASCI nas regiões indicadas.

O Público alvo direto da Ação 8855 são as instituições: Polícias Federal, Militar, Civil, Rodoviária Federal e as Guardas-Municipais dessas regiões. O Público-alvo indireto são os Jovens entre 15 e 24 anos, inseridos no foco social acima e as respectivas famílias, além das Comunidades inseridas nas 14 regiões metropolitanas, 84 Municípios e 260 bairros.

É pré-requisito para o recebimento de recursos da referida Ação de Governo a adesão dos Muni-cípios ao PRONASCI, que se dá por meio da celebração de Convênios de Cooperação Federativa celebrados por intermédio do Ministério da Justiça e os Municípios. Segundo publicação do Minis-tério da Justiça, o Gabinete de Gestão Integrada Municipal – GGI-M forma a estrutura gerencial local do PRONASCI e, assim, enquanto principal ferramenta de gestão, garante sua viabilidade operacional, reunindo o conjunto de instituições que incide sobre a política de segurança no Mu-nicípio, promovendo ações conjuntas e sistêmicas de prevenção e enfrentamento da violência e da criminalidade e aumentando a percepção de segurança por parte da população e a valorização dos servidores públicos que atuam na área de segurança em todas as esferas.

O Gabinete de Gestão Integrada Municipal – GGI-M tem a seguinte composição:

I – Prefeito Municipal;

II – Autoridades municipais responsáveis pela segurança pública e defesa social;

III – Autoridades municipais responsáveis pelas ações sociais e preventivas;

IV – Autoridades policiais estaduais da área de segurança que atuam no Município: policia civil, militar e corpo de bombeiros;

V – Representantes do Ministério da Justiça: coordenador estadual do PRONASCI, Polícia Federal e Policia Rodoviária Federal; e.

VI – Secretário Executivo do GGI-M.

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O GGI-M é composto pela seguinte estrutura administrativa:

I - Pleno GGI-M, instância superior e colegiada com funções de coordenação e deliberação.

II - Secretaria Executiva, responsável pela gestão e execução das deliberações do GGI-M e pela coordenação das ações preventivas do Pronasci.

III - Observatório de Segurança Pública, com funções de organizar e analisar os dados sobre a violência e a criminalidade local, a partir das fontes públicas de informações e de monito-rar a efetividade das ações de segurança pública no município.

IV - Estrutura de formação, organizada através de telecentros que serão implantados ou desenvolvidos com o apoio do Ministério da Justiça.

V – Sala de Situação e operações, dedicada à gestão das ações policiais integradas, mediante a obtenção de dados da situação em tempo real, reunindo em único local a tecnologia e as informações necessárias para o planejamento e a ação imediata dos agentes de segurança pública no controle da criminalidade e das situações de risco.

VI - Sistema de videomonitoramento, que será implementado ou desenvolvido com o apoio do Ministério da Justiça.

A seleção dos Municípios contemplados com os recursos se deu em função de uma estratégia de atuação para o PRONASCI. Inicialmente, o programa seria implementado nas regiões me-tropolitanas com os maiores índices de homicídios, segundo dados dos Ministérios da Justiça e da Saúde.

A Senasp apresentou um Relatório Detalhado da Situação da Segurança Pública nas Regiões Metropolitanas selecionadas, datado de janeiro de 2008, elaborado com base em um diag-nóstico que visou subsidiar a negociação do governo federal com os entes federados para a implantação do PRONASCI, detalhando a situação da segurança pública nas Regiões Metropo-litanas escolhidas como foco das ações do programa: Região Metropolitana de Maceió, Região Metropolitana de Belo Horizonte, Região Metropolitana de Curitiba, Região Metropolitana de Recife, Região Metropolitana de Salvador, Região Integrada de Desenvolvimento do Entorno do Distrito Federal, Região Metropolitana de Porto Alegre, Região Metropolitana da Grande Vitória, Região Metropolitana do Rio de Janeiro e Região Metropolitana de São Paulo.

Cada uma dessas Regiões Metropolitanas envolve uma caracterização da incidência e distri-buição espacial das ocorrências criminais; do quantitativo de recursos materiais e humanos disponíveis nos órgãos de segurança pública; e da política de segurança pública executada pelo Estado, tendo em vista as diretrizes apontadas pelo Sistema Único de Segurança Pública - SUSP. Envolve, por fim, descrição pormenorizada das ações executadas pela Senasp no Estado e dos recursos repassados por ela para os Estados e Municípios dessas regiões metropolitanas.

As fontes de informações dessas análises constituem o Sistema Nacional de Estatísticas de Se-gurança Pública e Justiça Criminal, o Sistema de Monitoramento da Implantação do SUSP, admi-

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nistrados pela Senasp e o Sistema de Informações de Mortalidade, administrado pela Secretaria de Vigilância em Saúde do Ministério da Saúde - SVS/MS.

Exercício Nº de convênios(GGI-M)

Valor repassado pela Senasp

(GGI-M)

Despesa executa-da

% valor repassa-do/ despesa exe-

cutada

2008 61 52.597.696,05 309.361.788,96 17

2009 17 27.335.004,78 149.380.004,85 18,3

2010 33 48.727.138,67 212.894.501,99 12,8

2011 02 4.888.600,00 66.643.430,91 7,34

2012 20 12.498.272,37 166.619.656,25 7,50

Fonte: SIAFI Gerencial

Da avaliação dos percentuais, percebe-se um decréscimo na execução em 2011 e 2012. Não houve celebração de novos convênios em 2013. Este decréscimo resultou de reavaliação da efetividade desta Ação pela Senasp, em princípio, por conta de apontamentos da CGU e da falta de informação quanto à implementação efetiva dos gabinetes. Esse fato, inclusive, ensejou a contratação do Fórum Brasileiro de Segurança Pública para avaliar sua implantação e funcio-namento, bem como novos estudos para redefinir seu formato e funcionamento.

Os dados apresentados no quadro acima no período de 2008-2010 se referem à Ação 8855, objeto do presente Relatório. A partir de 2011, a implantação dos GGI-M passou a ocorrer com recursos da Ação 8124 – Sistema Integrado de Prevenção da Violência e Criminalidade do Programa 1127 – Sistema Único de Segurança Pública – SUSP.

Nos exercícios de 2012 e 2013, não foram celebrados convênios com a finalidade de implan-tação dos GGI-M, conforme consulta realizada ao SICONV. Segundo informação da Unidade, a não formalização de convênios resultou de avaliação interna quanto ao nível de operaciona-lização dos Gabinetes de Gestão Integrada e estudos para mudança na formatação do GGIM. Outra razão foi o desmembramento da atividade de vídeo-monitoramento.

2. Objetivos e abordagem

Desde que foi criado, no exercício de 2008, o PRONASCI vem obtendo destaque no orça-mento do Ministério da Justiça, recebendo dentre os programas finalísticos, maior aporte de recur-sos orçamentários e financeiros. Além da materialidade, o Programa também ganhou destaque na Agenda Social do Governo, que privilegiou as ações de segurança pública, dada a sua importância no contexto social em que vive a população brasileira, com crescentes índices de violência urbana.

De acordo com informações apresentadas, o monitoramento e o acompanhamento da exe-cução das transferências voluntárias ocorrem de forma precária, uma vez que a Unidade não

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possui estrutura adequada para fiscalizar “in loco” tanto pela carência de pessoal quanto pela ausência de sistema informatizado.

O controle da gestão dos convênios é feito manualmente em planilhas do Excel, o que compro-mete a celeridade necessária para tratar as diversas demandas, seja para recuperar informações gerenciais, seja para o atendimento das demandas dos órgãos de controle e da Gerência da Senasp.

A estratégia de controle para o acompanhamento da Ação se pautou em dois níveis: um fe-deral, realizado na Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça; e outro, municipal.

No nível federal, a ação de controle tem como objetivo geral responder as seguintes questões estratégicas:


1.1 – O cronograma de execução apresenta divisões adequadas quanto às metas a serem executa-das?

1.2 – Os custos previstos no plano de trabalho são analisados de modo a refletir a sua adequabilida-de ao preço praticado no mercado?


2.1 – A Senasp realiza fiscalização “in loco” do convênio?

2.2 – A Senasp analisa e aprova tempestivamente as prestações de contas encaminhadas?

2.3 – A força de trabalho da Senasp é suficiente para o acompanhamento da execução dos convênios celebrados e análise das prestações de contas apresentadas?

No nível municipal, a ação de controle tem como objetivo geral responder as seguintes ques-tões estratégicas:


3.1 – O convenente executa os recursos transferidos tendo por base o disciplinamento dos normati-vos acerca de transferências voluntárias?

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3.2 – As aquisições e contratações têm por base o estabelecido na Lei nº 8.666/93 e Decreto nº 5.450/2005?

3.3 - O Governo Municipal encaminha a prestação de contas no prazo acordado?


4.1 – O GGI-M foi criado e a sua composição estava de acordo com o estabelecido no instrumento de cooperação assinado?

4.2 – O Pleno está se reunindo e deliberando ações relacionadas à segurança pública?

4.3 – Os equipamentos e mobiliários adquiridos estão servindo para atuação do GGI-M?


5.1 - O Observatório de Segurança Pública foi implantado?

5.2 – O Telecentro foi implantado?

5.3 – O Sistema de Videomonitoramento foi implantado?

3. Escopo da avaliação

Diante das informações obtidas e da análise efetuada nos documentos apresentados pela Senasp/MJ, o acompanhamento dessa Ação foi efetuado utilizando-se a divisão horizontal, em duas linhas de atuação: na Senasp, responsável pela formalização/monitoramento dos convênios e pela avaliação/aprovação da prestação de contas; e junto aos Convenentes, responsáveis pela execução dos convênios firmados, bem como pela elaboração e encaminhamento das respectivas prestações de contas.

Foram realizadas ações de controle no âmbito federal visando avaliar a atuação da Senasp quanto à formalização dos termos de convênio, quanto ao monitoramento da execução no Estado/Município e quanto à apreciação da Prestação de Contas, tendo sido analisados 5 dos 61 processos de formali-zação de convênios objetivando a implantação e funcionamento dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipais – GGI-M.

A partir de 2010, foram executadas ações de controle pelas Unidades da Controladoria-Geral da União para fiscalização no âmbito local dos 61 convênios celebrados no exercício de 2008 para a implantação dos referidos Gabinetes em 59 Municípios e no Distrito Federal.

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4. Resultados

A partir dos exames realizados, obteve-se um conjunto de constatações que foram previamen-te submetidas e discutidas com os gestores responsáveis pela execução da ação de governo.

Para cada uma das constatações mantidas após discussão com os gestores dessa atividade, foram acordadas recomendações de caráter estruturante e pontuais, com vistas ao aperfeiço-amento dos controles internos, para as quais o gestor federal apresentou as providências que seriam adotadas.

As recomendações continuam sendo monitoradas pela CGU, de acordo com o cronograma estabelecido com o gestor, no sentido de certificar a sua implementação.

A seguir destacam-se os principais resultados relativos ao contido no Relatório de Acompa-nhamento da Execução do Programa “Fortalecimento das Instituições de Segurança Pública”, a partir de informações coletadas junto à Senasp, que encaminhou o demonstrativo da Busca Conjunta de Soluções e a documentação, mediante ofícios, comprovando as ações executadas. Foram, também, realizadas reuniões técnicas com a participação de servidores da CGU e da Senasp para fins de atualização das situações pendentes, a partir da Reunião de Busca Conjunta de Soluções realizada em 16/01/2013. Posteriormente, foram acrescentadas mais informações quanto ao desenvolvimento de ações corretivas por aquela unidade em resposta ao relatório preliminar, encaminhado em 06 de janeiro de 2014, seguidas de outras informações comple-mentares recebidas até novembro/2014.

Tais resultados são apresentados a partir da resposta das seguintes questões estratégicas, ob-jeto de avaliação:

No âmbito federal:

4.1 – Os processos para formalização de termos de convênios apresentam informações necessárias às

respectivas aprovações?

4.1.1 – O cronograma de execução apresenta divisões adequadas quanto às metas a serem executadas?

Foram analisados 05 processos de formalização (R$ 6.777.787,41) do universo de 61 convênios celebrados (R$ 53.487.231,38), nos quais se identificou que, embora houvesse des-crição de diversas metas, todas possuíam o mesmo prazo para a execução, correspondendo ao

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início e ao fim da vigência dos convênios. A situação foi observada mesmo em convênios com etapas sequenciais, ou seja, quando a implementação de uma etapa dependia da conclusão de outra. A prática adotada pelo órgão concedente dificulta o acompanhamento da execução do convênio, visto que o cronograma de execução possibilita que o convenente execute todas as etapas somente no final da vigência do convênio. Dessa forma, durante o período de vigência deixaram de ser consignados os atrasos na execução das metas, ainda que o convenente tenha deixado de executar etapas.

Recomendou-se à Senasp que aperfeiçoasse os mecanismos de controles internos administra-tivos, quanto à análise técnica do projeto apresentado e plano de trabalho aprovado, abstendo--se de aprovar Plano de Trabalho no qual o Cronograma de Execução contenha o mesmo período para a realização de cada uma das etapas, nas situações em que essas não possam ser executadas ao mesmo tempo. Isso visa permitir melhor acompanhamento pela concedente, ainda que por meio de amostragem, da execução do convênio e aferir se o Cronograma de Execução está sendo cumprido fielmente pelo convenente.

Em resposta, a Senasp informou que foi expedido Memorando Circular encaminhando as reco-mendações da CGU às diversas Áreas daquela Secretaria que trabalham na gestão e aprovação de projetos e planos de trabalho. Posteriormente, informou que a recomendação está sendo atendida, a partir dos convênios celebrados em 2011. No entanto, da análise amostral dos planos de trabalho aprovados em 2011, não foram identificadas mudanças, motivo pelo qual a recomendação restou pendente de atendimento.

No que se refere aos controles internos administrativos, verificou-se determinação às áreas internas da Senasp: a) Quando da aprovação dos projetos, inserir os elementos necessários como orçamento detalhado com base nos preços praticados no mercado, bem como o prazo de execução do objeto; b) Ajustar os planos de trabalho para que seja incluída a previsão do início e fim de cada etapa; c) Restringir a aprovação de projetos e planos de trabalho que não contenham a indicação de localização dos bens/equipamentos e dos quantitativos a serem ad-quiridos com recursos do convênio.

Adicionalmente, a Senasp informou sobre o redesenho do programa, o qual passará a con-templar somente os módulos Secretaria-Executiva e Sala do Pleno, desvinculando o videomo-nitoramento. Os recursos serão destinados à aquisição de bens de escritório para subsidiar o funcionamento e a realização de reuniões com os integrantes do GGI. A nova formatação encontra-se consignada na Portaria Senasp nº 01, de 16/01/2014, que institui diretrizes nacio-nais para os Gabinetes de Gestão Integrada em Segurança Pública.

Foi informado, ainda, que as etapas dos dois módulos que integram o GGI serão independentes e passíveis de execução concomitante, haja vista serem distintas e não complementares.

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4.1.2 – Os custos previstos no plano de trabalho são analisados de modo a refletir a sua adequabilidade ao preço praticado no mercado?

Em cada processo analisado constava parecer técnico favorável à celebração do termo de convênio. No entanto, os pareceres não contemplavam a análise dos custos para verificar a compatibilidade dos recursos pleiteados pelo convenente.

Recomendou-se à Senasp:

• Aprovar somente os projetos que contenham elementos capazes de propiciar a ava-liação dos custos pela Administração, diante de orçamento detalhado, considerando os preços praticados no mercado da região onde será executado o objeto, a definição dos métodos e o prazo de execução do objeto, nos termos do artigo 1º, § 2º, inciso XXVI da Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 507/2011.

A Senasp manifestou que embora as informações não estivessem contidas nos processos, os parâmetros de preço foram extraídos do Portal do Governo Federal, sendo consignados no memorial descritivo que balizou a elaboração dos projetos. A exceção foi o módulo VI - Vide-omonitoramento, para o qual não foi possível estabelecer um preço nacional, uma vez que a instalação do sistema de câmeras dependia das características geográficas, topográficas e urba-nísticas de cada localidade. Com isso, foi utilizado para esse módulo a pesquisa mercadológica realizada pelos proponentes.

No que refere aos módulos I a V, em que pese não constar do processo parecer técnico con-tendo a análise de custos, o memorial descritivo possibilitou parametrizar os valores dos itens constantes das propostas apresentadas pelos convenentes.

Quanto ao módulo de Videomonitoramento, cujo valor representava em torno de 85% do valor dos convênios, a Senasp não deveria se utilizar única e exclusivamente da pesquisa mer-cadológica apresentada pelo proponente para aprovar o Plano de Trabalho, e sim estabelecer parâmetros de custo, os quais deveriam constar dos autos do processo.

Ao avaliar proposições de convênio, a Unidade deve proceder, consignando em seus pareceres técnicos, à análise detalhada dos custos indicados nas propostas, documentando os referidos exames com elementos de convicção, como cotações, tabelas de preços de associações profis-sionais, publicações especializadas e outras fontes disponíveis, de modo a certificar-se e a com-provar que tais custos estão condizentes com os praticados no mercado da respectiva região, evitando o dano ao erário ou a inexequibilidade do convênio.

Reforça-se que a análise da documentação apresentada deve recair, inclusive, sobre os valores consignados na proposta, de forma a assegurar que os valores incluídos no pleito estão em conformidade com os praticados no mercado e, assim, passíveis de aprovação pela área técnica do órgão concedente.

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Contudo, considerando a formalização de convênios para atendimento da demanda de Video-monitoramento, resultado do novo modelo adotado pela Senasp, integrante anteriormente do GGI-M, foram objeto de análise os convênios n° 776101/2012 (Vitória/ES) e n° 776398/2012 (Itu/SP).

Em relação ao valor demandado pelos proponentes a constar no plano de trabalho, a Senasp elaborou estudo sobre composição de custos para instalação de ponto de videomonitoramen-to com base na média de preços de mercado e estabeleceu como valor máximo de referência R$ 40.000,00. Contudo, deixou de ser apresentado o orçamento das câmeras e dos cabos de fibra óptica (por Km), inviabilizando a aferição do valor máximo de referência definido pela Senasp de R$ 40.000,00 por ponto de videomonitoramento.

Dessa forma, as recomendações referentes ao videomonitoramento restam pendentes de atendimento, uma vez que não houve manifestação quanto à formação de preços a partir de ampla pesquisa de valores dos insumos no mercado. A Senasp apenas arbitrou um valor de re-ferência para as câmeras e para o conjunto, incluindo o cabo de fibra ótica sem apresentar um estudo que subsidiou tais valores.

4.2 – A Senasp monitora a execução dos convênios celebrados e aprova as prestações de contas

apresentadas pelos convenentes no prazo estabelecido na legislação?

4.2.1 – A Senasp realiza fiscalização “in loco” do convênio?

A partir das verificações da CGU, foi identificado que a Senasp fiscalizou 17 dos 61 con-vênios objeto do escopo, o que corresponde a 28%.

Em análise mais ampla, considerando-se o universo de convênios celebrados pela Senasp, verifi-cou-se que o número de fiscalizações realizadas nos exercícios de 2008 a 07/10/2014 foram de 21, 35, 64 e 43, 84, 91, 31, respectivamente, e envolveu o montante de R$ 687.413.596,38, em relação ao total de R$ 2.124.740.566,12 de convênios celebrados nesse período, ou seja, 32%.

Da análise das fiscalizações realizadas em 2013 pela Senasp, verificou-se que 51 ocorreram em instrumentos vigentes, o que representa 7,96% dos 640 instrumentos nessa situação naque-le exercício. Situação semelhante ocorreu em 2012 quando foram fiscalizados 84 convênios sendo que destes 46 se encontravam vigentes, correspondendo a 14.24% dos 323 convênios vigentes.

Isso demonstra o baixo percentual de visitas durante o prazo de execução dos ajustes.

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Acrescenta-se que a ausência de visitas “in loco”, durante a vigência dos convênios, pode im-portar na aprovação de prestações de contas com parecer pelo cumprimento integral de metas não executadas, situação observada em algumas fiscalizações realizadas pela CGU, quando foram identificados recursos pagos sem a efetiva entrega de bens ou de prestação de serviços em cinco convênios.

Recomendou-se à Senasp intensificar a realização de fiscalizações “in loco” de forma a identifi-car tempestivamente as falhas relativas ao cumprimento da execução estabelecida no Plano de Trabalho e subsidiar a análise da prestação de contas dos convênios.

Em resposta a Senasp publicou a Portaria nº 33, de 06/10/2011, dispondo sobre a designação de servidores dos seus departamentos para o acompanhamento da execução dos convênios celebrados por aquela Secretaria, estabelecendo suas atribuições e ainda, que esses servidores poderão ser convocados para compor equipe de fiscalização “in loco” a cargo da Coordenação--Geral de Fiscalização de Convênios/CGFIS. Não obstante a norma editada, faz-se necessária a avaliação, por parte da Senasp, dos resultados da aplicação dos recursos. Adicionalmente, é relevante o estabelecimento de cronograma de verificações periódicas da execução dos recur-sos repassados pela unidade.

Em 21/03/2013 a Senasp publicou, no Boletim Interno, a Portaria nº 20 em substituição à Por-taria nº 33/2011, “sobre procedimentos e centralização do acompanhamento e da fiscalização da execução dos instrumentos celebrados pela Secretaria Nacional de Segurança Pública e sobre a vinculação de servidores”. O documento trata do cadastramento de servidores no SICONV e de determinação para que as áreas técnicas encaminhem nos meses de janeiro e junho a proposta de programação semestral para acompanhamento da execução das transfe-rências, especificando os instrumentos a serem acompanhados e os servidores responsáveis por sua fiscalização, bem como informa a lista dos servidores dos diversos departamentos da Senasp que devem compor as equipes de fiscalização. Por fim, define os itens obrigatórios que deverão constar dos trabalhos e que deverão constar do parecer, produto final da fiscalização. Diante disso, verifica-se que não se trata de um plano de fiscalização, mas da definição de pro-cedimentos para o acompanhamento e a fiscalização da execução dos instrumentos celebrados pela Senasp.

Dessa forma, a situação permanece pendente de resolução, haja vista que não foi incorporada à rotina da Coordenação de Fiscalização e Monitoramento – CGFIS/MJ procedimento de pla-nificar as fiscalizações com o respectivo cronograma de sua realização.

Reitera-se, portanto, a seguinte recomendação à Senasp:

• Elaborar plano anual de fiscalização de forma a verificar, amostralmente, a execução das transferências realizadas pela Senasp.

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4.2.2 – A Senasp analisa e aprova tempestivamente as prestações de contas encaminhadas?

Em consulta ao Siafi, verificou-se que a Senasp havia recebido 61 prestações de contas, relativas aos termos de convênio objeto do escopo do presente trabalho, as quais se encontra-vam na seguinte situação:

Prestações de Contas

Recebidas Aprovadas Inadimplência A Aprovar

61 12 10 39

Fonte: Siafi em 10/03/2014.

Observou-se que do total de prestações de contas na situação “A Aprovar”, 38 foram recebidas há mais de 90 dias, prazo estabelecido na legislação para análise das prestações de contas. O tempo médio das prestações de contas na situação “A Aprovar” é de 20 meses. Ressalta-se que há prestação de contas nessa situação há 38 meses.

Historicamente, a quantidade de prestação de contas aprovadas pela Senasp é bastante inferior ao número de prestações de contas aguardando análise e aprovação, conforme se observa no quadro seguinte:

Exercício Quantidade Aprovada Quantidade Aguardando Aprovação

2008 63 615

2009 41 749

2010 100 1.063

2011 164 1.176

2012 160 1.196

2013 58 1.342

2014 52 1.394

Fonte: controle de convênios SENASP - CGFIS

Em 2011, foi constituído Grupo de Trabalho - GT por meio da Portaria SENASP/MJ nº 06, de 17/03/2011, extinto no início de 2012, com o objetivo de sanear o passivo em estoque, tendo resultado na aprovação de 164 prestações de contas em 2011. Em que pese ter havido um acréscimo de 64% na quantidade de prestações analisadas se comparado ao exercício de 2010, a medida foi paliativa, uma vez que foi implementada de forma temporária e insuficiente para a redução do passivo. Prova disso é que a quantidade aprovada corresponde a 14% do total de prestação de contas aguardando análise e aprovação.

O aumento do passivo é reflexo, principalmente, do número de transferências realizadas anual-mente pela Senasp associado à força de trabalho existente no setor, conforme tratado no item a seguir.

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4.2.2.1 – A força de trabalho da Senasp é suficiente para o acompanhamento da execução dos convênios celebrados e análise das prestações de contas apresentadas?

Compete à Coordenação-Geral de Fiscalização de Convênios – CGFIS/SENASP assegurar que os objetivos propostos nos convênios celebrados sejam realizados com economicidade, efici-ência, eficácia e efetividade; avaliar o controle das ações das Secretarias Estaduais de Segurança Pública; e verificar o fiel cumprimento do Projeto Básico, Plano de Trabalho, Termo de Convê-nio, nos termos da legislação vigente. As atribuições específicas de acompanhar a execução dos convênios celebrados e zelar pelo fiel cumprimento dos objetos conveniados ficam a cargo da Coordenação de Prestação de Contas, integrante da CGFIS.

A Senasp informou que a estrutura da CGFIS conta com apenas dois servidores: o Coorde-nador Geral de Fiscalização e a Coordenadora de Acompanhamento. Estes são responsáveis pelas realizações das fiscalizações, análises das prestações de contas, instaurações de tomada de contas especiais, respostas aos órgãos de controle, além das demais atribuições inerentes à gestão da execução dos convênios celebrados pela Senasp. Essa deficiência é, em princípio, suprida pela utilização de servidores da Coordenação de Prestação de Contas e, por vezes, das áreas técnicas responsáveis pelos respectivos programas. Neste último caso (áreas técnicas), não existem servidores específicos para acompanhamento/fiscalização.

Assim, a força de trabalho da Coordenação Geral de Fiscalização, adicionada daquela da Coor-denação de Prestação de Contas é composta no momento por 12 servidores incluindo os três Coordenadores. Destes, apenas 8 participam eventualmente de missões “in loco”, sendo que essa equipe de 12 servidores é responsável pelas análises financeiras e por toda gestão decorren-te. Considerando que em 03 de outubro de 2014 havia 1.394 convênios contabilizados, 919 no SIAFI, valor de R$ 1.672.455.087,85, e 475 no SICONV, valor de R$ 522.247.930,45, perfazendo o montante de R$ 2.194.703.018,30, verifica-se que a força de trabalho da Unidade é insuficiente para exercer o acompanhamento da execução dos termos de transferência voluntária celebrados.

A situação já foi tratada em trabalhos anteriores da CGU sendo recomendada a adoção de me-didas para suprir a Unidade de força de trabalho suficiente para a realização de suas atribuições.

A Senasp informou também que há um déficit de 94 servidores na Secretaria acarretando pre-juízo no acompanhamento “in loco” de convênios e demais atividades de sua competência e que o Ministério da Justiça tem envidado esforços junto ao Ministério do Planejamento, Orça-mento e Gestão a fim de suprir as necessidades de recursos humanos.

Reitera-se a seguinte recomendação à Senasp:

• Pleitear junto ao Ministério da Justiça a adoção de medidas que visem à ampliação de vagas para cargos de nível médio e superior, dotando a Unidade de força de trabalho ade-quada à realização de suas atribuições, especialmente quanto à apreciação e à aprovação da prestação de contas dos convênios celebrados.

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A Força de trabalho da Coordenação Geral de Fiscalização e da Coordenação de Prestação de Contas é composta por Coordenador-Geral, Coordenador de Acompanhamento, Coorde-nador de Prestação de Contas e 09 analistas, sendo um cedido da Infraero. Considerando-se o provimento adicional de 10 cargos em 17 março de 2014, os quais foram capacitados para atuarem na redução do passivo de prestações de contas em 2014.

Não obstante a autorização para realização de concurso público para recomposição da estru-tura de pessoal do Ministério da Justiça, não há informação disponível quanto ao contingente a ser destinado à Senasp, mais especificamente ao setor de fiscalização. Assim, considera-se que a estrutura de pessoal, é bastante deficiente, não atendendo às mínimas necessidades da Secretaria. Este fato impacta negativamente na realização dos procedimentos de fiscalização e de monitoramento dos convênios em execução. Em face ao exposto, considera-se que o atendimento dessa recomendação dependerá do contingente de novos servidores alocados no setor para recomposição do quadro da Coordenação de Fiscalização.

A situação é agravada ainda mais quando se avalia o estoque de convênios com prestação de contas pendentes de análise (posição de 03/10/2014):

Quantidade de convênios pendentes 1.394

Montante envolvido (R$) 2.194.703.018,30

Quantidade de servidores no setor 12

Considerando o prazo médio de três dias úteis para análise de cada processo de prestação de contas, pode-se estimar em 39 meses o tempo para tratamento do estoque existente. Assim, faz-se necessária a readequação da força de trabalho, haja vista, inclusive, as demais atividades intrínsecas ao setor (monitoramento, fiscalização, entre outras), para que o mesmo tenha capa-cidade de resposta correspondente ao porte da Senasp, enquanto área finalística do Ministério da Justiça. Ressalta-se, ainda, o montante envolvido de R$ 2.194.703.018,30, carreado para Estados e Municípios, pendente de análise.

As seguintes medidas foram adotadas até o momento a partir da edição de normativos:

• Designação de servidores do Departamentos da Senasp para o acompanhamento da execução dos convênios celebrados, estabelecendo suas atribuições, sendo que esses ser-vidores poderão ser convocados para compor equipe de fiscalização “in loco” a cargo da Coordenação-Geral de Fiscalização de Convênios/SENASP. (Portaria SENASP nº 33, de 06/10/2011);

• Instituição, no Ministério da Justiça, do Comitê de Monitoramento da Gestão de Con-vênios, objetivando acompanhar a gestão de convênios das unidades do ministério. (Porta-ria SE-MJ nº 350 de 10 de abril de 2014); e

• Instituição de grupo de trabalho para análise de prestação de contas de convênios do Ministério da Justiça. (Portaria MJ nº 1.695 de 20 de outubro de 2014).

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No aspecto financeiro, a partir da implementação de Tomada de Contas Especial e fiscalização “in loco” promovidas pelo Gestor Federal em atendimento às Recomendações da CGU, hou-ve determinação do TCU em acórdãos específicos pela cominação de penalidades de ordem financeira do montante de R$ 1.630.531,00 (valores pendentes de atualização monetária).

No âmbito Municipal:

4.3 - O governo municipal executa o convênio de acordo com o Plano de Trabalho aprovado e cláusulas

pactuadas?

4.3.1 – O convenente executa os recursos transferidos tendo por base o disciplinamento dos normativos acerca de transferências voluntárias?

Dos 61 convênios objeto de análise, cinco deixaram de ser fiscalizados pela CGU e, portanto, deduzidos do quantitativo total fiscalizado para fins de cálculo dos percentuais no que se refere à realização de despesas, haja vista que em três, as licitações se encontravam em andamento e em outros dois, os recursos foram integralmente devolvidos sem a execu-ção do objeto.

O quadro a seguir apresenta a consolidação de itens de questionários formulados para verifi-cação do cumprimento das cláusulas constantes dos termos de convênios pelos convenentes:

Situações verificadas Convênios analisados

Convênios na si-tuação verificada

Percentual (%)

Existência de documentação comprobatória das despesas rea-

lizadas.

56 54 96%

As movimentações financeiras fo-ram respaldadas por documentos comprobatórios da entrega dos

bens/prestação de serviços.

56 51 93%

Existência do número do convê-nio nas notas fiscais que respal-

dam as despesas realizadas.

56 22 39%

Existência da logomarca do Governo Federal nas medidas

adotadas e nos bens adquiridos.

56 28 50%

Integralização da contrapartida na forma pactuada.

59 41 69%

Os recursos foram movimentados exclusivamente na conta específi-

ca do convênio.

59 47 79%

Os recursos foram aplicados na forma prevista na legislação.

59 37 63%

31

O Sistema de Monitoramento e Avaliação do PRONASCI – SIMAP estava sendo atualizado mensal-

mente pelos convenentes.

59 13 22%

Os Relatórios Trimestrais foram encaminhados à Senasp.

59 33 56%

Realização de fiscalização “in loco” pela Senasp.

61 17 28%

No entanto, além das situações apresentadas no quadro acima, nos 61 convênios fiscalizados foram identificadas situações que merecem atenção da Senasp por meio da realização de fisca-lizações “in loco” ou por ocasião da análise das prestações de contas:

• Deficiência no controle patrimonial dos bens adquiridos, haja vista que em alguns casos não houve a sua localização; bens danificados; bens sem uso ou em utilização diversa da estabelecida no convênio; e bens armazenados em condições inadequadas: 12 convênios (22%); e

• Falta de aquisição de itens previstos no Plano de Trabalho; realização de despesas não aprovadas no Plano de Trabalho; e aquisição em quantidades acima do estabelecido: 7 con-vênios (13%).

Quando do encaminhamento de resultados parciais do acompanhamento da execução da ação pela CGU, após a realização de fiscalizações em 20 convênios, cabe ressaltar que foram efetu-adas as seguintes recomendações:

• Realizar fiscalizações “in loco” nos Municípios em decorrência da não localização de bens e equipamentos adquiridos com recursos dos convênios; e.

• Monitorar de forma tempestiva o encaminhamento dos relatórios trimestrais da execu-ção dos convênios pelos convenentes, bem como analisar o conteúdo dos referidos relató-rios, a fim de acompanhar a execução de tais convênios.

Do exame do estágio atual de cumprimento das recomendações da CGU, posição atualizada em 03 de dezembro de 2014, verifica-se:

• A CGFIS – Coordenação Geral de Fiscalização da Senasp realizou as fiscalizações “in loco” nos municípios de Pirapora do Bom Jesus/SP (Convênio nº 155/2008) e de Luziânia/GO (Convênio nº 188/2008) referentes respectivamente, que permitiram a verificação do cumprimento do objeto e o saneamento de pendências, com a consequente aprovação das prestações de contas;

• A instauração de Tomada de Contas Especial relativa aos convênios para implantação de Videomonitoramento e aquisição de equipamentos e mobiliário para instalação física de Gabinete de Gestão Integrada Municipal – GGIM em Jaboatão dos Guararapes/PE (Convê-nio nº 178/2008) e na Cidade Ocidental/GO (Convênio nº 192/2008);

32

• Edição do Acórdão nº 1955/2014 – 1ª Câmara, que trata do descumprimento do ob-jeto do convênio 178/2008 (GGIM no município de Jaboatão dos Guararapes/PE) e deter-mina o recolhimento dos valores de R$ 527.980,00 e R$ 72.354,08, corrigidos a partir de 08/07/2008 e 12/12/2008, respectivamente. Impôs, ainda, multa de R$ 50.000,00 ao gestor;

• Edição do Acórdão nº 4457/2014 – 1ª Câmara, sobre irregularidades na prestação de contas do Convênio 192/2008, (GGIM no município de Cidade Ocidental), e determina o pagamento pelo gestor municipal do débito de R$ 985.668,11, atualizado a partir de R$ 4/7/2008, deduzido do valor de R$ 25.471,19, em 05/1/2011, além de aplicação de multa no valor de R$ 20.000,00; e

• No tocante ao Município de Novo Gama – GO, não obstante, a apresentação de defesa pelo gestor municipal ocorrer em 20.02.2014, a prestação de contas permanece pendente de análise da manifestação de defesa. Ressalta-se que o último parecer da Senasp indicou pela continuidade de TCE para o convênio nº 191/2008, no total de R$ 985.668,11 (refe-rência 23 de dezembro de 2013).

No que se refere à atualização do SIMAP, a Senasp identificou problemas neste, impossibilitan-do sua utilização pelos convenentes.

Considerando a existência de convênios vigentes celebrados a partir de 2008, reitera-se a se-guinte recomendação à Senasp:

• Acompanhar a execução dos convênios com vistas a verificar se os convenentes estão cumprindo as cláusulas pactuadas, tais como integralização da contrapartida de acordo com o cronograma de desembolso, aplicação dos recursos na forma estabelecida na legislação e movimentação destes exclusivamente na conta específica dos convênios.

A Senasp, no que se refere à remessa pelos convenentes de relatórios trimestrais, informou que com o advento do SICONV os relatórios trimestrais foram suprimidos, pois as informa-ções são inseridas diretamente naquele sistema.

Para avaliar o cumprimento dessa rotina, foram selecionados aleatoriamente, para análise, 10 convênios referentes à Videomonitoramento firmados em 2012, para verificar a regularidade dos dados no SICONV (contrapartida financeira, rendimentos, relatórios de execução, movi-mentações financeiras) e foi constatado que para 80% dos convênios examinados não havia registro da execução no SICONV, tampouco evidência de cobrança pela Senasp que confirme a existência de rotina de acompanhamento, vinculada à utilização específica do SICONV.

Quanto ao acompanhamento e monitoramento dos objetos pactuados, foi encaminhado o ‘Do-cumento de Visão de Projeto’ que consigna o desenvolvimento do sistema denominado SINESP – INFOGGI, em parceria com o SERPRO, que apresenta, dentre outras, as seguintes funcionalida-des: a) inserção do cadastro dos GGI’S e das Câmaras Técnicas e Temáticas pelo perfil GGI-local; b) criação do novo perfil Web Service para acessar os dados de convênio; e c) inserção do campo

33

de localização geográfica no cadastro dos GGI’S e no cadastro de reuniões. A parceria com o SERPRO importou na aplicação do valor de R$ 297.465.153,05 na contratação por dispensa de serviços para Prestação de serviços especializados em tecnologia da informação e comunicação - TIC, com vigência de 06 de junho de 2013 a 06 de junho de 2018, a fim de dotar e prover o Sinesp e os entes federados de sistemas de informação e gestão da informação.

4.3.2 – As aquisições e contratações têm por base o estabelecido na Lei nº 8.666/93 e Decreto nº 5.450/2005?

Observou-se que em geral os processos de aquisição seguiram os normativos vigentes, confor-me demonstrado a seguir:

Situações verificadas Convênios anali-sados

Convênios na si-tuação verificada

Percentual (%)

Utilização de modalidade correta de licitação.

55 39 71%

A contratação por “Dispensa” teve amparo legal.

12 9 75%

As cláusulas do Edital obedecem ao conteúdo previsto na legislação.

56 51 91%

Inexistência no Edital de cláusulas restritivas à competitividade.

56 43 77%

No entanto, foram identificadas falhas que, mesmo com baixa incidência, merecem registro e atenção por parte da concedente. Tais falhas são relacionadas a pagamentos antecipados em três convênios, despesa realizada em data posterior ao fim da vigência em um convênio e alte-ração das especificações técnicas de parte das câmeras adquiridas sem justificativa.

Verificou-se, ainda, a ocorrência de situações potencialmente limitadoras da ampla concorrên-cia nas licitações, a exemplo de: realização de licitação pelo tipo menor valor global em detri-mento de aquisição por itens; falta de parcelamento do objeto, haja vista a sua divisibilidade; exigência de visita técnica em data única como condição para participação na licitação; restrição à participação na licitação a empresas de engenharia; exigência de índices contábeis não condi-zentes com o valor da contratação. A incidência de pelo menos uma dessas falhas foi verificada em 13 convênios fiscalizados.

Em quatro convênios fiscalizados, foram identificados indícios de simulação à competitividade do certame, pois empresas diferentes apresentaram declarações indicando que estavam locali-zadas no mesmo endereço; propostas de preços apresentadas durante a fase de pesquisa com o mesmo padrão matemático; participação de empresas comercialmente relacionadas entre si na mesma licitação; e homologação de Pregão à empresa que havia sido descredenciada do certame.

Quanto aos resultados da fiscalização dos convênios encaminhados à Senasp, conforme con-sulta efetuada no SIAFI, em 02 de outubro de 2014, verificou-se que 11 convênios estavam na situação de concluídos, após apresentação das respectivas prestações de contas; 42 termos de

34

transferência estavam na situação de adimplentes, não obstante mesmo tendo passado o final dos prazos de vigências, ainda restavam pendências de aprovação de prestação de contas, por falta de documentação ou de cumprimento de objeto pactuado; 02 foram classificados como inadimplentes e 06 como inadimplência suspensa.

Em que pese à ocorrência de falhas nos processos de aquisição anteriormente mencionadas, verificou-se que, em geral, os órgãos convenentes realizam as contratações e aquisições em conformidade com os normativos relativos a licitações e contratos.

4.3.3 - O Governo Municipal encaminha a prestação de contas no prazo acordado?

À época das fiscalizações, constatou-se a existência de 27 convênios com vigência expi-rada, mas apenas um com o prazo vencido para o envio da prestação de contas. Identificou-se, ainda, que 12 prestações de contas já haviam sido recebidas pela Senasp. Diante do exposto, pode-se afirmar que, no período em que as fiscalizações foram realizadas, não houve atraso significativo no envio das prestações de contas pelos órgãos convenentes.

4.4 – O Gabinete de Gestão Integrada Municipal foi criado e está em funcionamento?

4.4.1 – O GGI-M foi criado e a sua composição estava de acordo com o estabelecido no instrumento de cooperação assinado?

O GGI-M é a instância colegiada de deliberação e coordenação do PRONASCI no mu-nicípio. Suas decisões deverão ser tomadas com consenso respeitadas às autonomias institucio-nais dos órgãos que os constituem.

O Gabinete de Gestão Integrada Municipal – GGI-M tem a seguinte composição:

I - Prefeito Municipal;

II - Autoridades municipais responsáveis pela segurança pública e defesa social;

III - Autoridades municipais responsáveis pelas ações sociais e preventivas;

IV - Autoridades policiais estaduais da área de segurança que atuam no Município: policia civil, militar e corpo de bombeiros;

V – Representantes do Ministério da Justiça: coordenador estadual do PRONASCI, Polícia Federal e Policia Rodoviária Federal; e.

VI- Secretário Executivo do GGI-M.

Dos 61 convênios fiscalizados, observou-se que o GGI-M foi criado em 55 Municípios, o que corresponde a aproximadamente 92%.

35

Desses 55 GGI-M criados, em 48 a sua composição estava de acordo com o estabelecido no instrumento de cooperação federativa.

Diante da situação verificada, reitera-se a seguinte recomendação à Senasp:

• Cobrar dos convenentes a criação dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipal a fim de cumprir o estabelecido nos Termos de Convênios e respectivos Instrumentos de Coo-peração Federativa.

Os instrumentos de cooperação federativa estabelecem que o GGI-M é a instância colegiada de deliberação e coordenação do PRONASCI no Município, e que o prefeito municipal faz parte da sua composição. Na cartilha divulgada pela Senasp sobre o GGI-M consta que o prefeito é o seu presidente cabendo a ele supervisionar as atividades do Gabinete, promovendo as medidas necessárias ao cumprimento de sua finalidade.

No entanto, observou-se que em três dos 55 municípios fiscalizados que criaram o GGI, os prefeitos não fazem parte da composição do GGI-M e que em outros três, embora constem do referido gabinete, os prefeitos não participaram das reuniões realizadas até a época das fiscalizações.

36

Quando do encaminhamento à Senasp dos resultados parciais do presente trabalho, foi reco-mendado:

• Editar normativo disciplinando o funcionamento do GGI-M, abordando, dentre outros aspectos, o estabelecimento de regimento interno, a periodicidade mínima das reuniões, a designação de presidente, o encaminhamento periódico à Senasp dos principais resultados das reuniões e as deliberações já implementadas, a fim de aferir o cumprimento das finali-dades dos gabinetes.

A Senasp informou em abril de 2012 que foi instituído Grupo de Trabalho - GT (Portaria nº 33, de 10/10/2011), para elaboração de diagnóstico e para propor marco legal para atuação dos Gabinetes de Gestão Integrada, cujo texto preliminar já estava delineado.

A citada demanda para formulação de diagnóstico constou do Termo de Parceria nº 752962/2010, firmado com o Fórum Brasileiro de Segurança Pública – FBSP, cujo objeto resultaria no mapea-mento e avaliação dos Gabinetes de Gestão Integrada, conforme memorando nº 597/DEPRO/SENASP/2013, de 30 de abril de 2013: “O referido Termo de Parceria tem o objetivo de construir um diagnóstico das estruturas e padrões de funcionamento dos gabinetes de gestão integrada – GGIs (Estaduais e Municipais) e dos Observatórios de Segurança Pública Municipais - OSPM, bem como de viabilizar a constituição de indicadores de monitoramento e avaliação das referidas instâncias, considerando a localidade na qual essa se encontra e, ainda, o tempo de institucionalização”.

O resultado do trabalho apresentou como informação em sua introdução: “Seu objeto analisa o funcionamento de 58 Gabinetes de Gestão Integrada (CGI) – estaduais e municipais, descre-vendo as condições de infraestrutura e recursos humanos, além das rotinas dos módulos de-nominados Pleno, observatório de segurança pública e o sistema videomonitoramento. Outros aspectos significativos, depreendidos desse estudo/levantamento cabem ser citados a título de informação:

- Foram encaminhados questionários online para todos os GGIs mapeados (131), sendo que, desse total, apenas 58 retornaram o pedido com o instrumento devidamente preen-chido. Contudo, esses respondentes representam de forma amostral o universo dos GGIs existentes, por obedecerem aos critérios de representatividade geográfica e diversidade institucional (estadual e municipal – capital e interior).

- Quanto aos limites e possibilidades de institucionalização dos GGIs, a maioria dos respon-dentes destacou o problema do orçamento, já que os recursos advindos da SENASP/MJ são utilizados para a constituição, mas não para o funcionamento dessa instância, o que dificulta sobremaneira a sua operatividade uma vez encerradas as transferências financeiras entre entes federados.

A conformação do estudo, obtida por meio de perguntas pela aplicação de questionários, apre-senta grande valia quanto aos aspectos de motivação dos entes estaduais e municipais na for-

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mação da estrutura e de sua implementação, na implementação do planejamento, monitora-mento, etc. Contudo, tanto o baixo retorno da circularização por meio de questionários, em torno de 40%, como a falta de visitas “in loco” para avaliar o estado, a funcionalidade, a eficácia da aplicação dos procedimentos requeridos restringe a precisão dos resultados esperados pela sua aplicação.

O produto apresentado, segundo o Departamento de Políticas, Programas e Projetos da Se-nasp, resultou na confecção de indicadores e de informações que deverão ser objeto de estudo pelo gestor na implementação de melhoria para o programa, pois permitem, por exemplo:

a) Conhecer as estruturas administrativas alocadas nos respectivos gabinetes;

b) Mapear o fluxo e processos; e

c) Construir indicadores de monitoramento e avaliação dos GGIs Municipais e OSPM, bem como os processos de intercâmbio de informações entre essas instâncias.

Posteriormente, em 20 de janeiro de 2014, foi publicada a Portaria Senasp nº 001 que “institui as diretrizes nacionais orientadoras dos Gabinetes de Gestão Integrada em Segurança Pública”, documento orientador sobre “a nova política no tocante aos gabinetes de gestão integrada municipais”. Da análise do documento, observa-se, em linhas gerais, que esse define minuncio-samente os GGI, pois aborda sua estrutura, consolidando as seguintes informações:

a) conceito de GGI;

b) atribuições gerais dos GGIs;

c) objetivos específicos do GGI-M;

d) diretrizes do GGI-M;

e) composição e estrutura física;

f) colegiado pleno – composição, papel dos membros, estrutura da sala do pleno e equipa-mentos sugeridos;

g) atribuições tanto da Secretaria Executiva quanto do Secretário Executivo e estrutura da sala da Secretaria Executiva, além dos equipamentos sugeridos;

h) Câmaras Temáticas e sua funcionalidade;

i) funcionamento dos Gabinetes; e

j) aplicação de metodologia IARA para identificar os problemas, proceder a sua análise, ava-liar os resultados das medidas tomadas.

Constou também modelo do regimento interno do gabinete de gestão integrada que apresen-ta: definição de competências, objetivos, composição, estrutura, atribuições funcionais (natu-reza das atribuições, reuniões ordinárias, reuniões extraordinárias).

Em adição, consta do informe a contratação de consultoria, pelo PNUD, “para elaboração de cartilha e um guia sobre os gabinetes de gestão integrada Municipais, que estaria em análise

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final de conteúdo para posterior envio à gráfica e distribuição e [...], além disso, a Senasp está com um colaborador eventual que acompanhará a evolução das ações dos gabinetes de gestão integrada municipais e já está priorizando o desenvolvimento de um planejamento para 2014 para acompanhamento dos convênios em execução”.

Verificou-se que efetivamente a cartilha foi produzida e está disponível para consulta no site do Ministério da Justiça.

• Foi recomendado, também, à Senasp indicar representantes do Ministério da Justiça para composição dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipal – GGI-M que estejam, pre-ferencialmente, lotados nas unidades regionais do MJ, a fim de viabilizar a representação do Governo Federal nas deliberações do Pleno, uma vez que este deve contar com represen-tantes das três esferas de governo.

A Senasp informou os nomes dos servidores lotados nas Unidades da Federação indicados para participar das reuniões dos GGI-M e que estes encaminham relatórios de atividades. Segundo a Unidade, em 2011, em razão do limite presidencial para pagamento de diárias, os servido-res não puderam participar de reuniões que necessitavam de deslocamento acima de 50 Km, tendo sido em 2012, retomada a participação destes servidores em municípios mais distantes.

Conclui-se que, relativamente aos convênios fiscalizados, os GGI-M, em sua quase totalidade, foram criados e a sua composição está em conformidade com os termos de cooperação fede-rativa, exceto quanto às ocorrências anteriormente relatadas.

4.4.2 – O Pleno está se reunindo e deliberando ações relacionadas à segurança pública?

O Colegiado Pleno é a instância superior com funções de coordenação e deliberação, responsáveis por decidir quais ações e medidas serão adotadas para combater a criminalidade e prevenir a violência. Compete ao GGI-M estabelecer as diretrizes e prioridades dos programas e ações integradas de segurança pública e urbana municipal.

Do total de 55 Municípios que criaram o GGI-M, verificou-se que em três ainda não havia ocor-rido nenhuma reunião até a época da fiscalização. Quanto aos demais, foi realizada pelo menos uma reunião, sendo que em 22 foi informada a média de uma reunião a cada cinco meses. En-tretanto, em 20 foi informado que as reuniões ocorrem esporadicamente.

Em que pese à inexistência de ato normativo disciplinando sobre o funcionamento do GGI-M, a Senasp emitiu cartilha na qual dispôs sobre a periodicidade, no mínimo, mensal das reuniões e com as deliberações registradas em ata.

Observou-se a existência de deliberações em 38, o que corresponde a 73% dos 52 Municípios cujo Pleno tenha se reunido pelo menos uma vez.

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• Foi recomendado à Unidade editar normativo disciplinando o funcionamento do GGI--M, devendo estabelecer a periodicidade mínima das reuniões do Pleno.

Para atendimento da demanda, em 20 de janeiro de 2014 foi publicada a Portaria Senasp nº 001, a partir da qual são instituídas diretrizes nacionais orientadoras dos Gabinetes de Gestão Integrada em Segurança Pública. O citado normativo define que o Regimento Interno a ser elaborado pelo Colegiado Pleno deverá estabelecer a periodicidade das reuniões ordinárias, as quais deverão, no mínimo, ser mensais.

4.4.3 – Os equipamentos e mobiliários adquiridos estão servindo para atuação do GGI-M?

Verificou-se a existência de espaço físico exclusivo para o funcionamento do GGI-M em 39 dos 55 Municípios em que o gabinete foi criado. No entanto, em apenas 21 os equipamen-tos e bens móveis adquiridos com recursos do convênio se encontravam localizados no espaço físico destinado para o GGI-M. Em cinco Municípios (Pirapora do Bom Jesus, Cidade Ocidental/GO, Luziânia / GO, Novo Gama / GO, Jaboatão dos Guararapes / PE) parte dos bens adquiridos com recursos do convênio não foi localizado. Assim, foi recomendada a realização de fiscaliza-ção “in loco” nos Municípios onde não foi possível localizar parte dos bens adquiridos.

A Senasp adotou as providências necessárias procedendo a fiscalizações e instaurando as Toma-das de Contas Especiais para os Municípios de Cidade Ocidental/GO, Novo Gama / GO e Jabo-atão dos Guararapes / PE. Quanto ao Município de Luziânia, a fiscalização “in loco” comprovou a aquisição e funcionamento das câmeras de vídeo monitoramento, assim como do mobiliário adquirido, o que permitiu a posterior aprovação da prestação de contas.

Por fim, verifica-se que, não obstante as fragilidades identificadas, os GGI-M, em sua maioria, foram criados. Em contrapartida, a Senasp elaborou normas, produziu uma cartilha, executou atividades de fiscalização na medida da sua capacidade operacional e diligenciou as localidades que foram objeto do trabalho de fiscalização da CGU, em cumprimento das recomendações sugeridas. No entanto, faz-se necessária a adoção de rotinas que permitam materializar a atu-ação desses a partir de um processo de constante monitoramento e da efetiva aplicação de indicadores para mensuração dos resultados alcançados pela ação governamental.

4.5 – Os módulos do GGI-M previstos no Termo de Convênio foram implantados?

4.5.1 - O Observatório de Segurança Pública foi implantado?

O Observatório de Segurança Pública é responsável pela gestão do conhecimento, pro-duzindo e sistematizando informações por meio de estudos e análises científicas. Sua atuação permite encontrar a melhor forma de enfrentar os problemas de segurança pública da cidade.

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O propósito do Observatório de Segurança Pública é trabalhar a informação para que essa se torne a principal ferramenta de ação policial no GGI-M, além de viabilizar a produção de uma inteligência voltada para a tomada de decisões, tanto no que se refere à constituição de diag-nósticos, quanto à identificação de demandas.

O conhecimento produzido pelo Observatório é resultado do intercâmbio de informações, experiências e práticas que, além de extrapolar os sistemas tradicionais de informações poli-ciais, agregam outros canais de informações, tais como a integração com instituições de ensino e centro de pesquisas.

A implantação do Observatório de Segurança Pública estava prevista em 51 municípios fisca-lizados tendo sido implantado, à época das visitas da CGU, em apenas 16, o que corresponde a 31%.

O percentual apresentado reflete baixa execução do objeto, passados, pelo menos, um ano e meio da celebração dos convênios, ocorrida em meados de 2008, uma vez que as fiscalizações da CGU tiveram início em 2010. Tal situação ocasionou, inclusive, a prorrogação de 58 dos 61 convênios celebrados.

4.5.2 – O Telecentro foi implantado?

O GGI-M, em seu funcionamento, terá estrutura de formação organizada através de telecentros que serão implantados ou desenvolvidos com o apoio do Ministério da Justiça.

A estrutura de formação e qualificação é voltada à gestão da comunicação, formação e da mo-bilização e apoia ações de educação e valorização profissional dos operadores de segurança pública, além de mobilizar a sociedade e disseminar conhecimentos que auxiliem na construção de uma cultura da paz.

41

Havia previsão de implantação do Telecentro em 32 municípios, tendo sido implantado em apenas oito, até o momento da fiscalização da CGU, o que corresponde a 25%.

Da mesma forma tratada no que se refere ao Observatório, a implantação de Telecentros tam-bém teve baixa execução.

4.5.3 – O Sistema de Videomonitoramento foi implantado?

A Central de Videomonitoramento é um espaço dedicado ao monitoramento, por meio de câmeras de vídeos, dos principais pontos da cidade. O videomonitoramento coleta imagens e características dos delitos cometidos nas áreas monitoradas. Além da função de vigilância, também serve para mapear as zonas de criminalidade e violência nessas áreas.

Estava prevista a implantação do Sistema de Videomonitoramento em 53 municípios, tendo sido implantado em 31, até o momento da fiscalização da CGU, o que corresponde a 58%.

Além do baixo percentual de sistemas implantados, foi constatado que somente em 16 Municí-pios o total de câmeras adquiridas se encontrava em operação, nos demais, parte das câmeras se encontravam inoperantes à época da fiscalização.

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Quanto à inoperância de câmeras, ressalta-se que a Cláusula quarta – das Obrigações do Con-venente - estabelece a responsabilidade do convenente em zelar pela conservação e manuten-ção dos bens adquiridos.

Dessa forma, a partir dos resultados apresentados, considera-se baixa a implantação plena do GGI-M, uma vez que, à época das fiscalizações, apenas 15 municípios haviam implantado todos os módulos.

A baixa execução, conforme já abordado, gerou prorrogações em 58 dos 61 dos convênios celebrados com este objeto em 2008.

A situação apresentada é passível de ser minimizada se estabelecidas pela concedente medidas concorrentes, como, por exemplo: cronograma de desembolso compatível com as metas a serem executadas pelo convenente; acompanhamento amostral da execução; e intensificação das fiscalizações. Tais recomendações já constam do presente relatório. No entanto, não foram apresentadas informações atualizadas sobre quais módulos de GGI-M encontram-se implanta-dos, de forma a demonstrar a evolução da situação identificada pela CGU quando do trabalho de campo realizado:

Módulo Qtd. Prevista Qtd. Implantada

Observatório de Segurança Pública

51 16

Telecentro 32 08

Sistema de Videomonitoramento

53 31

A deficiência dos controles internos pertinentes à área de fiscalização e monitoramento, tanto no aspecto técnico como em relação ao quesito financeiro, é evidenciado pela falta de tempestividade no tratamento das cobranças das prestações de contas e no seu exame, bem como na emissão de diligências e na finalização dos processos, em especial, no tocante à aplicação de sanções. Tal situação acarreta substancial lapso de tempo na tramitação dos processos entre as áreas técnicas e de fiscalização quando da emissão dos pareceres de aná-lise em se tratando das análises das prestações de contas.

Ao analisar a documentação referente a instituições que firmaram convênios tratados no Re-latório de Acompanhamento da Execução do Programa “Fortalecimento das Instituições de Segurança Pública”, verificou-se a permanência de diversos processos sem a comprovação de regularização das pendências apontadas nos pareceres das áreas técnica e financeira, os quais, não obstante terem sido diligenciados, ainda restam sem resolução quanto às falhas apontadas.

As pendências remetem para a falta de comprovação do funcionamento de itens essenciais para a efetiva implantação dos GGI-M, a exemplo dos Telecentros e dos Observatórios de Segurança, bem como de documentação comprobatória da realização de despesas.

43

5. Conclusão

A implantação dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipal – GGI-M objetivou, de forma mais abrangente, a constituição de estrutura gerencial local do PRONASCI, reunindo o conjunto de instituições que incidem sobre a política de segurança local para a promoção de ações conjuntas e sistêmicas de prevenção e enfrentamento da violência e da criminali-dade, a fim de aumentar a percepção de segurança por parte da população e a valorizar os servidores públicos que atuam na área de segurança em todas as esferas.

No entanto, em razão dos convênios analisados, verifica-se que, embora a maioria dos Gabi-netes de Gestão Integrada Municipal tenha sido formalmente criada, sua efetividade ainda era pequena, visto que à época das fiscalizações da CGU, em 75% dos municípios pelo menos um módulo não havia sido implantado e a frequência das reuniões naqueles implantados era baixa.

No tocante às falhas identificadas na execução dos convênios, ressalta-se que a falta de acom-panhamento e o baixo número de fiscalizações realizado pela Senasp favorece a ocorrência de atrasos na execução, bem como o descumprimento de cláusulas pactuadas.

A Secretaria Nacional de Segurança Pública - Senasp apresenta força de trabalho insuficien-te para o exercício de suas atribuições, notadamente aquelas relacionadas à fiscalização e ao monitoramento das transferências de recursos que realiza. Com isso, as atividades são realizadas de forma precária juntamente com a análise das prestações de contas, ante às prioridades estabelecidas pela gerência ou ainda por determinação dos órgãos de controle.

O resultado das fiscalizações indicou ainda significativo percentual de não implantação e/ou funcionamento de módulos do GGI-M (Observatórios de Segurança Pública, Telecentros e Sistemas de Videomonitoramento), situação ainda pendente de solução. Ante a situação detectada, a Senasp suspendeu a formalização de novos convênios e informou a atualização do modelo de estrutura do GGI-M. O Gabinete Pleno e a Secretaria Executiva passaram a integrar o novo Gabinete, ao passo que o item vídeo-monitoramento sofreu desmembra-mento em sua composição. A Senasp informou, ainda, que será emitido normativo sobre a estrutura dos GGI (composição dos agentes públicos responsáveis pela sua operação, suas atribuições); dos procedimentos para assegurar sua funcionalidade; e da implantação de pla-no de fiscalização pela Senasp.

Foi identificado, ainda, que decorridos cinco anos da celebração dos convênios, a Senasp ainda não possui a avaliação dos resultados da implantação dos referidos Gabinetes. De fato, no que tange à remodelagem e avaliação do GGI-M, há de se ressaltar a baixa participação de Municípios e Estados no envio de respostas ao questionário de avaliação aplicado pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública com o objetivo de proceder ao mapeamento e à avaliação dos Gabinetes de Gestão Integrada, fato que restringe o conhecimento da efetiva implanta-ção e funcionamento dos GGI-M existentes. O resultado do levantamento da aplicação de

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questionários consigna ainda que as operações do GGI-M restam prejudicadas por falta de recursos para custeio de seu funcionamento.

Cabe destacar os seguintes pontos positivos:

• estabelecimento de valor máximo para o custeio das câmeras de vídeo-monitoramento;

• realização de fiscalização pela Secretaria Nacional de Segurança Pública/Senasp em con-vênios citados no relatório da CGU e consequente instauração de TCE em alguns dos con-vênios fiscalizados, gerando determinações do TCU para ressarcimento de valores além de multas, no montante de R$ 1.630.531,00.

• publicação em 21 de março de 2013 da Portaria Senasp nº 20, dispondo sobre a desig-nação de servidores para o acompanhamento da execução dos convênios celebrados pela Senasp, estabelecendo suas atribuições;

• publicação em 20 de janeiro de 2014 da Portaria Senasp nº 001, que “institui as dire-trizes nacionais orientadoras dos Gabinetes de Gestão Integrada em Segurança Pública”; e

• publicação de normativos que tratam tanto do acompanhamento da gestão de convê-nios (Portaria SE-MJ nº 350, de 10 de abril de 2014) quanto da constituição de Grupo de Trabalho para sua análise (Portaria MJ nº 1.695, de 20 de outubro de 2014).

Ante ao exposto, considera-se relevante a adoção das seguintes medidas pela Senasp:

• reestruturar as áreas responsáveis pelo acompanhamento, fiscalização e análise de prestação de contas de convênios;

• finalizar o processo de avaliação do programa de modo a servir de subsídio na correção de rumos da política pública ora tratada; e

• estabelecer diretrizes para tratamento tempestivo de convênios que apresentam pen-dências, em se tratando do fluxo de encaminhamento e recebimento de respostas com vistas à instauração de TCE.

45

Anexo I - Municípios fiscalizados

UF Município

AL Maceió

BA

Camaçari

Lauro de Freitas

Salvador

Simões Filho

CEFortaleza

Maracanaú

DF Brasília

ES

Cariacica

Serra

Viana

Vila Velha

Vitória

GO

Cidade Ocidental

Formosa

Luziânia

Novo Gama

MT Rondonópolis

MG

Betim

Belo Horizonte

Contagem

Ibirité

Ribeirão das Neves

Santa Luzia

PA Ananindeua

PE

Cabo de Santo Agostinho

Jaboatão dos Guararapes

Recife

PR

Araucária

Curitiba

Piraquara

RJ

Duque de Caxias

Itaboraí

Itaguaí

Nilópolis

São Gonçalo

46

RS

Alvorada

Bagé

Cachoeirinha

Canoas

Estância Velha

Esteio

Gravataí

Guaíba

Novo Hamburgo

Porto Alegre

São Leopoldo

Sapucaia do Sul

Viamão

SP

Campinas

Diadema

Embu

Jandira

Itapecerica da Serra

Itapevi

Osasco

Pirapora do Bom Jesus

São Bernardo do Campo

Taboão da Serra

Vargem Grande Paulista

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